国土空间管控第1篇

我国涉及国土空间开发利用活动和布局的规划众多，其中，国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划引入早，影响大，并形成了相互独立而相互影响的管理体系。然而，我国至今尚未形成统一的空间规划体系，国土空间安排上也缺乏顶层设计，不同规划之间缺乏明确的统属关系，交叉重叠甚至相互冲突的问题突出，严重削弱了国家对国土空间的管控能力。因此，有必要对空间规划体系现状及发展趋势进行系统反思，探索建立科学空间规划体系的路径。

一、国土空间规划体系目前存在的问题

现阶段，国土空间规划体系呈多规分立格局，这种明显的“分而不合”特征，使国土空间规划体系表现出以下问题：不同规划功能交叉、重复与不一致现象明显。国民经济和社会发展规划、土地利用规划和城乡规划往往在相同空间尺度并存，且各自独立地对国土空间开发利用进行布局安排。例如：经济社会发展规划安排时往往不考虑城乡规划和土地利用规划；城乡规划和土地利用规划中涉及的重大基础设施、产业布局、资源配置等，安排规划时也往往难以与发展改革部门衔接。在一些城市，城市总体规划与土地利用总体规划建设用地空间布局不一致的部分约占规划面积的75%。规划之间的交叉、重复与不一致，限制了政府空间管控作用的发挥。规划纵向层级体系不完善。首先，规划管理中上层规划战略性、政策性不足和下层规划操作性、适应性不强问题明显。土地利用总体规划按行政区划编制，导致国家与省级规划内容高度一致，市、县、乡级规划内容高度一致，而省、市规划之间的承上启下作用则不清晰，尤其是县，乡级规划的可操作性差。其次，上下层级规划的衔接与反馈不强。城乡建设规划、经济和社会发展规划中上级规划的对下约束力过弱；土地利用总体规划中上下级规划之间缺乏必要反馈，规划指标脱离地方实际问题突出。再次，基层规划的精准性和可操作性不足，许多土地利用的突出问题未能在规划中得到较好的协调解决，难以满足精细化管理需求。

规划执行的效率须提升。首先，规划管理碎片化问题突出：规划编制过程中，主管部门与规划人员对其他部门与人员意见重视不足；规划审批上，土地利用总体规划和城市总体规划审批周期过长；规划运行中,各类规划独立编制、各行其是,造成人、财、物的浪费。其次，规划管理中过分注重政府权威，政府自由裁量权过大，各类规划都过度依赖行政方法尤其是行政审批，社会方法、经济方法等运用不足。再次，社会监督、行政处置、经济制裁、技术检查、监管措施等机制建设滞后。

二、加强空间规划体系建设的思路

正确定位规划职能，划分规划与市场界限。在社会主义市场经济体制下，政府的主要任务和职能在于应对市场失灵和促进社会公平。国土空间规划要与政府职能转型相适应，在充分发挥市场配置资源决定性作用基础上，通过确定国土空间开发、保护和整治格局，明确国土空间开发的底线、国土资源和生态环境保护的红线，合理布局基础设施建设，控制和约束人口流动、城乡建设和产业发展向对公共利益损害最小化的空间调整，促进国土空间均衡发展，更好发挥政府在国土空间开发利用与保护中的作用。面向服务对象，构建空间规划组合。应根据规划作用对象和作用领域不同划分不同类型规划。首先，应区分政府和一般用地者两类行为人，专门制定国土空间保护管控规划，确定国土空间保护和管控底线，对政府的空间决策权力进行限制；以保护管控规划为基础，制定综合空间规划，对一般用地者行为进行规范，对各类专项规划进行统筹协调；制定专项规划，对各具体公共领域的空间进行安排。

科学构建规划层次，衔接各层级政府事权。充分考虑国家、省、市、县、乡不同层级政府的行政、立法、司法权力的差异，以及不同层级行政区域空间尺度的差异，采取不同路径形成国土空间综合规划。国家、省和区域层面空间规划突出战略性、政策性和指导性，可将国土规划作为国土空间的顶层设计，统筹落实区域发展总体战略、主体功能区战略和“三大支撑带”战略。市、县层面推进以土地利用规划为基础的“多规合一”，强化管控性、操作性和综合性。乡镇层面强化村庄和社区土地利用详细规划的编制与实施，将各类空间规划整合起来，建立详细规划的管理平台和实施抓手，完善村庄规划编制技术标准。合理细化规划行政权责，梳理规划编制实施的运行逻辑。在当前政治体制条件下，规划编制决策和实施监督的权责，应主要通过上下级政府之间、政府与人大之间、政府不同部门之间以及政府与公众之间关系的安排，形成分工明确、权责分明、相互监督的规划行政体系。

三、空间规划体系建设框架

构建以保护管控规划为基础、综合规划为引领的空间规划编制体系,形成国家空间治理合力。确立“国土空间综合规划+保护管控规划+专项规划”的规划体系。国土空间综合规划是各级政府提供公共服务的空间统筹安排，涉及行政辖区内城乡开发、资源利用、生态保护、环境治理、基础设施建设等各个方面，是各级政府的国土空间施政纲领。保护控制规划是各级政府落实资源保护底线和生态保护红线的规划，确定国土空间开发边界范围，是国土空间综合规划的基础和本底条件。专项规划是各级政府相关部门牵头编制的各项具体公共服务的空间布局规划，要符合国土空间综合规划的总体安排。通过三类规划的有机统一，实现宏观、微观层面的有效管控，达到对国土资源的统筹安排。

国土空间管控第2篇

关键词：供给侧;土地宏观调控;战略;设计

一、 引言

供给侧结构性改革意味着国家宏观政策的重大调整，旨在调整经济结构，增加供给有效性，实现要素最优配置，注重经济增长的质量和效率。在面临高产能、高库存、高杠杆、高成本等存量矛盾的情况下，只有通过供给侧结构性改革，有针对性地解决这些问题，才能为国民经济的健康持续发展铺平道路。供给侧结构性改革是希望通过改革实现经济结构的调整和优化，从而避免潜在增速的大幅下行，不仅是从要素领域对十八届三中全会“全面深化改革”相关内容的延伸和聚焦，还是适应经济发展新常态的创新之举。对于土地宏观调控来说，发挥其在供给侧结构性改革中的基础性作用，要注重提升土地宏观调控政策制定和实施管理的科学化水平，确保社会经济健康可持续发展。

二、 土地宏观调控在供给侧结构性改革中的内涵

土地宏观调控实质上就是国家以土地作为调控经济运行的措施和政策，对经济运行状态和经济关系进行干预和调整，把微观经济活动纳入国民经济宏观发展轨道，及时纠正经济运行中的偏离宏观目标的倾向，属于供给侧结构性改革的基础性环节。土地宏观调控集中体现了土地政策参与宏观调控的国家意志，通过优化土地利用结构与布局，对土地的数量结构、空间结构和产业结构进行统筹优化，从而实现社会各方利益在空间上的集合和再分配，实现土地、资本、劳动、技术创新等要素的优化整合，实现公平基础上的土地可持续利用，更好地促进经济社会可持续发展。从土地宏观调控供给侧结构性改革视角来看，就是要积极适应经济发展新常态的客观规律，增强规划的前瞻性和统筹协调能力，处理好政府主导规划与资源市场化配置的关系，加强规划的制度供给，从而实现市场经济环境下对土地资源的优化配置。

三、 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略框架设计

战略框架设计如图1所示。

1. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略背景。

（1）经济新常态背景。2011年中国经济总量虽然已经居于世界第二位，但已不复过去30多年平均10%左右的GDP增速水平，经济增长动力不足与经济下行压力并存，经济发展方式面临从粗放型增长转向集约高效型增长转变，可以说，中国经济发展方式的转型已然对土地政策提出了更高的要求，因此，需要把握经济新常态下经济服务化、社会信息化、人口城镇化、产业高端化与发展低碳化的发展趋势，加快推M土地宏观调控供给侧结构性改革，主动适应经济新常态的发展要求，为稳增长提供基础保障。

（2）区域协调发展背景。2014年底中央经济工作会议提出“优化经济发展空间格局”，重点实施“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带三大战略，为经济新常态提供了新的战略支撑，也为供给侧结构性改革提供了新的增长点，将成为推动中国经济中长期增长的主要力量，有利于区域间优势互补、协调发展，形成新的区域经济格局，对供给侧结构性改革具有重要的现实意义。对此，需要完善相关领域的制度供给，相应地调整供地政策，加强区域间的新兴产业用地保障和公共基础设施建设的规划引导，促进区域经济的协调健康可持续发展。

（3）新型城镇化背景。针对我国新型城镇化建设中存在的农业转移人口市民化进展缓慢、城镇化质量不高和对扩大内需的主动力作用未充分发挥等问题，2016年2月，国务院出台了关于深入推进新型城镇化建设的若干意见，指出新型城镇化是最大的内需潜力所在，是经济发展的重要动力。因此，要以人的城镇化为核心，以城市群建设为主要载体，把握新常态下的土地资源供需形势，通过土地宏观调控供给侧结构性改革提高资源配置有效性，积极稳妥推进中国特色的城镇化道路。

（4）国土制度改革背景。十八届三中全会中涉及土地管理制度改革的内容主要涉及“正确处理政府与市场的关系、建立城乡统一的建设用地市场、深化生态文明体制、赋予农民更多土地财产权利以及健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”这五个方面。对于土地宏观调控供给侧结构性改革来讲，就是要主动适应市场化配置资源的新形势要求，统筹考量土地利用开发和生态环境保护的关系，在增加规划制度供给的同时严格规划管控和用途管制，通过改革创新把握土地供给的数量、质量和时序要求，充分发挥规划的引领作用。

2. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控原则。

（1）服务大局原则。土地宏观调控属于国土资源管理的基础性工作，必须将土地宏观调控供给侧结构性改革与 “三去一降一补”的总体要求深度融合，与国土资源改革的各项任务紧密结合，主动适应经济发展新常态，不断提高土地宏观调控的统筹管控能力。

（2）超前谋划原则。超前谋划就是要处理好土地宏观调控短期与长期目标的关系，通过宏观调控引导资源优化配置，促进经济发展质量、效益和可持续性的有机统一。从短期来看就是要积极落实“三去一降一补”的总体要求;从长期来看要立足于未来，逐步实现规划蓝图的发展内容。

（3）节约集约原则。国土资源节约集约利用是经济发展新常态下的必然选择，也是促进供给侧结构性改革的重要举措。因此，土地宏观调控供给侧结构性改革要通过土地利用结构调整和布局优化、土地综合整治和土地内涵挖潜等措施，促进土地利用综合化、减量化、集约化，为经济社会健康发展提供支撑。

（4）改革创新原则。土地宏观调控供给侧结构性改革的根本出路在于改革创新，土地宏观调控供给侧结构性改革要要围绕加快职能转变，推动土地宏观调控相关审批事项整合，同时并积极开展“多规”试点，促进相关规划的衔接和协调，构建空间规划体系，为供给侧结构性改革奠定可操作、便实施的规划基础。

3. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略功能。

（1）宏观调控功能。土地的宏观调控功能体现在通过严格规划管控和用途管制，在增加规划制度供给的同时处理好国土资源开发利用与生态环境保护的关系，同时遵循市场价值规律和供求关系的变化，为资源优化配置、土地利用结构和布局调整提供规划保障。

（2）规划引导功能。土地宏观调控的引导功能体现在注重区域协调发展，总体把握规划的宏观性、空间性和综合性特征，促进土地利用结构的调整和优化与产业结构调整的数量、空间和时序要求有机结合，同时守住基本农田以及生态保护两条红线，以实现供给侧结构性改革中的人口、资源和环境的协调可持续发展。

（3）城乡统筹功能。土地宏观调控的城乡统筹功能体现在通过保障城乡建设合理用地需求，在综合考虑生产、生活和生态用地需求的情况下，促进土地在城乡实现结构优化、合理布局、效率提高和空间释放。同时，进一步完善基于城乡统筹的土地宏观调控制度，促进城乡土地要素能进行合理的流动。

（4）创新驱动功能。土地宏观调控的创新驱动功能体现在通过创新激发需求进而促进有效供给，通过改革创新把握土地供给的数量、质量和时序要求，实行规划和管理创新，促进合理用地、人口资源疏解、产业结构调整和城市功能提升，优化生产、生活、生态空间，为供给侧结构性改革的顺利实施奠定基础。

4. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略目标。

（1）具有前瞻性的未来型战略目标。土地宏观调控供给侧结构性改革的目标侧重于对未来土地利用的引导，其本质是前瞻性的未来型规划。必然要立意于未来才能体现规划的价值和主导地位。改革目标和规划蓝图的实现是一个长期的动态过程，要通过与时俱进的动态调整，逐步实现最终的宏观规划目标。

（2）具有弹性的开放型战略目标。土地宏观调控作为一个开放型的战略，必须从区域性的宏观战略视角统筹考虑系统内外的能量、物质、信息和价值的交换和变化规律，需要具有一定的弹性，才能做出科学的供给侧结构性改革决策，才能在供给侧结构性改革中发挥土地宏观调控的动态指导性。

（3）具有导向性的资源兼资产型战略目标。供给侧结构性改革中的地域目标不尽相同，在市场经济条件下，要兼顾土地作为资源的自然属性和土地作为资产的社会经济属性，要统筹考虑土地的“资源型”兼“资产型”特点，合理地配置好资源，实现土地利用综合效益的最大化。

（4）具有市场性的调控型战略目标。市场调配资源是市场经济的主要特点，但市场存在一定盲目性，在经济下行压力过大时，通过增加有效土地供给、刺激土地需求以适当提高经济增长质量和速度，反之则减少土地供给量抑制土地需求以调整经济发展步伐，根据国家产业政策调整的动态要求引导用地需求预期。

5. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略任务。

（1）向可持续的土地宏观调控转型。可持续的土地利用是土地宏观调控需要考虑的内容，应做到土地资源配置方向应与及经济社会发展方向相一致，土地资源配置质量应与济可行性、生产稳定性、生态保护性、社会可接受性的综合匹配程度相一致，土地资源配置时序应与土地开发利用的时序相一致，土地资源配置区域应与地区的资源禀赋特点相一致。

（2）向市场配置资源的土地宏观调控转型。土地宏观调控作为政府干预土地利用的手段，应处理好政府规划与市场的关系，将政府宏观调控和市场配置资源有机结合，使市场在资源配置中起决定性作用的同时发挥好政府的宏观引导作用，在土地资源配置中满足供给侧结构性改革对产业结构调整的要求，发挥着调节供给与需求的纽带作用。

（3）向城l统筹的土地宏观调控转型。土地宏观调控是城乡统筹的抓手和平台，要打破城乡二元结构，形成促进城乡协调健康发展的机制。通过土地利用空间布局整合和利用结构调整，提高土地增值收益分配，释放供给侧结构性改革潜力，促进土地利用在规划分配过程中不断优化结构，实现可持续利用。

（4）向多规融合的土地宏观调控转型。“多规融合”是基于社会经济发展整体目标一致性和协调性的考虑，是适应经济新常态发展要求，推进供给侧结构性改革的创新举措。必须通过探索跨区域的统一规划与协同管控机制，实现功能联动、产业对接和区域一体化发展，最终建立统一、高效、可持续的空间规划体系。

6. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略措施。

（1）强化土地规划管控，促进土地利用结构优化。进一步强化土地利用规划管理和用途管制，保护耕地和基本农田，加大生态空间建设力度，控制新增建设用地规模，促进土地利用结构的调整和优化与产业结构调整的数量、空间和时序要求有机结合，以土地宏观调控为“底盘”，支持新产业新业态发展。

（2）加强土地综合整治，推进土地节约与合理利用。促进区域土地综合整治，统筹资源开发与环境保护，促进土地节约集约利用，提升资源环境承载能力，加强“山、水、林、田、湖”生态一体化治理，进一步推进城乡用地增减挂钩、城镇更新工程、低效用地再开发，提高土地对经济社会发展的持续保障能力。

（3）积极推动城乡统筹，构建统一建设用地市场。优化生产、生活、生态空间，促进新型城镇化发展，统筹考虑农村集体经营性建设用地和城市建设用地的供应数量、空间与时间关系，实行统一规划和管理，在符合规划和用途管制前提下盘活农村集体建设用地，建立统一的建设用地指标交易市场，积极推动城乡统筹发展。

（4）释放红利，提高土地市场化配置程度。提高土地资源的市场化配置程度，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理调整产业用地政策，创新土地供应方式，合理提高农民个人收益，消除土地价格扭曲，探索征地与农转用审批实质性分离的制度设计，优化审批程序，降低土地使用成本，激发市场创新活力。

四、 结论

土地宏观调控作为政府宏观调控土地资源配置、土地利用方式和土地市场运行的重要手段，在供给侧结构性改革中具有重要作用。对土地宏观调控供给侧结构性改革的认识，是推动供给侧结构性改革必不可少的基础性环节，对供给侧结构性改革认识模糊，就会使土地宏观调控浮于形式，起不到助力供给侧结构性改革、促进经济新常态发展的目的。本文对供给侧结构性改革中的土地宏观调控内涵进行了诠释，并从背景、原则、功能、目标、任务以及措施这6个方面构建了供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略框架，并对框架内容进行了阐述，有助于我们在新的时期以全新的视角思考如何对土地宏观调控进行改进和完善，从而满足推进供给侧结构性改革的需要，服务经济社会发展新常态的大局。

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基金项目：中国人民大学公共管理学院研究生科学研究基金项目资助“非首都功能疏解的用地规划统筹研究”（项目号：2015016）。

国土空间管控第3篇

关键词：控制性详细规划；指标；空地率

《中华人民共和国城乡规划法》和《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》等法律法规的颁布实施，我国控制性详细规划的法律地位、编制、审批、实施管理的模式基本固定，控规在城镇建设中所产生的作用举足轻重。正是由于控规具有很高的法律地位，故控规制定的时候也必须具有很强的科学性和实践性，但纵观当前城镇建设的实际情况，控规的单调僵化与城镇发展的复杂多变冲突，往往“控则死、变则乱”，管理之被动显而易见，也对城镇建设带来不良影响。产生这种问题的原因是多方面的，有制度、管理、技术等，而本文仅对控制编制中的土地开发强度指标制定，提出些许粗浅想法。

1.当前开发强度指标体系利弊

《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中第十条规定：控制性详细规划应当包括下列基本内容：（一）土地使用性质及其兼容性等用地功能控制要求；（二）容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标；（三）基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模、范围及具体控制要求，地下管线控制要求；（四）基础设施用地的控制界线（黄线）、各类绿地范围的控制线（绿线）、历史文化街区和历史建筑的保护范围界线（紫线）、地表水体保护和控制的地域界线（蓝线）等“四线”及控制要求。第二项是主要对控制指标作了明确的规定，为容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等限定了区间。其中容积率、建筑密度、建筑高度之间存在换算关系，建筑平均层数=容积率/建筑密度，确定两项指标便可推演出另一项指标。当前指标体系有以下利弊：

1.1.控制指标体系简单方便规划操作管理

容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度等规划控制指标简单、通用、易懂，方便了规划编制、规划管理和相关部门及企业、集体、个人等之间的沟通协调，很大程度上提高了效率。通过多年实践表明，该指标体系对城镇土地开发建设起到了重要作用，促进了土地有偿使用制度不断完善。在对盈利性房地产开发方面，该指标也起到了很大的调控作用，遏制了城镇空间过度开发，有利于保护公共空间和留出更多的开敞空间。也正由于该指标体系的实用性，加快了规划编制的普及和规划管理的规范，使城镇土地开发建设有依有据。

1.2.指标常数控制难以应付现实复杂多变

不管是美国的区划、德国的空间规划、英国的结构规划还是香港的图则，每一种规划体系或者技术都有一定的科学性，也同时存在缺陷。我国的控规体系虽然历经而多年的不断完善，具有比较成熟稳定的运作模式，但随着社会主义市场经济的不断发展，城镇功能、利益主体、利益诉求等趋向多元化，控规往往难以对发展趋势做出准确的判断，而没有准确判断的情况下凭着经验或者理论，制定了一套表面合理控制指标，在实际操作过程中，遇到了难以避免的挫败，其结果便是频繁的调整控规。如右图，Far代表容积率，BD代表建筑密度，假设某商业地块的建筑密度上限BD=60%，容积率Far上限=3.0，若该商业用地的价值高，开发主体一般追求利益最大化，虽会同意建筑密度上限，但认为容积率偏低，申请提出提高容积率4.0，通过各种论证可能最终容积率上限确定为4.0。总之，规划控制没有达到预想的目标。

1.3.指标制定草率规划调整修改过程曲折

在控制性详细规划编制过程中，规划设计人员未必都有规划管理经历，对当地城市实际情况和发展演化历程了解不够，对规划管理中所遇到的问题和解决方法不清楚，对规划相关的社会、经济、文化、环境等研究不深，直接影响了对指标数值的确定。在制定指标时，主要依据为上层次的规划、国家和地方的技术管理规定和对当前城市发展定位的判断，没有对土地价值、产业结构、征地补偿、利益主体等动态变化因素足够重视，导致了规划指标制定有一定程度的草率。但是作为控规的法定地位很高，一旦通过审批的控规便不能随意调整，确实需要调整必须经原审批程序。控规调整实际上还是走同样的路，只是把数值调到需要的目标而已，但需要花费了一年半载的时间。

1.4.指标数值简单导致城镇空间缺乏特色

控制性详细规划的指标体系，通常相同的用地性质其指标相近，这样基本框定了城市的空间形态。如某片区主要为二类居住用地，容积率上限2.0，建筑密度上限30%，建筑限高24米，则该片区的住宅多为6层。如某工业区主要为二类工业用地，其容积率上限为1.8，建筑密度大于35%，建筑限高24米，则该片区建筑多为6层或24米高。在固定常数规定性指标的控制下，片区内的建筑呈现同质化，从而各个城市的工业区、商业区、居住区都相似面貌，难以形成有特色的空间景观。

2.克服开发强度指标体系弊端的试探

由上述，当前控规指标体系有其方便通用的优点，但其控制效果却未尽人意。应当回到原点，控规的初衷是有效控制城镇空间的开发利用，创造宜人的在城镇环境。在这个过程中，政治、经济、历史、文化、科技、地理、水文、气候以及不同利益主体等各种因素均可能导致空间利用的多样化，但应当明确政府鼓励和禁止的是什么，市场主导并造成什么后果，规划需要平衡和协调的又是什么。政府鼓励高效集约利用土地而禁止浪费土地，市场最大化效益使用土地并带来各种城市病，规划平衡则要公共利益而协调其他不同利益。明确了这种关系后，在土地开发强度指标制定时，应当具备此消彼长的平衡牵制关系。

2.1.引用空地率指标

城镇空间资源总量是有限的，长期以来控规控制的对象是建设部分，即在哪里建什么和建多少了，由于其复杂性困扰了控规效能。假若从另一个方面来控制，即不能建什么和空多少，是否会增加控制指标合理性呢。空地率（Open Space Ratio）来自美国区划技术，为了居住区获得更多地面空间而设置，指空地面积随建筑面积增加而增加。由于空地率指标与容积率指标正相关关系，同时指标控制又具有相互牵制作用，故将尝试将空地率指标扩展应用于各类经营性用地，形成一套具有弹性的土地开发强度控制指标体系。

2.2.空地率的计算

空地率=空地面积÷建筑总面积=空地面积÷（容积率×用地面积），空地面积是指非建筑占地面积，包括道路、绿化、停车等用地。由上推导出建筑密度（BD）=1-容积率（Far）×空地率（Osr），其函数图象右图。

有上公式函数关系可以看出，建筑密度成反比关系，高容积率要求预留更多的开敞空间，表面向空中要地，则应腾出地面，其符合集约用地和环境效益兼顾的政策导向。与常用的控制指标体系有所不同的是，该引用空地率指标后，土地的开发强度控制指标是一个变量，在空地率固定的情况下，开发强度便有上限和下限，建设单位可以从中选取符合自己需求的一组数据，如下表，表中Far所在灰色行为容积率变化，Osr所在蓝色列代表空地率变化，表中数值代表BD建筑密度。

2.3.空地率与当前控规指标的对比

当空地率Osr为40%以上时候，对应用地主要用于公共服务设施、公园广场、地层住宅等；当空地率Osr为30%～40%时，对应用地可用于多层住宅区、工业区等；当空地率Osr为20%～30%时候，对应用地可开发为高层居住小区、商业区；当空地率Osr为10%～20%时候，对应用地应该是中心商务区。规划部门通过把控空地率指标，相应的控制容积率和建筑密度，给容积率和建筑密度一定的动态调整空间，使得指标体系具有更强的适应力。

通过对当前控规指标在实际规划管理中存在不足的分析和研究，提出空地率弹性指标来弥补其缺陷。当然当前控制性详细规划指标关系到土地有偿出让，空地率的弹性指标可能会造成土地出让金成为变量而影响土地出售，故对于空地率确定还需要更深入和系统的研究。本文抛砖引玉，探讨从不同角度探讨控规中土地开发强度指标的制定，以适应城乡更加多元化的发展趋势。

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国土空间管控第4篇

序是编制主体功能区规划的主要部分之一。本文从服务于主体功能区编制的角度，综合运用GIS空间分析、信息熵等方法，刻画北京市城市空间、农业空间、生态空间和其他空间结构间均衡和稳定程度，并运用空间转换矩阵分析了国土空间结构变化，揭示了国土空间利用中存在的问题，提出调整空间结构和规范空间秩序的原则和建议。研究结果表明，北京市区域国土空间结构呈明显的圈层结构以及“三多三少”的特点，生态空间、农业空间日渐萎缩，发展重心向西、北部偏移，国土开发趋于无序。未来北京市国土利用应充分体现首都的功能和特色，严格管制生态人文关键区域、构建生态安全网络，开发东南、控制西北、保护西部，严控城市发展边缘，按照生活、生态、生产的顺序进行国土空间结构调整；而四类功能区则应分别按照疏解、控制、集聚、保护的原则发展，共同构建北京市城乡协调、疏密有度、协调清晰的国土利用总格局。

键词 主体功能区规划；国土空间结构；空间秩序；人居环境；北京

中图分类号 F0622 献标识码 A

文章编号 1002-2104（2011）01-0020-08

doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.01.004

城市国土空间结构是指在一定区域内城市国土空间及其功能之间的相互作用与相互联系，以及反映这种关系的空间和现象的区位关系、分布形式、集聚规模程度0，是城市结构图谱中的基础结构［1］。合理的区域空间结构是区域发展的“助推器”和“调节器”，调整和优化国土空间利用已成为现代政府经济管理和社会管理的重要内容［2］，对于经济转型和今后的运行效率有着巨大而长远的影响。

改革开放以来，我国城市空间演化表现出令人惊异的速度，随之人口、经济与资源环境不协调和国土开发失衡等问题也日益突出。据此国家“十一五”规划纲要提出了推进主体功能区建设的战略任务，这是我国加强国土空间管理的重大创新［3,4］。其中分析国土空间结构现状，规范国土开发空间秩序是编制主体功能区规划的最重要组成部分之一。当前，关于主体功能区构建的研究主要集中在主体功能区的理论基础与战略选择、国外空间规划的借鉴、基本思路、分区政策与其实施等方面［5,6］，服务于主体功能区规划编制的国土空间结构与开发秩序研究尚未见报道。另外，北京市正处于社会经济快速发展的新阶段，未来几十年也是北京市建设宜居城市的历史时期，科学地国土空间利用导向十分重要。因此，本文以北京市为例，从服务于主体功能区规划编制的角度，全面分析其国土空间及

其变化，揭示国土空间利用中存在的问题，进而以北京市未来空间发展战略为目标导向，提出调整北京市国土空间结构和规范国土开发空间秩序的原则和建议，为编制主体功能区规划提供依据。这有利于形成合理的区域空间结构，引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，推进社会经济环境等方面的空间整合，实现国土利用的空间均衡和开发效益最大化。

1 研究区概况

北京位于华北平原西北边缘，东南距渤海约150 km。地理坐标为北纬39°26′-41°03′，东经115°25′-117°30′。是全国的政治中心、文化中心，是世界著名古都和国际大都市，也是全国的重要经济中心之一。全市土地面积16 410 km2，其中，山区面积占62%，分布于西部和北部地区，平原面积占38%，分布于东南部。现辖16区、2县。作为全国政治、文化和国际交往中心，北京市经济发展水平高、人口数量大。2007年，北京全市常住人口达到1 633万人，比上年增长3.3%，人口密度995人/km2；地区生产总值9 006亿元，比上年增长14.6%，人均GDP 55 151元。

当前，北京城市空间发展受诸多资源条件的制约，有限的水土条件和人口与建设规模之间产生巨大矛盾，而北京市城市空间结构的调整对缓解这些矛盾具有重要意义。按照《北京市“十一五”时期功能区域发展规划》将18个区县划分为首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区（图1），四类功能区的划分是未来北京进行主体功能区空间管理的基本单元［7］，为在总体上调整和优化城市功能空间布局，解决区域协调、城乡统筹发展问题，避免盲目发展、无序竞争所造成的资源浪费和效能抵消提供了基础2 研究方法与数据来源

2.1 研究方法

本文在主体功能区规划的大框架下，对国土空间结构以及未来的国土空间开发秩序进行了分析。此处所定义的国土空间结构是指北京市不同国土空间的构成及其分布关系，包括国土空间的数量结构、组合关系、空间转换及国土开发匹配程度等四方面。北京市及四类功能区内部国土空间结构组合关系、变化过程以及转换特点运用转移矩阵与信息熵的方法进行分析；空间匹配程度则从国土开发强度的区域分布及发展态势与国土空间承载资源本底相互关系角度进行阐述；据此提出未来国土空间秩序。

@2.1.1 国土空间类型划分根据主体功能区规划的要求，从推进主体功能区的形成和服务于城市生产生活、农村生产生活及生态需求的角度，通过Arcview 3.3软件对不同地类进行重新组合，将北京市国土空间划分为城市空间、农业空间、生态空间和其他空间四类。其中城市空间又包括了城市建设空间、工矿建设空间，农业空间包括了农业生产空间和农村生活空间。具体分类方法见相关参考文献［8］。

2.1.2 信息熵信息熵是系统有序化程度的一个度量，可反映国土空间结构的均衡程度和稳定程度［9］；信息熵值越高，说明系统越不稳定，反之越稳定。信息熵计算公式为：＝-∑ni=lPi•LnPi，其中，Pi=Ai/A,A为区域国土总面积，Ai(i=1，2，…n)为每种空间类型的国土面积。

2.1.3 空间转换矩阵国土空间转换矩阵的提取使用了GIS空间分析的方法，通过对2001与2007年两期土地利用现状图进行栅格运算，获取国土空间结构变化过程编码图，整理得到空间转换矩阵。

2.2 数据来源

本文所使用数据包括了2001、2007年北京市两期1∶10万土地利用现状图、2001-2007年土地利用变更数据以及相关社会经济统计数据。相关社会经济统计数据来自于2001-2007年北京市社会经济统计年鉴。

3 北京市国土空间结构分析

3.1 北京市总体国土空间结构分析

2001-2007年北京市四类国土空间及其变化情况见表1。可以看到2007年城市、农业、生态、其他空间的面积比例为9.6∶29.3∶57.2∶3.9。从城四区向近郊区、远郊区，北京市建设用地空间逐渐呈现明显的递减趋势，四类功能区中所占比例从100%减少为36%、12%和3%；生态空间则主要分布在以燕山、太行山山系为依托的山区，四类功能区中生态空间所占比例依次从0%增加为23%、40%和75%。空间结构呈现出明显的圈层结构特点

。农业生产空间与城市建设空间交错分布，主要分布在北京湾的平原地带以及延庆平原地区的九片基本农田重点保护区内，农业生活空间则在市区范围内散布。由于城市和道路的辐射作用，国土开发强度区域差异明显，各区县国土开发强度最高的是主城四区，已达到100%，最低的怀柔区只有5.46%，不及最高的十分之一；首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区的国土开发强度依次从100%减少为60.99%、25.75%和6.8%，由城区向郊区、远郊区呈现中心城区―主城区―郊区平原区―郊区半山区、山区逐级递减的圈层结构。

同时，目前北京市生产空间占土地总面积的29.3%，独立工矿空间占建设空间总量的1/3，生活空间占土地总面积的8.5%，其中农村居住空间目前为城市居住空间的1.68倍。2005年，北京市城八区工业用地比例达18.3%，远远高于国际4%-8%的一般水平。因此，北京市国土空间结构中表现出三多三少现象，即“生产空间偏多、生态空间偏少；工业空间偏多、生活空间偏少；农村居住空间偏多、城市居住空间偏少”。并且，北京市国土开发强度较大，由2001年的16.41%增长到2007年的18.83%，处于稳步上升阶段，具有大城市特性；这在全国范围内排在上海市和天津市之后，位于第三位，但远超德国近年13%，日本7.9%的国土开发强度。这与北京市作为国家首都的政治文化中心的责职不匹配现象严重，也与北京市宜居城市的建设目标不相符。应逐步将低国土开发强度，调整空间结构比例。另外，国土开发随主要交通环线和放射线呈蔓延与带状相结合的分布态势，使城市发展形成更大范围的圈层式蔓延，造成城乡空间的分割破碎、混杂交错，用地功能零乱。北京市国土空间发展协调程度有待提高，空间格局需要整合。

3.2 北京市国土空间结构变化分析

由表1还可以看出，2001年至2007年，北京市处于快速的城市化进程中，城市空间面积扩大11.2%，其中城市建设空间面积增加了10.2%；工矿建设空间面积年增加了11.7%。而农业空间面积减小了7.3%，生态空间面积减少了0.49%，其中绿色生态空间增加了0.71%；其他生态空间减少了5.37%。2001年-2007年四类空间的转换矩阵见表2，在各类空间的转换关系中，农业空间是最大的转出空间，共有57 482.88公顷转为其他三类空间，其中24 645.09公顷转为生态空间，25 855.75公顷转为城市空间，6 982.04公顷转为其他空间。生态空间共有21 69517公顷转为其他三类空间，其中6 365.25公顷转为城市空间，12 865.98公顷转为农业空间，2 463.94公顷转为其他空间。总体而言，2001年-2007年期间北京市主要表现为城市化过程侵占了大量农用地，农业空间向生态空间的转换量也较大。而北京适于建设的空间仅占市域总面积的42％，且集中分布于现状建设用地、耕地、生态用地地区；因此，国土开发与国土空间的本底状况和耕地保护间存在突出矛盾。过度重视国土空间支撑经济增长的功能，生产空间不断拓展，将导致国土空间结构演变的失衡。应严格控制开发强度的增长，减缓农业空间的不断流出。

从开发强度的扩展方向来看，扩展最大的仍是城市功能拓展区，2001-2007年间开发强度共增长6.21%，增长量是城市发展新区的1.53倍，生态涵养发展区的8.63倍。其中尤其以海淀和朝阳的扩展最大，空间扩展重心逐渐向北部、西部移动；而西北地区多是山区、半山区，是北京的生态屏障和水源保护地、自然人文景观荟萃的旅游集中地，适宜低密度发展。因此，需调整北京城市扩展方向，缓解生态矛盾，避免不良生态环境问题的产生［10］。

同时，从各个区县的经济发展情况来看，经济发展的重心由城区渐次向郊区转

移。郊区县地区生产总值占全市的份额实现了较快增长。通州、顺义、大兴、昌平、房山等五个区以及亦庄开发区将成为未来北京经济发展的重点地区，2001-2007年期间城市发展新区人口年平均增长率达到3.55%，地均固定资产投资额由2001年的4.4万元/公顷上升为2007年的15.4万元/公顷，增长率是四个功能区中最高的，年平均增长率为3.12%。并且受北京市发展政策的影响，未来该区将是开发强度主要的增长区。但同时，14个卫星城各自为政，在边缘地区分散、盲目建设，城市空间布局混杂，区位组合效益偏低，城乡用地分割严重。也尚未起到其应达到的产业和人口疏导的功能，也没有成为足以抗衡中心城市的发展极点，城市发展失衡，趋于无序。

此外，借助信息熵概念，分析了北京市国土空间结构组合关系及功能特点，对以上观点进行印证，2001年-2007年北京市四类空间结构信息熵见表3。可知，2001年至2007年北京市国土空间信息熵由0.425增加到0.438，呈不断增加态势。其中北京市农业空间、生态空间信息熵有所降低，城市空间与其他空间信息熵则持续变大；工矿建设空间、城市建设空间信息熵均呈持续上升态势。因此，总体上看北京市国土空间结构正趋于不稳定，这不仅与近年来城市建设与改造占用耕地和生态空间有很大关系，也与北京市空间结构的不合理及其开发建设的无序状态密切相关。而农村生活、农业生产、绿色生态和其他生态空间则呈持续下降态势，说明了北京市持续的农村与农业的整治和生态建设活动具有一定的成效。

4 北京市国土利用未来空间秩序

4.1 总体国土利用空间秩序

4.1.1 未来国土空间秩序的构建思路

合理的国土开发秩序是形成北京市未来科学国土利用格局的根本途径。规范其空间开发秩序，需转变开发理念，调整开发内容，创新开发方式，使国土利用由外延式为主转向优化空间结构和调整各类空间分布为主。即以北京市“两轴两带多中心”的未来空间发展战略为目标导向，以国土空间结构现存问题为问题导向，从北京市整体以及四类功能区两个层次上构建未来国土空间秩序，主要包括国土利用的空间方向、建设用地的投放秩序、重点管控区域等内容。首先，充分考虑首都土地独有的战略价值，根据自然条件适宜性以及资源环境承载能力，通过重点管控关键区域、矫正国土空间发展方向，控制总体国土开发格局，形成国土空间结构的控制性骨架；其次，统筹考虑各个功能区域的经济布局、人口分布以及城镇化格局，注重各类空间之间的协调，引导各类空间内部之间相互转化，确定不同功能区的国土空间发展方向，通过合理的建设用地投放数量和时序逐步对现有空间结构进行调整，形成科学国土开发秩序，构筑最终形成北京市城乡协调、疏密有度、边界清晰的国土空间结构。

4.1.2 总体秩序

严格管制生态人文关键区域，形成北京市国土开发框架性控制。从形成合理空间结构角度出发，应严格管制区域包括：“三道生态圈、禁止与限制开发区域、城市边缘区”等区域。三道生态圈主要包括环城绿化隔离圈、平原农田生态圈和山区生态屏障圈。禁止开发地区主要包括河流湿地、地下水保护与涵养区、自然保护区的核心区等，是禁止任何开发和建设行为的区域；限制开发区包括基本农田保护区、地表水源二级保护区、风景名胜区、以及中心城外地下水严重超采区等建设空间选择应尽可能避让的区域。对这些区域进行保护，可形成城市扩展的缓冲区域和维护城市生态的关键控制点，保证城市生态系统的生态服务功能。在城市边缘应明确划定建设区和非建设区边界，作为开发建设的刚性控制，抑制城市建设空间无序蔓延和盲目扩张，积极促进城镇用地理性增长。如此可营造良好城市生态空间网络系统，以山脉、水系为骨架，组合、串联多元自然生态资源和绿色开敞空间［11］，把城市建设置于绿色空间保护的框架内，塑造城市生态安全格局，并阻止城市蛙跳式的无序发展和蔓延，共同构筑和谐宜居城市空间形态。

以“开发东南、控制西北、保护西部，严控城市发展边缘”为空间发展方向。北京西部、北部多山区，空间较局促；而东部、南部平原广阔，向东南发展，将会提供新的城市发展极点，给城市宽裕的发展空间，也有利于京津城市群的建设；西、北部区域是整个北京城市的生态屏障，是未来可持续发展的根基。由于地处上风上水，风景和环境较好，城市向西北发展的速度过快；控制西北，制止城市过度向西北部地区发展，促进北京市城市发展空间构想的实现以及防止城市摊大饼式的无限蔓延［12］。保护西部则是保护了北京市的生态屏障，保护了北京市宝贵的水源地。而城市边缘不仅指通常意义上的近远郊区县，也涵盖

了北京市所有城镇建设用地的发展边缘，是相对发展最无序和混乱的区域，是能否保障城市发展预期的关键区域，也是塑造清晰国土空间格局的关键。

合理投放建设用地，有序调整空间结构。按照生活、生态、生产的顺序调整空间结构，注重国土开发强度时空尺度的有序增长和城乡、区域之间的有机协调，制定城乡空间协同发展策略［13］，优先保证生活空间，扩大绿色生态空间，适度压缩生产空间。还要明确土地供应总量和经济供需总量与结构的关系，“管住总量，严控增量，盘活存量”，有计划、有步骤地投放建设用地。目前，在经济社会快速发展和中心城区功能疏散等复合作用下，对建设空间需求增长强劲。在土地供应指标分配上，应在严格控制总量和坚持集约利用的条件下，根据不同功能区产业发展与人口疏散和集中的目标，适当调整不同区域内产业用地供应结构的比例和住宅用地结构比例，适当压缩工业用地，增加民生用地。并优化房地产市场土地供应结构，支持区域的交通市政等基础设施建设和公共服务能力的提升。

此外，还要加快中心城调整优化，积极开拓新城和重点中心镇等新的城市增长空间，形成新的城市发展引力极点，加快推动城市空间结构调整，构筑协调城市发展网络。全面启动实施通州、顺义、亦庄等重点新城的建设，引导城市有序紧凑发展和村镇整合。近期要加大对发展新区的投入力度，调整优化中心城区建设，并在发展新区预留远期建设用地；远期加快新城和重点镇的发展，优化存量空间，促进北京市城乡一体化进程和“两轴两带多中心”城市空间结构的形成。

4.2 不同功能区国土开发秩序

.2.1 首都功能核心区――疏解

目前，北京市首都功能核心区土地开发强度达到100%，属于人口超载区域，已没有可利用的国土空间。该区域处于后工业化阶段，作为政治、文化、国际交往、教育科研和金融管理中心，要进一步优化产业结构，促进产业升级，推进区内产业与人口外迁，引导城市建设向调整改造转变。未来，应转变国土空间开发的着力点，调整土地利用结构，完善空间布局，将美化土地利用环境，创造舒心宜人的城市环境作为该区国土开发的首要任务。

积极供应交通和基础设施建设用地，加大绿化投入，改善交通状况、美化环境。设定较高的产业用地门槛，对于要实施功能疏导和人口转移的建设用地要禁止土地供应，并结合土地价格、税收等政策，促进疏导功能的产业用地和人口用地外迁，实施核心区的用地秩序优化。土地供应上，优先保障首都文化保护用地的需求，适当提高商服类用地比例，主要供应星级酒店以及高档商业中心等；住宅用地供应以供应酒店式公寓等高档商品住宅为主，尽量不供应经济适用房和限价房用地，鼓励核心区内居民向城市功能拓展区和城市发展新区疏散。有序推进旧城改造和存量建设用地的整理，大力开发地下空间，减少用地重复配置和土地浪费。在保护旧城区文化传承的前提下进行渐进式有机更新和有限度的现代化。

4.2.2 城市功能拓展区――控制

2001-2007年间城市功能拓展区因其区位条件承接了大量首都功能核心区的转移人口，人口数和人口密度均显著增加。同时该区域是国家高新技术产业基地，经济发展速度加快，区域国土开发强度已达60.99%，土地利用效率提高显著。2001-2007年，该区是农业空间减少率最高的，达28.6%；同时也是唯一生态空间有所增长的区域，为4.1%。因其较好的区条件，且经济发展基本处于后工业化阶段，因此未来一段时间内，本区域城市空间仍将持续扩展，国土开发强度仍将在一定程度上持续增加。然而由于本区部分区县人口过于集聚，受土地承载能力的限制，开发强度进一步提升的空间不大，要严格控制土地开发强度的提升速度，防止土地利用超载及环境的恶化。应当重点发展高新技术产业，推进第二产业向转移，初步形成以服务业为主体，高新技术产业占有较大比重的产业格局。

要在充分利用自身已有优势的基础上，积极承接中心城区的人口和职能，整合各类产业发展园区，推进传统工业区的改造再利用和用地功能转换，控制中心城边缘区域的各类开发力度，改善城市空间环境品质；推进城市边界的划定，加强对城乡结合部土地利用的管理，防止建成区的进一步蔓延；加强对存量土地的挖潜与集约利用，继续大力整治“城中村”，有序实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩制度。

还要根据其主体功能定位对不同供地类型的土地供应进行调整。新增建设用地和存量建设用地优先满足承接核心区内功能疏导的高新技术、科学、教育和文化用地；通过建立高新技术园区的产业用地标准，促进区域内的产业用地效率的提升。建立鼓励性、引导性产业用地的产业用地标准，优先供应基础设施用地和特殊用地的同时，适当压缩产业用地，优先支持高新技术产业的发展，限制独立工矿和对土地利用粗放的工业产业的供应比例，禁止供应对环境有污染的企业和工业用地；适当提高住宅用地的供应比例，特别是经济适用房和限价房的供应比例。@@@@@@@@4.2.3 城市发展新区――集聚

城市发展新区近年来发展迅速，2001-2007年期间总人口增加幅度和地均固定资产投资额增加幅度为四类功能区中最大，期间城市空间增长率最高，达21.5%，成为承接中心城人口、职能疏解和产业集聚的主要地区。并且，发展新区的土地承载力处于相对较高水平，现状开发强度为25.75%，五个区县均有很大的人口承载潜力，区域总体处于工业化高级阶段，在未来的一段时间内，该区城市空间仍将持续扩展，区域国土开发强度仍将持续增加。

今后应继续提高土地投入水平，加强该区基础设施建设，全力推进新农村建设和加快工业化进程，强化边缘集团的居住和产业功能，提高区域的产业和人口的集聚能力，建设功能完备、环境优美的新城，使之发展成为交通便捷、公共服务设施发达的首都次中心。

应严格控制浅山区的开发建设，控制平原地区建设空间的盲目拓展，保护一定数量的耕地及基本农田。依托现有的卫星城和工业园区，采取比较宽松的土地政策，在对现有建设空间进行挖潜改造的基础上适当扩大建设用地供给，适当提高产业用地的供应比例。依据产业发展导向确定供地结构，淘汰、搬迁不适合发展的产业，以产业集群的建设推动空间开发的秩序化。优先满足基础设施用地、高新技术产业和现代制造业用地需求；优先满足核心区和功能拓展区产业和人口疏导的产业用地需求；优先满足保障性用房和两限房用地需求，降低中高档商品房的供应比例，适当提高商服用地供应比例，提高区域内中心城和主要住宅周边的商业服务和公共服务能力。

4.2.4 生态涵养发展区――保护

生态涵养发展区近年来城市空间、生态空间、农业空间和其他空间的面积变化不大，其国土开发、人口、经济与投资承载均是四类功能区中最低的。由于其目前总体处于工业化高间减少0.7%。未来该区的国土开发强度及开发效率也将呈现出较缓慢增长态势。生态涵养发

展区是保障北京市可持续发展的关键区域，大部分属于限制、禁止开发区域，因此要确保承接的产业不会造成生态环境质量的下降，构建以“绿色农业”、“生态工业”、“休闲旅游业”等为特色的环境友好型生态经济体系，“保护”应成为该区域国土利用的关键词。

应加强对土地利用的用途管制和环境整治，在扩大生态环境空间方面开展联动和统一规划，保护好现有的林地、湿地等生态空间的规模和质量，严禁生态用地改变用途，同时加强耕地和园地保护；鼓励发展绿色服务业，给予一定的绿色产业发展的相关附属配套设施用地的供应；加大财政转移支付力度，建立完善生态补偿支付制度，稳步推进生态移民，引导人口向卫星城和中心镇相对集聚，改善城乡居民的居住条件和居住环境。

严格控制新增建设空间总量，控制一般工业项目的建设和房地产开发，降低以资源开采为主要生产模式的产业用地，并逐步减少山区建设空间。新增建设用地优先保障区域内基础设施建设和公益性用地的供应，加强对农村基础建设的用地安排，适当增加都市型现代农业的附属设施用地比例和旅游休闲产业用地的支持力度，支持山区发展都市型现代观光休闲农业，促进区域经济发展和农民增收。

5 结论与讨论

当前北京市区域国土空间结构呈明显的圈层结构以及“三多三少”的特点，生产空间不与北京市宜居城市的建设目标不相符。城市空间发展缺乏长远考虑，国土开发无序拓展

，与耕地保护和区域生态环境背景存在矛盾，城乡空间的分割破碎、混杂交错，将导致国土空间结构演变的失衡和不稳定。未来几十年是北京市国土空间结构深刻变动的历史时期，科学的国土空间利用导向极为重要。应对国土空间开发秩序进行规范，整合国土空间格局。未来北京市国土空间结构调整应充分体现首都的功能、地位、水平和特色，根据自然条

件适宜性以及资源环境承载能力进行国土开发；按照生活、生态、生产的顺序调整空间结构，优先保证生活空间，扩大绿色生态空间，适度压缩生产空间；同时，注重国土开发强度时空尺度的有序增长和城乡、区域之间的有机协调。并严格管制开发关键区域，“开发东南、控制西北、保护西部，严控城市发展边缘”，并有计划、有步骤地投放建设用地。

同时，不同功能区的开发秩序应有所区别、有所侧重，相互协调，共同构建疏密有度、调清晰的国土利用总格局。未来首都功能区内应以疏解为主，美化土地利用环境，创造舒心宜人的城市环境。而城市功能拓展区要采取各种措施严格控制土地开发强度的提升速度，防止土地利用超载及环境的恶化。城市发展新区则侧重于增加投入，强化边缘集团的居住和产业功能，使之发展成为较强产业和人口的集聚能力的首都副中心和新的城市发展极点。生态涵养发展区则以生态保育为核心，加强对土地利用的用途管制和环境整治。

本文从推进主体功能区的形成和服务于生产、生活及生态需求的角度将北京市国土空间进行分类，此种空间结构分类体系较好的考虑了与相关规划的衔接，具有较好的实施可行性，然而对其中某些地类的多功能性考虑不足，比如耕地、园地所拥有的生态功能，如何更科学的划定空间结构分类是应深入研究的。

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国土空间管控第5篇

 

2021年是“十四五”开局之年，也是国土空间规划编制的关键之年、攻坚之年和收官之年，还将是新一轮国土空间规划落地实施的启幕之年，国土空间规划管理工作面临着前所未有的新形势、新任务、新变革和新挑战。2021年，全省国土空间规划工作要紧紧围绕“努力建设新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”和“争创社会主义现代化先行省”的奋斗目标，以加快规划编制审批启新程、以做好规划过渡衔接谋新措、以完善规划政策标准发新声、以实施规划“数字化转型”赋新能、以优化规划行业生态拓新局，推动国土空间规划改革不断深入、国土空间治理能力不断提升，实现国土空间规划从“生根萌芽”到“开花结果”。

一、始终坚持正确政治方向

（一）坚持以党的政治建设统领国土空间规划工作。深入学习领会和贯彻落实党中央国务院、省委省政府关于国土空间规划工作的政策方针和决策部署，面向新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，努力在国土空间上谱写“八八战略”新篇章；坚持政治理论学习和业务工作实际相结合，在厅党组的统一部署下，切实加强党的建设，认真落实“三会一课”制度，谋划主题党日活动和支部结对共建；坚持把纪律和规矩挺在前面，加强纪律教育，强化作风建设，持续排查和更新国土空间规划工作党风廉政风险点，筑牢拒腐防变防线。

二、全面推进规划编制审批

（二）编制完成省级国土空间总体规划。及时跟进全国国土空间规划纲要编制进度，积极对接和参与长江经济带国土空间规划、长三角生态绿色一体化示范区国土空间规划、上海大都市圈国土空间规划等跨省域相关专项规划编制，持续争取国家对我省规划的政策支持；将编好我省首部“多规合一”的国土空间规划作为年度工作的重中之重，抓紧完善省级国土空间总体规划成果方案，力争上半年完成规划成果编制，按程序报国务院审批。

（三）加快市县乡镇级国土空间总体规划编制。修订国土空间规划分区分类指南、图示图例、基数转换办法、市级和县级总体规划编制技术要点，制定乡镇级总体规划编制技术要点，加强省对地方规划编制的工作指导；强化国土空间规划“自上而下、上下协同”，在地方各级规划编制中逐级落实省级总体规划确定的各项控制性指标、强制性内容、重点任务和政策举措；出台《浙江省市、县、乡镇级国土空间总体规划审查管理办法》，积极推进市、县、乡镇级总规审查报批，牵头组织报国务院、省政府审批的规划审查工作，力争在年内完成市、县级规划编制审批工作。

（四）统筹划定落实三条控制线。在生态保护红线勘界定标工作试点基础上，推进全省生态保护红线勘界定标和数据库建设；制定《浙江省生态保护红线监管办法》，切实加强红线保护监管工作；总结宁波、舟山“海洋两空间内部一红线”试划工作经验，按国家部署组织沿海城市全面开展划定工作，并确保与生态保护红线的衔接；总结城镇开发边界试点、试划和划订工作经验，结合市县级国土空间总体规划编制，全面划定城镇开发边界，统筹协调落实生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界，确保“三条控制线”不冲突、不交叉、不重叠。

（五）强化总体规划对相关专项规划的指导约束。完成大都市区、大湾区国土空间规划；制定出台《浙江省国土空间专项规划管理办法》，对相关专项规划实施清单目录管理；强化总体规划对相关专项规划的指导约束，做好相关专项规划的规划符合性审查，并及时将相关专项规划成果纳入国土空间规划“一张图”管理。做好部门对接和协同，重点推进一批生态修复、海岸带和基础设施等领域相关专项规划编制，谋划研究有机更新、老旧小区、未来社区、生活圈等城乡生活设施和服务设施相关专项规划编制，不断提高相关专项规划对国土空间利用和品质营造的支撑和引导能力。

（六）有序开展国土空间详细规划相关工作。依据新一轮国土空间总体规划，开展既有详细规划（主要包括已批准的控制性详细规划以及各类村庄规划）评估工作，明确既有详细规划的延用、调整、修编、废止等差别化方式；分城镇单元、村庄单元、特定功能单元等板块，制定《浙江省国土空间详细规划编制技术要点》，研究适应新体系要求的城镇、农村规划编制方法，探索生态、郊野、历史文化保护传承等不同功能区域的规划编制路径，分类指导全省详细规划编制；专题部署“多规合一”实用性村庄规划编制行动计划，“按需编制、应编尽编”推进村庄规划编制，支持乡村土地全域综合整治和生态修复工程实施，促进乡村振兴。

（七）加强国土空间设计（城市设计）工作。落实《浙江省城市景观风貌条例》要求，在各级各类国土空间规划编制中加强国土空间设计（城市设计）手法应用，启动《浙江省国土空间规划（城市设计）导则》制定工作；积极开展总体城市设计和详细城市设计工作，加强城市景观风貌的规划设计和控制引导，有关内容纳入国土空间总体规划，并通过国土空间详细规划予以落实；积极探索乡村、生态地区国土空间设计方法，不断丰富规划方法、营造美好环境、彰显地域特色、改善空间品质。

三、切实做好规划过渡衔接

（八）先行划订城镇开发边界。部署城镇开发边界划订工作，制定《关于加强近期国土空间规划实施管理的通知》，在3月底前指导全省各地完成城镇开发边界划订方案；方案经批准后纳入国土空间规划“一张图”实施监督系统，作为近期用地审批、规划许可的重要依据，确保近期（至新的国土空间规划批准生效前）规划管理各项工作平稳有序推进。

（九）持续优化规划额度保障机制。对国家预支给我省的新增建设用地指标进行额度管理，制定《关于2021年规划额度管理工作的通知》，按照“守住底线、规模核销、动态优化、省级统筹”的原则，保障近期重大急需建设项目的用地空间；落实好规划额度相关分配、核拨、审查等工作，根据各地规划额度使用情况适时进行全省统筹。

四、着力完善规划政策标准

（十）大力推进国土空间规划法制化建设。《浙江省国土空间规划条例》已列入省人大立法预备类项目，按照《国土空间规划法》进展和有关要求，加快推进我省国土空间规划法规立法进程；深入开展立法调研，充分征集专家、部门、地方意见，力争在年内形成条例初稿；对接和指导有需要的地方开展国土空间规划地方性法规制定工作；同步研究国土空间规划有关运行、管控以及调整等实施政策。

（十一）深化细化主体功能区战略制度。结合国土空间总体规划编制，按照上下结合的方式，明确主体功能区分区深化细化方案；会同相关部门，研究主体功能区有关规划、用地及其他门类的配套政策和实施路径，推动主体功能区战略制度形成；配合部研究制定主体功能区目录调整技术指南，研究主体功能区评估和一定条件下动态优化的政策标准。

（十二）初步形成具有浙江特色的国土空间规划技术标准体系。在制定各级各类国土空间规划编制技术要点的基础上，进一步开展国土空间规划技术标准建设，重点加强国土空间规划强制性内容和引导性要求、“三条控制线”统筹划定落实、规划分区管控、规划用地复合性兼容性要求、城乡生活圈规划配套、综合防灾与公共应急空间规划指引、城市更新规划指引等技术标准研究，不断完善并初步形成有特色、擅运用的规划技术标准体系。

（十三）谋划一批全域国土空间综合治理试点。进一步支持和阶段性总结丽水市国土空间规划支撑“绿水青山就是金山银山”转化实践试点、瑞安市和南太湖新区全域空间治理试点等经验，结合国土空间规划编制和实施，扩大相关试点范围，在省内其他市县谋划一批全域国土空间综合治理试点，集成创新和总结提升生态、农业、城镇、海洋等各类空间政策及其协同机制。

五、深入实施规划“数字化改革”

（十四）继续推进空间治理平台建设和场景化应用。做好省级空间治理数字化平台的迭代升级，继续推进“一库”数据归集、共享及支撑工作，完善“一图”图集，数据归集和数据治理标准，深化规划协同场景应用，开发城乡建设用地交易等新场景。按照“急用先行、逐步完善、成熟一批、应用一批”的原则，深化空间治理平台省级部门应用，统筹推进市级平台建设，持续推进平台运营和维护。

（十五）基本建成全省规划“一张图”实施监督系统。与国土空间总体规划编制同步推进国土空间规划“一张图”实施监督系统，省级在完善规划成果审查等模块功能的基础上完成系统终验，各市相应完成系统建设；制定印发市县乡级国土空间总体规划以及详细规划数据库标准、成果数据汇交（入库）要求，完成配套质检工具开发，结合国土空间规划编制审批，开展规划成果数据汇交和入库工作，形成可分层、可叠加、可视化的国土空间规划“一张图”，夯实国土空间规划实施监督、评估监测预警工作基础。

（十六）构建国土空间规划城市体检评估体系。继续按照部有关工作要求做好城区范围划定工作和城市蔓延测评，探索城区建筑总量、人口密度等分析监测；在国审城市体检评估工作的基础上，基于国土空间规划“一张图”实施监督系统，推进其他市县城市体检评估工作，建立完善“一年一体检、五年一评估”的国土空间规划定期评估和动态调整制度；组织城市安全韧性、交通通勤、开敞空间等专项体检评估研究。

六、不断优化规划行业生态

（十七）加强业务培训和交流。承办全国省级国土空间总体规划工作现场会，组织市县政府领导规划工作培训；围绕规划编制和管理重点工作，组织开展全省系统条线业务培训，提升系统业务能力，“依靠学习走向未来”；扩大业务交流，积极与兄弟省（区、市）交流合作，鼓励各地交流合作，取长补短提升规划编制管理能力水平；充分发挥行业协会平台作用，整合行业资源，多元化组建各类专业委员会，鼓励开展学术会议、论坛、沙龙等各类业务交流；继续推进“阳光规划”工程，加强规划的社会参与和监督，实现规划共谋共绘共管共享。

（十八）完善行业和资质管理。加强行业建设和规划师队伍建设，谋划责任规划师制度建设；制定我省规划资质管理办法，依托国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，优化完善行业资质管理模块，强化行业资质管理，按照“互联网+监管”的要求，完善“双随机”抽查对象数据库，适时开展全省规划编制单位“双随机”抽查工作；探索建立“黑名单”“黄名单”制度，严格管控规划成果粗制滥造、弄虚作假以及贯彻落实“多规合一”不力的行为，推动形成向上、有为的行业风气。

 

 

附表

2021年浙江省国土空间规划重点工作任务、内容与推进时间计划表

工作任务

工作内容

时间节点

一、始终坚持正确政治方向

（一）坚持以党的政治建设统领国土空间规划工作

深入学习领会和贯彻落实党中央国务院、省委省政府关于国土空间规划工作的政策方针和决策部署，面向新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，努力在国土空间上谱写“八八战略”新篇章。

持续推进

理论学习和业务工作实际相结合，在厅党组的统一部署下，扎实推进党建各项工作。

持续推进

把纪律和规矩挺在前面，加强纪律教育，强化作风建设，持续排查和更新国土空间规划工作党风廉政风险点，筑牢拒腐防变防线。

持续推进

二、全面推进规划编制审批

（二）编制完成省级国土空间总体规划

及时跟进全国国土空间规划纲要编制进度，持续争取国家对我省规划的政策支持。

按国家部署

积极对接和参与长江经济带、长三角生态绿色一体化示范区、上海大都市圈等各项跨省域相关专项规划编制。

按国家部署

抓紧完善省级国土空间总体规划成果方案，经专家论证、省委省政府研究和省人大审议后，按程序报国务院审批。

6月

（三）加快市县乡级国土空间总体规划编制

完善各项规划技术指南的编制，修订国土空间规划分区分类指南、图示图例、基数转换办法、市级和县级总体规划编制技术要点，制定乡镇级总体规划编制技术要点加强省对地方规划编制的工作指导。

4月

强化国土空间规划“自上而下、上下协同”，在地方各级规划编制中逐级落实省级总规确定的各项控制性指标、强制性内容、重点任务和政策举措。

9月

积极推进市、县、乡镇级总规审查报批。出台《浙江省市、县、乡镇国土空间总体规划审查管理办法》，牵头组织报国务院、省政府审批的规划审查工作。

12月

（四）统筹划定落实三条控制线

开展生态保护红线勘界定标工作，推进全省生态保护红线勘界定标数据库建设。

持续推进

切实加强生态红线保护监管工作，制定《浙江省生态保护红线监管办法》。

12月

总结宁波、舟山“海洋两空间内部一红线”试划工作经验，在沿海市县全面推进划定工作。

按国家部署

总结城镇开发边界试点、试划和划订工作经验，结合市县级国土空间规划编制，统筹协调落实生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界，确保“三条控制线”不冲突、不交叉、不重叠。

9月

（五）强化总体规划对相关专项规划的指导约束

完成大都市区、大湾区国土空间规划编制。

6月

制定出台《浙江省国土空间专项规划管理办法》，对相关专项规划实施清单目录管理。

12月

强化总体规划对相关专项规划的指导约束，做好相关专项规划的规划符合性审查，并及时将相关专项规划成果纳入国土空间规划“一张图”系统。

持续推进

重点推进一批生态修复、海岸带和基础设施等领域相关专项规划编制。

12月

谋划研究有机更新、老旧小区、未来社区、生活圈等城乡生活设施和服务设施相关专项规划编制，不断提高相关专项规划对国土空间利用和品质营造的支撑和引导能力

持续推进

（六）有序开展国土空间详细规划相关工作

依据新一轮国土空间总体规划进行既有详细规划（主要包括已批准的控制性详细规划以及各类村庄规划）评估，明确既有详细规划的延用、调整、修编、废止等差别化方式。

9月

分城镇单元、村庄单元、特定功能单元等板块，制定《浙江省国土空间详细规划编制技术要点》，研究适应新体系要求的城镇、农村规划编制方法，探索生态、郊野、历史文化保护传承等不同功能区域的规划编制路径，分类指导全省详细规划编制。

持续推进

专题部署“多规合一”实用性村庄规划编制行动计划，“按需编制、应编尽编”推进村庄规划编制，支持乡村土地全域综合整治和生态修复工程实施，促进乡村振兴。

6月

（七）加强国土空间设计（城市设计）工作

落实《浙江省城市景观风貌条例》要求，在各级各类国土空间规划编制中加强国土空间设计（城市设计）手法应用，启动《浙江省国土空间规划（城市设计）导则》制定工作。

9月

及时开展总体城市设计和详细城市设计工作，加强城市景观风貌的规划设计和控制引导，有关内容纳入国土空间总体规划，并通过国土空间详细规划予以落实。

持续推进

积极探索乡村、生态地区国土空间设计方法，不断丰富规划方法、营造美好环境、彰显地域特色、改善空间品质。

持续推进

三、切实做好规划过渡衔接

（八）先行划订城镇开发边界

部署城镇开发边界划订工作，制定《关于加强近期国土空间规划实施管理的通知》，及时指导全省各地完成城镇开发边界划订方案。

3月

城镇开发边界划订方案经批准后纳入国土空间规划“一张图”实施监督系统，作为近期用地审批、规划许可的重要依据，确保近期规划管理各项工作平稳有序推进。

4月

（九）持续优化规划额度保障机制

对国家预支给我省的新增建设用地指标进行额度管理，制定《关于2021年规划额度管理工作的通知》，重点保障近期重大急需建设项目的用地空间。

3月

落实规划额度相关分配、核拨、审查等工作，根据各地规划额度使用情况适时全省统筹。

12月

四、着力完善规划政策标准

（十）大力推进国土空间规划法制化建设

加快《浙江省国土空间规划条例》立法进程，深入调研并征集各方意见，编写条例初稿。

12月

对接和指导有需要的地方开展国土空间规划地方性法规制定工作。

持续推进

同步研究国土空间规划有关运行、管控以及调整等实施政策。

持续推进

（十一）深化细化主体功能区战略制度

结合国土空间总体规划编制，对主体功能区进行分区深化和细化。

6月

会同相关部门，研究主体功能区有关配套政策及实施路径，推动主体功能区战略制度形成。

持续推进

配合自然资源部研究主体功能区评估和一定条件下动态优化的政策标准。

4月

（十二）初步形成具有浙江特色的国土空间规划技术标准体系

在制定各级各类国土空间规划编制技术要点的基础上，进一步开展规划技术标准建设。

持续推进

重点加强规划强制性内容和引导性要求、“三条控制线”统筹划定落实、规划分区管控、用地复合性兼容性要求、城乡生活圈规划配套、综合防灾与公共应急空间规划指引、城市更新规划指引等技术标准研究。

12月

（十三）谋划一批全域国土空间综合治理试点

进一步支持和阶段性总结丽水市国土空间规划支撑“绿水青山就是金山银山”转化实践试点、瑞安市和南太湖新区全域空间治理试点等试点经验。

6月

结合国土空间规划编制和实施，新谋划一批全域国土空间综合治理试点，集成创新和总结提升生态、农业、城镇、海洋等各类空间政策及其协同机制。

持续推进

五、深入实施规划“数字化转型”

（十四）继续推进空间治理平台建设和场景化应用

做好省级空间治理数字化平台的迭代升级，继续推进“一库”数据归集、共享及支撑工作，完善“一图”图集，数据归集和数据治理标准，深化规划协同场景应用，开发城乡建设用地交易等新场景。

持续推进

按照“急用先行、逐步完善、成熟一批、应用一批”的原则，深化空间治理平台省级部门应用，统筹推进市级平台建设。

持续推进

（十五）基本建成全省规划“一张图”实施监督系统

与国土空间规划编制同步建设“一张图”实施监督系统，省级在完善规划成果审查等模块功能的基础上完成系统终验，各市相应完成系统建设。

6月

制定印发市县乡级国土空间总体规划以及详细规划数据库标准、成果数据汇交（入库）要求，完成配套质检工具开发。

6月

结合国土空间规划编制审批，开展规划成果数据汇交和入库工作。

12月

形成可分层、可叠加、可视化的国土空间规划“一张图”，夯实国土空间规划实施监督、评估监测预警工作基础。

持续推进

（十六）构建国土空间规划城市体检评估体系

继续按照部有关工作要求，做好城区范围划定工作和城市蔓延测评，对城区建筑总量、人口密度等指标进行探索分析监测。

按国家部署

在国审城市体检评估工作的基础上，基于国土空间规划“一张图”实施监督系统，推进其他市县城市体检评估工作，建立完善“一年一体检、五年一评估”的国土空间规划定期评估和动态调整制度。

12月

组织各类专项体检评估研究，重点对城市安全韧性、交通通勤、开敞空间等专项体检进行评估研究。

持续推进

六、不断优化规划行业生态

（十七）加强业务培训和交流

承办全国省级国土空间总体规划工作现场会。

按国家部署

组织市县政府领导规划工作培训班。

7月

围绕规划编制和管理重点工作，组织开展全省系统条线业务培训，提升系统业务能力。

持续推进

扩大规划相关业务交流，积极与兄弟省（区、市）交流合作，鼓励地市之间、县区之间交流合作，取长补短提升规划编制管理能力水平。

持续推进

充分发挥行业协会平台作用，多元化组建各类专业委员会，整合行业资源，鼓励开展学术会议、论坛、沙龙等各类业务交流。

持续推进

继续推进“阳光规划”工程，加强规划的社会参与和监督，实现规划共谋共绘共管共享。

持续推进

（十八）完善行业和资质管理

加强行业建设和规划师队伍建设，探索并谋划责任规划师制度的建设。

持续推进

制定我省规划资质管理办法，依托国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，优化完善行业资质管理模块，强化行业资质管理，按照“互联网+监管”的要求，完善“双随机”抽查对象数据库，适时开展全省规划编制单位“双随机”抽查工作。

12月

探索建立“黑名单”“黄名单”制度，严格管控规划成果粗制滥造、弄虚作假以及贯彻落实党中央“多规合一”不力的行为，推动形成向上、有为的行业风气。

国土空间管控第6篇

【关键词】空间管制；协调手段；区域规划；城镇体系规划；津市

Abstract: As an effective and appropriate resource allocation adjustment mode, space control increasingly has become important content of regional planning, especially urban system planning. Space control has be introduced into urban system planning as means to guide and control the the allocation and coordination of regional resources.

Key words: space control; coordination means; regional planning; urban system planning; Jin City

中图分类号：TU982文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）

前言

空间管制作为一种有效而适宜的资源配置调节方式，日益成为区域规划尤其是城镇体系规划的重要内容。通过划定区域内不同建设发展特性的类型区， 制定其分区开发标准和控制引导措施，可协调社会、经济与环境可持续发展。

背景

我国的城市化总体上滞后于西方发达国家，但许多城市已经开始出现郊区化现象。经济快速增长带来了巨大的利益，无形中也付出了城市无序蔓延、土地利用率低、环境恶化的代价。城市在不断增加的开发压力下， 自发地向四周扩张，其边缘区不断受侵蚀。“墨渍状扩散”的空间形态，虽然体现了城市土地的扩张趋势， 却并不意味着土地所承担的相应社会、经济和生态效应的同步增长。生态环境、绿地系统在维持城市集聚地基本的生态平衡中，似乎已达到自身的容量极限和稳定的临界点。

西方国家规划管理体制地方事务化决定了其国家干预能力较弱。相对而言，我国拥有较为完善的区域规划体系。自上而下的行政管理体制，使得从区域协调角度解决城市无序增长带来的诸多问题成为可能。

面对城市发展带来的日益严重的生态环境恶化、建设无序、多元主体利益不平衡等问题，人们开始关注社会、经济与环境的可持续发展，更加注重区域与城镇群体的空间协调。空间管制作为一种引导和控制区域资源分配、协调的手段，被引入城镇体系规划。

空间规划的目的

为保护自然环境，加强生态系统的调控，确保生态安全，提出相应的环境目标和用地开发限制要求。通过制定不同的土地使用限制规则，引导区域设施建设分布，对土地利用实行控制和引导，提高土地利用总体效益，避免盲目投资。

空间管制的依据

在调查分析城市地形地貌、工程地质条件、景观资源分布以及生态与重要设施廊道控制的基础上，根据用地的自然条件和人为影响以及修建要求进行分析，确定建设地区的用地是否符合规划建设的要求。

空间管制分区

为保护自然生态系统、增加城市生态系统中的自然景观、防治和减少生态灾害、加强生态系统的调控、土地资源的可利用和生态环境的保护，需提出相应的环境目标和用地开发限制要求。通过制定不同的土地使用限制规则，对土地利用实行控制和引导，提高土地利用总体效益。

按开发建设的实际情况，可将区域空间资源划分为不同特征的类型区。其分区标准为：空间资源利用功能与特征属性；土地利用开发强度。前者一般围绕生态环境保护、城镇建设发展、自然资源利用等展开。类型区的划分并不存在统一模式，常见分区有：适建区（城镇建设发展区）、限建区（农业发展区）、禁建区（生态环境保护区）等。

各类型区的管制要求与开发标准的制定。各类型区管制要求与开发标准制定包括各空间类型区的特性描述、用地主导类型、空旬定位、产业发展引导、开发要求与措施、开发条件和时序、与其它分区空间的协调、景观形态控制等。目前分区管制要求与开发标准， 都以描述性引导控制对策为主，而缺乏具有实际操作意义的量化控制指标。量化控制指标可包括类型区空间范围面积、建设用地占该区总用地比重、土地利用率、人口用地增长率、开发密度等。其指标值设定可参考相关地区实际开发建设情况，并作比较、分析后而定。

5.1禁建区：

指具有重大自然和人文价值的场所与空间，包括一级水源保护区、各类文化遗址与森林公园、蓄滞洪区、地质灾害防护区、基本农田、沙洲和滩涂。

5.2限建区：

指主要河流两侧、一般农业区以及山体。

一般农业区主要包括：耕地、园地、禽畜水产养殖地和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林以及其他农业设施。

5.3适建区：

禁建区和限建区以外除水域外的其他地区。

对区域空间管制中某些重大空间的资源的开发利用(如中心城市空间布局和规模控制、沿江地区发展、重要发展轴沿线地区等)， 以及跨辖区的协调问题(如基础设施共享、跨境生态区保护、与周边城市发展协调等)，可作为“重点空间发展”和“区域外部空间协调发展”两项内容单独提出规划管制要求， 以弥补区域全覆盖分区管制中的缺漏和不足。

津市市空间管制规划

6.1相关要素分析

津市空间管制规划涉及到的主要空间要素包括：高压走廊、基本农田、城市建成区、生态绿地、水域以及永久性蔬菜地等。

高压走廊 基本农田 城市建成区

生态绿地 水域 永久性蔬菜地

图1：相关空间要素

6.2相关要素分析整合

通过相关要素在空间上的叠加分析，经过各种利益的取舍，可以得到津市空间管制规划在空间上的依据。依据各种相关要素的限制要求，将津市城市规划区范围内的空间划分为建成区、禁建区、适建区，宜建区等分区，并针对不同的分区提出相应的管制措施。

图2：空间管制规划

6.3分区管制措施

6.3.1禁建区：

环境目标：大气环境质量达到Ⅰ级或Ⅱ级标准；水域水质达到或优于Ⅱ类标准；环境噪声达到国家规定的噪声标准要求；区内污水全部达标处理后排放；绿化覆盖率超过75%。

禁建区限制要求：实行生态环境保护，禁止一切开发性建设。

水源保护区建设限制：河道两侧绿带范围内禁止一切城市建设(水利或者供水、取水构筑物等工程项目除外)和旅游活动：绿化带宽度控制在40～80米。

森林公园建设限制：严禁进行破坏景观、污染环境的生产建设活动；不准进行新的生产建设活动，原有的各种生产、开发活动应停止。可以进行不破坏景观的农业生产活动和适度的游览设施建设，区内土地使用应符合风景旅游区规划，不适当的土地用途应逐步调整为适宜的用途。

国土空间管控第7篇

关键词：低位高真空分层预压击密法，地基处理，沉降

引言

随着我国城市进化进程的不断推进，公共交通道路建设成为了城市化的首要任务之一。是推动城市发展的重要环节。在城市道路建设过程中不可避免的遇到软土路基，特别是当道路需要穿过鱼塘、滨湖地区时，经常会遇到较为深厚的软弱土层，一般情况下都不能满足城市道路的使用要求。对软土路基进行处理是确保城市道路的正常使用的一个重要条件，选择一种质量可靠，工期短、造价低的软基处理工法则是软基处理的重中之重。

2 工程概况

大龙湾片区经三路道路建设工程位于安徽省、芜湖市、二坝镇。本标段总长度689.189m，软基处理路段为K0+00～K0+185，K0+245～K0+689.189，处理总长度约629m，面积约48886O（包括交叉口以及外扩部分的面积）。地基处理宽度：道路标准段宽度为60m，软基处理边线为道路红线外扩2m，即标准段地基处理宽度为64m，非标准路段也按照道路红线外扩2m的原则实施，桥头段为了保证结构层边坡要求，软基处理边线为道路红线外扩8m，地基处理如下。

3地基处理方案

根据工程地质条件，采用低位高真空分层预压击密法进行地基处理。低位高真空分层预压击密法是一种专利工法。其分为两个阶段，第一阶段为地位预压，通过在土体中设置竖向及水平向的排水通道，对软土层进行预压，加快软弱土层的排水固结，达到消除深层软弱土层大部分沉降的目的；第二阶段为高真空击密，通过设置真空管强制对软弱土层进行排水，同时结合强夯施工，在路基表层形成一定厚度的硬壳层，提高路基表层的承载能力及回填模量。

低位预压阶段：场地清淤清表后铺设水平排水垫层，水平排水垫层设计采用中粗砂，厚度不小于40cm，要求含泥量小于5%，参透系数大于5×10-3cm/s。竖向排水通道采用塑料排水板，正方形布置，间距1.1m，插设深度为（2-2）淤泥质粘土层底部，平均插板深度为9.5m。真空预压密封系数采用1层土工布2层真空膜，膜下砂垫层内铺设水平卧管与真空泵相连，主管采用Ф63的PVC管；滤水管采用Ф50的PE管，在滤水管上四周打孔，孔的直径为6mm，空间距5-6cm，正三角形布置，管外包裹过滤材料阻止细砂进入滤水管。滤管和主干管由二通、三通、四通连接，接头位置用胶带密封，阻止砂进入滤水管。真空预压系统安装完成后，即可开始真空泵进行预压，通过场地布置的真空表实时检测真空度的提高情况。真空度稳定后，在地质处理范围内覆水1.0m。

高真空击密阶段：低位预压卸载后，回填60cm山坡石，要求回填山坡石的最大粒颈不大于20cm，含泥量不大于20%，然后进行高真空击密施工。真空管深管间距8.0m×3.5m，长度6m，浅管间距4.0m×3.5m，长度3m。开始排水约3-5天或地下水位降至底面以下1.5-1.8m后进行第一遍击密，共三遍击密，第一遍点夯，夯击能量800-1000kN.M，击数2-3击，第二遍点夯，夯击能量800-1000kN.M，击数2-3击，第三遍为满夯，夯击能量600kN.M。击数1击，锤印相互搭接1/4锤径。

图1 真空管布置示意图 图2 点夯击密点布置示意图

4 施工过程质量控制要点

4.1清平、整平控制要点

1）清除场地杂草；

2）场地整平后，复核整平后的场地标高，场地清表后的标高控制在2.6～2.7m；

4.2铺设砂垫层控制要点

砂垫层厚度不小于40cm，砂垫层采用中砂，含泥量要求小于5%，渗透系数大于5×10-3cm/s，干密度不宜小于15kN/m3。

（1）砂垫层的铺设误差控制在±50mm；

（2）砂垫层中不应有贝壳、带棱角的石子等硬物，一旦发现，立刻清除；

（3）砂垫层铺设前要对进砂口进行必要处理，清除周边的淤泥，推土机推砂时严禁将泥块混入砂中，铺设完成后对场地砂垫层进行巡监，及时清除泥块。

4.3排水板施工控制要点

排水板间距为1.1m×1.1m，正方形布置，每根排水板打设长度不小于9m，以塑料排水板穿透③层淤泥，进入④-1层粘土0.5m控制。

塑料排水板在水平排水垫层表面外露长度为200mm，塑料排水板打设完毕后，须将外露部分横向弯折并埋入水平排水垫层中，埋深不小于200mm。

1）排水板板位偏差控制在±100mm以内；

2）控制排水板竖向垂直度，其垂直度偏差不大于±1.5%；

3）插管底部的管靴应有淤泥挡泥装置，淤泥不得进入套管内，发现套管内进入淤泥应立即改进套管端口施工工艺，控制套管内进淤泥的数量在总插板数量的5%以内；

4.4支管、主管的布置控制要点

支管间距6m，埋深于砂垫层顶部以下20cm；主管需均匀布置，且满足每800～900O一台真空泵，没有特殊情况需按图纸执行；

主管采用Ф63PVC管，支管采用50PE管。主管不打眼，起连接作用；支管四周打孔，孔径为6mm，孔间距5-6cm，正三角形布置管外包裹过滤材料阻止细砂进入滤水管；

1）在砂垫层中开挖的砂沟控制在20～30cm，将所有管路放入放入砂沟内并将砂沟用砂回填平整并人工踩实，砂沟内严禁存在泥块；

2）连接时要检查管路状态是否完好，支管滤膜是否破损，如有破损要用土工布重新包扎或绳子将松开的滤膜绑扎牢固，绑扎处需要无纺布包裹以免戳破密封膜；

4.5.土工布、真空膜控制要点

在砂垫层表面按序铺设1层土工布、2层真空膜，真空膜周边要全部埋入淤泥质土层中。

1）根据加固区域形状和尺寸设计密封膜的加工尺寸，并应考虑埋入密封沟的部分，同时应根据实际情况预留足够的地基沉降变形富裕量，防止密封膜拉裂；

2）铺设密封膜前，要认真清理平整砂垫层，并将露出砂垫层的排水板插入砂垫层中；

3）铺膜时应统一指挥，严禁任意用力，同时注意风向，确保密封膜在铺设过程中完好无损；

4.6围堰、覆水控制要点

空膜铺好试抽正常后，修筑围堰，围堰高度为2m，覆水深度为1.5m。

1）围堰位置位于密封沟外侧，对于施工小区间的围堰，需先在膜上铺设一层土工布，用以保护真空膜；

2）时刻关注真空度，检查真空膜是否漏气，发现漏气现象及时补救；

3）现场真空维护人员应检查排查修补漏气点，确保真空压力稳持在80KP以上。

4.7回填砂土控制要点

预压卸载后，先清掉处理范围内用于修筑围堰的清表土，以及密封沟内泡水的土，按照设计回填标高要求，回填弥补标高的砂土，地坪回填标高为4.3m，交工标高为4.2m。

5结束语

通过对施工现场实测资料的分析以及第三方检测单位对于地基处理效果的检测，可以得到以下结论：

（1）低位高真空分层预压击密法在本工程地基处理中应用是成功的，加固效果明显。

（2）针对本工程较深厚的软土层，通过第一阶段低位预压的处理，可以有效的提高软土层的强度，在预压期间使软土层完成大部分的沉降，达到减少工后沉降的目的。

（3）通过第二阶段高真空击密处理，可以再场地表层形成一定厚度的硬壳层，提高场地表层的承载力与回弹模量，满足道路使用要求。

（4）通过再本工程道路的成功应用，可以推断“低位高真空分层预压击密法”同样适用于其他地区存在深厚软土层的道路地基处理工程。

参考文献：

[1]龚晓南主编.地基处理手册（第三版）.中国建筑工业出版社.

国土空间管控第8篇

论文摘要:本文探讨了数字农业空间管治信息质量指标。提出数字农业空间管治起源于农业发展中土地结构的更新改造，任何一项农业更新改造规划与实施，都需要对更新项目进行空间准人审批和空间管制决策评价。基于对农业更新改造的评价，建立了空间准入评价与空间管制决策指标体系。通过分析影响数据质量的因素，构建数字农业空间管治质量指标体系。

1.前言

农业空间管治是强调控制和协调，对农业地域空间资源的计划性配置的新理念川。跨人21世纪，国家正在建设信息高速公路、构筑数字农业。农业空间管治面临着发展的机遇和挑战。一方面，数字农业可为农业空间管治提供多元、分散、网络型和多样性的农业管理和控制决策支持信息流，利用数字农业信息高速公路网络构建农业管治决策支持系统，实现科学化的最佳决策。对现代农业这一规模庞大、结构复杂、功能综合的自然与系统施行科学管理，对农业问题做出全面、准确地分析和评价，对农业未来发展进行科学、合理的推断与预测，使其协调可持续发展，并对农业空间管治决策进行科学论证。另一方面，经济的网络化、全球化，使农业空间格局发生变化，农业构造单元的活动已不再局限于本物理空间。若不采取新的农业空间管治模式，即没有数字化、网络化信息平台支持，农业空间管治就会失控失调。

农业空间管治是以农业空间资源分配为核心，将经济、社会、生态等可持续发展，以及资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素，在虚拟四维时空中的数字化实现。数字农业空间管治可为政府部门和非组织管治决策提供多要素、多层次、多时态的农业自然、生产、社会与经济信息，使其能更好、更有效地实现农业空间管治目标。

数字农业空间管治信息是农业空间管治最基本和最重要的数据组成部分。农业空间管治所涉及的信息须按一定的标准和规范置于统一管理之下，使农业空间管治工作有一个规范标准化的高质量数据基础。信息数据质量的好坏，直接影响着空间管治分析评价与决策结果的可靠程度和空间管治目标的真正实现。对于农业空间管治，由于其操作对象具体，功能目标明确，应用范围集中于农业区域，空间信息的尺度变化较大，数据质量对应用结果的影响非常明显，在数据质量方面的要求也就更高。因此，在数字农业空间管治研究中，信息数据质量体系研究是一项十分重要的基础研究工作。

2数字农业空间管治信息数据质量的影响因素

数字农业空间管治信息数据主要有图形数据和属性数据两大类。图形数据包括基础数据和专题数据，如土地测量数据、地图数据和遥感图像数据等。这些数据的各种数据源都带有一定的误差因素，并将之引人数字农业空间管治信息管理的数据库中。另外，数据源在时间精度(即现势性)和数据空间范围与数据内容方面，若不能满足农业空间管治应用的需要，也会严重影响农业信息数据应用的质量。

数字农业空间管治信息数据的质量问题，实际上是伴随着数据的采集、处理与应用过程而产生并表现出来的。第一个阶段是空间管治信息数据的采集和保存;第二个阶段是数字农业空间管治信息系统数据库的建立，包括数字化、数据录人和必要的数据转换、数据处理;第三个阶段则是在数字农业空间管治决策支持信息系统中对数据的操作、分析评价和决策。每一个阶段都包含前一个阶段所带来的原有误差，并增加了本阶段所引人的新的误差因素。因而，数据质量的影响因素可以数据获取和应用过程的这三个阶段为线索来考查。

(1)数字城市空间管治数据源影响数据质量的因素

数字农业空间管治的数据源，通常包括外业测量、勘丈、调查记录的数字化数据、图纸、图像和文档材料等。数字农业空间管治数据源的质量问题，包括这些数据源的采集和生成过程中产生的误差，如测量中由测量方法、仪器及人员操作带来的误差，遥感的系统误差及干扰误差，文档材料在社会调查和统计时产生的误差，地图本身固有的误差(包括数学基础的展绘、编绘、清绘、制图综合、地图复制以及套色误差)，遥感解译过程中产生的定位和分类误差等等，以及数据源在保存过程中产生的误差，如图纸变形误差等。

(2)数字农业空间管治决策支持数据库建立中对数据质量产生影响的因素

根据目前的技术方法和设备条件限制，数字农业空间管治决策支持信息系统所采用的数据源，主要还是来自土地利用规划图、外业测量和调查、统计资料等。这类数据源，必须经过数字化和数据录人以及二者之间的连接配准，也许还要经过一定的格式转换，才能进人空间管治决策支持系统，成为数字农业空间管治决策支持信息系统数据库中的原始数据。

这一部分数据质量问题，包括决策支持信息系统数据获取、数字化和数据录人以及数据格式转换所引起的质量问题。影响这部分数据质量的因素主要在于数字化采集仪器的精度、数字化方法以及数字化操作精度、统计数据录人中的差错等。这类数据质量问题相对比较简单，影响因素容易发现，可控制程度相对较高。

(3)数字农业空间管治分析和处理过程产生的数据质量问题

在数字农业空间管治评价和决策过程中，运用农业空间管治决策支持信息系统分析和处理，可能影响其数据质量问题的因素包括计算、拓扑、叠加。这一部分的数据质量问题，是由数字农业空间管治决策支持系统的分析和处理过程引人的问题比较复杂，影响因素较隐蔽，产生的误差也比较难估计。

3数字农业空间管治信息的质量指标

3.1数字农业空间管治评价与决策指标体系

数字农业空间管治是一项起源于农业发展中土地结构的更新改造活动，促进农业可持续发展的工作。从任何一项农业更新改造规划开始，到更新方案实施，农业空间管治都需要依据国家的各种法规对更新项目进行空间准人审批和空间管制决策评价。从规划控制的系统结构来看，评价对农业更新改造有着十分重要的意义。

(1)农业空间管治评价类型与结构。根据农业空间管治评价对象和方法的不同，农业空间管治的评价可分为三种不同的类型:

现状评价:分析和评价土地利用、农业生产结构和环境质量优劣程序，确定现状综合评定值。对现状息信进行评价是农业更新规划控制的起点。一方面，总体上根据现状评价的结果在整个农业区划范围内界定更新的对象，排列土地结构更新的先后次序。另一方面，针对具体更新区域的不良因素进行罚分评价，为下一步制定更新目标提供充分的现状信息。

空间准人评价:针对农业发展目标，评判农业更新改造项目对现状的改进程度，确定更新方案的综合评定值，是确立正确的土地利用规划目标所依靠的有力手段，它不仅可以对单一的目标进行评价，以确定它是否符合农业区划建设，社会、经济、环境发展的原则和农业更新的实际需要，而且可以对多种土地利用方案和目标进行比较和优选，从中选出最为合理的方案和目标。

空间管制评价:评价土地利用规划目标的实现程度，确定更新后的综合评定值，是对于更新以后的土地利用所进行的检测。它一方面对前一阶段的土地利用规划目标进行检验，另一方面为下一步的土地利用规划控制提供新的决策信息。

其评价体系主要由两大部分构成，即评价指标体系和评价方法体系。指标体系是整个评价程序的框架和基础，也是建立科学的评价方法的必要前提。因此，我们有必要建立一套较为完善的农业空间管治评价指标体系，使农业空间管治的评价在内容上趋于客观和全面.在结构上趋于系统和严密，使得农业空间管治的决策更为科学和合理。

(2)农业空间管治评价指标体系的建立

影响因素分析:影响农业空间管治的因素很多，诸如国家对国土资源开发利用、耕地保护、建设社会主义新农村的农业政策，国家的经济实力，农业的整体结构和功能，社会对土地利用规划更新的期望值，以及更新区域的社会物质条件等等。其中，对农业空间管治最具直接影响的因素是土地结构更新区域的物质和社会状况，农业的社会物质条件所包含的内容极为丰富，既包括土地结构、建筑建造、农业基本设施、道路交通等，也包括社会组织、历史文化、人文景观、农民收人等经济文化因素。它是土地结构更新地区农民生活质量和农业现代化的尺度和标志，也是农业土地结构更新评价指标的原始素材。因此，需要根据国家现行的各类相关法规和规程规范，全面综合地考虑农业空间管治的各种影响因素，建立评价指标体系。评价指标体系:根据其不同内容将其分为两大类。即空间准人评价体系和空间管制评价体系。

评价体系均以统一标准的位置(坐标)、高程、面积三种几何物理量作为评价指标。无缝镶嵌于数字农业空间管治信息分类体系中。图1为空间准人评价指标体系之一:农业生产控制评价指标体系。

3. 2数字农业空间管治信息数据质量指标确定

数据质量指标是农业空间管治数据质量控制的重要依据。根据对数据误差来源、性质、类型和大小以及产生的原因的分析。提出数据质量控制指标确定思路。

首先，数据质量是一个相对的概念，甚至衡量数据质量的标准也会随具体应用的特点和要求而变化。其次，数据质量本身具有不确定性，除了可度量的空间和属性误差外，许多质量因素是很不明显或是很难确定的。因此，数据质量问题中，有可以减小甚至消除的误差，也有很难检测和控制的因素。本文研究数字农业空间管治信息的数据质量控制，先仅针对其中可度量和可控制的质量问题而言，主要集中在数据源的信息采集、数字化处理和过程部分。数据质量不确定性另设专题研究。例如土地使用与管理单项空间管治数据质量指标确定，土地资源调查质量指标确定如图2所示。

根据上述确定的空间管治信息质量分类指标，可将空间管治信息质量分类指标归纳统计于表1.

从表1可确定出数字农业空间管治各种信息质量需求及数据采集所适宜的必要精度、方法与等级。

国土空间管控第9篇

土地是人类赖以生存与发展的重要资源和物质基础，是人类社会发展不可或缺的宝贵财富。在“人口―资源―环境―发展（PRED）”复合系统中，土地资源处于基础地位。对农业生产来说，土地资源是最重要的生产资料和劳动对象；对工业生产和城市建设来说，土地资源是不可替代的基地和空间场所。我国人口和土地资源的客观状况决定了人多地少、人地矛盾十分尖锐的基本国情。

一、我国违法用地现状

1999-2010年，我国共查处土地违法案件118.9万余件，涉及土地面积近50.6万hm2。这些违法犯罪行为严重违背了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，同时也给社会带来了诸多不稳定因素。大规模违法用地造成土地尤其是耕地资源的严重浪费，并加剧了原本就十分尖锐的人地矛盾。近些年来，我国颁布了《土地管理法》等多部法律，甚至在刑法中独立规定了四种土地犯罪的罪名，以期打击土地违法行为，然而土地违法行为却依然屡禁不止。为此，国务院和各省级政府部门对土地违法行为的管控十分重视，制订了严格的土地管理法规，设立了土地督察局。地方上亦开展了诸如“百日行动”一类的打击土地违法行为的举措。然而，需要指出的是，由于土地执法与督察领域的人力、物力、财力十分有限，以及国土资源执法监察工作本身面临的矛盾，难以有效落实全方位的土地违法行为监管措施。因此，有必要系统探讨土地违法行为的空间及时序特征，并以此有重点、有计划的开展土地执法与督察工作。

二、土地违法行为的空间特征

（一）土地违法行为的总体空间特征分析

本研究通过测算2000-2010年我国大陆各省区违法用地规模的年均值，结合相关统计数据的分析，可以看出，近年来的违法用地规模在空间上呈现以下特征：

1.土地违法行为在空间上的分布总体较为分散

从图1中可以看出，有6个省区的年均违法用地面积超过3000hm2，这6个省区有西部的贵州，中部的河南以及东部的山东、江苏、浙江、广东。同时在这三大地区中均有年均违法用地面积不足1000hm2的省份。（见图1）

2.土地违法行为呈现局部集聚态势

尽管违法用地行为规模在总体上分布较为分散，但在部分地区如华北平原以及长三角地区却呈现出集聚态势，其中华北平原的山东、河南两省的年均违法用地规模都达到了3000hm2。长三角地区的江苏、浙江两省也超过了3000hm2。其他地区如内蒙古、河北、山西等省区的违法用地规模也都达到了2000hm2。

3.土地违法行为与社会经济水平并没有显著的相关性

从总量上看，虽然我国东部地区的违法规模要大于中部和西部地区，但从各个省区的分析来看，土地违法规模与社会经济发展水平之间并没有显著的相关关系。经统计，在年均违法用地规模超过2000hm2的12个省份中，有5个省份（安徽、湖北、山西、内蒙古、河南）属于中部地区，新疆和贵州两省属于西部地区。为了更好的验证上述结论，本研究以2000-2010年我国的违法用地规模和当年人均GDP作相关性分析。

综上所述，违法用地面积和人均GDP的相关性极为不显著。因此不能盲目的认为土地监管的重点应放在发达地区，在一些欠发达的地区，土地违法情况也相当严重，因此也不能放松对其的管控力度。

（二）土地违法行为的时序特征分析

对土地违法行为空间特征的总体判断，难免会掩盖土地违法现象在不同时期的变化情况。以2000-2010年我国大陆土地违法现象的空间布局情况来看，其时序特征主要表现为土地违法行为在空间上的蔓延态势明显。（见图2、见图3）

为了更好的分析我国土地违法行为的时序演变特征，选择了2000、2010年2个时间点分别绘制了上图所示的我国土地违法面积空间分布图。可以发现，2000年，土地违法面积超过1000hm2的有8个省份，其中超过2000hm2的仅有4个省份。而到了2010年，却有21个省份的违法用地面积在1000hm2以上，违法面积在2000hm2以上的仍然有7个。10年间我国土地违法现象的空间分布呈现出由东部逐步向中部和西部地区不断蔓延的趋势。同时西部也有不少省区（如云南、广西等省）的违法面积较往年大幅增加，蔓延趋势较为明显。

三、结论与建议

1.结论

本研究系统分析2000-2010年我国土地违法行为的总体空间特征及时序特征，研究结果显示：自2000年以来我国土地违法现象在空间上的分布较为分散，并且与社会经济发展水平之间不存在显著的相关性。但是在华北平原和长三角等地区表现出一定的集聚态势。从时序演变来看，我国大陆各省区的违法用地规模不断增大，但在个别年份有所波动，如2005、2008两年，呈现出阶段性特征。土地违法行为在空间上也呈现出显著的蔓延态势，违法用地规模的变化以及蔓延的速度，受政府政策的调控和土地制度的调整的影响比较大。

2、对策建议

本研究为我国土地违法行为提供了一些防治对策，同时也为完善我国的土地督察与执法监察工作提供了一些建议。

（1）加强土地国情教育，强化政策宣传。土地国情教育的根本目的是培育国民的危机意识，树立正确的人口观、资源观、环境观和发展观。故要加强土地国情教育，提高公民对违法用地行为及保护土地的认识。同时国土部门要加强土地政策法规宣传，不断改进现有的宣传方式方法，找准切入点，突出宣传重点。

（2）土地执法要有重点，不能有误区。根据上述分析，近年来我国中西部地区也有不少省份出现了大规模的土地违法行为，其违法的规模甚至超过了东部沿海的一些地区；不仅如此，从土地违法行为的年均增幅来看，大部分欠发达地区的增长幅度高于发达地区。因此，土地督察工作不应该有误区，加强对欠发达地区的监管也十分重要。在执法过程中，要注重方式，避免出现执法过程中的再次违法。

（3）政府加强督导，实行问责制。土地违法行为在空间上除了表现出显著的蔓延趋势之外，还具有一定的空间集聚特点。因此有必要制订差别化的政策，提高对土地违法行为的监管效率。政府应加强督导，实行责任问责。要注意政策的持续性，防止违法现象死灰复燃。相关的土地违法行为管控措施仍需执行，且应根据社会发展不断优化。