构建社会主义市场经济下的预算支出体系，本人认为应以合理界定支出范围为前提，完善部门预算、逐步推行零基预算和绩效预算为基础，以国库集中收付制度、政府采购和规范化的转移支付制度及现代化的财、税、库计算机网络系统为配合，形成一个相互联系、相互制约、相辅相成的有机系统。
一、构建公共预算支出体系的前提：调整政府公共支出预算的范围，优化公共支出结构。
公共支出预算范围是指公共预算下资金分配使用的领域，它是由政府职能的范围决定的。我国是发展中的社会主义大国，市场经济下的政府职能应由市场经济的共性和中国的特性共同决定，它至少包括以下部分：市场干不好但政府可以做得更好的领域，经济转轨时培育和完善市场的任务和中国国情决定的特定任务。据此，公共预算支出的范围可以界定为以下四个领域：
1、公共服务领域。该领域重要包括政权建设和事业发展两部分：国家政权机关包括国家立法、司法、行政管理、国防等部门和机构，由于国家政权机关提供的公共服务属于纯公共商品，无法通过市场交换方式补偿其耗费的成本，因此，必须以公共预算拨款的形式来保障其正常运转的资金需要。在我国现行的政治制度下，依法成立的政党组织、政协常设机构及部分人民团体等，也由公共预算拨付资金来保证其开展活动所需的必要财力。
由公共预算供给资金的事业发展领域大体可以分为两类：一类是提供纯公共商品的事业单位，如义务教育、基础研究单位、卫生防疫单位、文物保护单位、公共图书馆和博物馆等。纯公共商品具有很强的收益外部性，私人不愿或无力承担，只有政府出面组织，并由公共预算保证其合理的经费需要：另一类是提供混合商品的事业单位，如高等院校、应用基础研究单位、保护和弘扬民族文化遗产的特殊艺术团体等，它们提供的产品虽具有公共商品的部分性质，但其发生的耗费也可以通过向消费者收费获得部分补偿。公共预算对这类单位只是拨补其正常收入不能抵补支出的资金差额。
2、经济发展领域。公共预算安排的投资支出主要针对非经营性、非竞争性以及对国家经济发展有战略影响的项目。它由以下基本方面构成：一是公共设施和基础设施，如道路、桥梁、机场、码头、水利设施、污染治理、环保工程等：这类项目具有公用和公益性质，难以产生直接收益。二是自然垄断产业，如铁路、邮政、供水、供电、供气等。这类产业具有规模收益递增和成本递减的特征，难以实现竞争性经营，若由市场调节，就会降低乃至丧失配置效率：三是高风险、高技术产业，主要是重大的技术先导产业，如航天、新能源、新材料等，政府应保证对这类产业的诱致性投资。此外，农业在市场经济中属于弱质和有风险的产业，并且农业的发展状况对经济和社会的稳定有重大影响，因而农业投资也是公共投资的重要内容。
3、转移支付领域。通过公共预算支出进行的收入分配调节，通常以财政转移支付的形式安排。与收入分配调节有关的财政转移支付，包括两个基本层次：(1)公共财政体系内各级政府间转移支付。它着重解决各地方政府财政能力均等化，以及促进欠发达地区的经济发展问题，如对收入水平较低地方的财政补助，对贫困地区的资金援助等。这类转移支付是合理配置公共资金，实现地区间均衡发展的重要手段。(2)公共预算对企业和居民的转移支付。对企业的转移支付主要是为了扶持和鼓励新兴产业的发展，以及弥补因公共定价政策造成的部分公共企业的亏损。对居民的转移支付以社会保障为主，如养老保险、失业保险、医疗保险、最低收入保证、灾害救济等。通过社会保障使社会成员享有基本的生活权利和收入来源，有利于实现收入公平分配，从而实现社会的稳定和经济的正常发展。
4、培育和完善市场的任务。我国的市场经济不是自发产生的，政府是市场制度的主要提供者。政府进行的每一项制度创新，即政府从外部将新的制度引入市场时，与自然演变的市场经济相比较，具有相对的突然性和利益重新分配的激烈性。虽然符合市场发展要求的制度最终会在市场经济下形成均衡，但由于其突然性和利益重新分配的激烈性，可能激发起重重社会矛盾而使新的制度无法引入市场。财政在新制度引入市场而尚未形成均衡时的任务是充分调整支出方向，缓解社会矛盾，一旦新的制度均衡形成，则可以从该支出项目下抽身而退。财政对以前的价格机制改革和目前的税费改革所做的支持，就是培育和完善市场方面的特定支出，事实证明，财政在发展市场经济中扮演着重要的角色。
二、构建预算支出体系的基础：完善部门预算、逐步实行零基预算和绩效预算。
我国过去的财政资金按功能归口管理，即将同一性质的财政资金统一编制到预算中去，再分配给使用资金的部门。由于每个部门对应着多个功能性预算，所以产生了多头要钱，预算管理混乱的问题，也不利于考核各部门的业绩和提高财政资金的效益。对市场经济下的公共预算，国际上主要有“费用论”和“报酬论”两种观点，前者是传统的预算理论，它认为公共预算是维持行政事业单位存在的拨款，至于它们提供什么服务、服务质量如何，则不属于财政的范围；后者是80年展起来的新兴预算理论，它认为公共预算是政府支付给行政事业单位的公共服务价格和报酬，预算拨款多少取决于其服务的质和量而不是“养人”多少。根据“费用论”编制的公共预算称为部门预算或单位预算，它以部门或单位作为预算对象，按人头费和事业费分开核算的原则进行编制。根据“报酬论”编制的公共预算称为绩效预算，是90年代初出现的预算模式。它按“部门十业绩指标”公式来确定预算，分为三个环节：(1)绩：即部门应达到的业绩指标。(2)预算：达到这一指标应当花的钱，即成本，通常，这是包括工资和业务经费在内的全部预算。(3)效：通过对上述绩效指标的考核，决定实际预算拨款额度。对于达不到指标要求的应当减少拨款。绩效预算是比较科学的预算，它解决了过去难以解决的对行政事业单位的服务质和量的评价问题，也有利于及时停止对“过时机构”的拨款，提出公共支出效率。其困难主要是指标的确定和成本计算标准。据有关文献，世界上目前有近50个国家使用或者部分使用绩效预算。
介于这两种模式之间的还有一种称为“投入预算”。美国70年代末提出的“零基预算”就属此类。顾名思义，零基预算为支出基数为零的预算，就是说，它不再考虑部门，而是按政府所要做事的内容，即“事件”来编制预算。假如政府今年计划做100件事，则先编制出各自预算。若某一部门有三件可做，就获得了三件事相加的预算，若另一个部门一件事也没有，则其基数就是零，只能关门解散。实践中，零基预算有两种基本模式：第一种是完全意义上的零基预算；第二种是“改良的零基预算”，即只对办事经费部分实行零基预算。人头费部分则按编制和人头来确定。我国目前的零基预算，对工程项目来说是指前者，对于行政事业单位来说是指后者。然而，改良的零基预算很难说能够提高支出效率。因为，只要公共预算中仍保留着“养人”部分，则无论采取何种预算，对于行政事业单位来说，就永远有人员膨胀的可能。零基预算的缺点是编制过程过于复杂，工作量过大，编制时间过长；有时还会出现“打井列入预算，填井也列入预算”，而总效果为零的荒唐现象。
针对功能性预算的缺陷，在借鉴国外经验的基础上，考虑到实际情况，我国公共支出的预算改革目前应以完善部门预算为主，创造条件逐步推行零基预算，最终实现绩效预算。2000预算年度的部门预算编制改革，所有中央一级预算单位都试编了部门预算，但只选择了教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个部门上报全国人大审议。按照全国人大预算工作委员会的要求，2001预算年度要编制27个部门的部门预算，并上报全国人大审议。上报内容、上报形式也要改进，要在上报原有功能预算的同时，将27个部门做成一个汇编本的部门预算一并上报，并力争在优化报送质量上更进一步。2001年向全国人大报送的部门预算，力争做到既能反映27个部门的预算全貌，又能反映出各部门不同的特点，既包括中央财政安排的预算拨款安排的项目，又包括部门用预算外资金、政府性基金和单位自有收入安排的项目，在规范和细化预算编制上做更大的努力。同时，要加紧进行定员定额和项目预算试点的工作，科学合理地确定各部门的定员和经费定额，改变传统的“基数法”，为实行零基预算创造条件。我国现行政府预算收支科目的基本框架，是建国初期适应计划经济体制下财政预算管理要求建立的。几十年来，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步确立，这种分类已越来越不能适应财政管理与改革的需要。为适应建立社会主义市场经济体制和加强预算的需要，需要改革现行政府预算科目，建立新的政府收支分类。新的政府收支分类体系应包括部门分类、功能分类、经济分类三个部分。部门分类主要明确资金管理责任者，解决“谁”的问题；功能分类主要反映政府支出的功能，明确“干什么”；经济分类主要反映收入和支出的经济性质，明确收入的具体来源和支出“如何使用”。初步的收支分类改革应包括预算内收支，积累经验和时机成熟后将预算内收支、预算外收支及政府行政事业单位的自有收支等都纳入政府收支分类范围。根据政府职能进行的功能分类，反映政府一般公共服务、国防、公共安全、教育、社会保障、等政府职能，体现政府一定时期内的方针政策、支出结构和资金的使用方向、。按经济性质设置政府收入经济分类和政府支出经济分类，并将各类收支充分细化，以反映政府收入和支出经济要素的构成情况。这项改革是规范财政预算管理的一项重要基础性工作，它不仅为预算编制进一步细化，零基预算、综合财政预算、国库集中收付制度、政府采购制度等一系列财政预算改革的顺利推行创造有利条件，而且也为依法治国、强化预算监督、有效实施宏观调控打下良好基础。考虑到我国的具体情况，在人员、技术和思想观念转化方面尚不具备全面实行绩效预算的条件，现实可行的是在公共投资领域选择试点，为最终实现绩效预算创造条件。
三、构建公共支出预算体系的条件：完善国库集中支付制度，健全政府采购制度和规范转移支付制度。
1、完善国库集中支付制度。国库集中支付制度就是将现行的国库分散支付制度改为国库集中支付制度,其核心是实行国库单一账户，取消各预算单位在银行多头开立的帐户,即实行”零户统管”,只有财政代表国库的账户与单位对口。国库集中收付制度分为集中收入和集中支付：集中收入就是单位的预算内收入直达国库，预算外收入直达财政专户：集中支付就是单位需要的钱由国库直接拨付，人员经费（工资费用）委托银行支付，所需的设备、办公用品及服务，由政府集中采购进行分配。集中收入是统一预算编制的要求，集中支付是严格预算执行的要求。长期以来，吃皇粮的人的工资发放是采取“年初预算切块，资金层层下拨，单位发放到人”的松散管理方式，在这种方式下，一方面造成吃空头现象，乱增加发放项目，擅自提高标准：另一方面存在工资发放不及时，甚至被挤占挪用的问题：还由于行政事业单位账户过于分散，加上层层下拨，占用了大量的资金，产生使用效益差的问题，因此有必要推进工资发放银行化，由财政部门根据各单位人员编制和工资发放标准，将工资划转到银行统一发放，从而有利于实现对财政资金流向、流量的全面监控，进一步规范财政支出管理，强化预算约束，切实提高财政的宏观调控能力。
适应改革需要，财政部已经成立了国库司和支付局，一些地方也进行了国库集中支付的改革试点并取得了许多宝贵的经验，但国库集中支付改革是一项系统工程，应该积极稳妥地进行完善，既要大胆吸收国际经验，又要充分考虑中国的国情。这项改革最大的难点就是要触动一些部门的现有权益。为保证改革顺利进行，可采取“先试点，后推广；先预算内，后预算外”等办法。目前应着重抓好以下几个方面的工作：一是要加大宣传力度，使这项改革成为人心所向，大势所趋。不仅财、税、库三家的干部要充分认识到建立国库单一账户的重要意义，更重要的是要取得各级党政领导的支持，还要使那些现有权益要相应调整的部门和单位确立改革意识和全局观念，接受这项改革。二是要在充分学习和消化国际经验的基础上，尽快拟定符合中国国情的国库单一账户管理办法。我国地域辽阔，经济发展不平衡，加之社会经济各方面的改革都在进行之中，情况十分复杂。这就要求我们在充分学习和消化国际经验的基础上，制定具有中国特色的国库单一账户制度。在统一的国库单一账户框架下，因地制宜地处理某些特殊问题。三是要积极组织多层次试点，边试点边完善办法，为全面推开创造条件。改革试点可采取自愿参与与重点选择相结合的形式逐步推开，有条件的地方可先行一步。可在市（县）、中等城市或选择某个部门和单位进行试点。为积累经验，减少震动，可采取先易后难的办法。四是要妥善做好有关配套改革。从我国目前的情况看，需要进行两方面的配套改革：一方面，要建立独立的国库会计核算体系和联行制度；另一方面，要建立财、税、库网络系统，使财、税库和各支出部门之间形成网络关系，共享资源，互相监督，提高效率。此外，我们还要注意把国库单一账户改革与财税、金融其他方面的改革有机地结合起来，尽量增加合力，减少阻力。
2、健全政府采购制度。分散的政府采购方式削弱了支出政策效力，不利于发挥财政支出促进经济结构调整的效应，也增加了采购成本，而且使财政资金分配与使用相脱离，财政监督形同虚设，为吃回扣、权钱交易的腐败行为创造了条件，所以预算执行中要强调办公设备统一采购，由政府设立的采购中心采用公开招标等方式购买，再由国库直接支付采购费用，实现预算管理和拨款两分离的财政运行机制。
近几年来，政府采购工作取得了很大的成效，一是强化了支出管理，提高了资金使用效益；二是提高了采购活动的透明度，有效地抑制了腐败；三是初步营造了一个公平交易的环境，为国内优势企业的发展创造了机会。但是，由于政府采购在我国实行的时间不长，下列问题需要逐步加以解决；
一是政府采购的规模小、范围窄。根据国际经验，一个国家政府采购的规模一般为GDP的10%以上，或为财政支出的30%左右。目前，我国政府采购的规模明显偏小，2000年初步统计仅占GDP的3%左右。所以我们要积极扩大政府采购的规模和范围。认真编制政府采购预算和采购计划，提高政府采购支出占财政支出的比重以及政府采购支出占部门经费支出的比重
二是政府采购队伍的专业水平不高。政府采购涉及到经济科学、自然科学等多学科知识，要求管理人员不仅要熟悉财政工作，还应当掌握招标投标、合同管理、商品性能等多方面的知识和技能。目前，我国大部分机关、事业单位和社会团体特别是基层单位缺少熟悉国际通行采购方式的采购管理干部和专业人员，采购活动中时常出现采购程序不规范等问题。我们应该加强政府采购宣传及培训工作。建立和完善政府采购宣传的主渠道，进一步加大政府采购培训力度，特别是对地（市）、县级管理人中的培训，不断提高政府采购人员的业务素质
三是在中央和地方的政府采购活动中，市场分割、歧视供应商的现象还时有发生。有些地方通过地区封锁、部门垄断等方式排斥其他供应商参与竞标。
四是采购资金拨付办法和管理程序不规范。今后应加强对分散采购的监督管理，积极试行政府采购卡支付制度。继续搞好政府采购制度建设工作，重点研究中介机构和供应商市场资格准入管理办法等，积极做好政府采购法的有关研究起草工作。同时，对政府采购管理人员的行为规范等作出规定。
3、规范转移支付制度。预算管理体制改革要求统一预算，推行零基预算，采取国库集中收付制，这需要规范的转移支付制度相配合。统一预算要求扩大预算范围，把预算外资金纳入预算控制，还将取消一些不合理的收费和制度外的非法收费，这势必减少各地所取得的总收人。零基预算要求“事事有预算，处处有预算”，虽说各地政府的事权可按轻重缓急进行排队，预算先保证必要的事项开支，然后再安排其它开支，但有些地方的收入连基本的开支都难保证，在预算不规范的情况下，则可以通过截留、克扣或挪用甚至乱收费来勉强维持。国库集中支付虽可提高资金效益，甚至减少一些虚假支出，但国库集中支付要实行，应该有按时支付、足额支付的保证。如果有些地区预算收入不及时或不足，将对国库集中支付产生重大打击。国家目前正大力推进西部开发战略，一般的惯例是财政优惠政策要先行，虽说长远看来有利于促进经济发展和增加财政收入，但目前意味着地方的预算收入要减少甚至预算支出还要增加，西部薄弱的财力能否承受得起呢？如果光有政策却没钱，要么西部的税收优惠落实不了，要么地方政府还得另外找钱，在转移支付渠道不畅通时，另外找钱则意味着现在想推行的预算管理体制改革将遭到破坏，使其徒有形式而没有实质。适应预算管理体制改革需要，也为了促进地区间的均衡发展，有必要结束“过渡性的转移支付方法”，制定一套科学的一般性转移支付制度，它至少应规范以下几个方面：
首先要合理确定转移支付的资金规模。在确定转移支付的资金规模时，国外一般都有可供参考的指标,如加拿大联邦政府对财政均等化补助总额规定不得超过GDP的1.2%，否则要相应地扣减对各省的转移支付额；韩国规定要将国税收入的13.27%作为地方交付税转移给地方使用。我国中央对地方的转移支付额也应确定一个相对指标，用法律的形式固定下来，从而在预算执行中就可省掉一些不必要的讨价还价，地方政府的预算由于中央补助规模有规律的变动也容易确定。
其次要合理确定转移支付的分配方式。对于均等化的转移支付分配，各国目前主要有两种模式：收入能力法，收入能力一一支出需求法（即综合因素法）
收入能力法：即地区间财政收入能力的差异是中央政府对地方政府进行转移支付的依据，基本思路是把全国均等化的标准入均财政收入作为参考指标，只要人均财政收人能力低于该标准的地方，就可据此获得中央的转移支付。
综合因素法：对转移支付总额进行分配时，除考虑各地人均财政收入差异外，还需考虑各地财政支出需求和成本的差异，如由于地区条件差异过大，各地提供初等教育的人均成本可能大相径庭，为保证各地居民能够事受到与全国平均大体均衡公共服务水平，光在人均财政收入能力方面实现均等化是不够的，必须增加对财政支出需求和成本高的地方的转移支付额。基本思路是确定地区的人均标准化财政收人和人均标准化财政支出，收入大于支出的地区，不需进行一般性的转移支付；支出大于收入的地方就其差额进行转移支付，如果各地的差额总数超过转移支付总额N，则按比例减少转移支付额。基本步骤为：
步骤（1）计算出全国均等化的人均财政收入Y
Y=R／M
R＝tlr1＋t2r2＋……＋tnrn
＝T1＋T2＋…＋Tn
＝T
R为全国的预算总收入，M为全国的总人口。Tn为第n种税的全国总额，tn为第n种税的标准税基（即为剔除了不正常的减免或故意少征、漏征等因素后的税基），rn为第n种税的全国平均有效税率rn＝Tn/tn
（2）计算人均标准化支出Ci
Ci＝C1a1＋C2a2＋…＋Cnan
一、行政性公共财产的含义
行政性公共财产也称行政http://性国有资产,是指由行政部门占有、使用的,在法律上确立为国家所有的、能以货币计量的各种经济资源的总和,包括国家拨给行政部门的资产、行政部门按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产以及接受馈赠和其他经法律确认为国家所有的资产。也就是说,它指行政机关占用的所有权属于国家所有的资产,法律上强调国家拥有完全产权,而单位和个人不得占为己有、私自处置和收益的公共财产。所谓的行政机关,是行使国家职能、管理国家事务的各种机关的统称。根据实际管理惯例,本文采用广义行政机关的概念,按照其在国家机构中的地位和作用,可以分为权力机构即全国人民代表大会和地方各级人民政府代表大会及其常务委员会;国家行政机构即国务院和地方各级人民政府及其工作机构;司法机构即法院、检察院、警察、监狱等。另外,我国按照一定原则并经过法律手续组织的、列入国家行政编制、在预算管理上视同行政单位管理的党派及社会团体也包括在行政单位之内。
二、公共财产管理模式的争论
公共财产管理思想的差异主要是集中控制、私有化产权和自治管理三个派别,他们分别对公共财产管理模式提出了自己的看法。
(一)以政府集中控制为唯一方案
当稀缺资源是公共所有时,没有人会节约使用一种公共资源,也没有人会将资源的所有制安排给其他人,即人们所熟知的“公地悲剧”。wWW.133229.cOm对于公共财产的“公地悲剧”,有学者赞同国家实行集中控制和管理的方案。加利特·哈丁认为:“在一个杂乱的世界上,如果想要避免毁灭,人民就必须对外在于他们个人心灵的强制力,用霍布斯的术语来说就是对‘利维坦’表示臣服”。对公共财产实行集中控制和管理的政策方案已经得到广泛的赞同,在第三世界国家尤为如此。
(二)市场化方法为解决方案
市场化方案提倡者认为,凡是资源属于公共所有的地方,就会导致很大的外部性。德姆塞茨(demsetz h.)认为,公共财产排除了使用财产就要付费的体制,因此强制实行私有财产制度,才能将由公共财产导致的外部成本内在化。他认为私有化是最优的解决办法。
(三)自治管理的治理方案
美国政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆在大量实证案例研究的基础上,开发了自主治理公共财产的制度理论,从而在私有化理论和国家控制理论基础上进一步发展了解决公地悲剧的理论。埃莉诺·奥斯特罗姆用博弈论的方法探索了在理论上可能的政府与市场之外的自主治理的可能性,中心思想是一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对搭便车、逃避责任或其它机会主义行为诱惑的情况下,保持自己努力所形成的剩余。
三、公共财产管理模式与网格/团体文化理论
关于如何进行公共管理的话题,人们总在不断地探索,长期以来关于如何选择管理国家经济的模式问题上一直围绕市场和政府的关系争论不休。网格/团体文化理论(grid-group culture theory)作为一种分析方式,起源于世界著名的人类学家玛丽·道格拉斯(1982)的作品,如今已经被广泛用于社会科学界的制度分析。网格表示我们生活被习俗和规则所限制的程度,其功能是缩小以个人协商为基础的生活范围;团体则表示个人选择受团体选择限制的程度,其结果是将个人整合到集体中。网格和团体在公共管理中是根本性的。过去关于政府本质的争论均集中于在多大程度上依据规则机械的做法与运用智者判断和就事论事的权衡。关于如何进行公共管理,可以把“网格”和“团体”的向度放在一起,组成一个简单的矩阵,界定出一些基于文化伦理的基本的组织框架(见表1)。
文化伦理组织类型的框架促使我们思考公共管理的多样性,而不是非此即彼的两分法那么简单。这里只考虑积极的公共管理模式,即将文化理论的三种积极模式对应于公共财产管理的三种模式和三种管理手段。每一种文化伦理决定的组织类型决定了公共财产管理模式的方向和手段。表2描述了三者之间的关系。
在公共财产的管理问题上,等级主义趋向于政府集中控制管理,对公共财产的管理采取集中所有权、集中控制、集中审批的方式,一般能够达到较高的行政效率,促进令行禁止,雷厉风行;个人主义趋向于取消政府的集中控制管理,采取用经济手段和市场化的方式,将公共财产私有化或者交给私人进行管理;平等主义的文化伦理要求公共财产管理应考虑到直接相对人的利益,这就要求公共财产管理不仅满足政府部门命令上达下传、严格执行的行政效率,也不仅是学习企业部门追求利润、重视成本的经济效率,还要基于罗尔斯所提出的“无知的面纱”下通过个人意愿、民主过程、投票抉择等机制,形成普遍公正、公平、公开的公共财产管理模式。
四、行政性公共财产管理模式选择——基于交易成本的分析
表2列出公共财产管理的文化伦理、公共财产管理模式与手段关系矩阵,在公共财产管理的各个环节到底应该采取哪种模式,至今人们也未取得一致意见。新西兰著名经济学家穆雷·霍恩认为,在实现社会目标的过程中,有效的公共管理应当确保交易费用最小化,这是制度经济学派的分析方式。在此也利用交易成本的方法来分析行政性公共财产管理模式和方法的选择。
(一)选择制度性工具
上文中关于公共财产管理模式已有了三种争论,即等级主义的集中控制式、个人主义的自由市场式、平等主义的自主治理式。究竟用哪种方式来管理行政性公共财产,这三种模式对应了三种制度工具。
1.行政性公共财产管理主体集中控制公共财产的程度。这种控制力量会随着政府主体对部门财产控制能力的大小而变化,令这种控制程度为d,变化范围从“分散管理”到“完全集中控制”,用[0,1]表示。
2.行政性公共财产管理环节可市场化程度的大小。市场化程度的大小随着公共财产的管理环节对于公共财产公共性大小以及政府职能转变而变化,令市场化程度为m,变化范围从“不可采用市场化机制”到“完全可以实现市场化机制”,用[0,1]表示。
3.外部监督主体参与权力的大小反映了行政部门以外的力量对于行政性公共财产管理的参与权力以及监督权力的大小。公共管理过程中有些规定了公众参与执行领域的决策权利,例如必须告知公众即将作出的决策,给予公众作出评议的机会,令这种外部参与程度为p,变化范围从“没有参与权力”到“完全有参与的权力”,用[0,1]表示。
(二)交易成本分析及我国行政性公共财产管理模式的选择
交易成本是指产权从一个经济主体向另一个主体转移过程中所有需要花费的资源的成本,包括一次性交易(发现交易机会、洽谈交易、监督)的成本和保护制度结构的(如维持司法体系和警察力量)成本。在公共财产管理领域中对于公共部门来说存在四种交易成本,即决策成本(ec)、委托成本(pc)、代理成本(ac)以及行政管理成本(mc)。下面就用交易成本的分析方法来探索公共财产的管理制度。
令d[0,1],m[0,1],p[0,1],使得tc=ec+pc+ac+mc的值最小
转贴于 http://
其中:ec=ad+bm+cp;pc=dd+em+fp;
ac=od+pm+qp;mc=rd+sm+tp。
四个交易成本等式中的参数意义分析如下:
1.决策成本(ec)。公共财产有可能集中控制在政府手中,有可能分散在各个部门进行管理如事业单位公共财产或公共设施类公共财产,也有http://可能将管理权力下放到社区中。随着政府对公共财产的控制力度的增强,政府关于公共财产有关管理方面的决策成本降低,因此a是负值。公共财产可市场化程度越高,公共讨论进行决策的成本就越低,因此b是负值。外部力量参与权力越大的话,对于公共管理决策过程的牵制就越大,因此c是正值。
2.委托成本(pc)。不断加强的政府控制力量,使得政府更容易对行政性公共财产的具体管理进行干涉,增加了委托问题,所以d是正的;但公共财产的可市场化程度越高,政府直接干预的可能性就越小,所以e是负的;如果外部力量很难参与公共财产的管理决策或对公共财产管理行为有所影响时,委托问题就相对增加了,所以f是负的。
3.代理成本(ac)。政府集中管理公共财产的权力和力量越大,代表政府控制力量越大,那么各代理管理公共财产的公共部门利用公共财产谋取私利的可能性就越小,代理成本就越低,因此o是负值。公共财产管理的相关业务公共性越强,可市场化的可能性就越小,那么占有使用公共财产的部门侵犯公共财产和公共利益的可能性就越低,代理成本也就越低,因此p是正的。同理,外部力量参与决策或监督的权力越大,公共部门发生道德风险、侵犯公共利益的可能性就越低,因此q是负的。
4.行政管理成本(mc)。政府集中管理公共财产的权力和力量越大,代表政府控制力量越大,避免了公共财产管理权力分散在占有使用部门,从而可以降低公共部门之间协调管理的行政管理成本,因此r是负值。公共财产管理可市场化的可能性越大,越可以借鉴私营部门的管理方法或者将公共财产部分业务承包给私营部门管理,如此可以引入竞争机制和市场化方法,降低行政管理成本,因此s是负的。同理,外部力量参与决策或监督的权力越大,公共部门发生道德风险、侵犯公共利益的可能性就越低,因此q是负的。
总成本tc=(a+d+o+r)d+(b+e+p+s)m+(c+f+q+t)p
我国公共财产管理体制和模式的选择,从经济学角度来讲,可以根据交易费用的理论来作出抉择。从上文关于文化伦理理念、管理模式以及管理手段的分析矩阵中可以看出,每一种管理理念和管理手段都有其自身的缺点,克服每种管理伦理和手段“阿喀琉斯脚跟”的最好办法是:融合三种管理伦理和管理手段的长处,避免其缺点,尽可能地降低交易费用。
如何融合三种管理伦理和管理手段,提高公共部门管理公共财产的绩效,仍是一个有待深入探索的课题。在这里,笔者就公共管理的文化伦理、管理模式、管理手段,并根据行政部门的实际现状,对应于行政性公共财产管理的不同层次,尝试提出行政性公共财产管理的模式设想“三论”。
一是政府决策和行政主管层面——等级主义的“整体政府论”。
公共财产的重要性和保护的要求在宪法、行政法规上都有体现,但政府各部门或地方违反规定行事的现象却层出不穷,公共财产管理的行政效率目标并没有实现,公共财产管理整体状况不容乐观。
从实际情况来看,职能部门直接掌握经济资源,在政府与部门之间的利益关系中处于平等抗衡的地位,部门或个人占有使用财政资金拨款形成的公共财产,却把公共财产当成部门财产或者个人财产。而实际上,政府与其各个部门之间是行政上的委托—代理、整体与个体的关系,政府部门占有使用的公共财产是政府委托其职能部门履行职责所必需的物质条件,而非借之以改善部门利益和个人利益的私有财产。在政策和行政主管层面实行政府集中控制公共财产的边际成本a+d+o+r<0,强调等级主义的管理文化伦理理念,采用整体政府、集中控制的管理手段可以使得交易成本最小。因此,改革公共财产管理体制,必须从政府决策和行政层面贯彻等级主义的理念和“整体政府论”的管理思想,将行政性公共财产的公共产权全部收归行政性公共财产主管机构所有,以此杜绝部门和个人利用公共财产和侵犯公共利益以积累部门财产利益和个人财产利益。
二是行政性财产管理机构日常管理层面——个人主义的“市场交易论”。
行政性公共财产管理中存在的预算额度最大化、成本偏高、效率低下、管理积极性不高的现象可以通过在日常管理层面引入市场机制,或内部模拟市场来解决。此时,对于公共性不强的行政性公共财产进行市场化管理的边际成本,采用个人主义的管理文化伦理理念、选择市场化控制是理性的。第一,对于单位占有使用的房产、车辆可以借鉴西方发达国家财产管理模式,引入内部市场,要求占有使用部门对公共财产的使用支付租金,租金由财政预算安排,管理机构租金收入须入财政专户。第二,至于房产、车辆、设备等大额资产的维修、保养、清洁等服务性强,但不具备公共品性质的服务项目可以招标承包给私人机构管理,以降低行政机构专门机构专门人员负责管理的成本。第三,设立激励机制,鼓励节约,提高管理单位努力管好行政性公共财产的积极性。众所周知,企业通常采取提成、加薪等激励机制提高员工的积极性,行政性公共财产使用管理方面也可加以效仿。
三是行政性公共财产管理监督层面——平等主义的“高度参与论”。
一、财政学的学科基础
纵观财政学科发展历史，我们不难发现一个明显特点，就是其他学科向财政领域渗透，即移植其他学科原理和方法研究财政问题和解释财政现象，为现代财政学的建立和发展奠定了坚实而宽广的学科理论基础，使财政学演变成为一门融经济学、政治学、管理学、法学以及社会学于一体的交叉学科。
1、财政学的经济学基础
2、财政学的政治学基础
现代财政学在具有经济学基础的同时还具有政治学基础。首先，财政学与政治学研究的行为主体具有一致性。政治学以国家或政府机构为中心进行研究，而财政是以国家或政府为主体的分配活动，因此政治学的理论与观点，尤其是政治学上的国家理论或政府理论会直接渗透到财政学研究中来。在财政学著作中，有些直接冠以《政府经济学》来体现财政学与政治学之间的密切关系。在西方财政学中，一直存在着将财政学与政治学相联系的倾向，西方经济学家道尔顿在其《公共财政学原理》一书中更是开宗明义地指出，财政学是界于经济学与政治学之间的一门学科。[3]其次，财政决策过程需要通过政治决策机制来完成。财政所研究的公共资源配置依赖于政治过程，政治决策机制与方法的差异对配置效率具有重要影响，因此财政收支活动与过程同时又是政治活动与过程。随着1960年布坎南（Buchanan.J.M）《公共财政学：教科书导论》的出版和公共选择理论的兴起，为政治学建立了与经济学相同的分析基础，使得经济学分析范式成功地拓展到政治领域，以经济学为纽带将财政学研究与政治学研究打通。公共选择理论的政党理论、官僚理论、投票理论在财政学中的运用，开辟了从完善政治决策机制的角度来提高公共资源配置效率的新领域，使经济学、财政学和政治学更为有机的结合起来，便于我们从经济学和政治学两个层面共同研究财政问题。
3、财政学的管理学基础
财政从来都是同国家或政府的职能连在一起的，财政收支活动的目标就是要有效实现国家或政府的社会经济管理职能，从这种意义上说，财政可以界定为政府的一种经济管理活动。从经济学角度考察财政，主要侧重于财政运行规律的分析和揭示；从管理学角度考察财政，则侧重于财政管理机制的构造和操作，两者具有内在统一性。当今世界，传统意义上的公共管理或称公共行政已经或正在为“新公共管理”所取代。按照“新公共管理”理论所谓“产业型政府”的解释，政府部门实质上是一个特殊产业部门。因此，财政问题不仅是经济学和政治学问题，同样是管理学问题。[4]基于新公共管理理论，吸收管理学的合理内核是构建合理的财政机制、提高财政管理水平的必然要求。财政管理归结为一系列的制度安排，通过这种制度安排构筑利害相关主体的约束与制衡机制、规范财政经济运行过程中的各种权利配置关系和利益分配关系，通过吸收企业治理理论来谋求财政的科学控制。从管理学角度出发，按照管理学的范式，将管理学中的制度、行为、组织和决策理论引入财政学来研究财政，必然会使财政学的学术基础得到进一步夯实。
4、财政学的社会学基础
财政制度运行于特定的社会环境之中，社会文化制度会通过财政行为主体对财政运行产生重要的乃至决定性影响。自德国宗教社会学家马克思·韦伯提出其“韦伯命题”以来，人们越来越重视一国社会文化环境在经济发展中的地位与作用，透过经济现象去探究隐藏其背后的社会文化根源日益成为人们洞察经济问题的新视角。社会文化环境对经济主体行为的影响，一方面是通过影响经济主体的价值观念进而影响其行为取向与方式，从而发挥其对经济主体行为的导向功能与约束功能，进而使制定出的政策带有较为浓厚的伦理色彩；另一方面，根源于社会文化传统的非正式规则对约束、规制与调整人们行为起重要作用，其对正式规则的作用发挥将产生积极或消极的影响。事实上，就是在同种经济运行机制（如市场机制）下，由文化传统所决定的非正式规则的差异，会在经济运行机制层面上得到反映，呈现不同特点，最终体现出制度效率的差异。由此我们不难理解，为什么同种制度在不同国度有着不同的运行状况和运行结果，为什么一项制度在具体运行中会出现偏差，为什么我们不能完全照搬产生于西方社会环境下的某些做法。因此，我们研究财政现象与问题时不能忽略社会文化环境的客观影响，否则，会使现实财政制度流于形式抑或趋于无效。
在经过几个世纪的学科日益分化的历程之后，人们已经开始强调学科之间的互相融合，甚至出现了学科综合的趋势。[4]财政学科的综合性要求我们对财政学科中一些重大或重要问题必须结合有关学科进行交叉研究，将财政学建立在一个宽广而坚实的学科基础之上，并体现于财政学的课程体系设计之中，这样才能达到“厚基础、宽口径”的财政人才培养目标。
二、财政学课程设置存在的主要问题
1、目前课程设置难以完全体现财政学的多学科基础
为了满足我国财政学科发展与财政人才培养的需要，许多院校对财政学的课程体系进行了优化调整，一个明显的特征就是增加了经济学基础课程，但仍然存在缺陷。首先，财政专业主要学习的经济基础课程是《西方经济学（初级）》，很少开设中级（或高级）《微（宏）观经济学》课程，而其中的经济理论或分析方法正是许多财政问题分析所必备的，如税收效应中的收入效应和替代效应分析、最优税制设计等。由于这方面知识的缺乏，大大降低了财政专业学生的分析能力。其次，随着数学在经济分析中的广泛运用，数学分析方法日益成为财政领域的一个重要工具，基本的数理经济学和计量经济学知识对于财政专业学生是不可缺" 少的。但在目前的财政课程体系中，许多学校将《计量经济学》仅作为选修课程开设，《数理经济学》更是一个空白，导致学生对数学公式与推理只知数学含义而不知经济含义，遇到财政专业课程中的数学分析内容，则以囫囵吞枣的方式死记结论，知其然而不知其所以然。最后，财政学的管理学基础、政治学基础以及社会学基础未能有效的通过相关的课程设置体现出来，财政专业学生的分析视角过于单一，对财政现象与问题的理解难以深入，就财政论财政的现象没有得到改观。[5][6]尤其是社会学知识的缺乏，使得学生无法准确理解中国财政制度的本土化要求，死搬硬套西方理论分析财政现实问题的现象较为普遍。
2、学科基础课程与专业课程的结构、专业课程内部结构不够合理
撇开公共基础课不论，在财政学科基础课程和专业课程的结构方面，存在较为严重的“头重脚轻”现象，即学科基础课程偏少而专业课程偏多，其直接反映出财政专业的口径较窄而专业性过强，导致财政专业人才培养的市场适应性偏低；在专业课程内部结构方面，由于课程门数过多，过分强调单项课程结构完整，导致各门课程大而全、小而全，在不同课程名义下讲授相近的内容，内容交叉重复，知识容量狭小。[7][8]如《税收代理与实务》、《中国税制》、《税务管理》、《税务稽查》和《税务会计》等课程相互之间都存在着比较严重的直接重复，极大地降低了教学效率。
3、财政实验课程相对贫乏
财政学科是实践性较强的学科，实践应用能力培养是财政人才培养的重要目标之一。在财政学教学过程中，无论是税收代理和税收管理知识，还是政府预算管理和预算会计知识，基本上全部依赖传统的“空对空”的课堂讲授方式，既给教师授课带来困难，同时也无法激发学生的学习兴趣，可谓是事倍功半，不仅效率低下，而且无益于提高学生的实践应用能力。
三、财政学课程体系建设的建议
1、优化财政学课程体系结构
财政学课程体系结构的优化应从这么几个方面入手：第一，加大学科基础课程的数量比例和课时比例，充分体现财政学的多学科相融合的发展趋势。增加经济学理论课程的门数和教学课时，如加大《计量经济学》的课时量，增设《中级微（宏）观经济学》（针对本科层次）或《高级微（宏）观经济学》（针对硕士、博士层次），同时将反映政治学、管理学、社会学基本理论的课程纳入学科基础课程体系当中，在选修课程中扩大反映上述学科理论发展以及分析方法创新的课程，如《制度经济学》、《信息经济学》等。第二，适当压缩财政专业课程门数或教学课时，或者将某些课程从必修课降格至选修课，为学科基础课的教学留出课时空间。如取消《税务会计课程》，将《公债管理学》、《税收代理与实务》《比较税收学》等课程作为选修课开设。第三，新设部分财政实验课程或从现有课堂教学课时中划出部分课时进行实验教学。
2、整合现有财政学科各专业课之间的内容
在维持财政主干专业课程基础上，对部分专业课程进行归并整合，避免单项课程内容交叉重复，扩大知识容量，节约教学时间，提高授课效率。[7]如《税务管理》与《税务代理》可以合而为一，称为《税务管理与代理》；《国家预算》与《预算会计》联系紧密，部分内容存在较大程度的重复，建议合二为一，改造为《国家预算与核算》课程；《财税专题讲座》则改造为《财经专题讲座》以扩大其适用范围和突出课程内容的一般性与实践性，等等。
3、加强相关课程内容讲授的协调与分工
在财政专业教材的编写中，为了保证内容体系的完整性，内容的重复与交叉在所难免，因此需要我们就相关内容在讲授过程中予以协调与分工。这样做的优点除了可以尽可能避免授课内容的重复之外，还可以确保学生接受知识的逻辑顺序以及连贯性，同时使各科课程的教学重点更为明确。在这方面，可以依据理论与制度两大模块来对教学内容进行分工。[9]在理论部分，授课的重点应该是基础理论的传授和分析思维与分析方法的训练；在制度部分，则应该将重点置于分析方法的运用和具体问题的解决。如对于《财政学》中的“国家预算”部分，只着重讲述预算的一般理论与分析方法，而对于预算的具体做法、存在的问题以及解决方案可以不加介绍，留待《国家预算管理》中进行讲述，遵循从一般到具体的认知规律。
「参考文献
[2]加雷斯·D·迈尔斯 公共经济学[M] 北京：中国人民大学出版社，2001.
[3]张 馨 当代财政与财政学主流[M] 大连：东北财经大学出版社，2000 .
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[5]王世运，周巧红 建立财政学科体系及其理论框架的新思路[J] 财政研究，1996，（3）：17-19 .
[7]李樱木大 适应高等职业教育要求的财政学科建设的思考[J] 辽宁财专学报，2003，（1）：59-61 .
【关键词】 行政性公共财产; 网格/团体文化伦理; 管理模式; 交易成本
一、行政性公共财产的含义
行政性公共财产也称行政性国有资产,是指由行政部门占有、使用的,在法律上确立为国家所有的、能以货币计量的各种经济资源的总和,包括国家拨给行政部门的资产、行政部门按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产以及接受馈赠和其他经法律确认为国家所有的资产。也就是说,它指行政机关占用的所有权属于国家所有的资产,法律上强调国家拥有完全产权,而单位和个人不得占为己有、私自处置和收益的公共财产。所谓的行政机关,是行使国家职能、管理国家事务的各种机关的统称。根据实际管理惯例,本文采用广义行政机关的概念,按照其在国家机构中的地位和作用,可以分为权力机构即全国人民代表大会和地方各级人民政府代表大会及其常务委员会;国家行政机构即国务院和地方各级人民政府及其工作机构;司法机构即法院、检察院、警察、监狱等。另外,我国按照一定原则并经过法律手续组织的、列入国家行政编制、在预算管理上视同行政单位管理的党派及社会团体也包括在行政单位之内。
二、公共财产管理模式的争论
公共财产管理思想的差异主要是集中控制、私有化产权和自治管理三个派别,他们分别对公共财产管理模式提出了自己的看法。
(一)以政府集中控制为唯一方案
当稀缺资源是公共所有时,没有人会节约使用一种公共资源,也没有人会将资源的所有制安排给其他人,即人们所熟知的“公地悲剧”。对于公共财产的“公地悲剧”,有学者赞同国家实行集中控制和管理的方案。加利特·哈丁认为:“在一个杂乱的世界上,如果想要避免毁灭,人民就必须对外在于他们个人心灵的强制力,用霍布斯的术语来说就是对‘利维坦’表示臣服”。对公共财产实行集中控制和管理的政策方案已经得到广泛的赞同,在第三世界国家尤为如此。
(二)市场化方法为解决方案
市场化方案提倡者认为,凡是资源属于公共所有的地方,就会导致很大的外部性。德姆塞茨(demsetz h.)认为,公共财产排除了使用财产就要付费的体制,因此强制实行私有财产制度,才能将由公共财产导致的外部成本内在化。他认为私有化是最优的解决办法。
(三)自治管理的治理方案
美国政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆在大量实证案例研究的基础上,开发了自主治理公共财产的制度理论,从而在私有化理论和国家控制理论基础上进一步发展了解决公地悲剧的理论。埃莉诺·奥斯特罗姆用博弈论的方法探索了在理论上可能的政府与市场之外的自主治理的可能性,中心思想是一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对搭便车、逃避责任或其它机会主义行为诱惑的情况下,保持自己努力所形成的剩余。
三、公共财产管理模式与网格/团体文化理论
关于如何进行公共管理的话题,人们总在不断地探索,长期以来关于如何选择管理国家经济的模式问题上一直围绕市场和政府的关系争论不休。网格/团体文化理论(grid-group culture theory)作为一种分析方式,起源于世界著名的人类学家玛丽·道格拉斯(1982)的作品,如今已经被广泛用于社会科学界的制度分析。网格表示我们生活被习俗和规则所限制的程度,其功能是缩小以个人协商为基础的生活范围;团体则表示个人选择受团体选择限制的程度,其结果是将个人整合到集体中。网格和团体在公共管理中是根本性的。过去关于政府本质的争论均集中于在多大程度上依据规则机械的做法与运用智者判断和就事论事的权衡。关于如何进行公共管理,可以把“网格”和“团体”的向度放在一起,组成一个简单的矩阵,界定出一些基于文化伦理的基本的组织框架(见表1)。
文化伦理组织类型的框架促使我们思考公共管理的多样性,而不是非此即彼的两分法那么简单。这里只考虑积极的公共管理模式,即将文化理论的三种积极模式对应于公共财产管理的三种模式和三种管理手段。每一种文化伦理决定的组织类型决定了公共财产管理模式的方向和手段。表2描述了三者之间的关系。
在公共财产的管理问题上,等级主义趋向于政府集中控制管理,对公共财产的管理采取集中所有权、集中控制、集中审批的方式,一般能够达到较高的行政效率,促进令行禁止,雷厉风行;个人主义趋向于取消政府的集中控制管理,采取用经济手段和市场化的方式,将公共财产私有化或者交给私人进行管理;平等主义的文化伦理要求公共财产管理应考虑到直接相对人的利益,这就要求公共财产管理不仅满足政府部门命令上达下传、严格执行的行政效率,也不仅是学习企业部门追求利润、重视成本的经济效率,还要基于罗尔斯所提出的“无知的面纱”下通过个人意愿、民主过程、投票抉择等机制,形成普遍公正、公平、公开的公共财产管理模式。
四、行政性公共财产管理模式选择——基于交易成本的分析
表2列出公共财产管理的文化伦理、公共财产管理模式与手段关系矩阵,在公共财产管理的各个环节到底应该采取哪种模式,至今人们也未取得一致意见。新西兰著名经济学家穆雷·霍恩认为,在实现社会目标的过程中,有效的公共管理应当确保交易费用最小化,这是制度经济学派的分析方式。在此也利用交易成本的方法来分析行政性公共财产管理模式和方法的选择。
(一)选择制度性工具
上文中关于公共财产管理模式已有了三种争论,即等级主义的集中控制式、个人主义的自由市场式、平等主义的自主治理式。究竟用哪种方式来管理行政性公共财产,这三种模式对应了三种制度工具。
1.行政性公共财产管理主体集中控制公共财产的程度。这种控制力量会随着政府主体对部门财产控制能力的大小而变化,令这种控制程度为d,变化范围从“分散管理”到“完全集中控制”,用[0,1]表示。
2.行政性公共财产管理环节可市场化程度的大小。市场化程度的大小随着公共财产的管理环节对于公共财产公共性大小以及政府职能转变而变化,令市场化程度为m,变化范围从“不可采用市场化机制”到“完全可以实现市场化机制”,用[0,1]表示。
3.外部监督主体参与权力的大小反映了行政部门以外的力量对于行政性公共财产管理的参与权力以及监督权力的大小。公共管理过程中有些规定了公众参与执行领域的决策权利,例如必须告知公众即将作出的决策,给予公众作出评议的机会,令这种外部参与程度为p,变化范围从“没有参与权力”到“完全有参与的权力”,用[0,1]表示。
(二)交易成本分析及我国行政性公共财产管理模式的选择
交易成本是指产权从一个经济主体向另一个主体转移过程中所有需要花费的资源的成本,包括一次性交易(发现交易机会、洽谈交易、监督)的成本和保护制度结构的(如维持司法体系和警察力量)成本。在公共财产管理领域中对于公共部门来说存在四种交易成本,即决策成本(ec)、委托成本(pc)、代理成本(ac)以及行政管理成本(mc)。下面就用交易成本的分析方法来探索公共财产的管理制度。
令d[0,1],m[0,1],p[0,1],使得tc=ec+pc+ac+mc的值最小 其中:ec=ad+bm+cp;pc=dd+em+fp;
ac=od+pm+qp;mc=rd+sm+tp。
四个交易成本等式中的参数意义分析如下:
1.决策成本(ec)。公共财产有可能集中控制在政府手中,有可能分散在各个部门进行管理如事业单位公共财产或公共设施类公共财产,也有可能将管理权力下放到社区中。随着政府对公共财产的控制力度的增强,政府关于公共财产有关管理方面的决策成本降低,因此a是负值。公共财产可市场化程度越高,公共讨论进行决策的成本就越低,因此b是负值。外部力量参与权力越大的话,对于公共管理决策过程的牵制就越大,因此c是正值。
2.委托成本(pc)。不断加强的政府控制力量,使得政府更容易对行政性公共财产的具体管理进行干涉,增加了委托问题,所以d是正的;但公共财产的可市场化程度越高,政府直接干预的可能性就越小,所以e是负的;如果外部力量很难参与公共财产的管理决策或对公共财产管理行为有所影响时,委托问题就相对增加了,所以f是负的。
3.代理成本(ac)。政府集中管理公共财产的权力和力量越大,代表政府控制力量越大,那么各代理管理公共财产的公共部门利用公共财产谋取私利的可能性就越小,代理成本就越低,因此o是负值。公共财产管理的相关业务公共性越强,可市场化的可能性就越小,那么占有使用公共财产的部门侵犯公共财产和公共利益的可能性就越低,代理成本也就越低,因此p是正的。同理,外部力量参与决策或监督的权力越大,公共部门发生道德风险、侵犯公共利益的可能性就越低,因此q是负的。
4.行政管理成本(mc)。政府集中管理公共财产的权力和力量越大,代表政府控制力量越大,避免了公共财产管理权力分散在占有使用部门,从而可以降低公共部门之间协调管理的行政管理成本,因此r是负值。公共财产管理可市场化的可能性越大,越可以借鉴私营部门的管理方法或者将公共财产部分业务承包给私营部门管理,如此可以引入竞争机制和市场化方法,降低行政管理成本,因此s是负的。同理,外部力量参与决策或监督的权力越大,公共部门发生道德风险、侵犯公共利益的可能性就越低,因此q是负的。
总成本tc=(a+d+o+r)d+(b+e+p+s)m+(c+f+q+t)p
我国公共财产管理体制和模式的选择,从经济学角度来讲,可以根据交易费用的理论来作出抉择。从上文关于文化伦理理念、管理模式以及管理手段的分析矩阵中可以看出,每一种管理理念和管理手段都有其自身的缺点,克服每种管理伦理和手段“阿喀琉斯脚跟”的最好办法是:融合三种管理伦理和管理手段的长处,避免其缺点,尽可能地降低交易费用。
如何融合三种管理伦理和管理手段,提高公共部门管理公共财产的绩效,仍是一个有待深入探索的课题。在这里,笔者就公共管理的文化伦理、管理模式、管理手段,并根据行政部门的实际现状,对应于行政性公共财产管理的不同层次,尝试提出行政性公共财产管理的模式设想“三论”。
一是政府决策和行政主管层面——等级主义的“整体政府论”。
公共财产的重要性和保护的要求在宪法、行政法规上都有体现,但政府各部门或地方违反规定行事的现象却层出不穷,公共财产管理的行政效率目标并没有实现,公共财产管理整体状况不容乐观。
从实际情况来看,职能部门直接掌握经济资源,在政府与部门之间的利益关系中处于平等抗衡的地位,部门或个人占有使用财政资金拨款形成的公共财产,却把公共财产当成部门财产或者个人财产。而实际上,政府与其各个部门之间是行政上的委托—代理、整体与个体的关系,政府部门占有使用的公共财产是政府委托其职能部门履行职责所必需的物质条件,而非借之以改善部门利益和个人利益的私有财产。在政策和行政主管层面实行政府集中控制公共财产的边际成本a+d+o+r<0,强调等级主义的管理文化伦理理念,采用整体政府、集中控制的管理手段可以使得交易成本最小。因此,改革公共财产管理体制,必须从政府决策和行政层面贯彻等级主义的理念和“整体政府论”的管理思想,将行政性公共财产的公共产权全部收归行政性公共财产主管机构所有,以此杜绝部门和个人利用公共财产和侵犯公共利益以积累部门财产利益和个人财产利益。
二是行政性财产管理机构日常管理层面——个人主义的“市场交易论”。
行政性公共财产管理中存在的预算额度最大化、成本偏高、效率低下、管理积极性不高的现象可以通过在日常管理层面引入市场机制,或内部模拟市场来解决。此时,对于公共性不强的行政性公共财产进行市场化管理的边际成本,采用个人主义的管理文化伦理理念、选择市场化控制是理性的。第一,对于单位占有使用的房产、车辆可以借鉴西方发达国家财产管理模式,引入内部市场,要求占有使用部门对公共财产的使用支付租金,租金由财政预算安排,管理机构租金收入须入财政专户。第二,至于房产、车辆、设备等大额资产的维修、保养、清洁等服务性强,但不具备公共品性质的服务项目可以招标承包给私人机构管理,以降低行政机构专门机构专门人员负责管理的成本。第三,设立激励机制,鼓励节约,提高管理单位努力管好行政性公共财产的积极性。众所周知,企业通常采取提成、加薪等激励机制提高员工的积极性,行政性公共财产使用管理方面也可加以效仿。
三是行政性公共财产管理监督层面——平等主义的“高度参与论”。
公共财产来源于公共资金,也就是纳税人的贡献,所有纳税人都是利益相关者,更多公众要求政府公开公共管理的信息知晓权。如果政府在使用公共财产之前更多地重视公众的反应以及引入公众对公共财产的监督,那么就会避免层出不穷的贫困或灾难出现等不协调的公共财产管理事故,公共财产的使用和管理也会更加合规、合情、合理一些。
在现代民主发展的进程中,再也难以将政府部门及其管理封闭起来,政府必须打开门户,在行政性公共财产预算、决策、配置、使用、评估、处置等环节使公众参与进来,听取公众的意见,接受公众的监督。用詹姆斯·布坎南的观点来讲,“在一切关系到制定规则的规则方面应该最大限度地引入超多数投票机制”,使公众高度参与。外部力量参与决策的边际成本c+f+q+t<0,选择完全由行政部门外部力量决定如何管理公共财产,即采用自主治理的理念,实行平等主义的文化伦理理念,实现管理的民主化才是交易成本最小、最经济的选择。因此,改革行政性公共财产管理模式,在监督管理层面采用平等主义的“高度参与论”方法,利用民主的监督机制限制政府及其部门的权力滥用,也是重要的方法。
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其中:ec=ad+bm+cp;pc=dd+em+fp;
ac=od+pm+qp;mc=rd+sm+tp。
四个交易成本等式中的参数意义分析如下:
1.决策成本(ec)。公共财产有可能集中控制在政府手中,有可能分散在各个部门进行管理如事业单位公共财产或公共设施类公共财产,也有可能将管理权力下放到社区中。随着政府对公共财产的控制力度的增强,政府关于公共财产有关管理方面的决策成本降低,因此a是负值。公共财产可市场化程度越高,公共讨论进行决策的成本就越低,因此b是负值。外部力量参与权力越大的话,对于公共管理决策过程的牵制就越大,因此c是正值。
2.委托成本(pc)。不断加强的政府控制力量,使得政府更容易对行政性公共财产的具体管理进行干涉,增加了委托问题,所以d是正的;但公共财产的可市场化程度越高,政府直接干预的可能性就越小,所以e是负的;如果外部力量很难参与公共财产的管理决策或对公共财产管理行为有所影响时,委托问题就相对增加了,所以f是负的。
3.代理成本(ac)。政府集中管理公共财产的权力和力量越大,代表政府控制力量越大,那么各代理管理公共财产的公共部门利用公共财产谋取私利的可能性就越小,代理成本就越低,因此o是负值。公共财产管理的相关业务公共性越强,可市场化的可能性就越小,那么占有使用公共财产的部门侵犯公共财产和公共利益的可能性就越低,代理成本也就越低,因此p是正的。同理,外部力量参与决策或监督的权力越大,公共部门发生道德风险、侵犯公共利益的可能性就越低,因此q是负的。
4.行政管理成本(mc)。政府集中管理公共财产的权力和力量越大,代表政府控制力量越大,避免了公共财产管理权力分散在占有使用部门,从而可以降低公共部门之间协调管理的行政管理成本,因此r是负值。公共财产管理可市场化的可能性越大,越可以借鉴私营部门的管理方法或者将公共财产部分业务承包给私营部门管理,如此可以引入竞争机制和市场化方法,降低行政管理成本,因此s是负的。同理,外部力量参与决策或监督的权力越大,公共部门发生道德风险、侵犯公共利益的可能性就越低,因此q是负的。
总成本tc=(a+d+o+r)d+(b+e+p+s)m+(c+f+q+t)p
我国公共财产管理体制和模式的选择,从经济学角度来讲,可以根据交易费用的理论来作出抉择。从上文关于文化伦理理念、管理模式以及管理手段的分析矩阵中可以看出,每一种管理理念和管理手段都有其自身的缺点,克服每种管理伦理和手段“阿喀琉斯脚跟”的最好办法是:融合三种管理伦理和管理手段的长处,避免其缺点,尽可能地降低交易费用。
如何融合三种管理伦理和管理手段,提高公共部门管理公共财产的绩效,仍是一个有待深入探索的课题。在这里,笔者就公共管理的文化伦理、管理模式、管理手段,并根据行政部门的实际现状,对应于行政性公共财产管理的不同层次,尝试提出行政性公共财产管理的模式设想“三论”。
一是政府决策和行政主管层面——等级主义的“整体政府论”。
公共财产的重要性和保护的要求在宪法、行政法规上都有体现,但政府各部门或地方违反规定行事的现象却层出不穷,公共财产管理的行政效率目标并没有实现,公共财产管理整体状况不容乐观。
从实际情况来看,职能部门直接掌握经济资源,在政府与部门之间的利益关系中处于平等抗衡的地位,部门或个人占有使用财政资金拨款形成的公共财产,却把公共财产当成部门财产或者个人财产。而实际上,政府与其各个部门之间是行政上的委托—代理、整体与个体的关系,政府部门占有使用的公共财产是政府委托其职能部门履行职责所必需的物质条件,而非借之以改善部门利益和个人利益的私有财产。在政策和行政主管层面实行政府集中控制公共财产的边际成本a+d+o+r<0,强调等级主义的管理文化伦理理念,采用整体政府、集中控制的管理手段可以使得交易成本最小。因此,改革公共财产管理体制,必须从政府决策和行政层面贯彻等级主义的理念和“整体政府论”的管理思想,将行政性公共财产的公共产权全部收归行政性公共财产主管机构所有,以此杜绝部门和个人利用公共财产和侵犯公共利益以积累部门财产利益和个人财产利益。
二是行政性财产管理机构日常管理层面——个人主义的“市场交易论”。
行政性公共财产管理中存在的预算额度最大化、成本偏高、效率低下、管理积极性不高的现象可以通过在日常管理层面引入市场机制,或内部模拟市场来解决。此时,对于公共性不强的行政性公共财产进行市场化管理的边际成本,采用个人主义的管理文化伦理理念、选择市场化控制是理性的。第一,对于单位占有使用的房产、车辆可以借鉴西方发达国家财产管理模式,引入内部市场,要求占有使用部门对公共财产的使用支付租金,租金由财政预算安排,管理机构租金收入须入财政专户。第二,至于房产、车辆、设备等大额资产的维修、保养、清洁等服务性强,但不具备公共品性质的服务项目可以招标承包给私人机构管理,以降低行政机构专门机构专门人员负责管理的成本。第三,设立激励机制,鼓励节约,提高管理单位努力管好行政性公共财产的积极性。众所周知,企业通常采取提成、加薪等激励机制提高员工的积极性,行政性公共财产使用管理方面也可加以效仿。
三是行政性公共财产管理监督层面——平等主义的“高度参与论”。
公共财产来源于公共资金,也就是纳税人的贡献,所有纳税人都是利益相关者,更多公众要求政府公开公共管理的信息知晓权。如果政府在使用公共财产之前更多地重视公众的反应以及引入公众对公共财产的监督,那么就会避免层出不穷的贫困或灾难出现等不协调的公共财产管理事故,公共财产的使用和管理也会更加合规、合情、合理一些。
在现代民主发展的进程中,再也难以将政府部门及其管理封闭起来,政府必须打开门户,在行政性公共财产预算、决策、配置、使用、评估、处置等环节使公众参与进来,听取公众的意见,接受公众的监督。用詹姆斯·布坎南的观点来讲,“在一切关系到制定规则的规则方面应该最大限度地引入超多数投票机制”,使公众高度参与。外部力量参与决策的边际成本c+f+q+t<0,选择完全由行政部门外部力量决定如何管理公共财产,即采用自主治理的理念,实行平等主义的文化伦理理念,实现管理的民主化才是交易成本最小、最经济的选择。因此,改革行政性公共财产管理模式,在监督管理层面采用平等主义的“高度参与论”方法,利用民主的监督机制限制政府及其部门的权力滥用,也是重要的方法。
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论文摘要：随着我国近年经济建设的不断发展，加快了财政改革制度的深入程度，所以新时期社会经济发展的状态下国库财政管理越来越受到社会的关注。通过国库管理能够保证对财政资金的科学合理使用效率，而且能够避免人为带来的不利影响，县级财政国库管理是一切工作开展的基础，所以在一定程度上影响着整个财政管理制度的有效展开活动。但是在实际工作中我们却发现县级财政国库管理制度在实施的过程中仍旧存在一些问题，严重影响县级财政工作的深化，对于我国国民经济的发展也极为不利。文章就县级财政国库管理制度展开深入讨论，同时提出相关改革方法，我们必须认识到完善县级财政国库管理制度改革对于当今社会建设的重要性意义。
论文关键词：县级财政;国库管理制度;改革措施
提到财政以及国库管理工作是相对敏感度词汇，作为财政管理人员要有极强的责任心以及工作热忱。随着近些年来我国财政改革制度的不断深入，为了保证工作的良好展开开始逐步探求以国库集中支付为主要手段的国库管理制度改革，因为越来越多的工作实践证明传统的财政运作方式已经无法满足现在这个快节奏时代的建设发展，通过管理制度的改革在工作开展过程中也收到了良好的工作效果，而县级一直都是我国财政国库管理制度改革的重点部分，新时期社会发展状态下实施县级财政国库管理制度改革已经势在必行，所以要求相关管理工作人员要在不断的实际工作中加以完善，改善财政管理制度中存在的现实性问题，最终达到推进我国财政国库管理工作的健康可持续发展的目标。
一、县级财政国库管理制度改革的可行性意义
(一)可以提高财政预算资金的使用效率
为了保证财政预算工作的有效展开，我国传统的县级财政预算进行支出的单位相对较多，所以相关部门想要进行财政拨款需要经过很多机构的相互合作，在一定程度上使得拨款工作变得复杂。据多年来的实践工作表明，我国财政资金长期存在于中转环节位置，直接造成工作效率极低的不良情况，而在县级财政国库管理制度改革实施国库集中支付有效的减少了预算中间工作环节所使用的时间，对我国财政资金实行了强有力的宏观调控，大大的提高了国家财政资金的使用效率，对于我国国家经济建设的发展提供了强有力的资金支持。
(二)强化资金的安全运行效率
探究传统的县级财政国库管理一直采用将资金拨入到预算单位的账户中的方法，但在这一过程中会存在极大的财政风险问题，最主要表现在人为因素上，因为很多预算单位中的领导人员以及相关工作人员在面对利益诱惑时常常无法把持，进而出现挪用、截留资金的不良现象，不但造成资金使用效率极低的情况，还为我国财政带来极大的资金浪费情况。但是进行县级国库管理改革之后有效的改善了传统工作中存在的薄弱环节，避免了可能出现的人为风险，还极大的改善了资金的使用效率，保证了财政资金的可持续健康发展。
二、如何有效实行县级财政国库管理制度改革
(一)推进财政支付效率
县级财政国库一直都是管理单位工作最基层的实施单位，所以财政部门在进行预算的过程中没有出现其他安排改变的情况，但是传统的资金支付要通过层层下达，既要申报又要等待批复，最后才能真正实现业务的办理，这在一定程度上增加了工作的复杂性还耽误了财政拨款的使用效率，所以新时期县级财政国库管理制度改革要向提高财政支付效率工作转变，结合单位自身工作开展的实际情况减少财政支付的中间环节，直接交由清算银行进行工作办理，实现财政资金支付的简单快捷，而县级财政国库资金也实现了直接带动用款单位的工作效率，保证了国家资金的及时有效性，对于我国国民经济建设具有积极地影响意义。
(二)强化财政资金运行
据调查结果显示，随着我国现代国库的不断深入，财政资金闲置问题一直较为明显，很多资金都没有发挥其真正效益，对于我国经济社会发展也带来了限制性因素。所以新时期县级财政国库管理制度改革要不断强化完善闲置资金的使用效率，相关管理单位要强化财政管理观念，在保证正常工作资金需要的基础上将剩余资金进行有效的整合，这样将财政国库的资金紧密联系了现代社会的经济发展，最终实现了财政管理的双重效益，发挥资金的最大利用价值。同时要强化财政工作人员的实际工作能力以及工作责任意识，既要掌握会计电算相关知识又要结合时展的先进技术，还要强化自身工作的科学合理性建设，最终促进县级财政国库管理制度的完善情况。
(三)完善国库监督机制
想要保证县级财政国库管理制度改革工作，我们必须强化资金使用的管理监督机制，例如可以在财政管理内部建立必要的内审制度;强化资金使用审核标准;加强对相关财政银行的网点监控;设立专门的设计部门等等，通过以上这些监督机制的建立为财政国库管理提供一个良好的发展环境，还能有效的避免在财政管理工作中存在的人为安全风险，保证国家财政资金使用的安全有效。同时随着现代科学技术手段的不断更新，电子信息技术在国库监督机制建设的过程中起着极其重要的技术支撑，所以作为财政管理单位要充分将这项工作进行落实，县级财政国库管理涉及到财政、国库、预算以及相关代理银行等，所以要通过电子信息系统对这些工作进行全面的整合，在这些单位之间进行网络设置，不但极大地提高了各个工作单位之间对财政管理的工作效率，还可以对财政支出进行全面性的审核工作，有效的规避了资金运行的风险问题，保证我国财政资金的高效运转。
三、结语
治理是指在一个国家中运用公共权力，依靠公共部门与私人部门以及公民社会的合作与互动，高效率地配置社会资源，提供公共产品与服务，满足公共需要，以实现国家治理目标的活动与过程。与治理密切联系的一个概念是善治或善政（good govemance），系指实现资源优化配置和公共福利最大化的理想治理过程及其结果。当代公共管理学认为，善治的概念包含10个要素：（1）合法性或义理性legitimacy）。指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质与状态；（2）透明度（transparency）。国家政治、经济信息的公开、透明、公民获取公共信息的容易程度；（3）责任性（accountability）。强调政府为全社会提供公共产品与服务的责任；（4）法治性（rule of law）。强调健全法律、规章、秩序，法律既规范公民行为，更约束各级政府自身的行为；（5）回应性（responsiveness）。是政府责任的延伸，政府必须对公民的要求、对公共产品与服务的需求做出及时、负责任的回应；（6）有效性（effecfiveness）。指政府管理的效率性，体现在两个方面，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理行动灵活；二是要求最大限度地降低管理成本，善治与无效或低效的管理格格不入。（7）公民参与（civil participation）。指公民对社会生活、政府决策过程等方面的参与；（8）政府廉洁（cleanness）。政府官员清明廉洁，奉公守法，不以权谋私，公职人员不以自己的职权寻租；（9）社会公正（justice）。指不同性别、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政的重要手段。不论是财政分权还是财政集权，作为政府治理的特定形式，是推进政府治理与善治的重要工具。虽然，直接将财政分权和政府治理结合起来的研究文献相对较少，但大量涌现的对财政联邦主义理论假说进行的实证研究，在间接意义上也是对政府治理效果作出的检验，因为改善公共产品供给；促进制度创新等理想化的财政联邦主义理论假说，正是政府实施治理与善治所追求的终极目标。
新制度经济学家诺思和温加斯特援引欧洲历史上新兴资产阶级逼迫封建国王建立国家预算制度的史实，强调财政制度创新对于政府治理的重要意义（north and weingast，1989）。manor论证了中央政府之所以要推行地方财政分权，主要目的在于创建财政激励机制——以鼓励地方增加收入，并由此提高中央政府的收入提成比例；从政治意义上考虑，财政分权也有助于中央政府从地方层次上赢得更多的选票支持，有利于建立广泛参与的、非集权型民主治理模式（manor，1999）。奥斯特罗姆等人认为，财政分权使得政府更加贴近人民，因而更有助于建立民主监督的政治制度，也可以更有效地遏制政府机构中的腐败行为（ostrom et al，1989）。而bardhan等人则揭示了财政分权过程中不可避免地会发生道德风险、逆向选择等代理问题（bard-han et al 1999），此外，remy prud‘homme深入剖析了财政分权有可能给经济发展带来的种种危险（remy prud’homme，1995）。
在西方学者的视野里，财政分权的治理绩效是直接反映在公共产品供给、社会福利改善等一系列具体指标上的。1995年humplick和estache运用国际比较数据，检验了不同的分权方式对道路、电力和供水等基础设施建设绩效的影响，他们的研究显示：在分权模式下，各建设项目中至少有一项指标得到了改进，但分权与改善绩效之间的总体相关性并不显著（humplick，estache，1995）。hhther和shah于1998年验证财政分权与多种治理指标之间具有的正相关关系（huther，shah，1998）。2001年5月，国际货币基金组织的经济学家luiz de mello和matias barenstein基于78个国家的统计数据，再次验证了财政分权与各类治理指标之间的相关性。在他们的研究中，对政府治理绩效的衡量是通过控制腐败、政府效能与责任、法治化、政治稳定、暴力冲突以及政府管理成本等方面的指标反映出来，财政分权指标包括：政府间支出责任划分、下级政府的收入动员等。他们的研究证明：财政支出责任的下放可以改善治理绩效；非税收入以及来自上级政府的补助金、转移支付的比例越大，越有助于改进财政分权的治理绩效（luizde mello and ma-tias barenstein，2001）。
近年来，西方学术界在研究财政分权问题的时候，总是对机构能力或制度安排予以特殊的关注，这就在很大程度上弥补了奥茨所说的公共财政学研究中的“制度真空insti—tutional vacuum）”。在世界银行和美国马里兰大学从1999年至2001年合作的研究课题中，研究者基于在菲律宾和乌干达两国的实地考察，提出只有在政府间预算约束硬化、地方支出自主和民主制度健全等条件具备的情况下，财政分权才能取得良好的绩效。而制度安排主要是指建立与完善公民约束、政府间约束和公共部门管理约束等一系列制度约束环境（omar azf ar et al，2001）。
治理目标与治理绩效衡量
自觉地把财政分权当作政府治理手段来运用，就需要事先明确财政分权的治理目标。在世界银行指导各国分权改革的政策分析工具中（decentralization toolkit），是将财政分权置于一国既定的政治与管理环境中，把财政分权同政治分权、管理分权结合起来进行分析，伴随时间的推移，分别观察三种分权各自的制度产出（system outcomes），以便整体地把握三种分权战略共同的制度结果（system results）和发展影响（development lmpact）。 这种系统性的制度分析思路很值得我们研究与借鉴。
财政分权在总体分权战略中处于重要地位，是政治分权和管理分权的中间环节。一般情况下，一国的政治制度和政府管理职能更多地受社会历史、文化传统等禀赋条件限定，政治分权和管理分权涉及国家政权结构和行政管理制度的调整，牵一发而动全身，推进的难度和阻力比较大，因而，一国政治和管理制度上的变迁是相对缓慢的。比较而言，财政制度的调整有一定的灵活性，财政分权的成功推进还能为整体制度创新提供有效的激励机制。优化财政制度产出，如更大限度地动员财政资源，硬化预算约束，提高财政资源配置效率，提高各级政府运用财政资源的能力等，能够直接提升政府宏观经济管理能力，并且为建立民主政治制度奠定良好的基础。这就是我国和其他转轨国家为什么选择财政体制作为经济体制改革突破口的原因。财政分权又是与政治和管理分权密切相关的，没有政治制度、管理体制上的相应调整，财政分权就不能真正贯彻到底。是政治、财政和管理各自分权的制度产出汇合成总体的制度结果，总体制度结果才能对经济与社会发展产生深远影响。单一的分权或者绩效欠佳，或者不能持久。这也同时说明为什么财政改革需要其他方面的改革协调配套，而不能单项突进的道理。
1999年kaufmann，kraay和zoido——lobaton运用数量方法，研究建立衡量政府治理绩效的指标体系。他们搜集了来自商业风险评估机构、多边国际组织、思想库等非政府组织的基础数据，并在各国专家学者、工商界、社会公众中作广泛的问卷调查，对300多个反映政府治理绩效的基本数据作出分析，建立起衡量政府治理绩效的数据库。这个数据库构建了有关政府治理的6类集合性指标系统，包括；公民呼声与政府责任（voice and accountability）；政治稳定／无暴力冲突（political stability／no violence）；政府效能（government effectiveness）；政府管制的质量（regulatory quality）；法治性（rule of law）；控制腐败（control of corruption）。通过对150个国家的实证研究，他们得出政府治理与经济发展之间关联密切的结论。基于他们的研究成果，世界银行提出“治理是重要的（governance matters）”这一公理性论断。
kaufiaaann，kraay和zoido——lobat6n的治理绩效评价体系的不足之处是没有在治理指标与财政分权之间建立直接联系。而jeff huther和anwar shah在1998年合作的一项研究成果是对财政分权与治理绩效相关性进行的检验。他们以地方政府支出表示财政分权的程度，对财政分权与政府治理绩效进行了相关分析，得出两者之间相关显著的结论。
在kaufirmnn和huther等人研究的基础上，2001年5月国际货币基金组织的经济学家luized meuo和mafias barenstein运用来自78个国家的统计数据，再次验证了财政分权与治理绩效之间的相关性。他们对政府治理绩效的衡量是通过控制腐败、政府效能与责任、法治化、政治稳定、暴力冲突以及政府管理成本等方面的指标反映出来，反映财政分权的指标是：地方政府支出的份额、地方税收自主权、非税收入自主权等。他们的研究证明：财政支出责任的下放可以改善治理绩效，支出下放的比例越大，越有利于改善治理绩效。不但下放支出权限重要，而且赋予地方征税、融资的自主权对于提高地方治理绩效也非常重要，同样，来自上级政府的补助金、转移支付的比例越大，越有利于财政分权治理绩效的改善。
在财政分权和政府治理之间建立联系的研究思路，既有理论价值，更富有实践指导意义。然而，对于西方学者的研究结果，我们只能有选择地借鉴，不可以盲目照搬。中国财政改革植根于本国独特的制度土壤，国外学者设计的衡量指标往往不能客观、真实地反映我国财政分权的治理绩效。例如，按照jeff huther和anwar shah设计的评价指标，中国财政分权治理绩效被排在俄罗斯之后，之所以产生这种不客观的评价结果，原因在于国外学者对西方民主价值观的过度青睐。然而，从另一个角度，我们也应正视我国自实行财政分权改革以来，在以经济建设为中心指导方针下，地方财政对医疗保健、基础教育等人力资本投资，以及自然环境保护等人文社会发展目标有所忽视的现实。如据胡鞍钢等人的研究，我国财政分权以来，国家财政对公共卫生事业的投资重视不够，全国卫生事业费占财政总支出的比重从1980年的2.49%降到2000年的1.71%，尤其令人堪忧的是财政分权以来农村卫生资源的整合能力受到削弱，财政向县级预防保健机构的拨款只占其支出的1／3左右。另据张玉林等人对农村基础教育投资进行的研究，在我国现行分级财政体制下，各级地方政府的教育投入主要偏向于各自管辖的大学、高等和中等专业学校，高中初中和小学的管理责任主要在县以下，农村义务教育资金的主要承担者变成了乡镇一级财政。自实施义务教育以来，在农村义务教育资金的投资比例中，中央政府负担的部分仅为2%，省和地区（包括地级市）的负担部分合计起来也只有11%，县和县级市的负担为9%，而乡镇则负担了全部的78%.
1998年的特大洪水暴露出我国基础设施年久失修的隐患，2003年的“非典”疫情又给我国城乡贫困人口的卫生保健敲响了警钟。这些事实充分说明，我们有必要设计出切合本国国情的财政分权与治理绩效衡量指标，用以测度并指导我国的财政分权的制度变革。
自觉地把分级财政制度看成一种宏观治理结构
诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯。诺斯指出：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”新制度经济学的另一位代表人物奥利弗@e.威廉森在（治理机制）一书中，系统阐述了制度环境和治理制度的基本理论（威廉森，2001）。制度设计的目的就是对行为主体追求利益或效用最大化进行的约束，制度本身就是作为治理机制而存在的。近年来，我国公司治理理论和制度建设在微观层次上有了长足的进展，然而，在宏观视角上，我们还没能更自觉地把规范的分级财政制度的形成直接与宏观治理机制或治理结构的构建对应起来。我国历次的财政分权改革都是把注意力集中在如何划分收支上面，也就是在“如何分钱”上做文章，而对于财政分权的制度产出、制度结果以及发展影响等却考虑较少。
事实上，自70年代末我国实行财政分权以来，政府一直处在疲于应对各种问题的治理状态中，如对乱收费、乱摊派、预算外、制度外资金的治理；对收入流失、支出失控的治理等。从实行税收财务大检查、收支两条线、国库单一账户，到编制部门预算等几乎都是具体的治理手段。显然，我们以往的财政治理在很大程度上是停留在“问题治理”的层次上，多属于针对什么问题采取什么措施“头疼医头、脚疼医脚”式的对策研究，对于如何主动地以一种治理的姿态，通过整体制度设计，优化制度供给来达到治理目标，无论是在理论研究还是经验积累方面都比较欠缺。这也表明提出分级财政治理绩效理论，强调从“问题治理”模式转向“制度治理”模式的必要性和紧迫性。
汉代的财政管理的研究应当始自二十世纪初期，正如徐式圭言：当时“理财之学，古无专书。其散见子史诸篇者，大都零缣片锦，竟绪茫然。”[1]但是在近代西方经济学说的影响下，一大批学者开始撰写财政史。汉代财政管理也在他们研究的范围之内。比如胡钧的《中国财政史讲义》[2]、徐式圭的《中国财政史略》、常乃德《中国财政制度史》[3]、刘秉麟《中国财政小史》[4]、杨志濂《中国财政史辑要》[5]、刘不同《中国财政史》等。论文百事通他们利用文献并结合近代财政学理论，对汉代的上计制度，财政管理机构，会计制度以及财政监督等方面都做了论述，初步确立了秦汉财政管理研究的一些范围。在这种学术背景下，秦汉财政管理方面的研究开始引起了学者们的注意。
二十世纪八十年代，出现了一批研究汉代财政管理的论著，其中以马大英和周伯棣等学者的研究成果最为突出。马大英在《汉代财政史》第二十四章即“财务行政与上计吏”中分别对“会计年度”、“财政官署与行政”、“调度”、“上计吏”等问题提出了自己的看法。他认为汉代的会计年度承秦制，十月制是会计年度，随着汉武帝改革历制，会计年度也发生改变。因此上计吏的汇报时间不再是十月了。其实，就会计年度而言，武帝改革后仍然实行的是“计断九月”[6]。又，汉代的会计制度还有许多其它的内容，比如会计凭证、会计报告、会计审核项目等，这些问题都有待进一步研究。关于汉代财政官署问题，马先生认为汉代实行的是中央、郡、县三级管理体制，但是江陵凤凰山汉简证明：乡里也有财政支出权限。因此从财政学上讲乡也是一级财政[7]。上计吏是研究汉代财政管理的重要问题，马先生对上计吏的任务、职责以及上计的重要性做了介绍，提出了很多可资借鉴的观点。另外，赵云旗的《中国古代财政管理研究》对整个古代的生财、用财的管理措施进行了概括性的论述[8]。
周伯棣对汉代财政管理也有专论。他从两个方面阐述了汉代的财政管理问题：第一，公私财政的划分；其次，预算会计制度。他说，公私财政划分的创始及其办法，在秦汉以前，国家财政与领主私人的财政几无区别；到秦汉时代，即有区别。可以说，公私财政的划分，为汉代财政的一个特色。东汉以后，虽也有划分的企图，但划分得不是如此清楚[9]。我认为这一传统观点值得商榷。（详论见后，此不赘述）关于汉代预算的问题，由于文献简缺，周先生也没有深入研究。他的结论是：秦的预算无法考究，汉代的预算制度本身亦无可考，但观于成帝责丞相翟方进说：“百僚用度各有数”，则可知预算是有的。虽有预算，事实上又未必严格遵守，故成帝加以谴责说：“君不量多少，一听群下言，用度不足，奏请一切增赋”[10]。由此可见，汉代粗略的预算并不是没有。与预算相关联，也可说与决算相接近者，则有“上计”之制。它与周代的“岁终则会”的精神相仿佛。不过具体说来，它是地方官吏定期向国王报告民户税收数字的账目。这个办法就是：把一年税收预算数字写在木券上，剖而为二，王执右券，官吏执左券，国王根据右券在年终考核官吏，予以升降[11]。我们认为秦汉预算制度，确乎存在，但由于材料缺乏，所以，迄至今日，没有学者专门、系统地研究秦汉预算制度。
尽管系统、全面地研究汉代财政管理的专著还未面世，但是研究财政管理各个具体内容者有之，现在分述如下：
1、如何征收赋税？这是财政管理的基本问题。高敏先生认为，汉代的田租是按亩和产量结合起来征收的。而田亩与产量二者的结合可以在每亩产量上获得统一，这样即体现了租税之法皆依田亩所产的精神，又符合什五税一与三十税一这种按产量征收田租的定率[12]。杜绍顺先生却主张田租定额征收说，汉代田税的定额如果是三十税一，武帝以前是每亩（小亩）约三升，武帝以后是每亩（大亩）八升。汉代的田税定额不是始终不变的，而是随着平均亩产的提高而提高的。也就是说汉代田税采用的实际上是定额制而不是分成制。国家根据平均亩产量决定每亩征收定额，地方上再根据土地贫瘠定出品级，但平均起来与国家规定的定额相等[13]。谷霁光和黄今言老师认为，汉代田租征收办法是，既基于地，又基于户，基于户是实[14]。刘华祝老师认为，汉代田租按照比例税制征收，即“按照田亩单位面积产量计征”[15]。日本学者对汉代田租征收制度也多有研究，木村正雄认为秦汉的田租属于生产税性质，而平中苓次认为是地租。（日）纸屋正和在论证秦汉的田租率时和吴慧的观点相同，即汉武帝时期田租率为“百一而税”[16]。以上这些学者的研究立论鲜明，论证缜密。但由于近些年来出土了很多新的简牍材料，为笔者进一步研究这一问题提供了条件。
关键词：财政支出；绩效管理；改革路径；递进式改革
中图分类号：F812.45 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2007)12-0038-03
一、引言
财政支出绩效管理是一种市场经济条件下先进的、科学的财政管理制度。在我国，财政支出绩效管理改革大体始于20世纪90年代中后期的公共预算管理改革。自2000年以来，湖北、湖南、河北、福建、浙江等地区以及财政部都不同程度地进行了财政支出绩效评价与管理制度改革的试点和探索。在2003年十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确指出要通过制度化改革“建立预算绩效考评体系”。与此同时，我国各地财政部门都对财政绩效评价给予了高度重视，一些省份还专门成立了财政支出绩效评价与管理机构。例如，2005年4月浙江省财政厅成立了绩效评价处，目前浙江各市县财政部门已基本建立相应的绩效评价与管理机构。2005年5月财政部出台《中央部门绩效考评管理办法》，为财政资金绩效考评与管理工作提供了指导性文件，标志着我国财政支出绩效评价与管理迈上了一个新台阶，许多地区都加快了财政支出绩效管理改革步伐。例如，江西省财政部门就把2007年确定为财政工作的“支出绩效管理年”。
不难发现，建立和健全财政支出管理制度，对提高一国或地区财政资金的规范高效运作程度、增加财政资金的使用效果和效益、促进政府财力的可持续发展以及有效转变政府职能等都具有重大的现实意义(J，Miller＆W.Bartley，2001；T.Meyers，2005)。在国内，也有学者系统分析了我国现阶段财政支出绩效考评方面的基础理论与实践做法(张少春，2005)，但关于我国财政支出绩效化管理所面临的现实约束条件以及改革前景方面的探讨仍显不足和薄弱。必须指出，由于财政支出绩效管理在国际上并不存在统一和规范的做法，加上我国现阶段所面临的特殊困难、阻力和障碍，因此，我国财政支出绩效化管理改革并无现成、有效的制度模式可供套用。可以说，正由于方方面面现实难题的客观存在，我国财政支出绩效管理改革目前正处于零星试点、艰难“爬坡”的探索阶段。
二、现阶段我国财政支出绩效管理改革面临的现实难题
1 财政支出绩效意识较为淡漠，管理制度改革的共识尚未形成，绩效化管理的综合环境尚不理想
不难发现，近十多年来我国财政支出管理领域的系列改革(如预算外资金改革、收支两条线改革、政府采购制度改革等)，更多侧重于财政资金支出管理的合法性和规范性，虽有一定的绩效理念贯穿其中，但距离真正的绩效化管理相距甚远，即并未在根本上动摇“重资金使用、轻绩效管理”的传统理财观念。在我国，某些地方政府“不计成本”地实施政绩工程或某类公共政策，这本身就是不讲绩效、没有绩效的表现。事实上，在地方行政长官的干扰下，许多地方财政存在“预算一年、一年预算”的不正常预算现象， 使得财政部门几乎沦为地方领导人的“出纳”，这也意味着我国财政支出绩效化管理制度安排尚处于严重的缺失或缺省状态。尽管理论界对财政支出绩效管理的讨论较为热烈，但政府各部门(尤其地方政府)对财政支出绩效管理的必要性和重要性等认识还很不到位。事实上，在目前没有严格法律推动和制度激励的情况下，各级政府领导的关注和重视往往是推动我国财政支出绩效管理改革的直接动力。但实践中，我国各地各级政府领导对财政支出绩效管理改革的思想认识并不一致，对财政支出绩效管理的重视程度也有差别，甚至由于担心既得利益的受损而对其存有抵触或反对的态度。显然，各级政府领导对财政支出绩效管理制度改革上的不一致和分歧，往往使得财政支出绩效管理部门(如财政部门)陷入左右为难、进退维谷的尴尬困境。
如图1所示，影响财政支出绩效化管理的环境变量是多元的。不管从哪个变量来看，我国财政支出绩效化管理的主客观条件都尚不成熟。在某种程度上，这种不成熟的主客观条件决定了一步到位式的绩效管理改革蓝图是不现实的。当然，否定财政支出绩效化管理改革的必然性也是错误的。事实上，现实的系统环境既有推动我国财政支出绩效化管理改革的有利因素，更有阻碍我国财政支出绩效管理改革的不利因素，两种力量的交互作用将影响我国财政支出绩效管理改革的进程快慢。
2 财政支出绩效管理的理论方法并不成熟，财政支出绩效评价中的弹性或自由裁量权过大，无法甄别财政支出的“真绩效”与“假绩效”
理论上，财政绩效评价不等于财务绩效评价，财政支出绩效管理则是对财政支出、“绩”和“效”的全面管理，因此设置一套科学、规范、客观、公正的绩效管理工作流程就是绩效管理的核心任务，也是财政支出绩效管理发挥效力的重要前提。但由于财政支出绩效管理工作是一项涉及面广、工作量大、技术性强、十分复杂的系统工程，加上我国也刚刚启动绩效管理制度改革，国外也没有统一的模式可以照搬和套用，因此，短期内很难建立规范统一的财政支出绩效评价与管理制度(包括科学规范的评价指标和公正合理的评价标准等)。应指出，对财政支出管理而言，“无法量化的绩效就永远无法改进”。这意味着，当财政支出绩效评价中充斥着过多的定性或主观评价指标时，评价过程和评价结果就充满了不确定性，财政支出的“真绩效”与“假绩效”就无法判断和识别。这也将导致财政支出绩效管理最终可能流于形式、走走过场，甚至被相关的局中人任意操纵和控制。换句话说，要对财政支出绩效评价与管理进行“打假”就必须适当增加可量化的、可测量和可考核的财政支出绩效管理指标―这是实现真正意义上的绩效预算的前提。
3 法制化程度较低、行政化色彩较浓的改革路径决定了我国财政支出绩效管理制度改革的不稳定性、不均衡性和非规范性
法制化程度是影响一国财政支出绩效管理的力度和深度的重要因素，其在很大程度上也决定了财政支出管理改革的目标和路径。这里，财政支出绩效的管理法制化程度可从立法和执法这两个相对独立又紧密关联的层面来考量。理论上，法律规范和绩效管理可
有两种不同的互动模式：(1)先立法，后改革。即先通过法律构建财政支出绩效改革的框架、程序和规则，在此基础上，依法来导引和控制财政支出绩效管理改革。(2)先改革，后立法。也就是说，先进行不同程度的财政支出绩效改革试点，在总结实践经验的基础上，通过法律跟进来规范财政支出绩效管理秩序。从国外情况来看，第一种模式较多，实践也较为成功。应看到，不管是哪一种改革路径，没有法律规范的跟进和生效，财政支出绩效管理就很难在更大范围和层次上发挥其价值功能。
不难发现，我国财政支出绩效管理的法制化程度都较低，而现行的改革模式基本是由行政力量主导并自上而下来推动。例如，从2003年4月财政部颁布的《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》到2005年5月财政部印发的《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》等10多个中央级部门规章，以及广东、湖北、北京、浙江、辽宁等试点省份的一些试行办法。不难发现，目前我国开展财政支出绩效管理的法律依据主要是一些部门规章和地方政府管理条例，财政支出绩效管理立法的数量和质量都不甚理想。上述绩效管理的规章和条例既存在立法层次偏低问题，也存在缺乏实施细则而难以实际操作问题。必须看到，纯粹依靠行政力量推动的财政支出绩效管理改革，在实践中往往存在不稳定性(或不可持续性)、不均衡性和非规范性等诸多现实问题。当然，由于现实条件的制约，我国财政支出绩效管理法律法规等制度的建立和健全还须较长时间。
4 财政支出绩效管理相关主体存在弱动力或激励不足倾向，绩效管理责任易于“落空”而不是落实
在财政绩效管理过程中，无论是主管部门、项目单位、财政部门、人大以及社会中介等有关部门，都需要一定程度的激励。理论上，任何激励机制都会出现边际效应递减规律。可以说，我国财政支出绩效管理改革的进程快慢与这种激励机制的设计息息相关。实践中，由于种种原因的制约，我国财政支出绩效管理相关主体存在一定程度的弱动力或激励不足问题。这种弱动力状况以及博弈格局的形成，既制约了我国财政支出绩效管理改革向纵深的不断推进，也决定了我国财政支出绩效管理工作只能循序渐进、分步到位。
应指出，目前我国财政支出绩效的监管主体一般有5个，即人大、审计、财政、预算单位和第三部门。上述行为主体的地位、角色及其运作关系大致可表述为：(1)人大并未充分发挥自身监督政府支出绩效的功能和积极性，在很多情况下往往只是被动的参与者。(2)审计部门虽提出了绩效审计的目标，但实际上对财政支出审查的内容往往注重于真实性和合法合规性评价。事实上，与这种事后审查式的“鉴证”相比，事前和事中的绩效考评可能更有助于绩效目标的实现。(3)财政部门理应对财政资源的使用及其绩效的提升方面负有直接的监管责任，但由于财政支出绩效业务的复杂以及任务的繁多，其在人力配备、管理能力、职能权限等方面受到很大的制约。还应指出，我国有些地区在省及以下财政部门设置了专门的绩效评价管理机构(如绩效评价处)，其与各级财政部门内设的财政监督检查机构在职能、目标和业务等方面则存在一定的重叠和交叉问题。(4)作为绩效评价与管理的主体之一，预算单位是直接使用财政资金并产出相应公共产品或公共服务的各政府机构和部门，享有信息优势和技术优势(如水利部门对水利项目的评估往往更专业)，但“自我绩效评估和管理”往往不可避免地带有主观随意的倾向，其评价结论的有效性和管理的效力往往值得怀疑。(5)依托一定数量和质量的第三部门，是国外开展财政支出绩效评价工作的重要经验，也是我国推广财政支出绩效评价与管理不可或缺的基础性条件。但从实际来看，目前我国各地区财政绩效管理所必须依赖的各种非政府组织、非赢利性组织和中介组织，无论在数量上和质量上都还无法对财政支出绩效评估工作形成强有力的支撑。不难发现，财政支出绩效管理绝不仅仅是财政部门的自家事务。事实上，在财政支出绩效管理过程中，上述行为主体相互之间的协调和配合必不可少，而对上述行为主体的制度激励与制约也同样不可或缺。
最后，由于我国财政支出绩效管理改革刚刚启动，一些必要的数据整理与信息统计制度还未建立，财政支出绩效管理无法得到大量、全面、可靠的绩效信息数据库的支撑，从而使得我国财政支出绩效评价与管理的基础相当薄弱。这种强有力的约束也是困扰和阻碍我国财政绩效化管理的重要基础性条件。
三、分阶段推进我国财政支出绩效管理改革的实现路径
基于上述分析和判断，结合财政支出绩效管理本身的规律，我们抽象出我国财政支出绩效管理制度改革的大致路径或“路线图”。如图2所示，我国财政支出绩效管理制度改革必然会经历启动、发展或完善、成熟三个阶段，而不同的阶段往往具有不同的特性和内容。必须指出，改革路径的“三阶段”论是在综合考察我国财政支出绩效管理系统环境的基础上所进行的一种相对划分，后一阶段并不排除甚至兼容了前一阶段的某些改革特性或任务。
1 启动阶段的特性与内容
目前，我国的财政支出绩效管理及其制度改革正处于启动阶段，因此，其不可避免地具有三大特性：(1)学习和模仿市场经济国家在财政支出绩效管理方面的先进经验(即思想学习与制度移植)；(2)结合本国或本地区实际情况，进行财政支出绩效管理方面的试点和探索；(3)由于财政支出绩效管理改革与原有的管理理念、制度安排之间具有一定的冲突性和非兼容性，启动阶段的财政支出绩效管理及其改革往往具有一定的盲目性或试错性特征。当然，从现实角度来说，启动阶段的改革任务主要是灌输和形成一定的绩效意识或理念，为进一步的改革奠定初步的思想基础、理论基础和机构基础，并积累一定的绩效管理实践经验。
2 完善阶段的特性与内容
随着财政支出绩效管理及其改革的深入和推进，我国财政支出绩效管理将很快由启动阶段过渡到完善或发展阶段。在此阶段，财政支出绩效管理及其制度改革的主要特性有：(1)财政支出绩效管理理念创造性地融入了原有制度安排，即具有中国特色的财政支出绩效管理制度模式日益形成；(2)财政支出管理中的绩效意识逐步转化为现实的绩效责任，即财政支出绩效管理责任不断被明确和落实；(3)则政支出绩效管理改革的渐进深入，使得绩效管理的财政效果不断显现。当然，在此阶段的改革会引致一些标志性的事件或结果，如各级人大设置专门的财政支出绩效监管委员会，专门负责监管本级政府支出的绩效监管工作；单位和部门支出的财政支出绩效评价与管理试点工作不断得到施行；建立初步的绩效预算管理模式，并按支出绩效的大小不同，对项目、单位或部门的预算支出进行适当的价值排序或预算调整。
3 成熟或相对成熟阶段的特性与内容
[关键词]财政本质;国有资产管理体制
时至今日,财政理论的主流学派仍否认国有资本营运的独立性。他们认为,国家财政既是“管理型”的,又是“经营型”的,“公共财政与国有资产管理这两方面内容,仅是财政的两个组成部分,主体是一个,即‘以国家为主体’,本质是相同的,都反映一定的财政分配关系,只是两者有着不同的活动范围,因而不应完全独立起来看待,以免割裂财政的整体性”①。这样,“财政与国有资产管理是整体与局部的关系,是‘主体’与‘两翼’的关系(其中另一翼是税收),三者构成一个完整的财政体系”②。本文拟借助于对财政本质的认识,从制度变迁的角度探讨国有资产管理在财政体系中的定位问题。
一、从制度变迁看财政的本质
建国以来,我国财政理论在财政本质上的代表性认识,最主要的有如下流派:国家分配论、价值分配论、国家资金运动论、共同需要论、剩余产品分配论和再生产前提论等观点(贾康,1998)。近年来,随着社会主义市场经济的不断完善与发展,有人提出应将传统占主流地位的“国家分配论”发展成为“公共财政论”。他们认为,财政首先表现为一种分配活动,但就分配论分配显然是狭隘的,但是把财政定义为是国家(或政府)所进行的经济活动,又失之过宽。因此财政除参与分配外,还对资源配置、收入分配,以及促进经济稳定和增长等经济活动起着重要作用。为此,财政概念一般可表述为:财政是国家为了实现其职能的需要,凭借政治权力及财产权力,参与一部分社会产品或国民收入分配和再分配所进行的一系列经济活动(王国清,1999)。
归纳目前中国财政理论界的基本格局,大体上可以说是“国家分配论”与“公共财政论”等两三个较具影响力的非主流学派间的学术论争。从财政本质的不同认识上,我们不难发现其最根本之处仍在于“利益”之争。为此,我们借助于新制度经济学中的“制度变迁”理论对此略加论述。
诺斯认为,制度是一个社会的游戏规则,或者更规范地说,制度是构建人类相互行为的人为设定的约束。它的主要特征是:①制度是人类适应环境的结果;②制度是一种公共品。它由社会认可的非正式约束,国家规定的正式约束和实施机制三部分所组成。非正式约束是人们在长期交往中无意识形成的,具有持久的生命力,并构成世代相传的文化的一部分,它主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素。在非正式约束中,意识形态处于核心地位。正式约束是指人们有意识创造的一系列政策法规。它包括政治规则、经济规则和契约,以及由这一系列的规则构成的一种等级结构。实施机制是制度构成中的关键一环。离开了实施机制,任何制度尤其是正式规则就形同虚设。制度变迁是制度发展的必然规律,它是指制度的替代、转换与交易过程,其替代、转换与交易活动存在着种种技术和社会的约束条件。对财政本质的不同认识代表了一种制度变迁的趋势,从深层次上讲,财政制度变迁的实质是财政活动中有关各种利益主体利益格局的重新调整。
制度变迁顺利进行取决两个条件:一是这些改革对利益各方均有好处;二是即使对某一方面可能产生损害,由于一方(如中央政府)承担了这一损失,而不会引起利益冲突,即所谓“帕累托改进”。这实际上难以办到,于是就产生了矛盾,需要予以协调。对此,存在两种观点:一种认为,经济体制改革说到底是一种利益关系的变革,改革的最大难题是协调存在于“体制摩擦”背后的“利益摩擦”。因此,对“财政体制改革战略”的思考,应当着眼于如何妥善地解决改革中发生的各种利益矛盾。另一种观点认为,制度变迁是一个包含着具有不同利益和不同相对力量的行为主体之间相互作用的政治过程,制度变迁的方向、速度、形式、广度、深度和时间路径完全取决于行为主体之间的利益一致程度和力量的对比关系,任何一组均衡的实际制度安排和权利界定(包括重新安排和界定),总是更有利于在力量上占支配地位的行为主体集合,力量对比关系超过一定的阈值,必定导致制度安排和权利界定的变化,从而对制度变迁的方向、速度、形式、广度、深度和时间路径直接产生影响。
鉴于此,财政本质问题的研究,一方面要正确处理好不同利益集团间的关系问题,另一方面要尽可能满足在力量上占支配地位的行为主体(国家)的利益需求,为此,当前学术界产生了围绕“国家分配论”的一些新学派,如“社会集中分配论”(贾康,1998),这一观点的基本要点是:①把财政的本质归于分配政策,把财政分配政策归于经济基础;②以“国家分配论”为主线,兼收并蓄其他流派的合理内容,使“国家分配论”获得“集大成”和“吸收人类社会一切文明成果”的坚实而科学的基础;③将财政问题放在历史唯物主义、科学社会主义和理论经济学的宏大背景中,作全方位的新思考,在社会生产力、生产关系再生产动态过程中和走向社会主义市场经济体制的转换、创新过程中把握财政,进而实现“国家分配论”和财政理论的不断丰富和发展。此外,纵观近几年学术界对“公共财政”问题的研究,相当一部分学者为了避免上述制度变迁过程中“体制摩擦”背后的“利益摩擦”,这些学者采用以“国家”为主体,参与社会产品或国民收入的各种“分配活动”(王国清,1999)。
二、财政本质认识对国有资产管理体制的影响
对财政本质问题的不同认识,代表了对财政体系中不同的利益格局的各种看法。而其中最为突出的一个焦点是国有资产管理体制应否独立运行的问题。仍据上述的新制度经济学理论,由财政本质所反映的国有资产管理体制作为一种制度,变迁可以理解为一种效益更高的制度对旧的制度的替代过程,在这个进程中,实施国有资产管理体制变迁的约束条件是国有资产管理体制变迁的边际成本等于或小于制度变迁的边际收益。国有资产管理体制变迁代表着有关利益主体利益格局的调整。
赞成国有资产独立营运(即坚持国有资产管理独立性)的学者的主要观点是:①国有资产管理与国家财政是两个性质不同的经济范畴,国家作为社会事务管理者和国有资产所有者的双重身份和权力不应当都由国家财政来行使和兼任。②国家财政无法统一国家双重身份的责任要求,国家作为政治权力的代表,要承担三个层次的责任要求:一是保证上层建筑的巩固与发展,即政府生存的要求;二是满足社会福利事业与必要的财政补贴的需要,即社会稳定的要求;三是提供公共设施与基础设施,即为国民经济发展提供基础条件的要求。国家作为财产权力的代表,也要承担三个层次的责任要求:一是监督国有资产经营者对资产耗费的足额补偿,保证国有资本的保值;二是从资产经营者那里取得产权投资收益,促使国有资本的不断增值;三是以资本收益进行再投资,不断壮大国有经济。可见,政权的责任目标是社会效益,财权的责任目标是经济效益,两类目标性质不同,无法同时并重,同时实现,不能由同一部门(如财政)来统一。③国家或政府作为政治统治的工具和凌驾于社会之上的管理机构,是政治权力的唯一行使者。由于政治权力是实现阶级经济利益的最强大、最有效的手段,决定着统治阶级为了自身的经济利益,必然具有强化运用政治权力的动机,这使得政治权力经常表现出任意性扩张的倾向。这样,在市场经济条件下,假如市场缺乏与政府的随意性扩张行为相抗衡的力量,那必然会经常导致政府的非市场行为力量干预市场正常运行的后果,从而使市场的有效运行机制受到削弱与破坏。比如会出现重财政税收收入,轻国有资产保值补偿的现象,各种形式的以税代利行为还会继续存在。
上述观点从理论上讲应该是十分正确的,然而,现实社会是纷繁复杂的,尤其是我国尚处于社会主义初级阶段,各方面的关系还未理顺,政府职责分工尚不十分清晰,国家在许多场合还不得不采用经济与行政手段并用的方式调节社会经济运行。从一些资本营运搞得比较成功的国有集团公司看,如果离开了政府行政手段,兼并、重组等具体的资本运作往往难以深入下去。这与当前我国经济机制的不健全有关,如不同利益集团的相互“摩擦”,使得企业的运行成本很高,借助于行政手段有时可以减少企业的管理成本。这表明,至少在现阶段,强调“以国家为主体的财政活动”是与制度变迁的路径一致的,它有助于各方面利益的协调以及减少各种成本(改革成本和摩擦成本等)。这正如马克思所指出:政治权力是由社会物质条件决定,并随这种条件的变化而变化,“然而它是由于它本来具有的,即它一经获得便逐渐向前发展了的相对独立性,又反过来对生产的条件和进程发生影响。这是两种不相等的力量交互作用:一方面是经济运动,另一方面是追求尽可能多的独立性,并且一经产生也就有了自己运动的新的政治权力。总的说来,经济运动会替自己开辟道路,但是它也必定要经受它自己所造成的并具有相对独立性的政治运动的反作用,即国家权力的以及和它同时产生的反对派的运动的反作用”③。可见,马克思主义的国家学说在通过考察国家及其政治权力与社会之间的关系,从而推衍出国家的阶级统治的本质特征之时,十分强调经济基础对于国家及其政治权力的决定作用,即使国家或政府在行使政治权力的过程中,有时确实会干扰经济活动的有效运行。但是,国家为了统治阶级的利益,有时不得不借助于行政的力量。这是因为眼前的既得利益对于掌握国家权力的统治阶级来说是最主要的。当然,在经济运行的常态下,较之政治职能,政府的经济管理职能无疑将居于主要地位,因为这从根本上有利于其政治职能的实现。在这种情形之下,从国家与政府的角度看,它必须遵循市场经济的运行规律,让市场经济尽可能在有效作用范围内运行,从而它有必要而且一般也能够对自身具有政治权力的扩张倾向进行约束。我国近年来进行的政府机构改革,乃至于我国迄今为止的市场改革中的政府权力的逐步下放,正是这一方面的佐证。
根据上述分析,我们认为,现阶段国有资产管理体制的构建应结合国情,采取分步走的战略。即有条件的地方可探索采用国有资产管理委员会模式(简称“国资委”模式,含有西方发达国家“公共财政”的思想)。对于暂时不具备条件的地方仍可采用“一体两翼”模式(即是一种以“国家分配论”思想为基础构建的模式)。客观地说,这两种模式作为原有体制变革的过渡形式,在接近目标体制的程度上是有所不同的。“一体两翼”模式刚刚走出原有体制,“国资委”模式则更接近目标体制。而不同地区在实践中选择的国有资产管理体制模式,则在很大程度上与该地区的经济发展水平和国有资产的相对集中程度有关。在经济发展水平较高、国有资产相对集中的地区,在接受“国资委”模式时,困难和阻力相对较小。一些已经设立“国资委”的地方,都强调地方政府主要领导的重视是必不可少的条件。而实际上,这主要是由于这些地方的经济发展水平较高,市场经济发展对政府机构的要求相对明显;在国有经济仍占国民经济较大比重的情况下,这些地方又是国有资产相对集中的地区。这种情况必然对地方政府主要领导产生较大影响,因而在组建“国资委”的态度上必然保持积极态度。上海、深圳、武汉、厦门等地的情况证明了这一点,而青岛市与山东省、厦门市与福建省在组建“国资委”问题上截然不同的看法和做法,其深层原因同样是经济体制水平和国有资产集中程度方面的差异。河北、辽宁、陕西等地区在筹建“国资委”的过程中,虽得到地方政府主要领导的重视,但遇到的困难要比上海等地大得多,也说明了这一问题。而目前强调“一体两翼”模式更适合本地区情况的省区,在经济发水平和国有资产的集中程度上,大都不如前述省市。由于“经济基础决定上层建筑”,从我们整个国家来看,“一体两翼”模式将占很大的比重,因此,政府体制改革过程中撤销国家国有资产管理局,重组国有资产管理职能是符合我国实际的,是与当前的生产力发展水平相适应的。
党的十五届四中全会将国有资产管理原则由原来的“国家统一所有,政府分级管理”更改为“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”,但其本质“国家统一所有”没有改变。从理论上分析,国有资产的所有权无论采取中央政府高度集权的模式,还是采取地方政府高度分散的模式,都是不可行的;而采取仅以中央政府作为国有资产所有权的第一级者的中央政府与地方政府共同国有资产所有权的模式,会因在中央政府与地方政府之间增加了一层委托关系,以及改变已成既成事实的国有资产在中央政府和地方政府之间的划分等问题,而增加国有资产的管理成本和体制改革成本。较为适宜的、综合成本较低的选择,是中央政府与地方政府同时作为国有资产所有权的第一级者的模式。但从我国的实践情况来看,由于资本市场尚待进一步完善,政府机构改革也正处于改革之中,加之其他一些不确定性因素的影响,实施国家与地方分级所有的设想还难以成立,为防止国有资产的进一步流失目前仍继续实行国务院统一行使国有资产所有权的做法是十分正确的,是符合国情和现阶段改革实际的。最后,需要补充说明的是,当前国有资产管理体制仍然不健全与规范,进一步完善国有资产管理体制还需要学术界作更新更深入的探讨。
注释
[1]邓子基.坚持、发展“国家分配伦”[J].财政研究,1997,(1).
[2]邓子基.财政与国有资产管理关系之探讨[J].国有资产管理,1995,(1).
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