财政与税收的区别第1篇

理论上，税源是税收的来源和出处，有税源则有税收，税源与税收应是一致的。在税制统一的情况下，一个地区所能征得的税收主要取决于该地的税源和税收征管水平，而一个地区最终能获得的税收又取决于中央与地方的税收分配制度。企业汇总纳税、跨地区经营、生产与管理的空间分离、总部经济、资源产品的价格转移、企业策略性定价、地区间税收竞争等，为税源和税收背离创造了条件。而我国税收收入归属权与税收征管权混同，地方税收征管的属地管辖、属人管辖和行业管辖交织并存，地区间税收分配协调机制的缺失等，是我国地区间税源与税收背离的主要原因。税收背离或转移产生的税收在地区间非正常流动，税源与税收收益的分离，造成了地区间征得税收的扭曲。在相对统一的中央与地方的税收分配制度下，以征得的已发生税收背离的税收收入在中央和地方之间分配，使税收征收上的税源与税收背离转换成了地区间税收收益的背离，造成了地区间财力的非正常转移和税收分配的不公，加大了地区间的财力差距，进而强化了地区间经济社会发展的非均衡。

二、税收背离的地区间财力差异效应

(一)税收背离对地区实得财力的影响

税源与税收背离的直接结果是不同地区税务机关(含国税局和地税局)征得的税收与基于税源、税基的应征税收不一致和扭曲。而我国的中央与地方间的税收分配是以各地方税务机关征得的税收为基础，分税种按照一定标准进行划分的。也即，中央与地方间的税收收入分配是对各地税务机关征得的已经产生税收背离的税收收入的分配。税种不同，在中央与地方间分配的方式不同，对地区间财力差异的影响也不同。如若一税种完全属于中央税，如消费税、车辆购置税，税收背离则不会改变地区间财力差异。而其余的共享税、地方税，若发生税收背离，则必然会造成地区间横向税收分配不公，改变地区间的财力分配，并往往强化地区间的财力差距和非均衡。

(二)税收背离与地区人均财力差异

相对于绝对财力，人均财力差异更能反映地区间财力状况。为反映税收背离对地区间人均财力差异的影响，我们以人均财政收入和人均财政支出来近似反映地区财力状况，分别计算省际人均财政收入、人均财政支出的变异系数(VC，variationcoefficient)和基于实际税收分配比(rr)、标准税收分配比(sr)消除税收背离后的地区人均财政收支的变异系数，以分析税收背离的地区财力差异效应。具体公式如下式(5)，其中Fi是i地区的人均财政收入(支出)或消除税收背离后的人均财政收入(支出)，F－为指标的平均值，n为地区样本个数，这里为30个省(自治区、直辖市)。无论是按税收在中央与地方间的实际分配率、还是标准分配率，当消除增值税、营业税和企业所得税三税，以及总体税收的税收背离对地区人均财政收入影响后，变异系数较未消除税收背离对地方财政收入影响都有较大幅度的下降。如，地区间人均财政收入差异及变异系数最大的2004年，调整前人均财政收入变异系数为118．7①，基于中央与地方间税收实际分配率和标准分配率消除三税税收背离后的变异系数(三税背离调整VCR1、三税背离调整VCR2)分别为73．2、74．22，消除总体税收背离后的变异系数(总税背离调整GVCR1、总税背离调整GVCR2)分别为62．98、60．71;2010年调整前人均财政收入变异系数为81．61，消除三税税收背离后的变异系数(三税背离调整VCR1、三税背离调整VCR2)分别为59．07、60．26，消除总体税收背离后的变异系数(总税背离调整GVCR1、总税背离调整GVCR2)分别为47．61、36．06。由图7可知，样本期间我国省际人均财政支出变异系数比较大，以人均财政支出反映的地区间财力差异明显，而2004年以来人均财政支出变异系数稳步下降，说明我国地区间财力差异在缩减。同样可以发现，无论是按税收在中央与地方间的实际分配率、还是标准分配率，当消除增值税、营业税和企业所得税三税，以及总体税收的税收背离对地区人均财政支出影响后，较之未消除税收背离，人均财政支出的变异系数都有较大幅度的下降。例如，2004年的人均财政支出的变异系数为75．84，基于中央与地方间税收实际分配率和标准分配率消除三税税收背离后的变异系数(三税背离调整VCE1、三税背离调整VCE2)分别为49．83、50．36，消除总体税收背离后的变异系数(总税背离调整GVCE1、总税背离调整GVCE2)分别为41．98、44．27;2010年调整前人均财政支出的变异系数为44．77，消除三税税收背离后的变异系数(三税背离调整VCE1、三税背离调整VCE2)分别为35．41、35．98，消除总体税收背离后变异系数(总税背离调整GVCE1、总税背离调整GVCE2)分别为30．75、33．0。这表明税收背离是引致地区间财力差异的重要原因，减轻和消除税收背离可以大幅缩小地区间财力差异，从而促进地区间公共服务均等化和区域经济社会协调发展。

三、结论与政策建议

财政与税收的区别第2篇

1991年苏联解体，独立后的俄罗斯进行了以税制改革和实行预算联邦制为核心的全面财政体制改革。其中一个重要的方面，就是调整中央与地方政府间的财政关系，解决集权与分权的最佳结合问题。这次改革和调整经历了不同的发展阶段。1993年末至1994年初，俄罗斯开始了建立预算联邦制的改革。当时，为解决长期存在的政府间财政关系的不规范问题，俄对所有地区都确定统一的联邦税提成定额，并规定了更加客观和所谓透明的财政援助资金分配标准。这些办法对消除联邦政府与地方政府之间在财政资金分配问题上的主观随意性，规范政府间的财政分配关系，起到了一定的积极作用。但这次改革并没有始终如一地进行。1996-1998年，俄罗斯地区财政危机加剧，不仅中央与地方政府间财政关系的矛盾更加突出，而且各级财政之间和各地区之间在财政资金分配上的主观色彩也更加浓厚，地区和地方财政的债务急剧增加。为解决这些问题，俄罗斯政府于1998年7月30日制定并通过了《1999-2001年俄罗斯联邦预算间关系改革构想》。其要旨是改变联邦主体财政援助资金的分配办法，建立联邦主体新的财政援助机制。接着，1999年又通过了地区财政援助基金转移支付的新分配办法，到2001年，俄基本完成地区财政援助基金改革。同时规定，给予联邦主体的财政援助资金，其基本部分的分配办法和分配程序由联邦决定。对于这次改革和新分配办法的实施，俄政府副总理赫里斯坚科(2000)给以充分肯定。

总的来看，经过10年的改革实践，俄罗斯中央与地方政府改变了财政体制和财政分配上的集权与分权模式，但财政分权化趋向有时表现得比较明显，有时则不明显甚至倒退。有资料显示，20世纪90年代，俄罗斯地区财政和地方财政收入占国家财政总收入的比重从40%逐渐增加到56%，1999年又降至49%。2000年，这个比重继续下降，主要是由于出口关税的增加和税法的某些变化造成联邦收入增加。就财政收入的分权化程度而言，俄罗斯与中国以及德国、美国等国接近，超过巴西、印度和墨西哥。而俄在财政支出方面的分权化程度则低于其在财政收入方面的分权化程度，这是由于地区财政和地方财政收入中有一定数量财政援助资金的缘故。1999年，联邦财政转移支付占俄联邦主体联合财政收入的比重约为15%，而中国和墨西哥等国财政转移支付占地方财政收入的30%以上（拉夫罗夫，2001）。

总括起来，俄罗斯对中央与地方政府间财政关系的改革与调整，主要采取了两项重大措施：

（一）按各级政府的职能和权限划分税种，调整中央和地方财政的税收收入

在独立后的最初几年，俄罗斯对中央与地方财政在税收方面的关系进行了调整，对税种在中央与地方之间做了重新划分。当时归联邦中央政府征收的税种主要有增值税、消费税、企业利润税、特别税、自然人所得税、关税、印花税、道路税、遗产税等。归地方征收的税种主要有企业财产税、木材费、自然资源税、环境污染税、个人财产税、土地税、广告税、运输税、教育税、企业注册费等。尽管从数量上看，归地方政府征收的税种并不少，但由于税收总额不大，税收收入占地方财政总收入的比重较低，一度引起地方政府的强烈不满，它们要求扩大对税收的支配权。迫于地方政府的压力，俄联邦中央政府划出一些税收给地方：将增值税收入的20-50%划给地方；从32%的利润税中划出22%给地方，其中又将12%划归州财政，10%划归州以下的地方财政；自然人所得税全部归地方。但这种划分的有效期仅为5年。要求地方在5年期内建立自己的税收体制，这就意味着允许地方政府自行征税。因此，地方政府在税收方面的权限较前扩大。

虽然中央政府对地方政府在税收权限上做了很大让步，但地方政府越权截留中央税收的现象仍很严重。据有关资料，1993年有30多个联邦主体截留联邦税款，个别地方政府甚至将该地区90%的税款留为己用。究其原因，地方本位主义和地方民族主义作祟固然是重要因素，但另一方面，地方政府财政困难也是事实。我们认为，根本的原因还有以下三个方面：其一，中央与地方的事权划分不明确，相应的财权也不甚清楚，因而不仅造成各级政府税收管理上的模糊和混乱，而且也使地方政府由于税收权限模糊和税收管理混乱而有机可乘。其二，虽然当时赋予地方政府自行征税的权力，但在严重经济危机、生产大滑坡和人民生活水平急剧下降的情况下，在地方课征新税并非易事。其三，各地区经济发展不平衡，由于俄在税收政策上对民族地区和困难地区倾斜不够，造成这些地区私自截留联邦中央税款来平衡地方财政收支。针对上述问题，俄罗斯首先明确了中央与地方的事权和财权，然后采取税款留成的调节办法努力平衡地方预算。当时增值税的35%、利润税的66%、消费税的47%都留给了地方。

1994年以来，俄罗斯在税收体制上进入了对中央和地方关系进行实质性改革的时期，主要方向是实行分税制。这一时期，中央政府和地方政府在职能及税收权限划分上取得了进展。一方面，规定税收立法权集中在中央；另一方面，地方拥有一定的税收管理权限，尤其是联邦主体的执法机关和代表机关有权规定纳入地方财政的那部分税收的税率，有权新增税种。地方政府在财政和税收领域独立性的加强，使俄罗斯财政收入再分配向着有利于地方财政的方向发展，地方预算在俄罗斯联合预算中的比重增加到51%。但1999年1月1日《俄罗斯联邦税法典》生效后，情况发生很大变化。首先，税法典规定要进一步强化联邦中央政府的税收立法权，强调税法典所列税种清单是详尽无遗和不可增补的。其次，大大收缩地方政府的税收权限，规定除税法典规定的税种外，不允许各级地方政府自行新增地区税或地方税。再次，取消13种地方税费，缩小地方政府的税收收入。据俄罗斯政府计算，由于取消了这些税费，地方财政每年减少收入136亿卢布。近几年俄罗斯地区财政和地方财政的收入结构见表1。

（二）按各级政府的职能及权限划分其支出权限和范围

在1998年以前，俄罗斯各级政府之间的财政支出权限总的还是缺乏明确划分的。这种情况无论是在联邦与联邦主体权力机构之间，还是在联邦主体与地方政府之间均不同程度地存在。形式上，俄罗斯为地区和地方政府确定了财政支出权限和范围，并将对住宅公用事业和运输业的补贴支出，以及维护地区级道路的支出都固定给了地方。此外，地方政府与联邦中央政府之间对教育、卫生、社会政策和经济补贴等共同性支出的拨款责任也做了划分。但俄罗斯联邦政府在把支出责任及义务划定给各级财政时，并不为其提供自主确定财政规模和财政拨款的实际权利。由此看来，俄地方财政大部分支出的规模和结构仍由联邦政府实行硬性调节。而且在20世纪90年代，根据相关的联邦法规，联邦政府通常将没有收入来源做保证的很大一部分支出责任及义务交由地区财政和地方财政承担。因此，俄罗斯各级财政支出权限划分不明确不合理的基本问题尚未彻底解决。这方面的问题甚至在20世纪90年代后半期表现得更加突出（拉夫罗夫，2001）。

已经生效的预算法典虽然对固定财政支出权限和责任问题做了明确规定，但距离中央与地方政府间财政关系的改革目标尚有一定差距。更准确些说，预算法典只是对联邦主体和地方政府增加财政支出规定了限制措施。强调各联邦主体和地方政府无权在一个财政年度内通过关于财政支出增加或其他财政级次收入减少的决议，即各级地方政府的财政支出权限和责任只能限定在联邦法律规定的范围内，不能自行加以变更。此外，虽然早在预算法典生效前的1999年，俄财政部就对规定各级政府财政支出义务和权限的有关法规进行了清理，并提出划定联邦财政、地区财政和地方财政支出权限的基本方案，但联邦法规规定地区财政和地方财政要承担没有拨款来源做保证的各种义务，仍是造成各级地方财政收支长期不平衡的基本原因，也是政府间财政关系改革的主要障碍。有资料表明，1999年仅一些最大的不拨给资金的“联邦政府委托项目”，就约占GDP的8%，即相当于地区自有收入的60%。

综上所述，由于俄罗斯中央与地方政府间的财政职能界定不清，支出责任划分不甚明确或不具体，一方面容易造成联邦中央政府支出责任的转移和重新分配，形成对地方财政的“摊派”，扭曲中央政府与地方各级政府的财政支出责任；另一方面又促使地方政府同中央政府在财政收支问题上讨价还价，从中不断攫取地方经济利益。更有甚者，俄罗斯政府间财政支出责任划分的不清晰或不具体，与政府间财政收入的明确划分形成了尖锐的矛盾和强烈的对比。在这种情况下，联邦政府既框定中央与地方各级政府的财政收入，又限制地方政府根据自己需要而进行的财政支出，而中央政府的财政支出责任可以随时转移给地方，从而加重地方政府的财政支出压力。

二、中央与地方政府间财政关系的两大特点

（一）实行分税制

1994年后，俄的分税制改革取得较大进展，实行分税制成为俄罗斯处理各级政府税收权限问题的重要手段。分税制实际上可分为两种类型：彻底的分税制和适度的分税制。所谓彻底的分税制，其主要特点是只设中央税和地方税，不设共享税，而且中央政府和地方政府在税收立法、税收征管等方面的权限及责任完全分开。它们各自根据本级财政的实际需要和实际可能独立确定税费的征收，税收收入也全部纳入本级财政。所谓适度的分税制，其主要特点是既设中央税和地方税，也设共享税，而且税收立法权集中在中央。联邦中央政府规定明确且详尽无遗的各种税费清单，但地方政府有权在法律规定的范围内设立一些具体税种，具有一定的税收管理权限。

从1999年1月1日《俄罗斯联邦税法典》生效前的情况看，俄实行的是适度分税制。这种分税制的最大特点，是联邦中央集中了税收立法权，而且明确规定了中央和地方的税收管理权限及应征收的税种，地方政府在税收上享有一定的自利。税法典生效后，俄在中央与地方政府间税收权限的划分问题上有一些新的变化。目前实行的既不是彻底的分税制，也不是适度的分税制，与二者均相区别。实际上，中央政府在税收上仍实行集权，税收的立法包括征收的税种、税率、征税条件和怎样分配，都由中央政府统一制定。具体的税收条例、法令由国家财政部和国家税务总局制定，地方政府只能按中央政府的税收政策法令执行，无权各行其是。但划入地方预算的那部分税收的税率可由地方政府来确定，中央政府则对地方政府规定的税率总规模加以限定。例如，利润税是联邦税，该税的设立和征收办法由联邦中央法律做出规定，而联邦主体只能对该税划入本级地区财政的那部分改变税率。尽管这样会减少地方政府在税收政策上的权限，但能使国家在全国范围内实行一贯的税收政策。此外，根据需要，俄在税收的划分上也表现出一定的灵活性。

（二）实行财政转移支付制度

在俄罗斯独立后的最初几年，财政体制和政府间财政关系改革的重点之一，是解决中央与地方政府间的税收划分或税收分享问题。至于政府间的财政转移支付制度，没有受到应有的重视，因而其在俄财政体制中发挥的作用十分有限。即使联邦政府向地区级政府提供一定数量的财政援助，其规模和分配方向均带有随意性，即缺少转移支付的法律基础和制度保证。自1994年起，俄罗斯对财政援助制度不断进行调整，以“拉平各地区的预算条件”。为此，将需要财政援助的地区划分为接受“一般援助”的地区和接受“特别援助”的地区，并确定两类地区所需的两种规模不同的财政援助数额。在此基础上，中央政府对财政收入低于平均水平的地区按所划定的标准提供“一般援助”或“特别援助”，以使各受援地区的财政收入水平与俄全国的平均水平接近。有资料显示，1994年，为实行财政转移支付制度，筹措财政援助资金，俄联邦中央政府将来自增值税分享收入的16%用于建立财政援助基金。用这笔资金和来自其他渠道的资金向58个地区级政府提供了“一般援助”，另对23个地区级政府提供了“特别援助”。1995年，用于建立财政援助基金的资金已占联邦中央政府增值税分享收入的27%，约相当于增值税收入总额的20%（伯德等，2001，中译本）。尽管如此，当时用于转移支付的财政援助基金仍远远不能满足需要

。而且，这种转移支付制度对各受援地区的经济发展和各级地方政府的经济行为产生的刺激作用，远不像联邦中央政府所期待的那样明显。

为扭转不利局面，俄政府于1998年7月30日通过了关于1999-2001年预算之间关系改革构想的第860号决议。该决议规定要改变对联邦主体财政援助资金的分配方法，拉平各地区的财政资金保证条件，执行各联邦主体在联邦财政面前的平等原则，并在各地区实行合理的财政政策。与此相适应，俄罗斯开始调整各级财政之间的收支划分，减少地区财政和地方财政的债务，试图消除中央和地区之间在税收及财政关系方面存在的随意性以及“个别问题个别处理”的不正常现象。此后，俄政府2001年8月15日的第584号决议又批准了至2005年的预算联邦制发展纲要。该纲要的主旨是保证地区财政和地方财政收入来源的稳定，明确划分各级财政的支出和收入权限，对用于各地区的财政援助资金实行新的分配办法，保证地区和地方政府的财政独立性和责任，支持地区的经济发展。俄罗斯在编制2001年联邦预算时，就采用了1999-2001年预算之间关系改革构想提出的对联邦主体财政援助资金的分配方法。

应当指出，直到目前，俄罗斯财政转移支付制度本身以及转移支付的核算方法仍是不完善的。相当一部分财政援助资金未经预算批准就进行分配。虽然自1999年实行财政转移支付的新机制和新方法后出现了某些积极的变化，但有专家认为，新方法也存在一定的缺陷，包括：(1)预算调节的范围过大；(2)对联邦主体的同一预算需要多渠道拨款；(3)在政府间财政关系上依然存在着“个别问题个别处理”的情况；(4)对地区的财政支持缺乏明确的目的性；(5)确定财政转移支付的过程与进行的改革缺乏相互联系等（古谢夫等，2001）。虽然俄政府通过的1999-2001年预算之间关系改革构想试图解决这些矛盾，而且强调不能把财政之间的关系仅仅理解为是来自联邦政府的财政援助，但上述问题和矛盾并未得以消除。不仅如此，由于联邦政府每年都改变提给地方财政的联邦调节税提成定额，因而无法保证划归地方的联邦调节税基础定额的稳定。

三、中央与地方政府间财政关系的完善与发展趋势

《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》指出：“俄罗斯形成的预算之间关系体系，虽然在90年代进行了改革，但仍不符合预算联邦制的基本原则，不符合国家长期发展战略的要求”。该发展纲要指出了俄罗斯中央与地方政府间现行财政关系体系的主要缺陷：(1)由联邦中央政府各类法规严格规定的联邦主体和地方政府的税收预算权限极其有限；(2)地区财政和地方财政负担过重，联邦中央政府往往让其承担过重的责任和义务，但又不提供相应的拨款来源做保证；(3)对地区财政和地方财政基本支出部分的集中性规定过于严格；(4)依靠联邦税收提成而形成的地区财政收入比重过高；(5)地区财政和地方财政过分依赖于每年规定的联邦税收分割比例；(6)地区财政和地方财政的透明度不够；(7)没有从法律上明确固定拉平预算条件的方法。这些问题导致财政资金的无效使用，加大了各地区间的比例失调，加剧社会和政治紧张局势（阿利穆尔扎耶夫等，2001）。

我们认为，上述问题的症结，一是各级政府之间的支出权限缺乏明确划分，这在中央与地区之间以及地区级政府与其下属的地方政府之间均不同程度地存在。二是联邦中央财政的转移支付没有发挥应有的作用，从而使各地区之间的社会经济差距继续拉大。三是联邦中央财政与地区财政之间的收入分配问题没有得到很好解决；四是没有根本解决地区财政与地方财政之间的相互关系问题。联邦主体与地方之间的财政关系实际上完全由联邦主体的法规决定并进行调节，联邦中央政府法规的作用反而很小。正是由于以上诸多问题的存在，《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》提出，必须在俄罗斯中期发展总战略目标内，开始新一轮的政府间财政关系体系的改革。

实际上，近几年来，俄罗斯许多专家学者对中央与地方政府间财政关系及其改革问题进行了大量研究。许多专家学者主张，在俄罗斯目前的情况下，必须坚持中央政府对税收的集权管理，一切税收立法和规定均由中央政府制定。他们认为，中央和地方政府在税收立法和税收管理方面各自完全独立的彻底分税制，并不适合俄罗斯。在税收政策问题上赋予地方政府更大的权利目前尚不合时宜。因为：第一，在向市场经济过渡的经济转轨时期，必须将影响经济的杠杆重要集中在联邦中央政府手中。在俄罗斯现实条件下，各级地方政府在税收领域的很大独立性必然会破坏全国范围内经济政策的统一。第二，绝大部分地方政府尚不善于正确利用为它们提供的独立经济权限。在经济转轨时期，中央政府应循序渐进地使地方政府适应新的经济条件。第三，地方政府试图在税收政策上最大限度地考虑本地的具体特点和特殊性，这样容易使它们为满足地方利益而牺牲国家利益。第四，从维护俄罗斯国家体制，保障国家安全的角度出发，也应该限制地方政府的税收独立性。国家必须将足够的财力集中在自己手里。只有这样，联邦中央政府才能握有管理国家经济的主动权。前苏联和俄罗斯的教训都证明，搞地方分裂一般都首先从要求经济上更大的独立性开始；然后逐渐减少国家财政的提成；接下来便将全部税收纳入自己的地方财政，只把固定款项提成给国家财政；再后来就连这些提成款项也以种种借口缩减并很快被地方政府全部截留。因此，从保护俄罗斯的国家整体利益出发，在税收领域向地方政府提供较大的权限是不适宜的（莱温，1997）。

诚然，以上只是一家之言或是一部分专家学者有代表性的观点。而据我们对所掌握资料的综合分析，俄罗斯今后对中央与地方政府间财政关系的调整和改革将以预算联邦制为基础进行，其基本发展趋势和方向主要有以下几个方面：

第一，调整预算结构，达到财政体制的真正分权化。目前，俄罗斯联邦联合预算税收收入的近一半，以及约60%的非利息支出均集中于地区和地方预算。从这两个数字看，俄罗斯财政体制的分权化程度似乎已经很高。但如上所述，由于地方政府要承担大量不给拨款的“联邦政府委托项目”和其他摊派任务，而地方财政收入除一些地方税费外主要来自于联邦税收提成和财政援助资金，收入的总规模有限，因而地方财政收入与支出之间往往出现很大的不平衡。财政体制的分权化程度也因此而大打折扣。因此，重新调整预算结构，真正实现财政体制的分权化，是今后俄罗斯调整和改革中央与地方政府间财政关系的首要任务之一。俄罗斯有关专家也指出，俄目前实施的预算纲领以及现行预算结构不能保证联邦中央与预算过程的所有参加者利益的结合，不能保证他们相互权力和责任的统一。因此，应当将改革预算体制的重点集中在预算体制的分权化原则上，以便使地区和地方政府最大限度地充分利用本地区现有的税收潜力（古谢夫等，2001）。

调整预算结构和实现财政体制分权化，“首先要求在区域划分的基础上形成能够实现居民地方自治权的这样一种权利、资源和义务分配体制。……必须保证完成国家对居民的义务，并实质性地扩大归地方政权机关管辖的范围。……为此，至2005年的预算联邦制发展纲要建议将地方自治划分为两个层次：与地区的区域行政区划相一致的大城市和大区一级；更低层次的市镇（马克西莫娃，2001）”。诚然，通过调整预算结构真正扩大地方自治权并实现财政体制的分权化，并不意味着目前就要大大削弱联邦中央财政。恰恰相反，就俄罗斯情况而言，在扩大地方自治权的同时，短期内甚至还可能会增加联邦财政的相对规模。这是因为：一方面，目前由地方财政承担的相当大的一部分居民社会保障支出，可能改由联邦财政承担并进行更有效管理；另一方面，既然地区财政和地方财政承担没有拨款来源做保证的各种义务尤其是“联邦政府委托项目”，是造成各级地方财政收支长期不平衡的重要原因，那么缩减或者是将这类委托项目的财政责任转给联邦中央，会有利于这些项目的优化，但同时也会增加联邦财政支出。当然，从长远看，随着俄罗斯中央与地方政府间财政关系调整和改革的深入，如果保证地方财政独立性和财政责任的机制真正得以建立，各地区发展不平衡的差距缩小，俄联合预算中地方预算所占的比重会不断增加，而联邦预算的比重则会逐渐下降。这是一个总的发展趋势。

第二，完善和改进财政支出权限的划分。多年来，财政支出权限划分上存在的缺陷一直是困扰俄罗斯中央与地方政府间财政关系的一个“痛点”，因而关于财政支出权限划分问题的争论也一直没有停止过。鉴于此，《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》规定，应当将“支出权限”这一概念以法律形式明确固定下来，并在兼顾地区协调一致性、考虑外部效应、地区差别和规模效益等原则的基础上，确定各级财政支出拨款的总方向。俄许多政府官员和专家学者也极力主张扩大地方政府的财政支出权限。他们认为，一方面要将中央与地方政府的所谓“共同”支出范围缩减到最低限度，另一方面又必须详细地划分中央与地方财政之间的支出责任。为此，应当对已经生效的预算法典做相应的修改，包括：不仅要明确划分各财政级次之间的支出责任和范围，而且要保证地方政府独立确定地方性支出的规模、结构和拨款方式的权限（拉夫罗夫等，2001；赫里斯坚科，2000）。

在财政支出权限和责任的划分问题上，俄有关方面以及专家学者达成的另一个基本共识，是今后必须采取有力措施，使地方财政摆脱没有拨款来源做保证的“联邦政府委托项目”的沉重负担。禁止以任何法律和法规等形式向地方财政摊派超过其权限范围的追加支出。对用于居民社会保障支出的联邦委托项目，可以采取两个方案：一是由联邦财政直接拨款；二是由联邦财政向地方财政提供专项补助金。第二个方案虽然能够调动地方积极性并发挥地方的优势，但最主要的问题是容易导致地方财政竭力从中央得到更多的专项补助金，为地方攫取经济利益。实践也证明，第二个方案弊端较多。因此，第一个方案应是今后俄罗斯完善财政支出权限划分的首选。此外，普京在2001年总统预算咨文中还提出，2002年和以后几年俄将继续缩减提供给联邦主体用于实施联邦社会法律的专项财政援助，并免除地方财政承担的对联邦组织和机构的拨款义务。

第三，进一步界定并划分税收权限和收入来源。俄罗斯预算法典虽然确定了地方财政的独立性原则，明确了地方政府在形成收入和实现支出方面的权力，但并没有详细规定地方财政自有收入的具体名目以及自有收入规模和收入来源，从而保证地方财政自有收入达到能够满足最低社会需要的应有水平。更何况，大部分地方财政收入是依靠联邦和联邦主体的财政援助资金以及联邦与地区调节税税收提成形成的。在这种情况下，如果地方财政没有属于自己的真实的自有收入来源，就谈不上地方政府在解决地方问题上的任何独立权限。而且，为了能够得到财政援助资金，地方政府往往不得不按国家政权机关的指令或意图来改变自己解决地方问题的政策。再则，由于税法和预算法每年都要进行修改，导致经常削弱地方财政的收入基础甚至造成地方财政收入来源的丧失。为克服这些弊端，进一步界定并划分地方财政的税收权限和收入来源势在必行。

其一，根据普京在2001年总统预算咨文中提出的要求，今后必须保证地方财政收入来源的稳定性，主要保障措施，是将自然人收入税进款、总收入税、自然资源使用费，以及相当一部分利润税收入长期固定给地方财政。而从长远看，地方税费应当成为形成俄罗斯地方财政自有收入来源的基础。鉴于此，应当将那些能够保证地方政府有稳定地方财政收入的税收固定给地方财政，这对地方是有重要意义的。与此相关，俄罗斯许多专家学者建议要对税法典以及其他联邦税法进行修改和补充，以便对一系列税费做有利于地方财政的再分配。俄罗斯国家杜马地方自治问题委员会主席莫克雷(2001)建议，将税法典第一部分中列为联邦主体税的企业财产税、不动产税、总收入税，也归入地方税。土地税则应当全部列入地方财政。

其二，放弃长期以来一直实行的在各财政级次之间分割税收收入的原则，特别是不再将税收划分为自有税、固定税和调节税。所有的税收收入不再以固定税和调节税等形式分割给各级财政。最终达到联邦税收入全部纳邦财政；地方税收入全部归地区财政；地方税收入则完全列入地方财政，并将这些税收权限以法律形式固定下来。同时，在实质性扩大地方政府税收权限的条件下，将来按“一税一预算”的原则划分税收收入，并以此作为划分各级财政收入的终极目标。不仅如此，税收权限和收入来源将以注重稳定性、经济效益、税基的地区机动性、社会公正和财政责任等原则为基础，在各级财政之间进行明确划分。

第四，拉平预算条件。在2001年总统预算咨文中普京指出，应当着手建立有助于在地区实行经济和预算改革的财政机制，继续完善拉平预算条件的方法，并在法律上固定这种方法的基本原则。据分析，今后一个时期俄罗斯拉平各地区预算条件的主要方法，仍是通过建立财政援助基金的形式，由联邦中央财政向各联邦主体提供财政帮助。只不过是要从各地区的税收潜力出发，采取有利于拉平各地区预算保障条件的新的分配办法。而且，财政援助基金的形成和分配方法，将由联邦法规和国家中期财政计划加以确定。

第五，完善相关法律法规。俄专家学者一致认为，俄罗斯中央与地方政府间财政关系的巩固与发展必须建立在坚实的法律基础之上，应从法律上确保各地区和地方的自，明确划分它们的税收和支出权限。但实践证明，俄在这方面的法律法规并不健全。目前，俄罗斯已经通过的联邦法律包括：《俄罗斯联邦地方自治组织的总原则法》、《俄罗斯联邦地方自治的财政基础法》、《俄罗斯联邦预算法典》和《俄罗斯联邦税法典》等。今后还可能通过一些与完善中央与地方政府间财政关系有关的重要联邦法规，如《赋予地方自治机构以国家某些权限的总原则法》、《国家最低社会标准法》等（莫克雷，2001）。

四、结论

1.正确处理中央与地方政府间财政关系问题，是处于经济转轨时期的俄罗斯面临的重大课题之一。由于向市场经济转型，中央与地方政府间的财政关系以及财政资金的形成和使用条件均发生了明显变化。在这种情况下，预算联邦制问题以及联邦政府与地方政府之间在划分财政税收权限、划分支出和收入等方面的关系问题，具有越来越重要的意义。如果各级政府之间的财政分配关系不能得以有效界定并不断加以完善，俄地方自治的财政基础也就难以巩固。这是促使俄罗斯为适应变化了的条件而对中央与地方政府间财政分配关系进行调整和改革的重要原因之一。

2.为促进国家宏观经济的稳定和发展以及保持经济政策的连续性，一方面，中央政府应当在税收的划分和财政支出的安排上真正建立起自己的财政权威；另一方面，又必须建立一个有效运行的中央与地方政府间财政关系体系，特别是建立有法律保证的政府间财政收支责任划分体系。

3.俄罗斯中央与地方政府间财政关系调整与改革的最终目的，是为了提高效益、加强财政预算责任和保证地区间的公平与公正。要达到这一目标，最直接的方法是放弃联邦中央对地方财政收支的调节。但由于俄各地区之间的财政保证程度存在着巨大差异，加之受财政管理体制集中化传统根深蒂固的影响等原因，联邦政府还应当拥有比较广泛的财政权限，包括在拉平预算保证条件并对地方实行的财政税收政策施加影响方面的权限。因此，财政资金的相对集中化与财政权限的分权化原则并重，仍将是俄罗斯今后一个时期调整和改革中央与地方政府间财政关系的基本点。

【参考文献】

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6莱温(1997)：《从地区角度看税制改革》，［俄］《财政》第12期。

财政与税收的区别第3篇

中国的财政体制改革，是根据事权与财权相结合的原则，把总额分成的财政体制改革为分税制财政管理体制，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必须的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方收入。这样，以“分税”为名的划分中央与地方的事权、财权、税权并设立两套征税机构的财政体制改革，奠定了财政体制新框架，为充分发挥“两个积极性”创造了条件，也为国家的统一和巩固增强了经济基础。例如，1994年的财政体制改革，从根本上改变了中央税的比重，由1993年及以前的20％左右提高到了1994年及以后的50％以上。这确实是一个很了不起的成就。然而，此次财政体制改革，对完善的分税制财政管理体制而言，只能说是一种必要的过渡措施。所以，中国现行的财政体制仍有许多不足。

1、由于财政体制改革与税收改革在改革步伐上的差异性， 从而导致现行地方税制的不完善与不规范。地方税不是一种税的称谓，而是一组税的统称，有明显的财政意义。似乎可以如此简单地表述：地方税是对充作地方财政收入的税源的课征。建立地方税体系是建立分税制财政管理体制的客观需要。然而，在财税改革的实际过程中，财政体制改革是围绕市场经济需要“分”的思路展开的，即“分事、分权、分税、分管”。而税制改革则是为满足市场经济“统”的需要进行的，即市场是统一的，需要“统一税法”；市场是竞争的，需要“公平税负”。而统一与公平原则的实现，就可以在一定程度上“简化税制”。但所提“合理分权”即满足市场经济“分”的基本原则并没有得到充分体现。这种差异性就使得地方税制中许多税种基本没动，于是就呈现出“新税收、老税种”的面貌。同时，财政体制改革在进行“分”的时候，也没有分彻底，只是按中央、地方两大块来分税收。而地方各级之间则没有考虑。因此，现行税收制度就很难完全满足地方各级财政的需要了。

2、地方税源划分得不尽合理。按照效率、适合、 相当的原则来判定，首先是地方税源没有分级次，不能满足地方各级政府的需要；其次，没有按地域，而是按隶属关系、部门、资源或因政策调整的增加部分来划分税源，前者如企业所得税，后者依次如城市维护建设税、资源税、银行营业税，这不但有碍于企业改革，也不符合税源的对应性；其三，没有很好地考虑有些税源的广度和潜力，如个人所得税和资源税，它们或是因其所得来源广大，或是因其资源为国家所有，而不可作为地方所得税；其四，没有贯彻同一原则，如增值税与营业税，都是消费税，划分原则应相同，即均应作为共享税税源。

3、地方缺乏必要的地方税立法权。 分税制财政管理体制的基本思想，是市场经济条件下的民主理财思想。鉴于此，地方政府有了征税权和独立的征税机关。但问题在于，除了全国性的地方税立法工作以外，地方没有根据本地的特点、资源状况和特别需要，开征一些地方性税种的立法权。可以说，这是乱收费的根源之一。

二、地方政府和地方财政

国家历史久远，其政权级次随着社会生产力水平的提高和社会经济结构的变化而不断调整、变动，中央政府代表国家，下为地方各级政府，分别处理各自的公共事务。

不论各国地方政府所指为何，但“地方”总是相对于“中央”而言的。而地方又有其组织体系，分为一定的级次。因此，首先要确定地方政权级次，然后才能考虑相应的财政体制。

两千年来，中国的地方政府在二级制和三级制之间徘徊。现在的省、县制，基本上是秦、汉郡、县制的继续。两级政府是中国两千年来的基本格局。解放以后，中国的地方政权制度虽然多变，但省、县两级都作为实级存在并各自有一级财政，应该是可以肯定下来的。

市在中国是近代的产物，可依其政治经济地位分为直辖市、省辖市和县级市。除了县级市以外，目前还实行“市管县”制度。市是一级政府，是实级，应有相应的财政。市以下一般设区，区亦为实级，也应有区财政。区以下的街道办事处是区的派出机构，不宜单设财政。

县以下是乡或镇，为实级政府，可有一级财政。在一些地区如有困难，可不设，亦可在条件具备之后逐步建立。

如上所述，依地方政府的实级，有省、市、县、乡四级，也就是说，地方财政亦有四级。

三、地方财政理论

在市场经济条件下，地方财政应是公共财政，是地方各级政府为满足本地区的一般需要，促进本地区经济、事业的发展，平衡财政分配，所需资金的取得、使用和管理的各种行为的总称。

由于“地方”总是相对于“中央”而言的，因而，中央财政与地方财政实质上的关系是：统一关系：国家对全国各地方的财政必须保持统一，统筹规划；从属关系：即权力的行使需遵从中央的统一的法规；调剂关系：中央调剂各地区的财政收支，以健全地方财政。

公共商品理论是财政税收的基础理论：财政支出的是公共商品，而税收则是公共商品的价格。公共商品理论为中国的经济改革、财政改革和税收改革指明了方向：民间部门生产私人商品，政府部门生产或供应公共商品，因此，政企必须分开；财政支出的只能是公共商品，而不是私人商品，因此，中国的财政预算结构需要转换；税收是公共商品的价格，因此，税收应真正成为财政收入的主要来源。

公共商品的意义。在广袤的商品世界中，基本可以将其分为两大类：私人商品与公共商品。用来满足私欲的商品，称之为私人商品；用来满足公欲的商品，称之为公共商品。通过市场机制，研究私人商品的生产、分配、交换、消费，以及再生产和扩大再生产的问题，乃是私经济的核心，也就是经济学研究的主要范围。而通过政治过程或政府的作用，研究如何利用公共商品来满足公欲的问题，乃是公经济的核心，也就是财政税收所要研究的主要范围。

公共商品（public goods）理论发端于西方。 因为翻译的原因， public goods 一词有多种表达：公共物品、公共产品、公共货物、 公共财货、公共财、公共商品等。我们之所以采用“公共商品”的说法，是因为公共商品与私人商品相提并论可以更能说明市场经济中的经济问题和财政问题。

事实上，“公共”意为属于社会的；公有公用的。“物品”多指日常生活中应用的东西，具有使用价值，但不一定具有价值；只有作为商品的物品，才具有价值。“产品”是生产出来的物品，在市场经济中，绝大多数是用来进行交换的商品，只有那些自产自用的产品才不是商品。“货物”是供出售的物品，也就是商品。“财货”意同货物。“财”是钱和物资的总称：钱为货币，是一种特殊商品：“物资”是生产上和生活上所需要的物质资料，也是商品，所以，财与商品的意义相同。至于“商品”则是为交换而生产的劳动产品，具有使用价值和价值两重性；泛指市场上买卖的物品。所以，我认为把“public goods”统一翻译为“公共商品”较为妥当。而且，这样定义，就可以把公共商品与私人商品联系起来一起研究，从中找出它们之间的联系以及共性与特性。

地方公共商品。公共商品所在的位置亦会对消费者产生不同的影响。例如，某人因距离消防队较近而可能收益较多。这类公共商品可用地理条件作为划分的标准，大体上可将其区分为地方性公共商品、区域性公共商品和国家性公共商品。公共商品的这种分类，为建立多层次政府制度提供了理论依据。但在实际经济生活中，严格区分国家公共商品和地方公共商品是做不到的。这是因为，大部分公共商品可以是国家的，也可以是地方性的。因此，这种区分只能是大致的：基本上为全国居民消费的公共商品属国家公共商品，基本上由地方居民受益的为地方公共商品。

国家供应的公共商品，是对全体国民给予等量的利益，例如国防、国家制定的法律、基础科学研究、国道、面向全国的高等教育等；地方政府供应的公共商品，在原则上，只不过是给特定地区的居民以等量利益，如环境保护、自来水供应系统、地方性道路、中小学教育等。所以说，地方公共商品乃是指能满足一定地区人民的公共欲望，而由地方政府所提供的商品或劳务。又可称之为被差别化了的公共商品。如同地方是相对于中央而言一样，地方公共商品也是相对于国家公共商品而言的，具有明显的区域性，因而其范围通常包括：文化、教育、公园、娱乐、消防、水利、交通和地方公用设施等。地方公共商品不但具有联合消费的特性，而且还具有私有性、排他性及排挤效果的性质，并与纯公共商品的性质有所不同。就某一地区而言，其一居民如果增加对该地区公共商品的消费，就有可能造成他人的不便，甚至会使其他人无法消费这种公共商品。例如，图书馆的座位有限等。于是，国家公共商品是由中央政府来进行资源配置，而地方公共商品则是由地方政府来进行资源配置，因而是有效率的。

地方公共商品亦有开放性与闭合性之别。开放性地方公共商品，具有外部性，其效益会溢散到该地区之外（外部效益）。因此，该种公共商品的资源配置，需要有上一级政府的专项补助，其资金来源为受益的辖外地区的特别课征。而闭合性地方公共商品，则不具外部性，其效益全为内部的，即全为该地区居民消费或享用，其资金来源为本地区政府，即地方财政。

此外，在一个空间经济里，同一地区的居民，对所在地区的公共商品的偏好，有较高的一致性。常言道，“人以类聚，物以群分”。例如，有的人喜欢居住在农村，而有的人却喜欢居住在城市。同时，地区内的各个居民对公共商品的获取能力也会有差异，例如，居住在公园、图书馆、游泳池等公共商品附近的居民，消费它们就比远处居民方便一些。

一般说来，在资源配置的功能上，地方政府较中央政府为佳。这是因为，不同地区的人民对公共商品的偏好不同，而地方政府恰可直接根据本地区的居民的偏好来提供公共商品，人们也可以搬迁的方式从一地到另一地去寻求满足其偏好的公共商品组合，即“用脚投票”，从而达到资源的最优配置。可见，地方公共商品的存在，也提供了劳动者在地区间移动时，所可能显示的对公共商品偏好的潜在机能，亦即人们以移居方式来显示其对地方公共商品的偏好。根据他们的偏好，各人将选择最有利的公共商品和税收组合的居住地。这种劳动者在地区间移动的信息，可以帮助地方政府决定供应地方公共商品的水平。

综上所述，地方公共商品之所以存在，是基于这样的认识：地方之间的差别性和流动性。所谓差别性，是指地方之间的发展水平、消费习俗、消费偏好等存在一定的差别，因而各地的居民的公共商品的需求是不一样的，所以就需要有相应地方公共商品的生产和供应，以提高资源配置的有效性。而所谓流动性，是指资源可以在地区之间自由流动。这就是“用脚投票”的基本原因。

四、地方财源筹措

地方财源筹措的原则主要是受益原则。地方的财政收入应是政府的全部收入，其来源为自有收入和外来收入两大类。自有收入包括税收收入和非税收入；而非税收入又包括与收益原则无关的罚款、捐赠收入与按受益原则的规费收入、工程受益费收入等。外来收入包括补助收入和地方公债。一般言之，地方财政的主要财源是地方税收。以此与地方公共商品的提供相适应的是地方财政支出。其原因是，由国家供应的国家公共商品，是对国民全体给予等量的利益，而地方政府供应的地方公共商品，原则上，只不过是给予特定地区的居民以利益。正确理解地方税的性质，对地方财政制度而言，是极为重要的。

由于“地方”仅为全国的一部分，因而就有了中央与地方的税源划分问题。划分中央税与地方税的原则一般有：（1）效率原则， 即以税收征收效率的高低作为划分标准，以确定税源的归属权限，如财产税类的各种税，就地征管较易确实，故一般划作地方税；（2）适合原则， 即以税基广狭作为划分标准，税基广税源丰且有流动性的税源划归中央，反之，则划归地方，如农业税具有地区性而且固定，故常作地方税；（3）相当原则，以税源的性质和税收负担分配公平作为划分标准， 如个人所得税，其目的在于全国人民的财富平均，因其税源广，税收弹性大，而宜划归中央。

这种划分，一般有四种类型：独立税源、共分税源、中央对地方补助和地方对中央协助。（1）独立税源，中央与地方各有其独立税源， 中央课征国税，以量能课税为原则；地方课征地方税，以受益课税为原则。（2）共分税源，即税收分成制，无论是国税或是地方税， 均由中央政府与地方政府按一定比例划分其收入，国税则中央分成较多，地方税则地方分成较多，有时国税与地方税统一征管，使其税收分成更易实行。税收分成制又有两种主要类型：地方交付税与地方让与税。地方交付税是中央政府依各地方政府的财政缺口，而自国税收入中拨付一定比例给地方。地方让与税，是以国税名义征收的特定税收，根据各地的财政状况按不同比例，提拨作为某种特定财源。（3）中央对地方补助， 中央政府为达成某项特定目的或进行某一特定事业，给予地方的一定款额。中央对地方的补助包括国库负担金、国库委托金和国库补助金三种。（4）地方对中央协助，即协助金， 在中央政府经费不足或兴办某项事业时有利益外溢时，地方政府有负担部分费用的义务，而由地方向中央提供协助金。

按照上述的划分原则，我们所期望的地方税制是什么样的呢？一般说来，建立一个较好的地方税制应该遵循三个标准：效益标准、公平标准和税收成本标准。

效率标准。利用税收来筹措资金，首先，必须使政府的财政活动具备充分的可能性。其次，课税不要给市场价格带来扭曲，影响民间部门的资源分配。本来，课税就具有非中性。只是要求在选择和设计地方税制时，尽量避免超额负担。这种超额负担，即为税收制度扭曲市场机制而给消费者带来的社会福利损失。

公平标准。也称公正标准。税负的分配，应接近社会所能同意的所得分配模型，使财政支出与税收负担相适应。

税收成本标准。征收费用和纳税费用均应为最低。

五、地方财政改革

地方财政具有地方色彩，且主要是为了满足地方人民的公共需要。而地方政府的功能也只能在资源配置上，即向本地区的人们提供公共商品上，有极大的成效。所以，地方财政的改革应从这一基本点出发。其基本思路分述如下：

（一）建立地方公共财政。“财政”的英文是 finance 一词， 源于拉丁语 finic，其愿意是指支出的期限，后措公共收入，再后则演进为“公众财政”或“公共财政”（public finance）。及至现代，在市场经济中，“财政”或“公共财政”可称之为“政府经济”。也就是说，政府所应生产和提供的只应是公共商品。这里所称的政府，既包括中央政府即国家（具体地是政府，而且，只有中央政府才能代表国家），也包括地方政府。于是就有了中央财政或国家财政，以及地方财政的称谓。

然而，在中国的计划经济时期，财政通常亦称国家财政，不但是中央财政和地方财政的总称，而且也是计划经济体制下的财政思想“国家分配论”的体现。在这个武库里，既有“公共财政”，也包括着“私人财政”的内容：其主要手段是计划；其结果是“政企不分”，致使市场机制难以发挥，财政资金使用效率不高。

由此可见，市场经济体制下的“公共财政”与计划经济体制下的“国家财政”是有着本质区别的。无论是在财政思想上，还是在财政预算的范围、方法和手段上。

因此，地方财政的首要任务是要由“国家财政”向“公共财政”过渡和转变，把那些应由竞争性、经营性企业办的事情，随着市场的成熟度，按“四部门经济”的原理，逐步从财政领域清理出去，从而实现政府办政府该办的事，不同级次的地方政府和地方财政承担相对不同的公共服务职能。

（二）完善分税制财政体制。有如下几方面：

1、财政的级次。地方政府现有省、市、县、乡四个实级， 财政一般也有四级，那么，作为其财源的地方税如何设立呢？根据中国的历史、市管县的现情、乡财政的不健全，以及考虑到国际上的通行做法，现在中国的税级结构设两级的办法较妥，而不必强求按财政级次去构建。如此，中央和省级均拥有各自的税收立法权、执法权、司法权及其解释权和调整权。当条件具备的时候，省以下也可推行分税制，但不赋予税收立法权，而只有税收执法权和税收司法权。与此相适应，地方税设两级，即省级税和市县税。乡财政包括在县财政之内，故一般可不设乡税。但在农村的“费改税”后，该部分可作为乡税，以充乡财政的固定财源。

2、税收管理体制的模式。 税收管理体制是财政体制的重要组成部分。税收管理体制的模式按其税收立法和征收管理权限的划分，可分为三种类型：中央集权型、地方分权型和集权分权结合型。在中国这样的一个国家，宜集权分权结合型，即相对集中型，中央集中掌握主要的税收收入，地方掌握次要的税收收入，各自拥有一定的财权，同时以共享税为主构成各级政府的主要收入来源，专享税为辅。

3、税务行政。如何实施税务行政， 主要是如何设立财税机构的问题。财政机构的设立，原则上应是一级政府要有相应的一级财政。而税务机构的设立则不然。就其权责而言，一为税务决策机构，即研究税收体制、选择税种、调整人事、领导稽征机构；二为税务稽征机构，即专职办理各税的课验、计算和征收业务的机构。由于各国政体不同，有统一稽征和分别稽征的区别，因之稽征机构有统一的和分立的两种。统一的稽征机构，不论税收属于中央或是地方均统一征收，并分别解缴入库。其优点是节约征收费用，适于领土不大的国家，但解缴手续繁杂，工作量大。分立的稽征机构，国税、共享税由中央设立的机构征收，共享税中的地方部分，按规定由国税机构解缴地方；地方税由地方政府设立的机构征收。其优点在于合乎税源分配和财政体制的要求，适于领土广大的国度，但征收费用较高。中国幅员广大，各地经济发展不平衡，生产力水平又是多层次的，这就使中国实行分别稽征制成为必然。现在已这么做了，总体来说效果是好的。今后要解决的问题是两套税务机构的协调问题。

但是，实践经验告诉我们，对一些税源很小的边远地区和基层税务所，如果仍然按一般原则设置两套税务机构，显得没有必要。为了节省税收成本，可只设一个税务机构，统征各税。

4、改善地方的收入机制。 主要包括规范收入机制和税种的合理划分。

（1）规范收入机制。首先，按公共财政要求， 政府收入即财政收入。为此，预算外收入应全部纳入预算管理。其次，规范地方的收费，把那些必要的行政性收费改革为地方税种，亦纳入预算管理。其三，规费收入只能规定在公共商品提供给个人的范围之内。

（2）税种的合理划分。税源的划分， 要能满足地方各级政府的需要，符合税源的对应性，考虑税源的广度和潜力，并贯彻同一原则。按此，地方税体系的具体设想如下：

①商品税类：增值税、营业税，中央与地方共享。

财政与税收的区别第4篇

    一、引言

    按照受益范围的大小,公共产品可分为全国性的公共产品和区域性的公共产品。全国性公共产品的受益范围覆盖整个国家,每个区域的居民都能同等消费,因而代表区域居民利益的地方政府不会自愿提供,只能由代表整个国家居民利益的中央政府提供。相反,区域性公共产品的受益仅局限在一定区域范围内,因而其他区域的地方政府不会提供,只能由代表该地区居民利益的地方政府提供。税收是政府提供公共产品的价值补偿,因而税收收入和税收权限的划分也应当与公共产品的提供相对应。为提供全国性公共产品而在全国范围内普遍征收的税种,其税收收入和税收权限应归属于中央政府;为提供区域性公共产品而选择在区域范围内征收的税种,其税收收入和税收权限应归属于地方政府。

    作为地方支出项目的资金来源,财产税在世界各国地方财政中占有重要地位①。然而,目前各国学者对财产税是否属于受益税的争论尚未停止,一些学者也在试图寻找能够替代财产税为地方政府筹集资金的其他税种(Oates,2001)。财产税税负最终由谁负担?用于何处?能否采用其他收入予以替代?通过研究财产税归宿找到上述问题的答案,有利于明确财产税的经济效应和在地方财政中所应发挥的作用,从而合理制定财产税政策,改善地方财政状况。

    从研究方法上看,税收归宿可以分为绝对税收归宿、平衡预算归宿和差别税收归宿。绝对税收归宿考察当其他税和政府支出不变时某种税收的经济影响,是最基本的税收归宿分析方法。平衡预算归宿考察的是税收与政府支出计划相结合所产生的分配效果。也就是既分析税收的归宿,又考虑通过税收取得的政府支出的用途。差别税收归宿考察的是政府预算保持不变时,以一种税替代另一种税的归宿差异。本文从的财产税绝对税收归宿入手,对平衡预算归宿和差别税收归宿进行一次全面的考察。

    二、绝对税收归宿:谁负担了财产税

    传统观点在分析中采用局部均衡方法,并将财产税划分为对土地课税和对建筑物课税两部分,认为财产税是对土地和建筑物课征的一种货物税,税收归宿取决于相关的供给和需求曲线。对于土地而言,只要数量无法改变,其供给就是完全无弹性的,因而全部税负由土地所有者承担。如果土地的供给不是固定的(例如城市土地供给可以扩展至毗邻农用土地的市郊地区;同样,通过填埋改造也可以增加土地的数量),那么税负则由土地所有者和土地使用者分担,比例取决于供给和需求的弹性。对于建筑物而言,由于建筑业在长期内可以按市场价格取得所需资本,因而建筑物的供给曲线是完全水平的。如果资本无法在建筑部门取得预期收益,就将转移至其他部门。因此,对建筑物征收的财产税能够向前转嫁给消费者。对于财产税的收入分配效应,传统观点指出,对土地部分课征的财产税,取决于来自于土地所有权的收入是否随着收入的增加而提高。同样,对建筑物课税的累进性取决于随着收入的增长,用于住房部分的收入是提高还是下降②。

    与传统观点相反,Miesezkowski(1972)采用Harberger的税收归宿一般均衡模型(两个生产部门、全国范围内固定的资本存量以及一定的政府服务水平)分析地方财产税的归宿。后来人们将Miesezkowski,Zodrow,Wilson等人的观点合称“新观点”。Miesezkowski指出,传统的局部均衡分析没有考虑整个经济中所有地区广泛征收财产税时的一般均衡效应。他在模型中假设全国的资本供给完全无弹性,因此资本所有者作为一个群体承担全国范围内的财产税。

    Miesezkowskiki将这一效应称为财产税归宿中的利润税部分。由于资本所得在富有阶层收入中所占比重更大,因而财产税归宿中的利润税部分具有较高的累进性。该结论与上述传统观点截然相反。此外,在税收相对较高的地区,财产税使资本从该地区流出,降低了该地区生产要素(土地和劳动力)的生产能力和要素回报率。资本流入税收相对较低的地区,这些地区的工资和土地价格提高而住房和商品价格下降。Miesezkowski将其称为财产税归宿中的货物税效应,并指出,货物税效应扭曲了经济中的资本配置,使资本从高税收地区转移至低税收地区,直至所有地区资本的税后收益相等。

    可见,采用局部均衡分析与采用一般均衡分析的假设前提与结论的差异是显着的。笔者认为,这种差异的产生,主要源于对问题分析的角度不同。传统观点想要解释的是某一特定地区的财产税归宿,而一般均衡方法着重考察一个国家整体的财产税归宿。当考察问题的角度发生变化时,结论产生某些差异就不足为奇了。况且,两种观点并非完全对立。当某一地区的财产税相对于全国的平均税率而言较高时,该地区的消费者就将以更高的商品购买价格承担这种货物税效应。这时,财产税归宿的传统观点就可以视为一般均衡观点的一种特例。实际上,财产税是一种地方税,地方政府在讨论征收财产税所产生的效应时,似乎并不关心其他地区的资本收益和房屋的消费者,它们只考虑本地区居民所负担的税收以及对本地区经济所造成的扭曲。地区税收负担的增加,主要是通过货物税效应产生影响,利润税效应作用很小,因而总体效应是累退的。其他地区的利润税效应将被货物税效应的收益所抵消,从而将所有税收负担留给课税地区。课税地区的税收归宿不仅是累退的,而且该地区承受所有的税收负担。从整个国家的财产税体系上看,财产税的税收负担则包含累进性因素,但地方居民则视财产税为累退的。由于财产税主要是作为一种地方税发挥作用,因此后一角度显得更为重要,即货物税效应是问题的主要方面。

    三、平衡预算归宿:受益观点与新观点之争

    由于财产税是地方财政支出的重要来源,因此在分析财产税归宿时,考虑财产税的用途显然是必要的。对于财产税的平衡预算归宿问题,同样存在着两种观点。第一种观点被称为“受益”观点。该观点基于Tiebout(1956)的分析框架,假设消费者具有“用脚投票”的完全流动性,地方政府间存在竞争。这使得各地区的公共服务相对于个人需求而言具有同质性,因此在该框架下地方公共服务的提供总能保持在有效的水平上。受益观点最先由Hamilton(1975)提出,他将财产税作为地方最重要的筹资手段纳入Tiebout模型,并从四个方面对模型加以扩展:假设地方公共服务提供的是满足私人需求的产品,因而公共服务的人均成本是固定的,地区规模与公共服务的有效性无关;通过居住用财产税为地区服务筹资;房屋市场模式明确,有足够的地区可以满足住房和公共服务需求,换言之,与理想的税收及支出对应的住房供给是完全有弹性的;地方政府制定了严密的地区法规,能够确定地区内住房的最低价格。在上述情况下,个人不会因财产税的征收或提高调整其房屋消费,个人按照对住房和公共服务的偏好选择居住地区,正如在最初的Tiebout模型中,配置到公共部门的资源是有效的,因为财产税作为一次性总付税,相当于支付地方公共服务的成本。此外,用于住房的资本配置是有效的,各家庭间不产生收入的分配效应。换言之,具有严格地区法规、能够保证同质住房以及财产税的完全资本化在房屋价格上体现出差异的居住用财产课税体系,相当于不具有扭曲效应的使用费。Fischel和White将这一方法扩展至对工业资本征收的财产税,假定企业在地区间具有较高的流动性。同样,在适当的地区法规下,工业财产税相当于为政府公共服务支付的费用(George R.Zodrow,2001)。

    另一种观点即“新观点”。以Miesezkowski的一般均衡分析为基础,Zodrow-Miesezkowski (1986)在考虑财产税用途的前提下,对原有模型进行了修改,主要体现在四个方面:假设政府在模型中按照Coumot-Nash方式竞争(认为其他地区的财政政策和资本收益不变),因此地方税收和公共支出是内生的;模型考虑地方公共服务对个人效用水平的影响,个人效用函数包括地方服务,允许个人对地方服务具有不同的需求;按照Tiebout和受益观点所强调的个人对地方公共服务需求不同,允许个人在地区间流动,每个地区中的个体在其对公共服务的需求方面是同质的;模型包括一种简单的土地使用范围形式。分析的结果表明,引入Tiebout特征后,一般均衡分析的基本结论并未改变。只要资本随着地区间财产税的差异而在地区间流动,且资本供给在全国范围内固定,财产税归宿中就将包含利润税和货物税两方面的内容。

    这说明,尽管受益观点和新观点的前提和结论存在差异,但在二者的分析中,某一地区的地方支出都与财产税负担紧密相连。实际上,由于地方土地所有者(尤其是房屋所有者)居住在课税地区,消费者价格的提高局限于地区生产和消费的商品,因此新观点中明显具有受益观点的特征;换言之,通过提高地方财产税筹集地方政府支出而增加的负担完全由地方居民负担。

    新观点的受益特征与实际的受益观点之间的主要区别在于前者得到结论的过程与后者不同:按照新观点,地方要素和消费者的税收负担产生于因课税而导致的资本流出。对于受益观点和新观点的争论,一直以来从未停止。笔者认为,既然财产税是一种地方税,那么在考虑地方财政支出时将其视为一种受益税显然更符合财政联邦制的概念——各级次的政府在其范围内提供公共服务,并自行为之付费③。然而,这种受益税是相对意义上的,或者说是地区间或各政府级次间受益税,而不是绝对意义上的个人间受益税。在绝对的受益税情况下,税收实际上成为一种使用者收费,即公共服务的价格,因而不产生超额负担,对资本市场没有扭曲效应,研究其归宿问题就显得毫无意义。而事实上财产税是一种相对意义上的受益税——从全国范围上看是累进的,从地区角度看则是累退的。

    四、差别预算归宿:财产税的替代性收入来源

财政与税收的区别第5篇

（一）财政管理体制调整的指导思想：全面贯彻落实科学发展观，围绕实现“全面奔小康，建设新”的目标，推动市区财政经济跨越式发展，强化财政体制服务和引导经济发展功能，构建市区财政收入利益共享机制，充分调动市、区两级共同发展经济、培植财源、组织收入的积极性；适时建立转移支付制度，均衡市区公共服务水平；加强财税监管，降低税收成本，提高征管质量，健全市区征管体制，规范市区财税分配秩序。

（二）财政管理体制调整的基本原则：

1财政收入属地征管原则。改变原财政体制按隶属关系、所有制性质、行政区划等多种形式交叉确定税收归属的办法，原则上实行以行政区域属地征管为主的税收征管体制。市区(包括、和市开发区行政区划范围，下同)的企业(除少数有明确规定的外)税收实行属地征管，缴入与其生产经营所在地行政区划对应的区级金库，其他关系不变。

2促进发展原则。充分调动市、区两级共同发展经济、培植财源、组织收入的积极性，从体制上实行“谁发展、谁受益，谁发展快、谁受益多”的模式，促进市区经济、财政跨越式发展。

3效益与公平相兼顾原则。核定基数，增量分成，保证既得利益，科学分配增量收入，实现市、区财力同步增长；逐步建立市对区转移支付制度，促进市区公共服务水平相对均等化。

4财权与事权相一致原则。逐步理顺和明晰市、区两级政府的支出责任，提高市、区两级政府提供公共服务的水平和效率。

二、财政管理体制调整的主要内容

（一）税收收入属地征管划分办法。市区所有纳税人缴纳的各项税收(包括、所属乡镇)按下列属地原则界定为市、区财政收入：

1一般企业按实际生产经营地(民政部门勘定的行政区划界限)由各区征管。

2金融、保险、证券、邮电通讯、电力、石油等垂直管理行业税收作为市本级固定收入。上述垂直管理部门的税收征管维持原有办法不变，作为财政收入。

3财政管理体制调整后，对市本级整体搬迁到“三区”的重点企业缴纳的税收实行属地征管，以企业搬迁上一年税收形成财力为基数留市，增量部分市与所在区分成，实行一企一议。

4政府决定跨区搬迁且税收在100万元以上的企业，原则上以企业搬迁上一年税收形成财力基数留迁出地财政，搬迁以后的财力增量归迁入地财政，其余不作考虑。

5市本级新办的固定资产投资超亿元企业(不包括建筑安装、房地产开发企业)，在老市区范围内的，税收直接缴入市本级金库；在和市开发区的，税收实行属地征管，财力市与所在区按5∶5比例分成。新办的超大型企业税收征管、财力分成办法实行一企一议。

6南部新城建设过程中建筑安装、房地产业及服务业等项目形成的税收实行属地征管，财力市、区分成，在此次财政管理体制调整中统筹考虑，不再另外结算。

7上述划分办法未涉及到的其他特殊事项，由市政府另行研究确定。

（二）市、区财政预算分成办法

1保障市、区既得利益。以年为基期年，核定基数，保证市、区既得财力。

2实行增量市与区分成。以年市本级和区级税收收入为基数(地方一般预算口径，剔除城市维护建设税、耕地占用税，下同)，确定增量税收市与区分成比例，以财力形式分成。市与实行6∶4分成，与实行1∶9分成，与市开发区实行1∶9分成。

3适时建立财政收入增收激励和转移支付制度。根据市、区公共产品建设需要和市区财政经济发展状况，适时建立财政收入增收激励和转移支付制度。对“三区”税收收入比上年增长30％以上部分，由市财政分别对“三区”实施转移支付，主要用于市开发区和亭湖、开发区以及乡镇工业集中区基础设施建设等。

（三）为了与财政管理体制调整相适应，对个别乡（镇、街道办事处)行政区划进行调整。

三、财政管理体制调整的组织实施

（一）各级、各部门要统一思想，提高认识，顾全大局。要充分认识调整市区财政管理体制的重要性和必要性，积极支持，密切配合，共同做好工作，确保市区财政管理体制调整落实到位。与财政管理体制调整相适应，各区要切实做好对企业的服务工作，促进市区经济健康协调发展。

（二）各有关部门要通力协作，保障财政管理体制调整平稳运行。财政部门要根据财政管理体制调整的原则和内容，制定具体的实施细则。国税、地税部门要根据财政管理体制调整内容调整内设机构和分局的征管范围。人民银行要进一步完善财税库联网系统，调整收入划分软件，保障财政收入按规定的预算级次及时准确入库。

财政与税收的区别第6篇

一、省以下分税制改革的主要内容和特点

1994年以来,各省(区、市)按照中央对省分税制财政体制 的原则精神和基本模式,因地制宜,在规范省以下各级政府间的财政关系方面也陆续推行了分税制财政体制。省以下范围包括:省(自治区、直辖市)级对地(市、州)级,地级对县(市、区)级,以及省级直接对县级等几个层次(以下简称省、地、县)。主要内容及其特点如下。

(一)关于税种归属的划分。

目前地方税收体系共由21个(包括4项分享与附加)税种构成。根据各税种调节程度的大小及其收入量的多少,主要有:增值税(指25%部分,下同)、营业税、企业所得税、城市维护建设税、涉农税(农业税、农业特产税、耕地占用税等)、个人所得税等。此外,还有一些量虽小但具有调节功能的税种,如固定资产投资方向调节税。资源税等。

以上所列税种中,地方国有企业所得税基本都按隶属关系由各级政府分享,其它企业所得税接属地原则划分;涉农税基本都 划为县级专享收入,只有个别省的部分地区是按1:9到3:7的比例在地、县间分配。其它或作为共享税,但分享的方法、程度却是多种多样;或作为某级固定收入,但专享的级次各有区别。下面我们就这些税种在省以下各级政府间的划分情况作一初步归纳总结。

1.增值税。各省均将该税种作为共享税在地方各级政府间分配,但分享的标准,办法不一。第一类是按企业的规模及重要性来划分,即除将石油、石化、电力、有色金属等中央各部属企业的增值税全部作为省级收入外,还将省区内重要大型企业增值税的大部作为省级收入。这类地区占多数。如辽宁还将鞍钢增值税和本钢、辽河化工总厂增值税的12.5%部分划为省级收入。其它一般企业增值税则或按属地原则(辽宁)或按隶属关系(河北)划为地、县收入。第二类是按一定比例。如北京市将增值税作为调剂收入与各区县按不同比例分成。第三类是按隶属关系,如湖北省。第四类是全部下划到地县。如四川省、江西省。第五类是基数部分归地县,增长部分省与地县对半分成,如江苏省。

2.营业税。第一类是按行业性质划分,即将地方银行、非银行金融企业、保险公司的营业税划作省级收入,而建筑安装、交通运输、餐饮服务等其它行业的营业税作为地县收入。这类地区占大多数。第二类是按行业性质及企业规模大小划分。如辽宁除将金融保险业的营业税划为省级收入外,还将鞍钢、本钢、辽河化工总厂等大型企业50%的营业税作为省级收入,其它一般企业营业税作为地县收入。

3.城市维护建设税。第一类是按行业性质,即将地方银行、非银行金融企业、保险公司的城建税归省区,其它归各地县。这类地区占多数。第二类是按比例。如湖北是按1:9省与地级分享。第三类是按隶属关系。第四类是全部作为地县收入,如辽宁、广东、河北。

4.个人所得税。第一类也即普遍的作法是划为地县收入。第二类是作为共享税,如广东、江西。江西是按4:6省与地级共享。第三类是指定归属,哪级征收归哪级,如河北省。

5.固定资产投资方向调节税。这是一种具有很强的宏观调控功能的税种,但大部分地区是将其划为地县收入。第二类是作为省级收入,如广东、湖北。第三类是指定归属,哪级征收归哪级,如河北省。

6.资源税。第一类是基数部分由地县专享,增长部分省级参与分成。如内蒙将基数部分归属各盟市,而增长部分由自治区和盟市对半分成。第二类是总额分成。如湖北是省与地级对半分享。第三类是基数与增长部分分别分成。如江苏是基数部分七三、超基数部分三七在省与地间分成。第四类是省级只分享部分税目或参与部分地区的分成,其它资源税均作为地县收入。如辽宁是将原油、天然气资源税与地县对半分享,而其它资源税均

划为地县收入;河北省是将唐山市的资源税与该市对半分享,其它则全部划为地县收入。

(二)关于税收增量返还比例的确定。

第一类:大部分地区比照中央对省的作法,按两税平均增长率的1:0.3全部返还到地县。

第二类:其它地区采用了不同档次的比率,省级财政适当集中了一部分财力。上海、广东、福建将中央的增量返还部分全部集中在省级,用于省市内转移支付。集中了部分财力的有江西、辽宁1:0.2;江苏1:0.25.内蒙是对经济条件好的地方返还比率较低,对经济条件差的地方返还比率较高,即对呼、包二市为1: 0.3,而对其它盟市为1:0.5.

(三)关于转移支付。

在中央对地方实行过渡期转移支付制度的同时,各省对下也进行了转移支付方面的积极探索。

第一类:在基本原则、结构、分配办法等方面仿照中央对省的“过渡期转移支付办法”,进行省对下的转移支付,有代表性的是甘肃、广西、内蒙等省区。第二类:选择若干对地方财政支出影响较为直接、程度较大的客观因素,根据其在辖区内的相对份额,确定补助数额,有代表性的有上海、河北等省市。第三类:通过调整体制补助与上解的办法,直接进行转移支付的有福建、江苏等省。

(四)省以下分税制的特点。

1.为了确保体制平稳过渡,各省基本没有打破辖区内的既得利益格局,减小了体制改革的震荡,但相应的就是规范程度低。

2.在税种划分上,各级政府专享税种少、分享及共享多;共享税划分基准不一;经济发展水平较高、市场化程度较高的省较为规范。

3.在税收增量返还、转移支付制度上,越是发达的地区,省级集中的程度越高,调控力度越大。

二、地方财政新老体制平稳接轨,成效明显

通过上述改革实践,地方财政体制不仅实现了新老平稳接轨,新体制的积极效应也逐步得到发挥,表现在以下几个方面。

(一)在体制改革层面,各级地方政府的财政分西已关系更加明确,初步搭起了以分税制为基础的分级财政体制框架。

如上所述,各省根据税种特点及其收入量,将地方税税种在地方各级政府间进行了形式各异、程度不同的划分,省、地、县三级政府间的财政分配关系有了明显规范;部分地区还进而调整、规范了县与乡(镇)的财政分配关系;一些地区在加强了省级财政调控能力的同时,还缓解了县级财政困难状况。

(二)在经济发展层面,促进了地方经济增长方式的转变,产业结构、财政收入能力均有所提高。

与经济外延型增长关联度较强的增值税大部分由中央分享、消费税全部划作中央收入后,改变了地方政府片面追求产值增长以带动财政收入增长的财源建设思路;企业所得税划归地方后,直接促进了地方政府对企业效益的关注,从而有助于地方经济增长方式由粗放型向集约型的转变。以第三产业为主要税源的营业税作为地方主体税种,有利于地方政府对产业结构的调整。全国地方国民经济的产业结构,1993年是20.0:47.6:32.4,1996年变化为20.3:46.6: 33.1,以制造业为主的第二产业下降了1 个百分点,而第一产业和第三产业分别上升了0.3和0.7个百分点,这说明分税制财政体制及税制改革对产业结构的调整开始发挥出了积极作用。在经济发展和产业结构改善的同时,财政收入能力也在提高。按新体制口径计算,地方财政收入占GDP的比重由1993年的4.4%提高为1996年的5.5%。其积极效应从省际比较来看,则是东部省份好于中部省份,中部省份又好于西部省份。

(三)税收征管进一步加强,财政收入快速增长。

新体制调动了地方政府抓财政收入的积极性。一方面,大部分税种划为地方税后,地方税务部门加强了对小税种的征管,扩大了财源,减少了税收流失。地方主体税种营业税占地方收入的比重,由1994年的28%上升到1996年的28.6%;同期,个人所得税、城建税、房产税、土地使用税、资源税等地方小税,由1994年的16.7%上升到1996年的18.3%;其中,个人所得税3.2%上升到5.2%。另一方面,各级政府的财政收入范围明确了、规范了,老体制的“浮财”逐渐转化为现实收入。地方财政收入增长率1991-1993年为20.4%,而1994-1996年为36%(按老口径为25%),远高于分税制前的增长率,也高于同期国民经济增长率和中央财政收入增长率。

三、当前地方财政体制运行面临的主要问题和困难

虽然实行分税制以来地方财政有了很大的发展,尤其是财政收入得到了快速增长,但在运行中也逐渐显露出了许多不可回避的矛盾和问题。当前地方财政改革与发展面临的诸多矛盾,既有过去存在并沿续下来的问题,也有实行新体制所产生的问题。

(一)分税制并没有从根本上改善地方财政困难状况。

尽管地方本级收入占GDP的比重由1994年的5.1%提高为1996年的5.5%,但由于同期地方上划中央两税收入增长率由19.1%下降为13.9%,使得地方实现财政收入(即包括上划两税收入)占GDP的比重,同期由10.1%下降为9.7%,这说明地方财政收入能力及财政宏观调控并没有实质性提高。此外,同期地方实际财力增长率也低于财政收入增长率8.2个百分点,二者分别是19.1%和27.3%。

(二)政府间事权划分不清、财权事权不统一的矛盾并没有解决,财政支出范围、结构无法调整,支出规模压不下来。

政府间事权划分是政府间财力分配的基本依据,由事权划分决定的支出责任划分是财政体制的基本要素,而且是确定财政体制的逻辑起点。现行事权及支出划分格局,在计划经济条件下有其一定的必然性和合理性,但与市场经济体制的内在要求相比,存在着明显的缺陷。一是各级政府的事权界定并不严格,乡里的问题越级找省里解决,县里的问题越级找中央解决的情况很多;各级财政预算支出科目基本相同,没有鲜明的层次性。二是财权与事权不尽统一,既有上级事务地方负担支出的情况,如“上面出政策,下面拿票子”的事情经常出现;也有下级事务却由上级安排支出的情况,如中央和省的财政补贴几乎覆盖所有的支出项目。三是上级政府为共同负担事务提供的资金即专项拨款,没有规范、统一的办法,财政资金的规模效益较低、监督机制不健全。1994年起中央对省的分税制改革,由于政府职能转变、机构改革没有显着进展,致使新的财政体制在事权划分、支出责任划分、支出结构上没有进展。在一央集权的政治体制和“统一领导、分级管理”的财政体制管理原则下,省以下财政体制改革不可能在事权划分、支出结构调整上有突破性动作。在这种情况下,地方政府明知许多支出项目与结构不合理,也无法进行必要的改进,支出规模也就压不下来,财政困难状况也就不可能从支出管理方面得到改善。

(三)地区间财政发展差距又有扩大。

现行分税制将消费税的全部和增值税的75%划为国税,目的之一在于加大中央政府的财力集中度,并且使财力集中度在地区间有一定的差异,以调节地地区利益,逐步实现均衡分配。按理说,由于增值税与消费税主要来自制造业等第二产业和部分第三产业,工业化程度较高的地区贡献较多,农牧业占较大比例的地区贡献较少,这符合保护农业、支持中西部地区、照顾民族地区发展的战略和政策。但由于地区间经济基础、产业结构不同,税收结构也就有很大区别,这就造成实际运行结果与改革初衷不一的局面。以第二产业为主导型经济的地区也即老工业基地,收入以增值税为主,增值税大头划为中央税以后,地方发展经济和增加财政收入的积极性受到较大影响。而工业化程度低的地区,其第一产业所提供的财政收入又很有限,其第三产业起步晚发展慢,上划两税在地方收入中也占较大份额,中央的集中度并不低。换言之,在新体制下,真正得益的是市场化程度相对较高、第三产业相对发达的地区。我们以上划两税占实现总收入的比重来看中央向各类地区的财力集中度,可知中西部地区高于全国地方平均值,民族地区又高于中西部地区,老工业地区高于市场化程度高的地区。

(四)税收征管和分级分税的财政体制相脱节。

当前财税分 家、税税并立,问题不少,矛盾尖锐。一是国税与地税征管范围互有交差,在收入上由于不存在责任和利益关系,征管力度不够,造成收入的流失,而现在国税与地税交叉征收的税种有10个之多。二是地方财政部门缺乏对地方税务部门的制约权,税务部门与财政部门讨价还价,完成正常的税收任务都需要财政奖励,加大了税收成本。三是国税垂直管理与地方财政并不衔接,但国税征收的“两税”对地方预算有很大的影响。四是为了平衡国税地税机构的待遇,地税实行省级垂直管理,与地、县级财政产生新的“条块矛盾”,割裂了地方预算收支的统一性,地方财政处于从属地位。五是在企业户管分工上,除按过去的隶属关系。所在地原则进行划分外,又增加了按税种归属划分的标准,造成基层企业要应付多家税务部门的新问题(如辽宁铁岭县有八个税务部门在争税)。六是基层设地税机构成本过高,有些地方收的税还没有建设税务机构的投资多。

(五)地方税体系不健全,分税制难以贯彻落实。

受地方主体税种少与地方政府级次多、地方财源结构不均衡、地区间收入差别大等具体因素的制约,现行的分税制不规范、不统一、不稳定。主体税种增值税(25%部分)、营业税两项占地方收入的半数左右,无论划归哪一级政府都会产生一定的负面效应。其它税种虽然较多,但税基小税源少且不稳定,都不足以作为主体税种。地方财政收入在地区问的收入结构也有很大不同,同一税种的收入量在不同地区有很大差异。省际间的税源结构差别,决定了在全国范围内彻底划分地方税种比较困难;省内地区间财政收入结构的差异,又决定了省级政府在辖区内明确划分税种也有一定的难度。省区内各地。县财力水平差异过大,而省级财政财力有限,省对下转移支付制度难以有较大的进展。

四、深化省以下财政体制的思路与对策建议

深化、完善省以下分税制财政体制,首先要认清面临的障碍和困难,然后针对其性质和特点,采取相应的政策措施,才能有的放矢。

(一)健全省以下分税制财政体制,须正确认识其长期性和复杂性,这需要采取一些根本性措施逐步加以解决。

1.我国将长期处于社会主义初级阶段,经济发展水平、经济效益短期内不会很大的提高,因此根本措施之一就是要保持国民经济持续、快速、健康发展。

党的一五大再次深刻地阐述了我国将长期处于社会主义初级阶段的客观性和重要性。这是我们解决一切问题的思想基础。目前我国国民经济运行虽然成功实现了软着陆,通胀问题有所解决,但仍然存在着诸多矛盾和问题,如经济增长方式还是以粗放型、外延型为主,总体效益并不高,就业压力大,农业基础并不十分巩固,特别是国有企业将继续大幅收缩。初级阶段的国情,决定了我国财政体制不可能实行象发达国家那样完备的体制和政策。此外,我国区域经济发展很不均衡,不仅区域间、省际间存在着较大差距,而且育部分省内地区间的差距更大,区域、省际、省内地区间的财力状况。收入结构随之就有很大差异。在这种情况下,要想在全国乃至在省内实行统一、规范的分税制财政体制,就面临着很大的障碍。因而,要全面健全省以下财政体制,根本措施之一就是,保持国民经济持续健康发展,不断调整经济结构,逐步转变经济增长方式,大力提高经济效益。地区经济发展差距不再扩大进而有所缩小,分税制才有相应的经济基础和客观条件。

2.鉴于市场经济体制还处于初步确立阶段,根本措施之二就是要深化改革,逐步建立成熟、完善的市场经济体制。

不仅财政体制、税制在不断完善之中,计划、投资、金融体制改革的任务也尚未完成,特别是国有企业改革的攻坚战刚刚开始,市场经济体制的最终确立和完善还需经过相当长时期的艰苦努力。在这种情况下,省以下的分税制财政体制改革不可能在短期内有实质性的进展。而国外实行分税制的国家都是市场经济体制比较健全的国家。因而根本措施之二就是,深化改革,逐步建立成熟、完善的市场经济体制。如果没有其它经济体制的配套改革,财政体制单兵突进是不可能搞好的,也不可能长期维持下去。

3.当前财政收入能力尚无较大改观,国家财政困难状况并没有根本缓解,因而根本措施之三,就是尽快显着提高国家财政收入占GDP的比重,全面改善国家财政状况。

实行分税制以来,全国财政收入虽然有了较大增长,但收支矛盾仍然非常突出, 1996年财政赤字为530亿元,占财政支出的6.7%; 1997年财政收入占GDP的比重为11.6%,虽然比前两年有所回升,但仍没有恢复到1993年的状况,全国财政并未从根本上摆脱困境。中央政府虽然在初次分配中集中了较多的财力,但新增财力大部分在二次分配中转移到了地方,中央财政紧张与困难状况并未改观,转移支付计划无法兑现。中央财政收入的增长率明显低于地方财政收入的增长率,特别是地方上划中央两税的增长速度逐年下滑,由1994年的19.1%降为1996年的13.9%,导致中央财政收入占全国财政收入的比重由1994年的55.7%下降到1996年的49.4%,1997年再降至48.8%。中央财政的债务依存度(债务收入/中央财政支出)由1994年的67%上升到1996年的91.4%。中央财政的宏观调能力虽然比分税制前有了较大提高,但近年来却是不断下降。

再加之前述的经济总体效益短期内难有根本改善,财源基础就难以雄厚起来,尤其是随着国有企业的大幅收缩,国有企业提供的财政收入将明显下降;非国有经济虽然发展较快,但目前仍享受一些优惠政策,税负难以明显提高;近年来国民收入分配明显向个人倾斜,但由于税法不健全。征管力度不够。公民纳税意识弱等,本应是财政收入中占相当份额的个人所得税目前所征无几;而财政支出还将为深化改革继续支付改革成本。总之,国家财政将长期处于紧运行状态。因此,根本措施之三就是尽快显着提高国家财政收入占GDP的比重,全面改善国家财政状况;提高中央财政收入比重,增强中央财政的宏观调控能力;改进国民收入分配机制,规范分配制度,增强政府支配能力,谋求社会均衡。只有这样,分税制才有相应的财力基础。国内财政状况好的省份分税制搞得比较规范,也证明了这一点。

4.经济外的因素,如政治体制与行政体制改革滞后,政府职能转变尚需时间,根本措施之四就是加快政治体制和行政体制、机构的改革。

与经济体制改革相比,我国政治体制与行政体制改革明显滞后。就政府行政运行机制来说,从中央到地方行政架构高度一致,地方基层政府“麻雀虽小,五脏俱全”,机构臃肿,人浮于事,效率低下。就政府与市场的职能分工来说,原高度集中统一的体制惯性很大,政府职能越位与缺位现象仍很普遍,一方面,政府包揽事务过多,直接或变寸目干预企业的生产经营活动,一些地方政府还搞地方保护主义,人为封锁。分割市场,干扰统一市场的形成;另一方面,企业办社会的现象还很严重,难以成为自主经营的实体。就政府间事权划分及事权与财权对应来说并不严格、规范,政府财权与事权并不统一;财政权威、地位下降;其它事业的立法与预算法出现了冲突,如教育、农业、科技、精神文明建设等都要求其支出增长幅度超过经常性财政收入的增长幅度。这些问题的存在,严重制约着财政体制的完善。所以,根本措施之四就是加快政治体制和行政体制机构的改革。党的十五大已明确提出了解决这一问题的重要性和紧迫性。在划分政府间事权方面,首先要明确政府与市场的活动范围、职能的分工与协作;其次是要严格界定中央政府与地方政府的事权;最后还要明确地方各级政府的事权和支出责任。

(二)近期应当采取的政策措施及具体建议。

深化省以下分税制财政体制,虽然从长期看要受以上诸多因素的制约,短期内难有实质性改观,但只要我们认清了问题的症结所在,就可采取相应的对策逐步加以克服和解决。近期在以下几方面可有所突破。

1.完善转移支付办法,加大转移支付力度,逐步缓解地方各级财政困难问题。

中央在完善转移支付制度时,应当考虑到转移支付要有一定的规模和力度,才能充分体现其机制的调节功能和引导作用,否则,再科学、再规范、再合理,其作用也是不大的。至于省以下转移支付,应打破目前省对下体制补助、结算补助。专项补助及其它补助的界限,根据转移支付的资金总量和调控目标,按因素法统一核定各地的标准收入、标准支出及总补助数额。调整、缩减各类专款,专款的拨付要尽量作到公平、公正,最终也要纳入转移支付体系中。为切实解决地方财政困 难,中央应考虑建立温饱型的地方财政发展战略,以保证各地区,各级政府财政能够同步、正常运转。为确保省级财政充分发挥宏观调控功能,省级可用财力应占全省可用财力的25%左右。

2.改进分税制,促进区域财政经济协调发展。

如前述,现行分税制下中央两税集中度的地区分布并不合理;中央财政新增财力大部分又按既定基数再分配给了地方;增量返还办法也不利于欠发达地区。因此我们建议,在维持分税制基本框架的前提下,应当按地区类型实行有所区别的政策,改变中央两税集中度地区分布不合理的局面,适当调整税收增量返还比例,扩大中央财政直接用于转移支付的财力,切实支持和鼓励特殊地区的发展。关于地区分类,我们建议采用人均GDP、产业结构和税收结构等几项客观性和相关性较强的指标来综合考虑。对近几年来人均GDP低于全国平均值的地区,第一产业偏高第三产业偏低的地区,以及营业税收入低于平均比重且增值税收入高于平均比重的地区,予以适当照顾。具体办法可进一步研究。

3.加强预算外资金管理,统一财权,是缓解各级财政困难的重要途径和措施。

1993年预算外资金收支范围调整以来,全国地方预算外资金仍在快速增长,相当于地方实现收入的比重由1993年的35%提高到1996年的45%,相当于地方本级收入的比重由70%提高到80%,但其中纳入财政预算管理的仅为8-10%。按理说,1993年以后的预算外资金都是政府资金,应当纳入财政统一管理、分配和使用,但目前却有大量的预算外资金即行政事业性收入脱离财政监督。虽然现在一下子全部统到财政部门不太现实,但在这方面扩大财力的空间无疑还是相当之大的。其中,中央各部门的行政事业性收入虽然在总量上只占预算外资金的15%左右,但这部分资金的管理和运用搞得好的话,将对地方行政事业性收入的管理起到很好的引导、示范作用。我们建议,首先中央政府应下大力气统一财权于财政部;其次用规范化的地方税代替现行的五花入门的行政事业性收费,扩张预算内财力,大力缓解地方财政困难。

4.建立地方税体系。

建立地方税体系,首先要调整、完善国税与地税的划分。现行国税与地税的划分办法,虽然也考虑到了税种自身的特点,但为了达到中央财政收入占五成到六成、地方财政收入占四成到五成的目的,很大程度上是依据收入数量进行倒算帐。这就使得目前的国税与地税划分过渡性强而规范性弱。如营业税绝大部分作为地方税,一方面已在地区同造成受益不同苦乐不均的局面,另一方面有可能导致一些地区将有限的发展资金投向于房地产、宾馆饭店、豪华娱乐设施等提供营业税较多的行业或产业,这样,财政体制对产业政策将会产生误导作用。再如固定资产投资方向调节税作为地方税也是不合适的,将来适当的时候应调整为中央税。而目前的企业所得税、城市维护建设税名为地方税,实际上中央分享了相当部分的收入,名不符实。

其次在地方税体系的构建上,省、地、县各级应各有侧重,形成一定的层次性。省级应以增值税和营业税的较大比例分享部分、固定资产调节税等调控程度强、税源稳定适量的税种为主体税种。地县以城市建设税、城镇土地使用税等与市镇建设密切联系的税种,以及房产税、车船使用税、遗产赠与税等财产税类为主体税种。

5.关于地方税主要税种在省以下各级政府间如何划分的具体、初步建议。

基本原则。地方各级政府主体税种的确定,从质的规定性上讲,要考虑税种的特点,并与地方政府的事权相对应;从量上讲,要考虑税种当前的收入数量及潜在能力。既不能完全从税种特点出发,也不能单搞数量匹配。在划分基准上,应打破按企业经济成份、隶属关系、行业性质、企业规模划分收入的作法,尽可能按税种属性和属地原则划分各级收入。在政府间财力配置上,省级财政应占较大的比重,以保持一定程度的调控能力。结算办法要简便,以免给实际运行造成障碍。同一辖区内的体制要尽量统一,以免给以后的规范化造成隐患。

关于增值税与营业税。这两个主要税种完全划给哪一级地方政府都有一定的负面效应。划作省级收入,则不利于调动基层培植财源和积极性;划作地县收入,则省级政府的调控能力受影响,且会造成地区间的苦乐不均。比较现实的选择就是实行比例分成制;既要体现共享,又要体现省级政府的客观调控功能。

关于固定资产投资方向调节税。开征此税旨在贯彻中央政府的产业政策,控制各地重复建设,盲目投资,因而是一种具有很强的宏观调控功能的税种,最起码也应作为省级收入,适当的时候再划为国税。

关于个人所得税。目前从便于征管来说,划为地县收入有一定的道理,但从其调节性强、流动性高等特点来说应由省地县共享收入逐步过渡到省级收入,以实现在较大的范围内居民收入均衡分配、防止避税和流失等目的,也更能体现取之于全体居民用之于全体居民的原则。

财政与税收的区别第7篇

2、地方税源划分得不尽合理。按照效率、适合、 相当的原则来判定，首先是地方税源没有分级次，不能满足地方各级政府的需要；其次，没有按地域，而是按隶属关系、部门、资源或因政策调整的增加部分来划分税源，前者如企业所得税，后者依次如城市维护建设税、资源税、银行营业税，这不但有碍于企业改革，也不符合税源的对应性；其三，没有很好地考虑有些税源的广度和潜力，如个人所得税和资源税，它们或是因其所得来源广大，或是因其资源为国家所有，而不可作为地方所得税；其四，没有贯彻同一原则，如增值税与营业税，都是消费税，划分原则应相同，即均应作为共享税税源。

3、地方缺乏必要的地方税立法权。 分税制财政管理体制的基本思想，是市场经济条件下的民主理财思想。鉴于此，地方政府有了征税权和独立的征税机关。但问题在于，除了全国性的地方税立法工作以外，地方没有根据本地的特点、资源状况和特别需要，开征一些地方性税种的立法权。可以说，这是乱收费的根源之一。

二、地方政府和地方财政

国家历史久远，其政权级次随着社会生产力水平的提高和社会经济结构的变化而不断调整、变动，中央政府代表国家，下为地方各级政府，分别处理各自的公共事务。

不论各国地方政府所指为何，但“地方”总是相对于“中央”而言的。而地方又有其组织体系，分为一定的级次。因此，首先要确定地方政权级次，然后才能考虑相应的财政体制。

两千年来，中国的地方政府在二级制和三级制之间徘徊。现在的省、县制，基本上是秦、汉郡、县制的继续。两级政府是中国两千年来的基本格局。解放以后，中国的地方政权制度虽然多变，但省、县两级都作为实级存在并各自有一级财政，应该是可以肯定下来的。

市在中国是近代的产物，可依其政治经济地位分为直辖市、省辖市和县级市。除了县级市以外，目前还实行“市管县”制度。市是一级政府，是实级，应有相应的财政。市以下一般设区，区亦为实级，也应有区财政。区以下的街道办事处是区的派出机构，不宜单设财政。

县以下是乡或镇，为实级政府，可有一级财政。在一些地区如有困难，可不设，亦可在条件具备之后逐步建立。

如上所述，依地方政府的实级，有省、市、县、乡四级，也就是说，地方财政亦有四级。

三、地方财政理论

在市场经济条件下，地方财政应是公共财政，是地方各级政府为满足本地区的一般需要，促进本地区经济、事业的发展，平衡财政分配，所需资金的取得、使用和管理的各种行为的总称。

由于“地方”总是相对于“中央”而言的，因而，中央财政与地方财政实质上的关系是：统一关系：国家对全国各地方的财政必须保持统一，统筹规划；从属关系：即权力的行使需遵从中央的统一的法规；调剂关系：中央调剂各地区的财政收支，以健全地方财政。

公共商品理论是财政税收的基础理论：财政支出的是公共商品，而税收则是公共商品的价格。公共商品理论为中国的经济改革、财政改革和税收改革指明了方向：民间部门生产私人商品，政府部门生产或供应公共商品，因此，政企必须分开；财政支出的只能是公共商品，而不是私人商品，因此，中国的财政预算结构需要转换；税收是公共商品的价格，因此，税收应真正成为财政收入的主要来源。

公共商品的意义。在广袤的商品世界中，基本可以将其分为两大类：私人商品与公共商品。用来满足私欲的商品，称之为私人商品；用来满足公欲的商品，称之为公共商品。通过市场机制，研究私人商品的生产、分配、交换、消费，以及再生产和扩大再生产的问题，乃是私经济的核心，也就是经济学研究的主要范围。而通过政治过程或政府的作用，研究如何利用公共商品来满足公欲的问题，乃是公经济的核心，也就是财政税收所要研究的主要范围。

公共商品（Public Goods）理论发端于西方。 因为翻译的原因， Public Goods 一词有多种表达：公共物品、公共产品、公共货物、 公共财货、公共财、公共商品等。我们之所以采用“公共商品”的说法，是因为公共商品与私人商品相提并论可以更能说明市场经济中的经济问题和财政问题。

事实上，“公共”意为属于社会的；公有公用的。“物品”多指日常生活中应用的东西，具有使用价值，但不一定具有价值；只有作为商品的物品，才具有价值。“产品”是生产出来的物品，在市场经济中，绝大多数是用来进行交换的商品，只有那些自产自用的产品才不是商品。“货物”是供出售的物品，也就是商品。“财货”意同货物。“财”是钱和物资的总称：钱为货币，是一种特殊商品：“物资”是生产上和生活上所需要的物质资料，也是商品，所以，财与商品的意义相同。至于“商品”则是为交换而生产的劳动产品，具有使用价值和价值两重性；泛指市场上买卖的物品。所以，我认为把“Public Goods”统一翻译为“公共商品”较为妥当。而且，这样定义，就可以把公共商品与私人商品联系起来一起研究，从中找出它们之间的联系以及共性与特性。

地方公共商品。公共商品所在的位置亦会对消费者产生不同的影响。例如，某人因距离消防队较近而可能收益较多。这类公共商品可用地理条件作为划分的标准，大体上可将其区分为地方性公共商品、区域性公共商品和国家性公共商品。公共商品的这种分类，为建立多层次政府制度提供了理论依据。但在实际经济生活中，严格区分国家公共商品和地方公共商品是做不到的。这是因为，大部分公共商品可以是国家的，也可以是地方性的。因此" ，这种区分只能是大致的：基本上为全国居民消费的公共商品属国家公共商品，基本上由地方居民受益的为地方公共商品。

国家供应的公共商品，是对全体国民给予等量的利益，例如国防、国家制定的法律、基础科学研究、国道、面向全国的高等教育等；地方政府供应的公共商品，在原则上，只不过是给特定地区的居民以等量利益，如环境保护、自来水供应系统、地方性道路、中小学教育等。所以说，地方公共商品乃是指能满足一定地区人民的公共欲望，而由地方政府所提供的商品或劳务。又可称之为被差别化了的公共商品。如同地方是相对于中央而言一样，地方公共商品也是相对于国家公共商品而言的，具有明显的区域性，因而其范围通常包括：文化、教育、公园、娱乐、消防、水利、交通和地方公用设施等。地方公共商品不但具有联合消费的特性，而且还具有私有性、排他性及排挤效果的性质，并与纯公共商品的性质有所不同。就某一地区而言，其一居民如果增加对该地区公共商品的消费，就有可能造成他人的不便，甚至会使其他人无法消费这种公共商品。例如，图书馆的座位有限等。于是，国家公共商品是由中央政府来进行资源配置，而地方公共商品则是由地方政府来进行资源配置，因而是有效率的。

地方公共商品亦有开放性与闭合性之别。开放性地方公共商品，具有外部性，其效益会溢散到该地区之外（外部效益）。因此，该种公共商品的资源配置，需要有上一级政府的专项补助，其资金来源为受益的辖外地区的特别课征。而闭合性地方公共商品，则不具外部性，其效益全为内部的，即全为该地区居民消费或享用，其资金来源为本地区政府，即地方财政。

此外，在一个空间经济里，同一地区的居民，对所在地区的公共商品的偏好，有较高的一致性。常言道，“人以类聚，物以群分”。例如，有的人喜欢居住在农村，而有的人却喜欢居住在城市。同时，地区内的各个居民对公共商品的获取能力也会有差异，例如，居住在公园、图书馆、游泳池等公共商品附近的居民，消费它们就比远处居民方便一些。

一般说来，在资源配置的功能上，地方政府较中央政府为佳。这是因为，不同地区的人民对公共商品的偏好不同，而地方政府恰可直接根据本地区的居民的偏好来提供公共商品，人们也可以搬迁的方式从一地到另一地去寻求满足其偏好的公共商品组合，即“用脚投票”，从而达到资源的最优配置。可见，地方公共商品的存在，也提供了劳动者在地区间移动时，所可能显示的对公共商品偏好的潜在机能，亦即人们以移居方式来显示其对地方公共商品的偏好。根据他们的偏好，各人将选择最有利的公共商品和税收组合的居住地。这种劳动者在地区间移动的信息，可以帮助地方政府决定供应地方公共商品的水平。

综上所述，地方公共商品之所以存在，是基于这样的认识：地方之间的差别性和流动性。所谓差别性，是指地方之间的发展水平、消费习俗、消费偏好等存在一定的差别，因而各地的居民的公共商品的需求是不一样的，所以就需要有相应地方公共商品的生产和供应，以提高资源配置的有效性。而所谓流动性，是指资源可以在地区之间自由流动。这就是“用脚投票”的基本原因。

四、地方财源筹措

地方财源筹措的原则主要是受益原则。地方的财政收入应是政府的全部收入，其来源为自有收入和外来收入两大类。自有收入包括税收收入和非税收入；而非税收入又包括与收益原则无关的罚款、捐赠收入与按受益原则的规费收入、工程受益费收入等。外来收入包括补助收入和地方公债。一般言之，地方财政的主要财源是地方税收。以此与地方公共商品的提供相适应的是地方财政支出。其原因是，由国家供应的国家公共商品，是对国民全体给予等量的利益，而地方政府供应的地方公共商品，原则上，只不过是给予特定地区的居民以利益。正确理解地方税的性质，对地方财政制度而言，是极为重要的。

按照上述的划分原则，我们所期望的地方税制是什么样的呢？一般说来，建立一个较好的地方税制应该遵循三个标准：效益标准、公平标准和税收成本标准。

效率标准。利用税收来筹措资金，首先，必须使政府的财政活动具备充分的可能性。其次，课税不要给市场价格带来扭曲，影响民间部门的资源分配。本来，课税就具有非中性。只是要求在选择和设计地方税制时，尽量避免超额负担。这种超额负担，即为税收制度扭曲市场机制而给消费者带来的社会福利损失。

公平标准。也称公正标准。税负的分配，应接近社会所能同意的所得分配模型，使财政支出与税收负担相适应。

税收成本标准。征收费用和纳税费用均应为最低。

五、地方财政改革

地方财政具有地方色彩，且主要是为了满足地方人民的公共需要。而地方政府的功能也只能在资源配置上，即向本地区的人们提供公共商品上，有极大的成效。所以，地方财政的改革应从这一基本点出发。其基本思路分述如下：

（一）建立地方公共财政。“财政”的英文是 Finance 一词， 源于拉丁语 Finic，其愿意是指支出的期限，后措公共收入，再后则演进为“公众财政”或“公共财政”（Public Finance）。及至现代，在市场经济中，“财政”或“公共财政”可称之为“政府经济”。也就是说，政府所应生产和提供的只应是公共商品。这里所称的政府，既包括中央政府即国家（具体地是政府，而且，只有中央政府才能代表国家），也包括地方政府。于是就有了中央财政或国家财政，以及地方财政的称谓。

然而，在中国的计划经济时期，财政通常亦称国家财政，不但是中央财政和地方财政的总称，而且也是计划经济体制下的财政思想“国家分配论”的体现。在这个武库里，既有“公共财政”，也包括着“私人财政”的内容：其主要手段是计划；其结果是“政企不分”，致使市场机制难以发挥，财政资" 金使用效率不高。

由此可见，市场经济体制下的“公共财政”与计划经济体制下的“国家财政”是有着本质区别的。无论是在财政思想上，还是在财政预算的范围、方法和手段上。

因此，地方财政的首要任务是要由“国家财政”向“公共财政”过渡和转变，把那些应由竞争性、经营性企业办的事情，随着市场的成熟度，按“四部门经济”的原理，逐步从财政领域清理出去，从而实现政府办政府该办的事，不同级次的地方政府和地方财政承担相对不同的公共服务职能。

（二）完善分税制财政体制。有如下几方面：

1、财政的级次。地方政府现有省、市、县、乡四个实级， 财政一般也有四级，那么，作为其财源的地方税如何设立呢？根据中国的历史、市管县的现情、乡财政的不健全，以及考虑到国际上的通行做法，现在中国的税级结构设两级的办法较妥，而不必强求按财政级次去构建。如此，中央和省级均拥有各自的税收立法权、执法权、司法权及其解释权和调整权。当条件具备的时候，省以下也可推行分税制，但不赋予税收立法权，而只有税收执法权和税收司法权。与此相适应，地方税设两级，即省级税和市县税。乡财政包括在县财政之内，故一般可不设乡税。但在农村的“费改税”后，该部分可作为乡税，以充乡财政的固定财源。

2、税收管理体制的模式。 税收管理体制是财政体制的重要组成部分。税收管理体制的模式按其税收立法和征收管理权限的划分，可分为三种类型：中央集权型、地方分权型和集权分权结合型。在中国这样的一个国家，宜集权分权结合型，即相对集中型，中央集中掌握主要的税收收入，地方掌握次要的税收收入，各自拥有一定的财权，同时以共享税为主构成各级政府的主要收入来源，专享税为辅。

3、税务行政。如何实施税务行政， 主要是如何设立财税机构的问题。财政机构的设立，原则上应是一级政府要有相应的一级财政。而税务机构的设立则不然。就其权责而言，一为税务决策机构，即研究税收体制、选择税种、调整人事、领导稽征机构；二为税务稽征机构，即专职办理各税的课验、计算和征收业务的机构。由于各国政体不同，有统一稽征和分别稽征的区别，因之稽征机构有统一的和分立的两种。统一的稽征机构，不论税收属于中央或是地方均统一征收，并分别解缴入库。其优点是节约征收费用，适于领土不大的国家，但解缴手续繁杂，工作量大。分立的稽征机构，国税、共享税由中央设立的机构征收，共享税中的地方部分，按规定由国税机构解缴地方；地方税由地方政府设立的机构征收。其优点在于合乎税源分配和财政体制的要求，适于领土广大的国度，但征收费用较高。中国幅员广大，各地经济发展不平衡，生产力水平又是多层次的，这就使中国实行分别稽征制成为必然。现在已这么做了，总体来说效果是好的。今后要解决的问题是两套税务机构的协调问题。

但是，实践经验告诉我们，对一些税源很小的边远地区和基层税务所，如果仍然按一般原则设置两套税务机构，显得没有必要。为了节省税收成本，可只设一个税务机构，统征各税。

4、改善地方的收入机制。 主要包括规范收入机制和税种的合理划分。

（1）规范收入机制。首先，按公共财政要求， 政府收入即财政收入。为此，预算外收入应全部纳入预算管理。其次，规范地方的收费，把那些必要的行政性收费改革为地方税种，亦纳入预算管理。其三，规费收入只能规定在公共商品提供给个人的范围之内。

（2）税种的合理划分。税源的划分， 要能满足地方各级政府的需要，符合税源的对应性，考虑税源的广度和潜力，并贯彻同一原则。按此，地方税体系的具体设想如下：

①商品税类：增值税、营业税，中央与地方共享。

财政与税收的区别第8篇

一、 我县财政、税收收入占gdp比重情况

笔者搜集了20xx-20xx年全县财政、税收收入占gdp比重的统计资料如下：

表一： 20xx-20xx年县财政税收收入占gdp比重对照表

指标名称

计算单位

20xx

20xx

20xx

20xx

20xx

20xx

20xx

绝对数

增幅

绝对数

增幅

绝对数

增幅

绝对数

增幅

绝对数

增幅

绝对数

增幅

绝对数

增幅

gdp

亿元

41.2

12.9

46.84

14.8

55.32

16.1

67.36

16.3

80.44

16.8

93.96

14.5

110.86

15.0

财政总收入

亿元

1.29

8.8

1.62

15.7

1.96

20.8

2.19

12.2

2.55

16.3

3.2

25.5

4.07

27.2

税收总收入

万元

11525

7.87

14404

24.9

16005

11.1

19761

23.5

21980

11.23

26682

21.4

34588

30.0

财政总收入占gdp比重

3.1

3.5

3.5

3.3

3.2

3.4

3.68

税收总收入占gdp比重

2.79

3.08

2.89

2.93

2.73

2.84

3.13

税收收入占财政总收入比重

89.34

88.91

81.65

90.23

86.19

83.38

84.90

注：税收总收入等于地方税收收入与上缴中央的国税收入之和

上述数据显示，我县的财政税收收入占gdp比重呈平稳均衡的变化态势。近几年来，随着经济的快速发展，我县税收收入与财政收入同步增长，财政收入的增长高于gdp的增长，而税收的增长出现曲线型回落现象，财政收入占gdp比重一直保持在3%以上，税收收入占财政总收入比重一直保持在80%以上，为的经济发展和社会进步提供了可靠的财力支撑。

表二：20xx-20xx年南昌市各县区财政总收入占gdp比重对照表

县区

20xx

20xx

财政总收入（亿元）

gdp（亿元）

比重

财政总收入（亿元）

gdp（亿元）

比重

东湖区

8.76

169.9

5.16

10.72

200.0

5.36

西湖区

10.2

173.2

5.89

12.44

203.47

6.11

青云谱区

5.22

100.8

5.18

7.06

110.56

6.39

湾里区

2.01

15.1

13.31

2.58

18.03

14.3

青山湖区

11.35

165.5

6.87

13.56

187.5

7.23

南昌县

10.2

153.1

6.66

13.64

184.3

7.4

新建县

5.0

95 /5.22

6.39

115.02

5.56

县

3.2

93.96

3.40

4.07

110.86

3.68

安义县

1.57

28.4

5.53

2.0

34.44

5.81

上述数据显示，我县的财政收入虽然呈上升趋势，但与全市比较，财政总收入占gdp的比重仍居全市四县五区之尾。06、07年我县gdp的总量与新建县、青云谱区接近，而新建县的财政总收入06、07年分别高于县1.8亿、2.32亿元；青云谱区06、07年财政总收入分别高于2.02亿、2.98亿元。我县财政总收入占gdp比重低于全市平均水平，呈现财政总收入占gdp比重不相匹配。

表三：20xx-20xx年全省、财政税收收入占gdp比重对照表

全

省

年份

指标名称

20xx

20xx

20xx

20xx

20xx

20xx

税收占财政

总收入比重

79.8

80.8

79.8

80.7

81.3

83.7

财政总收入

占gdp比重

9.57

10.09

10.03

10.49

11.1

12.1

进

贤

税收占财政

总收入比重

88.91

81.65

90.23

86.19

83.38

84.9

财政总收入

占gdp比重

3.5

3.5

3.3

3.2

3.4

3.68

上述数据表明，我县的税收收入占财政总收入的比重高于全省平均水平。20xx年以来，分别高于全省9.11、0.85、10.43、5.49、2.08、1.2个百分点，但财政收入占gdp比重02-07年分别低于6.07、6.59、6.73、7.29、7.7、8.42个百分点，比重呈下降趋势。

二、gdp与财政收入两者关系的剖析

gdp（地区生产总值）是指按市场价格计算一个国家（或地区）所有常住单位在一定时期内生产活动的最终成果，是反映和评价一个地方经济发展水平和全貌的核心指标。财政收入指国家参与社会产品分配所取得的收入，是反映经济运行质量和经济结构优劣的一个主要参数，两者有着不可分割的联系。

第一、从概念功能看，都是众多指标中的龙头指标，都是一个地方经济发展水平和总实力的具体体现。不论一个地方年终对经济发展的盘点、总结，还是外地客商来该地方考察、走访、评价，首先关注的是这两个指标。

第二、从构成要素看，二者都是依赖于主导产业、重点行业，特别是大中型骨干企业。我县20xx年gdp总量为110.43亿元，其中二、三产业分别为56.7亿元、32亿元，占gdp比重分别为51.17%、28.9%，总量占gdp比重80.07%，全县工商税收收入1.5199亿元，占财政一般预算收入2.473亿元的61.45%，两者相差18.62个百分点。尽管gdp中的二、三产业与财政一般预算收入中的工商税收口径不完全相同，但各自在总量中所占的比重分别是80.07%、61.45%，这也充分说明两者都是以二、三产业特别是大型骨干企业为支撑的。

第三、从相互关系看，两者呈同向比例关系。从经济发展的角度看，凡是gdp蛋糕做得大的地方，财政总收入或一般预算收入额就相对多，反之则相对少。从我县20xx-20xx年财政收入占gdp比重看，均在3.1-3.6之间波动，没有明显的上升趋势，与全省、全市比，财政收入占gdp比重在一定程度上不够匹配。

第四、从基本性质看，一定程度上反映了质和量的关系。gdp和财政收入是两个不同的概念，gdp反映的是一个区域经济发展的总量和全貌。这些经济活动运行质量、效益如何、“含金量”高低，很大程度上体现在财政总收入占gdp的比重。财政收入占gdp比重偏高，反映运行质量良好；比重偏低则反映经济运行质量偏低。其产生有产业结构不合理的原因，有经济效益低下的原因，也有税征漏管的原因，更主要的是经济运行质量的原因。财政收入是一级政府支配的财力，是办大事和加大投入促发展的基础。因此，提高财政总收入占gdp的比重显得十分重要。

三、对增加财政收入占gdp比重的几点思考

（一）原因分析

尽管我县财政收入占gdp比重稳定上升，税收占财政收入的主导地位显而易见，但由于影响税收收入占财政收入比重的因素甚多，在现行的税制、财政管理体制下，增加我县税收收入，不断提高财政收入占gdp比重，优化财政收入质量，仍存在以下几个方面的制约因素。

1、经济增长是决定税收收入的首要因素。20xx-20xx年，我县的税收收入虽然逐年增长，但增长的后劲仍然不足，综合经济实力不强，企业经济效益、支付税收能力水平不一，影响了税收的质量。

2、税收政策变化给税收带来双面影响。国家的税收政策会直接推动税收收入的变化，例如我县铜业的退税政策、个人所得税征额上调等明显减缓了税收收入的增长。

3、税收征管水平是影响税收收入的主要因素之一。税收是社会生活中的一种经济现象，涉及各方利益，必然受到多方面因素的影响。社会经济环境、法制环境、纳税观念、税征人员素质等都直接影响税收收入的征管，制约税收收入的增长。

4、税收结构优化是影响税收收入持续增长的重要原因。我县主要税收收入来自增值税、营业税和企业所得税。20xx年，这三大税种分别为13675、11172、2460万元，占税收收入比重分别为34.3%、28.1%、6.2%，。增值税的征收对象主要是工业和建筑企业，营业税的征收对象主要是服务业，而企业所得税主要来自于非农业企业。因此，我县税收结构仍是以第二、三产业为主的布局，主体税源在第二产业。由些可见，要实现税收收入持续增长，提高财政收入质量，就必须优化产业结构，加速第三产业的发展，以保证税收收入的持续增长，可用财力源源不断。

（二）思考与建议

发展经济是增加税收的根本途径。如何利用我县现有的自然资源和产业优势，加快经济发展，提高财政收入占gdp比重，提高税收占财政收入的比重，提高财政收入质量，增加可用财力，笔者认为应切实抓好以下四个方面的工作。

第一、努力发展经济，广开财源。

首先要加强工业经济建设，构建工业强县。一是要服务重点大项目强财源。要继续加大对重点行业、重点产业的帮扶力度，加强对酒业、烟花、医疗器械、钢构网架等主要行业的跟踪服务，对有色金属加工、医药化工等重点新增税源产业予以财力支持，提升服务水平，向服务要效益，向企业增产增效要税收；二是要扶助中小企业扩财源。坚持“抓大不放小”的方针，切实解决中小企业资金、技术等方面问题，为中小企业创造平等竞争发展环境，在支持中小企业经济加快发展中做大财政收入“蛋糕”。

第二、加快第三产业的发展，拉动地方经济增长。

根据发达国家的发展经验，在第三产业迅速发展过程中，金融保险业、咨询、规划设计、科技、旅游、法律、广告、物流等新兴服务业对第三产业的推动日益增加。第三产业具有投资小、资源约束小、劳动容量大，见效快等特点，所提供的营业税是地方财政的固定收入，无疑构成地方财源的主要方面和壮大地方财力的重要基础。近年来，我县第三产业提供的税收逐年提高，但占财政收入的比重仍很小。因此，充分发挥我县的资源和区位优势，继续打造好军山湖生态经济圈，加快旅游业的建设步伐；大力发展现代流通业，突出特色，按照大市场、大流通、大商业的要求逐步构建开放式、多层次、多元化的现代流通格局，扩大的税源基础。

第三、加快经济结构转型，实现税收可持续发展。

进行产业结构调整，推动单一主导型结构向多元主导型结构转变，粗放型增长方式向集约型增长方式转变，资源导向型向市场导向型思维转变，重视技术的引进，注重技术创新，通过企改提高经济效益，促进经济增长，使技术型产业加快发展，成为税赋的主要贡献产业。

财政与税收的区别第9篇

1994年开始实行的分税制改革，经过10年的发展，显示出仍然存在着一些问题，最突出的就是导致了基层财政困难，和地区间差距的日益扩大。其中转移支付制度的薄弱和不规范则是导致地区间差距拉大的因素之一。目前改革的任务，除了缓解基层政府的收支矛盾外，更为重要的是构建一个具有自律机制的能有效运行的基层财政体制。

分税制导致的问题之一：基层政府财政陷入困境

1.分税制使基层政府财源缩减，只能把筹资目光集中于农业

分税制改革中一项重要的制度变革，就是把一些原来由地方财政支配的收入划归中央政府所有，从而改变了地方财政收入的来源结构。在这一制度安排下，基层政府为了自身收入的稳定，就把筹集收入的关注点由1994年以前的偏向工业，部分地转向了农业。这种行为的改变具有一定的积极意义，特别是可以减少当时地方政府争投资、忙于上短线项目的短期化扭曲行为。

但是，规范的农业各税数量是有限的，规范的转移支付制度尚未健全，因此难以提供基层政府正常运转所需要的资金。特别是处于财政级次最低层的乡镇财政，在巨大的支出压力下，为了弥补财政收支缺口，不得不在制度外采取非规范的筹资行为，形成了“费大于税”的局面。

继之而来的农村税费改革，堵住了基层政府的乱收费渠道。农村税费改革的宗旨是对基层政府的收入来源，以及征集方式进行规范，同时降低农民负担。

取消农业税政策的出台，意味着因农村税费改革已经大大降低了的基层政府收入来源的进一步枯竭，使乡镇政府机关的运作只能依靠上级的转移支付。特别是对于以农业为主的地区，取消农业税对基层财政的影响很大。在一些以农业为主的区县，国、地税收入所占比重很低，农业税占到当地财政收入的1/3以上，有些县甚至高达70-80。调查显示，中西部贫困地区，一些镇的地税和国税收入占其财政总收入的比重只有5.5。

2.其它导致基层政府财政陷入困境的体制因素

（1）过多的财政层次导致处于分税体制末端的基层财政收入来源有限。现行《预算法》含有一级政府一级财政的规定。1994年分税制改革，基本确立了中央和各省之间分税财政体制的基本框架，也决定了各省对下进行财力分配的资金总量。在中央与省，省与地市，地市与县，县与乡镇的财政关系中，基本是财力集中在上一级政府，支出放在下一级政府，这样的安排是符合公共财政理论的成本效益原则的。但是，过多的政府级次带来的中央与地方政府之间财政关系的复杂，导致了基层财政收入来源的不稳定。一方面导致基层政府缺乏自有的主体税种，另一方面给转移支付、特别是省以下的转移支付带来困难。

1994年的分税改革，允许省以下的财政体制随地区不同而存在差异，因此许多地区的基层财政体制是过去的财政包干制和现行的分税制的结合。省以下，特别是县乡两级处于政府级次的末端，转移支付链条过长，在经过了多级次财政的缺少透明度的转移后，尽管有专项拨款，到政府级次末端已所剩无几。

（2）基层政府职能转换导致政府资金缺口加大。在财力集中的同时，按照公共财政框架的要求，基层政府职能逐步调整，县乡财政支出更多地集中在提供教育和行政事业费、基础设施建设等地方性公共物品开支部分。另外，省以下地方政府还要承担额外职责，如工资调整须由地方负担的部分等。职能范围的扩大加剧了基层政府的收支矛盾。

（3）机构臃肿、冗员过多也是乡镇财政紧张的重要原因。虽然有关法律规定作为农村基层政府的乡镇政府，其机构不要求与上级政府的部门进行对口设置，但对乡镇政府机构设置的审批程序没有严格规定，造成机构设置随意性大，机构和人员不断膨胀。据国家统计局对1030个小城镇的调查，每个镇的机构一般都在30-40个，其中镇属机构的干部人数平均为158名，上级政府派出机构的干部人数为290名，每40个农民就养一个乡镇干部。减免农业税将会使农民负担有所减轻，但如果不能尽快解决基层政府的收入来源，政府机构维持不下去，农民负担还会反弹。

分税制导致的问题之二：区域间不平等

地区差距的存在，导致基层政府收入来源的不平等；在转移支付制度不规范的条件下，基层政府收入的不平等反过来又加剧了地区间的差距。基层政府收入不平等带来的重要危害之一，是导致了教育、公共卫生、基础设施等公共产品供给的不平等。资料表明，东、中、西部地区政府在义务教育投入水平上存在严重差距，同时各省内的教育投入也存在不均衡。另有资料表明，中国的健康不平等也是地域性的，富裕省份的平均健康结果更好。

1.转移支付制度存在的问题

分税制实施以来，中央财政已经具备充裕的财政自给能力，征收的收入除了满足本级支出外，有相当一部分可以用于对地方政府实施转移支付。虽然中央财政具备了向地方财政实施大规模转移支付的财力基础，但直至目前为止，转移支付仍存在很多问题：

（1）均等化转移支付的总量仍然偏小。1995年实施的过渡期转移支付首次引入了因素分析法，利用公式计算中央对各省级政府的转移支付额度，但绝对数量十分有限。1995-1999年分别只占当年中央补助地方支出总额（财政口径，下同）的0.82、1.27、1.76、1.81和1.83。20__年一般性转移支付额61.65亿元，加上民族政策优惠转移支付额23.8亿元，占全部中央财政对地方财政补助支出的1.83。

省级、地市级财政对县乡财政的转移支付力度明显不足。据统计，全国县乡级财政供养人员占地方财政供养人员总数的约70，但县乡财力却仅占全国地方财力的40。不少县乡拖欠工资问题，不仅与其机构冗员有关，也是县乡财政困难的真实反映。

（2）转移支付结构不尽合理，专项转移支付比重较大。虽然根据国际经验，专项转移支付对于实施中央政府特定政策目标、发挥中央财政宏观调控作用、引导地方合理配置资源、推动地方经济发展等方面，具有使用方向明确、见效快、便于监督等特点。但是，在中央和地方政府事权划分尚不明晰的情况下，影响了专项转移支付应有功能的充分发挥，并带来一系列的问题：一是在地方财力有限的情况下，一些困难地区存在专款被挤占挪用的现象；二是要求地方政府安排配套资金，加重了地方财政负担。三是专项转移支付的立项审批不规范，也缺乏对资金使用的监督手段。

2.税收政策和税收制度对地区差异的影响

（1）区域税收优惠政策。改革以来业已出台的一些地区税收优惠政策，导致企业寻求逃避税收的保护伞，投资向有优惠政策的地区转移，形成了 各地区间、各级政府间横向和纵向的税收竞争。地方政府一方面积极游说中央政府出台有利于本地区的税收优惠政策，另一方面也积极运用业已出台的税收优惠政策吸引税收资源，不仅减少了总体的税收收入，也导致了地区间差距的拉大。事实证明，区域税收优惠政策对地区差距拉大的作用是明显的。

（2）税法的漏洞。现行税法存在漏洞和相互矛盾之处，在实际工作中出现责任不清的问题，造成不同地区的税务机关在征管方面争抢税源。如征收地问题，税收实体法中的营业税、企业所得税、增值税和消费税的规定各执一词，各地的税务机构从自身利益出发做出征管决定，经常出现争夺税源现象。

（3）改革措施对地方税收收入的侵蚀。一些改革措施，如支持下岗职工再就业的优惠政策、启动房地产市场的优惠政策、支持技术创新和技术改造的优惠政策等，都会涉及营业税、个人所得税、企业所得税等与地方收入密切相关的税种，影响基层财政收入。

深化分税制改革的对策建议

1.减少财政级次，解决基层财政困境

一般认为，基层财政体制改革应该在政府体制改革的基础上进行。但事实上，基层财政体制的改革，也可以为未来的简化政府级次的政体改革提供有力的前提条件和改革经验。1994年的分税财政体制改革，已经为建立规范的分级财政体制奠定了基础，目前的任务是构建一个可以有效运行，并具有自律机制的基层财政体制，而不仅仅只是为了缓解当前的收支矛盾。

三级政府体制在国际上较为通行。不仅联邦制国家的政府体制是三级，单一制国家中也不是单纯的两级政府。中国目前政府体制下的分税财政体制，要求每级政府都有自己的税种和稳定的税收收入是不可能的，从中央政府下拨的转移支付资金到达基层政府时的数量也已经极为有限，现行预算法又不允许地方政府发债，这些因素导致了基层政府获取稳定财政收入的困难。一些省份针对财政级次问题进行了若干试点性改革。

（1）乡财县管：安徽省的经验。始建于上世纪80年代的乡财政一直不甚完备，各地的情况也有不同。从目前的收入情况看，进行了农村税费改革，以及取消农业各税的改革后，乡镇一级已经没有了自己的收入来源。从支出的角度看，原来乡镇支出一半以上的教师工资，已经由县级政府统一发放，公共卫生等其他支出的改革，也在进行中。从其它经济管理系统看，金融、工商的基层己经按照经济区域设置，而不再按行政区划。因此，乡镇一级的财政工作实际上已经减少了很多。由县财政代管乡级财政是可行的。

安徽省是最早实行农村税费改革的省份，在两年前又开始推行乡镇财政由县级财政代管，并建立了一套较为行之有效的规章。在进行乡财县管之前，进行了并镇改革，减少了乡镇数量。但不可否认的是，乡镇政府的职能仍然是存在的，特别是在一些交通和通讯设施较差的山区。

（2）省直管市、县财政的思路。地区一级政府原先曾规定为省级的派出机构，近年一些省份的地市合并后，有很多市级政府是由地区行署转化而来的，可以取消。然后，地级市、县级市、县等，作为同级单位，都由省级财政直接管理。

在浙江、安徽等地，省和县之间的体制联系较多，市是一种过渡的形式。浙江市和县的财政都和省财政对话，即在财政体制上，市与县实际是“平级”的地位。但在省份，如吉林省，则各级次的依次管理仍然很强。

在目前市县行政不同级的情况下，可以先实行财政同级的改革。

（3）三级财政体制的设想。中间层次的政府，是联系中央政府与基层政府之间的必要桥梁，特别是对于大国更是如此。但中间层次的政府级次太多必然增加交易费用，降低效率。如果能把财政体制缩减到三级，对于解决基层财政问题可能是一个相对简单的体制框架。当然，为了切实解决基层财政问题，还需要继续改革转移支付制度。可以先考虑实行乡财县管的财政体制，然后推开市县财政同级的改革。

与此同时，分级财政体制中的基层政府具有了解当地居民公共产品和公共服务需求的信息优势，出于政府资金使用效率的考虑，凡是一级政府可以有效提供、有效管理的公共产品及服务，应赋予该级政府相应的职能，逐步完善多级财政体制。

2.构建地方税体系

地方政府存在的基本经济理由，是由于它能够有效率地提供满足本辖区居民需要的公共服务。设置地方税的意义即在于使地方政府能够具有一部分较为稳定的收入以便提供这种公共服务。因此，在分税财政体制中，地方政府稳定的税收能力是应该首要解决的问题。

第一，目前地方政府主要税收来源是营业税和企业所得税。但一般说来，间接税不宜作为地方税收的稳定收入来源。特别是一旦进行增值税扩大范围的改革，会大大缩小营业税的税基。企业所得税因其不稳定性，作为地方主体税种也有缺陷。虽然个人所得税由地方政府管理成本较低，但出于税制公平的考虑，其主要部分应放在中央政府，地方政府只作分率的加成征收，这是世界各国的惯例。

第二，财产税（或称不动产税）是最适宜成为基层政府地方税的税种。一是因为财产税的非流动性，使其可以成为地方政府的稳定的收入来源，并且随着地方基础设施建设的发展，这一税基会越来越大。二是因为财产税是一种受益税，财产所有者（或使用者）是当地公共服务的受益者，因而较易推广。目前中国有关财产方面的税收，只占税收总量的不足5，还有很大的发展空间。资源税基于同样原因，也是地方政府较为稳定的收入来源。

第三，关于分税财政体制中的共享税，应该采用国际通行的税基分享、分率计征的办法，即中央政府统一确定税基，不同层次政府分率计征。这种办法可以使中央和地方收入都能随经济发展而自动稳定增长，使各级政府财政收入具有一定的可预见性。

第四，地方政府的非税收入也要逐步规范化。一是取消地方政府和事业单位的预算外资金，将其纳入征税范围，接受本级人民代表大会审议、批准和监督。二是对地方政府提供的公共服务进行正确定价，合理收取使用者付费，弥补其投资成本，作为正税的必要补充。

3.税权的适当下放

地方政府一定的税收立法权是实现地方公共服务自的保障。税收管辖的分权，包括税收的立法、执法、司法权在不同级次立法机构间的配置，特别是税收立法权在中央和地方立法机构之间的合理划分，不仅有利于税收法制化建设，也有利于分税制财政体制的进一步完善。中国税收立法权的划分，应以中央立法为主，省级立法为辅，建立两级立法相辅相成的立法格局。地方税的税收立法权可按不同税种分别处理。

值得指出的是，适当下放税收立法权限，需要有其他方面改革的配合，例如减少财政级次，实行中央、省、市县三级财政体制；同时进行不同级次政府事权的改革和界定等。

4.转移支付制度的进一步完善

首先，转移支付制度进一步改革的 设计原则，是在收入划分适度集权，政府支出适度分权的前提下，建立促进地区公平的转移支付制度，考虑公共服务均等化，逐步调整既得利益，实现地区间财力水平相对均衡。多级政府财政体制中的转移支付，主要是为了平衡地区间的财政能力，并对存在有跨区溢出效应的地区财政支出（如环保和教育）做出补偿。同时，要配合进行预算管理的法治化、透明化合公开化，以及外部环境的改善。

其次，作为大国，在中央政府对地方政府的转移支付制度完善的同时，也应注重省对以下政府的转移政府制度的完善，逐步缩小辖区内地区间财力差距，才能确保全国地区间差距的本质缩小。

第三，简化转移支付的方式，体现效率优先、兼顾公平的原则，力争使转移支付的社会收益大于政府间资金上划下拨的成本。

最后，调整现行转移支付的结构，加大均等化转移支付的数量，完善计算公式，增大其缩小地区间差距的作用力度。同时控制专项转移支付的规模，通过建立严格的项目准入机制，减少项目设立的随意性和盲目性。并加强监管，提高专项转移支付资金的使用效率。

分税制的确立和改进

从制度层面看，1994年开始的分税财政体制改革使中央财政收入占全国财政收入的比重大幅度提高，对中国的多级财政体制的建设也产生了正面影响。

但是10年来，实行分税财政体制后的基层财政逐步陷入财政困境：划分税种后基层政府收入结构改变——基层政府更为依赖自有的农业税收——规范的农业各税数量不足，且转移支付制度不规范——基层政府不得已采取非规范的筹资行为——解决农民负担的税费改革堵住了基层政府的乱收费渠道——取消农业税后基层政府收入来源更少。

1.分税财政体制的开始

1994年开始实行的分税财政体制，其主要内容是将94税改后的18个税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，同时分设中央和地方两套税务机构分别征管。此外，关税是中央收入，而农业各税属于地方。这项改革的直接结果是，中央财政收入占全部财政收入的比重，从1993年的22上升到1995年的52.2，20__年54.93，20__年为57.47。从地方政府的不同级次看，省、市级政府也在不断加大财政资金的集中力度，省级政府资金占地方各级总资金的比重，从1994年的16.8提高到20__年的28.8，年均提高2个百分点。

2.转移支付制度的逐步建立

在划分税种的同时，实行了中央对地方的两税（指增值税和消费税）税收返还政策。这一政策在当时也被列为转移支付的内容之一，但其实税收返还只是一种激励地方税收努力的政策。1995年开始着手建立中央对省级政府的转移支付制度，并在其后的几年间逐步建立起包括公式化的“过渡期转移支付”、专项拨款等5种转移支付手段。

截至20__底，按财政口径计算的转移支付制度包括中央对地方转移支付、税收返还和体制补助三大部分。

3.省以下的转移支付制度各不相同

在1994年中央和省级政府实行分税财政体制改革、以及1995年开始构建中央对地方政府的财政转移支付制度后，赋予了省级政府自行确定其省以下财政体制形式的权力。因此，目前在不同省区的省以下财政体制不是统一的。