浙江省农村公路养护与管理办法全文第一章总则
第一条为加强农村公路养护与管理，保护农村公路路产路权，保障农村公路完好畅通，促进农村经济社会发展和农村环境建设,根据《中华人民共和国公路法》等有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条本省行政区域内农村公路的养护与管理适用本办法。
第三条本办法所称农村公路,是指按照国家、省公路工程技术标准修建，并按照国家和省有关规定验收合格的县道、乡道和村道。
县道,是指连接县级人民政府所在地与所辖行政区域内主要乡(镇)人民政府所在地、主要旅游景点、主要商品生产和集散地的公路以及不属于国道和省道的县际间、连接国道和省道的重要公路。
乡道,是指不属于县道以上的县级人民政府所在地通往所辖行政区域内乡(镇)的公路，乡(镇)际间、乡(镇)与外部连接的公路以及具有重要联网功能的乡(镇)通往行政村的公路。
村道,是指不属于乡道以上的乡(镇)通往行政村、行政村之间以及行政村与外部连接的公路。
县道、乡道、村道由省交通行政主管部门按照国家有关规定命名和编号。
第二章养护与管理体制
第四条县级以上人民政府应当加强对农村公路养护与管理工作的领导，建立健全以政府投入为主的稳定的养护资金筹措、拨付机制，保障农村公路的养护管理和正常使用。
第五条农村公路的养护与管理实行以县级为主、乡(镇)村配合的体制。县级人民政府应当履行下列职责：
(一)贯彻执行农村公路养护与管理的法律、法规、规章，制定本行政区域农村公路养护与管理有关规定，并督促所属部门和乡(镇)人民政府贯彻执行;
(二)负责筹措和落实农村公路养护资金，并将农村公路养护资金列入财政预算;
(三)规定所属部门以及乡(镇)人民政府在农村公路养护与管理工作中的具体职责，并实行年度工作考核;
(四)组织、协调本行政区域内农村公路养护与管理中的重大问题，根据应急预案及时处置重大自然灾害和突发公共事件，保障农村公路畅通。
乡(镇)人民政府应当按照县级人民政府的规定，做好农村公路的养护与管理工作。
村民委员会应当配合做好农村公路的养护与管理工作。
第六条县级以上人民政府交通行政主管部门主管本行政区域内农村公路的养护与管理工作，具体由其所属的公路管理机构负责。
县级以上人民政府发展改革、财政、审计、劳动保障、人事、公安、国土资源、农业、林业、建设、水利、环境保护等有关部门，在各自职责范围内，做好农村公路养护与管理的相关工作。
第七条县道养护管理由县级公路管理机构直接负责;乡道、村道养护管理职责由县级人民政府根据当地实际确定。
第八条农村公路的路政管理，按照《中华人民共和国公路法》和《浙江省公路路政管理条例》等法律、法规和规章的规定执行。
第三章养护资金的筹集与使用
第九条省人民政府根据农村公路养护需要，设立省农村公路养护专项资金。省农村公路养护专项资金由一定比例的汽车养路费、公路客货运附加费和其他省级财政安排的资金构成，其中从汽车养路费中安排的农村公路养护资金的比例不得低于汽车养路费总额的15%。
省农村公路养护专项资金为农村公路养护的补助资金，用于农村公路的养护工程和日常养护，并应当侧重用于农村公路比重较大的经济欠发达的海岛、山区县(市、区)。
省农村公路养护专项资金的提取和使用管理具体办法，由省交通、财政行政主管部门另行制订，报省人民政府批准。
第十条县级人民政府筹集的农村公路养护资金由拖拉机与摩托车养路费、县级财政专项资金和其他资金组成，实行预决算管理。拖拉机与摩托车养路费应当全部纳入农村公路养护资金。
县级农村公路养护资金应当用于农村公路的日常养护和养护工程，并优先保证农村公路的日常养护。
第十一条有条件的乡(镇)人民政府应当积极筹集农村公路养护资金，补充用于乡道、村道的日常养护与管理，但不得摊派和强行收取。
第十二条村道养护如需村出资、投劳的，应当采用一事一议的方法依法由村民会议(或者村民代表会议)和村民委员会决定。
第十三条县级人民政府应当制定农村公路养护资金的使用管理制度，监督农村公路养护资金的使用。
任何单位、个人不得截留、挤占、平调和挪用农村公路养护资金。
审计、财政和上级交通行政主管部门对农村公路养护资金依法实施监督检查，确保农村公路养护资金专款专用。
第四章养护管理
第十四条农村公路应当保持路基稳定、路面平整、路肩整洁、排水畅通、构造物和沿线各类设施完好。对桥梁、隧道、急弯、陡坡或者容易发生危险的路段，应当按照国家标准逐步设置标志标线和安全防护设施。
因自然灾害等不可抗力致使农村公路交通中断或者严重损坏时，县级人民政府及其交通行政主管部门、乡(镇)人民政府应当及时组织抢修，尽快恢复通行。
第十五条农村公路养护分为农村公路养护工程和农村公路日常养护。
农村公路养护工程和日常养护应当按照国家、省公路养护技术规范和质量评定标准组织实施。
第十六条农村公路养护作业单位应当通过招投标方式确定，鼓励有相应资质的公路养护企业积极参与农村公路养护作业的投标。
山区、海岛等确因自然条件的原因，农村公路日常养护无法采用招投标方式选择养护作业单位的，可以采用委托养护企业、个人分段承包等方式进行。
县级公路管理机构和由县级人民政府确定的乡道、村道养护管理机构应当与养护作业单位或者个人签订养护合同，明确双方权利义务和相关责任。乡道、村道养护管理机构与养护作业单位、个人签订的养护合同，应当报县级公路管理机构备案。
第十七条农村公路养护工程应当建立标准明确、企业自检、社会监理、政府监督的质量监督体系，确保农村公路养护工程质量。
第十八条县级交通行政主管部门及其公路管理机构和乡(镇)人民政府应当根据农村公路养护特点，建立养护安全生产管理制度，督促养护作业单位和养护人员严格执行养护作业安全操作规程。
第十九条农村公路养护作业时，应当遵守下列安全规定：
(一)在作业区间或者施工路段两端设置必要的交通安全设施与警示标志，采取相应的安全保护措施;
(二)公路养护作业人员应当穿着安全标志服;
(三)养护作业车辆、机械设备应当设置明显的作业标志;
(四)在夜间或者恶劣天气下作业的，现场应当设置醒目警示信号;
(五)养护作业完毕后，应当及时清除遗留物;
(六)法律、法规、规章规定的其他养护作业安全管理规定。
第二十条农村公路养护作业期间，应当保障车辆通行的基本条件和安全，不得因养护作业而随意封道，中断交通。确因养护作业需要封道，中断交通12小时以上的，除紧急情况外，应当提前5日向社会公告。
第二十一条县(市、区)、乡(镇)人民政府和村民委员会应当对农村公路养护所需的取砂、取石、取土、取水等事项给予支持和协助。
第二十二条农村公路养护作业单位应当遵守有关法律、法规，加强对沿线生态环境和植被的保护，减少水土流失，及时收集、清理养护废弃物。
第二十三条县道和乡道的绿化按照《中华人民共和国公路法》等有关规定执行;村道绿化应当参照《中华人民共和国公路法》等有关规定，因地制宜，自主实施。
任何单位、个人不得擅自砍伐绿化树木;确需更新砍伐的，应当按照《中华人民共和国森林法》等有关法律、法规的规定办理审批手续。
第二十四条县级以上人民政府交通行政主管部门及其公路管理机构应当建立农村公路养护资料档案库;乡(镇)人民政府、村民委员会和农村公路养护作业单位应当按照有关规定做好有关资料档案的统计上报工作。
第五章法律责任
第二十五条发生在农村公路上违反路政管理规定的行为，由县级公路管理机构或者其委托的乡(镇)人民政府依照《中华人民共和国公路法》、《浙江省公路路政管理条例》等法律、法规和规章的规定实施行政处罚。
第二十六条县(市、区)、乡(镇)人民政府和县级以上人民政府交通行政主管部门及其公路管理机构有下列行为之一的，由其上级人民政府或者交通行政主管部门责令改正;对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由有权机关按照管理权限给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)未依法履行农村公路养护与管理职责的;
(二)因监督管理不力，造成农村公路较大损坏或者他人人身损害、财产损失的;
(三)养护作业单位的选择未依法进行招投标的;
(四)截留、挤占、平调、挪用农村公路养护资金的;
(五)强令村出资、投劳，增加农民负担的;
(六)其他玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的行为。
第二十七条任何单位、个人违反本办法规定，对农村公路、公路用地以及公路附属设施造成损坏或者造成他人人身损害、财产损失的，应当依法承担相应的民事责任。
第六章附则
第二十八条本办法所称农村公路养护工程，是指农村公路的大修和中修工程。
农村公路日常养护，是指农村公路的小修、保洁、绿化管护、附属设施维护等。
第二十九条农村公路中的收费公路的养护与管理工作按照国务院《收费公路管理条例》和省有关规定执行。
第三十条行政村所辖区域内的农村公路，可以逐步纳入村道进行养护与管理，具体办法由省交通行政主管部门另行制定。
第三十一条建在农村的不属于农村公路的单位专用道(含公共工程专用道)的养护与管理，由其管理单位参照本办法执行。
第三十二条农村公路的确权，按照《中华人民共和国物权法》等法律、法规和国家有关规定执行。
第三十三条本办法自20xx年8月1日起施行。
农村公路建设标准1 在高路堤、桥头引道、陡坡、急弯、临水库、沿江、傍山险路、悬崖凌空等危险路段，应在路侧设置限速、警示、警告标志和护柱、石砌护墩、石垛等安全设施，有条件的地方可设钢质护栏;桥头引道、漫水桥、过水路面等路段应设置警示标志;漫水桥、过水路面上应设置标杆。
2 在视距不良的急弯路段，应根据需要设置线形诱导标志、警告、减速等标志;在平面交叉路口，应设置道口标志等必需标志。
3 连续长陡下坡路段应在适当位置设置减速装置。
4 受限路段应在起终点处设置减速、限载、限高等警告标志。
在急弯、陡坡、大型构造物、学校等特殊路段应设置警告、禁令标志及必要的指示标志。
有条件的 农村公路可设置里程碑、漆划标线。
第一条本区行政区域内农村公路的养护与管理适用本办法。
第二条为加强农村公路养护与管理，保护农村公路路产路权，保障农村公路完好畅通，促进我区农村经济社会发展和农村环境建设,根据《中华人民共和国公路法》及省、市《农村公路养护与管理办法》等有关法律、法规的规定，结合我区实际，制定本办法。
第三条本办法所称农村公路,是指按照国家、省公路工程技术标准修建，并按照国家和省有关规定验收合格的县道、乡道和村道。
县道,是指连接县级人民政府所在地与所辖行政区域内主要乡（镇）人民政府所在地、主要旅游景点、主要商品生产和集散地的公路以及不属于国道和省道的县际间、连接国道和省道的重要公路。
乡道,是指不属于县道以上的县级人民政府所在地通往所辖行政区域内乡（镇）的公路，乡（镇）际间、乡（镇）与外部连接的公路以及具有重要联网功能的乡（镇）通往行政村的公路。
村道,是指不属于乡道以上的乡（镇）通往行政村、行政村之间以及行政村与外部连接的公路。
县道、乡道、村道由省交通行政主管部门按照国家有关规定命名和编号。
第四条农村公路养护与管理必须树立服务国民经济和社会发展的全局，服务社会主义新农村建设，服务人民群众安全便捷出行，遵循“统一领导、分级管理、以区为主、乡（镇）村尽责”的原则，健全、完善农村公路养护与管理体制，确保农村公路处于良好的运行状态。
第二章组织机构和职责
第五条区人民政府负责全区农村公路养护管理的统一领导工作；区交通局负责农村公路的行业管理工作；区公路段负责县道的公路养护与路政管理工作；各乡、镇人民政府、街道办事处负责本辖区内乡、村道公路的养护与管理工作。
第六条各乡、镇人民政府、街道办事处是乡、村道公路养护管理的责任主体。各乡、镇人民政府、街道办事处应把乡、村道公路管理纳入工作范围，并落实现有相应机构来具体兼管乡、村道公路养护与管理相关工作。
第七条各乡、镇人民政府、街道办事处应根据乡、村道公路管养里程数合理确定若干名热爱公路事业且责任心强的工作人员负责日常管理工作。
第八条区交通行政主管部门具体职责：
（一）贯彻执行国家、省、市有关农村公路养护管理的法律法规和政策，对全区农村公路养护管理实行统一指导，并结合实际提出实施办法；
（二）负责编制农村公路养护管理发展规划，制定农村公路养护管理标准和考核办法，并组织检查、验收、考核工作；
（三）会同财政部门编制上报农村公路养护管理年度建议计划，并做好年度计划执行情况、资金使用、养护市场及养护质量等的监督检查；
（四）开展养护与管理技术培训，指导并监督乡、镇人民政府、街道办事处、村民委员会做好农村公路养护与管理工作。
第九条区公路管理机构具体职责：
（一）负责全区县道公路的养护管理工作；
（二）编制县道公路日常养护管理及大中修、水毁等工程年度计划，并按上级批复标准和要求组织实施；
（三）负责提供农村公路养护技术指导、安全作业及业务培训；
（四）对农村公路养护管理情况进行巡查，并参与农村公路养护质量检查验收考核工作；
（五）维护路产路权，及时制止和查处占用和破坏公路、红线内建筑、超限运输、污染公路等行为。
第十条各乡镇（街道）人民政府职责：
（一）宣传和贯彻执行有关农村公路管理的法律、法规和政策；
（二）按照上级人民政府的规定，在区交通行政主管部门的组织领导下，认真履行乡村道公路的养护与管理职责；
（三）筹措落实乡村道公路养护资金；
（四）负责本辖区内乡村道公路的小修保养及养护工程的招投标和发包工作；
（五）维护乡村道公路养护作业现场秩序；
（六）定期检查考核村道公路养护、管理工作；
（七）统筹解决农村公路养护用地、砂石料场以及养护需要的取砂、采石、取土、取水，以保证养护需要。
第十一条村民委员会应在乡、镇人民政府、街道办事处的领导下，明确一位村委会负责人分管，筹措落实村道养护资金，并制定含有保护路产路权在内的村规民约，落实村道公路养护人员，建立养护工作的竞争、激励、监督机制，及时制止占用和损坏公路的行为，做好村道管养工作。
第十二条区发改、财政、审计、劳动保障、人事、公安、国土资源、农业、林业、建设、水利、环境保护等有关部门，在各自职责范围内，做好农村公路养护与管理的相关工作。
第三章资金的筹集与使用管理
第十三条乡镇（街道）和村民委员会都应积极筹措农村公路养护与管理资金，建立由财政投入、养路费和其他资金共同组成的多渠道的农村公路养护与管理资金筹措机制。农村公路的养护资金筹措与使用遵循“多方筹措、统筹安排、分级管理、专款专用、强化监管”的原则。任何单位和个人不得截留、挤占、平调和挪用养护资金。
第十四条农村公路养护管理经费采用区乡分级负担原则，区财政分担部分纳入年度交通一次性项目预算安排。建立*区农村公路养护管理资金，设立养护资金专户，由区交通局负责安排使用。随着农村公路里程的增加和地方财力的增长，劳动力价格和养护成本的提高，用于农村公路养护的财政资金要逐步增加。
第十五条农村公路养护与管理资金主要来源：
（一）上级补助的农村公路养护与管理资金；
（二）区人民政府财政安排的农村公路养护与管理资金；
（三）其他交通专项资金；
（四）乡镇（街道）、村筹集的农村公路养护与管理资金；
（五）其他方式筹措的农村公路养护与管理资金。
第十六条区财政投入农村公路日常养护与管理资金标准：县道每年每公里10000元，乡道每年每公里6000元，村道每年每公里1500元。乡、镇人民政府、街道办事处应积极投入资金和力量用于乡道和村道的养护管理，乡级财政对农村公路日常养护资金的投入不得低于乡道年公里1000元，村道年公里500元。
第十七条村民委员会应按照一事一议、投工投劳等方式进行民主决策，也可采用社会、企业捐资方式筹集农村公路养护资金。在筹资时，要切实维护农民群众的合法利益。
第十八条第十六条中的乡道、村道公路日常养护经费的拨付，应与农村公路养护质量挂钩。实行“以奖代补”的方式从区农村公路养护管理资金中下拨给各乡镇（街道）。奖励标准按照乡村公路养护质量考评结果确定。乡村公路养护质量考评分“优等、中等、一般”三个等级。养护质量等级评为“优等”的乡道公路每公里每年奖励1200元，村道公路每公里每年奖励800元；评为“中等”的乡道公路每公里每年奖励1000元，村道公路每公里每年奖励600元；评为“一般”的乡道公路每公里每年奖励800元，村道公路每公里每年奖励400元。
第十九条区交通主管部门、公路管理机构和乡、镇人民政府、街道办事处应当建立健全农村公路养护资金的使用管理制度，加强对养护资金的监管，并自觉接受审计、财政和上级交通行政主管部门的监督检查，确保农村公路养护资金专款专用。村民委员会也应建立相应的养护资金管理制度，下拨村级的农村公路养护资金及村筹集的资金实行帐务公开，接受村民监督。
第四章养护与管理
第二十条农村公路养护与管理包括农村公路养护工程、农村公路日常养护和路政管理。
农村公路养护工程，是指农村公路的大中修工程（以下统称养护工程）。
农村公路日常养护是指农村公路的小修、保洁、绿化管护、附属设施维护等。
农村公路路政管理，是指为保障农村公路完好、安全和畅通，依法保护公路、公路用地及附属设施，管理公路两侧建筑控制区的行政行为。
农村公路养护工程、日常养护和路政管理应按照公路养护技术规范、质量评定标准和路政法律、法规组织实施。
第二十一条农村公路应当保持路基稳定、路面平整、路肩整洁、排水畅通、构造物和沿线各类设施完好。对桥梁、隧道、急弯、陡坡或者容易发生危险的路段，应当按照国家标准逐步设置标志标线和安全防护设施。
因自然灾害等不可抗力致使农村公路交通中断或者严重损坏时，区交通行政主管部门、乡、镇人民政府、街道办事处应当及时组织抢修，尽快恢复通行。
第二十二条农村公路养护应实行管养分离，逐步推进公路养护市场化、专业化和机械化。
县道养护应按市场化模式，通过招投标选择有资质的养护企业实施。
乡道、村道的大中修工程、专项工程、水毁工程等养护工程，由乡、镇人民政府、街道办事处或区政府确定的养护管理单位，在区交通行政主管部门的指导下，按照招投标管理的有关规定择优选定有养护资质的养护工程施工企业实施。有条件的乡道、村道日常养护也应按市场化机制进行养护，如因自然条件等原因，乡道、村道公路日常养护无法采用招投标方式选择养护作业单位的，可采取灵活多样的养护方式。
农村公路中的村道养护一般应按照“乡镇监管、行业指导、村委负责、政府补助（以奖代补）”的原则组织实施，有条件的地方可以由乡镇统一养护管理。村民委员会应根据实际情况采取聘用、委托、个人（农户）分段（片）承包、建立养护协会组织养护等灵活多样的养护方式，并签订养护合同，报送乡、镇人民政府、街道办事处和区公路管理机构备案。对日常养护中的一些专业技能要求高的小修如油路补洞、水泥路灌缝、附属设施维修等可单独委托或招投标，由养护公司等进行养护。
第二十三条县道养护工程由区公路管理机构提出建议计划，区财政及交通行政主管部门统盘考虑公路路况、交通量、路面类型等，视公路破损状况全盘考虑，科学合理安排计划，并按有关规定报批。乡道、村道养护工程的安排，由乡、镇人民政府、街道办事处提出要求，区财政及交通行政主管部门统盘考虑公路路况、交通量、路面类型等，视公路破损状况适当给予补助，由乡、镇人民政府、街道办事处组织实施。
第二十四条农村公路养护工程应当建立“标准明确、企业自检、社会监理、政府监督”的质量监督体系，确保农村公路养护工程质量。
第二十五条区交通行政主管部门及其公路管理机构和乡、镇人民政府、街道办事处应当根据农村公路养护特点，建立养护安全生产管理制度，督促养护作业单位和养护人员严格执行养护作业安全操作规程。
第二十六条农村公路养护作业时，应当遵守下列安全规定：
（一）在作业区间或者施工路段两端设置必要的交通安全设施与警示标志，采取相应的安全保护措施；
（二）公路养护作业人员应当穿着安全标志服；
（三）养护作业车辆、机械设备应当设置明显的作业标志；
（四）在夜间或者恶劣天气下作业的，现场应当设置醒目警示信号；
（五）养护作业完毕后，应当及时清除遗留物；
（六）法律、法规、规章规定的其他养护作业安全管理规定。
第二十七条农村公路养护作业期间，应当保障车辆通行的基本条件和安全，不得因养护作业而随意封道，中断交通。确因养护作业需要封道，中断交通12小时以上的，除紧急情况外，应当提前5日向社会公告。
第二十八条乡、镇人民政府、街道办事处和村民委员会应当对农村公路养护所需的取砂、取石、取土、取水等事项给予支持和协助。
第二十九条农村公路养护作业单位应当遵守有关法律、法规，加强对沿线生态环境和植被的保护，减少水土流失，及时收集、清理养护废弃物。
第三十条县道和乡道的绿化按照《中华人民共和国公路法》等有关规定执行；村道绿化应当参照《中华人民共和国公路法》等有关规定，因地制宜，自主实施。
任何单位、个人不得擅自砍伐绿化树木；确需更新砍伐的，应当按照《中华人民共和国森林法》等有关法律、法规的规定办理审批手续。
第三十一条区交通行政主管部门及其公路管理机构应当建立农村公路养护资料档案库；乡、镇人民政府、街道办事处、村民委员会和农村公路养护作业单位应当按照有关规定做好有关资料档案的统计上报工作。
第三十二条农村公路的路政管理，按照《中华人民共和国公路法》和《浙江省公路路政管理条例》等法律、法规和规章的规定执行。
第五章法律责任
第三十三条发生在农村公路上违反路政管理规定的行为，由区公路管理机构依照《中华人民共和国公路法》、《浙江省公路路政管理条例》等法律、法规和规章的规定实施行政处罚。
第三十四条乡、镇人民政府、街道办事处和区交通行政主管部门及其公路管理机构有下列行为之一的，由其上级人民政府或者交通行政主管部门责令改正；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由管理机关按照管理权限给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未依法履行农村公路养护与管理职责的；
（二）因监督管理不力，造成农村公路较大损坏或者他人人身损害、财产损失的；
（三）养护工程未依法进行招投标的；
（四）截留、挤占、平调、挪用农村公路养护资金的；
（五）强令村出资、投劳，增加农民负担的行为；
【关键词】农村公路建设资源环境保护协调发展
农村公路是我国公路的基础,是农村地区的最主要的运输方式,与农民群众的生产、生活息息相关。我国农村公路里程占全国公路通车总里程的3/4以上,连接了广大的县、乡、村,是保障农村经济发展的命脉所在。在农村公路迅速发展的大环境下,农村公路和资源环境保护的协调发展问题也日益凸显。本文将对公路建设中存在的资源环境问题做出归纳,并提出有益于两者协调发展的应对策略。
一、我国农村公路建设中存在的资源环境问题
1.耕地资源流失问题
当前,我国农村公路建设目前已进入一个高峰期,“十一五”期间将投入数千亿元用于农村公路建设。在实现“村村通”公路建设热潮中,中国农村村镇建设缺少规划,人口居住分散,自然村布局零乱等现状,造成我国农村公路建设的较大土地资源压力。
目前,农村公路建设中耕地资源浪费的现象屡有发生。其原因主要有:某些施工责任方违法或违规,使得施工主体工程滥占和分割土地,由此增加了填挖土方工程量,造成对耕地资源和施工场地地质地貌的破坏;第二,某些地方政府为了打造其表现政绩的所谓“形象工程”,在当地公路规划和设计阶段,未能做到因地制宜,不顾环保因素和经济因素,盲目追求建设的高标准。在规划和设计公路时往往废弃旧道,甚至有些施工者,为减少土石方、减少用工、节省资金投入而多占良田沃土,增加临时用地,导致不必要的耕地浪费。这不仅影响到我国农村经济发展,也会引发其它经济发展环节的连锁反应,为我国的经济建设带来额外的压力。因此,必须采取可行措施,确保耕地资源不流失少流失。
2.水土资源保持问题
随着我国农村经济建设取得突出成就,逐步凸显的环境资源问题也正在破坏着我国农业的基础条件。公路建设对水土资源的破坏表现为:违反水土保持规定,在施工过程中使有害物质进入土中,干扰地表水、地下水流向,改变地下水资源埋藏和运动的条件,导致水流与数量的变化;在公路建设过程中,由于承包商或施工方在设计规划、资金筹措或不严格执行相关法规等因素,不顾及路域地形地貌,任意挖砂、采石、取土,使得工程所在地的地形地貌和地质结构遭到破坏,极易形成塌方、泥石流等安全隐患。加之对水土流失疏于防护,流失的弃渣、砾石、弃土、废水等又对路域耕地造成侵蚀。
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3.动植物资源保护问题
我国农村公路的建设和运营还可能导致周边自然景观失去原始状态,破坏生态系统的功能结构和多样化物种的生存环境,打破相对稳定的生态系统,导致生态平衡的丧失。
因此,在山区地带的开辟新道过程中,应注意保护当地动植物资源,特别应保护珍贵树木和古木。在山区公路建设工程中,应结合当地实情,遵循人与自然的和谐发展观,制定切实可行的方案保护当地动植物资源。我国《森林法》对于森林保护也有详细的规定:对于建设过程中需采伐林木的,应向县级以上地方人民政府林业主管部门申请采伐许可证,并按照许可证规定的范围和数量进行采伐。公路建设对自然生态系统的扰动,对动植物资源的负面影响,应纳入我们制定对策的范围,以有效扭转当前农村公路边建设、边破坏的被动局面。
二、应对农村公路建设资源环境问题的对策
1.科学规划并制定环保评价制度
坚持科学发展观,改变农村公路与环境保护脱节的现状,就要把生态保护观念融入到建立科学的环境影响评价制度中去。公路建设应实施规划环境评价,把环境目标作为农村公路项目规划和项目决策要素之一加以考虑,从建设伊始就对当地农村交通发展决策和布局做出环境影响评价,最大限度避免和减少因公路建设造成的负面环境影响。评价细则应包括:生态工程评价、土地资源评价、矿物资源评价和科学管理评价等指标体系,抓好公路建设事前评价和营运期事后评价,建立全程动态评价系统。对于环境影响评价体系的设立,应做到理解和尊重当地农民的意愿和选择,使他们能够在环保评价体系制定、施工过程监管和环保资金监督等方面充分发挥作用。
2.落实环保资金确保技术支持到位
当前,我国农村公路建设资金主要来源于国家投入、地方政府配套、社会捐助及群众集资等,而实际情况是国家投入资金有限,其余渠道资金数量难以保证,造成修建环保型公路标准难以达到。基于此,应从资金规划阶段着手,使环保用资金专款专用,并要求各级财政拨出资金设立污染防治、生态保护专项基金,同时注重完善环保资金使用监管流程。其次,应从保证公路建设生态资源保护的技术支持角度着手,确保农村公路施工的技术水平。注重引进公路环境工程专业人才,逐步提升环保技术开发和实际应用能力。
3.加强法律法规宣传,切实制定当地实施条例
目前,我国环境资源保护的法律体系已基本完善。这些法律法规使环境资源保护有法可依,对公民和法人造成环境损害必将承担的法律责任给以明确的规定。我国农村公路建设中破坏环境资源的违法违规现象屡有发生,其主要原因即是对环保法律法规掌握不够,环保意识淡薄。因此,相关交通部门及责任者应提高宣传意识,加强环保法律法规的教育和宣传。目前道路交通部门应特别加强对《森林法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《建设项目环境保护管理条例》、《基本农田保护条例》等相关法律法规的学习,明确公路建设中的各项法律义务,做到有法可依,有法必依。
4.加大对资源环境破坏行为的执法力度
【关键词】农村公路建设资源环境保护协调发展
农村公路是我国公路的基础，是农村地区的最主要的运输方式，与农民群众的生产、生活息息相关。我国农村公路里程占全国公路通车总里程的3/4以上，连接了广大的县、乡、村，是保障农村经济发展的命脉所在。在农村公路迅速发展的大环境下，农村公路和资源环境保护的协调发展问题也日益凸显。本文将对公路建设中存在的资源环境问题做出归纳，并提出有益于两者协调发展的应对策略。
一、我国农村公路建设中存在的资源环境问题
1.耕地资源流失问题
当前，我国农村公路建设目前已进入一个高峰期，“十一五”期间将投入数千亿元用于农村公路建设。在实现“村村通”公路建设热潮中，中国农村村镇建设缺少规划，人口居住分散，自然村布局零乱等现状，造成我国农村公路建设的较大土地资源压力。
目前，农村公路建设中耕地资源浪费的现象屡有发生。其原因主要有：某些施工责任方违法或违规，使得施工主体工程滥占和分割土地，由此增加了填挖土方工程量，造成对耕地资源和施工场地地质地貌的破坏；第二，某些地方政府为了打造其表现政绩的所谓“形象工程”，在当地公路规划和设计阶段，未能做到因地制宜，不顾环保因素和经济因素，盲目追求建设的高标准。在规划和设计公路时往往废弃旧道，甚至有些施工者，为减少土石方、减少用工、节省资金投入而多占良田沃土，增加临时用地，导致不必要的耕地浪费。这不仅影响到我国农村经济发展，也会引发其它经济发展环节的连锁反应，为我国的经济建设带来额外的压力。因此，必须采取可行措施，确保耕地资源不流失少流失。
2.水土资源保持问题
随着我国农村经济建设取得突出成就，逐步凸显的环境资源问题也正在破坏着我国农业的基础条件。公路建设对水土资源的破坏表现为：违反水土保持规定，在施工过程中使有害物质进入土中，干扰地表水、地下水流向，改变地下水资源埋藏和运动的条件，导致水流与数量的变化；在公路建设过程中，由于承包商或施工方在设计规划、资金筹措或不严格执行相关法规等因素，不顾及路域地形地貌，任意挖砂、采石、取土，使得工程所在地的地形地貌和地质结构遭到破坏，极易形成塌方、泥石流等安全隐患。加之对水土流失疏于防护，流失的弃渣、砾石、弃土、废水等又对路域耕地造成侵蚀。
3.动植物资源保护问题
我国农村公路的建设和运营还可能导致周边自然景观失去原始状态，破坏生态系统的功能结构和多样化物种的生存环境，打破相对稳定的生态系统，导致生态平衡的丧失。
因此，在山区地带的开辟新道过程中，应注意保护当地动植物资源，特别应保护珍贵树木和古木。在山区公路建设工程中，应结合当地实情，遵循人与自然的和谐发展观，制定切实可行的方案保护当地动植物资源。我国《森林法》对于森林保护也有详细的规定：对于建设过程中需采伐林木的，应向县级以上地方人民政府林业主管部门申请采伐许可证，并按照许可证规定的范围和数量进行采伐。公路建设对自然生态系统的扰动，对动植物资源的负面影响，应纳入我们制定对策的范围，以有效扭转当前农村公路边建设、边破坏的被动局面。
二、应对农村公路建设资源环境问题的对策
1.科学规划并制定环保评价制度
坚持科学发展观，改变农村公路与环境保护脱节的现状，就要把生态保护观念融入到建立科学的环境影响评价制度中去。公路建设应实施规划环境评价，把环境目标作为农村公路项目规划和项目决策要素之一加以考虑，从建设伊始就对当地农村交通发展决策和布局做出环境影响评价，最大限度避免和减少因公路建设造成的负面环境影响。评价细则应包括：生态工程评价、土地资源评价、矿物资源评价和科学管理评价等指标体系，抓好公路建设事前评价和营运期事后评价，建立全程动态评价系统。对于环境影响评价体系的设立，应做到理解和尊重当地农民的意愿和选择，使他们能够在环保评价体系制定、施工过程监管和环保资金监督等方面充分发挥作用。
2.落实环保资金确保技术支持到位
当前，我国农村公路建设资金主要来源于国家投入、地方政府配套、社会捐助及群众集资等，而实际情况是国家投入资金有限，其余渠道资金数量难以保证，造成修建环保型公路标准难以达到。基于此，应从资金规划阶段着手，使环保用资金专款专用，并要求各级财政拨出资金设立污染防治、生态保护专项基金，同时注重完善环保资金使用监管流程。其次，应从保证公路建设生态资源保护的技术支持角度着手，确保农村公路施工的技术水平。注重引进公路环境工程专业人才，逐步提升环保技术开发和实际应用能力。
3.加强法律法规宣传，切实制定当地实施条例
目前，我国环境资源保护的法律体系已基本完善。这些法律法规使环境资源保护有法可依，对公民和法人造成环境损害必将承担的法律责任给以明确的规定。我国农村公路建设中破坏环境资源的违法违规现象屡有发生，其主要原因即是对环保法律法规掌握不够，环保意识淡薄。因此，相关交通部门及责任者应提高宣传意识，加强环保法律法规的教育和宣传。目前道路交通部门应特别加强对《森林法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《建设项目环境保护管理条例》、《基本农田保护条例》等相关法律法规的学习，明确公路建设中的各项法律义务，做到有法可依，有法必依。
4.加大对资源环境破坏行为的执法力度
第一条本办法所称的农村公路，是指按照国家、省公路工程技术标准修建，并按照国家有关规定验收合格的县道、乡道和村道。
第二条为规范我市农村公路养护与管理工作，建立健全农村公路养护与管理机制，根据《中华人民共和国公路法》、《*省公路路政管理条例》、《*省农村公路养护与管理办法》和《*省农村公路管理养护体制改革方案》（浙政办发〔20*〕4号）等法律法规、政策之规定，结合本市实际，制定本办法。
第三条本市行政区域内农村公路的养护和管理适用本办法。
第二章管理职责
第四条农村公路养护与管理工作实行统一领导、明确职责、分级管理的原则。
县道养管实行以市交通行政主管部门为主、乡镇（街道）配合的体制；乡道、村道养管实行以乡镇（街道）为主、村级尽责的体制。
第五条市交通行政主管部门是本市行政区域内农村公路养护与管理的行业主管部门，具体由其所属的公路管理机构负责。其主要职责是：
（一）宣传贯彻执行国家、省、市有关农村公路养护与管理的法律法规和政策；
（二）制定农村公路养护与管理发展规划及年度养护目标；
（三）会同市财政部门编报农村公路养护与管理年度资金安排计划，管理、调配市级养护资金，积极向上争取养护资金，对养护与管理资金使用情况进行监管；
（四）监督、检查、指导乡镇（街道）公路管理机构执行年度计划，组织农村公路的日常养护与管理；提供技术交流、专业技术培训与技术指导，推广先进管理养护技术与经验；组织实施对乡镇（街道）农村公路养护与管理质量的检查、考核等工作；
（五）做好县道、乡道的路政管理工作，以及村道的行政许可、行政处罚及相关的监督检查；
（六）组织实施县道日常养护管理及大中修和水毁工程；
（七）定期全市农村公路动态信息。
第六条乡镇人民政府（街道办事处）是其行政区域内乡道、村道养护与管理的责任主体。其主要职责是：
（一）建立农村公路管理机构，落实养护管理经费，配备专职工作人员；
（二）建立和健全养护与管理责任制，监督、检查、指导村民委员会做好农村公路的日常养护；
（三）组织实施乡道、村道日常养护管理及大中修和水毁工程；
（四）配合市公路管理机构做好县道的养护管理及大中修和水毁工程的政策处理与协调工作，对农村公路养护所需的取砂、取石、取土、取水等事项给予支持和协助；
（五）配合市公路管理机构做好路政管理工作；
（六）积极开展文明公路创建工作；
（七）做好农村公路爱路护路宣传工作。
第七条村民委员会在乡镇人民政府（街道办事处）的指导下，负责组织本村村道的日常养护与管理，其主要职责是：
（一）筹措日常养护与管理经费；
（二）制定村民护路公约；
（三）配合市公路管理机构做好路政管理工作。
第八条市财政部门应对农村公路养护管理资金实行预算管理和监督；
市交警部门应加强对农村公路交通安全的管理，保障行车安全，指导乡镇（街道）交通安全管理站做好辖区内农村公路交通安全工作；
市人劳部门根据农村公路养护与管理工作的需要，合理设置公路管理机构、核定人员编制；
市国土、规划部门审批临近农村公路建筑控制区的建设用地和建设项目时，应按照本办法严格控制建筑物、构筑物与公路的距离；
市林业部门负责做好农村公路绿化技术指导和行道树木砍伐审批工作；
市水利部门负责做好农村公路（含桥梁）规定的禁止范围内非法取砂、取水的监管工作；
市监察、发改、审计、农业、环保等有关部门，在各自职责范围内，配合做好农村公路养护与管理的相关工作。
第三章养护管理
第九条农村公路应保持路基稳定、路面平整、路肩整洁、排水畅通、构造物和沿线各类设施完好。对桥梁、隧道、急弯、陡坡或者容易发生危险的路段，应按照国家标准逐步设置警示标志和安全防护设施。
第十条因自然灾害等不可抗力致使农村公路交通受阻、中断或者严重损坏时，市公路管理机构、乡镇人民政府（街道办事处）和村民委员会应当及时组织抢修，尽快恢复通行，及时上报市行业行政主管部门。
第十一条农村公路养护分为农村公路养护工程和农村公路日常养护。本办法所称农村公路养护工程，是指农村公路的大修和中修工程；农村公路日常养护，是指农村公路的小修、保洁、绿化管护、附属设施维护等。农村公路养护工程和农村公路日常养护应按照国家、省公路养护技术规范和质量评定标准组织实施。
农村公路的养护工程按照市场化原则选择具有养护资质的作业单位组织实施。
农村公路中的村道养护有条件的由乡镇（街道）统一管理养护，也可由村级组织根据实际情况采取专业化养护、委托养护、个人分段承包养护、建立养护协会组织养护及企业领养等灵活多样的养护方式进行养护。
第十二条县道、乡道、村道养护管理机构应与养护作业单位或个人签订养护合同，明确双方权利和义务。乡道、村道的养护合同，应报市公路管理机构备案。
第十三条市公路管理机构和乡镇人民政府（街道办事处）及村民委员会应结合农村公路养护与管理的特点，建立养护安全生产管理制度，严格执行养护作业安全操作规程，切实加强农村公路养护作业的安全管理。
第十四条农村公路养护作业时，应当遵守下列安全规定：
（一）在作业区间或施工路段两端设置必要的交通安全设施与警示标志，保障车辆通行的基本条件和安全，不得因养护作业而随意封道，中断交通。确因养护作业需要封道中断交通12个小时以上的，除紧急情况外，应提前5日向社会公告；
（二）公路养护人员上路作业应穿着安全标志服，山区公路养护人员上路作业应戴安全帽；
（三）养护作业车辆、机械设备应设置明显的作业标志；
（四）养护作业完毕后，应及时清除遗留物；
（五）法律、法规、规章规定的其他养护作业安全管理规定。
第十五条县道和乡道的绿化按照《中华人民共和国公路法》等有关规定执行；村道绿化应参照有关规定，因地制宜，自主实施。
任何单位、个人不得擅自砍伐公路绿化树木，确需更新砍伐的，应依法办理审批手续。
第十六条市交通行政主管部门及其公路管理机构应建立农村公路养护资料档案库；乡镇人民政府（街道办事处）、村民委员会和农村公路养护作业单位应做好有关资料档案的统计上报工作。
第四章路政管理
第十七条本办法所称公路路政管理，是指为保障农村公路完好、安全和畅通，依法保护农村公路、公路用地及公路附属设施，管理农村公路两侧建筑控制区的行政行为。
第十八条农村公路两侧建筑控制区是指公路两侧边沟外缘向外一定距离内，除公路防护、养护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物的范围。
建筑控制区的具体范围：县道不少于10米，乡道、村道不少于5米。
第十九条农村公路路政管理坚持公路管理机构专业管理和乡镇人民政府（街道办事处）、村民委员会协助管理相结合的原则。
市公路管理机构要依照《中华人民共和国公路法》和《*省公路路政管理条例》有关规定，负责做好农村公路中县道、乡道的路政管理工作，并做好村道的占用挖掘公路、跨越穿越公路、公路用地范围内架设埋设管线等行政许可、行政处罚及相关的监督检查。
乡镇（街道）农村公路管理站及村民委员会要制定和完善村道路政管理的相关制度，保护路产路权，保障村道的完好、安全和畅通，并接受公路管理机构的监督与指导。
第二十条任何单位和个人不得在农村公路上及农村公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动。
第二十一条严格控制农村公路平面交叉道口和公路开口的设置。确需设置的，应符合保障畅通和合理布局的原则，经市公路管理机构批准，并按照公路工程技术标准建设。
第二十二条新建农村公路附属设施的设置由公路建设项目业主负责，应符合公路工程技术标准。
任何单位和个人不得侵占、损坏、涂改或者擅自移动、拆除公路附属设施。
第二十三条农村公路标志、标线应保持清晰、醒目、准确、完好，符合公路工程技术标准。
第二十四条乡道、村道公路出现坍塌、坑漕、水毁、隆起等损毁或交通标志等交通设施损毁、灭失的，乡镇人民政府（街道办事处）应设置警示标志并及时修复。
第五章资金管理
第二十五条农村公路养护资金，按照“省市补助，乡村自筹”的原则，建立多渠道筹措机制。
第二十六条农村公路养护资金来源：
（一）上级交通主管部门每年安排的养护补助资金；
（二）市财政每年预算安排的农村公路养护资金；
（三）乡镇（街道）财政按规定筹措的养护配套资金；
（四）村民委员会通过“一事一议”等方式落实的养护资金；
（五）拖拉机与摩托车养路费；
（六）其它资金。
第二十七条农村公路日常养护资金补助、自筹配套标准：
（一）市财政每年预算安排：县道不低于4000元/年·公里，乡道不低于2000元/年·公里，村道不低于500元/年·公里；
（二）乡镇（街道）自筹配套：乡道不低于1000元/年·公里，村道不低于500元/年·公里。
第二十八条拖拉机与摩托车养路费应纳入农村公路养护资金管理，应用于农村公路的日常养护和养护工程，并优先保证农村公路的日常养护。
第二十九条市公路管理机构根据公路养护与管理考核结果按季下拨农村公路养护补助资金，乡镇（街道）村配套资金由公路所在的乡镇（街道）负责筹措，并按季划入乡镇（街道）农村公路养护资金专帐。
第三十条县道大中修及水毁工程资金根据年度计划列入市财政年度预算专项安排；乡道、村道大中修配套资金由乡镇（街道）、村筹措；乡道、村道水毁工程修复资金由乡镇（街道）、村筹措，市财政根据财力情况，给予适当补助。
第三十一条农村公路养护资金实行专帐管理，专款专用，并接受审计、财政和交通部门的监督管理。
任何单位、个人不得截留、挤占、平调和挪用农村公路养护资金。
第六章法律责任
第三十二条对违反农村公路路政管理规定的行为，由市公路管理机构或者其委托的乡镇人民政府（街道办事处）依照《中华人民共和国公路法》、《*省公路路政管理条例》等法律法规和规章的规定实施行政处罚。
第三十三条市交通行政主管部门及其公路管理机构和乡镇人民政府（街道办事处）有下列行为之一的，由市政府或上级交通行政主管部门责令改正；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员由有权机关按照管理权限给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未依法履行农村公路养护与管理职责的；
（二）因监督管理不力，造成农村公路较大损坏或他人人身损害、财产损失的；
养护工程作业单位的选择未依法进行招投标的；
截留、挤占、平调、挪用农村公路养护资金的；
关键词：公路建设；存在问题；对策
中图分类号：X734文献标识码： A
伴随社会经济的不断发展，我国现阶段对于农业、农民、农村的问题十分关注，这一问题可以直接影响我国的社会经济的发展步伐，对于社会主义新农村的建设不仅可以为村民造福，也可以为我国的社会发展做出重要的铺垫。一个城市的发展主要体现就是公路的建设，农村公路建设是我国推进新农村发展的重要举措。农村的公路建设不仅能够有效的增加农民的收入，为农民创造高质量的生活水平，也使得公路变的更加的平滑顺畅，这样就能确保农民出行的安全问题。
一、农村公路建中存在的问题分析
根据国家的有关条例规定农村公路，是指纳入农村公路规划并按照国家或者省制定的公路建设技术标准修建的县道、乡道和村道及其附属的桥梁、隧道和渡口。农村公路是实现农村经济建设的基础条件，是国家三农政策中的一项重要内容。但是，目前来看，我国现阶段对于农村公路建设中还是存在很多问题。主要有两个方面，第一个方面就是对于农村公路建设的投放资金的问题，还有就是公路的规划建设问题。我国的相关法律中明文规定了对于公路的建设问题要按照《中华人民共和国公路法》中的相关规定进行建设。《中华人民共和国公路法》中提到将我国的公路按照其在公路网中地位的不同大致分为国道、省道、县道、乡道，而并没有将村道公路列入等级公路的范畴，这就使农村公路建设缺少了建设的有效依据。我国交通部的法律中有提到农村公路建设的管理办法，规定中提到将农村道路列入农村公路的管辖范围内，规定中明确的提到了对于农村公路的建设必须通过民主的形式进行建设，在村民委员会的作用下，对村民采取民主决策、一事一议的方式，最终统计结果。由于农村公路的建设并没有我国相关法律的支持与认可，这就在建设资金的筹划时少了国家的贴补，这也使得农村公路建设变的十分困难。
（一）规划建设存在的问题
在农村的公路规划工程中有很多不合理的地方，农村的公路建设存在啊、大量的“形象工程”没有结合农村地区的实际发展状况，过于追求形象和美观，实用性和质量不能充分保证；此外，在公路的规划中过渡的占用大面积耕地、林地对自然环境造成了破坏，并对农民的利益造成了损失；在农村公路规划过程中，基本上是对老路的进一步整修，老路的设计要求往往不能满足农村公路使用的实际需求，质量也不能保证。
（二）地区存在发展上的差异
对于一些地区本身的地质基础条件好的原因，其发展就相对于其他地区较快，这也使得资金丰厚，在对农村公路建设的事业中就不需要为资金的筹划而烦恼，这也使得农村的公路建设能够更好更快。相较于基础条件较差的地区来说，由于自身的条件较差且薄弱，地方给予的帮助又很少，这就导致了农村公路建设的滞后性，这也使得发展落后。
（三）工程项目建设中质量不过关
对于农村的公路建设而言，都是通过村镇的一些集资才得以建设的，由于集资的资金较少，因此在道路工程建设的过程中就要对建设的成本有所控制，这就直接影响了公路建设的质量问题，在没有好的施工材料和设备建设的条件下，建设的工艺以及建设结构都很差，建成后的公路也存在很多的质量隐患。
（四）公路建设资金短缺
目前，农村公路建设经费以上级政策性资金和地方政府自筹方式为主，而上级政策性资金缺乏连续性，地方财政对农村公路建设的投入又严重不足，造成农村公路建设的融资难度逐渐增大，资金缺口也逐渐增加。
二、农村公路建设的管理措施
（一）规划建设的措施
在农村的规划过程中，一定要结合当地的实际情况和地质条件进行规划，要对农村重点使用的道路进行重点规划，按照规划的标准进行。国家对于公路规划建设的主要相关政策有：农村公路建设项目实行施工许可制度，县道、单独的桥梁和隧道建设项目的施工许可由省辖市交通运输行政主管部门审批，乡道和村道建设项目的施工许可由县级交通运输行政主管部门审批。
农村公路规划应当根据国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划和当地经济社会发展需要编制，与国道、省道规划和其他方式的交通运输发展规划相衔接，形成不同等级农村公路比例适当、有效衔接、布局合理的农村公路网络；县道和乡道一般按照不低于三级公路技术标准建设；村道的建设标准应当根据当地实际需要和经济条件，一般按照不低于四级公路技术标准建设；农村公路应当按照国家有关标准设置交通标志、标线、防护等安全设施；施工单位一定要结合国家的相关政策规定进行公路的规划建设，只有这样才能使公路规划规范的进行。
（二）公路建设责任的确立
针对我国的农村公路建设来说，首先要依照我国的相关法律执行，其中交通部门和各级政府都应该根据国家的相关要求进行管理。对于公路建设中所涉及到的质量监督部门、项目设计部门等等都应该明确负责人。这样才能便于管理，才能建设处高质量的公路。
（三）建立公路建设资金管理部门和政策
由于农村的公路建设并未列入我国的相关法律中，因此，国家就没有相应的补助，所以对于农村公路建设的资金经常会出现短缺的状态。针对这样的问题，农村政府应对公路建设资金问题专门建立一个管理的部门并制定一个对筹划资金的管理制度，这样就能有效的控制资金的使用。现阶段的拼盘投资方式被广泛应用，拼盘投资方式的实行可以为短期的建设起到一定的积极作用。
（四）建立公路建设的维护体系
对于公路建设维护资金的来源一定要保证其稳定的状态，否则，在农村公路出现质量的问题时候，就没有足够的资金进行维护与保养，这样就会造成公路建设的失败。对于公路建设的维护资金应该建立一个完善的体系，这样才能保障公路的可用性。
（五）制定公路维护的相关条例
目前来看，我国对农村公路的维护并没有相对应的条列去制裁。一旦没有了法律的规范，农村的公路就会被肆意的破坏，因此，我国地方政府应尽快的制定出合理、科学的管理制度，要对肆意破坏公路的人员进行惩处，不断的提高人们的公德心，这样才能有效的保护公路。
（六）加强公路的管理
加大对农村公路路政的相关管理的力度，将路政的管理触角延伸到乡村公路上面去，使公路路政管理工作能够有效地进行，由于农村公路的路线较长，所以仅靠目前的专职路政管理人员的工作很难完成管理，因此，建议聘用乡村路政协管员来进行乡村公路的分片管理，对协管员进行专业的培训符合职位需要后上岗。因为协管员没有行政处罚权，其主要职就在于宣传有关政策，提供信息、及时制止侵路、损路事件。
（七）不断创新公路资金的筹划措施
要实现乡村公路的路路通这一目标，首先要先实现农村公路建设的财路通。交通主管部门要努力调动各方面积极性，以实现投资主体多元化与资金来源的多样化。增加建设资金总量和税收、对前期的征地以及拆迁等方面进行大力度政策扶持，并深入加强与金融机构的合作，增加贷款的额度，以此拉动其他金融机构对农村公路建设的支持。制定优惠政策，以增强投资者的信心，鼓励社会资金的投入； 捆绑使用农村公路建设资金，提高资金的使用效率。严格督查，确保地方配套补助资金按时足额到位。加强资金的监管工作，完善招投标制度，实行建设资金专户储存、专款专用、专项核算、跟踪管理，加强资金监查、审计力度，以确保资金使用安全并发挥公路建设的最佳效益。
结束语：
综上所述，农村公路建设是一项较为复杂的系统性管理工作，如果能在前期提前预判管理中遇到的问题，就能在实施前思考相应的解决办法，提前制定处理措施。同时，农村公路建设也需要有关部门各负其责，密切配合，共同努力，并充分发挥农民的积极性与创造性，这样才能使农村公路建设实现又好又快的长期持续与高速发展，广大农民群众才能更好地享受到农村公路建设发展所带来的实惠。农村公路建设是新农村建设中关于公共产品供给方面的主要问题，对农业生产发展起到了一定的推动作用。还有效的带动了农村经济，扩大了内需推动了农业的快速发展。在广大人民群众与社会各界的共同努力下，农村的公路建设必将成为新农村建设的第一基础工程、第一民心工程、第一富民工程。
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__区地处__西南丘陵、山区过渡地带，农村公路里程共计535.49公里。其中县道89.988公里，乡道48.43公里，专用公路9.092公里，村道387.98公里，等级普遍偏低。自“十一五”、“十二五”交通发展规划以来，__区交通基础设施建设有了长足的发展，公路建设步伐明显加快，县道__路路面加铺工程完工，乡道__路、县道__路汤福路段相继改造通车，“村村通”工程提前完成，____一桥顺利建成，____三桥、四桥建设已纳入“十三五”规划，井沙联网畅通工程__大道__段建成指日可待，重型货运车辆穿城而过即将成为历史。然而，与公路建设相比，我区公路路政管理工作还是相对滞后，不少地方在认识上对公路路政管理远远没有像公路建设那样重视，“重建轻管”问题仍旧非常突出。
一是对公路两侧建筑控制区尚缺乏统一规划和有效管理，路产路权不明确，有不少地方>:请记住我站域名/
二是不少道路路面被任意占用，当作晒场、堆场、垃圾场、修理场、停车场、市场等，一旦到了秋收季节，公路上稻草、玉米、谷子比比皆是，尤以乡道、村道为甚。
三是由于超限运输特别是重型超载运输车辆日益增多，给公路造成了极大的损坏。以县道__路__段为例，该路改建完工不到两年，路面、路基损坏就呈蔓延之势，沿线群众苦不堪言。区委区政府投入大量资金维修，通行状况仍令社会群众不满，不仅耗费了国家大量资金，更威胁着公路的畅通和安全。
所有这些问题的发生和存在，主要是因为路政管理体制不够规范。路政管理要靠方方面面来“齐抓共管”，特别是要依靠于当地政府部门，所以从客观上说，公路执法注定要代表不同的利益主体，服务于不同的“东家”，而不可能是一个抽象而模糊的“国家”。这在对非交通标志标牌的管理和公路街道化问题的管理上，表现的十分明显。从地方政府角度来看，那不是违不违背公路法规的问题，而是他们作为“东家”兼“东道主”所自然具有的权力。甚至，他们更有理由说的是，他们在为当地老百姓谋利益。这些现象的出现，直接影响了公路路政管理部门的整体行政执法能力和执法力度，人为制造了许多执法难问题，同时，这些行为还严重侵占了公路路产和路权，造成了路产的不明晰和路权的不完整，给以后的公路养护、绿化、美化、净化以及公路的使用和管理都带来了诸多困难。
农村公路直接服务于农业、农村经济发展和农民出行，是推进社会主义新农村建设、解决“三农”问题的重要基础条件。为了充分认识农村公路路政管理工作的重要性和紧迫性，扎实有效地开展农村公路路政管理工作，不断提高农村公路路政管理水平，切实有效地缓解执法难、难执法的矛盾，保障农村公路安全、完好和畅通，结合路政管理有关法律法规规定，笔者提出以下建议供各位同仁参考。
（一）推进依法治路，修订目前仍在生效的由区政府或区政府办的相关规范性文件，理顺农村公路管理体系。目前，我们路政管理机构可依据《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》、《__省<中华人民共和国公路法>实施办法》等法律法规授权对本行政区域内县、乡道公路实施路政管理，依法履行公路路政管理职责。但是，由于上述法律法规对于村道的路政管理、路政处罚和路政许可等没有明确规定，我们将面临无路政执法依据、条款的尴尬境地。因此，建议由区政府修订目前仍在生效的《__市__区人民政府关于加强公路路政管理和保障公路完好安全畅通的通告》（__府通〔2002〕5号）与《__市__区农村公路建设和管理办法（试行）》（__府办发〔2006〕29号）两个规范性文件后重新颁布，以便于进一步规范农村公路的路政管理工作。
（二）坚持依法行政，规范执法行为，增强服务意识。首先，路政执法人员要认真学习公路法律、法规和路政管理业务理论，积极参加省、市公路交通部门举办的路政执法人员培训班，掌握并精通业务知识，增强执法素质和执法能力，解决长期以来“有法不依，违法不纠，执法不严”的问题。其次是路政人员在行使依法治路、保护路产、维护路权职责过程中，要自觉地维护党和人民政府的威信，服务于民，取信于民，把树立交通行业良好风气作为“形象工程”来抓，彻底根除“有利可图争着管，无利可图没人管”的不良习气。第三是要认真按照交通运输部《关于印发<交通行政执法禁令>和<交通行政执法忌语>的通知》和《关于印发交通行政执法风纪等5个规范的通知》要求，秉公执法，热情服务，争做人民群众的贴心人，争当保路护路的忠诚卫士。第四是路政人员必须规范执法行为，严格按照规定着装，佩戴行政执法有效证件，亮证执法，文明执法，狠刹“门难进、脸难看、事难办”的歪风邪气，杜绝“吃、拿、卡、要”现象，坚持把文明用语和执法行为是否规范，纳入路政执法人员考核内容之中。
（三）认真宣传贯彻公路交通法律法规，为路政管理工作创造良好的外部环境。《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》、《超限运输车辆行驶公路管理规定》等法律法规颁布实施以来，我们在宣传贯彻的力度上仍存在着广度不够、深度不足的问题。在当前依法治国新常态下，需要我们加大对《公路法》、《安保条例》和《规定》等公路法律法规的宣传贯彻力度，按照省、市交通部门的总体部署，做到“报刊
有文、电视有形、电台有声、站场有声势、街旁有标语、交通繁华地段有宣传点”，使宣传活动既轰轰烈烈，又扎扎实实，把公路法规宣传到千家万户，家喻户晓，人人皆知。要在不断巩固宣传成果的基础上，把每年三月作为“公路法规宣传月”，做到有规模、有影响、有声势，进一步优化公路路政管理工作环境。（四）加强对路政管理人员思想、组织、作风、纪律等方面的整顿，建立一支高素质的路政执法队伍。思想整顿，重点解决执法意识和执法宗旨的问题；组织整顿，主要检查路政人员是否具备执法资格和执法主体是否符合法律、法规的要求；纪律整顿，坚持杜绝有法不依、执法随意的现象；作风整顿，检查是否做到“两公开，一监督”，制止和杜绝“吃、拿、卡、要”现象，执法行为是否规范，执法态度是否文明等。要结合实际，认真搞好自查自纠，对违反执法纪律，情节严重，影响极坏的执法人员要坚决注销执法资格，调离执法岗位。通过整顿，增强执法人员的责任感和使命感，树立依法行政，执法公正和有法必依、执法必严的执法作风，建立一支高素质的公路路政执法队伍。
（五）强化协调，逐步建立起与地方人民法院及公路沿线乡（镇）工作联络制度。当前行政执法中存在的主要问题是地方和部门保护主义突出，执法难的问题依然存在，交通行政诉讼的案件明显增多，与地方人民法院的联系愈来愈显得重要。为此建立与地方人民法院的联络制度势在必行，与地方人民法院定期召开联络会议，通报执法情况，可请法院同志授课、培训、指导依法办案，提高路政人员的业务素质，重大路政案件向法院咨询，组织路政人员旁听行政案件的审理，自觉接受司法监督，提高执法水平。建立与公路沿线乡（镇）、村工作联络制度。路政管理涉及千家万户，服务对象形形，公路沿线村镇是路政管理的重点，提高群众爱路护路意识，是路政管理部门依法保护公路必须重视的力量。第一要向公路沿线乡（镇）、村群众宣传公路法规，宣传形式要丰富多样，讲究实效，取得沿线乡（镇）、村领导和群众的支持与配合。第二要建立路政联系卡制度。统一设计制作路政服务联系卡，卡上注明路政管理机构的地址、电话、负责人手机号码，以及路政管理职责，送到各乡（镇）路政协管员和公路沿线村干部群众的手中，接受举报、咨询，进一步完善路政协管网络，增强公路沿线群众参与度，形成综合治理格局。第三要建立汇报会制度，定期向沿线乡（镇）、村领导汇报农村公路路政管理过程中存在的问题和要求。第四要对积极支持配合农村公路路政管理的相关单位、责任人给予表彰、奖励，激发其内在的爱路护路的热情。
【关键词】城乡统筹 新型城镇化 法律困境 法治保障
【中图分类号】F299.27 【文献标识码】A
城乡统筹下新型城镇化及其战略意义
城乡统筹下的新型城镇化。城乡统筹，就是把城市与农村、农业与工业、农民与市民作为一个整体，全局规划、统一考虑，把城乡发展的问题进行综合研究、统筹解决，建立城乡共同发展的市场经济体制，实现以城带乡、以工促农、城乡一体的协调发展格局。城乡统筹主要包括经济社会一体化、基本公共服务均等化和平等权利基础上体制一体化等内容。重在弥补我国城乡二元分治对农村发展留下的欠缺，保持城乡资源配置的基本均衡，从而实现城乡一体化发展。在城乡统筹理论的引导下和城乡统筹的现实背景下，新型城镇化已经成为题中之义。城镇化是一个农村人口不断向城镇转移，城镇数量增加，规模不断扩大的一个历史过程，包括人口职业、产业结构和土地等要素的变化。新型城镇化的核心首先是要着眼农民、涵盖农村，实现城乡基础设施一体化、公共服务均等化，促进城乡经济社会共同发展，实现共同富裕。
从十的内容精神看，新型城镇化道路的特征大致可以概括为：协调“四化”；发展方式以集约、智能、绿色、低碳的为主，协调人口、经济、资源和环境要素，建设生态文明的美丽中国；构建统一协调发展的城镇化；实现人的全面和谐发展，建设包容性、和谐式的新型城镇。①根据国家行政学院经济学部主任张占斌的观点，相对于传统的城镇化，新型城镇化的“新型”体现在以下六个方面：新核心―以人为本，新重点―释放改革的红利，新理念―包容性发展，新方式―生态文明和城镇化共同建设，新路径―协调推进“四化”，新统一―要和我国的政策统一。
新型城镇化提出的背景、必要性及其战略意义。一是城镇化道路的反思与破题。我国的城镇人口自1978年以来，从1.72亿人激增到7.3亿人，从表面上看，城镇化建设已达到世界平均水平，但由此而引发的很多问题让我们不得不高度关注。新型城镇化是对中国以往城镇化道路实践过程中出现的各类问题的一种反思与破题。1978年以来，我国城镇化快速发展，然而人口与资源、环境的矛盾加剧，城乡差距扩大，需要及时调整和优化我国城镇化发展的战略，走新型城镇化道路。反观传统城镇化发展道路上出现的种种弊端，使得我们不得不在此实践的基础上，不断总结经验，提出新型城镇化发展道路模式。在这样的背景下，中国共产党十提出了“新型城镇化”的建设目标。从中央经济工作会议，到中央农村工作会议，党中央多次强调“新型城镇化”，重点部署“新型城镇化”，“新型城镇化”将成为撬动中国未来发展的一个战略支点。
二是新型城镇化发展道路模式是中国经济社会发展的必然选择。城乡二元结构的格局导致我国贫富差距进一步拉大，各种矛盾更加尖锐，改革的成果难以全民共享。在此基础上，新型城镇化道路发展模式将直击城乡二元结构的各类问题，以实现城乡一体化，缓解城乡二元结构带来的压力。因此我国的城镇化道路应该遵循先立法、后规划、再进行资源合理分配的有序发展，建设新型城镇化的意义重在保护农民参与现代化农业、现代化工业、新型城镇化建设的积极性，享有正常的市民待遇，真正具有主人翁意识，而不是进行一场到处“造城”、不顾环境资源被污染破坏的激进运动。②
三是城乡统筹背景下新型城镇化的战略意义。和世界上其他发达国家一样，新型城镇化是引导农民走向富裕生活和幸福人生的战略举措，是中国实现跨越式发展，迈向科学化和规模化集约经营的必由之路。加快推进以人为核心的新型城镇化进程，既是让农民实现乡村都市化生活水平的需要，也是实现小康社会和中国梦的需要。
首先，新型城镇化符合世界普遍规律。世界发达国家的发展历史告诉我们，要想实现现代化，推动工业化，必须同时推进城镇化，走强国之路必须走城镇化道路。所以，我国推进新型城镇化是符合各国实现现代化的普遍规律的。发达国家中像德国和日本就是抓住机遇，迅速完成了城市化任务走上强国之路的。③
其次，新型城镇化是建设强国的必经之路。我国目前进入了城镇化发展加速期，要像德国、日本一样迅速抓住历史机遇，充分发挥后发优势，稳步提高新型城镇化质量和水平，从而提升国家综合实力，建设经济强国。
再次，新型城镇化有利于促使经济持续发展。城镇化使大量农村人口涌入城市，带动了消费需求，扩大了内需；④城乡统筹发展，必须推进城镇化建设，让农村人口和市民一样共享改革成果，农民市民化；城镇化能有效地推动工业化进程，加快我国现代化工业发展。
最后，新型城镇化有利于建设和谐社会。新型城镇化建设有利于城乡统筹，消除分配上的不公平，有效地解决社会矛盾，让广大农村户口的人共同享受到社会改革的成果，形成良性循环，造成较好的社会影响，从而让更多的人支持、参与城镇化建设，共建和谐家园，共创和谐社会。⑤
新型城镇化过程中的法律困境与对策
一是城乡规划法缺失：盲目追求城镇化速度和数量。目前，我国由于立法不健全，缺乏城乡规划法，城镇化发展一直处于不规范状态。有的以城镇化为借口，大量进行征地占地，搞基础建设和房地产开发，超前、超大规划工业园、开发区、新城区，造成了很多“空城”、“鬼城”，浪费了大量耕地，供过于求的房地产业，出现泡沫经济。
二是农民土地物权形同虚设：我国的集体土地补偿制度缺乏。根据调查显示，我国大部分地区耕地征用之后，就土地增值部分的收益分配中，投资者和政府拿大头，村级组织留下两三成，农民拿到的往往不到10%。这一剪刀差引发越来越多的矛盾和冲突，征地赔偿的上访案件越来越多，作为弱势群体的农民的基本权益受到严重侵犯，却无人问津。
三是户籍制度阻碍：农民工市民化待遇差异。现行的户籍和土地制度是阻隔在城乡之间的主要壁垒，使农民不能与市民享受同等待遇，50%以上的城镇化率中，城市户口的农民工并没有享受到和市民同等的福利待遇。这一点在推进新型城镇化进程中，必须尽快改革，需要政府拿出有益于农民工生存发展的政策，让农民真正看到改革的希望，主动积极地参与到现代化建设中来。
要想实现农村城镇化这一历史性的浩大工程，关键在于我国顶层设计中的法制改革。只有用法律和制度来规范，逐步推进城镇化建设，才能得到群众的广泛支持和积极参与，才能真正实现以人为本的新型城镇化目标。如何更好地推进城镇化建设是当前社会关注的热点问题之一。
首先，要完善城乡规划法。全国政协委员褚平在代表全国政协经济委员会的发言中说，产业发展是新型城镇化的重要基础和支撑。城镇化决非简单的“造城”，更不能唱“空城计”、造“鬼城”，必须要有产业、有就业、有人气。在加快推进城镇化进程中，我们既要注重发展的质量，保护好广大农民群众的积极性和利益；又要注重发展的数量，积极推动规模化和集约化发展，维护社会的和谐与稳定。推进城镇化也要尊重客观规律。城镇化是经济发展的结果，不能超越发展水平和发展阶段拔苗助长。绝不能片面追求高城镇化率，大规模举债搞“造城运动”，否则会制造新的问题和隐患。
完善城乡规划法，转变政府职能，政府需要做的是将合理的顶层设计与积极的末端治理相结合，为城镇化造就良好的政策和法律环境，避免与民争利、公益缺位、功利上位等现象的出现。要注重环境保护，先科学合理规划，再进行建设，不能以牺牲生态环境为代价，去进行城镇化发展建设。要进行立法，保护每一个农民的基本权益不受任何单位、个人的侵犯，政府首先让利于民，不与农民争利，不偏袒某一个利益单位或个人。要进行公益建设立法。城镇化建设的核心是以人为本，政府要首先考虑广大农民的公益事业，让农民愿意成为新市民，让农民和市民享受同样的社会福利，享受同样的公共资源。
其次，要确定农民的土地物权，完善土地流转机制。在土地制度上，全国政协常委刘凡在代表民革中央的发言中表示，土地制度改革是城镇化进程中一道必须跨越的门槛。全国政协常委王光谦建议，要保障农民的土地权益，必须依法进行土地流转，让农民真正受益。随着《土地管理法》和《农村集体土地征收补偿条例》的修订、制定，土地流转将会受到法律的有效保障。
再次，加快户籍法律制度改革。促进城镇化的关键在于农村土地流转和户籍改革。中国城镇化需要户籍改革和同时进行，即土地―财政―户籍改革的全面突破。当前的户籍制度束缚了广大农民，使之无法改变自己的生存发展空间，不敢丢弃土地，到城市自由地居住发展。他们担心，一旦他们丢弃了生养他们祖祖辈辈的土地，将来在城市如果不能呆下去，那么他们就会像浮萍一样成为无业游民，没有人能保障他们及其子孙的基本权益。
最后，加快推出住房保障法。住房保障是城镇化进程中的基本民生问题。全国政协委员谢朝华在代表致公党中央的发言中说，应合理开发利用土地，盘活闲置房源，多渠道增加保障房供给。他建议，加快推出住房保障法，清楚界定各类保障房的法律定义、使用范围和标准，健全监管机制，强化政府职能，促进住房保障体系公平健康发展。所以，我国要想顺利推进新型城镇化建设，必须在考虑到农民的切身利益的前提下，建立完善的社会保障机制，通过立法来保护农民的户口转移和土地流转，农民在户口转移和土地流转时失去的利益，政府能够及时给予财政补贴，以避免发生不必要的矛盾和冲突。
城乡统筹下新型城镇化过程中法治保障的宏观适用
城乡统筹背景下的新型城镇化建设是一项复杂的系统工程，要有配套的法律法规来保驾护航，只有确保法律法规的有效落实，才能为实施统筹城乡发展的总体战略创设良好的法治环境。法治保障的宏观适用表现：
强化落实依法行政工作。依法治国，首先要做到依法行政。一是以政府法制办为政府常设法律顾问机构，强化行政程序建设，全面推进依法决策、民主决策、科学决策。对征地拆迁、企业改制、建设工程、集体上访等方面重大问题，由政府法制办提供专业法律意见和建议；二是通过组织开展法律业务培训，提高行政机关工作人员的法治理念。强化依法行政理念，组织行政执法单位的法制人员、行政执法人员和其他有关人员轮流培训。健全行政执法人员资格制度，拟上岗行政执法的人员经考试合格后才授予其执法资格。严格持证上岗、亮证执法制度，组织统一的培训和考试；三是控制行政权力，规范行政行为。全面推行行政裁量权基准制度，逐步完善行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等行政执法案卷的评查制度。积极推进公众听证制度。
依法行政，既要求行政程序合法，又要求行政人员了解、熟悉法律法规，尽量避免执法者因不懂法而在执法过程中违法，因行政权力不受约束和监督而违法犯罪，严格审查执法人员身份，提高执法人员法律素养。
启动立法推动司法改革。依法治国，司法、检察工作是关键。近年来，人民法院以优化经济社会发展环境和维护大局稳定为目标，坚持贯彻宽严相济刑事政策。同时坚持调解优先、审调并重，充分发挥司法审判的职能作用。首先，通过积极构建“大执行”格局，创新执行监督机制，注重执行方式方法，完善执行救助机制，实现集中清“积”，改善执行难的工作局面；重视思想、能力、作风和文化建设，树立队伍人本服务意识；强化换位思考，狠抓执法规范化建设，更新执法理念，保持检察工作的正确方向；其次，查办预防职务犯罪，促进党风廉政建设，贯彻宽严相济的刑事司法政策，维护社会和谐发展，依法履行诉讼监督职责，维护社会公平正义，服务发展大局；此外，通过接受人大监督，加强内部执法监管，提升执法队伍整体素质。
逐步培育民主法治思维。新型城镇化的意义在于以人为本，提高人口素质，政府要通过各种渠道的普法教育，提速农村法治文化建设。让农民学习了解更多的政策法规，着力培养农民的法治思维，信仰法律尊重法律，使新型城镇化建设在法制轨道上健康有序运行，塑造懂法的优秀新市民。
虽然农村普及了电视、网络，还建设有乡村书社，法治文化建设已经初见成效，但是农民的法律意识还只是停留在观念上，还没有全部转化到“三农”工作中。政府应该进一步采取措施，加强农村法规政策的学习教育，营造依法办事氛围，让农民学会用法维权；不断完善农村民主制度，逐步向法治转变；深入贯彻《村民委员会组织法》，创建民主法治村（社区），让村民学会自治；保障农民的民利，实现村级事务公开，让农民感受到自己是自治的主人，是民主法治的受益者，与经济社会协调发展；不断健全利益协调机制，完善农村社保制度；建立完善农村法律援助制度；完善农村治安治理机制，不断净化农村社会环境；针对方方面面的矛盾纠纷，探索人民、行政和司法调解相结合的综合调解机制，渗透民主法治思维，打好农村法治文化建设的基础，让农民积极主动参与到新型城镇化建设中来。
完善监督健全机制。新型城镇化建设必须有法可依、有法必依。加强新型城镇化立法、监督工作，完善制度，加大政府监督。我国近年来虽然颁布了部分农业法律法规，但关于城镇化建设方面的法律法规还不是很健全，让执法人员在执法过程中很难有法可依，迫切需要尽快完善。那么，现有的法律法规怎样才能让执法人员做到有法必依呢？政府必须建立有效的权力监督机制，把权力放在笼子里有所约束，让全民都来监督。另外，必须尽快完善制度，畅通渠道，让市民有知情权，让市民和政府能够平等对话，培养市民的主人翁意识；涉法涉诉案件移交司法机关处理，树立政府的权威。
中国未来的发展格局要求我们，城乡必须统筹发展，而乡村城镇化是强国的必由之路，顶层设计必须高度关注“三农”，关心农民的境遇和前途。只有通过创设完备的法治环境，进一步完善立法，积极有效地保障农民的基本权益，新型城镇化才能顺利推进，城乡统筹发展才有可能顺利进展，和谐美丽家园才有希望建成，我们的中国梦才有可能早日实现。
（作者为信阳师范学院政法学院副教授）
【注释】
①单卓然，黄亚平：“‘新型城镇化’概念内涵、目标、内容、规划策略及认知误区解析”，《城市规划学刊》，2013年第2期。
②夏斌：“城镇化战略应当明晰的十二个问题”，《经济参考报》，2013年7月11日。
③④张占斌：“新型城镇化的战略意义和改革难题”，《国家行政学院学报》，2013年第1期。
关键词：农村；法治化；建设。
一、我国农村法治的现状
从历史因素来说，中国是一个缺乏法治传统的国家，几千年的封建"人治"思想尤其在农村根深蒂固，在我国广大农村地区，地方性的村规民约的适用性远远高于法律。农民的维权意识不强，对法律存在陌生感和不认同感。当自身遇到纠纷时，首先想到的不是法律解决途径，而是依靠人情、关系、"走后门"。当自身权利受到侵害时，要么忍气吞声，要么置法律于不顾，“以暴制暴”。
我国农村法治化进程中要面临种种困境，我们必须对其原因进行透彻的分析后，才能探寻出一些切实可行的解决途径。
二、我国农村法治化难的原因
（一）涉农法规过于简单概括，操作性难
我国农村目前还是自给自足的纯自然经济生活模式，涉及的领域相对较窄而又较特殊。在农村，多数纠纷表现为灌溉引水、牲畜破坏农作物、赡养老人、邻里事非等方面。这些看似为琐碎小事，但却又是困扰农民生活的日常问题。我国的法律法规多是从整体上着眼制定的原则性规定，对于处理农村的这些些纠纷，实际操作性较难，于是"地方村规民约"及"传统族规、家法"并有了生存的空间，并取代了法律在农村的位置。还有的地方，村干部就是当地的"法官"， 凭借自己的社会经验和人情道理对纠纷做出一些没有任何法律依据的主观判断。
（二）法律运行机制仍有弊端
我国目前法律运行机制存在着很多问题，尤其在农村出现很多司法不公正的现象。原因有三：
1、司法缺乏应有的独立性。
从目前我国农村基层状况来看，法院一般设在县上，经费主要由当地财政拨款，使得基层司法总会或多或少受到地方各方面权力的干预，影响了司法判案的独立性和公正性。
2、司法腐败现象严重。
在一些农村地区，由于地偏事微，当地的司法缺乏有效监督机制，必然会滋生司法腐败现象。甚至在农村流传着这样的顺口溜"法官肩上有天平，哪边钱多哪边赢"、 "衙门八字开，有理无钱莫进来"。
3、农村司法队伍素质不高，司法专业水平较低。
由于农村生活条件相对较差，人才基础薄弱，很多司法从业人员都是转业军人或 "子承父业"的接班人，缺乏必要的法律知识素养，业务素质和专业水平很低， 这势必影响到裁判质量。
（三）农民的法律观念不强
1、农民法律意识淡薄
首先，传统礼俗文化的影响。多数农民出于一些乡亲关系的考虑，以和为贵，崇尚"有德无讼"，发生纠纷时多采取克制态度，避免诉诸法律，制约了法律在农村的施行。其次，封建迷信思想的影响。很多农民遇到纠纷就认为是家运不顺，不去求助法律，而是烧香拜佛，求得化解纠纷。
2、农民法律信仰的淡漠
受传统的"人治"观念影响， "唯权、唯尊、唯上"等"人治"观念使农民认为权大于法甚至权就是法，法律只是为了方便权力的行使，很难相信法律的公正性。另外，在农村执行难问题也阻碍了农民选择法律的步伐。
3、农民法律知识的缺乏
经济的不发达造成广大农民文化知识的缺乏直接导致其法律知识的缺乏，很多农民的违法都是源于不知法。
4、农民运用法律能力不强
由于法律知识的缺乏，多数农民不会将自己的生活与国家法律联系在一起。此外，严格繁琐的法律诉讼形式使农民感到陌生麻烦，无从下手，在现实生活中无法很好地运用法律。
（四）农村法治化成本较高
在农村地区，农民遇到纠纷是否采取法律途径，要看其承担的成本高低。这里主要包括三方面成本。首先是社会成本，长期在"以和为贵"观念影响下的农民，一旦将纠纷诉诸于法律，就会使原本较小的社会关系网出现"漏洞"，增加其社会成本的付出。其次是经济成本，农村经济薄弱，农民经济实力普遍不高，而诉讼过程中所需的诉讼费、调查取证费、差旅费、律师费、资料费等各项费用的支出无疑是农民难以承受的。此外，还有其他成本，比如现实中的司法腐败现象让农民在诉讼过程要承担一定的送礼成本、行贿成本，以及败诉所带来的风险。这些成本对农村的法治化进程起到了制约的作用。
三、推进农村法治化进程的有效途径
（一）加强农村的法治化基础
从长远的社会发展来说，建立法治社会需要相应的基础，包括经济基础、民主政治、现代文化、道德规范等。这些基础都是相辅相成的，其中以经济基础为基点，加强道德规范，最终构建一个和谐的法治农村社会。
（二）推进农村法治化的模式选择
根据我国农村法治的现状和特殊性，在模式选择上应走政府推进型与社会发展型相结合的道路，以政府推进法治的改革为主导，辅之以社会民间自然生存的具有现代法治精神的制度、规范等。
（三）加强农村经济建设，打下坚实的物质基础
在农村法治化的进程中，经济就是基础。只有经济发达了，才能为法治在农村提供生存的"土壤"。
（四）完善涉农法律制度
近几十年来，国家在涉农立法方面做了很多的努力，如《村民委员会组织法》、《农业法》等涉农法律法规的颁布，在推进农村法治上取得了成就。但在完善与农民生活息息相关的法律法规、制度及政策的道路上依然还有很多路要走。
（五）改革司法运行机制
司法运行是国家法律转化为现实的重要环节，而司法运行机制的完善与否影响着法治化的进程。完善我国的司法运行机制，首先要保证司法的独立性，使其在人、财、物等方面实现真正意义上的独立，才能保证司法的公正性。其次是完善监督体系，根除司法腐败，树立司法权威及农民的法律信仰。最后是加强司法队伍建设，注重提高司法人员廉洁公正的品德、专业水平及业务素质。
（六）加强农村法制宣传和教育工作
根据农村和农民的特点因地制宜、因材施教地开展普法宣传和教育工作。鉴于以往的普法内容多是以强调农民的"义务"为主，忽视了"权利"教育，使得广大农民对法律较为排斥。因此，在其后的法制教育中， 要树立广大农民的权利观念、 民主观念、守法观念。当农民的权益被法律充分保护时，他们就会对法律产生信任和敬仰。有了民主观念，他们能起到对基层司法监督和制约的作用。强化守法观念，树立法律的威严，避免农民以身试法。此外，在农村的普法工作中，实体法固然重要，但也不能忽视程序法，要让老百姓懂得怎么去“申冤”。
在宣传和教育的方式上应该结合农民的特点，利用一些与农民生活息息相关的生动案例，使农民更好地掌握法律知识。
农村法治化是我国成为社会主义法治国家的基础。我们应从社会整体性和城乡差异性着眼，并进行长期而务实的研究工作，探寻走出农村法治的困境，促进农村乃至整个国家的法治化进程。
参考资料：
[1]周林彬：《法律经济学论纲》，北京大学出版社，1998年版。
[2]费孝通：《乡土中国与乡土重建》，时代风云出版社，1993年版。
