一、市场监管失灵是监管自身的问题
证券监管是控制证券市场参与者市场行为的一个完整的系统。在该系统中，监管主要包括国家立法、司法和行政部门，监管对象包括证券业务本身以及与证券业相关的其他利益组织或个人。这些单位和个人受自身地位与利益机制支配，通过一定的方式影响着证券的发展。
在宏观经济中，政府监管职能在于提高效率、维护公平和保持稳定。为保证这三项职能的实现，既要防止市场失灵，即市场配置资源失灵，还要防止政府失灵，即由于政府监管而降低效率，使问题更加严重。市场经济体制下，供求关系创造了市场，市场确定价格以实现“市场出清”。价格是配置资源的信号、手段和方式。当价格手段在市场失效时，我们通常以政府“看得见的手”来替代市场价格“看不见的手”。
政府干预同样存在于证券市场。多数情况下，一国政府干预证券市场的程度与该国政府在整个经济中的作用大致相符。在一个竞争性的证券市场中，我们认为政府干预只有在以下条件下才是可取的：①出现或可能出现市场失灵现象；②市场失灵已经或可能引起明显的经济低效或不公平现象；③政府行为可以改善低效或不公平现象。如果上述条件之一得不到满足，就不应采取政府干预。因此，考察政府干预的必要性，应从市场支配力、外部性、免费搭车问题及不完全信息四个方面来分析研究。
所谓市场支配力是指一个或多个销售者（或消费者）影响他们所交易的商品或服务价格的能力。在竞争性模型中，销售者（或消费者）与整个市场对比是非常弱小的，他们不具备支配市场价格的能力，也就是他们不具备市场支配力。如果销售者（或消费者）能够影响市场价格，那么资源配置在社会当中是无效的。这一状况出现在证券市场中，就会出现证券市场失效。
外部性是指一个厂商的生产行为或一个消费者的消费行为对其他人产生直接的、未予补偿的正面或负面的影响。证券市场中也存在正面外部性和负面外部性。最明显的证券负面外部性就是有人为了获取证券上市资格而造假，这种行为对会计信息真实的公司也会产生负面影响。由于这些涉及欺诈的证券索赔表现为社会的福利净损失，因此也可以被看作是证券经营的成本。
证券监管本身就具有公共产品的性质，即使国民个人或企业无须为此付费或很少花费，无数的个人和企业都能从中获益。没有任何一家社会组织自愿无偿参与对证券市场监管。这就出现免费搭车问题。这样，投资者参与证券市场的一个隐含前提就是证券市场是健康有序的。信息难题也是造成证券市场失效的最常见也是最重要的原因。信息不完全、信息不对称既对市场参与者造成困难和问题，也会造成政府监管失灵。市场机制会自动通过价格的形成和修正过程吸收各种信息，但在短期内市场机制无法识别发行人和中介机构的信息欺诈行为，因此监管的任务就是给说假话的人施加额外的成本，改变他们的行为激励。但监管的任务不可能是实现强制性的、完全的信息披露，监管的任务只是防止他们说假话。
政府监管本身也可失灵。现代证券制度是现代市场经济制度中重要的组成部分，各国政府为了保证证券业的稳定和对社会经济的平稳运行，通常对证券业进行严格的监管。一般认为，政府对证券业进行有效监管，能够纠正市场失灵，优化资源配置，协调社会成员的利益，增进社会福利。但政府不是万能的，而且也有其客观和主观的缺陷，政府的缺陷同市场的缺陷一样，在一定程度上是难免的。新制度经济学派的代表人物格拉斯?斯诺认为，没有国家就办不成事，但是有了国家也有很多麻烦：国家的存在是解释经济增长的关键，但也是造成人为经济衰退的根源。科斯认为，“政府机制本身并非不要成本，实际上它的成本大得惊人……直接的政府管制也未必会带来比企业和市场更好解决问题的结果”（R?H?科斯等，财产权利与制度变迁，中译本，上海三联书店，1991年版：21~23）。政府的缺陷主要表现在政府的干预无限扩张，从而导致设置庞大的机构，人员臃肿，成为“大政府”，而且超出政府应该调控的范围、层次和力度，不仅没有弥补市场的机制缺陷，反而妨碍了市场机制作用的正常发挥。此外，由于政府制定法规政策的失误和实行措施不力等原因，也会出现政府的无效干预。这种干预的方式、范围、层次、力度和预期选择都不适当，从而不足以弥补市场机制的缺陷和难以维护市场的正常运转。斯蒂格利茨指出，与民间部门相比，政府的最大优势表现在四个方面，即征税权、禁止权、处罚权，以及能够降低交易成本，即主要克服搭便车问题。但是政府的这些优势后面却又隐藏着很多成本，因为很难避免政府并使民间部门遭受损失的现象发生。即使政府不，由于政府工作人员对他所从事的工作不具有剩余索取权利，因而有可能工作动力不足，容易出现作风和行为以及产生各种低效率的现象。
基于以上原因，人们普遍认为政府对证券的监管是必要的，但政府的作用是有限的，甚至会出现监管失灵或失败的情况。监管失灵一般是指监管所设定的目标没能实现，即没能实现公共利益。
解释监管失灵原因的理论主要有以下几种：公共利益论、监管的“俘获说（或捕获说）”、监管的供求理论、监管的“寻租”理论、监管政治论等，最突出的是监管的供求理论。其代表人乔治?斯蒂格勒认为，影响一个产业对政府监管需求的主要因素是监管可以提供多种利益，包括直接的货币补贴，控制新竞争者进入，干预替代品和补充品的生产等。证券业主要有市场准入的管制，对业务活动的限制以及诚信展业等。在供给方面，政府部门进行一项监督活动时，并非是毫无成本，毫不犹豫地按照“公共利益”来提供证券产品。政府实际上是由一些有着自己独立利益的人组成的一个特殊群体。当他们按照自身利益最大化的方向而行使公共职能时，难免发生各种各样的低效率现象。在所谓民主政治的决策过程中，谋求政治权利的产业必须去找合适当“卖主”，即政党。政党在决定是否支持某项监管活动时要考虑这一行动是否有助于自己当选或再选。因此，需求监管的产业“必须支付两项政党所需要的东西：选票和资源。资源包括竞选经费、筹集经费的服务以及较间接的方式，其最后的结果取决于供需双方的博弈。
二、我国证券市场监管体制的形成过程及相关分析
我国证券市场监管体制经历了一个从地方监管到中央监管，由分散监管到集中监管的过程，大致可以分为两个阶段。
第一阶段从80年代中期到90年代初期，证券市场处于区域性试点阶段，这是我国证券市场的起步阶段，股票发行仅限于少数地区的试点企业。1990年，国务院决定分别成立上海、深圳证券交易所，两地的一些股份公司开始进行股票的公开发行和上市交易的试点。1992年，又开始选择少数上海、深圳以外的股份公司到上海、深圳两家证券交易所上市。这一时期证券市场的监管主要由地方政府负责。
第二阶段从1992年开始，国务院总结了区域性证券市场试点的经验教训，决定成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会，负责对全国证券市场进行统一监管，同时，开始在全国范围内进行股票发行和上市试点。从此，证券市场开始成为全国性市场，证券市场的监管也由地方监管为主改为中央集中监管，并通过不断调整国务院各有关部门的监管职责，逐步走向证券市场集中统一的监管体制。
1998年，国务院决定撤销国务院证券委员会，工作改由中国证券监督管理委员会承担，并决定中国证券监督管理委员会对地方证管部门实行垂直领导，从而形成了集中统一的监管体系。
新形成的监管体制具有以下一些特点：
第一，证券监管机构的地位得到进一步的强化，增强了证券监管机构的权威性，为我国证券市场的有效监管提供了更好的组织保证。第二，地方证券监管机构改由中国证监会垂直领导，提高了证券监管工作的效率。改革后按大区的业务需要设置了9个派出机构和2个直属办事处，精简了人员，提高了机构运转效率。第三，加强了对交易所主要人事管理和上市公司高级管理人员任职资格的管理，加强了交易所一线监管的作用。
但这种监管体制也存在明显的不足之处，即过于将监管权力集中到一个部门，使得无法对监管效果进行再监管。与美国证监会SEC相比，中国证监会还拥有证券规章制度制定的话语权。现行的证券规章基本上是出自证监会之手，而且这些规章已经把证监会权力延伸到整个证券市场。在没有权力约束机制的状况下，证监会管制的内容和范围不断扩张，包括行业准入许可、律师事务所证券业务准入审批、会计师事务所证券业务审批、资产评估机构审批以及对这些机构成员进入相关业务的资格审批、对基金管理公司从业审批等。
从证券市场角度看，一个成熟的市场需要有成熟的监管体制相配套。而能够成功运作的监管体制应将政策制定、政策执行和监督三者分开。试想，如果一个人即是运动员又是裁判员，还是规则的制订者，游戏根本无法进行，更谈不上有序运转。即便是裁判员，这个裁判员还有很多“话语权”，在裁判过程中任意发挥、更改规则都会对游戏产生震动。要建立良好的证券市场秩序，就是要有一个稳定、制衡的现代证券监管体系和现代证券监管制度。政策不稳定、监管机构运转缺乏制衡、缺乏对监管的监管，难免会使政策忽左忽右、或严或松，引发市场信心不足，证券市场的稳定发展只能成为目标和理想，而不能成为现实。
如果缺乏一个有效的监管体制，不仅容易产生外部的运营成本，也会诱发监管机关内部的道德风险，即监管机关不顾其行为引起的社会成本和收益，而只关心本部门的成本和收益。具体对中国国内来说，监管自身的道德风险可能来自于中国证监会身兼数职：制定监管政策、实施监管政策和对监管机关的监管。当中国政监会身兼数职时，监管政策的得失成败，往往可以归因于一个机构。一般来说，对证券监管机构的“失”的考核较为明确，看证券领域是否出现问题；而对证券监管机构“得”的考察却显得模糊，因为没有第二家监管机构与其横向比较，没有另外一家监管机构比现在机构做得更好，也就是说，如果取得了成绩，不好肯定，但是出现了问题，却可以直接否定。因此他的积极行为的付出远远大于他采取保守姿态，偏严地执行监管政策所付出的代价。此时他甚至可能因为严监管而获得美名，这样对于监管者的理性选择是严格监管，而不计较社会成本。另外，监管者也有宽容监管的道德风险，放松对证券公司的要求和对风险能力的限制，隐瞒证券公司的不良状况。监管者这样做的一个动机是逃避监管不当的职责，总希望不良状况能够得到改善，这种状况可称之为“官僚赌博”，另一个动机是可能来自外来机构人士的影响，于是放松监管。严监管与松监管往往同时存在，形成监管不公平，不利于市场公平竞争的形成。于是各证券公司往往“跑部钱进”，围着监管机关转，进一步形成权力机关“寻租”的社会环境。在我国，还存在地方利益与总体状况发生矛盾的状况。地方监管机关为了本地经济的快速发展而做出有利于本地方的决定，但有悖于全国整体监管政策，事实上地方监管机关也存在道德风险的可能。
监管机构职能不清、政策不稳定是导致目前我国证券市场诸多问题的重要原因之一。探究证券市场波动的深层次原因，就在于没有建立规范的立法、司法和行政三者职能的明确分工。我国目前已经在这方面有了一些进展，但距离稳定、制衡的监管体系还有很远的路要走。我国目前的立法机关是全国人大，但这仅仅使一般意义上的立法范畴。证券市场上的一些重大政策如国有股减持、QFII、降低交易费用等都应由立法机关来决策，而不应由证监会独自操办，而且这个立法过程应当是程序化的。否则，证监会的某个人的讲话就可以使股市大为波动，实在是本不该出现的事情。要保持证券市场的长期稳定，保证投资者的信心，必须有稳定的立法机制作保障。目前由于证券市场正处于发展阶段，很多立法工作交由行政部门来完成，那么就应将政策的制定和政策的执行分开由各自不相归属的机构独立操作，以保证政策的科学、规范和稳定。另外，对监管者的监管也很重要。证券市场自律，首先应做到证券监管者自律。光是自律还不够，还应他律。应有这样一个机构，由其进行对监管政策的执行、监管者个人行为进行有效的监督。其再监督的依据应由立法机构制定。
三、建立有效的监管运作体系，推进证券市场的持续稳定发展
监管本身是制衡的产物，我们不能因为监管的存在而放弃对监管的监管。要使我国证券市场健康有序发展，消除市场过分波动，应从监管角度入手，理清监管机构的职能和范围，建立政策稳定的监督机制和制衡的监督机构，适时评估市场监管效果，建立健全监管人员行为监督制度，使“消息市”、“政策市”的基础牢固、稳定。为此，我们提出以下建议供同行商榷：
（一）建立健全证券市场监督法律体系。除了目前正在执行的《证券法》、《公司法》等以外，还应制定其他相关市场监管法律，完善证券市场监管法律体系。一是应抓紧制定《证券市场监管法》，弥补《证券法》在市场监管操作上的程序、方法、处罚等方面的空白，加强在监管政策制定程序、监管政策实施程序、处罚的对象和程序的规定。二是应制定《证券监管机构管理规定》，明确证券监管机关的机构设置、职能界定、人员配备、工作范围等，从法规上进一步规范各机构的权力与责任。三是应制定《证券市场监管从业人员操守规范》，对从业人员的行为进行规范。四是应制定具有可操作性的行政复议、行政诉讼程序。
（二）从机构框架角度重塑证券市场监督体制。我国证券市场实行统一监管模式，即由一个统一的机构中国证监会实施对所有证券机构、上市公司和证券市场的监管，监管者不仅要对证券市场安全和稳定负责，还要防范和化解系统风险，对上市公司的信息披露、股本经营、公司行为进行全面的合法性监管。证监会的监管任务重、责任大、权力大也构成为将其职责分解的原因。因此，从立法、执法、行政相制衡的角度出发，建议分别建立健全行使上述职能的机构：
立法。设立国家证券业政策制定委员会。狭义的立法工作还应由全国人大及其常委会来完成。广义的立法，不仅包括通常意义上的法律，还应包括重大法规、政策的制定等，这一部分工作由国家证券业政策制定委员会来承担。国家证券业政策制定委员会直属国务院，机构单设，待金融混业经营后与其他金融业政策制定机构合并，共同组建新的国家金融业政策制定委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。国家证券业政策制定委员会主要由金融产业方面的经济学家、学者组成，负责重大政策的前期调研、政策论证、可行性分析、对政策实施的效果进行预测、分析、跟踪、修改等事项，负责重大政策的研发。
监督。设立国家证券业再监督委员会。狭义的监督由司法监督来承担。国家证券业再监督委员会负责对证券市场监管政策的执行进行评估及监督，负责对监管从业人员进行监督，负责对监管机关的实际绩效进行监督，并对一切违法、违规机构、人员依法进行处罚。涉及刑罚处罚的，由司法机关进行管辖，此时该机构参与公诉。国家证券业再监督委员会直属国务院，机构单设，待金融混业经营后与其他金融业再监督机构合并，共同组建新的国家金融业再监督委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。
行政执法。行政执法职责由现存的中国证券业监督管理委员会承担。对中国证监会的机构可保留现存机构，但须改变内部机构设置，以适应职能改变的需要。改革后的中国证监会应是一个完完全全的执法机构，负责对监管对象进行监督及做出处罚，以及对监管政策向国家证券业政策制定委员会提出反馈意见。在行政监管执法中应注重市场准入管理、日常性技术性监管，以便避免行业性普遍违规行为的发生，在监管中应将自由裁量权控制到最小。
结论。
一般来说，一个行业（机构）的永续发展离不开有效的制度安排。政策制定、政策执行、监督三者分别行使证券监管职能，是合理的制度框架基础。现今我国证券业监管机关集三者职能为一身，从根本上制约了证券市场监管的效率和效果。在我国宏观经济如此向好的形势下，证券市场却难以给投资者以满意的回报。如果将现在的中国证券市场不稳定原因作深入剖析，证券市场监管理论的天然不足是证券市场不稳定的始作俑者。目前中国证监会的部分权力开始下放到证券交易所，这能够在一定程度上解决问题，但不能从根本职能划分上解决问题。对证券交易所下放权力，形式上又是多开设一家分支机构，如此而已，权力既然可以下放，在想收回时还可收回。总之，如果不改变证券市场行政监管的自由裁量，我国证券市场理论上应达到的稳定就极难实现。因此，要保证我国证券市场长期稳定、健康发展，就应改变我国证券市场监管运作体系，分别建立单独机构行使政策制定、政策执行和监督职能，建立和完善稳定、制衡的市场监管法律体系、制度体系、行政执法体系、监督体系。
主要参考文献
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3.小哈罗德?斯凯博，《国际风险与保险（上、下）》，机械工业出版社，1999；
一、以往市场监管体系存在的问题
从制度设计上看，我国市场监管采取行业主管部门监管和综合监管部门监管相结合的模式。从现实执行的效果来看，还存在不少问题。
一是监管机构设置分散，部门中心主义严重。市场监管机构设置过于分散，导致部门、行业立法不一、政出多门，各自执法、重复执法现象比较严重。一旦出现问题，部门和行业监管都从部门中心主义出发，按各自的执法标准和规范，进行调查处理，使原本应保持统一连贯的市场监管执法活动变得杂乱无章、相互冲突，给市场监管工作带来极大的困难，影响了执法部门的监管效率。
二是各部门权力横向配置不清晰，市场监管边际效益递减。现代经济产业链条的复杂性，使商品生产加工、流通、消费等环节无法严格分开，导致监管主体与监管对象在理论与现实上的错位。一些垄断和关系民生的行业，比如电信、金融、医药等行业，都有专门的行业监管部门，而综合监管部门比如工商、质监、食药监、安监等部门对这些行业的一些经营行为也有规制职能。在监管实践中，经常出现执法交叉，既存在重复监管，也存在监管空白，造成执法资源的重置和浪费，导致市场秩序治理边际效益递减。
三是缺乏完善的协同机制、监督机制及社会参与机制。监管部门横向协同机制缺失，各部门独立执法，各自为政，部门利益冲突，信息难以共享，执法配合难以完成。地区之间合作机制缺失，地区分割的治理体制使许多跨地域违法经营行为难以得到及时有效的处理。治理方式缺乏预见性和技术性，市场秩序的治理缺乏长效机制，执法活动缺乏规范性和持续性，影响了整体效益。监督机制不完善，监管体制不顺畅，责任追究制度不明确，绩效评价体系不科学，造成监督失效或盲目问责，难以对市场主体形成有效的制度约束。社会参与机制不健全，社会治理力量没有得到充分利用，官民协同的社会参与机制尚未完全建立。
二、当前市场监管体系改革的现状
近两年，全国范围内市场监管体制改革正在有序推进，但总体来看，尚处于起步阶段，各地主要在工商、质监、食品药品监管等领域探索建立统一的市场监管体制。各地改革模式存在差异，各有特色，大致有三类。
（一）“纺锤型”模式
2009年，深圳市整合工商、质监、物价、知识产权的机构和职能，组建市场监督管理局，后来加入全链条食品安全监管的职能。2014年，深圳市组建市场和质量监督管理委员会，下设三个机构，分别是深圳市市场监督管理局（挂市质量管理局、市知识产权局牌子）、深圳市食品药品监督管理局、深圳市市场监督稽查局。在区一级分别设置市场监督管理分局和食品药品监督管理分局作为市局直属机构，在街道设市场监督管理所作为两个区分局的派出机构。深圳模式呈现上下统一、中间分开的“纺锤型”结构。
深圳模式目前看有三大优点：一是采取分类监管模式，区分对待普通产品质量与食品药品安全，将食品安全监管职能调整由食品药品监管局承担，实现专业化监管。二是统一监督执法队伍，解决多头执法问题，有利于减轻市场主体负担，提升监管公平性。三是宏观政策设计与微观监管有机结合。但同时，深圳模式在监管政策一致性方面面临挑战。各类市场监管部门的“前世今生”截然不同，这种差异会带来行政许可、行政执法和行政处罚的标准不同和风格冲突。同时，将不同部门糅合在一起，需要统一的行政流程再造，否则会产生内部行政文化冲突。例如，标准化、知识产权促进和保护、消费者权益保护工作原分属质监、知识产权和工商部门，整合后需要按业务内在联系的逻辑而非部门间联系的逻辑来确定工作流程。又如，由于法律法规没有相应调整，监管人员在监督执法时要带好几套法律文书，相对人也不得不面对不同执法标准和行政风格。
（二）“倒金字塔型”模式
2013年12月，浙江省在县市区整合工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局的职能和机构，组建市场监督管理局。同时通过重新布局结构，综合设置市场执法机构、基层市场监管所、技术检验检测和市场投诉举报等机构；地级市自主选择机构设置模式；省级机构设置保持不变。浙江模式呈现基层统一、上面分立的“倒金字塔形”结构。这项政策创新迅速扩散，安徽、辽宁等省份以及上海、武汉等城市也逐渐开展类似改革。烟台市也探索实行了“倒金字塔”模式。2014年10月，烟台市县级工商、质监、食品药品监管部门正式启动“三合一”工作。在改革实践中，烟台市推行“六个一”工程，每个县市区设置一个市场监督管理局、保留一支市场监管执法队伍、搭建一个市场监管信息平台、设立一个市场监管投诉中心、设置一个检验检测中心，每个镇街建立一个市场监督管理所。通过整合，有效解决了部门之间权责不清、执法监管范围重叠等问题，实现了对市场的统一监管，促进了人力资源和技术力量的优势互补，增强了市场监管工作合力，提高了市场监管效能。
在肯定该模式在贯穿生产、流通、消费全过程，监管、执法、技术支撑相衔接方面的优势外，也应当认识到带来的问题。首先，监管工作一致性受到挑战，由于上级部门没有同步改革，上级多头指挥带来运转不畅，导致基层落实时容易顾此失彼。其次，地市级监管部门倾向于将食品药品监管中的许可、监督检查等事权下放给县级，但监督执法和技术支撑资源并未随之下沉，机构改革陷入“监管职责往下压，监管资源被截流”的困境。以往质监和食药监在乡镇基层没有派出机构，监管工作由县局机关和直属机构承担；改革后，县级市场监管局可能将大量监管职责下放给乡镇市场监管所。对于那些原本底子薄、整合力度不够、配套措施不到位的地方而言，有可能成效达不到预期。此外，新体制还容易滋生地方保护主义。一些地方为优化投资环境设立“企业宁静日”，监管部门只能在规定时间对企业进行监督检查，且必须通过有关部门审批，随机检查就不可能实现。上海发生的福喜“过期肉”事件中，执法人员就在进入封闭厂区时遇到障碍。
（三）“圆柱型”模式
2014年7月，天津市整合市食药监局、市工商局、市质监局的机构和职责，以及市卫生局承担的食品安全有关职责，成立市场和质量监督管理委员会。同时整合三个局的执法机构，设稽查总队。在区县层面，设市场和质量监督管理局，受市场监管委垂直领导，乡镇街道设置市场监管所作为区市场监管局的派出机构。这样，天津从市级层面到区、街道办全部实现“三局合一”，形成全行政区域内垂直管理的“圆柱型”统一市场监管模式。
天津市场监管体制改革是在简政放权的大背景下实施的，具有明显的政治导向性，目标是一个部门负全责、一个流程优监管、一支队伍抓执法、一个平台管信用、一个窗口办审批、一个中心搞检测、一条热线助维权。天津改革的最大亮点是实现了健康产品统一监管。2013年国务院机构改革有限整合了食品药品监管职能，但很多职能依然散落在农业、卫生、质监等相关部门，一定程度上割裂了食药产品监管体系，导致出现“按下葫芦浮起瓢”的困境。因此，天津在食品药品统一监管方面可谓迈出了重要一步。“圆柱型”模式的机构整合力度最大，但机构“物理叠加”并不意味着机构职能的“化学反应”，因此，这种从上到下统一的机构整合面临的最大挑战就是内部行政流程整合的问题。如何由过去“九龙治水”的分段监管模式转变为改革后“一龙治水”的大部制模式，如何将过去部门间推诿扯皮变成改革后部门内的有效协调，是机构整合之后需要认真研究解决的问题。
三、完善市场监管体系的意见建议
（一）创新监管理念，制定市场监管战略目标
一要重新界定政府对市场监管的内容和手段。政府对市场监管的范围应当缩小，从“无所不管”转向“有限领域”，从“过度干预”转向“适度干预”，从公共服务的“缺少干预”转向“加强干预”。市场监管的手段要转变，从计划、行政手段为主转向经济、法律手段为主，从直接控制为主转向间接控制为主，监管由基于“人治”转向“法治”；监管本身也要接受法律监督和制约，建立市场评价指标体系，改革市场秩序监管体系，提高干预的有效性。
二要制定纵横协调、条块协同的市场监管战略目标。这是实现市场监管效率的基础和逻辑起点，也是解决分散监管存在的部门中心主义的理想路径。制定市场协同监管的战略目标，必须处理好三个关系：横向上，应考虑部门之间监管目标的协同性；纵向上，应注重中央政府的监管目标与地方各级政府监管目标的平衡与衔接；还应注重各部门条条管理的目标与地方政府块块属地监管的目标要吻合。
（二）整合部门职能，建立统一、协同监管的组织架构
横向上，要整合监管部门职能，解决监管职能分散、监管效率不高的问题。纵观近年来对市场监管体制的历次调整，整体而言，仍未能有效打破各部门、各行业分散监管的体制模式。究其原因，在于原有体制运行多年，形成了与组织结构密切相关的既得部门利益，导致了低效率市场监管制度的存在。因此，要花大力气对现有市场监管职能部门进行职责整合，尽量减少行业监管部门，将行业监管部门承担的与综合监管部门交叉、重叠的职能调整到综合监管部门，从而提高监管效率。
纵向上，主要是解决好中央政府和各级地方政府之间的职责分工问题。应尽快明确中央政府与地方政府在治理跨区域市场秩序问题上的职责。在各级地方政府负责本行政区域市场秩序职责的同时，中央政府承担跨省域市场秩序问题的主要治理职责，而省级政府则应当承担跨市域市场秩序的治理职责。此外，各级地方政府权责不一致的问题也亟待解决，原则上，上级职能部门仅对下级部门进行业务上的指导，而不直接参与其日常工作。
（三）完善监管机制，构建统一的市场监管体系
一要加强市场监管法律法规建设。政府应建立相互联系、完整的市场监管法律体系，确保市场规范运作、公平竞争、消费者利益得到充分保护，同时也最大限度地减少自由裁量权，确保监管部门依法行政、有效监管。除了注重监管过程的合法性外，在监管过程中还要注重程序的合法性，使市场监管行为既能有效运行，也能最大限度避免行败，从而为经济发展提供良好的制度空间。
二要建立跨部门协同的市场监管机制。要在明确各主体监管职责的基础上，通过建立协同机制来协调各方行动，确保市场监管有效发挥作用。首先，应建立一个国家层面的市场监管机构，作为常设性的议事协调机构，并成立专门的办公室，承担日常协调事宜，包括研究拟订市场监管法规制度，分析整体形势，协调重大专项行动，评价各部门、各级政府市场监管工作情况等。其次，各职能部门之间应通过明确职责边界、建立责任清单等方式厘清各自监管职责，避免因权责不清产生的监管矛盾；同时，各部门还应加强监管过程中的相互协作与配合，形成长效协同机制，共同提高监管效率。
三要建立行之有效的内外部监督机制。要建立监管机构内部的权力制衡机制，避免权力过度集中。监管机构的职能设计应遵循职能分享原则，将监管机构决策、执行与监督职能进行分解，由不同部门行使，并保持相对独立性，实现相互制衡。要引入公众监督机制，细化监管机构对公众的责任目标，增强决策过程的公开性和公众参与性，拓展公众对监管机构的监督途径。要建立对监管者的激励机制和问责机制，通过最优监管契约设计，形成激励相容的监管机制，从根本上避免监管行为的主观性和随意性。
（四）转变监管方式，构建以政府为核心的多元市场监管体系
一要打破单一主体监管格局，发挥多元主体监管的整体效能。当前，市场监管应以政府为核心，政府协同各监管主体并同时对其它主体进行监管，最终形成“政府负责、部门协作、行业规范、公众参与”的多元市场监管格局，发挥整体监管效能。
二要分化政府职能，拓宽社会性的市场监管渠道。政府要大胆地向社会组织分权，将政府所承担的技术性、服务性、协调性工作，从政府职能中分离出去，交给社会中介组织、社会公共服务组织和社会自治组织，实现市场监管职能合理分化。要充分发挥公众和舆论的监督作用，对破坏市场秩序的行为进行报道和曝光，让违法者无处藏身、无利可图。要建立举报奖励制度，公布市场监管热线，充分调动广大群众参与市场监管的积极性。
三要加快行业协会体制改革，充分发挥行业协会的监管作用。行业协会既是企业权益和市场经济秩序的维护者，又是政府与企业之间的桥梁纽带，在市场监管方面，具有政府职能部门不可替代的作用。但目前我国行业协会地位不独立、政会不分，功能缺失、服务水平不高，导致行业协会暴露出“带着市场的帽子、舞着政府的鞭子、坐着行业的轿子、拿着企业的票子”的反常现象。因此，要加快行业协会体制改革，改变目前行业协会“半官半民”的性质，真正发挥行业协会“联系面广、行业知晓度高、融服务与监管于一体”的优势，承担起政府让渡的相关市场监管权力，构建起低成本、高效率、广认可、少对峙、重服务的市场监管体系。
（五）坚持宽进严管放管并重，加强重点领域的市场监管体制改革
一要放宽市场准入。现代政府的市场监管理念要求逐步放松政府对市场交易的经济管制，从而提高市场参与主体参与市场交易的效率，促进其加强遵守市场监管规章制度的自觉性。要制定市场准入负面清单，政府以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，清单以外的，各类市场主体皆可依法平等进入。要深化工商登记制度改革，推进工商注册制度便利化，大力减少前置审批，由先证后照改为先照后证。要简化手续，缩短时限，实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”登记制度。要大力减少行政审批事项，投资审批、生产经营活动审批、资质资格许可和认定等，严格按照法律法规设定；凡违反规定程序设定的一律取消，从而创造更为宽松的市场营商环境，有效释放社会投资创业潜能。
二要强化食品安全监管。纵观主要发达国家，食品安全监管都是市场监管的重中之重。当前我国食品安全监管体系还处于发展和完善阶段，仍存在监管力量不足、监管能力薄弱、行业协会发育不完善等问题，城市重大食品安全事故时有发生，广大农村和偏远地区食品安全隐患也不容忽视，亟需加强监管。要完善食品安全法律法规和管理体制，建立涵盖所有食品类别和食物链各环节的法律法规体系，为制定监管政策、检测标准以及质量认证等工作提供依据。要加强食品安全法律标准的研究，提高惩罚标准，通过法律严厉处罚制售假冒伪劣食品违法行为。要加强食品安全监管体系建设，整合资源实行统一监管，将食品安全监管职能集中到一个或少数几个部门，并加大部门间的协调力度，实现权责相对集中，避免因职能交错造成管理体系混乱。要建立食品安全可追溯体系，强调对生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等环节实行全过程监控，避免任何重要环节的缺失可能对食品安全造成的冲击。要强调食品安全管理政策、管理措施的公开性和透明度，增强生产者、消费者的食品安全意识，增进公众对食品安全管理的参与和监督，避免媒体对食品安全事件的炒作和误导。
一、工商市场监管职能的确立
工商市场监管职能是由工商部门长期履行市场监管职责的历史渊源、市场监管领域的多元特征以及工商监管体制的独特优势共同作用的结果。
(一)工商市场监管的历史渊源。1952年中央私营企业局与中央外资企业局合并为中央工商行政管理局，直属政务院，各地工商行政管理机构统一更名为工商行政管理局，负责企业登记管理、市场管理、经济合同管理等事务。作为政府管理者，工商部门在清查私营企业、管理城乡市场、取缔投机倒把、参与对资本主义工商业和个体工商业的社会主义改造中做了大量工作，对建立社会主义经济制度、维护社会主义经济秩序发挥了积极的作用。1969年始，因众所周知的历史原因。中央和地方工商行政管理局分别被撤并至商业部和商业厅(局)。1978年，工商部门恢复建制，主要职能是负责工商企业登记管理、商标管理、合同管理、集市贸易管理和打击投机倒把活动，俗称“四管一打”。此后经历了六次“三定”：1982年，增加了广告管理和个体经济管理，成为“六管一打”。1988年，工商部门被明确为是经济监督部门。也是行政执法机关。1994年，明确工商部门为主管市场监督管理和行政执法的职能部门，强化了查处垄断和不正当竞争、侵犯消费者权益和市场其他交易违法违章案件、保护商标专用权等职能。1998年，取消了工商部门的市场培育建设、市场布局规划等职能。使工商部门告别了市场经济体制建立初期培育和发展市场的历史任务，成为独立的市场监管部门和行政执法机关。2001年，国家工商行政管理局改为国家工商行政管理总局，升格为国务院正部级直属机构，把流通领域商品质量监管的职能划归工商部门，增加了查处传销和变相传销职责。2008年，增加了加强流通环节食品安全监督管理、网络商品交易与服务行为监管等新的职能。从上述演变过程可以看出，工商市场监管职能始终贯穿其中，并且随着社会主义市场经济的发展而拓展转变，日益加强。
(二)工商市场监管的领域范围。工商市场监管领域，从最初的“四管一打”、“六管一打”，到现在的15项职能。期间经历了从监管相对单一的市场主体转到监管多元化市场主体，从监管集贸市场为主转到监管各种形式的大市场，从以市场监管为主转到市场监管与消费维权并重，监管领域不断延伸和拓展。这些职能涉及到市场监管诸多方面，涵盖了经济社会管理诸多领域，充分体现了工商部门在服务经济社会发展中的地位和作用。概括起来，主要是“五大基本职能”：市场主体准入与监管、市场秩序维护、消费者权益保护、商标注册保护和广告监管、禁止传销和规范直销。
(三)工商市场监管的体制保障。工商市场监管的历史变迁以及监管领域的广泛性，也造就了适应市场监管要求的体制模式，形成了从总局到省、市、县和基层工商所五级分层管理体制。1996年1月，国务院为基层工商所核定了36万公务员编制，基层监管力量得到极大的充实和加强。1998年11月，国务院决定对工商行政管理体制进行改革，实行省以下垂直管理，进一步增强了工商部门市场监管的统一性、权威性和有效性。在这种体制下。监管地域和范围覆盖到城市、街道、乡镇和农村。基本消除了市场监管的盲点。各种市场主体和市场行为得以即时规范，违法行为得到及时纠正或惩处，成为各级政府管理经济社会不可缺少的力量，在维护市场经济秩序和保障群众利益中发挥了积极作用。
二、工商市场监管的特点
工商市场监管的基本手段是行政执法。但不同于其他行政执法部门的是，工商市场监管呈现出行政执法手段多样化、行政执法方式综合性和行政执法效果多功能的特征。
(一)多样化的行政执法手段。工商行政管理涉及经济社会管理的诸多领域。在现行有效的法律法规中，共有103部法律和201部行政法规作为工商部门的执法依据，国家工商总局单独制定和与有关部门联合制定的部门规章有127部，涉及工商职能的地方性法规和政府规章近500部。根据这些法律法规，赋予了工商部门多样化的行政执法手段，包括行政许可、行政确认、行政处罚、行政强制、行政调解、行政裁决、行政征收等种类，除了行政强制中的行政强制执行和限制人身自由的行政拘留，几乎都有所涉及。相比绝大部分职能比较单纯、行政执法种类比较单一的部门，工商行政执法类别繁多，呈现出多样化的特征。
(二)综合性的行政执法方式。工商行政管理是市场监督管理的集约地，也是行政执法的综合体。工商行政管理的监管范围、对象、内容涉及市场主体及行为的各个方面，从市场主体的准入到退出，从商品的市场准入到退出，从有形商品市场的监管到网络商品交易及有关服务行为的监管，从维护市场竞争秩序到维护消费安全，是对市场经济活动进行全过程、多方位的监督管理，而实现管理目标的行政执法手段又呈现多元化，这使工商部门在监管过程中实施的行政执法行为体现出综合性的特点。
(三)多重性的行政执法效果。工商行政管理在其多元化的市场监管领域中，综合运用多种形式的行政执法手段，可以取得多重性的行政执法效果。通过市场主体准入和退出的把关、政策引导、登记注册服务等措施，可以调配社会经济资源，配合实施宏观调控。通过监督检查市场主体行为和查处市场违法案件，可以维护市场经济秩序，营造良好的经济发展环境。通过消费维权，调解处理市场行为之间的矛盾纠纷，可以维护人民群众根本利益，保持社会和谐稳定。
三、工商市场监管对市场经济发展的积极贡献
近年来，工商部门立足市场监管职能，在推动市场主体健康发展、维护市场经济秩序、促进社会和谐方面发挥了重要作用，为我国社会主义市场经济发展做出了积极贡献。
(一)推动各类市场主体健康发展，促进经济结构调整和经济发展方式转变。在积极服务市场经济发展过程中，工商部门依法把好市场主体准入关，建立健全市场主体准人服务体系，努力营造良好发展环境。在促进经济结构调整，促进经济发展方式转变等方面取得了显著成绩。
1 所有制结构显著变化。从工商部门登记注册的内资企业(包括国有企业、集体企业、股份合作制企业，不含私营企业，下同)、外资企业(包括中外合资经营企业、中外合作经营企业、外商独资企业。下同)和私营企业(包括私营的有限责任公司、个人独资企业、合伙企业，下同)的比重变化情况来看，各类企业的所有制结构发生了显著变化。内资企业从绝对优势地位下降为第二位。私营企业从绝对劣势地位上升为绝对
优势地位。外资企业虽然只占很小的比重，但份额和比重在持续上升。1992年底全国登记注册的内资企业共582.21万户，占企业总数的96.30％。到2010年底下降为246.44万户，只占21.68％：私营企业1992年底只有13.96万户，占2.31％，到2010年底增长为845.52万户，占74.40％；外资企业从1992年的8.44万户，占1.40％，发展到2010年的44.52万户，2.94％。各类企业所有制结构的显著变化，与工商部门多年来坚持鼓励、引导和规范非公有制经济发展是分不开的。
2 产业结构逐步优化。工商部门在积极鼓励、支持和引导市场主体健康发展的同时，还通过依法把好市场主体准人关，引导各类市场主体沿着符合国家产业政策的方向发展，支持各类市场主体深化改革，调整结构。从各类企业在一、二、三产业的分布情况可以看出，第二产业比重明显下降，从1992年的181.91万户，占30.09％，下降到2010年的251.22万户，占22.11％。而第一、三产业比重都有所增加，特别是第三产业比重持续上升，从1992年的414.47万户。占68，55％，到2002年的511.01万户，占72.09％，再到2010年的858.81万户，占75.57％。
3 市场主体投资持续增长。尽管所有制结构、产业结构都发生了显著变化，但各类企业投资都在持续增长。2010年底，内资企业注册资本达到29.98万亿元。与2002年相比，企业数量减少了将近一半，但注册资本增长了134.6％。外资企业注册资本15738.43亿美元，与2002年相比，增长了175.58％。私营企业注册资本达192054.65亿元，与2002年相比，增长了675.78％。
(二)切实维护市场秩序，努力营造公平公正市场环境。依法查处经济违法案件，维护公平竞争的市场秩序，是工商部门的基本职责。通过严格执法，严厉打击违法行为，保障市场经济健康运行。
1 加强反垄断反不正当竞争执法，为各类市场主体营造公平竞争的市场环境。工商部门始终坚持把反不正当竞争执法放在突出位置，认真研究不正当竞争行为的新动向、新特点，积极探索执法工作新机制，通过查处虚假宣传、商业贿赂、侵犯商业秘密等各种不正当竞争行为，查处公用企业限制竞争、零售商滥用优势地位不公平交易等限制竞争与垄断行为，提高了经营者诚实信用、守法经营的意识，营造了公平公正的竞争环境，维护了正常的市场秩序。2010年全国公平交易执法案件58.34万件，案值221.03亿元。
2 依法进行商标注册和专用权保护，全面推进商标战略实施。一方面，支持市场主体运用商标战略，增强核心竞争力。按照建立创新型国家、培育自主知识产权、增强我国企业国际竞争力的要求，引导、支持各类市场主体运用商标战略加快发展。同时，适应商标注册申请迅猛增长的需要，创新机制，改进管理，充分运用现代科技手段，提高商标注册和商标评审工作水平，加快商标审查进度，缩短商标注册周期，整体推进商标注册工作。截至2007年底，我国注册商标总量达303.8万件，居世界第一。另一方面，加大行政执法力度，依法保护商标专用权。适时开展专项整治，以保护驰名商标、涉外商标、农产品商标和地理标志为重点。严厉打击商标侵权假冒行为。2010年全国查处商标违法案件5.6万件，其中，查处商标一般违法案件7486件，查处商标侵权假冒案件4.85万件。
3 严厉打击虚假违法广告，促进广告业健康发展。在历次政府机构改革中，工商部门作为广告监管部门，一直独立承担着广告监督管理的职能。近年来，工商部门以医疗、药品、保健食品广告等事关人民群众生命安全、身心健康的非法、低俗广告，以及扰乱公共秩序、影响社会稳定的严重虚假违法广告为重点，强化广告前规范指导、中动态监督、后依法查处等各项措施，建立健全执法联动机制，加大广告市场综合治理力度，落实案件查办通报制度，严查违法案件，有力地维护了广告市场秩序。2010年，全国查处广告违法案件总数4.69万件，其中虚假广告1.31万件，非法经营广告7479件，其他2.63万件。
(三)自觉维护人民群众切身利益，促进社会和谐稳定。消费维权、食品安全、劳动就业、社会治安等问题关系群众切身利益。工商部门在履行市场监管职责过程中，更加注重以人为本，执法为民，关注民生，切实维护人民群众的根本利益，为社会和谐和民生改善作出了积极贡献。
1 切实维护消费者权益。工商部门通过严格流通领域商品质量监管，规范服务领域经营行为，建立和完善工商监管、行业自律、社会监督和消费者参与相结合的消费维权体系，引导科学、合理、文明消费，较好地保护了消费者的合法权益。同时利用12315平台和行政调解的手段，解决消费纠纷，化解社会矛盾。努力将12315建设成为工商部门与广大消费者和人民群众信息互动的平台。成为工商部门畅通民意的平台，成为工商部门接受社会监督和听取群众意见的平台，成为工商部门解决人民群众最关心、最直接、最现实利益问题的平台。2010年全国查处侵害消费者权益案件12.54万件，案件总值6亿元；查处假冒伪劣商品案件10.98万件，案件总值12.17亿元；处理消费者申述案件75.40万件；受理消费者咨询521.1万件。
2 努力维护流通环节食品安全。食品安全与人民群众的健康息息相关，广受关注。工商部门加强流通环节食品安全的检查，严厉查处危害生命安全、人体健康的违法行为，保障食品市场的消费安全。以乳制品、群众日常生活必需品、季节性、节日性食品及重点区域为重点，大力开展流通环节食品安全专项整治。通过加强食品安全抽样检查、加大日常巡查力度等途径保障食品市场的消费安全。2010年，全国流通领域食品安全监管案件总数94854件，案件总值3.86亿元。
3 积极促进就业再就业。就业是民生之本。工商部门认真贯彻中央更加积极的就业政策，大力推进“以创业带动就业”，通过制定实施一系列优惠政策，鼓励自主创业和自谋职业。同时。引导和促进劳动密集型企业、中小企业、民营经济、各种服务业加快发展，多渠道增加就业岗位。2010年，全系统共引导、支持63.55万名就业困难人员实现就业再就业。在查处取缔无照经营过程中，对那些规模小、危害小的无照经营，坚持教育引导为主，采取疏堵结合、区别对待的方针，做到治理、帮扶相结合，积极引导其办证办照。合法经营，从而减轻就业压力。
4 积极参与社会治安综合治理。工商行政管理部门在全国范围持续开展了打击传销专项整治行动和集中行动，相继查处了一大批涉及地域广、涉案人员众多、涉案金额巨大的传销案件。加大对网吧的监管力度，以农村、城乡结合部、学校周边和各类变相网吧为重点，开展专项清理行动，查处取缔“黑网吧”。对互
联网上网服务营业场所、电子游戏经营场所、洗浴中心、保健按摩等服务行业进行监管，查处各种违法经营行为。密切配合有关部门开展打黑除恶、反洗钱、反假币等专项行动。这些举措有力地维护了社会和谐稳定。2010年，查处传销案件1794件，案值13.14万元；查处直销违法案件113件，案件总值1937.44万元：查处取缔无照经营案件60.47万件，案件总值86.58亿元。
四、工商市场监管职能的深化
随着我国市场经济总量的扩大和经济体制的转型，工商行政管理监管领域广度、深度得到了延伸和扩张。但同时也应该看到，本着高效益、低成本的原则，政府的管理进一步体现出分工明确、整体监控、各负其责、紧密衔接的特点，专业监管逐渐从工商行政管理中剥离，协同管理弱化了工商行政管理的独立性。同时，市场主体的多元化、经营业态的多样化、营销方式的现代化，增加了工商行政管理监管服务工作的艰巨性和复杂性，工商部门必须更新监管理念和监管方式，保障市场监督管理和行政执法职能的实现和进一步深化。
(一)依法行政，加大监管力度，巩固监管成效。依法行政要求行政机关实施行政管理必须依照法律的规定，在法定的权限内，遵循法定的程序实施行政行为。工商部门在市场监督管理中，对于法律明确监管部门的领域，对于已经划转和分离的职能，应当依照法律的规定，由相关专业管理部门进行监管。如对保险、银行、电信行业部分不正当竞争行为的查处由相应的专业监管部门实施，盐业、生猪、农产品、化学危险品的监管职能或全部或大部分交由专业监管部门，工商部门对商品质量、食品安全的监管分别限制在流通领域和流通环节。同时对其他监管部门推诿或地方政府交办的不属于工商行政管理职能范围的事务，应当做好协调沟通工作，正确行使职能，以保证行政执法合法性的实现。
专业职能分离和市场监管同治，是国家行政管理中减少国家干预和限制行政职权的体现，是市场经济发展到一定程度的必然趋势，工商部门必须正视这一现实，但这并不意味着工商行政管理监管职能的弱化和丧失，而是要求作为市场监督管理的职能部门在监管深度和广度上要有所突破。
从现有的市场监管范围看，市场主体的准入和规范、市场秩序的维护、商标知识产权保护、广告活动规范、消费者权益保护、打击传销与规范直销、流通领域商品质量和流通环节食品安全的监管、大部分不正当竞争行为的查处、限制竞争方面的反垄断(除价格垄断行为)执法，依然是工商部门的职能所在和监管重点，必须加强监管。在市场主体的准入和规范方面，除了严格依法把好准入和退出关，更要发挥社会经济资源调配和宏观调控的作用，加强在政策引导和登记服务上的作为，使市场主体的结构更加符合我国经济发展的需要。在维护市场经济秩序方面，尤其要对严重扰乱社会经济秩序，危害人民群众根本利益的行为，加大惩处的力度。把区域性的侵犯注册商标专用权和制售假冒伪劣商品地区作为重点整治地区，把侵犯驰名商标著名商标专用权、恶意商标抢注、虚假广告、商业贿赂、傍名牌、侵犯商业秘密、传销等作为重点查处范围，集中开展专项整治，增强查处力度，涉嫌犯罪的，及时移送司法机关，以起到惩戒和警示的作用。在消费维权和维稳方面，继续发挥12315平台和调解处理消费纠纷的特长和优势，加强流通领域商品质量和流通环节食品安全的检查，及时消除影响社会和谐的不稳定因素，成为最接近群众的市场监督管理部门。增加社会影响力。
在加强监管力度的同时，对网络交易等新型业态、新兴行业、新兴领域要更新监管手段和监管方式，发挥作为市场主体和市场行为的监督管理职能部门的优势。探索管理办法，防止出现监管的空白。此外，要大力加强信息化建设，充分运用现代信息技术手段提升市场监管效能。统一数据标准和软件，完善信息化标准体系。加强数据建设，建立动态性的市场主体信息资源的企业数据库和以黑名单、警示信息为主的审查数据库，深化企业信用分类监管，强化部门间信息共享。
(二)创新监管理念，转变监管方式。提高监管效能。市场监管和行政执法的目的是为了维护经济秩序。促进经济全面健康发展。当前经济以加快转变经济发展方式为战略目标，工商部门应适用经济发展的要求。树立服务经济发展的意识，创新监管理念，转变监管方式，完善监管机制，丰富监管手段，实现市场监管效能的全面提升。
论文摘要：证券市场监管一直是困扰与制约我国证券市场发展的主要问题，本文通过与美国证券监管制度的比较研究，分析了我国证券市场监管存在的问题，并对如何完善我国证券市场监管体制提出了相关建议。
经过10多年的发展，我国证券市场已经具备了相当的规模，中国经济的证券化率已经超过50%(股票市值占gdp的比重)，证券市场在国民经济中的地位愈发重要。然而证券市场仍然存在着过度投机、市场缺乏透明度等问题。中国证券市场监管体制上的弊端是导致证券市场低效率的内在原因之一。因此我们有必要通过与其他成熟稳健的监管体制进行比较，找出我国证券市场监管体制与国际惯例存在的差距。
一、美国证券市场的监管体制
在实践中，各个国家和地区对资本市场的监管基本上可分为3种不同的体制:集中型监管体制、自律型监管体制和中间型监管体制。之所以采取不同的监管体制是因为各国之间的历史文化传统、经济制度以及市场发育完善程度等都是不尽相同的，而这种不同的选择也必然会影响整个证券市场的发展。美国采取的是集中监管与自律监管适度统一的中间型监管体制。以美国为例，通过长期的发展完善，美国证券市场的监管体制形成联邦政府的监督与管理，各州政府的监督与管理以及证券业行业自我监督与管理3个层次。美国联邦政府为加强对证券市场的监督与管理，专门成立了美国证券交易委员会(se c)sec是一个独立的、非党派的、准司法性的管理机构，它的职能是执行由国会制定的各项与证券有关的法律，以保护投资者的利益和维持证券市场的有序运转。sec下设4个执行机构:(1)公司财务部，负责监管证券的公开发行和上市公司，监督上市公司符合信息披露的要求。(2)市场管理部，负责监管二级市场的交易活动，管理、指导、监督证券交易所以及证券经纪商、自营商、证券清算公司的一切活动。(3)投资管理部，负责监督管理投资银行、投资基金在证券市场上的所有活动，管理投资银行的注册登记，制定并贯彻投资银行的注册登记及报告制度。(4)执法部，负责对证券法律及其规则进行解释，调查证券法实施过程中的违法条件，必要时对违法者提起法律诉讼，参加法庭审判，并具体行使各种警告、罚款、注销注册等处罚措施。
另外，美国联邦sec将全国分为9个证券交易区，每区设立1个地区sec，协助联邦sec管理本地区的证券交易所、证券发行公司、投资银行的注册及信息公开披露，并负责该地区证券发行与交易活动的具体调查、检查等工作。各州政府对证券市场的监管，是各州政府对发生在其境内的证券发行和证券交易进行监督管理，实施本州的证券法规，尽管各州法规相似条款甚多，但各州都有其自己的解释。
由于证券市场的监管是一项相当复杂而艰巨的工作，涉及面广，单靠全国性的证券主管机关而没有证券交易所和证券业协会的配合，就难以实现既有效管理又不过多行政干预的目标。美国建立了一套非官方的行业自律组织。包括全美证券商协会和各证券交易所。这些自律组织同样具有高度的独立性。他们负责上市审核，对上市公司的日常监管，仲裁纠纷，规范场外交易市场等等。
二、我国的证券监管体制和监管现状
我国证券市场监管体制经历了一个从地方监管到中央监管，由分散监管到集中监管的过程，大致可分为以下3个阶段:
第一阶段:80年代中期到90年代初期，这是我国证券市场的起步阶段，股票发行仅限于少数地区的试点企业，1990年，国务院决定设立上海、深圳证券交易所。这一时期证券市场的监管主要由地方政府负责，中央政府只是进行宏观指导和协调。
第二阶段:1992年10月至1998年8月，国务院在总结区域性证券市场试点经验教训的基础上，决定成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会，负责对全国证券市场进行统一监管，国务院1993年4月公布实施的《股票发行与交易管理暂行条例》以法规的形式确立了我国证券管理体系的基本框架。该条例规定证券委是全国证券市场的主管机关，依照法律、法规的规定对全国证券市场进行统一宏观管理;证监会是证券委的监管执行机关，依照法律、法规的规定对证券的发行和交易的具体活动进行管理和监督。证券市场的监管由地方管理为主，逐步走向证券市场集中统一的监管体制。
第三阶段:1998年8月至今。国务院在第二阶段多部监管的基础上撤消了国务院证券委员会，其职能并人中国证券监督管理委员会，决定中国证券监督管理委员会对地方证管部门实行垂直领导，以摆脱地方政府对地方证券监管的行政干预，形成直接受证监会领导，独立行使监管权力的管理体系。逐步收回了各个中央部委对证券中介机构的行政、业务管理权限，统一交由中国证券监督管理委员会管理。初步实现了中央一地方一基层三位一体的集中统一的监管组织系统。
三、比较和借鉴
对比中美英证券市场的监管体制，我们不难发现:
首先，虽然我国证券市场实行的是集中监管体制。证监会的职能和地位相当于美国的sec，这种监管体制本意是为了增强中国证监会的权威性，但实际上监管部门缺乏应有的独立性，其权限常常受到比其更高一级的行政上的干预。监管行为带有明显的应急性，缺乏连续性和统一性的监管行为也就根本无法体现监管的“三公”原则。特别是证监会的派出机构.与地方政府有着很深的渊源，受地方政府干预的可能性更大。
其次，我国证券市场的自律组织虽然已经建立，但是尚未形成有效的监管机制。证券业协会、证券交易所是行业自律的主要承担者。中国证券业协会早在1991年8月就已成立，但其作为全国证券业最大的行业自律组织，并没有充分发挥应有的自律功能。尤其是在制定全国性行业自律管理规则、开展证券从业人员的培训、对证券经纪人员执业资格的考核、认定和管理等方面显得比较滞后。目前，我国证券市场日常管理性的自律管理主要由上海和深圳两个证券交易所进行，而各交易市场之间为了自身的利益竞争激烈，监管规则和力度相差甚大，未能达到统一、协调、强化的自律管理效果。证券交易所作为一线监管部门功能的弱化，使得市场违法违规事件不能得到及时的纠正，等到证监会对违法、违规行为进行查处时，事态可能已经到了非常严重的地步:
再次，从证券市场的法律体系来看，美国证券市场已形成以《1933年证券法》和《1934年证券交易法》为基础，以其它法律如《1935年公共服务控股公司法》，《1939年信托合同法》,《1940年投资公司法》,《1940年投资顾问法》， 1970年证券投资者保护法》,《1978年破产改造法》,《1984年内幕人士交易制裁法》等相配套的法律体系。我国证券市场从1999年7月1日起开始实施《证券法》，但其配套法律法规还不够完善，有些问题的界定不够明确，可操作性较差。而且缺乏相应配套的实施细则和相关法律，对于一些我国尚未定位或尚无条件开办的领域以及现阶段解决不了的问题、有关企业收购和资产重组的法律界定问题等，现有法规更是未能给出既符合中国国情又接近国际惯例的明确规定。而证券法规体系不完整不可避免地带来可操作性差等问题，监管所依据的法律法规尚不健全，滞后于证券市场的快速发展，增加了监管难度。
四、完善中国证券市场监管体制的建议
第一，加强监管部门自身的独立性和监管行为的规范性。要使中国证券市场的监管具有权威、产生效力，其前提条件就是监管对象必须是独立自主的上市公司和各类投资者。监管机构作为惟一的行政监督管理者依法行使监督管理权，不允许任何其他政府机构或明或暗地介人。要适应这一要求，当前要做和能做的就是大力推进现代企业制度的建设使上市公司和券商成为符合市场经济要求的市场独立法人主体。与此同时，证券监管机构作为行政管理机构其职能又不同于一般行政机构它必须遵循市场经济原则依法对市场行为进行监督管理，实现行政手段与市场原则的统一。回顾中国证券市场的走势，不难看出每一次大的波动都是政策造成的，这就使投资者专心于揣测政策和时局的变化，而不关心上市公司的业绩和成长性，证券市场投机之风盛行政策的频繁变动使得我国证券市场很大程度上形成了“政策市”，缺乏连续性和统一性的监管行为也就根本无法体现监管的“三公”原则。体现在具体动作上，就是有所为有所不为。所谓有所为就是证券监管机构对证券市场的监管行为应表现在对证券市场的法律、法规的执行、实施情况的监管，以保证法律管理的有效性。所谓有所不为，就是证券监管机构对证券市场自身的行为不干预，如股票价格涨跌、指数升降等不作硬性规定。
论文摘要：证券监管体制是证券监管的职责与权力划分的方式和组织制度，是国家历史和国情的产物。证券监管体制的有效性和规范性是决定证券市场有序和稳定发展的重要基础。本文认为，确立有效的监管体制模式，能够提高监管的效率，避免证券市场过分波动。
市场监管失灵是监管自身的问题
证券监管是控制证券市场参与者市场行为的一个完整的系统。在该系统中，监管主要包括国家立法、司法和行政部门，监管对象包括证券业务本身以及与证券业相关的其他利益组织或个人。这些单位和个人受自身地位与利益机制支配，通过一定的方式影响着证券的发展。
在宏观经济中，政府监管职能在于提高效率、维护公平和保持稳定。为保证这三项职能的实现，既要防止市场失灵，即市场配置资源失灵，还要防止政府失灵，即由于政府监管而降低效率，使问题更加严重。市场经济体制下，供求关系创造了市场，市场确定价格以实现“市场出清”。价格是配置资源的信号、手段和方式。当价格手段在市场失效时，我们通常以政府“看得见的手”来替代市场价格“看不见的手”。
政府干预同样存在于证券市场。多数情况下，一国政府干预证券市场的程度与该国政府在整个经济中的作用大致相符。在一个竞争性的证券市场中，政府干预只有在以下条件下才是可取的：(1)出现或可能出现市场失灵现象；(2)市场失灵已经或可能引起明显的经济低效或不公平现象；(3)政府行为可以改善低效或不公平现象。如果上述条件之一得不到满足，就不应采取政府干预。因此，考察政府干预的必要性，应从市场支配力、外部性、免费搭车问题及不完全信息四个方面来分析研究。
所谓市场支配力是指一个或多个销售者(或消费者)影响他们所交易的商品或服务价格的能力。在竞争性模型中，销售者(或消费者)与整个市场对比是非常弱小的，他们不具备支配市场价格的能力，也就是他们不具备市场支配力。如果销售者(或消费者)能够影响市场价格，那么资源配置在社会当中是无效的。这一状况出现在证券市场中，就会出现证券市场失效。
外部性是指一个厂商的生产行为或一个消费者的消费行为对其他人产生直接的、未予补偿的正面或负面的影响。证券市场中也存在正面外部性和负面外部性。最明显的证券负面外部性就是有人为了获取证券上市资格而造假，这种行为对会计信息真实的公司也会产生负面影响由于这些涉及欺诈的证券索赔表现为社会的福利净损失，因此也可以被看作是证券经营的成本。
证券监管本身就具有公共产品的性质，即使国民个人或企业无须为此付费或很少花费，无数的个人和企业都能从中获益。没有任何一家社会组织自愿无偿参与对证券市场监管这就出现免费搭车问题。这样，投资者参与证券市场的一个隐含前提就是证券市场是健康有序的。信息难题也是造成证券市场失效的最常见也是最重要的原因。信息不完全、信息不对称既对市场参与者造成困难和问题，也会造成政府监管失灵。市场机制会自动通过价格的形成和修正过程吸收各种信息，但在短期内市场机制无法识别发行人和中介机构的信息欺诈行为，因此监管的任务就是给说假话的人施加额外的成本，改变他们的行为激励。但监管的任务不可能是实现强制性的、完全的信息披露，监管的任务只是防止他们说假话。
政府监管本身也可失灵。现代证券制度是现代市场经济制度中重要的组成部分，各国政府为了保证证券业的稳定和社会经济的平稳运行，通常对证券业进行严格的监管。一般认为，政府对证券业进行有效监管，能够纠正市场失灵，优化资源配置，协调社会成员的利益，增进社会福利。但政府不是万能的，而且也有其客观和主观的缺陷，政府的缺陷同市场的缺陷一样，在一定程度上是难免的。新制度经济学派的代表人物格拉斯·斯诺认为，没有国家就办不成事，但是有了国家也有很多麻烦：国家的存在是解释经济增长的关键，但也是造成人为经济衰退的根源。科斯认为，“政府机制本身并非不要成本，实际上它的成本大得惊人……直接的政府管制也未必会带来比企业和市场更好解决问题的结果”(r·h·科斯等，财产权利与制度变迁，中译本，上海三联书店，1991年版：21～23)。政府的缺陷主要表现在政府的干预无限扩张，从而导致设置庞大的机构，人员臃肿，成为“大政府”，而且超出政府应该调控的范围、层次和力度，不仅没有弥补市场的机制缺陷，反而妨碍了市场机制作用的正常发挥。此外，由于政府制定法规政策的失误和实行措施不力等原因，也会出现政府的无效干预。这种干预的方式、范围、层次、力度和预期选择都不适当，从而不足以弥补市场机制的缺陷和难以维护市场的正常运转。斯蒂格利茨指出，与民间部门相比，政府的最大优势表现在四个方面，即征税权、禁止权、处罚权，以及能够降低交易成本，即主要克服搭便车问题。但是政府的这些优势后面却又隐藏着很多成本，因为很难避免政府并使民间部门遭受损失的现象发生。即使政府不，由于政府工作人员对他所从事的工作不具有剩余索取权利，因而有可能工作动力不足，容易出现作风和行为以及产生各种低效率的现象。
基于以上原因，人们普遍认为政府对证券的监管是必要的，但政府的作用是有限的，甚至会出现监管失灵或失败的情况。监管失灵一般是指监管所设定的目标没能实现，即没能实现公共利益。
我国证券市场监管体制的形成过程及相关分析
我国证券市场监管体制经历了一个从地方监管到中央监管，由分散监管到集中监管的过程，大致可以分为两个阶段。
第一阶段从8o年代中期到9o年代初期，证券市场处于区域性试点阶段，这是我国证券市场的起步阶段，股票发行仅限于少数地区的试点企业。l990年，国务院决定分别成立上海、深圳证券交易所，两地的一些股份公司开始进行股票的公开发行和上市交易的试点。1992年，又开始选择少数上海、深圳以外的股份公司到上海、深圳两家证券交易所上市。这一时期证券市场的监管主要由地方政府负责。
第二阶段从1992年开始，国务院总结了区域性证券市场试点的经验教训，决定成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会，负责对全国证券市场进行统一监管，同时，开始在全国范围内进行股票发行和上市试点。证券市场开始成为全国性市场，证券市场的监管也由地方监管为主改为中央集中监管，并通过不断调整国务院各有关部门的监管职责，逐步走向证券市场集中统一的监管体制。
1998年，国务院决定撤销国务院证券委员会，工作改由中国证券监督管理委员会承担，并决定中国证券监督管理委员会对地方证管部门实行垂直领导，从而形成了集中统一的监管体系。
新形成的监管体制具有以下一些特点：
第一，证券监管机构的地位得到进一步的强化，增强了证券监管机构的权威性，为我国证券市场的有效监管提供了更好的组织保证。第二，地方证券监管机构改由中国证监会垂直领导，提高了证券监管工作的效率。改革后按大区的业务需要设置了9个派出机构和两个直属办事处，精简了人员，提高了机构运转效率。第三，加强了对交易所主要人事管理和上市公司高级管理人员任职资格的管理，加强了交易所一线监管的作用。
但这种监管体制也存在明显的不足之处，即过于将监管权力集中到一个部门，使得无法对监管效果进行再监管。与美国证监会(sec)相比，中国证监会还拥有证券规章制度制定的话语权。现行的证券规章基本上是出自证监会之手，而且这些规章已经把证监会权力延伸到整个证券市场。在没有权力约束机制的状况下，证监会管制的内容和范围不断扩张，包括行业准人许可、律师事务所证券业务准人审批、会计师事务所证券业务审批、资产评估机构审批以及对这些机构成员进人相关业务的资格审批、对基金管理公司从业审批等。
从证券市场角度看，一个成熟的市场需要有成熟的监管体制相配套。而能够成功运作的监管体制应将政策制定、政策执行和监督三者分开。试想，如果一个人既是运动员又是裁判员，还是规则的制订者，游戏根本无法进行，更谈不上有序运转。即便是裁判员，这个裁判员还有很多“话语权”，在裁判过程中任意发挥、更改规则都会对游戏产生震动。要建立良好的证券市场秩序，就是要有一个稳定、制衡的现代证券监管体系和现代证券监管制度。政策不稳定、监管机构运转缺乏制衡、缺乏对监管的监管，难免会使政策忽左忽右、或严或松，引发市场信心不足，证券市场的稳定发展只能成为目标和理想，而不能成为现实。
如果缺乏一个有效的监管体制，不仅容易产生外部的运营成本，也会诱发监管机关内部的道德风险，即监管机关不顾其行为引起的社会成本和收益，而只关心本部门的成本和收益。具体对中国国内来说，监管自身的道德风险可能来自于中国证监会身兼数职:制定监管政策、实施监管政策和对监管机关的监管。当中国政监会身兼数职时，监管政策的得失成败，往往可以归因于一个机构。一般来说，对证券监管机构的“失”的考核较为明确，即看证券领域是否出现问题;而对证券监管机构“得”的考察却显得模糊，因为没有第二家监管机构与其横向比较，没有另外一家监管机构比现在机构做得更好，也就是说，如果取得了成绩，不好肯定，但是出现了问题，却可以直接否定。因此他的积极行为的付出远远大于他采取保守姿态，偏严地执行监管政策所付出的代价。此时他甚至可能因为从严监管而获得美名，这样对于监管者的理性选择是严格监管而不计较社会成本。另外，监管者也有宽容监管的道德风险，放松对证券公司的要求和对风险能力的限制，隐瞒证券公司的不良状况。监管者这样做的一个动机是逃避监管不当的职责，总希望不良状况能够得到改善，这种状况可称之为“官僚赌博”;另一个动机是可能来自外来机构人士的影响，于是放松监管。严监管与松监管往往同时存在，形成监管不公平，不利于市场公平竞争的形成。于是各证券公司往往“跑部钱进”，围着监管机关转，进一步形成权力机关“寻租”的社会环境。在我国，还存在地方利益与总体伏况发生矛盾的状况。地方监管机关为了本地经济的快速发展而做出有利于本地方的决定，但有悖于全国整体监管政策。事实上地方监管机关也存庄道德风险的可能。
监管机构职能不清、政策不稳定是导致目前我国证券市场诸多问题的重要原因之一。探究证券市场波动的深层次原因，就在于没有建立规范的立法、司法和行政三者职能的明确分工。我国目前已经在这方面有了一些进展，但距离稳定、制衡的监管体系还有很远的路要走。我国目前的立法机关是全国人大，但这仅仅是一般意义上的立法范畴。证券市场上的一些重大政策如国有股减持、qfii、降低交易费用等都应由立法机关来决策，而不应由证监会独自操办，而且这个立法过程应当是程序化的。否则，证监会的某个人的讲话就可以使股市大幅波动，实在是本不该出现的事情。要保持证券市场的长期稳定，保证投资者的信心，必须有稳定的立法机制作保障。目前由于证券市场正处于发展阶段，很多立法工作交由行政部门来完成，那么就应将政策的制定和政策的执行分开由各自不相归属的机构独立操作，以保证政策的科学、规范和稳定。另外，对监管者的监管也很重要证券市场自律，首先应做到证券监管者自律。光是自律还不够，还应他律。应有这样一个机构，由其进行对监管政策的执行、监管者个人行为进行有效的监督。其再监督的依据应由立法机构制定。
监管体系的完善与证券市场持续稳定发展
要使我国证券市场健康有序发展，消除市场过分波动，应从监管角度人手，理清监管机构职能和范围，建立政策稳定的监督机制和制衡的监督机构，适时评估市场监管效果，建立健全监管人员行为监督制度。
第一，建立健全证券市场监督法律体系。除了目前正在执行的《证券法》、《公司法》等以外，还应制定其他相关市场监管法律，完善证券市场监管法律体系。一是应抓紧制定 《证券市场监管法》，弥补《证券法》在市场监管操作上的程序、方法、处罚等方面的空白，加强监管政策制定程序、监管政策实施程序、处罚的对象和程序的规定。二是应制定《证券监管机构管理规定》，明确证券监管机关的机构设置、职能界定、人员配备、工作范围等，从法规上进一步规范各机构的权力与责任。三是应制定《证券市场监管从业人员操守规范》，对从业人员的行为进行规范。四是应制定具有可操作性的行政复议、行政诉讼程序。
第二，从机构框架角度重塑证券市场监督体制。我国证券市场实行统一监管模式，即由一个统一的机构中国证监会实施对所有证券机构、上市公司和证券市场的监管，监管者不仅要对证券市场安全和稳定负责，还要防范和化解系统风险，对上市公司的信息披露、股本经营、公司行为进行全面的合法性监管。证监会的监管任务重、责任大、权力大，也构成将其职责分解的原因。因此，从立法、执法、行政相制衡的角度出发，建议分别建立健全行使上述职能的机构立法。设立国家证券业政策制定委员会。狭义的立法工作还应由全国人大及其常委会来完成。广义的立法，不仅包括通常意义上的法律，还应包括重大法规、政策的制定等，这一部分工作由国家证券业政策制定委员会来承担。国家证券业政策制定委员会直属国务院，机构单设，待金融混业经营后与其他金融业政策制定机构合并，共同组建新的国家金融业政策制定委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。国家证券业政策制定委员会主要由金融产业方面的经济学家、学者组成，负责重大政策的前期调研、政策论证、可行性分析，对政策实施的效果进行预测、分析、跟踪、修改等事项，负责重大政策的研发。
关键词：证券 监管 体制
经过10多年的发展，我国证券市场已经具备了相当的规模，中国经济的证券化率已经超过50%(股票市值占GDP的比重)，证券市场在国民经济中的地位愈发重要。然而证券市场仍然存在着过度投机、市场缺乏透明度等问题。中国证券市场监管体制上的弊端是导致证券市场低效率的内在原因之一。因此我们有必要通过与其他成熟稳健的监管体制进行比较，找出我国证券市场监管体制与国际惯例存在的差距。
一、美国证券市场的监管体制
在实践中，各个国家和地区对资本市场的监管基本上可分为3种不同的体制:集中型监管体制、自律型监管体制和中间型监管体制。之所以采取不同的监管体制是因为各国之间的历史文化传统、经济制度以及市场发育完善程度等都是不尽相同的，而这种不同的选择也必然会影响整个证券市场的发展。美国采取的是集中监管与自律监管适度统一的中间型监管体制。以美国为例，通过长期的发展完善，美国证券市场的监管体制形成联邦政府的监督与管理，各州政府的监督与管理以及证券业行业自我监督与管理3个层次。美国联邦政府为加强对证券市场的监督与管理，专门成立了美国证券交易委员会(SE C)SEC是一个独立的、非党派的、准司法性的管理机构，它的职能是执行由国会制定的各项与证券有关的法律，以保护投资者的利益和维持证券市场的有序运转。SEC下设4个执行机构:(1)公司财务部，负责监管证券的公开发行和上市公司，监督上市公司符合信息披露的要求。(2)市场管理部，负责监管二级市场的交易活动，管理、指导、监督证券交易所以及证券经纪商、自营商、证券清算公司的一切活动。(3)投资管理部，负责监督管理投资银行、投资基金在证券市场上的所有活动，管理投资银行的注册登记，制定并贯彻投资银行的注册登记及报告制度。(4)执法部，负责对证券法律及其规则进行解释，调查证券法实施过程中的违法条件，必要时对违法者提起法律诉讼，参加法庭审判，并具体行使各种警告、罚款、注销注册等处罚措施。
另外，美国联邦SEC将全国分为9个证券交易区，每区设立1个地区SEC，协助联邦SEC管理本地区的证券交易所、证券发行公司、投资银行的注册及信息公开披露，并负责该地区证券发行与交易活动的具体调查、检查等工作。各州政府对证券市场的监管，是各州政府对发生在其境内的证券发行和证券交易进行监督管理，实施本州的证券法规，尽管各州法规相似条款甚多，但各州都有其自己的解释。
由于证券市场的监管是一项相当复杂而艰巨的工作，涉及面广，单靠全国性的证券主管机关而没有证券交易所和证券业协会的配合，就难以实现既有效管理又不过多行政干预的目标。美国建立了一套非官方的行业自律组织。包括全美证券商协会和各证券交易所。这些自律组织同样具有高度的独立性。他们负责上市审核，对上市公司的日常监管，仲裁纠纷，规范场外交易市场等等。
二、我国的证券监管体制和监管现状
我国证券市场监管体制经历了一个从地方监管到中央监管，由分散监管到集中监管的过程，大致可分为以下3个阶段:
第一阶段:80年代中期到90年代初期，这是我国证券市场的起步阶段，股票发行仅限于少数地区的试点企业，1990年，国务院决定设立上海、深圳证券交易所。这一时期证券市场的监管主要由地方政府负责，中央政府只是进行宏观指导和协调。
第二阶段:1992年10月至1998年8月，国务院在总结区域性证券市场试点经验教训的基础上，决定成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会，负责对全国证券市场进行统一监管，国务院1993年4月公布实施的《股票发行与交易管理暂行条例》以法规的形式确立了我国证券管理体系的基本框架。该条例规定证券委是全国证券市场的主管机关，依照法律、法规的规定对全国证券市场进行统一宏观管理;证监会是证券委的监管执行机关，依照法律、法规的规定对证券的发行和交易的具体活动进行管理和监督。证券市场的监管由地方管理为主，逐步走向证券市场集中统一的监管体制。
第三阶段:1998年8月至今。国务院在第二阶段多部监管的基础上撤消了国务院证券委员会，其职能并人中国证券监督管理委员会，决定中国证券监督管理委员会对地方证管部门实行垂直领导，以摆脱地方政府对地方证券监管的行政干预，形成直接受证监会领导，独立行使监管权力的管理体系。逐步收回了各个中央部委对证券中介机构的行政、业务管理权限，统一交由中国证券监督管理委员会管理。初步实现了中央一地方一基层三位一体的集中统一的监管组织系统。
三、比较和借鉴
对比中美英证券市场的监管体制，我们不难发现:
首先，虽然我国证券市场实行的是集中监管体制。证监会的职能和地位相当于美国的SEC，这种监管体制本意是为了增强中国证监会的权威性，但实际上监管部门缺乏应有的独立性，其权限常常受到比其更高一级的行政上的干预。监管行为带有明显的应急性，缺乏连续性和统一性的监管行为也就根本无法体现监管的“三公”原则。特别是证监会的派出机构.与地方政府有着很深的渊源，受地方政府干预的可能性更大。
一、美国监管制度的演化
在20世纪30年代以前,美国的证券监管奉行的是“监管机构评审为本”的许可审核制度,由各州根据所谓的“蓝天法案”进行实质性审查,自行处理许可或不许可市场主体的业务申请。“蓝天”法案的用意是保障投资者免受各种骗人的投资计划所蒙蔽。据说,这一法案名称源于“禁止将蓝天作为建筑用地出售”判例。然而,这种监管方式实际未能阻止大量本质上属于诈骗的招股计划。
在1929年股灾后,罗斯福总统在1933年3月29日的立法演讲中倡导建立以披露为本的监管体系,他这样说:“联邦政府当然不能够也不应采取任何行动,可能引致人们认为联邦政府认同或保证有关的新发行证券稳健可靠,或其价值将可维持,或其所代表资产将能够赚取利润。然而,我们有责任坚决要求所有在美国州际商业环境发售的新证券,均向投资公众提供广泛且全面资料,不得隐瞒任何关乎该次发行的重要信息。”
这一建议是在“买者自负”的古老法则之上,增加了“卖方也要自己负责”,即将披露全部真相的责任完全交由卖方承担,以促进市场诚实地进行证券交易,重建投资者信心。1933年通过的所谓的“证券真相法案”标志着美国资本市场监管模式由许可制转向了注册制。
二、美国注册制监管机制
1933年通过的“证券真相法案”建立了注册制监管体系架构中的一个支柱,即制定披露信息的格式,指出发行人必须披露信息。而且这些披露项目须以规范的表格的形式出现,随着1970年代电子化信息披露系统(EDAGR)的采用,信息披露的要求更加规范化。
1933年证券法的另一个支柱,在于把披露全部事实真相的责任放在证券卖方身上。法案第11条明确指出:“凡购入已注册证券而其后蒙受亏损的人士,如发现下列的情况,即可对有关发行人、其董事、签署注册报表的高级人员、包销商、会计师以及其它名列报表上的专业人士提出起诉:
“注册报表中任何部分(在该部分已经生效后)载有关于某项重要事实的不确陈述,或没有说明一项必须在该报表中应加以说明以使报表中的陈述不致误导的重要事实。”
在实际执行时,这条法例的后半部(即不得遗漏任何会影响完整理解之事实的责任)被证明是最严格的规定。面对根据第11条采取的法律行动时,被告只能以“已做出应尽的努力(Due Diligence)”作为主要的免责抗辩理由;不过,这项理由却不适用于发行人。
1934年的“证券交易法案”设立了一个强有力的联邦证券监管机构——证券交易委员会(SEC)。SEC负责审阅注册报表,但其审核重点只在确保报表披露所有应披露的项目。SEC不会“审准”有关报表而仅是“宣布”该注册报表正式生效。至于发行人招股后所作的披露,SEC也只是选择性审阅。通常SEC不会就发行人其后的披露提供意见,坚持由发行人自己决定、自己负责。发行人进行首次公开招股后,SEC的角色基本上就只是在外围维持秩序,由场内的发行人与投资者自行“讨价还价”。
不过,SEC在审阅信息披露中仍拥有重大的权力,它将大量审查信息披露文件作为日常工作,从中主动发现信息披露违法,为信息披露处罚的有效性提供保障。SEC 的听证和调查,可以推迟公司注册表生效的时间;只要有足够理由,SEC 可以通过法庭程序,从法院申请禁止令,终止注册表的效力,公司因此将不得发行股票,当然,公司也有上诉的权利。在出现违规行为时,SEC可以没收充公违例者的收益,撤销有关交易;也可以上诉到至法院追究对发行人和有关人员的民事责任,或禁止或终止相关人士担任有关公司的董事或行政人员;更严重时对相关人员进行刑事诉讼。此外,SEC拥有行政纠正权力,在某些情况下甚至可透过内部法院制度,自行委任行政法法官审理个案,其中包括有权向证券专业人士课以罚款、对触犯美国证券法例的事情颁布“终止及停止”禁令,以及撤销专业人士如会计师的专业资格。
由此可见,美式的披露为本监管制度不仅包含披露内容的详细规定,更具备有力的执行机制,以确保发行人切实遵守有关规定。
在SEC和1933年证券交易法第11条赋予的私人诉讼这两种执行机制中,一般认为后者更为重要。通过法案第11条,美国政府就等同授权所有公众投资者作为监管代理人,去保护自身的权益。
至于发行人与投资者之间强弱悬殊的问题(大部分发行人都比一般投资者财雄势大)又如何解决?这种对等关系依赖于美国司法制度赋予个人诉讼者的权利:一般公民可提出集体诉讼(Class Actions),以及美国律师接受胜诉后分取原诉人赔偿作为律师费的惯例 (Contingency Fees)[1]。
除了SEC和个人投资者外,美国市场披露为本的监管制度的顺利运作,还要依靠第三个“执行制裁者”——市场本身。在披露要求向来严格的市场,发行人的披露稍有不足,即会受到投资分析员口诛笔伐(在一个允许做空的市场上专业研究员的数量常是衡量市场成熟程度的标志),投资者也会抛售股份以示“惩罚”。实证研究发现,在美国市场,一家企业的披露水平与其资金成本有着负面相关性。
究竟美国的监管制度是否完全以披露为本?在联邦层面,大致是如此。但在州的层面,个别州仍保留本身的“蓝天”法例,以规范非上市证券的发行。与此同时,各交易所亦有种种关乎质和量的严格规定,以便将它们认为不适宜在当地市场上市的发行人拒之门外[2]。因此,美国监管制度的基础可说是披露为本,但在此之上却同时附有重要的监管机构评审元素。
三、美国式注册制监管制度的缺点
披露为本的监管制度也存在缺点。首先,它依赖诉讼行动,由于它的运作有赖于市场间接的行动(即要由个别人士采取行动而非由监管机构直接界入),因此,一些缺乏机制支持这些间接行动的市场,就未必能采用美国式的披露为本监管制度。其次,美国式的监管制度高度依中介机构的专业水平、健全的司法制度以及集体诉讼和胜诉收费的机制。发展中国家未必拥有这些条件。再次,披露为本的制度会产生繁多的信息披露,可能令一般投资者难以应付和理解。最后,披露为本的监管制度容易招来很多不必要的诉讼。
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一、市场监管失灵是监管自身的问题
证券监管是控制证券市场参与者市场行为的一个完整的系统。在该系统中，监管主要包括国家立法、司法和行政部门，监管对象包括证券业务本身以及与证券业相关的其他利益组织或个人。这些单位和个人受自身地位与利益机制支配，通过一定的方式影响着证券的发展。
在宏观经济中，政府监管职能在于提高效率、维护公平和保持稳定。为保证这三项职能的实现，既要防止市场失灵，即市场配置资源失灵，还要防止政府失灵，即由于政府监管而降低效率，使问题更加严重。市场经济体制下，供求关系创造了市场，市场确定价格以实现“市场出清”。价格是配置资源的信号、手段和方式。当价格手段在市场失效时，我们通常以政府“看得见的手”来替代市场价格“看不见的手”。
政府干预同样存在于证券市场。多数情况下，一国政府干预证券市场的程度与该国政府在整个经济中的作用大致相符。在一个竞争性的证券市场中，我们认为政府干预只有在以下条件下才是可取的：①出现或可能出现市场失灵现象；②市场失灵已经或可能引起明显的经济低效或不公平现象；③政府行为可以改善低效或不公平现象。如果上述条件之一得不到满足，就不应采取政府干预。因此，考察政府干预的必要性，应从市场支配力、外部性、免费搭车问题及不完全信息四个方面来分析研究。
所谓市场支配力是指一个或多个销售者（或消费者）影响他们所交易的商品或服务价格的能力。在竞争性模型中，销售者（或消费者）与整个市场对比是非常弱小的，他们不具备支配市场价格的能力，也就是他们不具备市场支配力。如果销售者（或消费者）能够影响市场价格，那么资源配置在社会当中是无效的。这一状况出现在证券市场中，就会出现证券市场失效。
外部性是指一个厂商的生产行为或一个消费者的消费行为对其他人产生直接的、未予补偿的正面或负面的影响。证券市场中也存在正面外部性和负面外部性。最明显的证券负面外部性就是有人为了获取证券上市资格而造假，这种行为对会计信息真实的公司也会产生负面影响。由于这些涉及欺诈的证券索赔表现为社会的福利净损失，因此也可以被看作是证券经营的成本。
证券监管本身就具有公共产品的性质，即使国民个人或企业无须为此付费或很少花费，无数的个人和企业都能从中获益。没有任何一家社会组织自愿无偿参与对证券市场监管。这就出现免费搭车问题。这样，投资者参与证券市场的一个隐含前提就是证券市场是健康有序的。信息难题也是造成证券市场失效的最常见也是最重要的原因。信息不完全、信息不对称既对市场参与者造成困难和问题，也会造成政府监管失灵。市场机制会自动通过价格的形成和修正过程吸收各种信息，但在短期内市场机制无法识别发行人和中介机构的信息欺诈行为，因此监管的任务就是给说假话的人施加额外的成本，改变他们的行为激励。但监管的任务不可能是实现强制性的、完全的信息披露，监管的任务只是防止他们说假话。
政府监管本身也可失灵。现代证券制度是现代市场经济制度中重要的组成部分，各国政府为了保证证券业的稳定和对社会经济的平稳运行，通常对证券业进行严格的监管。一般认为，政府对证券业进行有效监管，能够纠正市场失灵，优化资源配置，协调社会成员的利益，增进社会福利。但政府不是万能的，而且也有其客观和主观的缺陷，政府的缺陷同市场的缺陷一样，在一定程度上是难免的。新制度经济学派的代表人物格拉斯•斯诺认为，没有国家就办不成事，但是有了国家也有很多麻烦：国家的存在是解释经济增长的关键，但也是造成人为经济衰退的根源。科斯认为，“政府机制本身并非不要成本，实际上它的成本大得惊人……直接的政府管制也未必会带来比企业和市场更好解决问题的结果”（R•H•科斯等，财产权利与制度变迁，中译本，上海三联书店，1991年版：21~23）。政府的缺陷主要表现在政府的干预无限扩张，从而导致设置庞大的机构，人员臃肿，成为“大政府”，而且超出政府应该调控的范围、层次和力度，不仅没有弥补市场的机制缺陷，反而妨碍了市场机制作用的正常发挥。此外，由于政府制定法规政策的失误和实行措施不力等原因，也会出现政府的无效干预。这种干预的方式、范围、层次、力度和预期选择都不适当，从而不足以弥补市场机制的缺陷和难以维护市场的正常运转。斯蒂格利茨指出，与民间部门相比，政府的最大优势表现在四个方面，即征税权、禁止权、处罚权，以及能够降低交易成本，即主要克服搭便车问题。但是政府的这些优势后面却又隐藏着很多成本，因为很难避免政府滥用职权并使民间部门遭受损失的现象发生。即使政府不滥用职权，由于政府工作人员对他所从事的工作不具有剩余索取权利，因而有可能工作动力不足，容易出现官僚主义作风和行为以及产生各种低效率的现象。
基于以上原因，人们普遍认为政府对证券的监管是必要的，但政府的作用是有限的，甚至会出现监管失灵或失败的情况。监管失灵一般是指监管所设定的目标没能实现，即没能实现公共利益。
解释监管失灵原因的理论主要有以下几种：公共利益论、监管的“俘获说（或捕获说）”、监管的供求理论、监管的“寻租”理论、监管政治论等，最突出的是监管的供求理论。其代表人乔治•斯蒂格勒认为，影响一个产业对政府监管需求的主要因素是监管可以提供多种利益，包括直接的货币补贴，控制新竞争者进入，干预替代品和补充品的生产等。证券业主要有市场准入的管制，对业务活动的限制以及诚信展业等。在供给方面，政府部门进行一项监督活动时，并非是毫无成本，毫不犹豫地按照“公共利益”来提供证券产品。政府实际上是由一些有着自己独立利益的人组成的一个特殊群体。当他们按照自身利益最大化的方向而行使公共职能时，难免发生各种各样的低效率现象。在所谓民主政治的决策过程中，谋求政治权利的产业必须去找合适当“卖主”，即政党。政党在决定是否支持某项监管活动时要考虑这一行动是否有助于自己当选或再选。因此，需求监管的产业“必须支付两项政党所需要的东西：选票和资源。资源包括竞选经费、筹集经费的服务以及较间接的方式，其最后的结果取决于供需双方的博弈。
二、我国证券市场监管体制的形成过程及相关分析
我国证券市场监管体制经历了一个从地方监管到中央监管，由分散监管到集中监管的过程，大致可以分为两个阶段。
第一阶段从80年代中期到90年代初期，证券市场处于区域性试点阶段，这是我国证券市场的起步阶段，股票发行仅限于少数地区的试点企业。1990年，国务院决定分别成立上海、深圳证券交易所，两地的一些股份公司开始进行股票的公开发行和上市交易的试点。1992年，又开始选择少数上海、深圳以外的股份公司到上海、深圳两家证券交易所上市。这一时期证券市场的监管主要由地方政府负责。
第二阶段从1992年开始，国务院总结了区域性证券市场试点的经验教训，决定成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会，负责对全国证券市场进行统一监管，同时，开始在全国范围内进行股票发行和上市试点。从此，证券市场开始成为全国性市场，证券市场的监管也由地方监管为主改为中央集中监管，并通过不断调整国务院各有关部门的监管职责，逐步走向证券市场集中统一的监管体制。
1998年，国务院决定撤销国务院证券委员会，工作改由中国证券监督管理委员会承担，并决定中国证券监督管理委员会对地方证管部门实行垂直领导，从而形成了集中统一的监管体系。
新形成的监管体制具有以下一些特点：
第一，证券监管机构的地位得到进一步的强化，增强了证券监管机构的权威性，为我国证券市场的有效监管提供了更好的组织保证。第二，地方证券监管机构改由中国证监会垂直领导，提高了证券监管工作的效率。改革后按大区的业务需要设置了9个派出机构和2个直属办事处，精简了人员，提高了机构运转效率。第三，加强了对交易所主要人事管理和上市公司高级管理人员任职资格的管理，加强了交易所一线监管的作用。
但这种监管体制也存在明显的不足之处，即过于将监管权力集中到一个部门，使得无法对监管效果进行再监管。与美国证监会SEC相比，中国证监会还拥有证券规章制度制定的话语权。现行的证券规章基本上是出自证监会之手，而且这些规章已经把证监会权力延伸到整个证券市场。在没有权力约束机制的状况下，证监会管制的内容和范围不断扩张，包括行业准入许可、律师事务所证券业务准入审批、会计师事务所证券业务审批、资产评估机构审批以及对这些机构成员进入相关业务的资格审批、对基金管理公司从业审批等。
从证券市场角度看，一个成熟的市场需要有成熟的监管体制相配套。而能够成功运作的监管体制应将政策制定、政策执行和监督三者分开。试想，如果一个人即是运动员又是裁判员，还是规则的制订者，游戏根本无法进行，更谈不上有序运转。即便是裁判员，这个裁判员还有很多“话语权”，在裁判过程中任意发挥、更改规则都会对游戏产生震动。要建立良好的证券市场秩序，就是要有一个稳定、制衡的现代证券监管体系和现代证券监管制度。政策不稳定、监管机构运转缺乏制衡、缺乏对监管的监管，难免会使政策忽左忽右、或严或松，引发市场信心不足，证券市场的稳定发展只能成为目标和理想，而不能成为现实。
如果缺乏一个有效的监管体制，不仅容易产生外部的运营成本，也会诱发监管机关内部的道德风险，即监管机关不顾其行为引起的社会成本和收益，而只关心本部门的成本和收益。具体对中国国内来说，监管自身的道德风险可能来自于中国证监会身兼数职：制定监管政策、实施监管政策和对监管机关的监管。当中国政监会身兼数职时，监管政策的得失成败，往往可以归因于一个机构。一般来说，对证券监管机构的“失”的考核较为明确，看证券领域是否出现问题；而对证券监管机构“得”的考察却显得模糊，因为没有第二家监管机构与其横向比较，没有另外一家监管机构比现在机构做得更好，也就是说，如果取得了成绩，不好肯定，但是出现了问题，却可以直接否定。因此他的积极行为的付出远远大于他采取保守姿态，偏严地执行监管政策所付出的代价。此时他甚至可能因为严监管而获得美名，这样对于监管者的理性选择是严格监管，而不计较社会成本。另外，监管者也有宽容监管的道德风险，放松对证券公司的要求和对风险能力的限制，隐瞒证券公司的不良状况。监管者这样做的一个动机是逃避监管不当的职责，总希望不良状况能够得到改善，这种状况可称之为“官僚赌博”，另一个动机是可能来自外来机构人士的影响，于是放松监管。严监管与松监管往往同时存在，形成监管不公平，不利于市场公平竞争的形成。于是各证券公司往往“跑部钱进”，围着监管机关转，进一步形成权力机关“寻租”的社会环境。在我国，还存在地方利益与总体状况发生矛盾的状况。地方监管机关为了本地经济的快速发展而做出有利于本地方的决定，但有悖于全国整体监管政策，事实上地方监管机关也存在道德风险的可能。
监管机构职能不清、政策不稳定是导致目前我国证券市场诸多问题的重要原因之一。探究证券市场波动的深层次原因，就在于没有建立规范的立法、司法和行政三者职能的明确分工。我国目前已经在这方面有了一些进展，但距离稳定、制衡的监管体系还有很远的路要走。我国目前的立法机关是全国人大，但这仅仅使一般意义上的立法范畴。证券市场上的一些重大政策如国有股减持、QFII、降低交易费用等都应由立法机关来决策，而不应由证监会独自操办，而且这个立法过程应当是程序化的。否则，证监会的某个人的讲话就可以使股市大为波动，实在是本不该出现的事情。要保持证券市场的长期稳定，保证投资者的信心，必须有稳定的立法机制作保障。目前由于证券市场正处于发展阶段，很多立法工作交由行政部门来完成，那么就应将政策的制定和政策的执行分开由各自不相归属的机构独立操作，以保证政策的科学、规范和稳定。另外，对监管者的监管也很重要。证券市场自律，首先应做到证券监管者自律。光是自律还不够，还应他律。应有这样一个机构，由其进行对监管政策的执行、监管者个人行为进行有效的监督。其再监督的依据应由立法机构制定。
三、建立有效的监管运作体系，推进证券市场的持续稳定发展
监管本身是制衡的产物，我们不能因为监管的存在而放弃对监管的监管。要使我国证券市场健康有序发展，消除市场过分波动，应从监管角度入手，理清监管机构的职能和范围，建立政策稳定的监督机制和制衡的监督机构，适时评估市场监管效果，建立健全监管人员行为监督制度，使“消息市”、“政策市”的基础牢固、稳定。为此，我们提出以下建议供同行商榷：
（一）建立健全证券市场监督法律体系。除了目前正在执行的《证券法》、《公司法》等以外，还应制定其他相关市场监管法律，完善证券市场监管法律体系。一是应抓紧制定《证券市场监管法》，弥补《证券法》在市场监管操作上的程序、方法、处罚等方面的空白，加强在监管政策制定程序、监管政策实施程序、处罚的对象和程序的规定。二是应制定《证券监管机构管理规定》，明确证券监管机关的机构设置、职能界定、人员配备、工作范围等，从法规上进一步规范各机构的权力与责任。三是应制定《证券市场监管从业人员操守规范》，对从业人员的行为进行规范。四是应制定具有可操作性的行政复议、行政诉讼程序。
（二）从机构框架角度重塑证券市场监督体制。我国证券市场实行统一监管模式，即由一个统一的机构中国证监会实施对所有证券机构、上市公司和证券市场的监管，监管者不仅要对证券市场安全和稳定负责，还要防范和化解系统风险，对上市公司的信息披露、股本经营、公司行为进行全面的合法性监管。证监会的监管任务重、责任大、权力大也构成为将其职责分解的原因。因此，从立法、执法、行政相制衡的角度出发，建议分别建立健全行使上述职能的机构：
立法。设立国家证券业政策制定委员会。狭义的立法工作还应由全国人大及其常委会来完成。广义的立法，不仅包括通常意义上的法律，还应包括重大法规、政策的制定等，这一部分工作由国家证券业政策制定委员会来承担。国家证券业政策制定委员会直属国务院，机构单设，待金融混业经营后与其他金融业政策制定机构合并，共同组建新的国家金融业政策制定委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。国家证券业政策制定委员会主要由金融产业方面的经济学家、学者组成，负责重大政策的前期调研、政策论证、可行性分析、对政策实施的效果进行预测、分析、跟踪、修改等事项，负责重大政策的研发。
监督。设立国家证券业再监督委员会。狭义的监督由司法监督来承担。国家证券业再监督委员会负责对证券市场监管政策的执行进行评估及监督，负责对监管从业人员进行监督，负责对监管机关的实际绩效进行监督，并对一切违法、违规机构、人员依法进行处罚。涉及刑罚处罚的，由司法机关进行管辖，此时该机构参与公诉。国家证券业再监督委员会直属国务院，机构单设，待金融混业经营后与其他金融业再监督机构合并，共同组建新的国家金融业再监督委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。
行政执法。行政执法职责由现存的中国证券业监督管理委员会承担。对中国证监会的机构可保留现存机构，但须改变内部机构设置，以适应职能改变的需要。改革后的中国证监会应是一个完完全全的执法机构，负责对监管对象进行监督及做出处罚，以及对监管政策向国家证券业政策制定委员会提出反馈意见。在行政监管执法中应注重市场准入管理、日常性技术性监管，以便避免行业性普遍违规行为的发生，在监管中应将自由裁量权控制到最小。
结论。
一般来说，一个行业（机构）的永续发展离不开有效的制度安排。政策制定、政策执行、监督三者分别行使证券监管职能，是合理的制度框架基础。现今我国证券业监管机关集三者职能为一身，从根本上制约了证券市场监管的效率和效果。在我国宏观经济如此向好的形势下，证券市场却难以给投资者以满意的回报。如果将现在的中国证券市场不稳定原因作深入剖析，证券市场监管理论的天然不足是证券市场不稳定的始作俑者。目前中国证监会的部分权力开始下放到证券交易所，这能够在一定程度上解决问题，但不能从根本职能划分上解决问题。对证券交易所下放权力，形式上又是多开设一家分支机构，如此而已，权力既然可以下放，在想收回时还可收回。总之，如果不改变证券市场行政监管的自由裁量，我国证券市场理论上应达到的稳定就极难实现。因此，要保证我国证券市场长期稳定、健康发展，就应改变我国证券市场监管运作体系，分别建立单独机构行使政策制定、政策执行和监督职能，建立和完善稳定、制衡的市场监管法律体系、制度体系、行政执法体系、监督体系。
主要参考文献
1.蒂米奇•威塔斯，《金融监管——变化中的游戏规则》，上海财经大学出版社，2000；
2.裴光，《中国保险业竞争力研究》，中国金融出版社，2001；
3.小哈罗德•斯凯博，《国际风险与保险（上、下）》，机械工业出版社，1999；
一、市场监管失灵是监管自身的问题
证券监管是控制证券市场参与者市场行为的一个完整的系统。在该系统中，监管主要包括国家立法、司法和行政部门，监管对象包括证券业务本身以及与证券业相关的其他利益组织或个人。这些单位和个人受自身地位与利益机制支配，通过一定的方式影响着证券的发展。
在宏观经济中，政府监管职能在于提高效率、维护公平和保持稳定。为保证这三项职能的实现，既要防止市场失灵，即市场配置资源失灵，还要防止政府失灵，即由于政府监管而降低效率，使问题更加严重。市场经济体制下，供求关系创造了市场，市场确定价格以实现“市场出清”。价格是配置资源的信号、手段和方式。当价格手段在市场失效时，我们通常以政府“看得见的手”来替代市场价格“看不见的手”。
政府干预同样存在于证券市场。多数情况下，一国政府干预证券市场的程度与该国政府在整个经济中的作用大致相符。在一个竞争性的证券市场中，我们认为政府干预只有在以下条件下才是可取的：①出现或可能出现市场失灵现象；②市场失灵已经或可能引起明显的经济低效或不公平现象；③政府行为可以改善低效或不公平现象。如果上述条件之一得不到满足，就不应采取政府干预。因此，考察政府干预的必要性，应从市场支配力、外部性、免费搭车问题及不完全信息四个方面来分析研究。
所谓市场支配力是指一个或多个销售者（或消费者）影响他们所交易的商品或服务价格的能力。在竞争性模型中，销售者（或消费者）与整个市场对比是非常弱小的，他们不具备支配市场价格的能力，也就是他们不具备市场支配力。如果销售者（或消费者）能够影响市场价格，那么资源配置在社会当中是无效的。这一状况出现在证券市场中，就会出现证券市场失效。
外部性是指一个厂商的生产行为或一个消费者的消费行为对其他人产生直接的、未予补偿的正面或负面的影响。证券市场中也存在正面外部性和负面外部性。最明显的证券负面外部性就是有人为了获取证券上市资格而造假，这种行为对会计信息真实的公司也会产生负面影响。由于这些涉及欺诈的证券索赔表现为社会的福利净损失，因此也可以被看作是证券经营的成本。
证券监管本身就具有公共产品的性质，即使国民个人或企业无须为此付费或很少花费，无数的个人和企业都能从中获益。没有任何一家社会组织自愿无偿参与对证券市场监管。这就出现免费搭车问题。这样，投资者参与证券市场的一个隐含前提就是证券市场是健康有序的。信息难题也是造成证券市场失效的最常见也是最重要的原因。信息不完全、信息不对称既对市场参与者造成困难和问题，也会造成政府监管失灵。市场机制会自动通过价格的形成和修正过程吸收各种信息，但在短期内市场机制无法识别发行人和中介机构的信息欺诈行为，因此监管的任务就是给说假话的人施加额外的成本，改变他们的行为激励。但监管的任务不可能是实现强制性的、完全的信息披露，监管的任务只是防止他们说假话。
政府监管本身也可失灵。现代证券制度是现代市场经济制度中重要的组成部分，各国政府为了保证证券业的稳定和对社会经济的平稳运行，通常对证券业进行严格的监管。一般认为，政府对证券业进行有效监管，能够纠正市场失灵，优化资源配置，协调社会成员的利益，增进社会福利。但政府不是万能的，而且也有其客观和主观的缺陷，政府的缺陷同市场的缺陷一样，在一定程度上是难免的。新制度经济学派的代表人物格拉斯•斯诺认为，没有国家就办不成事，但是有了国家也有很多麻烦：国家的存在是解释经济增长的关键，但也是造成人为经济衰退的根源。科斯认为，“政府机制本身并非不要成本，实际上它的成本大得惊人……直接的政府管制也未必会带来比企业和市场更好解决问题的结果”（r•h•科斯等，财产权利与制度变迁，中译本，上海三联书店，1991年版：21~23）。政府的缺陷主要表现在政府的干预无限扩张，从而导致设置庞大的机构，人员臃肿，成为“大政府”，而且超出政府应该调控的范围、层次和力度，不仅没有弥补市场的机制缺陷，反而妨碍了市场机制作用的正常发挥。此外，由于政府制定法规政策的失误和实行措施不力等原因，也会出现政府的无效干预。这种干预的方式、范围、层次、力度和预期选择都不适当，从而不足以弥补市场机制的缺陷和难以维护市场的正常运转。斯蒂格利茨指出，与民间部门相比，政府的最大优势表现在四个方面，即征税权、禁止权、处罚权，以及能够降低交易成本，即主要克服搭便车问题。但是政府的这些优势后面却又隐藏着很多成本，因为很难避免政府滥用职权并使民间部门遭受损失的现象发生。即使政府不滥用职权，由于政府工作人员对他所从事的工作不具有剩余索取权利，因而有可能工作动力不足，容易出现官僚主义作风和行为以及产生各种低效率的现象。
基于以上原因，人们普遍认为政府对证券的监管是必要的，但政府的作用是有限的，甚至会出现监管失灵或失败的情况。监管失灵一般是指监管所设定的目标没能实现，即没能实现公共利益。
解释监管失灵原因的理论主要有以下几种：公共利益论、监管的“俘获说（或捕获说）”、监管的供求理论、监管的“寻租”理论、监管政治论等，最突出的是监管的供求理论。其代表人乔治•斯蒂格勒认为，影响一个产业对政府监管需求的主要因素是监管可以提供多种利益，包括直接的货币补贴，控制新竞争者进入，干预替代品和补充品的生产等。证券业主要有市场准入的管制，对业务活动的限制以及诚信展业等。在供给方面，政府部门进行一项监督活动时，并非是毫无成本，毫不犹豫地按照“公共利益”来提供证券产品。政府实际上是由一些有着自己独立利益的人组成的一个特殊群体。当他们按照自身利益最大化的方向而行使公共职能时，难免发生各种各样的低效率现象。在所谓民主政治的决策过程中，谋求政治权利的产业必须去找合适当“卖主”，即政党。政党在决定是否支持某项监管活动时要考虑这一行动是否有助于自己当选或再选。因此，需求监管的产业“必须支付两项政党所需要的东西：选票和资源。资源包括竞选经费、筹集经费的服务以及较间接的方式，其最后的结果取决于供需双方的博弈。
二、我国证券市场监管体制的形成过程及相关分析
我国证券市场监管体制经历了一个从地方监管到中央监管，由分散监管到集中监管的过程，大致可以分为两个阶段。
第一阶段从80年代中期到90年代初期，证券市场处于区域性试点阶段，这是我国证券市场的起步阶段，股票发行仅限于少数地区的试点企业。1990年，国务院决定分别成立上海、深圳证券交易所，两地的一些股份公司开始进行股票的公开发行和上市交易的试点。1992年，又开始选择少数上海、深圳以外的股份公司到上海、深圳两家证券交易所上市。这一时期证券市场的监管主要由地方政府负责。
第二阶段从1992年开始，国务院总结了区域性证券市场试点的经验教训，决定成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会，负责对全国证券市场进行统一监管，同时，开始在全国范围内进行股票发行和上市试点。从此，证券市场开始成为全国性市场，证券市场的监管也由地方监管为主改为中央集中监管，并通过不断调整国务院各有关部门的监管职责，逐步走向证券市场集中统一的监管体制。
1998年，国务院决定撤销国务院证券委员会，工作改由中国证券监督管理委员会承担，并决定中国证券监督管理委员会对地方证管部门实行垂直领导，从而形成了集中统一的监管体系。
新形成的监管体制具有以下一些特点：
第一，证券监管机构的地位得到进一步的强化，增强了证券监管机构的权威性，为我国证券市场的有效监管提供了更好的组织保证。第二，地方证券监管机构改由中国证监会垂直领导，提高了证券监管工作的效率。改革后按大区的业务需要设置了9个派出机构和2个直属办事处，精简了人员，提高了机构运转效率。第三，加强了对交易所主要人事管理和上市公司高级管理人员任职资格的管理，加强了交易所一线监管的作用。
但这种监管体制也存在明显的不足之处，即过于将监管权力集中到一个部门，使得无法对监管效果进行再监管。与美国证监会sec相比，中国证监会还拥有证券规章制度制定的话语权。现行的证券规章基本上是出自证监会之手，而且这些规章已经把证监会权力延伸到整个证券市场。在没有权力约束机制的状况下，证监会管制的内容和范围不断扩张，包括行业准入许可、律师事务所证券业务准入审批、会计师事务所证券业务审批、资产评估机构审批以及对这些机构成员进入相关业务的资格审批、对基金管理公司从业审批等。
从证券市场角度看，一个成熟的市场需要有成熟的监管体制相配套。而能够成功运作的监管体制应将政策制定、政策执行和监督三者分开。试想，如果一个人即是运动员又是裁判员，还是规则的制订者，游戏根本无法进行，更谈不上有序运转。即便是裁判员，这个裁判员还有很多“话语权”，在裁判过程中任意发挥、更改规则都会对游戏产生震动。要建立良好的证券市场秩序，就是要有一个稳定、制衡的现代证券监管体系和现代证券监管制度。政策不稳定、监管机构运转缺乏制衡、缺乏对监管的监管，难免会使政策忽左忽右、或严或松，引发市场信心不足，证券市场的稳定发展只能成为目标和理想，而不能成为现实。
如果缺乏一个有效的监管体制，不仅容易产生外部的运营成本，也会诱发监管机关内部的道德风险，即监管机关不顾其行为引起的社会成本和收益，而只关心本部门的成本和收益。具体对中国国内来说，监管自身的道德风险可能来自于中国证监会身兼数职：制定监管政策、实施监管政策和对监管机关的监管。当中国政监会身兼数职时，监管政策的得失成败，往往可以归因于一个机构。一般来说，对证券监管机构的“失”的考核较为明确，看证券领域是否出现问题；而对证券监管机构“得”的考察却显得模糊，因为没有第二家监管机构与其横向比较，没有另外一家监管机构比现在机构做得更好，也就是说，如果取得了成绩，不好肯定，但是出现了问题，却可以直接否定。因此他的积极行为的付出远远大于他采取保守姿态，偏严地执行监管政策所付出的代价。此时他甚至可能因为严监管而获得美名，这样对于监管者的理性选择是严格监管，而不计较社会成本。另外，监管者也有宽容监管的道德风险，放松对证券公司的要求和对风险能力的限制，隐瞒证券公司的不良状况。监管者这样做的一个动机是逃避监管不当的职责，总希望不良状况能够得到改善，这种状况可称之为“官僚赌博”，另一个动机是可能来自外来机构人士的影响，于是放松监管。严监管与松监管往往同时存在，形成监管不公平，不利于市场公平竞争的形成。于是各证券公司往往“跑部钱进”，围着监管机关转，进一步形成权力机关“寻租”的社会环境。在我国，还存在地方利益与总体状况发生矛盾的状况。地方监管机关为了本地经济的快速发展而做出有利于本地方的决定，但有悖于全国整体监管政策，事实上地方监管机关也存在道德风险的可能。
监管机构职能不清、政策不稳定是导致目前我国证券市场诸多问题的重要原因之一。探究证券市场波动的深层次原因，就在于没有建立规范的立法、司法和行政三者职能的明确分工。我国目前已经在这方面有了一些进展，但距离稳定、制衡的监管体系还有很远的路要走。我国目前的立法机关是全国人大，但这仅仅使一般意义上的立法范畴。证券市场上的一些重大政策如国有股减持、qfii、降低交易费用等都应由立法机关来决策，而不应由证监会独自操办，而且这个立法过程应当是程序化的。否则，证监会的某个人的讲话就可以使股市大为波动，实在是本不该出现的事情。要保持证券市场的长期稳定，保证投资者的信心，必须有稳定的立法机制作保障。目前由于证券市场正处于发展阶段，很多立法工作交由行政部门来完成，那么就应将政策的制定和政策的执行分开由各自不相归属的机构独立操作，以保证政策的科学、规范和稳定。另外，对监管者的监管也很重要。证券市场自律，首先应做到证券监管者自律。光是自律还不够，还应他律。应有这样一个机构，由其进行对监管政策的执行、监管者个人行为进行有效的监督。其再监督的依据应由立法机构制定。
三、建立有效的监管运作体系，推进证券市场的持续稳定发展
监管本身是制衡的产物，我们不能因为监管的存在而放弃对监管的监管。要使我国证券市场健康有序发展，消除市场过分波动，应从监管角度入手，理清监管机构的职能和范围，建立政策稳定的监督机制和制衡的监督机构，适时评估市场监管效果，建立健全监管人员行为监督制度，使“消息市”、“政策市”的基础牢固、稳定。为此，我们提出以下建议供同行商榷：
（一）建立健全证券市场监督法律体系。除了目前正在执行的《证券法》、《公司法》等以外，还应制定其他相关市场监管法律，完善证券市场监管法律体系。一是应抓紧制定《证券市场监管法》，弥补《证券法》在市场监管操作上的程序、方法、处罚等方面的空白，加强在监管政策制定程序、监管政策实施程序、处罚的对象和程序的规定。二是应制定《证券监管机构管理规定》，明确证券监管机关的机构设置、职能界定、人员配备、工作范围等，从法规上进一步规范各机构的权力与责任。三是应制定《证券市场监管从业人员操守规范》，对从业人员的行为进行规范。四是应制定具有可操作性的行政复议、行政诉讼程序。
（二）从机构框架角度重塑证券市场监督体制。我国证券市场实行统一监管模式，即由一个统一的机构中国证监会实施对所有证券机构、上市公司和证券市场的监管，监管者不仅要对证券市场安全和稳定负责，还要防范和化解系统风险，对上市公司的信息披露、股本经营、公司行为进行全面的合法性监管。证监会的监管任务重、责任大、权力大也构成为将其职责分解的原因。因此，从立法、执法、行政相制衡的角度出发，建议分别建立健全行使上述职能的机构：
立法。设立国家证券业政策制定委员会。狭义的立法工作还应由全国人大及其常委会来完成。广义的立法，不仅包括通常意义上的法律，还应包括重大法规、政策的制定等，这一部分工作由国家证券业政策制定委员会来承担。国家证券业政策制定委员会直属国务院，机构单设，待金融混业经营后与其他金融业政策制定机构合并，共同组建新的国家金融业政策制定委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。国家证券业政策制定委员会主要由金融产业方面的经济学家、学者组成，负责重大政策的前期调研、政策论证、可行性分析、对政策实施的效果进行预测、分析、跟踪、修改等事项，负责重大政策的研发。
监督。设立国家证券业再监督委员会。狭义的监督由司法监督来承担。国家证券业再监督委员会负责对证券市场监管政策的执行进行评估及监督，负责对监管从业人员进行监督，负责对监管机关的实际绩效进行监督，并对一切违法、违规机构、人员依法进行处罚。涉及刑罚处罚的，由司法机关进行管辖，此时该机构参与公诉。国家证券业再监督委员会直属国务院，机构单设，待金融混业经营后与其他金融业再监督机构合并，共同组建新的国家金融业再监督委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。
行政执法。行政执法职责由现存的中国证券业监督管理委员会承担。对中国证监会的机构可保留现存机构，但须改变内部机构设置，以适应职能改变的需要。改革后的中国证监会应是一个完完全全的执法机构，负责对监管对象进行监督及做出处罚，以及对监管政策向国家证券业政策制定委员会提出反馈意见。在行政监管执法中应注重市场准入管理、日常性技术性监管，以便避免行业性普遍违规行为的发生，在监管中应将自由裁量权控制到最小。
结论。
一般来说，一个行业（机构）的永续发展离不开有效的制度安排。政策制定、政策执行、监督三者分别行使证券监管职能，是合理的制度框架基础。现今我国证券业监管机关集三者职能为一身，从根本上制约了证券市场监管的效率和效果。在我国宏观经济如此向好的形势下，证券市场却难以给投资者以满意的回报。如果将现在的中国证券市场不稳定原因作深入剖析，证券市场监管理论的天然不足是证券市场不稳定的始作俑者。目前中国证监会的部分权力开始下放到证券交易所，这能够在一定程度上解决问题，但不能从根本职能划分上解决问题。对证券交易所下放权力，形式上又是多开设一家分支机构，如此而已，权力既然可以下放，在想收回时还可收回。总之，如果不改变证券市场行政监管的自由裁量，我国证券市场理论上应达到的稳定就极难实现。因此，要保证我国证券市场长期稳定、健康发展，就应改变我国证券市场监管运作体系，分别建立单独机构行使政策制定、政策执行和监督职能，建立和完善稳定、制衡的市场监管法律体系、制度体系、行政执法体系、监督体系。
主要参考文献
1.蒂米奇•威塔斯，《金融监管——变化中的游戏规则》，上海财经大学出版社，2000；
2.裴光，《中国保险业竞争力研究》，中国金融出版社，2001；
3.小哈罗德•斯凯博，《国际风险与保险（上、下）》，机械工业出版社，1999；
