关键词：土地；管理；整理；利用；规划
一、概况
为了切实保护耕地，进一步统筹土地资源的开发和利用，促进经济与社会的进一步发展，就必须制定科学合理的土地管理工作中的整理利用规划方案，加强政府对土地的管理的监督，引导全社会保护有限的土地资源。
二、土地管理规划方案的基本含义
1.土地管理规划的种类。在世界大多数国家，由于其社会制度、经济发展状况、人口和资源的情况不同，其土地管理总体规划的编制方法和保障系统都不相同。在市场经济发展程度较高的国家里，土地管理规划的种类可以分为以下几类：第一，在人口众多但是土地资源紧缺的发达国家里，其土地规划具有较强的干预性，规划的权责划分也较为明晰，土地的规划和管理由政府进行统一的管理和约束。第二类是在工业化高度发达的国家里，政府积极引导公众参与到土地规划的编制和实施过程中。第三类是在地广人稀、土地资源特别丰富的发达资本主义国家里，采用地方自主管理的制度，中央政府对土地规划不进行统一的规划和管理，而是通过法律法、法规进行规范和引导，对土地的总体规范的权利大部分集中在地方政府，并且相关的实施工作也由地方政府负责。
中国采用的是和西方一样的土地规划许可证制度，如开发利用土地必须得到政府的规划许可证，如果得不到相关许可证明则不能开发利用土地。在德国也采用了建筑许可证，开放土地必须符合相关的规范。在日本，未经规划的土地不得利用开放，盲目开放未经规划的土地都属于违法行为。
2.土地管理规划的含义。土地管理规划方案是进行土地管理的纲领性文件，是政府进行土地管理的重要依据，是在一定的时期内，根据我国的土地资源状况和国家的经济发展前景制定的规划，同时也是土地资源的一次统筹配置。根据我国的土地管理法的规定，按照我国的行政管理体系的分类，土地管理规划一共分为5级。下级的土地管理规划应该严格按照上级的规划进行制定，下级的耕地保有量和建筑用地的比例不能超过上级规划的调控指标，同时，上级的规划还应该保持区域内的耕地总量的稳定，下级规划应该充分划分土地的利用区，明确土地的功能。
3.制定土地管理工作中利用规划方案的目的。①可以加强对土地资源的保护和开发利用，实现土地资源的可持续性发展以及我国耕地资源的整体动态平衡。②根据土地的供应情况，来引导土地资源的利用与开发。③统筹配置土地资源，实现土地资源的最优配置。④建立完整的土地管理机制，促进社会经济的可持续性发展。
4.制定土地管理工作中利用规划方案的意义。①土地管理规划是在一定时期内根据社会的自然、经济和社会条件，对土地资源进行整体性的统筹安排。土地管理就是根据土地所有人和使用人之间的需要进行一种平衡性统筹。土地管理总体规划是对土地资源进行宏观调好的制度依据，所以说土地管理利用规划是否科学合理将会直接影响到土地资源的利用情况。我国的土地管理规划必须严格遵守法律法规，确保这种土地管理规划具有科学性和严谨性。②我国的土地管理法已经建立了土地用途管理制度，也肯定了土地管理规划的重要地位。但是，在实际的操作过程中，一些地方还是存在着有法不依，或者擅自更改规划的问题。所以，必须加强土地管理的规划，进一步提高规划的法律地位，同时提高规划的透明度和执行力度。在土地管理规划批准之前，相关机关严格加强对规划的指导和监督，同时通过公示等程序，提高民众的参与程度，加强民众对土地规划的知情权。
三、制定合理的土地管理整理利用规划方案
1.协调土地管理规划与城市规划直接的关系。城市在发展过程中出现土地的无秩序扩张是一种不健康的表现，城市在实际的发展过程中超出土地管理总规划的现象普遍的存在着，特别是在一些大城市严重超标用地的问题特别突出，这些问题的存在对土地管理规划的权威性是一种威胁和调整。当前，我国的土地管理规划可以分为部级规划、省级规划、市级规划、县级规划和乡镇规划。按照规划的内容，又可以分为总体规划、详细规划和专项规划。各级规划需要与城市的整体发展目标保护一致。
2.加强横向纵向规划。加强土地管理规划的横向与纵向规划，才能提高土地管理规划的前瞻性。所谓的纵向规划是指处理好国家规划与地方规划之间的关系，在我国土地管理的总体规划中，部级规划与省级规划以及城镇规划过程中在内容和结构上有很多雷同的地方。所以，应该建立起一种下级规划对上级规划负责，上级规划对下级规划监管协调的制度，每一级规划都应该形成自己的特色。所谓横向规划就是指土地管理规划与其他相关规划直接的联系。在我国涉及到土地利用的部门不仅仅是国土部，还有一些其他行政部门的项目会涉及到土地的利用，如城市规划、水利规划等等。当前，我国还没有形成一个统一的规范，这些部门在职权范围存在着交集，关于土地利用的相关手续和审批程序也需要一个较好的衔接，简化相关手续完善相关法律，将区域内的土地用途进行合理的规划和安排。
3.优化土地管理规划的制定方法，提高规划的执行效率。当前，我国制度土地管理总体规划的方式和方法比较落后，采用的往往是比较常规的方式，如手工绘制图表等等。在规划的图表中，比例尺要求为1:1万，这种方式不仅达不到审核的管理要求，而且精度差距也较大。很多土地在地图上只是一个点，很难显示出其形状。因此，为了加强对土地的管理，必须改进土地管理规划的制作方式，采用现代的设备和作图设备，或者采用数字化的技术来读取图形的相关信息。同时，对原有的图表进行数字化处理和升级，对信息不完整的图表进行填补相关数据，利用数字扫描仪器实现图形向数据的转化。建立起土地管理系统和土地利用监测系统，使规划与数据相匹配。在采用现代设备和技术的同时，还应该加强对工作人员的技术培训，提高他们的专业知识和对设备的熟练程度。通过这样的技术改造，不仅可以提高土地总体规划的准确性，而且还可以为土地使用的监管提高相关的技术支持。
4.加强土地管理整理利用规划方案的落实。①土地管理整理利用规划方案一定制定并得到通过后，就必须严格执行，以保障耕地资源的总体平衡，运用法律和行政等手段确保耕地资源不被侵占。②增强土地规划的可操作性。在土地规划的实施过程中应该严格按照我国法律的相关规定，对失去土地的农民给以合理的补偿，增强群众对土地管理规划的了解。③加强土地的节约意识。在落实土地管理规划过程中，要严格按照我国的法律法规，优化土地结构，节约土地资源。④加强对生态环境的保护。在制定土地管理规划方案前应该充分考虑到生态环境保护的因素，在规划的实践阶段，应该注重对生态环境的保护，和污染后的处理恢复工作。
参考文献：
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[4]李永树.许懿娜.镇土地利用规划管理信息系统设计与实现[J].绘2009,32(6)
对城市建设土地进行有效分析,根据相应的需求完成结构上的优化调整。
1、城市土地资源总体性规划工作所面临的各项问题分析
1. 1 各职能部门间无法形成良好的协作关系,管理不顺畅
当前,我国在城市土地总体性规划与利用上主要通过两个重要部门实现全盘管理。其中,国土资源相关管理部门主要负责土地资源的总体规划利用及土地编制; 而城市建设与规划相关部门主要负责总体规划编制。尽管国务院已经对以上两个部门做出了职责上的明确划分,但在具体工作过程中,因为各方面相关因素纷繁复杂,无法完全协调好,各部门将精力都主要集中于自己的本职工作上,许多地方不容回避,因为在工作任务上两个部门已经得到了上级不同的分配范围,因而在各自工作当中都相对缺乏信任与支持,尤其是在土地的节约与集约方面,一旦原则出现变化,都将本方的意见贯彻到具体的实际运用过程当中,在土地的规划及编制工作上也容易产生两张皮的问题,这将对城市土地规划利用工作产生极大的不利影响。
1. 2 因变迁土地制度而形成的巨大影响
随着改革开放的不断深化,我国土地制度也有了显着的变化,尽管土地仍是国有的,但其商品性特征愈发明显。以城镇土地利用制度变革为例,原有土地利用制度具有无偿、无流动、无期等特点,现在逐步转变为有偿、有流动、有期。这一重大变革,使得各级政府对使用土地具有转让和出让的权利,通过土地转让或出让所获资金,进一步扩充财政收入,为城市建筑注入所需资金,促进城市的进一步发展。
但我们必须认识到事物都是有两面性的,有好的一方面自然也会暴露出一些弊端。由于政府部门在有偿双轨、划拨土地使用制度、法律制度等方面尚不健全,因此受利益驱使,部门地区将土地转让或出让演变成开发区和炒地皮的热潮,不仅是城镇甚至是农村也出现了土地随意、违法买卖的现象,土地利用规划和城市建设执行管理上出现了很大问题,影响到了城市建设的良性发展。
原有的土地无期限、无流动、无偿的使用制度,很大程度上制约了城市总体规划的发展,对城市发展机制缺乏整体、动态的认识与考察。
在城市建设过程中,更多是从建筑及城市人口密度出发,以确定城市土地建筑容积率和密度,而极少从节约土地及实际国情出发,因此对城市土地利用的控制较弱。随着城市规模的不断扩展,我国城市人均占地面积大幅提升,甚至超出部分发达国家。改革开放以后,为贯彻和落实“珍惜和合理利用每一寸土地,切实保护耕地”的基本国策,对土地利用进行了总体规划,在政策法规中对其作用与地位也做了明确规定。
由于当前土地利用制度制定时间较短,加之政策及经济体制的限制,城市土地控制性规划及详细规划上仍相对滞后,不少城市务工农民,一方面占用城市土地,另一方面也不放弃农村土地,这样一来就造成城市占用土地越来越多,而农村土地承包及建设现象有增不减,城市土地上进行的用地活动及交易行为难以通过土地规划来进行有效调节和合理控制。
1. 3 体系的规划与运作在整体上不够健全
在实际的操作中,各种规划之间的关系相互交错。在城市土地利用的总体规划中,它们是联系和交叉的类型不相同的规划,使城市土地的总体利用和规划之间的关系进一步复杂了,对相关部门加强对土地管理工作增加了难度。在城市土地规划中,城市交接处是一个相对特殊、矛盾较为集中的区域,与其他区域相比,城乡结合区域的用地情况缺少一定的规划。在实际生活中,城市规划的重点往往侧重于经济、政治、文化都相对集中的市区,对其进行发展方向、规模、性质方面的规划和论证,对于近郊的地区起到的作用并不大。所以,如果在整体上不进行合理科学地部署,就会使城区或者县城的发展受到阻碍,产生比较滞后的结果,对于推动农村地域的发展也是非常不利的。
2、土地资源的规划与利用工作中解决问题的主要措施探讨
2.1 需加强土地管理,有效减少对后备资源的开发
在土地资源管理及后备资源的开发上需做好进一步完善工作,要积极主动地寻找合理方式与途径就城镇建设土地供需矛盾的问题进行及时解决,在个县市与城市占地情况基本平衡的情况下,不但需合理利用土地资源,有效保护耕地,还要做好土地的整理与开发工作。第一,要合理限定当前的城市建设规模,使得土地资源能够进行有效的集中,节约使用,进一步对土地利用率进行整体上的提升; 第二,按照土地利用规划,大力开展土地整理工作,尽可能弥补用地指标的不足问题; 第三,要加大对居民点的整理工作力度,合理调整农村的用地结构。
2.2 可持续发展战略必须坚持,确保土地资源利用规划衔接工作的正常进行
可持续发展战略要持续坚持下去,必须对资源的合理开发与利用、生态环境保护、人口增长以及社会经济有序发展的关系做出合理的协调,为土地资源规划衔接工作提供坚实的基础,一旦出现严重的分歧,则进一步的沟通与处理工作不能松懈,必须努力找寻到土地集约利用、有利于经济发展且符合实际需求的合理道路。
2.3 建立法律机制方面必须做好互相协调工作
对于城市建设的规划与土地资源规划利用之间的关系必须有一个明确的认知,将其完全厘清,并通过立法的方式,进一步加强其法律地位,针对土地资源的利用规划进行相应办法的制定,建立规章制度与其相配套。另外,在具体的规划实施过程中必须加强规划管理,有效查纠这一过程中的违法违规现象。
结束语
新修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）确立了土地用途管制制度，并把土地利用总体规划作为土地用途管制的依据，强化了土地利用总体规划的法律地位和效力。认真贯彻执行《土地管理法》关于制定和实施土地利用总体规划的一系列规定，对于保证土地用途管制缺席的顺利实施，实现耕地总量动态平衡，保障经济社会可持续发展，具有十分重要的意义。当前，各级土地利用总体规划修编工作总体进展较快，但也存在一些不可忽视的问题。个别地方对这项工作重视不够，工作进展迟缓；有的片面强调地发展经济，建设用地规模控制不严；有的土地利用分区定位落实较差，重点不够突出。因此，必须进一步加强土地利用总体规划工作，现就有关问题通知如下：
一、提高认识，把土地利用总合格规划修编作为实施《土地管理法》的重要措施，抓紧、抓好
采取世界上最严格的措施管理土地和保护耕地，首先要认真制定和严格执行土地利用总体规划。各级土地管理部门要充分认识土地利用总体规划工作对土地管理制度改革与建设、实现土地管理目标、确保子孙后代生存和可持续发展的重要性，在各级党委、政府的领导下，切实加强土地利用总体规划工作。当前要结合学习、贯彻《土地管理法》，宣传和普及规划知识，充分认识法律赋予土地利用总体规划的地位和作用，增强全民的土地规划意识。
要抓紧抓好各级土地利用总体规划的编制和审批工作，确保《土地管理法》的顺利实施。
要维护土地利用总体规划的严肃性。土地利用总体规划依法制定和批准前，用地单位和个人不得改变土地现状用途。土地利用总体规划批准后，任何单位和个人都必须严格按照规划用途使用土地。土地管理部门在机构改革中，要加强土地利用规划职能，充实规划管理力量。
二、依法编制土地利用总全规划，确保规划质量
《土地管理法》规定的下级土地利用总体规划依据上一级土地利用总体规划编制、确保省级行政区域内耕地总量不减少和严格保护基本农田、控制非农业建设占用农用地等编制规划的原则，是衡量土地利用总体规划工作质量的基本准则。已经编制和正在修编的各级土地利用总体规划，要对照《土地管理法》的规定及有关文件、规章、技术规程进行完善，确保规划质量。
各省、自治区、直辖市要全面落实原国家土地管理局下达的规划主要控制指标，确保辖区内耕地面积不减少。要严格按照《土地管理法》的规定确定基本农田保护数量和划定基本农田保护区。城市郊区、村镇周围、交通沿线的耕地应优先划入基本农田保护区。
规划建设用地规模必须从严确定，用地指标应优先用于水利、交通、能源等基础设施建设，保障经国务院和省级人民政府批准的重点建设项目用地。近期建设用地指标要保证国家重点支持的“六类建设”（农林水利建设、交通通信建设、城市基础设施、城乡电网改造、国家直属储备粮库建设、经济适用住房建设）和灾后重建的用地需要。同时，各地应进一步加强对城镇建设用地规模的控制，防止建设用地总规模再度膨胀。
编制规划必须坚持保护和改善生态环境的原则。要认真贯彻党中央和国务院关于灾后重建、根治水患工作的指导思想和方针，根据条件与可能，有计划、有步骤地退耕还林、还牧、还湖。我国大部分地区耕地后备资源不足，补充耕地应以土地整理为主。要结合移民建镇和抢整水毁农田，加大土地整理力度。开垦未利用土地，必须以保护生态环境为前提，要充分论证，适度安排，禁止乱开荒。
提高规划的可操作性。县、乡级土地利用总体规划要通过划定土地利用区，明确每块土地的规划用途。规划图必须将各级土地利用区的界线清晰地表示出来，以满足建设用地和农用地转用审批、土地整理和开发选址的实地勘和图上定位需要。土地利用现状面积数据必须采用土地利用变更调查数据，不得以任何理由减少规划目标年耕地保有量。不得在规划建设用地规模上弄虚作假，规划建设用地面积与建设用地区范围必须一致。
三、加快土地利用总体规划修编进程，加强规划审批和实施管理
土地利用总体规划是建设用地、耕地保护、土地整理、土地开发管理的依据，不按时保质完成土地利用总体规划，规范、有序的土地管理制度便无法建立，《土地管理法》的实施就会受到影响。各地必须认清土地利用总体规划修编的紧迫性，采取切实措施，尽快完成规划修编任务。少数规划修编进展较慢的地方更应加紧工作。《土地管理法》实施后，对不能保质完成规划修编任务的，不论何种理由，均不得批准农用地转为建设用地。
经县政府研究，决定召开全县土地利用总体规划修编前期工作会议。会议主要内容是认真贯彻落实国务院和省政府关于开展土地利用总体规划修编工作的有关精神，安排部署全县土地利用总体规划修编前期工作。刚才，振明局长对全县土地利用总体规划修编前期工作做了具体安排，我完全同意。河北农大商学院许月明院长对我县土地利用规划修编及前期工作提出了很好的意见，指导性、针对性很强，请大家要深刻领会，认真落实。下面，我再讲三点意见。
一、要充分认识土地利用规划修编工作的重要意义
过去人们常说，“规划规划，墙上挂挂”，规划一般不引起人们的重视。但现在不一样了，规划的重要性越来越显现出来，特别是各部门、各乡镇主管土地工作的领导同志以及抓项目建设工作的同志，经常参与征地工作，应该深知土地利用总体规划的重要性。我县1997年编制的土地利用总体规划在实施的十年中，对宏观调控土地、保护耕地、保障经济社会可持续发展，发挥了极其重要的作用。但在处理耕地保护与有利发展的关系问题上失之偏颇，吃了不少亏，造成有地用不了、项目落不了地，阻碍了加快发展。新一轮土地利用总规修编，正是扭转这种不利局面的机遇。做好这项工作事关沧县今后十年的发展前景，这项工作如果做得不够细致扎实，会给沧县的跃升发展带来很大障碍。做好这项工作意义重大，影响深远，关系到沧县跃升发展的大局。为此，各有关部门、各乡镇必须站在与时俱进的高度，充分认识土地利用总体规划的地位和作用，高度重视这次修编工作。
二、明确任务和目标，保证规划修编工作质量
这次规划修编工作的指导思想是：全面贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地、切实保护耕地”这一基本国策，坚持以人为本的科学发展观，以服务于我县经济建设为根本出发点，妥善处理好经济社会发展与资源保护、整体与局部、长远与当前的关系，全面落实土地用途土管制制度，大力提高土地利用率，促进土地集约利用和市场经济条件下的优化配置，提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。
规划修编工作的基本原则是：一是本文 坚持严格保护基本农田，控制非农建设占用农用地的原则；二是坚持节约与开发并举、以节约为主，提高土地利用效益的原则；三是坚持统筹安排各类、各业、各区域用地的原则；四是坚持保护和改善生态环境，保障土地可持续利用的原则；五是坚持建设占用耕地与土地开发整理补充耕地的原则，确保耕地占补平衡，保持耕地问题基本稳定。
土地利用总体规划修编工作，涉及方方面面，是一项庞大的系统工程，绝不是某一个部门的事，是政府各部门、各乡镇必须履行的重要职责。在这次规划修编工作中，各部门、各乡镇必须明确各自的工作任务。
（一）国土部门的工作任务。我们上一轮土地利用总体规划的截止期限为20__年，已即将到期，本轮规划修编的期限是到2020年。整个规划修编工作由国土部门来牵头，任务是相当繁重的。国土部门还要具体搞好土地资源的评价，各项基础数据的调查，要开展土地利用战略研究、优化城乡用地结构和布局研究以及耕地和基本农田保护、节约集约利用土地等专题研究，还要编制规划文本和规划图件等等，工作量是非常大的。对此，国土部门要认真研究，抓好各项工作的落实。
（二）各相关部门、各乡镇的工作任务。各相关部门、各乡镇要把本单位的一些必要的行业基础数据、未来发展规划以及用地需求情况调查好，预测准，并落到位。具体要按国土部门的要求，由你们的专业人员与国土部门共同操作。这里需要说明的是，各部门、各乡镇上报数据要认真核对，要求必须准确，不能应付糊弄。特别是未来发展数据，要让你们的专业人员搞好测算，科学分析，主要领导要亲自过问把关，把数据搞准确，并按要求及时报上来。
（三）规划修编的标准及要求。前面我已讲过，由于这次规划实施后就要按此进行批地，搞得科学对经济发展就有充分的保障，搞得不科学，对经济发展就会形成障碍，这就要求我们必须提高规划修编工作的质量，其标准就是各项利用指标综合平衡要科学，规划布局的确定要合理，落位要精准。对此，我们要有高度的超前预见性，做好科学论证，要克服上轮规划的不足，根据新时期、新形势下资源保护和经济发展的新要求，对上轮规划进行全面、合理的调整，对新规划进行科学的定位，以使新规划更好地指导和控制今后规划期间的土地利用，保障经济发展不受制约，土地资源得到有效保护，资源效益得到充分发挥。土地利用总体规划不是单项规划，强调的是总体。全县去掉城乡居民点和基本农田保护区以及不能被占用的林地等，发展空间十分有限。我们各业都要快速发展，都要大量用地，大家都争这些地，用地的矛盾显得十分突出。在规划中，如何照顾全面，整体协调，综合平衡，科学布局，准确落位，是保证规划质量的功能所在和关键所在。因此，各乡镇、各部门在测算规划期内的未来用地时，一定要本着节约用地和保护耕地的规划原则，实事求是地开展工作，不能呼天海地的上报计划。因为空间有限，大家都要发展，指标不可能都给你。因此，我们要精心研究，提高预见性，尽可能达到准确落位。这次规划修编，全县的规划指标分配，由县政府来统一平衡；各乡镇规划的指标平衡、布局落位由你们自己来定，定的合不合理是你们自己的事，以后批地再不符合规划谁也没办法。
三、强化措施，确保规划修编工作顺利进行
（一）要高度重视，加强领导。这次土地利用总体规划修编工作，涉及今后相当一段时期的经济建设用地，是一项事关经济发展大局的重要工作，必须在政府领导下进行。县政府成立了以毛县长任组长的土地利用规划修编工作领导小组，领导小组办公室设在了县国土资源局，具体负责规划修编工作的组织和协调工作，各乡镇务必高度重视，从现在起就要列入重要工作日程，抓紧成立领导组织，配齐工作人员，并确定一名领导负责这项工作。各部门也要抽调得力人员和专业骨干，明确任务，落实责任，使这项工作有 专人抓，由专人负责。
（二）要加强协调，密切配合。由于土地利用总体规划涉及面广，是多层次、多部门的系统工程，各乡镇、各相关部门要根据发展计划和远景规划抓紧制定好自己的用地方案。要与县国土部门紧密联系，明确各自的任务和工作内容，谁的任务谁负责，不准找任何借口和理由推脱。同时，要相互配合，搞好协协作，共同把这次土地利用总体规划修编工作完成好。
（三）要严肃认真，保证质量。鉴于土地利用总体规划的极端重要性，各乡镇、各部门一定要严肃认真对待。对这样一个长远的、涉及全社会的重要规划，不下大力气、不下大功夫、不多动脑筋、不认真细致是无法保证质量的。修编工作搞的科不科学、质量高不高，直接关系到今后用地工作是否顺利，对此，我们大家都有责任，而且是历史责任。因此，我们各乡镇、各部门一定要本着对历史负责、本着为官一任造福一方的精神和态度，认真细致地把这项工作抓好抓实。
关键词：规划种类、规划内容、土地利用规划法
Abstract: this article through to the present land use planning of land and resources of the current situation and the problems of the thorough analysis, and combining the many years of work experience and the relevant theory of the research results. Puts forward to establish the land use planning, strengthen the land use planning authority, refining the land use planning kinds, clear hierarchy of each planning planning content and responsibility as the main way of strengthening of our country territory resource the land use planning system measures. For our country's land and resources of land use planning to provide scientific reference work.
Keywords: planning kinds, planning content, land use planning
中图分类号： P285.2+3 文献标识码：A 文章编号：
土地利用规划指的是对某区域的土地利用进行超前的规划与安排，从而能够根据区域的社会经济的发展程度以及土地自然历史特征合理的分配国土资源并科学的组织土地利用的综合体系。所以国土资源土地利用规划的宗旨是维持居民的生存，优化国土资源利用，维护我国人民的基本利益。由此可见，国土资源土地利用规划工作具有重要的意义。现阶段随着我国市场经济的快速发展，国内建设投资不断增多，推动我国国土资源开发与利用的需求进一步加快。面对新一轮的国土资源土地利用规划工作的全面启动，我国也在不断的完善国土资源土地利用规划体系。通过分析与研究我国现行的国土资源土地利用规划体系的缺陷，及时解决问题，从而促进我国的国土资源土地利用规划体系符合社会主义公有制的同时向科学、合理、依法、节约的方向发展。
一、现阶段我国国土资源土地利用规划的现状以及出现的问题分析
现阶段我国推行的国土资源土地利用规划体系是以《土地管理法》为基础，多种类型、级别、时序、种类互相关联并且互相影响的综合系统。主要包括：总体利用规划、具体利用规划、专项利用规划三个层次。总体利用规划根据级别不同可以分为全国、省级、市级、县级、乡级五个级别；具体利用规划根据土地利用用途可以分为耕地规划、交通用地规划、公共设施建筑用地规划、水利水电工程用地规划等；专项利用规划可以分为开发整理复垦规划、土地整理规划等。三种规划的关系为总体利用规划控制着其他两种规划。三种利用规划是一种相互依存、相互影响、相互制约的关系。
由以上我国国土资源土地利用规划体系的现状分析，可以发现土地利用规划体系必须具有体系结构合理、具有权威性、各个层次关系明晰、可操作性强等特点。这样才能发挥其促进我国国民经济的稳定发展的重要作用，但是由于我国国土资源土地利用规划体系起步较晚，制定周期过长等因素，所以会导致土地利用规划体系时效性与可操作性不强的不良后果，笔者结合实际工作经验以及相关问题研究，总结以下几点现阶段我国国土资源土地利用规划出现的问题：（1）土地利用规划体系的权威性有待提高。现阶段我国土地利用规划的法律地位不高，虽然在《土地管理法》中的部分内容涉及到了土地利用规划体系的构建，但是仍旧没有专门的法律保障土地利用规划的法律地位。近年来，部分大城市在进行城市规划过程中一味的扩大城市范围，而土地利用总体规划不能够凭借法律有效的约束城市总体规划，从而造成了大量的农用耕地流失，土地供应总量失控的现象；（2）土地利用规划的种类过于繁杂，不能达到明确分工的目的。有上述内容可以发现我国现阶段的土地利用规划体系比较完善，但是各个级别规划的职能相互冲突，在宏观层面上要求过细，微观层面上规范不足。许多专项规划的编制工作仍然不到位，详细规划部能够解决实际问题；（3）土地利用规划体系的时效性较差。现阶段我国的土地利用规划对时效性的把握不到位，缺乏年度方面的可行性、可操作性，很容易造成规划与实际的土地资源利用之间的矛盾。比如大多数的土地利用规划为长期规划，期限大多数为5～20年，所以规划中的内容或者指标都有可能随时间发生变化。从而导致了体地利用规划失真，失去其使用价值；（4）总体规化不能够与城市规划保持一致。城市规划与土地利用总体规划的关系极为密切，但是在我国总体规划与城市规划是两种管理机制，属于两个部门分别管理，所以虽然在法律上要求两种规划要互相一致，但是由于我国城市化发展迅速，处于分割状态的城市规划与土地利用总体规划在内容以及执行等方面出现较多的矛盾，从而会导致国土资源严重浪费、农用耕地流失大量流失等后果。
二、强化我国国土资源土地利用规划体系的措施研究
通过以上对现阶段我国国土资源土地利用规划的现状以及出现的问题进行深入的分析，结合笔者多年的工作经验以及有关理论的研究成果。总结出一下几个方面我国国土资源土地利用规划体系的强化措施，具体内容如下：（1）建立土地利用规划法，强化土地利用规划权威性。我国相关立法部门应当尽快将土地利用规划的法律地位提升，加快规划立法进度，赋予土地利用规划较高的法律效力。使得土地规划法成为我国依法配置国土资源的重要手段；（2）精炼土地利用规划种类，明确各个规划层级的规划内容以及责任。根据我国现阶段的发展现状，笔者认为应当将市级与县级的土地利用规划合并，将土地利用总体规划分为四个层次。其中全国总体利用规划的规划内容应当包括：经济社会发展战略部署、基础设施部署、社会服务设施部署、土地整理、城镇体系规划、环保规划等方面。省级总体利用规划的规划内容包括解析涉及到该地区的全国土地利用总体规划指标与战略，根据本地区的发展特色对规划内容进行完善，并对下一层的土地利用规划提出合理、科学的规划原则。由此可见全国以及省级土地利用规划是指引性的规划，应当具备宏观性、政策性等特点，能够正确把握我国国土资源的发展趋势，起到指引与导向的作用。市级总体利用规划的规划内容应当囊括地、县级的规划任务，按照上一级制定的规划原则确定具体的规划方案：用地规划、专项规划等。乡级总体规划是整个土地利用规划体系的基础，规划内容应当足够的详尽，应当按照土地的用途进行科学的分区管理。从而形成由整体到分支、由原则到具体较为完善的科学土地利用规划体系。
参考文献：
关键词： 土地； 规划； 方法
中图分类号： F301 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2012）01-0033-01
土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据。2004年6月，国土资源部下发了《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号），着手启动新一轮土地利用总体规划修编工作；2005年5月，国务院办公厅下发了《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（[2005]32号），正式开始了新一轮土地利用总体规划修编工作，并对有关工作内容提出了比较明确的要求和规定。为开展好此项工作，结合土地利用规划工作的实际，我对新一轮土地利用总体规划修编中的若干问题进行了粗浅的分析和思考，希望能为做好新一轮土地利用总体规划修编工作提供一点思路。
1 土地利用总体规划的发展历程
第一轮土地利用总体规划(1987―2000年)
1986年，我国颁布实施了建国以来历史上第一部对城乡土地利用活动统一规范管理的《土地管理法》（1986年6月25日，经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过）。1987年，我国第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作开始展开，到1992年前后在全国普遍推开，规划的目标年为2000年，但由于当时客观原因的存在，该轮规划编制完成后，基本上没有得到实施。
第二轮土地利用总体规划(1997―2010年)
在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。该轮规划基期年为1997年，规划目标年为2010年，并远景展望至2020年；其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系，建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。
2 第二轮土地利用总体规划编制与实施的意义和作用
第二轮土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基本农田的保护，保障了经济建设合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，优化了生产力布局，提升了经济发展的质量，改善了生态环境建设，促进了经济社会的可持续发展。
3 社会经济、技术和土地管理体制等因素对土地利用总体规划的影响
随着社会的进步，经济的发展，由于社会经济、技术和土地管理体制等因素的影响导致规划适用性不足，规划管理的风险与难度加大：
3.1社会经济因素对土地利用总体规划实施的影响
规划编制与实施阶段巨大的宏观经济环境差异导致规划适用性不足，对土地利用总体规划主要目标产生强烈冲击，客观上影响了规划实施进程。
3.2技术因素对土地利用总体规划编制实施的影响
（1）数据不足是现行规划科学性的重要障碍
（2）规划灵活度不够是规划方案实施难的一个原因
（3）基础性研究不足影响现行规划的实用性
3.3土地管理体制影响了规划实施监督
地方政府是城镇土地的事实所有者与各类土地的管理者，掌握了极大的土地调控权力。为了实现任期内的政绩最大化，土地往往成为重要的“杠杆”。其结果往往导致土地利用规划的耕地保护等目标难以在地方上得到具体落实。
4 新一轮土地利用总体规划（第三轮土地利用总体规划）修编的思考
4.1关于土地利用总体规划体系的思考
针对目前规划编制和实施管理中出现的问题，结合新形式下发展规划的要求，我认为应当在现有的法律法规和理论基础的框架下，对现有规划体系及其内涵和调整内容、对象进行适当整合，突出重点。
（1）县级土地利用总体规划
县级土地利用总体规划属于管理型规划，在各级规划之间主导性地担负着承上启下的协调和落实功能。其基本内容应当是落实上级规划的各项主要控制性指标；核心内容是土地用途分区，包括基本农田保护区、一般农地区、城镇建设用地区、工矿建设用地区、土地开发整理区等。
（2）乡镇级土地利用总体规划
乡镇级土地利用总体规划属于实施性的微观控制性规划。新一轮土地利用总体规划修编中，应当结合土地利用规划管理信息系统的建立，将乡镇级土地利用总体规划深化为具有控制性详细规划内容、功能和作用的规划设计层面的规划。
4.2关于土地利用总体规划的发展空间问题的思考
（1）当前规划对发展空间与上级的规划控制要求有很大的现实差距。在规划修改时，应当对节余的规划建设占用耕地指标进行妥善安置处理；对增加的耕地保有量要通过核减规划中的补充耕地控制指标达到平衡；对增加的基本农田保护指标及时储存调减，这是保证我们现行规划建设发展空间不减少的关键所在。
（2）从务实的角度来将，新一轮土地利用总体规划修编的目的其实是要为经济社会发展找出发展的空间。在土地利用总体规划的各类规划空间不能改变和突破的情况下，唯一的办法和途径就是只有通过充分利用国家现有的政策，将规划修编与开展农村建设用地整理（特别是基本农田保护区内农村建设用地整理），实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩达到我们的目的，同时又能完成基本农田保护和耕地保有量的任务。
4.3关于土地利用总体规划的刚性与弹性问题的思考
我们认为规划的弹性应当是在现行的土地规划管理制度框架(即刚性)下的适度扩展的政策空间。其实质是将规划建设指标在允许的控制空间内进行摆动和置换，在土地利用规划管理上认可规划指标（规划建设发展空间），在整个规划建设发展控制区内流转不属于规划修改的范畴，只需结合土地利用总体规划管理信息系统，及时变更并报上级土地利用规划管理部门备案即可。这样，在现行土地利用规划管理政策的框架下，既解决了基本农田保护区这条“红线”不能碰的制约，同时又满足了实际经济社会发展的客观情况变化对建设用地变化的要求。
4.4关于土地利用总体规划中管理信息系统建设的思考
应当建立起一直到乡镇的数字化规划管理信息图件集成系统。但是建立系统有五个原则要切实把握：
（1）必须建立一个土地利用总体规划信息系统平台；
（2）土地利用规划体系中的各级规划要在同一个平台上联网运行；
（3）可以与土地管理其他业务工作数据成果顺利接口；
（4）必须能够按需要的时段要求，及时动态反映规划实施情况；
第一条为规范土地利用总体规划的编制、审查和报批，提高土地利用总体规划的科学性，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、行政法规，制定本办法。
第二条土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办。国土资源行政主管部门会同有关部门编制本级土地利用总体规划，审查下级土地利用总体规划，适用本办法。
第三条土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。
各地区、各部门、各行业编制的城市、村镇规划，基础设施、产业发展、生态环境建设等专项规划，应当与土地利用总体规划相衔接。
第四条编制和审查土地利用总体规划，应当贯彻落实科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，紧密结合国民经济和社会发展的要求，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。
第五条国土资源行政主管部门会同财政等部门落实规划编制工作经费，保障规划编制工作的顺利开展。
第二章规划编制
第六条土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级。
根据需要可编制跨行政区域的土地利用总体规划。
村庄土地利用总体规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要内容。各地应当在编制乡（镇）土地利用总体规划时对村庄土地利用的总体布局作出科学规划和统筹安排。
第七条编制土地利用总体规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针。
第八条土地利用总体规划编制前，国土资源行政主管部门应当对现行规划的实施情况进行评估，开展基础调查、重大问题研究等前期工作。
第九条国土资源行政主管部门应当在前期工作基础上,以真实、准确、合法的土地调查基础数据为依据，组织编制土地利用总体规划大纲。
前款规定的土地利用总体规划大纲，包括：规划背景，指导思想和原则，土地利用战略定位和目标，土地利用规模、结构与布局总体安排，规划实施措施等内容。
第十条国土资源行政主管部门依据经审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。
乡（镇）土地利用总体规划可以与所在地的县级土地利用总体规划同步编制。
第十一条在土地利用总体规划编制过程中，对涉及资源保护与可持续发展、区域和城乡协调、土地节约集约利用、土地利用结构布局优化、土地生态环境保护与建设等重大问题，国土资源行政主管部门应当组织相关方面的专家进行专题研究和论证。
第十二条在土地利用总体规划编制过程中，国土资源行政主管部门应当建立部门协调机制，征求各有关部门的意见。
第十三条对土地利用总体规划编制中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案。
对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容，应当举行听证会，充分听取公众的意见。
采取听证会形式听取意见的，按照《国土资源听证规定》的程序进行。
第十四条国土资源行政主管部门应当组织相关方面专家对土地利用总体规划进行论证，论证意见及采纳情况应当作为报送审查材料一并上报。
第十五条承担土地利用总体规划具体编制工作的单位，应当具备下列条件：
（一）具有法人资格；
（二）具有编制土地利用总体规划的工作业绩；
（三）有完备的技术和质量管理制度；
（四）有经过培训且考核合格的专业技术人员。
国土资源部和省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门应当定期公布符合本条规定条件的单位目录。
第三章规划内容
第十六条土地利用总体规划应当包括下列内容：
（一）现行规划实施情况评估；
（二）规划背景与土地供需形势分析；
（三）土地利用战略；
（四）规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等；
（五）土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案；
（六）土地利用的差别化政策；
（七）规划实施的责任与保障措施。
乡（镇）土地利用总体规划可以根据实际情况，适当简化前款规定的内容。
第十七条省级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：
（一）部级土地利用任务的落实情况；
（二）重大土地利用问题的解决方案；
（三）各区域土地利用的主要方向；
（四）对市(地)级土地利用的调控；
（五）土地利用重大专项安排；
（六）规划实施的机制创新。
第十八条市级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：
（一）省级土地利用任务的落实；
（二）土地利用规模、结构与布局的安排；
（三）土地利用分区及分区管制规则；
（四）中心城区土地利用控制；
（五）对县级土地利用的调控；
（六）重点工程安排；
（七）规划实施的责任落实。
前款第（四）项规定的中心城区，包括城市主城区及其相关联的功能组团，其土地利用控制的重点是按照土地用途管制的要求，确定规划期内新增建设用地的规模与布局安排，划定中心城区建设用地的扩展边界。
第十九条县级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：
（一）市级土地利用任务的落实；
（二）土地利用规模、结构和布局的具体安排；
（三）土地用途管制分区及其管制规则；
（四）城镇村用地扩展边界的划定；
（五）土地整理复垦开发重点区域的确定。
第二十条乡（镇）土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：
（一）基本农田地块的落实；
（二）县级规划中土地用途分区、布局与边界的落实；
（三）各地块土地用途的确定；
（四）镇和农村居民点用地扩展边界的划定；
（五）土地整理复垦开发项目的安排。
第二十一条土地利用总体规划图件，包括：
（一）土地利用总体规划图；
（二）土地利用总体规划附图。
前款第（二）项规定的土地利用总体规划附图，包括规划现状图、专题规划图和规划分析图。
第二十二条编制土地利用总体规划，应当依据国家、行业标准和规范。
第四章审查和报批
第二十三条土地利用总体规划审查报批，分为土地利用总体规划大纲审查和土地利用总体规划审查报批两个阶段。
土地利用总体规划大纲经本级人民政府审查同意后，逐级上报审批机关同级的国土资源行政主管部门审查。
第二十四条国土资源行政主管部门应当对土地利用总体规划大纲的指导思想、战略定位、基础数据、规划目标、土地利用结构与空间布局调整等内容进行审查。
第二十五条土地利用总体规划大纲未通过审查的，有关国土资源行政主管部门应当根据审查意见修改土地利用总体规划大纲，重新申报审查。
土地利用总体规划大纲通过审查后，有关国土资源行政主管部门应当依据审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。
第二十六条土地利用总体规划按照下级规划服从上级规划的原则，自上而下审查报批。
第二十七条土地利用总体规划审查报批，应当提交下列材料：
（一）规划文本及说明；
（二）规划图件；
（三）专题研究报告；
（四）规划成果数据库；
（五）其他材料，包括征求意见及论证情况、土地利用总体规划大纲审查意见及修改落实情况、公众听证材料等。
第二十八条有关国土资源行政主管部门应当自收到人民政府转来的下级土地利用总体规划之日起5个工作日内，征求有关部门和单位意见，并自收到有关部门和单位的意见之日起15个工作日内，完成规划审查工作。
对土地利用总体规划有较大分歧时，有关国土资源行政主管部门应当组织各方进行协调。因特殊情况，确需延长规划审查期限的，可以延长审查。
第二十九条国土资源行政主管部门依据下列规定对土地利用总体规划进行审查：
（一）现行法律、法规及相关规范；
（二）国家有关土地利用和管理的各项方针、政策；
（三）上级土地利用总体规划；
（四）土地利用相关规划；
（五）其他可以依据的基础调查资料等。
第三十条土地利用总体规划审点内容包括：
（一）现行规划实施评价；
（二）规划编制原则与指导思想；
（三）战略定位与规划目标；
（四）土地利用结构、规模、布局和时序；
（五）土地利用主要指标分解情况；
（六）规划衔接协调论证情况和公众参与情况；
（七）规划实施保障措施。
第三十一条国土资源行政主管部门应当根据审查情况和相关部门意见，提出明确的审查结论，提请有批准权的人民政府审批。
第五章附则
第三十二条国土资源行政主管部门根据需要可以编制土地利用专项规划。
行业主管部门可以结合本行业特点编制行业土地利用规划。
土地利用专项规划、行业土地利用规划应当符合土地利用总体规划。
1986年各级土地管理部门相继成立之后，以土地利用总体规划、土地利用计划、土地整理开发复垦和基本农田保护工作为主要内容的土地利用宏观管理工作才陆续起步。
从20世纪70年代末80年代初开始，我国陆续进行县级、省级、乡级规划试点，1986年将编制土地利用总体规划工作作为各级政府的重要职责写进《土地管理法》，这标志着我国的土地利用总体规划走上了依法、统一、全面、科学的轨道。
根据《土地管理法》和1986年中央7号文件提出的“各级人民政府编制土地利用总体规划”的要求，原国家土地管理局成立后，即着手筹备土地利用总体规划的编制工作。1987年国务院办公厅批转了原料国家土地管理局《关于开展土地利用总体规划工作的报告》。报告要求，1990年前后完成全国和省级土地利用总体规划编制工作，“八五”期间基本完成县级土地利用总体规划编制任务。
1986年起各级土地利用总体规划的编制工作在全国范围内部署和开展。但是编制土地利用总体规划综合性强，涉及面广，开展这项工作在我国尚属首次，缺乏经验。为此，原国家土地管理局陆续在我国南方、北方、平原区、山区、沿海开放地区、内陆干旱地区等不同类型地区布置了试点。经过几年试点取得了我国不同层次、不同类型地区编制土地利用总体规划的经验和方法，参考专家咨询的意见，制定了省级、县级土地利用总体规划编制要点。与此同时，为各地培训了一批规划人才，并编写出版了县级土地利用总体规划培训教材和技术规程，从理论、方法和人员上为规划工作在全国铺开作好准备。
1993年2月，国务院批准了《1986―2000年全国土地利用总体规划纲要（草案）》。这是我国第一部土地利用总体规划。到1996年底，我国大部分省、自治区、直辖市完成了省级土地利用总体规划的编制工作，地（市）、县级规划分别完成了64%和75%，乡（镇）级规划编制工作也普遍展开。
这一阶段，我国土地管理工作开始进入由分散多头管理转为集中统一管理，由单一行政管理转向由行政、法律、经济和技术措施相结合的综合管理的新阶段，土地规划工作也随之有了较大发展。在规划体系上，除了过去重点进行的农村土地规划外，又增添了区域性土地规划和城镇土地规划。区域性土地规划包括全国、省、市、县行政区或不同类型和不同级别的经济区、自然区的土地规划。城镇土地规划是实现城乡土地统一管理后提出来的，实际工作是与城市规划结合进行的。在规划体系的类型上，土地规划不仅包括各级的土地利用总体规划，而且增添了不同类型的土地利用专项规划和土地利用规划设计。
土地利用规划的内容在深度和广度方面也有了很大的发展。土地规划无论在土地分配的空间组织或在土地利用的空间组织方面都有进一步的补充和完善。从土地分配的空间组织方面说，不仅要在土地所有者、土地使用者之间分配土地资源和调整土地关系，而且要在国民经济各部门间，农业的农林牧副渔间，甚至在行政区域间进行土地资源的分配和土地关系的调整。
新中国土地管理史上第一个土地利用总体规划的实施，在协调各业用地、保护耕地、合理开发利用后备土地资源等方面起了重要作用，规划在实施中也存在一些不适应的问题。很长一段时间内，“按需定供”的规划，力量孱弱，不足以改变人们不受约束用地的习惯，难以摆脱“纸上画画、墙上挂挂”的命运。
第二轮：五级体系全面建立
中央1997年11号文件带来了土地管理的大转折，也带来了土地利用规划的新转机。1997年在我国土地利用规划史上具有划时代的意义，业内也有人称之为“规划修编年”。
中央11号文件把加强土地宏观管理特别是土地利用总体规划工作放在土地管理各项治本之策的首位，指出，凡不符合耕地总量动态平衡等原则和要求的土地利用总体规划都要重新修订。《土地管理法》经过修订于1999年1月1日起开始施行后，规划的编制、实施以及法律地位都有了很大的进步。
新法赋予土地利用规划前所未有的权威性地位，使这一轮规划与上一轮规划不可同日而语。在新的土地管理制度中，规划是实行土地用途管制的基础和前提，是土地管理主要工作的关键环节。即由规划来确定土地用途，不符合规划的不允许使用土地，没有规划不能批准用地。土地利用年度计划制定，基本农田保护区划定，土地开发整理，建设项目用地预审，农用地转用和建设用地审批、土地执法检查等等，无不以规划为依据。没有科学的土地利用规划，不可能很好地贯彻实施新法，也就谈不上现代意义上的土地管理，谈不上依法行政。
在新法的修改中，调整幅度最大的内容也是规划。在全部法律的86项条款中，单独列出土地利用总体规划的有14条。可以说，新法给了规划一个崭新的面貌和全新的含义。同时，将规划的作用以法律形式固定下来，标志着我国土地利用规划作为一项制度建设正式确立。新法明确了土地利用总体规划的原则、基本内容、审批权限，并规定土地利用年度计划制定、建设项目用地预审、农用地转用、基本农田划定、土地开发整理，都要依据规划。规划是“龙头”，这个喊了多年的口号，在新法中得到了体现。
1997年7月，原国家土地管理局发出了《关于认真做好土地利用总体规划编制、修订和实施工作的通知》，对规划修编工作进行了部署。各地纷纷行动，对规划工作的重视程度空前提高。其后，国土资源部在原国家土地管理局工作的基础上，会同有关部门，组织完成了对《1986―2000年全国土地利用总体规划纲要》的全面修订，制定了《1997―2010年全国土地利用总体规划纲要》。1999年4月，《全国土地利用总体规划纲要》经国务院批准开始实施。到2001年2月，需国务院审批的112个省、市级规划全部批准实施。这112个省、市包括31个省（区、市）和81个50万人口以上的城市。从1999年国务院批准浙江省土地利用总体规划开始，到2001年2月批准拉萨市规划，这项工作仅用了1年零9个月。同时除等少数边远地区外，各地方规划也陆续批准实施。此外，还组织开展了土地开发整理专项规划和详细规划的编制工作。
我国基本形成了以土地利用总体规划为龙头，总体规划与基本农田保护、土地整理、土地复垦、土地开发等土地利用专项规划相结合的土地利用规划体系。土地利用总体规划按行政区划分为部级、省级、市（地）级、县级和乡（镇）5级，实行自上而下逐级控制。土地利用规划的具体内容包括：以耕地保护为重点的土地资源分配与再分配；各类用地结构的合理调整和优化布局；土地开发、利用、保护、整治的总体协调；以及基本农田保护区规划、土地开发规划、土地整理规划等专项规划及其设计。规划方法上采取了土地利用分区与“自上而下”层层分解土地利用控制指标相结合的规划模式。
与上轮规划相比，这轮规划具有几个显著的特点：一是按照供给制约和统筹兼顾的原则编制规划，促进了各类建设用地由外延扩张向内涵挖潜转变，有利于控制建设用地总规模；二是各级规划按照自上而下、上下结合的方法进行，强化了土地利用的宏观控制；三是依法加强了与城市规划、村镇规划等相关规划的协调，保证了相关规划在用地规模和布局上与土地利用总体规划衔接一致；四是县级和乡级规划通过土地利用分区，确定每一块土地的用途，为实施土地用途管制奠定了基础。
关键词:土地利用规划乡镇综述国内
中图分类号:F301 文献标识码:A文章编号:1007-3973(2010)08-134-03
我国土地管理法规定了地方各级人民政府编制土地利用规划的责任,目前随着省、市、县级规划指标分解工作的逐步完成,乡镇土地利用规划将进入实质性的编制阶段。截至2006年底,我国有19369个建制镇和14119个建制乡。从行政级别来看,乡镇虽然其处于中国政府中的最低层次,但其在规划体系中的作用还是不容小觑。客观地讲,乡镇土地利用规划编制水平直接关系我国土地利用规划体系的牢固与否,对于自上而下编制土地利用规划及系统开展土地的调查、登记、统计、评价等工作发挥着非常重要的基础性作用。为此,在新一轮乡镇规划即将全面开始编制时期,本文通过梳理相关的文献和专著,尝试对乡镇土地利用规划的已有研究和实践进行细致的回顾和总结,以期为新一轮乡镇土地利用规划的编制提供些许借鉴和帮助。
1乡镇土地利用规划的地位和特点
目前,在我国的五级土地利用规划体系中,乡镇土地利用规划处于最低一个层级,国家、省、市、县四级规划的目标、任务和各项控制指标最终都必须通过乡镇土地利用规划得以落实。因此,乡镇土地利用规划具有重要的地位与特点。沈曙文认为与县级规划相比,乡镇土地利用规划是实施土地用途管制最直接的依据,应具有更强的可操作性。欧名豪认为乡镇级土地利用规划处于规划的最低层次,属实施性规划,其内容应能达到控制性详细规划的要求,应为用地管理提供直接依据。徐邓耀等认为乡镇土地利用总体规划与国家、地市、县市级土地利用总体规划相比,具有难度大,工作量大,定性、定位、定量要求高的特点。
与其他级别规划相比,乡镇土地利用规划作为用地控制管理直接依据的“刚性”要求与其可操作性等要求的“弹性”之间的矛盾更加严重,为此部分学者也对乡镇土地利用总体规划“刚性”与“弹性”相结合的问题做了初步的探索和研究。
此外,诸多学者还直接或间接地理清了乡镇地处基层所具有的技术、人才、资金等劣势及由此导致的基础资料不足的特点对于乡镇土地利用规划的影响。但总的来讲,缺乏一个统一的界定标准,地位也相对模糊。
2乡镇土地利用规划的任务和内容
根据《土地管理法》的相关规定:乡镇土地利用总体规划的主要任务是划分土地利用区,确定每一块土地的用途。据此,不同学者又做了诸多阐释:
王万茂认为乡镇土地利用规划是在县级土地利用规划分区的基础上落实分区界线和区内每一块土地的用途,进一步的指出乡镇土地利用规划要制定分区土地用途管制规则并统计不同用途土地面积。沈曙文认为乡镇土地利用总体规划的编制应进一步强调“四定”,即定量、定位、定性、定序,“四定”是乡镇土地利用总体规划四项不可缺少的内容。欧名豪认为乡镇级规划的重点应是在县级规划总量控制与用地分区控制的基础上进行详细的土地用途编定,但在用途编定时应避免把用途划分得过细,为市场调节留下足够的空间。
则结合“四定”的方法,在农用土地适宜性评价的基础上,综合考虑县级规划的指标安排及当地的自然条件和经济社会发展状况,对重庆市江津区李市镇土地进行土地利用分区规划和研究探索。
乡镇土地利用规划成果的重要表现是乡镇土地利用规划图,乡镇规划图是土地用途管制最基础的图件和直接依据,是规划任务和内容得以实现的重要工具和保障。然而现实中乡镇土地利用规划图编制水平总体不高,突出表现为数、图、表、文不一致等;由于规划操作性不够以及随意修改也导致规划内容和任务落实的不够理想。
3乡镇土地利用规划编制的阶段和方法
对于乡镇土地利用规划的编制阶段和方法选择,代表性的学术观点主要有以下几种:沈曙文认为“四定”既是乡镇土地利用总体规划四项不可缺少的内容,又是乡镇土地利用总体规划编制的四个具体步骤和方法。徐邓耀等则认为乡镇级土地利用规划编制应与乡镇基本农田保护规划同步进行,相互协调。为此,在各乡镇编制规划之前,县规划组应完成全县人口时空分布预测,主要部门用地需求预测,土地生产力诸要素预测,土地详查及土地利用现状分析资料、图件,土地适宜性评价及功能利用分区,土地利用结构调整思路与目标设想并制作乡镇土地利用总体规划编制的技术指南。
王静认为,由于规划区范围、规划对象的不同以及内容侧重点和深度有别,因而编制乡镇级土地利用规划的模式、方法等都不尽相同;并在海口市乡镇级土地利用规划编制时,按照距离城市远近和性质不同等将乡镇分为不同的类型城市扩散型、服务城市型、农业型,进而分析了各类型乡镇的土地利用特点、规划编制指导思想和编制规划内容等。
在王静研究基础上,邓晶认为城市扩展型乡镇土地利用总体规划的重点是合理安排和布局建设用地及其配套设施用地,农业型乡镇土地利用总体规划的主要任务是农业用地以及农业生产配套设施的安排,生态保护型乡镇则应当利用“反规划”的理念。
童菊儿、吴次芳认为分为乡镇级土地利用规划的编制分为四个阶段:准备阶段、资料收集分析阶段、规划编制阶段、上报审批阶段。
尹凌等认为可达性作为反映区域土地利用状况、居民生活质量和社会公平性的重要指标,如将其应用到乡镇土地利用总体规划方案的分析与评价中,可以从时空角度量化规划对农村居民出行可达性的影响状况,辅助规划者和决策者科学决策。
石英、程锋认为遗传算法是一种辅助乡级土地利用规划的有效优化方法,并针对乡级土地利用规划中如何将确定的土地利用数量结构方案优化配置到具体的地域空间,提出了辅助产生可供选择的乡级土地利用规划空间布局方案的数学模型和遗传算法求解方法。
4乡镇土地利用规划制图问题
乡镇土地利用规划的最终落实需要体现在图件上面,为此童菊儿、吴次芳认为基础图件应采用1∶5000或1∶2000的变更调查图,同时增加地形图制图的部分要素,如地形、地貌、建构筑物界线等,在此基础图件上进行乡镇土地利用总体规划图的制作;规划图件为便于管理可以采用1∶5000或1∶10000的比例尺。
而目前乡级规划图件的比例尺一般为1∶10000,这主要是考虑到要充分利用土地利用现状调查成果;从多年的实践来看,万分之一比例尺的图件显然还达不到按图审批用地、划用地红线的程度。此外,由于规划基础数据不实以及规划技术手段落后、人才资金限制等原因,造成规划图件、表格和文字说明与实际数据等不一致。这就使规划编制的科学性和合理性得不到保证,对于规划的有效实施十分不利。
针对以上问题,彭芳对于乡镇土地利用总体规划图的编制方法进行了深入探讨,着重论述了利用GIS技术编制乡镇土地利用总体规划图的步骤和方法,重点讨论了如何在文图对接中做到图数一致,并以重庆市江津区26个乡镇土地利用总体规划编制进行了深入细致的实证分析。
5乡镇土地利用规划与城镇规划的协调问题
“政出多门、协调不畅”一直是中国各种规划在落实过程中遇到的最大障碍,乡镇土地利用规划亦不例外。欧名豪强调乡镇级规划是村镇居民点规划与乡镇土地利用规划的基层融合点,为了从体制上保证规划体系的整合与协调,必须要对目前的城镇规划与土地管理,建议尽快将乡镇一级的村镇建设部门和土地管理部门合并,把矛盾消除在基层。
童菊儿、吴次芳认为城镇总体规划和土地利用总体规划的衔接,主要应解决基础数据包括城镇现状用地规模、人口、城乡用地规模、图件等的衔接问题。
刘志刚认为由于多数小城镇总体规划是在投入少、无体系规划指导、无相应基础资料、无专业技术人才的情况下各地各自为政形成的,在时效、空间与实际存在较大偏差,加之基层土地利用总体规划编制技术力量的薄弱,这就使土地利用总体规划在积极与小城镇总体规划互相衔接中难免存在弊端。
李伟芳认为乡镇级土地利用总体规划与城镇总体规划不协调的原因是五个“不一致”:规划的指导思想不一致、规划的用地分类标准不统一、规划在建设用地规模的定位上不一致、规划人均建设用地标准不一致、规划城镇人口统计口径不一致;认为“两规”衔接主要内容包括经济社会发展目标、基础设施布局、城镇规模的定位、村庄撤并和整理等方面,衔接途径包括提高土地利用总体规划的法律地位、统一资料口径、实现资料共享、统一规划编制的指导思想、加强城镇建设部门与土地管理部门的配合等。
6前两轮乡镇土地利用规划的评价
蔡玉梅等认为我国五级土地利用规划体系中各级规划理应具有不同的目标、内容、方法和保障手段,然而现实中是各级规划在内容上层次性不突出、职能分工不明确,大多是宏观上过细、微观上过粗。
童菊儿、吴次芳认为目前乡镇土地利用规划存在诸多不足如缺乏明确的编制技术的思路、缺乏技术操作规程和技术要点提示、编制规划的基础条件差、规划的科技含量低、城镇总体规划和土地利用总体规划衔接困难重重等。林素容也认为目前乡镇土地利用规划存在诸多弊端,如权威性不够、基础图件和资料不实、刚性强、与其他规划协调不足等,建议更新规划理念、加强规划衔接、促进公众参与、提高技术如GIS应用水平等。
郑伟元等认为各级规划的编制采取自上而下、上下结合的办法,主要指标自上而下逐级分解下达,指标的确定实行从严控制的方针,使得规划缺乏弹性和应变能力。刘志刚则认为由于客观上的需要、主观上的促进以及制度存在缺陷等原因导致小城镇土地规划跟着项目走。
郭春华等认为由于基层土地管理技术、条件的限制导致地籍资料的准确性、连续性、系统性都比较差,同时乡镇土地管理水平不高、土地利用现状调查工作滞后,这些都导致乡镇土地利用规划水平不高;此外乡镇土地利用规划随意调整现象也比较突出。
7小结
虽然乡镇级土地利用规划研究具有重要的理论地位和实践价值,然而遗憾的是学者们对此关注和研究严重不足,以此为研究主题的论文竟不足20篇(依据中国期刊网2009年7月对题目中含“规划+土地+乡/镇”的搜索,去除非研究类文章,包括西南大学刁承泰导师2008年四位学生的硕士毕业论文),且研究水平整体不高。王青峰、李光认为由于全国各地乡镇具体情况千差万别,乡镇规划作为我国五级规划体系中重要的组成部分,其编制的理论和技术却往往被忽视。现有的研究还存在诸多不足,未来应在现有研究基础上加强对于乡镇土地利用规划理论和技术的研究,如对于GIS技术应用和制图、数学模型和方法的应用、规划模式、不同规划之间的协调和融合、规划的多目标协调问题、规划弹性与刚性、公众参与、规划后监管与反馈等,从而提高乡镇土地利用规划编制和土地利用管理水平。
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