财政分权论文第1篇

[摘要]目前我国理论研究不足阻碍财政竞争问题的有效治理，为此，本文通过对财政竞争理论综述，结合我国地方政府财政竞争现状分析，提出了提高地方政府财政效率的政策措施。

[关键词]地方财政竞争；财政监督；制度外税收竞争

随着财政联邦主义理论的不断发展和成熟，建立财政分权体系已经成为各国政府改善政府效率实践的重点。地方财政竞争与我国以前高度集中财政管理体制相比，代表着各级政府自主理财意识的复苏，它意味着我国财政分权已经使各级政府存在着潜在和现实的竞争。随着地方财政体制改革和税制环境的改善，我国地方财政竞争将进一步规范，效率将得到进一步发挥。

一、分权体制下财政竞争：一个理论综述

最早在理论上阐述地方财政竞争思想是美国经济学家蒂博特（Tiebout），在《地方支出的纯粹理论》提出了“以足投票”理论。他认为人们愿意在地方政府周围是由于他们想在全国寻找地方财政支出与税收的一种精确组合，使自己的效用最大化，人们之所以在某一区域工作和居住，接受当地政府的管辖，是因为政府服务与税收符合自己效用最大化的原则。正如施蒂格勒指出的，与中央政府相比，地方政府更接近于本地居民，同时在一个国家内，不同的人们有权利对不同数量的公共品服务投票选择①。

蒂博特之后，对于财政竞争的研究多从财政支出和税收竞争两线展开。其中比较著名的是“扑向底层的竞争”理论。从世界范围来看，各国和各地区广泛采取积极财政政策鼓励投资，为了吸引资本的流入，各个地区政府主动减少自己应得的投资收益，这种税收竞争的最后结果就是使得地方服务的产出水平低于有效率的产出水平。为了吸引企业投资而采取的低税率，地方政府需要维持一个低于边际收益与边际成本相等时的支出水平，特别是在提供那些不能为企业提供直接收益的项目上。奥茨（W.Oates）认为在各个地方政府税收竞争中，没有谁可以获得好处，最终都会陷入非合作博弈的囚徒困境之中。

高登和威尔森（GordonandWilson，2001）也认为，人员和资源流动或者流出某一地区，不仅仅取决于该地区的低税率，而且要看该地区的公共支出状况和社会福利水平，即便税率相对较高，但如果本地的公共服务更好，也可以吸引人才和资源的流入。他们的研究还得出了一个重要的结论，就是随着人员和资源在地区的流动性的增强，分权制将强化在地方政府财政支出方面的竞争，从而有助于提高资源配置的效率。

对于财政支出竞争效率问题，公共选择学派从另一个角度进行了分析，他们认为作为地方政府决策主体的官员，分权化导致地方官员作为中央政府的人在财政支出决策中易产生道德风险，企业与地方官员的寻租和腐败行为的结果不是福利最大化而是政府预算最大化。但是税收竞争可以增进福利，限制政府预算消费，因此税收竞争被看成一种有效的，旨在对高税率的内在压力的制约不充分的制度性约束的补充，这种税收竞争促进了税收制度的趋同，降低了公共服务的成本。诺贝尔经济学家加里。贝克尔更是指出税收竞争是“扑向顶层的竞争”，是限制了特殊利益集团的利益，而且不是以损害大多数人的利益为代价的。

二、我国地方财政竞争现状及问题

1994年分税制改革以后，地方政府财政竞争在税收竞争基础上，又通过提供优质公共产品和公共服务来吸引外来资源，扩大税基，从而使地方财政竞争逐步转向税收竞争和支出竞争并存的新阶段。随着我国积极财政政策的推行，财政支出在地方政府财政竞争中占到了主导地位，一方面促进了地方经济发展，但是另一方面其问题也不容忽视。

1.财政支出比重过大，监督不力

改革开放以来，我国财政支出结构从总体而言是不合理的，资源配置效率低下的问题越来越突出。地方财政支出占全国总财政支出的比重逐步上升，地方财政支出的高比重反映出地方财政资源配置的自主程度提高，但是从一个侧面反映了中国财政体制存在着内在矛盾，地方政府承担了过多公共品供给责任，虽然分税制改革以后，经济权限似乎得到了明确划分，然而社会责任主要采取中央与地方分担方式，中央把支出责任给地方，地方则向中央要钱，正常的转移支付被轻视；地方利用信息优势欺上瞒下，通过预算外收支及体制外收支来满足自身利益要求。

长期以来，我国财政监督存在重收入、轻支出的现象。受传统计划体制影响，我国财政支出管理中，财政支出预算约束软化问题十分严重。很多地方根本不按《预算法》行事，实行赤字预算或随意追加预算支出。缺乏真正有效的管理制度和办法，资金使用中的浪费现象比较普遍。在支出项目决策方面，我国历来缺乏一套科学合理的决策机制，支出预算基本上是按照基数法加增长的方法编制而成的，这种方法由于是在承认既得利益的基础上进行的，容易把以前决策的错误进一步累积，影响了支出安排的有效性和合理性。较之西方发达国家的项目专家决策的成本收益分析方法、最低费用选择法等等，我国常常由长官意志决定，无法反映公众的真实需求，造成支出的低效率或无效率。

2.制度外税收竞争有欠公平

地方政府税收竞争是财政资金来源基础，也通常作为地方政府招商引资的手段之一。目前，我国地方政府税收竞争现象普遍存在，既有因中央差别性税收及地方合法税收权限引起的制度内税收竞争，也存在制度外税收竞争。

制度外税收竞争是税法规定的税权范围内，制定的差别税收政策。使用的手段主要包括差别税率（额）、减免税、不同的起征点、个别税种是否开征、差别税目、不同的纳税期限等。制度外税收竞争形式灵活，因此决定和影响其效率的制度外因素十分复杂，如税收征管力度、征管人员素质、税收计划、地方行政干预、办税服务水平等都可能。此类竞争形式隐蔽且多样，性质上也存在较大差别，既有合理、合法的竞争，又有不合理甚至非法的竞争，如擅自减免税、有意放松税收征管力度、包税、买税、税收“先征后返”、税收奖励、减免费等。税收竞争不易监督，容易产生地方政府官员的道德风险，滋生腐败，严重损害了地方政府和税务部门的形象。而且各地在不规范的税收竞争的执行与操作中存在很多盲区，难以保证财政收入合理使用。

三、提高地方财政竞争效率的对策

根据财政联邦主义理论对地方财政竞争效率的分析，地方政府的财政竞争有利于为经济的发展提供良好的制度基础（钱颖一，魏加特，1995）。但是这个结论有三个理论前提：（1）地方政府在财政方面拥有自，中央政府对地方政府的财政不进行干预；（2）各种生产要素可以充分流动，允许“以足投票”；（3）地方政府面临预算的硬约束，即不可以发行货币和无限制贷款。

随着市场经济改革的深入，我国财政的分权实际造成的地方政府的财政竞争和要素的流动性增强，在一定程度上为经济发展提供了好的制度前提。但是我国财政体制的分权受到集权政治体制的影响，对企业和地方金融机构还存在直接和间接的控制关系。正如Bird（1998）指出的，地方政府的企业家行为产生了极大的危害，一方面，政府过多地直接介入微观经济活动并过多地依赖企业税源阻碍了民间投资和创新，这反过来又制约了政治体制的分权；另一方面，地方政府对地方企业的所有权必然导致沉重的企业补贴，因为中小企业的破产率总是很高，地方政府不得不承担其经营风险。

1.地方财政远期目标：适度收权

我国地方财政竞争不仅造成了大量的财政资源浪费，而且给腐败及政府决策的低效率提供了温床。因此，改革地方政府的财政收支体制成为当前非常迫切的课题。

之所以地方政府经济上适度收权，是要求地方政府退出微观经济活动领域，主要是放弃对企业和金融机构的直接控制，从企业家式政府转变成市场维护型政府。这样做可以为财政体制的改革创造良好的制度条件，从而在一定程度上能够优化地方的财政支出结构，提高财政资源的配置效率。相应地要逐步切断地方政府对增值税和企业所得税的依赖，逐步培育地方自有税基。但是，经济上过度分权对经济造成的危害并不意味着回归集权体制是可行的。适度收权的提出是相对于过度的地方经济自主与集权的政体之间的矛盾而言的，所以在经济权利收缩的同时，逐步推进政治的分权化也是必要的，政治分权化可以塑造最终的政府监督人，从而解决财政监督的缺位问题。委托理论已经证明，在委托人缺乏监督效力或存在委托人缺位时，成本会非常高，以致于整个体制长期处于低效率状态。因此，财政支出改革的核心在于塑造一个最终监督人群体，对政府财政预算有强有力的决定权，这要求有相应的政体改革措施，即适当的人事任免权的下放是必要的。

财政支出管理体制改革的重要目标就是地方财政有明确的财权和事权。因此在分税制的基础上，应该赋予地方政府一定的税收立法权，使地方人大具有开征地方税种和安排地方税税率的权利，以法制化、程序化的税收竞争代替制度外税收竞争。另一方面，让纳税人真正行使监督权利，利用地方人大会对地方政府的财政收支行为进行合法监督，并实施奖惩，更进一步的是通过地方直选来真正落实纳税人的监督权。

2.地方财政改革近期对策

政治分权作为一种远期目标是必需的，但近期内还缺乏实施的条件，这不仅是因为路径依赖的约束，更重要的在于政体改革涉及到权利变更，存在很大的改革成本，因此采取渐进式的改革思路是必要的。通过政府职能和财政监督体制的逐步调整，来提高政府的财政资源配置效率。

（1）调整地方政府的职能范围，把地方政府定位在地方公共品的供给角色上。近期内在不调整现有的事权政府间配置结构的前提下，改革地方政府的事权结构，即鼓励或强制地方政府逐步退出地方国有企业和集体企业。可以先由国有资产管理部门和审计局对各地的国有和集体企业进行清产核资，然后由国有资产管理部门制定政府所有权拍卖名单、价格、次序与规则，在各地产权交易所对政府所有权进行拍卖，购买者必须承担该企业的债务及就业责任。拍卖资金纳入地方财政预算，用于当地社会保障支出。（2）改革财政监督体制，加强财政预算管理。财政支出管理的薄弱在一定程度上是由财政监督的不到位造成的，尽管改革以来我国逐步建立起了以财政部门为主体的财政监督体系，但在实际运作中却得不到足够的重视。财政监督缺位是纳税人没有真正行使监督权利，政府部门的行为规范很大程度上依靠关于自律，而这已经被证明是不可行的。一个有效的政府离不开人民的约束，政府官员必须对人民负责。所以，财政监督制度的改革必须围绕财政公开化原则，从纳税人监督和财政体系内部监督两方面着手，加强对政府行为的约束。

参考文献

[1]王加林。地方财政———跨世纪改革与发展[M].经济科学出版社，1999.

[2]徐斌。财政联邦主义理论与地方政府竞争[J].当代财经，2003，（12）。

财政分权论文第2篇

论文摘要：作为全新的探索与尝试，我国现行财政分权体制并不完善，财政分权改革亟待进一步深化：明辨是非，始终坚持分税制这一正确的改革方向；在坚持渐进式改革的前提下，正确处理好渐进与突变的关系；统筹安排，积极推进相关配套改革。新中国成立60多年来，中国财政分权在发展战略调整和经济转型中渐进式演进，财政管理体制实现了从集权到分权、从行政性分权向经济性分权的跨越，走出了一条中国特色的财政分权之路。

20世纪70年代末期以来，我国进行了一系列重要的体制变革。这一过程的重要内容之一就是分权，一方面，将计划经济体制下由国家掌握的资源配置权力逐步交给市场，即经济市场化改革；另一方面，在计划经济体制内部实行分权，其核心是财政收支权力在中央与地方之间重新配置，逐步从中央向地方转移，即财政分权改革。

当然，1994年开始实施的分税制改革并不完善，存在两大缺陷：一是改革没有完全到位，省以下根本没有真正进入分税制轨道；二是改革不够彻底，具有较浓厚的过渡性色彩，并且在运行过程中未能及时得以纠正和完善。经过多年的运行实践，这些问题和缺陷日益显露和爆发，并对财政经济运行产生了一系列负面影响。

尽管从一般意义上来说，中国与西方的财政分权存在一些共性特征，但从财政分权的体制环境、初始动力、法制环境和制度框架等方面来看，中国财政分权与传统财政分权理论及其制度框架存在着较大的差异。因此，采用传统财政分权理论考察中国财政分权问题难以作出正确的分析和科学的评价。鉴于此，运用历史和对比分析的方法，系统考察中国财政分权的演进历程，从中总结有益的、规律性的东西，归纳出中国财政分权的演进特征，进而探索财政分权改革进一步深化的创新取向。

一、财政分权在发展战略调整和经济转型中的渐进式演进

新中国成立60多年来，随着经济发展战略的调整和经济转型的演进，财政管理体制从高度集中、统收统支的集权型体制到财政包干体制，再到分税制的实施，经历了从集权到分权、从行政性分权到经济性分权的跨越，现已初步建立了分税分级财政体制框架。纵观中国财政分权的演进历程，大体可划分为三个阶段。

（一）高度集权型财政管理体制的建立与分权化调整阶段（1949－1979年）

为了迅速恢复和发展经济，尽快自立于世界民族之林，新中国确立了重工业优先发展的赶超战略，试图通过重工业优先发展带动整个工业化进程。重工业是资本密集型产业．重工业的优先发展需要巨额的资金投入和先进的技术装备，而新中国在成立初期资金匮乏，技术装备不足。在这种资源禀赋条件下，为了推动重工业优先发展战略的顺利实施，我国建立了高度集中统一的财政经济体制。

在传统计划经济体制下，整个国民经济的资源配置职能完全由财政部门和计划部门所掌握。其中，计划部门主要负责编制与执行国民经济和社会发展计划以及重要物资的分配；财政部门主要负责国民经济发展所需资金的筹措和运用，按照国家计划分配资金，并监督资金的使用。国家财政除了负责组织财政收入和分配财政支出以外，还要负责监督基本建设、更新改造等全部社会投资的全过程，所有投资项目必须遵守财政规章制度，资金来源主要依靠直接、间接的财政拨款，投资过程中的所有资金运用必须置于国家财政的领导和监督之下。

高度集权型财政体制实现了国家对全社会资金的高度控制，成功解决了重工业优先发展战略实施所面临的资金短缺问题，保证了重工业优先发展战略的顺利实施。但是．传统财政经济体制由于过度集权，存在着较严重的信息和监督问题，降低了经济效率，压抑了企业和地方政府的积极性，不利于社会生产力的长期持续发展。在这种背景下，我国从1957年开始尝试对传统财政经济体制进行调整，向地方政府下放了一部分企业和财权，以调动地方的积极性。这次尝试性的财政分权虽然调动了地方发展经济的积极性，促进了地方经济的发展，却造成了地区分割、重复建设等不良后果。因此，我国从1961年开始对国民经济进行调整，财权再度集中统一，从而宣告富有财政分权色彩的财政体制调整以失败而告终。

1961年财权的再度集中适应了当时的经济形势和经济调整的需要，促进了国民经济的迅速恢复与财政经济状况的好转。然而，高度集权的财政体制所固有的信息和监督问题以及企业和地方积极性不高等问题依然存在，并且无法回避，必须采取措施予以化解。因此，在国民经济调整结束并度过难关之后，我国从1969年开始在计划体制框架下对传统财政体制进行了第二次分权化调整。

（二）财政包干体制与财政分权的启动与探索阶段（1980－1993年）

随着经济社会的发展，重工业优先发展战略存在的内在矛盾及其对经济发展所造成的不良影响日益显现，到20世纪70年代末期，这一曾经对中国经济发展起过重要作用的经济发展战略，已经逐步成为经济发展的障碍，经济发展战略的转变势在必行。在这种背景下，我国开始了经济发展战略的新的探索，于1987年正式确立了社会主义现代化建设“三步走”的经济发展战略目标和战略步骤，并相应推行了一系列新的战略举措，形成了以“发展才是硬道理”为核心的经济发展观，实现了经济发展战略的全面转变：一是从以总产值的高速增长为主要目标的战略转变为以满足人民的需要为主要目标的战略；二是从重工业单项突出的战略转变为各产业协调而有重点的发展战略；三是以外延增长为主的战略转变为以内涵增长为主的战略；四是从闭关自守的战略转变为对外开放的战略。

推行重工业优先发展的赶超战略需要政府对经济增长过程的强烈干预，这种干预最典型的形式便是形成一套扭曲产品和要素相对价格的宏观政策环境，以便为国家优先发展的重工业提供低成本的增长机会。而新的经济发展战略以提高人民的生活水平为根本目标，注重经济效益，强调在发挥比较优势的前提下实现国民经济协调发展。

20世纪70年代末期开始的经济体制改革非常重视扩大企业的生产经营自，这对于转换企业经营机制、调动企业的生产积极性至关重要，也取得了良好成效。但是，扩大企业自的财政结果却是财政收入中的企业收入项迅速减少。企业收入1978年为571.99亿元，1979年下降为492.90亿元,1980年下降为435.24亿元，1981年进一步下降为353.68亿元。企业收入在财政收入中所占比重也由1978年的51.0%下降为1981年的32.5%。虽然这段时间市场机制的引入使得税收收入相应增加，但其不足以弥补企业收入的下降。

1980年2月，国务院颁发了《关于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，决定从1980年起统一实行“划分收支，分级包干”的新体制，按照行政隶属关系明确划分中央和地方的财政收支范围，地方以收定支，自求平衡，包干使用。实行两步“利改税”后，适应新形势的需要，1985年国家调整了政府间财政分配关系，实行了“划分税种，核定收支，分级包干”的体制。

财政包干体制逐步打破了高度集权的传统财政管理体制框架，实现了中国财政体制从“集权”向“分权”的跨越，不仅对财政体制本身，而且对经济改革与发展产生了重大影响。当然，在财政包干体制下，政府间财政收支范围的划分仍然是按照传统的行政隶属关系进行的，中央与地方政府继续按照企业的行政隶属关系组织财政收入，并安排财政支出，所不同的只是企业由“条条”管理为主转变为“块块”管理为主。也就是说，财政包干体制所实现的财政分级依然停留在行政管理权划分的层面上，所以可称之为“行政性分权”。

（三）分税制改革与经济性分权的实现阶段（1994年至今）

财政管理体制作为经济体制的重要组成部分，其体制模式是由经济体制决定的，并随着经济体制的变革而演变。20世纪80年代，财政包干体制是与“计划经济为主、市场调节为辅”以及“公有制基础上的有计划商品经济”模式相适应的财政管理体制。但进入20世纪90年代以后，财政包干体制的弊端及其不良影响进一步显现，并已成为经济社会发展的障碍。1992年10月，党的十四大将社会主义市场经济正式确定为我国经济体制改革的目标模式之后，随着市场经济的全面建构，财政包干体制已明显滞后，客观上要求财政分权改革进一步深化，并建立新的更加规范的财政管理体制与之协调配套。

1993年12月15日，国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，1994年1月1日开始实施。新体制按照中央与地方政府的事权合理划分各级财政的支出范围，并根据财权与事权相统一的原则明确划分了中央和地方政府的财权，进一步理顺和规范了政府间财政分配关系。分税制改革实施后，国家根据分税制运行情况以及宏观调控的需要，适时对分税制财政体制作了一些调整，包括所得税收入分享改革、出口退税负担机制改革等。截至目前，我国已初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的分税分级财政体制基本框架。

同为中国财政分权改革进程中的重要阶段，与财政包干体制相比，分税制改革在财政分权方面实现了重大突破。在分税制财政体制下，根据制度和政策要求，中央与地方政府不再按照企业的行政隶属关系，而是按照税种组织财政收入，中央与地方政府间的收入也是按照税种进行划分。也就是说，分税制财政体制是以市场经济为基础，并按照市场机制的要求运作。该体制的实施标志着我国财政分权正式突破了“行政隶属关系”和“条块分割”的限制，实现了从行政性分权向经济性分权的跨越。

当然，为了保证改革方案顺利出台，1994年分税制改革依然采取了过渡性措施，国务院印发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》仅对中央和以省为代表的地方政府的财政收支范围作了划分，而对省以下各级政府间的财政分配关系未作具体规定，只是要求和希望以省为代表的地方政府自行将分税制改革贯彻落实好，并随着统一市场的发育和完善逐步进入规范化的轨道。但目前的实际情况却是，省以下在分税制改革方向上没有取得实质性进展，包干制和分成制依然盛行，分税制改革没有完全到位。

正是源于上述分税制改革存在的缺陷，致使现行财政体制既不统一（高层级政府间实行的是分税制，越靠近基层，则更倾向于采用包干制和分成制），也不规范（包干制和分成制极具随意性，天然不规范；现行分税制也由于改革不够彻底和相关法制建设滞后而颇具随意性），经过十几年的运行实践，对财政经济运行带来了一系列负面影响，直接导致了两大不良后果：一是直接导致了基层财政困难；二是直接助推了经济的粗放型增长和不平衡发展，

二、中国财政分权的演进特征

传统财政分权理论植根于发达的市场经济，并为之服务。建立在该理论基础之上的西方财政分权体制具有如下基本特征：一是地方政府在公共支出决策方面拥有相当程度的自，支出决策和地方预算由地方议会自行审批，无需上级政府批准；二是在最低限度上，地方各级政府拥有2～3个地方税种的税基和税率控制权；三是地方公共支出的大部分由地方税筹措，只有小部分（通常不到1/3）需要依赖上级政府的转移支付；四是政府间支出（事权）划分采取了“中央余权主义”的方法，即除了需要专门列出归属中央的权限外，其余一切权限归属地方；五是地方议会和政府通过选举产生，并对当地居民负责。

回顾中国财政分权的演进历程，不难看出，由于经济和政治制度的差异，西方国家通行的财政分权体制具备的基本要素，中国财政分权多不具备。与西方财政分权体制相比，植根于我国经济、政治、社会和文化制度基础之上的财政分权改革存在许多不同之处，富有鲜明的中国特色，因此，可称之为“中国式财政分权”。概括起来，中国式财政分权主要具有以下典型特征：

（一）经济上的分权和政治上的集权并存

相对于西方国家建立在联邦制基础上的财政分权制度，中国财政分权体制是建立在中央与地方政府委任制基础上的。西方国家的财政分权不仅在经济上分权，而且在政治上也是分权的；而中国仅仅是在经济上分权，在政治上却是高度集权的。其直接导致的结果是：西方国家地方政府官员的选拔机制是民主选举，即对下负责；而中国地方政府官员的选拔机制是由上级政府选拔，即对上负责。传统财政分权理论中的“用手投票”机制在中国难以发挥效应，进而形成了地方政府官员“唯上不唯下”的局面。

（二）中国式财政分权是“自上而下”的供给主导型分权

传统财政分权理论认为，对于某种公共产品而言，如果其消费涉及全部地域的所有人口，并且该公共产品的单位供给成本对于中央政府和地方政府来说是相同的，那么由地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给各自的选民要比中央政府向全体选民提供任何一致的产出量有效得多。即如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共产品，那么由下级政府提供的效率更高。也就是说，传统的财政分权是“自下而上”的需求诱致型分权。但从我国来看，情况却不同。新中国成立后，我国建立的计划经济体制是一种财政主导型的经济体制，财政收支状况直接影响着国民经济的运行与发展。

（三）中国式财政分权不是完全意义上的“分权”

按照地方政府决策的独立程度，财政分权主要包括以下三种类型：一是分散化，即中央政府将自身内部的责任分散给地区分支机构或地方行政部门。在这种形式下，地方行政单位或中央部门的分支机构承担提供公共产品和服务的责任，但人员仍受中央的管理和控制：或者地方行政单位对政策执行和项目实施承担责任，但这些单位仍处于中央部门的技术监督之下。这种类型的分权更多地表现为中央对以下各级政府的管理性约束。二是授权，即中央政府将一些政策决定权授予地方政府，地方政府作为中央政府的人，代表其执行某些职能。

（四）中国式财政分权的法制基础比较薄弱

传统财政分权理论认为，明确划分各级政府的支出责任和收入来源有利于改善资源的分配效率、促进各地方政府间的财政均等化以及提高地方政府对其辖区内居民的负责程度，因此要求以宪法和其他法律的形式明确政府间财政关系，通过立法对地方财政的自主程度和中央以下各级政府的行政管理相对于中央政府的独立性加以规定。在西方市场经济国家，中央与地方的财政收支划分应属宪法确定的事项，即使宪法没有确定，也应由最高立法机关通过法律予以规范。

（五）政府行为缺乏来自居民应有的约束和监督

传统财政分权理论认为，由于居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围。居民的流动性会导致地方政府竞争，一旦政府不能满足其要求，居民就通过“用脚投票”的方式迁移到自己满意的地区。地方政府要吸引选民，就必须按照选民的要求提供公共产品和服务，从而在效率上达到帕累托改进的结果。但在中国，长期以来一直实行着限制人口流动的户籍制度和城乡区别对待的政策，人口在地区间自由流动这一“用脚投票”机制发挥作用的前提条件不具备。因此，传统的“用脚投票”机制在中国发挥作用不大，政府的公共服务供给行为受不到居民流动的约束。

三、现行财政分权体制的创新取向

根据上述中西方财政分权理论和实践的对比分析，不难看出，中国财政分权从本国国情出发，立足于社会主义制度的自我完善与发展，大胆改革，走出了一条有中国特色的财政分权之路，积累了宝贵经验。当然，也要清醒地看到，作为全新的探索与尝试，中国式财政分权并不是完美无缺的，许多方面需要客观剖析，在总结成功经验的基础上认真查找问题和不足，并在今后的改革中尽快加以解决。特别是值此财政分权改革进一步深化的关键时期，更要明辨是非，适应新时期经济发展的需要，始终坚持正确的改革方向，创新方式方法，进一步将财政分权改革推向深入。

（一）财政分权改革的进一步深化要明辨是非，始终坚持正确的目标方向

1994年开始实施的分税制财政体制，搭建了中国在市场经济条件下规范中央与地方财政分配关系的基本制度框架，虽然在运行实践中发挥了一系列正面效应，但也逐渐暴露和积累了一些问题，引发了一些怀疑和诘难，有人认为分税制只适宜于中央和省级之间，而省以下不宜都搞分税制；有人则完全否定了分税制，认为财政分权改革应另辟他途。对此，要予以正确认识。

1994年分税制改革之后，在综合国力不断提升、全国财政收入强劲增长、地方财政总收入不断提高的情况下，中央和地方层级高端（省、市）在全部财力中所占比重上升，而县乡财政困难却在“事权重心下移、财权重心上移”过程之中凸显出来，欠发达地区对此反映最为强烈。本来使各级政府增强事权与财权的呼应与匹配，并通过自上而下的转移支付使欠发达地区也大体达到事权与可用财力的一致，正是分税制财政体制的“精神实质”和优势所在，但在我国改革实践中却未能体现出来，其根本症结在于省以下一直没有真正实行分税制。1994年之后，由于多种原因，省以下财政体制在分税制方向上没有取得实质性进展，直到目前仍然没有进入分税制轨道。现行财政分配关系中的矛盾和困难（特别是基层财政困难）的根本原因不在于分税制本身，而在于分税制没有得到真正贯彻落实。“事权重心下移、财权重心上移”造成的基层财政困难问题，并不是分税制所引致的，恰恰是省以下各级没有真正进入分税制轨道，而使包干制、分成制等旧体制在实际生活中盛行所造成的。

关于现行分税制财政体制对宏观经济运行所造成的不良影响，特别是对经济不平衡发展所起的助推作用，究其原因主要在于：中国的财政分权改革采取的是一条渐进式道路，“存量不动、增量调整”的改革原则虽然保证了分税制改革的顺利实施，但现行分税制财政体制作为中国财政分权演进历程中的阶段性成果，并不是完善的分税制，仍然具有浓厚的过渡性色彩，既不彻底，也不规范，从而对经济社会发展产生了一些不良影响。也就是说，中国现行分税制存在的缺陷及其不良影响不是源于规范化的分税制财政体制，而是由于中国财政分权改革不到位，分税制不彻底不规范所致。

国际经验和中国的改革实践证明，建立分税分级财政体制的方向和目标是正确的选择，是财政分权改革取得成功的保证。过去的改革坚持正确的方向取得了成功，今后继续深化财政分权改革，加快重要领域和关键环节的改革步伐，还必须坚定不移地坚持分税制财政体制这一正确的改革方向和目标。

（二）财政分权改革的进一步深化要在始终坚持“渐进式”改革之路的前提下，正确处理好渐进与突变的关系

财政分权论文第3篇

关键词：财政分权；钢铁行业；产能过剩；政策建议

一、背景分析

1994年，我国开始进行分税制改革，其宗旨是让地方政府拥有更大的财政自，能够在一定范围内独立地进行决策，进而可以更好地提供各种公共物品和服务，以满足本地经济发展和居民的需要。同时，政府的相关行为也会受到当地公众的监督，促使地方政府能够更有效地制定有利于本地经济和社会发展的财政政策，为公众谋求最大的利益［1］。但是，随着国内经济的不断发展以及国际形势的变化，这种财政分权体制本身的弊端也凸显出来职称论文。

从1994年开始逐步发展起来的财政分权制度，是本文所立足研究的体制背景，在这种体制下，各级政府的收入来源被划归得更为具体、细致，但是，也导致了相关问题的出现。如在共享税方面中央财政的共享比例高于地方政府，并且地方政府不再具有与中央政府讨价还价的优势。因此，地方政府掌握的财政资源减少了，但是，财政支出所占的比重却高于中央政府，这样就出现了地方政府财政收支不平衡的状况。同时，财政分权后的地方政府拥有了一定的财权、事权，这样就有比较强烈的动机推动投资，发展该地区的经济，从而扩大税基，增加地方财政收入。在这种体制背景下，地方政府间便展开了激烈的竞争，采取各种手段招商引资，发展地方经济，由此引起市场分割、投资过热以及过度或无效的行政干预等，这实际上是导致我国部分行业产能过剩问题加剧的重要体制性因素。

早在2006年，国务院就发出了《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》，明确指出“当前，部分行业盲目投资、低水平扩张导致生产能力过剩，已经成为经济运行的一个突出问题，如果不抓紧解决，将会进一步加剧产业结构不合理的矛盾，影响经济持续快速协调健康发展。”并且具体指出了推进产能过剩行业结构调整的总体要求和原则，以及调整的重点措施。2009年9月，国务院批转国家发改委、工信部等部委《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见》；2009年10月，国务院常务会议认为“产能过剩的问题更加凸显”；2009年12月，中央经济工作会议提出“坚决管住产能过剩行业新上项目”。2010年3月，工信部的《中国工业经济运行2010年春季报告》称：“当前工业经济运行仍然面临六大困难，多个行业产能过剩问题依然严重”。2010年4月，国务院颁布的《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》明确指出重点行业淘汰落后产能的具体目标任务以及重点工作的详细分工情况。2010年8月，工信部向社会公布了18个工业行业涉及2087个企业的淘汰落后产能企业名单。

可以看出，目前我国工业行业大面积（工信部公布的18个行业不包括风电设备、多晶硅行业）的存在产能过剩问题，中央政府也在积极制定相应的政策来抑制产能过剩，促进这部分行业的健康、持续发展。

二、产能过剩成因分析

对我国存在的产能过剩的界定可以表述为：由于周期性、结构性及体制性原因，而造成的实际产量和消费量与一定技术水平下全要素投入的最佳产出的严重偏离现象［2］。对于我国部分行业产能过剩形成原因，专家、学者和业内人士各抒己见。笔者认为可以将产能过剩的形成原因总结为三类：

1.经济周期性的产能过剩

由于受到经济周期波动的影响，市场需求发生剧烈的变化，使得正常规模的投资形成的生产能力在经济衰退期表现为暂时的过剩。此类产能过剩是市场经济中较为正常的现象。

2.结构性的产能过剩

这是针对微观主体—企业来说的，形成结构性产能过剩的原因主要有两个：其一，企业从自身可持续发展的角度考虑，将一部分产能“窖藏”起来，以应对未来总体经济波动的不确定性，提高企业供给的灵活性。这种结构性的产能过剩是企业为应对未来经济形势不确定性的一种措施。其二，部分企业故意形成一部分产能过剩，这是“在位企业”阻止潜在企业进入而设置的一种进入壁垒。某些在位企业为了能够长期保持在行业中的优势地位和利润，通常进行巨大的投资，这种投资是长期的且成本较高，对于潜在的进入者能够起到很大的威慑作用，是一种极大的进入壁垒。潜在进入者会考虑到这些在位企业的闲置产能而却步，从而达到在位企业阻止行业中新进企业、保持获利空间的目的［3］。

3.体制性的产能过剩

由于目前我国市场经济体制不完善以及财政分权政策发展的过程中相应体制机制改革的滞后，促使了体制性产能过剩问题的出现。例如，在财政分权背景下，GDP作为考核地方政府政绩的重要指标而被盲目崇拜，使得新增的投资项目往往与国家的整体规划背道而驰。同时，由于地方政府为了吸引投资，而竞相给予企业以各种优惠，包括土地、环保、融资等，从而激发了地方政府间的恶性竞争。在这种恶性竞争下，不仅浪费了资源、污染了环境，而且加剧了产能过剩。

经济周期性的产能过剩和部分结构性的产能过剩一般可以通过市场经济自身的运行和政府采取适当的财政政策与货币政策得到缓解，甚至消除，但是部分结构性的产能过剩和体制性的产能过剩却需要国家的宏观调控、相关政策的指导以及更科学地规范地方政府行为来逐步的控制和缓解。现阶段，正是由于政治集权、经济分权、土地产权模糊、预算软约束以及政府官员政绩考核体制等因素的影响，加剧了我国地方政府行为的异化，使得地方政府在招商引资过程中竞相提供各种优惠条件，并扭曲企业的投资行为，来实现该地区财政收入的增加，从而导致了过度的产能投资和重复建设。本文重点对我国财政分权背景下部分行业尤其是钢铁行业的产能过剩问题进行研究。

三、实证研究

本文以钢铁行业为例，通过对该行业产能过剩问题的实证研究以及对“铁本事件”的剖析，分析我国目前部分行业产能过剩问题加剧的体制性原因。

1.钢铁行业分析

目前，我国是世界最大的钢铁生产国，钢铁业产量几乎占全球总产量的一半，粗钢产量更是紧随在后的日本、美国、俄罗斯和印度四国产量之和的2.2倍。我国钢铁行业之所以拥有如此巨大的产能：一方面，政府的支持性政策，鼓励了该行业的发展（直到2002年，政府还在推出优惠性政策支持钢铁行业的发展）；另一方面，我国经济的高速发展也为钢铁行业的发展提供了巨大的动力。近几年来，随着基础设施建设、房地产业、机械设备生产以及汽车制造等行业的蓬勃发展，使得市场对钢铁产品存在着巨大的需求。在这种形势下，企业对未来的市场形势过度乐观，而过高的市场预期导致了企业不断扩大产能。

更主要的是，在我国目前的财政分权体制下，地方政府出于对地方财政收入的增加、政绩的突显等方面考量，积极鼓励、支持甚至是威胁企业对GDP有显著贡献的项目进行投资，从而导致了部分行业产能过剩问题的加剧。

虽然从2005年以来，国家相应出台了一系列措施抑制钢铁行业产能过剩、淘汰落后产能的政策，但是，通过这种行政干预手段来抑制钢铁行业产能过剩问题的收效并不是很明显，近几年来，我国的粗钢产量仍在逐年上升，并且一直维持在一个较高的增长率水平（如表1和图1所示）。

从表1和图1可以看出，我国粗钢产量从2004年的28291.1万吨增长到2009年的56800万吨；从2004年占世界粗钢产量的26.40%上升到2009年占世界粗钢产量的46.57%，短短6年间，我国的粗钢产量就翻了1倍。更重要的是，2008年和2009年由于受到全球性金融危机的影响，世界粗钢产量出现了下降的趋势，而我国的粗钢产量却仍维持增长的态势，2009年增长率达到了10.86%，这与世界粗钢产量增长率为-8.84%形成了鲜明的对比。

或许只研究产量与增长率不能说明问题的全部，我们可以用2004—2009年我国钢铁产量与开工率（生产能力利用率）的分析图（如图2所示），来进一步说明我国钢铁行业的产能过剩问题。

从图2可以看出，虽然从2004—2009年，我国的钢铁产量在不断增长，6年时间产量值甚至翻了1倍（由于受到统计时间的影响，图中2009年的钢铁产量是按估计值计算的，而2009年实际钢铁产量则为56800万吨，比预估的53400万吨高出3400万吨）。但开工率却在大幅度的降低，由2004年的92%下降到2009年的72%，这其中蕴含的产能过剩问题不言而喻。

2.“铁本事件”剖析

江苏铁本钢铁有限公司（以下简称“铁本公司”）是一家民营企业。出于发展需要，公司在2002年拟扩大生产规模，增建一个占地2000亩、投资10—20亿元、年产200万吨的宽厚板项目，资金来源主要依靠自有资金。但是，在项目发展过程中，受到当地政府的强烈鼓动和全力支持，其中包括巨额的土地资本利诱、大量的银行贷款甚至违规的项目审批等，使得这一项目最终膨胀为总投资106亿元人民币、规划用地5988亩的巨型项目。

在“铁本事件”中，涉及项目审批、环保以及土地供给等多方面的问题。就审批而言，钢铁项目属于国家宏观调控的重点产业项目之一，有一套较为规范的审批机制，项目达到一定规模，地方政府是无权审批的，而必须由上级职能部门审批。按照投资规模和审批权限，该项目是应该报国家发改委审批。为了可以在地方政府的权限内获得批准，铁本公司将整个项目拆分为22个项目，分别向地方政府职能部门报批；之后为了办理土地等相关手续，又将整个项目分成14个基建项目来实施。本应报中央政府有关职能部门审批的巨型项目，就这样在铁本公司和当地政府运作下，顺利地通过了审批。就环保而言，钢铁项目属于高污染的项目，在对该类项目的审查中要特别注意评估其对环境的影响。铁本公司的焦化项目就属于会对环境造成污染的项目，是环保部门审查的重点。这样一个巨型项目，应该上报原国家环保总局对其环境影响评价报告进行审批。在将项目拆分后，当地环保部门均参与了这些项目的环保预审，并予以通过。在土地征用方面，不仅存在审批上的违规操作还涉及土地出让价格的问题。在铁本项目中，土地的名义出让价格为11万元/亩，而当时土地的市场价格为每亩40万元左右（实际上，地方政府收取的地价款远远小于名义上铁本公司应支付的地价款）。以铁本项目实际占用土地6541亩计算，地方政府以低价出让土地实际上为铁本项目提供了18.9—26.2亿元的投资补贴［4］。

在财政分权体制下，地方政府具有一定的财权、事权，为了提高地方经济增长速度，增加地方财政收入，地方政府官员不但在在自己的权限内，通过各种可以采用的手段招商引资，而且会创造权利（可以称为地方政府“权利创造”现象）吸引投资者进行投资，并且特别青睐像钢铁这样的能够明显影响地方经济和财政收入的大型投资项目。铁本项目就是地方政府创造权利鼓励投资建设项目的典型案例。本来，铁本公司只是利用自有资金增建一个年产200万吨的宽厚板项目，在地方政府及其官员的“利诱”下，变成了一个用地扩大3倍、投资扩大5—10倍的巨型项目。根据我国的投资管理体制，地方政府没有审批这么大规模的项目的权利，地方政府与企业共谋，创造审批权，通过把项目拆分成若干个小项目进行批复。实际上，许多屡屡出现产能过剩的行业的项目就是在有限理性（有时甚至是非理性）的地方政府与有限理性（有时甚至是非理性）的企业的合谋下投资建设的。

在财政分权体制下，地方政府有着十分强烈的欲望，吸引和推动对GDP有显著贡献的项目投资，形成严重的地方产业结构的同质性，从而导致了我国部分行业产能过剩问题愈发严重，并且不会在短期内得到很好的解决，而只能通过宏观调控尽力缓解产能过剩的进一步扩大。

四、政策建议

本文通过对钢铁行业的实证研究，分析了在财政分权背景下，我国部分行业产能过剩问题，并据此提出政策建议。

1.进一步完善财政分权体制

1994年的财政分权体制改革，旨在调动中央和地方的积极性以及加强中央的宏观调控能力；发挥税收调节个人收入和地区间经济发展的作用，促进经济和社会的协调发展，实现共同富裕；实现公平税负，促进平等竞争；体现国家产业政策，促进经济结构的调整，促进国民经济持续、快速、健康的发展和整体效益的提高等。但是，在体制改革和进一步完善的过程中，由于政策制定和具体实施上的问题，使得这种财政分权制度也出现了弊端，如加剧了地方政府间的竞争；刺激了地方政府深度参与经济，大量招商引资；中央政府的宏观政策不能很好的得以执行；重视工业发展，轻视了社会经济平衡发展；各地方产业结构趋同，部分行业产能过剩问题严重等。

要继续保持我国整体经济快速、健康、稳定的发展，保证中央整体经济政策的充分贯彻执行，就需要进一步改革我国的财政分权制度，使之与目前的社会经济发展更好的融合，理顺地方政府与中央的利益分配关系，明晰风险责任关系，促进经济的全面发展。可以考虑在现行的财政分权体制下，建立弹性的转移支付制度，对经济增长速度较慢，但追求社会经济平衡发展、促进技术创新、注重环境保护、生态平衡和关注民生的地方政府，加大转移支付的力度。

2.加强相关部门监管力度

完善财政分权体制，杜绝地方政府滥用权力和“权利创造”行为，保证产业结构趋于合理，离不开相关部门的相互配合、监督管理，主要包括环保部门的把关、金融制度的完善以及土地管理制度的改革等。

近年来，重视经济发展和人类活动对环境的影响，已成为世界的共识，这也是人类社会进步的标志之一。那种不计环境代价而盲目上马的项目势必会遭到谴责和淘汰，只有兼顾经济、环境和人类发展的项目，才是有利于推动社会经济全面发展的项目。为了加强地方环保机构监管的权威性和有效性，需要理顺环保部门的隶属关系，改变地方环保机构隶属地方政府为垂直管理。从金融管制方面来说，在我国以直接融资方式为主的背景下，大型投资项目对贷款有近乎膨胀的需求，规范化的审批程序，有利于对投资项目的审慎决策，能够有效地抑制产能过剩行业投资项目的实施；也可以借鉴西方金融机构的成功经验，采用灵活的贷款定价机制（需要配套的金融体制改革），抑制产能过剩行业投资项目的实施。进一步改革和完善土地管理制度，有利于我国对整体土地用途的规划，有利于对投产项目类型的管理以及创造公平的竞争环境。主要的改革方向是进一步明晰土地产权，依靠公众监督，来杜绝违法征地、违规用地等行为。

3.完善政绩考核体系

在财政分权背景下，地方政府独立的利益主体地位日益突出，该地区的GDP增长状况以及财政收入情况，几乎成为了地方政府和官员们唯一关心的指标，从而加剧了地方政府行为的异化，导致了片面的鼓励投资，形成比较严重的产能过剩问题。在西方国家，地方政府官员政绩的好坏主要由该地的选民进行评价，因此，Tiebout早在1956年就提出了“用脚投票”理论，即人们可以通过在地方间的自由流动，来选择自己最偏好的税收和公共服务组合以达到自身效用的最大化。而地方政府为了避免本区域内有税收创造能力的居民流失，会竭力地提高财政的运行效率、提高公共产品供给的满意程度［5］。我国的政治制度与西方国家不同，但可以借鉴其实用的理论和成功的经验，来完善我国现行的政绩考核体系。

目前，得到普遍认同的观点是：以GDP为主要考核指标的政府官员政绩考核体系，是导致产能过剩加剧的重要因素之一。所以，在制定一系列抑制产能过剩的政策的同时，中央政府应重新设计对地方政府的激励和考核机制，让其退出GDP竞赛，引导地方财政资金更多地投向民生领域，促进地区社会经济平衡发展，真正建设公共服务型政府。并且要加强公众对政府公共服务能力和满意度的反馈调查，以此来监督地方政府行为，抑制低效率、高污染、高能耗项目的投资，降低财政分权制度对产能过剩的影响程度，防止部分行业产能过剩问题的加剧。

4.深化投资体制改革，发挥市场配置资源的基础性作用

在财政分权体制下，无论是出于对增加地方GDP、财政收入还是官员晋升机会的考虑，地方政府都有着强烈的动机干预企业的投资行为，使得企业并没有完全从市场需求的角度来审视自身的投资行为，从而违反了市场发展的客观规律，造成了部分行业产能过剩的状况。在政府的干预下，企业获得了极大地激励，不断扩建、增建项目，使得部分行业特别是对地方GDP和财政收入有显著贡献的行业产能过剩问题尤为严重。因此，深化投资体制改革，切实实行政企分开制度，充分发挥市场配置的基础性作用是削弱体制性因素对产能过剩影响的重要环节。在改革过程中，要引导企业依靠自身的实际情况做决策，使企业能够成为自主决策、自主投资、自我约束、自担风险的真正的市场主体，逐步消除负外部性对投资行为的影响，具体措施包括减少政府特别是地方政府对市场的直接干预，创造公平、合理的投资环境，充分发挥市场配置资源的基础性作用，依靠市场自身的竞争力推动产业结构的调整、促进经济可持续发展等方面。通过这些改革措施来降低体制性因素对经济发展的影响程度，以达到缓解部分行业产能过剩状况的目的。

5.创新政府干预方式

缓解部分行业的产能过剩问题，除了依靠市场自身的调节作用外，政府也应当适时、适度地加以引导。目前，地方政府对企业投资行为的干预，主要是通过给予企业土地优惠政策、信贷支持以及环保审批等方面，直接干预投资项目的运行。这种直接的干预行为，严重影响了企业对自身投资行为的判断，违背了市场经济运行的客观规律，妨碍了相关行业甚至是整体经济的正常发展。缓解产能过剩问题、促进经济的健康发展，应以尊重市场经济的客观规律为主，依靠市场的自身调节和资源配置的基础性作用，来调整产业结构、优化产业升级。但是，仅仅依靠市场自身的这种调节能力还不足以引导整体经济的稳定发展，体制性产能过剩问题的解决离不开政府的政策引导和支持。因此，改革的重点并不仅是地方政府退出对企业投资行为的干预，而是转变、创新政府的干预方式，由直接的干预企业投资行为，转变为间接的引导，使企业掌握更准确的市场信息，更好地结合市场和自身的实际情况，制定科学、合理的投资策略。

创新政府干预方式，要求中央政府制定科学合理的宏观经济政策、科学严谨的长远发展规划（如新兴能源产业发展规划等）、建立明确的行业标准、规范等，并且保证执行效率。地方政府应从建立良好的市场环境、创造公平的投资环境、鼓励企业的技术创新、严格控制企业的污染程度以及提高政策执行力度等几方面入手，通过对市场环境、投资环境以及法律环境的不断完善，将地方政府直接干预企业行为的方式，转变为间接对企业的投资行为产生积极的影响，以此来达到缓解我国部分行业产能过剩的目的。

参考文献：

［1］刘金涛，杨君，曲晓飞.财政分权对经济增长的作用机制：理论探讨与实证分析［J］.大连理工大学学报（社会科学版），2006，（3）.

［2］王立国.重复建设与产能过剩的双向交互机制研究［J］.企业经济，2010，（6）.

［3］周业樑，盛文军.转轨时期我国产能过剩的成因解析及政策选择［J］.金融研究，2007，（2）.

财政分权论文第4篇

关键词：财政分权；财政体制；和谐财政；效率与公平

党的十六大把“社会更加和谐”作为中国未来发展目标之一，在十六届四中全会上明确提出“把构建和谐社会摆在重要位置”，党的十六届六中全会以高度的责任心作出“构建社会主义和谐社会若干问题的决定”，表明我们党致力于领导全国各族人民共同建设、共同享有和谐社会的决心。和谐社会需要和谐财政，优化和完善财政分权体制是构建社会主义和谐社会的重要内容。

一、现行财政分权管理体制的弊端与不足

近些年来，虽然中国公共财政转型已取得了很大进展，但仍存在着比较明显的弊端和不足，主要表现为以下三个方面：

(一)财政支出结构不均衡，导致其在促进地方经济发展中的作用无法完全发挥出来。就财政的提供公共产品责任而言，由于诸多方面的原因，在无法脱离对传统生产建设财政依赖的情况下，必然导致财政支出在规模或结构上对经济建设的掣肘，无法满足纳税人对基本公共需求的满足。更值得关注的是，财政支出在转型期内由于既要兼顾原有体制框架下的支出需求，又要满足市场经济条件下的公共支出，使支出结构更趋复杂，存在着不均衡的供给情况。在现有条件下，中国财政在转型期内无法完全满足公共财政框架下的服务性支出和保障类支出，与此相对应的传统财政性支出项目在短期内所占比重仍较大，社会公共性财政支出不足和结构性短缺制约了财政体制转型的步伐，财政职能在促进地方经济发展中的作用无法完全发挥出来。

(二)地方政府间税收竞争拉大了区域差距。随着财政分权的进行，地方政府掌握了相当大部分的财政自，为获得更多的财政收入并促进本地经济的发展，地方政府往往会产生保护本地市场的冲动，并通过税收竞争等手段吸引投资。对发达地区而言，其原始的经济基础较为雄厚，对企业和投资的税收优惠较大，有利于本地企业的竞争及投资的引入，进一步促进本地经济增长。对欠发达地区而言，其财力本来就相对匮乏，为获得足够的财政收入以完成正常的财政职能，无法给予企业较多的税收优惠，面临比发达地区更加严重的财政压力。

(三)转移支付机制滞后，冲抵了财政分权收益预期。在财政分权的体制下，由于各地方经济基础、资源禀赋有较大差异，产生经济非均衡发展是不可避免的。为避免地区差异过大而对经济增长产生负面作用，建立一套完善的转移支付体系以平衡地区经济发展是十分必要的。1994年的财政体制改革进一步理清了中央和地方政府的关系，财权和事权得到了较为明确的划分。但与此相配套的转移支付体系并未能尽快建立并发挥应有作用，甚至转移支付本身加大了地方经济发展的不均衡程度，一方面，税收返还偏高；另一方面，一般性转移支付比例偏低。

二、构建和谐财政分权体制的一般性原则

(一)和谐财政分权体制构建要以提供高质量的公共产品和服务为核心。公共财政的实质是市场经济财政，其理论核心在于弥补市场失灵，建立包括财政主体在内的公共服务和保障体系，提供高质量的公共产品和服务，维护社会公平。

(二)和谐财政需要实现效率与公平的协调。成熟的市场经济体制必须是建立在有效率的资源配置基础上，但公平问题、特别是社会公平也需要摆在重要位置。随着科学技术的进步，人类社会已进入知识经济和信息化时代，技术进步将会对经济增长产生极大的作用。在这种社会和经济背景下的财政政策应在缩小社会贫富差距、促进社会公平方面发挥作用。财政分权体制改革要以财政政策调控和构建和谐财政体制为目标，在保证分权效率的前提下，促进社会和谐，实现财政基本职能。财政分权体制改革需要在效率优先的前提下，渐进式地突出公平的地位。

(三)和谐财政要以增进社会福利为出发点和前提。在政府与市场关系中，当市场无法通过自发机制和手段来保证“福利和生活质量”的时候，政府就会在可持续的社会发展过程中发挥作用。政府的调控政策在一定程度上可有效弥补市场失灵，而财政效率和公平的均衡发展必将承担重要作用。随着中国经济转型进入关键时期，要在科学发展观指导下及时更新理念和思维模式，通过财政分权体制改革和财政政策的调整进一步缩小收入差距、增进社会福利，推动社会和谐稳定发展和进步。三、构建和谐财政分权体制要处理好的几个关系

(一)处理好中央与地方、地方与地方间的关系。处理好中央与地方、地方与地方间的关系，在于理解全局利益和局部利益、增长和平衡、竞争和协调三方面的关系。其一，中央与地方之间的关系其实就是经济发展中的全局和局部的关系，局部利益要服从全局利益，全局利益要兼顾局部利益。财政分权所体现的中央与地方之间关系的根本在于处理好各个层面的利益关系，充分发挥他们的积极性和动力，促进地区经济增长和社会进步。其二，中央与地方、地方与地方间还体现了增长与平衡的关系。分权会导致少数地区经济增长过快，导致地区间收入差距过大。这种由于增长的不均衡带来的差距过大问题会影响到社会安全与稳定。正确处理好增长和平衡的关系是中央和地方之间合理分权的前提和保证。其三，地方之间在分权体制框架下通过竞争获得经济增长，不断提高经济效率。中央和地方乃至地方与地方间的关系，在于下层增长前提下建立上层协调机制，以实现均衡发展的目标和全局范围的资源优化配置。

(二)处理好集权和分权的关系。集权和分权的核心在于事权和财权的划分，因此，要确定合理的中央与地方在政府责任和收入权力上的关系，实现各级政府“收——支”的合理匹配。在现实社会中，并不存在严格意义上的集权或分权，特别是在中国这样一个幅员辽阔、人口众多的发展中国家，中央政府也不可能包揽所有的公共产品和服务，即使在计划经济时代也存在一定程度的事权的下放，所有的公共产品也不可能由哪一个地方政府独立承担。地方政府在本辖区范围内具有相对事权，而事权范围依其管辖范围而定。如果原本应由中央政府承担的事权推卸给地方政府，则地方就会由于激励不足而导致公共产品和服务的质量不高或者数量不足；如果原本应由地方政府承担的事权上收到上级政府特别是中央政府，则会造成过度集权带来的信息不对称的问题，导致资源浪费。在笔者看来，处理中央和地方的集权和分权的关系，关键在于界定政府间的职责范围，以法律的形式规范各级政府的权责利，分别承担其责任和使用其权力，在渐进化分权过程中不断提高分权效率。

(三)处理好财政支出和收入的关系。分权化改革的目的在于更好地提高财政运营效率。财政政策凭借着收入和支出两翼来实现对经济的调控，而这两个方面既涉及到政府各层面内部规模和结构的关系，也涉及到中央和地方、地方与地方间的利益调整问题。处理好财政支出与收入的关系需要从以下几方面着手‘：其一，要关注政府间财政收支规模。地方为自身经济发展，充分挖掘本地区税源，以推动本地区经济增长。然而，地方财力在规模上毕竟存在着局限性，其收入规模无法满足支出需求。中央有义务在地方出现资金缺口的情况下，在合理范围内通过必要的机制进行资助。其二，要关注各级政府的支出结构。中央从全局利益出发，存在着对地方财政支出渠道和结构的指导，以避免地方财政支出结构的不合理状况，兼顾财政支出结构的重点和一般，实现资源的优化配置；地方通过意愿表达机制和信息沟通机制，向中央反馈地方公共产品和服务的市场需求，以利于经济效率的全面提高。其三，要关注财政收入结构的优化和协调。在税收的制度性约束和中央财政增加财力的前提下，地方存在着不断扩大预算外收入甚至制度外收入规模，以非税收入弥补税收收入不足的冲动，从而会弱化分权化改革的效率。中央事权的下放必然需要以一些财权的下放为前提，以保证财政分权对地方经济发展的促进作用。

四、构建和谐财政分权体制的策略选择

(一)进一步规范政府间事权和支出范围。1994年财政分权体制改革虽然规定了中央与地方政府的事权和支出范围，但却没有将事权具体化，省以下地方政府的事权划分仍旧含糊不清，容易导致职责划分不明确，甚至出现相互干扰的情况。因此，需要进一步规范政府间事权范围，相应对财政支出进行结构性调整。概括地讲，各级政府要关注于本级的基本事权和重点事权，实现以点带面的策略。借鉴美国、日本、德国等发达国家的经验，在规范行政管理体制的前提下，相应下放一些事权到下一级行政部门，并相应下放财政权力，以杜绝省以下政府事权“落而不实”、“一刀切”等低效率状况，减少“给政策不给经费”情况下“体内损失体外补”等变相缓解财政压力的不规范行为，缓解由于事权下放、财权上收而导致的“倒逼机制”的发生。

财政分权论文第5篇

改革开放之前的三十年，我国处于计划经济时期，建国以后随着经济的不断发展，我国以赶超战略为目的优先发展重工业而建立起来的集权体制越来越显示出其经济效率低下的弊端，国家财政负担沉重。

这一背景下，我国于1979年实行了改革开放，不断向微观主体放权让利，实行分成和财政包干体制。这样一则减轻中央财政压力，二则激活微观经济主体。但是到20世纪90年代初，财政包干体制同样出现了一些严重的问题，这致使中央推动了第三次重大的财政体制改革。

第三阶段的财政体制改革起始于1994年的分税制改革，其主要目标是要增加财政收入占GDP比重和中央财政收入占财政总收入比重的提高，增强国家宏观调控的能力。

伴随着改革开放30年中国经济的快速发展，中国政府分别先后进行了以“财政包干”为主的财政放权和以“分税制改革”为主的财政收权，然而这两次财政体制改革都是在经济效率下降的前提下进行的。财政分权究竟是否有助于中国经济的增长？越来越多的国内学者开始关注我国财政分权与经济增长之间关系的理论和实证研究。

二、我国财政分权与经济增长关系的理论研究

在经济学文献中，一般认为，Charles Tiebout 1957年发表的《地方支出的一个纯理论》发表后，分权的重要性开始受到关注。之后，Stigler、Musgrave和Oates等经济学家进一步围绕向地方分权的思想，形成了早期的财政联邦主义。其主要思想是地方政府比中央政府在公共物品的供给上具有更强的信息优势。并且，由于辖区内的居民被赋予更多的决策权或者选择权，从而促使地方政府充分利用其信息优势有效分配公共资源。

但是，早期这一代的财政分权的思想并没有更集中地涉及财政分权对各微观经济主体特别是地方政府的激励以及如何对经济增长产生影响等问题。直到20世纪90年代初，许成钢、钱颖一、Roland等经济学家开始把财政分权的思想更多地与地方政府的激励、经济转型和经济增长联系起来。这被称为“第二代财政分权理论”。然而，其理论并不能完全与中国财政分权的现实证据相符，单从财政分权对经济增长给予解释比较复杂。

基于此，一些学者开始寻找财政分权对经济增长影响的间接因素。如周黎安提出的地方政府“晋升锦标赛模式”。张军、高远等从财政分权对基础设施提供影响的角度分析对经济增长的影响。陶然、刘明兴从财政分权对城乡收入差距影响的角度对经济增长进行考察。虽然我国的财政分权与经济增长关系的理论已经取得了长足的发展，但是仍然没能形成一个十分有说服力的理论框架。并且，近些年理论上有重大突破的文献越来越少，相比较，研究财政分权、间接因素、经济增长之间的经验研究越来越多。

三、我国财政分权与经济增长关系的经验研究

近年来，我国学者对财政分权与经济增长的经验研究较多，但结论却存在较大的差异。

一些学者关于财政分权与经济增长直接关系的经验研究表明，我国财政分权与经济增长呈正相关关系。如Ma（1997）以平均留成率来衡量我国的财政分权，研究发现，财政分权与我国的经济增长呈正相关关系。

其次，另一些学者关于财政分权与经济增长直接关系的经验研究得出两者间存在负相关关系。如Zhang和Zou（1999）研究发现，中国财政分权与经济增长之间呈负相关关系。

以上这些是研究财政分权与经济增长直接关系的经验结果，除此之外，还有大量的文献着重于研究财政分权、间接因素、财政分权三者间关系的角度来考察的经验研究。如周黎安（2004）根据省级数据得到，官员晋升激励能有效促进地方政府发展地方经济的积极性，称之为“为增长而竞争”但过度地竞争也带来了诸如地方保护主义等问题。然而，陶然（2010）则得到了不同的结论，同样他以省级数据得到地方经济增长和官员晋升之间不存在显著的相关性，也就向“官员晋升激励”带来经济增长的理论提出了挑战。

四、小结

我国的财政分权与经济增长关系的理论研究在近些年获得了长足的发展，但是仍然缺乏一个强有力的理论体系对我国的财政分权如何对经济增长产生影响提供解释，这需要继续不断的理论创新和拓展。同样，虽然在经验检验财政分权与经济增长关系方面研究颇丰，但出于对财政分权指标的衡量各有千秋难以统一也就带来了检验结果上的巨大差异。所以仍需要在财政分权等的量化指标上多取得研究进展。

参考文献

[1]Ma Jun. Chinas'' Fiscal Reform [ J]. An Overview Asian Economic Review, 1997, ( 4) : 443- 458.

[2]Zhang, T. , H. Zou. Fiscal Decentralization and Economic Growth in the United States[ J]. Journal of Urban Economics,1999, (45): 228-239.

[3]陶然.经济增长能够带来晋升吗-对晋升锦标竞赛理论的逻辑挑战与省级实证重估[J].管理世界,2010(12).

[4]周黎安.相对绩效考核：中国地方官员晋升机制的一项经验研究[J].经济学报,2005(01).

财政分权论文第6篇

【关键词】 财政分权； 政府激励； 教育投入

根据《中国教育改革和发展纲要》（1993）要求，20世纪末国家财政性教育经费占GDP的比例要达到4%，预算内教育投入占财政支出的比重不低于15%。2012年，国家财政性教育经费支出占GDP的比重首次达到4%，但政府教育投入，尤其是地方政府教育投入仍然不足，导致教育这种公共产品与发展纲要的要求相去甚远，远远不能满足人们的需求，造成城市优质教学资源和农村基础教育供应不足。在我国现行财政体制下，为何地方政府在提供教育公共产品方面动力严重不足？现行财政体制对地方政府的行为有哪些激励？在这些激励下地方政府的行为有何特点？这对教育投入产生哪些影响？本文以公共教育为例，试图分析财政分权对地方政府的激励机制及其对公共产品供应的影响。

一、文献综述：财政分权与公共物品的供给

财政分权理论根据其理论假设的不同和历史演进阶段可以分为第一代财政分权理论和第二代财政分权理论。两代财政分权理论对于政府行为的理论假设不同，对于财政分权对公共产品的供给的影响也得出完全不同的结论。

第一代财政分权理论由20世纪50年代及60年代流行的公共财政理论演变发展而来。其代表人物主要有Paul A. Samuelson、Richard A. Musgrave和Kenneth J. Arrow等3位经济学家，其后Wallace E. Oates和James M. Buchanan也对第一代财政分权理论建立起到了重要作用。第一代财政分权理论主要针对公共品领域的市场失灵现象，其理论假设是政府是“仁慈的公共利益的守护者”，政府官员无条件地寻求社会福利的最大化，认为为了避免“公共的悲剧”，应该由政府提供公共产品服务，并且财政分权比财政集权更能为公众提供公共产品服务。

Wallace E. Oates（1972）在《财政联邦主义》一文中阐述了奥茨“分权定理”，认为地方政府在了解选民的效用与需求方面较中央政府具有比较优势。地方政府更能根据当地居民的偏好和利益需求制定适合的产品和量，从而实现资源的优化配置和社会福利极大化。而中央政府不可能准确估计每个地区人口子集的不同需求和特殊利益，只会将同等数量的某种公共产品统一分配给各个地方，忽略了不同区域居民偏好的差异，因而不能实现社会福利最大化，降低了资源的配置效率。Tiebout（1956）阐述了财政分权实现公共产品供给社会福利最大化的机制——“用足投票”和“用手投票”理论。假定居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围，居民的流动性会带来政府间的竞争，一旦政府不能满足其要求，那么居民可以“用脚投票”，迁移到自己满意的地区，结果地方政府为了吸引选民，就必须按选民的要求供给公共产品，从而可以达到帕累托效率。

第一代财政分权理论将政府假定为“仁慈的公共利益的守护者”，认为政府在决策过程中不会考虑自身的利益和发展，其假设条件与现实显然不符，从而在实际应用中显现弊端。第二代财政分权理论针对第一代财政分权理论的不足，提出政府追求自身利益最大化的假设，在理论分析中引入了激励理论和机制设计，分析政府官员在实现官员自身利益和居民福利之间作策略性选择。

Qian和Weingast（1997）试图阐述政府内部的运行机制，他们认为传统理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好处，但没有充分考虑制度问题，特别是没有考虑政府官员的激励。实际上官员有自己的物质与政治利益，如果缺乏约束，就可能会产生寻租行为。所以一个有效的政府结构应该实现官员利益和居民福利之间的激励相容。在财政分权结构下有助于形成一种称之为“市场保护型”的财政联邦制。在该体制下，中央政府与地方政府明确划分彼此的责任和权利，并由地方政府承担发展本地经济的主要责任。Weingast（1995）提出“市场保护型”财政联邦制体系所需满足的三个条件：（1）地方政府对经济有基本的规制责任；（2）体系中设立没有贸易障碍的共同市场；（3）地方政府面临“硬预算约束”。Keen和Marchand（1997）假定资本的流动性大于劳动力的流动性，认为地方政府为争夺有限的资本，就会采取有利于资本所有者的行为，增加基础建设等生产性的公共投入，教育等地方公共服务方面的支出就会受到挤占，也可能导致提供效率和供给水平的下降。

由第二代财政分权理论可知，在政府并非追求社会福利最大化的假设下，会因实现自身利益最大化的激励，不一定能提供符合公众需求的公共产品。

二、财政分权、政府激励与政府教育投入的理论分析

（一）中国财政分权特点

1.地方政府财权与事权严重失衡

源于1994年的分税制改革，规范了政府间的财政分配关系，提高了中央政府宏观调控的能力。但是这次分税制改革，基于改变中央财政穷、地方政府富的历史状况和建立中央宏观经济调控体系的初衷，使得我国中央政府和地方政府的财政收入分权和支出分权上严重失衡。在财政收入分权上，中央政府收入包括消费税（含进口环节海关的部分）、车辆购置税、关税、海关的进口环节增值税等。地方税收收入包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、城市房地产税、车船税、契税、屠宰税、筵席税。中央地方税收收入包括增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税和印花税。其中增值税的75%、企业税的60%（主要央企的企业所得税全部归中央政府）、印花税的94%归中央政府，这种税权的划分使得财政收入向上集中，中央政府获得财政收入的大部分，地方政府获得财政收入较少的一部分。由表1可知，我国地方政府财政收入占财政总收入的比例相对较小，近年来虽有所提高，最高的年份2011年也才达到50.6%。

在财政支出分权（即所谓的事权）上，根据国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。地方政府除了承担地方行政管理费、公检法支出、部分武警经费、民兵事业费之外，还承担支撑地区的生产支出和地方事业发展所需支出。前者包括地方基本建设投资、地方企业的技术改造和新产品试制经费、支农支出、城市维护和建设经费；后者包括地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。地方政府除了承担发展地方经济的重任之余，还是实施法律法规、维护社会秩序、提供社会服务的直接主体，供养着财政供养人口的70%，管理着全国80%的人口，承担着为绝大多数公民提供公共产品的责任。从表2也可以看出，在财政支出中，地方政府财政支出占总财政支出的比例自1994年分税制改革以来逐年提高，2011年高达84.9%，占财政支出的绝大部分。

从以上我国地方政府财政收入占比和财政支出占比的分析可以得出结论：中央与地方政府财权和事权划分的严重失衡，地方政府财政收入很少，但是需要承担的财政支出很大。据此，本文提出第一个假设：

假设1：地方政府在财政收入和支出上分权的不对称，导致地方政府客观上没有财力投入到教育支出上。并且地方政府对于教育的投入与地方政府财政收入占财政收入的比例正相关，与地方政府财政支出占总支出的比例负相关。

2.经济分权和政治集权

中国式财政体制的核心内涵是经济分权与垂直的政治治理体制的紧密结合。在经济上分权，即地方政府具有动用地方资源发展地方经济的权利，中央政府并以此作为考核地方政府官员的重要标准。经济分权主要体现在地方政府可以动用本地财政资源，将财政资源投向刺激经济增长的用途上。

所谓政治集权，即中国实行垂直的政治体制，各地方政府官员只对上一级政府负责，上一级政府根据对地方官员的考核情况对其进行任免和晋升。

（二）财政分权下地方政府的行为激励和教育投入行为

在中国式的“经济分权、政治集权”的财政分权体制下，西方的财政分权理论对我国政府的激励机制不再成立。我国户籍制度的存在使得教育和医疗等公共产品须严格按照身份来分配，限制了居民在区域间的自由移动。

政治集权的制度安排使得上级政府以GDP为主的考核标准对地方政府产生有效激励，使得地方政府因“晋升激励”而展开GDP锦标赛（乔宝云、范剑勇和冯兴元，2005）。而财政支出分权的实行、公众对政府有效监督的缺位及政府官员问责机制的不完善，使得地方官员为了追求自身利益最大化而忽视公众对公共产品数量和质量的需求偏好成为可能。

政府官员追求自身利益最大化而忽视地方居民公共产品需求偏好的表现为地方政府将财政资源尽可能多地用来发展地方经济，而减少对公共产品的供应。地方政府为了发展本地经济，一方面将财政支出用于地方企业的技术改造新产品、试制经费和促进经济增长的投资性支出，另一方面由于资本的流动性大于劳动的流动性，且在中国当前劳动较为充裕的现实下，为了克服地方发展经济的资本不足，而展开吸引FDI的竞争（FDI英文全称Foreign Direct Investment，外商直接投资。按照国际货币基金组织（IMF）的定义，FDI是指一国的投资者将资本用于他国的生产或经营，并掌握一定经营控制权的投资行为）。在吸引FDI过程中，普遍的做法就是增加对机场、公路等基础性建设支出。分权使地方政府为经济发展展开竞争，而大力增加投资性支出和为吸引FDI而进行基础建设投入的同时，导致其对公共物品的偏好降低（张军等，2007），造成资源配置的扭曲，降低了教育等部门的供给水平（乔新平、白洁，2005；傅勇、张晏，2006）。

基于以上对于财政分权对地方官员激励的分析，本文提出如下假设。

假设2：我国财政分权激励地方政府为发展地方经济而展开竞争，使得地方政府将财政支出多投向刺激经济发展的用途上，而对教育的投入产生“挤出效应”，即我国财政教育支出占比与政府投资性支出占比、基础建设支出占比成负相关关系。

（三）财政分权、经济增长与教育投入

在中国式财政分权下，地方政府因晋升激励而产生GDP竞争。地方政府将财政收入的大部分用于发展经济，在短期内对公共产品的供给产生“挤出效应”。但长期来看，必然会促进地方经济发展，随着人们收入的提高和地方财政收入的增加，地方政府可能增加对公共物品的供给。经济学家瓦格纳（1877）对德国的研究证实，随着人均收入的增加，包括教育在内的公共财政支出也随之提高。皮考克和魏斯曼（1961）也指出经济发展，收入水平上升，以不变的税率所征得的税收也上升，所以财政支出随GDP的上升而上升。马斯格雷夫和罗斯托（1959）指出，一旦经济发展达到成熟阶段，政府的公共支出将从基础设施投资支出转向不断增加的教育、医疗保健与福利等方面的支出，而且这方面支出的增加大大超过其他方面支出的增长速度，也会快于GDP的增长速度。鉴于以上分析，本文提出第3个假设。

假设3：地方政府对教育的投入与经济发展水平有关，经济发展水平较高的地方教育投入较多，即地方政府教育投入水平与人均GDP正相关。

三、财政分权体制下政府教育行为的实证研究

（一）实证假设

通过本文对我国财政分权体制特点和财政分权对我国地方政府行为的激励分析可知，我国地方政府与中央政府之间财权和事权分配的严重失衡，财政分权激励下地方政府发展经济的投资性支出和吸引FDI的竞争，是我国地方教育投入长期滞后的主要原因，而地方政府发展经济的努力在长期看来有可能会促进地方政府增加对教育的投入。

为了印证以上分析理论，本文提出以下实证假设：

其一，教育投入占地方政府财政支出的比例与地方政府财政收入占财政收入的比例正相关，与地方政府财政支出占总支出的比例负相关。其中，地方财政收入与占财政收入的比例反映了中央政府和地方政府之间的财政收入分权程度，地方政府财政支出占财政总支出的比例反映了中央政府和地方政府之间财政支出分权程度。

其二，教育投入占地方政府财政支出的比例与各地FDI占全国FDI比例负相关，与各地基础建设支出占财政支出比例和投资性支出占财政支出比负相关。其中，各地FDI占全国FDI比表示各地FDI竞争程度，各地基础建设支出占财政支出比例和投资性支出占财政支出比表示各地经济发展竞争程度。

其三，教育投入占地方政府财政支出的比例与人均GDP正相关，人均GDP表示经济发展水平。

（二）实证模型的选择

针对上面的假说，本文建立如下模型来一一鉴定假说：

Yit=α0+βitXit+εit

其中，Yit是被解释变量，指各省级的教育支出占财政支出的比例，X是一组解释变量，下标i、t分别代表不同的地区和不同的年份，为验证假设结论，主要拟定以下项目为解释变量（表3）。

（三）数据来源与统计描述

模型变量中地方财政收入占总财政收入的比例、地方财政支出占总财政支出的比例、投资性支出占财政支出的比例，均根据历年《中国统计年鉴》和各地统计年鉴整理而得，详见表4。

（四）模型结果分析

本文依据以上实证模型，利用计量软件EViews6.0，采用2003—2011年我国省级面板数据来对以上假设进行实证研究。首先通过Hausman检验判断固定效应还是随机效应。

由结果可知，调整后的R2为0.856，说明解释变量较好地解释了因变量的变化情况，各解释变量回归系数的t统计量均通过显著性检验，说明各解释变量的变化对因变量的变化有显著的影响。通过分析以上回归方程，可以得出以下结论：

1.地方政府财政收入分权的增加对教育投入有积极影响，而地方政府财政事权的分权对教育投入有负面影响。由表5可知，地方财政收入占总财政收入的比例的回归系数显著为1.25，表明地方财政收入占总财政收入的比例每提高一个百分点，地方政府教育投入占地方财政支出的比例将提高1.25个百分点。地方政府财政支出占总财政支出的比例的回归系数显著为负，绝对值为2.89，这说明地方政府财政支出占总财政支出的比例每提高1个百分点，地方政府教育投入占地方财政支出的比例将降低2.89个百分点。

2.各地为了促进经济增长的FDI竞争和投资竞争，对教育投入有负面影响。由表5可知，各地FDI占全国FDI比例和投资性支出占财政支出的比例的回归系数均显著为负，绝对值分别为0.89、4.26，这表明，各地FDI占全国FDI比例和投资性支出占财政支出的比例，每提高1个百分点，地方政府教育投入占地方财政支出的比例将分别降低0.89%、4.26%。

3.经济发展水平对地方政府的教育投入有正面影响。由表可知，人均GDP的回归系数显著，大小为1.45，表明人均GDP每提高一个百分点，地方政府对教育的投入占财政支出的比例将提高1.45个百分点。

由上可知，实证结果验证了本文理论分析结论，即中央政府和地方政府之间严重失衡的财权和事权的划分影响了地方政府。

四、主要结论与政策建议

（一）主要结论

在理论分析财政分权对我国地方政府行为激励的基础上，本文提出了三个关于影响地方政府官员教育投入行为的假设，并利用2003—2011年的省级面板数据进行了实证研究，实证研究结果表明：

1.地方政府财政收入分权的增加对教育投入有积极影响，而地方政府财政事权的分权对教育投入有负面影响。

2.各地为了促进经济增长的FDI竞争和投资竞争，对教育投入存在“挤出效应”。

3.经济发展水平对地方政府的教育投入有正面影响。

（二）政策建议

1.通过法律确定县级义务教育财政支出占县财政总支出的比例，并对超出法定支出比例的县给予奖励。

2.建立以改善民生为重点的评价地方政绩的指标体系和问责制度。

3.增加预算的透明度，适当扩大当地居民参与政府预算决策的机会。

4.完善转移支付制度，把转移支付与地方财政能力、裁减财政供养人口和增加居民福利性支出联系起来。单纯就义务教育而言，采用封顶的专项配套义务教育的财政补助，比由上级确定基数、上级与县级简单按比例分担的补助方式，更有助于激励贫困县提高自身的教育支付意愿和教育财政努力水平。

【参考文献】

[1] 陈硕.分税制改革：地方财政自与公共品供给[J].经济学，2010（4）：1427-1446.

[2] 傅勇，张晏.中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价[J].管理世界，2007（3）：4-12.

[3] 平新乔，白洁.中国财政分权与地方公共品的供给[J].财贸经济，2006（2）：49-56.

[4] 乔宝云，范剑勇，冯兴元.中国的财政分权与小学义务教育[J].中国社会科学，2005（6）：37-46.

[5] 郑磊.财政分权与教育服务提供的地区差异[J].北京师范大学学报：社会科学版，2010（2）：99-108.

[6] 周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007（7）：6-50.

[7] 周业安，王曦.中国的财政分权与教育发展[J].财政研究，2008（11）：16-19.

[8] Michael Keen and Maurice Marchand. Fiscal competition and the pattern of public spending [J].Journal of Public Economics，1997（66）：33-53.

[9] Oates，W. E. Fiscal Fedearlism[J]. Harcourt brace Jovanovich，1972（66）：72-122.

[10] Tibout，C. M. A pure theory of local expenditures[J]. Journal of Political Economy，1956（64）：416-424.

财政分权论文第7篇

内容摘要:政府有效的减贫政策需要考虑财政支出和财政收入两个方面,地方政府的信息优势要求财政支出分权,地方经济发展的不平衡要求财政收入集权,由中央政府通过转移支付为地方政府提供均衡的减贫支出需求。因此,“财政支出分权、财政收入集权”的部分财政分权模式更适应于政府的减贫工作。改革开放后,中国的财政分权实践以1994年的分税制改革为标志,可以分为完全财政分权和部分财政分权两个时期,通过实证研究对比两种模式下政府的减贫绩效,部分财政分权优于完全财政分权。

关键词:完全财政分权 部分财政分权 减贫

财政分权与减贫问题研究文献概述

上世纪80年代以来,发展中国家广泛的财政分权实践以及同时期快速的经济增长使得人们开始关注财政分权问题,研究主要集中于财政分权与经济增长的关系,也有部分文献研究了财政分权对环境保护、社会保障以及政府腐败等问题的影响。贫困问题是发展中国家面临的普遍问题,财政分权是否对政府减贫工作有积极的影响值得关注,然而,关于财政分权与减贫的研究还较为缺乏。

传统财政分权理论阐述了地方政府提供公共产品的效率优势,Oates(1993)等认为这种效率优势可以动态化为经济增长,从而促进了经济增长。但是,也有学者对此作用过程提出了一些质疑,实证研究同样存在着不一致的结论。然而就中国的财政分权实践而言,多数学者还是认为财政分权显著促进了经济增长(林毅夫、刘志强,2000)。一般来说,经济增长是解决贫困问题的直接途径,如果财政分权可以促进经济增长,那么在一定程度上对减贫也有促进作用。但是,由于经济增长衡量的是社会整体状况,而减贫却只考察社会收入处于最低层的部分人群,因此,经济增长并不能反映减贫的全部内容,财政分权对减贫的影响需要单独进行研究。

目前关于财政分权与减贫的研究仍然处于初级阶段,已有的文献主要偏重于政治和制度分析,缺乏比较系统的理论研究,实证研究也主要集中于特定的反贫困项目。M. Govinda Rao(1998)研究了越南的财政分权与减贫工作现状,认为地方政府财力不足,需要中央政府通过一般性转移支付和特别转移支付相结合的方式来保证地方政府减贫支出需求。Von Braun等(2002)分析了影响减贫绩效的环境制度条件,认为相关研究需要同时考虑政治分权、财政分权和管理分权,以及不同国家的具体情况和分权政策的类型。Johannes Jutting等(2004)总结了19个国家财政分权与减贫的关系,认为在一些制度基础较差、政治冲突严重的落后国家中财政分权可能加剧贫困的发生。Galasso and Ravallion(2005)实证研究了孟加拉国一个特定的减贫项目――粮食教育计划,分析了分权减贫政策下目标人群发生扭曲的影响因素。

本文从财政支出和财政收入两个方面系统分析财政分权对减贫的可能影响,确定适合减贫的财政分权模式,并根据中国的财政分权实践进行实证研究。

财政分权与减贫的理论分析

政府的减贫工作可以分为两个层次:首先是保证贫困人口的生存问题,即提供贫困人口生存所必需的最低物质消费,包括食物、水等;其次是提高贫困人口素质,创造机会和条件使有劳动能力的人通过自身努力摆脱贫困状态,从而不依赖于政府的救济。前者可以通过政府保障性公共支出对贫困人口进行直接补助,而后者则需要政府根据贫困地区以及贫困人口的具体情况,分析贫困产生的原因以提供针对性的公共服务,包括公路、桥梁、电力、灌溉等基础性公共服务,科技推广、信息咨询和信贷政策等经济性公共服务,教育、医疗、社会福利和环境保护等社会性公共服务。

传统财政分权理论强调了地方政府的信息优势,忽略了中央政府提供公共服务时的规模优势和技术优势,因此,合理的财政分权需要根据公共服务的性质对中央政府和地方政府的优势和缺陷进行权衡。中央政府和地方政府提供公共服务时的优势和缺陷具有互补性,前者具有规模和技术优势,但是缺乏对地方具体情况的了解,统一的公共服务会与地方的实际需求产生偏差,后者恰好相反。根据Faguet(2002)模型,当公共服务对地区差异不敏感时,中央政府统一提供公共服务的规模和技术优势必然大于地方实际需求的偏差,由中央政府提供公共服务的效率更高;反之,则由地方政府提供公共服务的效率更高。

根据政府减贫工作的两个层次,对于基本的生存需求,由于贫困人口个体间差异较小,地区间差异与该地区贫困人口数量直接相关,不需考虑地区间的其他差异,由中央政府负责该层次的减贫工作以发挥其规模和技术优势。对于贫困人口的发展需求,由于各地区产生贫困的原因各不相同需要具体分析,一些山区可能因为基础设施落后、生产力低下,一些边疆地区可能因为地广人稀而缺乏规模效应。此时,公共服务需求的地区差异十分敏感,由地方政府负责该层次的减贫工作可以发挥其信息优势。同时,由于贫困人口的生存需求比较容易解决,而发展需求却是一项长期的工作,因此,随着减贫工作的深入,要求地方政府在减贫工作中发挥越来越大的作用,即要求更高的财政分权与其相适应。

研究财政分权与减贫的文献主要从政府支出角度进行分析,事实上财政分权不仅包括财政支出分权,也包括财政收入分权,即地方政府不仅要有财政支出的自,也要有财政收入的自,为公共服务自主筹集收入。政府减贫工作的两个层次要求恰当的财政支出分权,但是并不反映对财政收入分权的需求。从本质上来看,政府减贫工作具有资源的再分配性质,即从富人那里筹集收入来帮助穷人,从这个角度来说,减贫工作应该由中央政府来执行。由于人口的流动性,地方政府的资源再分配政策将会失效。为了提供相同的公共服务,贫困地区的税负必然高于富裕地区,这样居民将会不断向富裕地区迁徙,即使考虑到人口流动的门槛,富裕居民的流动性也要高于贫困居民,这样,贫困地区的税负将会更高,从而陷入更加贫困的恶性循环。因此,从财政收入角度来看,分权对于政府减贫工作是不合适的。结合财政支出和财政收入两个角度,可以对前者进行分权管理,对后者进行集权管理,中央政府通过恰当的转移支付来弥补地方政府提供公共服务的财政支出需求,J.K. Brueckner(2009)对这种分权模式进行了理论分析,将其称之为“部分财政分权(Partial Fiscal Decentralization)”。 理论上,“财政支出分权、财政收入集权”的部分财政分权对于减贫是最有效率的。同时,中央政府转移支付制度的设计也十分重要,中央政府需要通过恰当的制度设计使地方政府表露其真实的财政支出需求。

中国的财政分权实践与减贫状况

中国改革开放之后的财政分权实践可以划分为两个阶段,从1978年至今,财政支出分权是贯穿始终的,但是财政收入分权却经历了分权与集权两个阶段(如图1所示)。

第一个阶段是从1978年到1993年,这一时期地方政府不仅具有较高的财政支出自,也拥有了相当的财政收入自。由于地方政府收入的增长一直大于中央政府,财政收入分权不断提高,“两个比重”不断下降,加剧了中央政府的财政风险,在此背景下,1994年实施了分税制改革,开始进行财政收入集权。第二个阶段是1994年的分税制改革至今,中央政府通过调整税收划分,使中央政府财政收入比重迅速上升。与此同时,中央政府的转移支付也迅速增加。

根据中国农村贫困发生率的统计数据来看(如图2所示),改革开放后的减贫工作也可以分为两个阶段。改革开放后,中国的贫困状况得到了较大的改善,贫困发生率迅速下降。但是从1987年开始直到1993年,贫困发生率一直在10%以上波动,进一步下降比较困难。1994年开始,贫困发生率又有一个比较明显的下降过程,迅速下降到3%左右,又进入一个比较稳定的波动时期。结合中国的财政分权实践,其对减贫的影响可以描述如下:1978年开始的完全财政分权使农村贫困发生率迅速下降到10%并稳定下来,1994年的部分财政分权又使农村贫困发生率迅速下降到3%并稳定下来。因此,中国的财政分权实践为对比两种财政分权模式下的减贫政策绩效提供了基础。

理论上部分财政分权下政府减贫政策绩效更优,下面根据中国的财政分权实践和减贫状况进行实证检验。首先是对贫困的衡量,根据贫困的概念,包括狭义的贫困和广义的贫困,狭义的贫困是指物质生活资料的匮乏,广义的贫困除含经济意义的狭义贫困外,还包含社会、环境等方面的因素,如人口期望寿命、受教育程度等。其中最重要的还是经济意义上的贫困,这是造成其他方面贫困的根源,研究贫困问题的文献也主要考察经济意义上的贫困。通常使用家庭收入数据来衡量贫困,其中最重要的一类指标是FGT指数,包括贫困发生率(H)、贫困缺口率(PG)和贫困强度指数(FGT2)三个指标,分别反映贫困的广度、深度和强度,可以比较全面的反映社会的贫困状况。本文根据世界银行网站提供的POVCAL工具和中国农村居民按纯收入分组数据计算FGT指数作为衡量贫困的指标。其次是财政分权变量,关于财政分权的衡量理论界存在很大争议,最常用的是Oates首先采用的财政收支指标,用下级政府的财政收支份额来刻画财政分权程度。研究我国财政分权的文献也大都是采用这种方法。本文沿用这种方法,财政支出分权(DCEXP)和财政收入分权(DCREV)分别用省级财政支出和收入占总财政支出和收入的比重衡量。为了考察1994年分税制改革前后财政收入分权变化对减贫的影响,引入虚拟变量D94,将1994年之前设为0,之后设为1,前后两个时期分别代表完全财政分权和部分财政分权两种模式。最后,除本文研究的财政分权变量外,经济增长对减贫也有重要的影响,使用人均GDP的增长率(GGDP)作为控制变量,分离经济增长对减贫的影响。将实证研究模型设定如下:

Yt=α+βDCEXPt+γDCREVt+γ1D94t×DCREVt+δGGDPt+εt

其中Yt为贫困指数,分别用贫困发生率(H)、贫困缺口率(PG)和贫困强度指数(FGT2)来衡量。DCEXPt和DCREVt分别为财政支出分权和财政收入分权变量,D94t为虚拟变量,GGDPt为人均GDP的增长率,εt为误差项。由于时序数据可能为非平稳序列,根据多元回归结果模型可能加入1阶或2阶自回归。本文样本区间从1984~2007年,数据来自《中国统计年鉴》相关各期,并经计算整理而得,多元回归结果如表1所示。

分析表1结果可知,财政支出分权变量DCEXP对减贫有积极的影响,表明中国减贫工作的重心在于实现第二个层次的目标,即提高贫困人口自身摆脱贫困的能力,这要求地方政府在减贫工作中承担更多的任务,即应加大财政支出分权的程度。财政收入分权变量DCREV对减贫的影响并不确定,但是D94×DCREV在三种不同衡量贫困状况的回归分析中均表现出显著的负相关关系,表明1994年分税制改革后财政收入逐渐集权的过程是有利于减贫工作的。因此,实证研究结果与理论分析一致,即财政支出分权与财政收入集权的部分财政分权模式对于减贫工作更有利。此外,经济增长变量GGDP与减贫间也表现出微弱的负相关关系,表明中国从整体上已经摆脱贫困状态,贫困人口占总人口的比重已较低,以后的减贫工作也应该向更细致的方向发展。

结论

本文将政府减贫工作划分为两个层次,通过分析其各自的特点,权衡中央政府和地方政府在提供公共服务时的优势和缺陷,认为应该由中央政府来解决贫困人口的生存需求,由地方政府来解决贫困人口的发展需求,从而需要进行恰当的财政支出分权。然而从财政收入角度来看,分权将加剧地区间发展的不平衡,从而阻碍减贫工作的进行,因此,需要对财政收入进行集权管理。综合上述两个方面,理论上财政支出分权、财政收入集权的部分财政分权对于减贫是最有效率的。改革开放后中国的财政分权实践和减贫过程为对比完全、部分两种财政分权模式下的减贫绩效提供了基础。实证研究结果也支持部分财政分权减贫绩效更优的结论。

研究结论不仅肯定了我国部分财政分权模式对减贫的积极影响,也给其他发展中国家提供了一定的借鉴。部分财政分权使地方政府具备了减贫的财政支出权力和稳定的减贫资金来源,但是如何更有效的激励地方政府进行减贫工作,避免地方政府的腐败行为,还需要中央政府一系列的激励与约束机制。

参考文献:

1.Oates, W. Fiscal decentralization and economic development [J]. National Tax Journal, 1993

2.Prud'homme, R. The Dangers of Decentralization [J]. The World Bank Research Observer, 1995

3.Yilmaz, S. The Impact of Fiscal Decentralization on Macroeconomic Performance [C]. National Tax Association, Proceedings of the 92nd Annual Conference on Taxation, US-Atlanta, October 24-26, 1999

4.林毅夫,刘志强.中国的财政分权与经济增长[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2000(4)

5.M.Govinda Rao, Richard M. Bird and Jennie I. Litvack. Fiscal Decentralization and Poverty Alleviation in a Transitional Economy: The Case of Viet Nam [J]. Asian Economic Journal, 1998

6.Von Braun, Joachim and Ulrike Grote. Does decentralization serve the poor? [C] in IMF, Fiscal Decentralization, Washington DC, Rutledge Economics, 2002

7.Johannes Jutting, Celine Kauffmann, Ida Mc Donnell, Holger Osterrieder, Nicolas Pinaud and Lucia Wegner. Decentralization and Poverty in Developing Countries: Exploring the Impact [C]. OECD Development Centre Working Paper No. 236, 2004

财政分权论文第8篇

关键词：财政分权 经济增长 影响

分税制改革将要二十年之际，回顾中国财政分权的历程，以及财政分权对中国经济增长的影响是非常有意义的。分税制改革对于中国经济，似乎是锦上添花，对当时紧张的中央财政来说，必然是雪中送炭。

近年来，学术界对分税制改革的讨论和研究从未中断过，学者们对于分税制改革的极大热情，不仅因为其是中国财政分权体制中的一个新的里程碑，还因为伴随着社会经济不断地发展、财税体制不断的调整，理论界对财政分权对中国发展的影响产生了越来越多的分歧。

“县乃国之基”，县域经济是中国国民经济最基本的经济单元。中国两千八百多个县以及县级市的发展决定了中国未来城镇化发展的速度以及质量。最新统计数据显示，县域的面积占到全国国土面积的百分之九十几，人口占到全国人口总额的百分之六十八，“郡县治、天下安”，县域经济的发展深深的影响了中国经济发展的方向。所以本文从县域经济分权的角度，研究财政分权的问题。

本文的创新之处在于从县域经济发展的视角，研究县和省级以下经济体之间的财政分权效应。由于分税制改革，中央规定了中央和省之间的税收分成比例，所以前人的研究大多集中在研究中央和省之间的分权对各个省经济的促进作用或者省之间公共品的供给。而省级以下政府财政收入的划分没有政策做出强制规定，由各个省根据实际情况而决定。一般来说，主要是上级政府单方面决定了和下级政府的税收分成比例，下级政府保留部分的讨价还价权力。这样的分配模式不仅使得各个地区之间地方政府财权形成差异，而且这种不规范不固定的模式，使得财权由县向市，由市向省集中，而事权却又层层下放，财权和事权的不对等使得县级政府财政日益困难，不能有效的履行公共品支出的职能。所以本文采用县级数据，是希望从基层政府的视角，研究财政分权对经济的影响。

本文研究的不足之处在于，由于县域经济的数据相对来说比较匮乏，数据缺失等原因造成数据质量不高，缺乏上级对各个县之间的转移支付以及县的预算外收入等数据使得不能多角度、更深入的研究县域的财政分权问题。

一、 文献综述

Hayek于1945指出，地方政府相对于中央政府，能更准确获得地方资讯，做出较优的决策。Stigler在1957提出了最优分权理论，在其发表的《地方政府功能的有理范围》主要思想是，民众有权选择公共品以及公共服务的种类和规模，而地方政府由于更接近选民，相比于中央政府更提供满足所辖区域公众偏好的公共品。在文中虽然肯定了地方政府提供公共品的效率，但是并没有中央财政支出的合理性以及必要性。他认为中央政府在解决区域间协调发展和地方政府之间摩擦等宏观的问题时更有优势。Oates于1972年在《财政联邦主义》一书中提出了著名的“分权定理”。书中论证了公共品以及公共服务分散决策的效率。即假设提供的公共品总量以及成本相同，相比之下，地区之间提供不同的公共品使得所辖区域居民分别达到帕累托最优，以及在每一个区域提供同质等量的公共品使得整体达到最优，前者比后者总体福利要高或者至少不低于后者。Oates认为中央政府和地方政府之间存在信息不对称，地方政府由于更接近自己的公众，拥有比中央政府更多关于公共品偏好的信息。他是从信息的角度进行了论证，和Stigler的观点保持一致。在其后1999年的研究中，他进一步说明，如果中央政府具有和地方政府一样多的信息，且中央政府能根据不同偏好在各地提供异质的公共品，同样可以获得公共品有效率提供的结果。但是这个前提假设不成立，所以分散化决策的财政分权还是得到了支持。

对于具有中国特点的财政分权，许多学者认为财政分权对经济增长以及公共品的供给是有积极的作用的。Lin和Liu（2000）用我国省级面板数据，研究了财政分权对人均GDP的影响，认为分税制改革前财政分权推动了中国经济增长。其用边际分成率来度量财政分权。沈坤荣和付文林（2005）区分预算内外财政收支与经济增长的关系，发现预算内财政收支对经济增长计量上正向显著，但是预算外财政收支与经济增长的关系不显著。张晏（2005）采用多种分权指标来度量财政分权，无论从全国范围还是分区域考察，财政分权对中国经济增长具有促进作用。

Schleifer（2000）通过对中国和俄罗斯的财政分权效果的比较研究。探讨政治制度框架的区别对财政分权效应的影响。Bird（1995）研究认为，财政分权制约转轨经济发展问题在于，地方政府的权力和责任十分不对等，使得地方政府伸出“搜取之手”。Bardhan（2002）从公众对政府的监督出发，探讨中国的国情与传统财政联邦主义的理论前提不符造成理论和现实的差距。

二、 实证

（一）理论模型

本文中计量模型的来源为经典的柯布-道格拉斯生产函数：

对（1）式两边微分等于：

在上式中，Y为地区生产总值；A为技术水平；K为资本，标志投资对经济的影响；N为劳动力，标志人口因素对经济发展影响。以上为本问实证用到的基本方程，但是考虑到现实的复杂性以及在中国特定的大环境下，增长极大的受到其他因素的影响，文中在做计量方程时会加入控制变量。

（二）计量方程

根据zhang和zou（1998）以及张晏和龚六堂（2005）等前人的研究，本文把回归模型设定为如下形式：

方程（3）对全国范围内的样本进行回归面板回归。为了再细化研究分权对各个区域间影响，方程（4）设置了区域虚拟变量，把全国范围内样本分为东、中、西部地区。东部地区省份包括北京、上海、广东、天津、河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、海南共计11个省及直辖市；中部地区省份包括山西、湖北、湖南、吉林、黑龙江，安徽、江西、河南共计8个省；西部地区省份包括广西、四川、重庆、贵州、云南、内蒙古、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆共计11个。省下辖县数据由于数据质量以及政治地位等特殊原因，在样本中予以剔除。

方程中，下标i代表不同的县域个体，t代表不同的时期，本文中为两期；GDPG_Y代表经济发展指标；为截距项，由于采用固定效应，所以每个个体截距项不同，用右下角的i表示；Xit代表劳动力增长率和人口增长率的差值（Ng）和人均基础建设投资增长率（Investg）；FDit是分权指标，采用了支出分权和收入分权两个财政分权的指标；Mit是控制变量，包括税负（Tex）、所有制（Owe）、城镇化率（City）。为了控制内生性问题，控制变量都采用增长率基期的值。

（三）计量指标的说明以及变量间统计结果

本文中指标选取了2000、2003、2006年三年的县级、市级、省级样本数据，本文中数据除基础建设投资（invest）外，GDP、财政收入和支出，以及本文中另外一个计量方程中的因变量各项公共品的支出，均以2000年为基期，用GDP平减指标进行平减。本文中所用数据大多来自《中国县（市）社会经济统计年鉴》，部分来自于《中国区域经济统计年鉴》和《中国城市统计年鉴》，CEIC等。

FD：分权指标，支出分权的计算方法为，县人均财政支出/（县人均财政支出+市人均财政支出+省人均财政支出）。由于研究省以下财政分权的效应，所以没有包括中央的分权。

Gdpg：人均GDP增长率，经济增长的度量指标，在本模型中作为因变量。

Ng：劳动力增长率和人口增长率的差值。

Investg：基础建设投资增长率。

Txt：税负水平，用各地区的预算内财政收入和当地的GDP的比值度量，代表的是广义的税负水平。

Owe：公有制经济占比，国有和集体单位从业人员除以所有就业人员。

City： 城市化率，非农业人口和总人口的比值。

East、Middle、West：为标志区域的虚拟变量，在相应区域的值为1，其余为0，比如东部城市，East值为1 ，Middle和West的值为0.

（四）计量结果

在全国范围内来看，支出分权对于经济增长的影响在10%内不显著，但收入分权对经济增长在1%水平下显著为负；分区域来看，支出分权对东部地区经济增长效应在1%水平下显著为负，对中部和西部地区不显著；而收入分权对东、中、西部地区都在1%水平下显著为负。支出分权越大，本地政府的支出责任越重，地方政府谋求提高财政收入，一方面努力吸引新增投资扩大税基，另一方面大搞土地财政等方式提高预算外收入。地方政府相互之间激烈和同质化的竞争以低廉的价格提供工业用地和税收方面的优惠开展。同时抬高地价获得高额的土地出让金以支持地方基础设施建设。收入分权占比越大，说明省以下的分配体系中越倾向于把财政收入留在县一级的政府，县级政府获得的分成越大。则县级政府越有动力扩大税基，进行 “竞次”竞争。

从支出分区域的效应来看，由于东部地区经济发达，转移支付比例较低，税收缺口更多需要依靠提高向企业的税征税以及进行土地拍卖等预算外收入弥补。中西部地区采取竞争获得的增额税基提高税收的效应不大，更多的会谋求转移支付。而东部地区由于有利的地理位置和良好的投资环境，大多数企业投资也是在东部地区的县之间进行选择，使得东部各县域之间的竞争更为激烈，这种过度的竞争使税率和工业地价都偏离最优水平。地方政府过低的均衡税率和低廉的工业地价使得地方财力不足，从业削减民生类公共品的支出，又通过拍卖商住用地的土地出让金支持基础设施建设。高昂的土地出让金进一步抬高房价，使得这些东部地区流动人口不能扎根，出现回流现象，进而中国的人口城镇化进程减速，不利于中国经济进一步的发展。从收入分权上看，无地区差别，财政激励在各区域都会引起地方政府采用不利于经济发展的决策。

三、 结论

中国式的财政分权由于中国特殊的政治经济体制下，对经济发展的促进作用不明显，甚至从某些方面阻碍了经济的发展。这种阻碍关系在东部地区尤为明显。税负越高越利于经济的增长，说明现在我国的税负水平低于最优值，也从侧面印证了前面所提到的地方政府“竞次”竞争的行为。地方政府之间进行非合作的博弈，得到次优的结果。

参考文献：

[1]沈坤荣，付文林.中国财政分权制度与经济增长[J].管理世界，2005，（1）：3l一39

[2]Wallace.E.Oates.Fiscal Federalism[M]. New York：Harcourt Brace Jovanovich，1972.

[3]Wallace.E.Oates.An essay on fiscal federalism[J].Journal of Economic Literature，1999，V01.3

财政分权论文第9篇

[关键词]财政分权必要性;财政职能划分;税权划分;经济社会影响

[中图分类号] F810 [文献标识码] A

[文章编号] 1673-0461(2009)09-0001-06

财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围,允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构,其核心是地方政府具有一定的财政自。学者们一般用地方政府收支占全部财政收支比重、税收控制指数来衡量财政分权水平。实践中,除极少数国家(如新加坡)采取中央一级政府外,几乎所有国家的政府体系都分为若干级别,实行财政分权,区别的只是分权程度的不同。因此,从20世纪50年代起,许多经济学家从不同角度对财政分权进行了研究。本文拟从财政分权的必要性(即为什么进行财政分权)、财政职能在各级政府之间划分(怎样分权)和财政分权的后果三个方面对财政分权理论进行梳理。

一、对财政分权必要性的研究

1.传统财政分权理论

传统财政分权理论以蒂布特1956年发表的《一个关于地方支出的纯理论》为标志。蒂布特以前,人们认为公共产品提供存在二个基本问题:一是居民不愿意显示其真实偏好,而从利己出发,具有谎报偏好的强烈动机;二是居民缺乏为选择合适的公共管理者而获取信息的积极性,公共管理者也缺乏有效提供公共产品的积极性[1]。而蒂布特却认为,上述两个难题并不适用于地方支出(即地方性公共产品的提供),因为居民可以通过“用脚投票”来显示自己的真实偏好,地方政府必须且有效率提供居民所需要的公共产品,否则居民将迁往最符合他偏好的公共服务/税收组合的社区,这样,政府间竞争就类似于厂商间为了争夺消费者而展开的竞争,竞争的结果是相同偏好的居民自动聚集到某一社区周围,该社区也将有效率地提供公共服务,从而导致资源最优配置。

蒂布特之后,许多经济学家从公共产品的层次性与空间特点入手,论证实行多级政府和财政分权的必要性。施蒂格勒在《地方政府功能的适当范围》一文中提出了“菜单理论”[2],用实现资源配置的有效性和分配的公正性来证明地方政府存在的必要性。他认为地方政府相对于中央政府更接近于自己的公众,更加了解本地居民对公共产品的偏好,同时不同地区居民有权选择自己需要的公共产品的种类和数量。当然,他并不否认中央政府存在的合理性,认为对于解决分配上的不平等和地方政府之间的竞争与摩擦,中央政府存在优越性。奥茨在《财政分权》中提出了“分权定理”[3],该定理证明了地方政府提供公共产品的优先性,即如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共产品,那么由下级政府提供效率会更高。布坎南在《俱乐部经济理论》中提出了“俱乐部”理论[4]。他认为在纯公共产品和纯私人产品之间存在萨谬尔森缺口(Samuelsop Gap,即准公共产品),俱乐部理论可以弥补这种缺位,并据此可以确定最优的公共产品数量、税收和俱乐部规模。随着某一个俱乐部(地方政府的类比)新成员的不断增加,一方面,现有俱乐部成员原来所承担的成本就有更多的成员来分担,从而人均承担成本不断下降;另一方面,新的俱乐部成员的进入,会产生新的外部不经济,即产生俱乐部的拥挤。显然,俱乐部的最佳规模应界定在外部不经济所产生的边际成本(拥挤成本)等于新成员分担成本所带来的边际节约这个均衡点上。特里西在《公共财政》中提出了“偏好误识”理论[5]。该理论认为,如果信息完全且经济活动确定,中央政府和地方政府都可以有效率地提供公共产品。但是,中央政府距离居民较远,信息传递存在距离阻隔,产生信息的不完全性和不确定性,因而在提供公共产品的过程中就会发生偏差,存在着失误的可能性,回避风险的居民就偏向于让距离较近的地方政府来提供公共产品。

2.新一代财政分权理论

新一代财政分权理论以钱颖一和罗兰、温格斯特等为代表的经济学家发表的论文为代表[6][7]。该理论从两个方面论证实行财政分权的好处。首先,财政分权有利于硬化地方政府预算,维护市场机制正常运行。在财政分权体制下,信贷由银行控制,地方政府无权干预,因而不能通过无限度地借贷来保护落后企业,从而带来预算的硬化。另外,生产要素可以通过“用脚投票”来躲避地方政府的过度管辖和掠夺,因而限制了地方官员的掠夺,从而起到维护市场的作用。其次,促进地方政府竞争,提高行政管理效率。在财政分权体制下,地方政府存在竞争和模仿,如果某一地方政府采取了提高本地区居民福利的政策措施,其他地区居民会以此为依据来对所在地政府的政策进行评价,并通过“用手投票”或“用脚投票”来反映自己的偏好,因此,标尺效应(yardstick effect)促使同级政府之间相互竞争和学习,从而提高政府部门的运作效率,节约行政管理成本,防止地方政府滥用权力。

3.实验联邦主义

奥茨、罗森等人提出[8],中央政府层次上的政策实验要受到各种政治的制约,并且只能做一次实验,且要经过较长时间才能产生较好的新政策,从而阻碍制度创新,而地方政府则不存在上述制约。首先,地方政府可以绕过许多政策,不同地方政府还可以同时进行不同的政策试验。其次,地方政府对当地居民偏好和资源条件更加了解,因而更容易产生创新性政策主张,而且蕴含的制度知识还可能通过地方政府之间的竞争扩散出去,从而间接促进其他地方政府的制度创新,最终促进了公共政策制定上的“技术进步”。

4.其他理论

金认为[9],如果以集权的方式由中央政府行使所有职责,那么每一位官员会面对过多的工作,由于信息不充分等原因,会使政府机构陷入低效率运行状态。政府职能分级行使,明确划分责权,则可以改善政府机构的工作效率。另外,20世纪末随着政府治理模式和新公共管理运动的改革,有学者认为财政分权有助于政府善治目标的实现[10]。另外,财政分权有利于鼓励公民参与,促进民主制度的建立健全。财政分权体制下,居住在不同区域的公民在对不同种类与不同数量的公共产品进行投票表决时,由于范围较小,对投票表决结果影响大,因此公民处于对自身利益的关注,必然更加主动投身公共事务,积极参与地方政府的制定与监督过程,从而促进民主制度的完善。2002年OECD发表一份政策研究报告,提出在财政分权的基础上各级政府应进一步编制由政府、公民社会和立法者三方参与的民主参与制预算[11]。

二、对财政职能和税权在各级政府划分的研究

1.关于财政职能的划分

财政职能在中央和地方之间的分配问题,是财政分权的核心内容。马斯格雷夫和奥茨都认为,由于地方政府具有提供公共产品的信息优势,但却缺乏经济稳定职能所需的财力和货币政策工具(如发行货币、调整利率),没有对主要税种的制订权和调整权,甚至没有自主的借债权;而且经济主体的流动性和地方经济的开放性也会影响地方政府执行收入分配职能和宏观经济稳定职能的效果。基于经济主体的流动性,如果某一地方执行有力的收入再分配政策,将会产生穷人驱逐富人效应;基于地方经济的开放性,跨区域消费和投资导致财政宏观调控政策效应减弱。退一步说,即使地方政府在其辖区内实现了再分配的目标,但在不同辖区内的个人之间仍存在着收入分配上的不均衡,此时还是只能依靠全国统一的分配政策来解决。因此资源配置职能主要应由地方政府负责,收入再分配与经济稳定职能主要由中央政府负责[12]。

近二十年来,许多学者认为地方政府在宏观经济稳定和收入再分配中也应发挥重要作用。首先,大多数情况下,经济主体的流动性并不很强,跨区消费和投资并不常见,个人增长的支出份额主要是用于购买地方性劳务;地方财政政策可能不是强化经济周期,而是倾向于反经济周期,因为地方支出相对稳定,因此在经济过热时期,地方政府积累财政盈余[13],在经济衰退时期,则用财政盈余扩大支出,从而充当自动稳定器功能。其次,不少学者认为收入再分配也应是地方政府的职责。波利(Pauly,1973)认为,之所以执行从富人到穷人的收入转移,是因为富人从穷人因转移后收入水平的提高中获取了效用的提高。如果收入再分配是地方性的,则富人从本社区穷人收入增加中得到的收益远大于从距离自己较远的其他社区穷人收入增加得到的收益,因为这种收益将因空间距离延长而减少,因此,他主张收入再分配职能分散化。鲍德威也强调了收入再分配职能分散化的重要性。他认为,如果人员流动性较小,人员偏好差异较大,期待再分配格局具有帕累托优化特征,那么再分配职能的分权化模式将较为可取[14]。

2.税权划分理论

财权的核心是税权。为了落实财政职能在各级政府之间的划分,许多经济学家提出了税权在各级政府之间划分的必要性、原则和根据。关于税权划分的必要性,一般认为应该赋予地方政府相应的税收管辖权,让地方政府自己负责为本地的财政支出融资,这样才能使得地方政府的财政权力和支出责任对等,防止地方政府行使财政职能时不负责任,从而向上级政府转嫁财政赤字风险,以及绕过法律约束,寻找“非正规税”收入来源,导致财政秩序混乱。

关于税权划分的原则和依据,比较有代表性的有塞利格曼的效率原则、恰当原则和适应原则,迪尤的效率原则和经济利益原则,以及马斯格雷夫的六原则理论[15]。总结他们的观点,基本可以概括为与稳定国民经济、收入再分配有关的税种,以及税源丰富、税基流动性大的税种划归中央,非流动性的、非再分配的、非周期性的和不可转嫁的税种由地方政府征收。由于蒂布特对传统财政分权理论的奠基性贡献,马斯格雷夫提出了在各级政府之间分配财政职能和政府间税权划分的原则,奥茨对联邦主义结构下财政职能在联邦和地方之间的分配做了理论总结,并首次明确了财产税作为地方公共品融资的主要来源,因此杨之刚把传统财政分权理论称为TOM 模型。

3.转移支付理论

在财政分权体制下,政府转移支付充当着平衡器的功能。各种文献强调了不同层次政府之间转移支付的三种潜在作用:内部化财政溢出效应、地区之间财政均等化和整体税收体系的改善。由于公共产品中的外部性,会导致公共产品提供不足,因此中央政府通过转移支付体系内部化财政溢出效应以扩大公共产品的供给;财政均等化是因为部分地方政府在平均的税收努力下,所获得的收入并不足以满足最基本的公共服务的支出需要,因而由中央政府进行财力补助;整体税收体系改善则是因为由中央政府集中某些财政收入后再进行转移支付,有利于税收职能的发挥和经济效率的提高。一般而言,用于内部化溢出效应和整体税收体系改善的转移支付大都采用条件转移支付,用于地区之间财政均等化的转移支付大都采用无条件转移支付。当然,财政均等化效用存在争议,财政差距有利于创造地区相互竞争的环境,但却有可能导致区域经济发展不平衡、抑制财政贫穷地区组织财政收入的积极性;同时,通过转移支付实现公共服务均等化存在一些现实难题,横向失衡和纵向失衡的差异难以精确衡量,“几乎没有哪个国家能肯定地说他们能精确地衡量这种差异,也几乎没有哪个国家能拿出客观的衡量结果去指导建立转移支付的公式”[16]。另外,从规范研究的角度出发,提出了有效转移支付需要满足的几个条件:维持地方政府财政收入的充足性、保持地方政府有效的征税和支出控制、促进地方财政均等化、保证转移支付的透明度和稳定性[17]。

三、对财政分权社会经济影响的研究

财政分权制度作为国家一项重要的政治经济制度,无疑对社会经济具有广泛的影响。关于财政分权后果的研究,主要集中在以下几个方面:

1.对政府财政竞争影响的研究

财政竞争的前提是地方政府相对的独立利益、生产要素的流动和竞争工具的拥有。财政分权体制下,地方政府实质获得了某种程度上的财政自治,从而拥有相对独立利益和财政税收政策的制订权,而一个地方的税收政策和财政支出政策会对其他地方产生外部性,因而财政竞争是财政分权体制下的必然现象。蒂布特模型的本质正是说明通过地方政府之间的财政竞争,迫使其必须且有效率提供地方性公共产品,否则居民将通过“用手投票”实施政府换届或“用脚投票”迁往它处;新一代财政分权理论也说明通过财政竞争迫使地方政府从“攫取之手”向“援助之手”转变。

Gordon分析了在资本完全流动的情况下,地方政府为了争夺税基,均衡资本税率将被逼为0[18]。Zodrow和Mieszkowski分析了在资本完全流动和土地不可流动的情况下,如果各地方政府通过征收资本税提供公共产品,那么公共产品供给将低于有效水平[19]。最近一些年来,财政竞争理论有了一些新的进展。一是扩展了政府竞争形式,政府竞争不仅包括税收竞争,还包括公共服务竞争和转移支付竞争,如Case和Rose发现了地方政府财政支出依赖于与其相邻的其他地方政府的支出状况的原理,并从实证研究中发现:如果相邻地方政府增加1美元财政支出,将导致该地方政府财政支出增加70美分[20]。二是分析了上下级政府间的税收垂直竞争,垂直竞争效应与水平竞争相反,导致均衡税率过高。三是分析了上级政府协调下级政府竞争行为的作用,Wildasin(1988)建议上级政府采取庇古补贴以内部化财政外部性,以提高地方公共支出水平[21]。

2.对政府规模的影响

财政分权对政府规模的影响,实证研究结果差异很大。有些学者认为财政分权会减少政府规模。布坎南认为政府规模与财政分权程度呈负相关关系,财政分权程度愈高,政府规模愈小[22]。胡书东利用中国1952年～1985年和1986年～1997年的数据检验发现,财政分权与政府规模呈正相关关系,在统计上是显著的[23]。Jin和Zou运用32个工业国家和发展中国家1980年～1994年的面板数据的实证研究表明,不同类型的财政分权对政府规模有不同的影响,财政收入分权使地方政府规模增加和中央政府规模减少,但地方政府规模增加的程度要小于使中央政府规模减少的程度,最终结果是减少政府规模;财政支出分权导致较小的中央政府规模和较大的地方政府规模,地方政府增加的程度大于中央政府减少的程度,最终结果是财政支出分权使政府规模增加[24]。而奥茨利用美国48个州的地方政府横截面数据构成的样本,对财政分权与政府规模的关系进行了实证检验,结果表明,财政分权程度与政府规模没有必然的因果关系,财政分权程度增加既不必然导致政府规模缩小,也不必然导致政府规模扩大[25]。

3.对经济增长的影响

财政分权对经济增长的影响,可以说是经济学界争议最大、实证研究结论最不一致的领域。理论研究通过财政分权有助于提高公共产品的配置效率和政府行政管理效率,控制公共部门规模,向地方政府提供市场化激励和促进地方政府制度创新来促进经济增长;但同时财政分权不利于发挥公共产品提供的规模经济优势,发展中国家和转轨国家的现实条件不具备财政分权优势充分发挥的制度环境,甚至更容易滋生腐败,导致财政支出效率低下,从而阻碍经济的增长。其次,财政分权尽管有利于提高消费者福利,但消费者福利最大化组合未必是经济增长最大化的公共产品组合[26]。实证研究也没有取得一致的结论。如Davoidh和Zou将46个国家1970年～1989年的数据按照全样本、发展中国家子样本和发达国家子样本进行回归,发现全样本和发展中国家子样本中财政分权和经济增长存在负相关关系,发达国家样本不存在显著关系[27]。Xie、Zou和Davoidh在对美国20世纪50年代前后到90年代早期经济的实证研究发现,财政分权和经济增长之间不存在显著关系[28]。而Akai和Sakata则批评了Xie、Zou和Davoidh的观点,他们设计了多种财政分权指标,针对美国1992年～1996年的五年平均面板数据,分析了50个州的财政分权程度和经济增长的关系,结果显示财政分权促进了经济增长[29]。

不同学者对我国财政分权与经济增长关系的研究结论也大相径庭。一是认为我国财政分权对经济增长起阻碍作用,如Zhang和Zou分别以人均省级财政支出占中央财政支出的比重、人均省级预算支出占中央预算支出的比重,以及人均省级预算外支出占中央预算外支出的比重来衡量财政分权水平,通过对1980至1992年间中国28个省份的数据研究发现,财政分权对经济增长具有负面影响。他们将此解释为财政分权削弱了中央财政对基础设施及基础产业的投资,而这些投资较之各省自己的投资对经济增长的作用更大[30]。二是认为财政分权对我国经济增长有促进作用,如林毅夫和刘强以边际分成率(财政收入增加额中省级政府的分成比例)来衡量财政分权,利用中国1970年到1993年间省一级的数据,实证结果表明财政分权对经济增长有促进作用[31]。三是认为不存在相关关系,如胡书东以省级人均财政支出占全国人均财政支出的比值来衡量财政分权,通过对中国1978至1993年间的数据进行实证分析,得出以下结论:新中国五十年来,一般的财政分权与国民经济绩效之间并不存在明显的正相关关系;真正有助于改善国民经济绩效的是财政经济建设部分的分权[32]。类似结论不同的研究还有很多,如乔宝云(2002)认为财政分权促进了经济增长,但却带来了财政的不均等,殷德生(2004)认为中国财政分权并没有促进经济增长。

实际上,财政分权对经济增长的影响机理非常复杂。财政分权是一个多维度的范畴,不仅包括事权、财权和财力的划分,也包涵了深刻的民主内涵,同时我国财政体制历经多次调整,加上正处于转轨阶段,中央和地方财政关系极为复杂,因此,很难用一个单纯的数量指标来综合表达财政分权的所有含义,因此对财政分权的衡量不同,就会影响其实证结论;同时,不同学者选取的控制变量并不相同,这也会对实证结论产生影响。

4.对经济稳定的影响。

关于财政分权与经济稳定的关系,EraDabla-Norris and Paul Wade(2002)认为,在分权化体制下,地方政府有可能向中央政府转嫁财政赤字,引发宏观经济不稳定[33]。Tanzi(2000)认为,政府越分权,更多层次的地方政府将会存在,因此地方政府会实行更多的管制。邹恒甫认为,过度分权可能导致中央政府制定财政政策和货币政策时的回旋余地比较小,从而损害中央政府宏观调控经济的能力,如地方政府在换届前后的经济扩张和收缩循环经常与中央政府的宏观调控背道而驰,特别是在分权程度较高的国家,地方利益往往成为宏观经济不稳定的根源,如前南斯拉夫、巴西和20世纪80年代的阿根廷等等。但是,对我国财政分权与宏观经济稳定进行系统研究不多。郭庆旺、贾俊雪(2006)对经济转轨期地方政府行为进行了较深刻的分析,认为地方政府在财政竞争和政治晋升激励下,具有投资冲动,从而影响宏观经济稳定。

5.对社会公平的影响

财政分权对社会公平的影响,主要是由于财政巨大的再分配效应引起的。从理论上说,财政分权导致贫富差距,财政集权则可以保证分配的公正性。因为地区之间由于经济基础、资源禀赋、区域位置等原因,经济发展水平不可能完全均衡。发达地区税源丰富,税基宽广,财政收入水平高,因此有充足财力实施力度较大的再分配政策;而欠发达地区则由于经济基础薄弱,税源贫瘠,财政收入不高,没有能力实施力度较大的分配政策。适当的财政集权却有利于缩少贫富差距。由于财政集权,中央从富裕地区集中了财政收入,尔后通过财政转移支付形式对贫困地区进行补贴,从而缩小贫富差距。Remy Prud, Homme,Davezies, Nicot Davezies等人的实证研究表明,不同类型国家的富裕地区和中心城市都担负着重要的支援贫穷地区的任务,20世纪80年代,巴黎、曼谷、圣保罗、阿比让(科特迪瓦)、卡萨布兰卡(摩洛哥)5个中心城市对本国中央财政的贡献平均高达35%(分别是26%,41%,20%,54%,34%),而它们从中央预算得到的利益平均仅为15.6%(分别是19%,28%,14%,25%,18%),两者之间的差额就是它们对贫穷地区所做的财政贡献。日本和英国的长期财政实践也表明,财政集权对于协调区域经济发展具有重要的积极作用。

另外,财政分权还有可能导致同一区域内城乡差别扩大。Remy Prud, Homme分析了地方经济的内生增长及其集聚效应将导致中心城市与边缘地区之间在政治经济上出现断层和差距。在其他因素相同的条件下,财政分权导致地方层次上事权更加集中,地方政府更加独断专行,其结果往往是有利于作为地方经济活动聚集地的中心城市和相邻区域的发展,特别是地方政权机构所在地的中心城市的发展,但是,对于边远落后的农村地区却没有太大的收益,从而发生同一区域内城乡差别扩大的后果。但是,方晓利、周业安(2001)却认为,在居民自由迁徙的前提下,财政分权也可保证公正性的实现,而且,分配包括初次分配和再分配两个环节的统一,从再分配的角度看,中央政府拥有相对的优势;但从初次分配的角度看,分权有利于发展生产力,有利于真正缩少地区差别、行业差别和城乡差别,从而在更为基础的层面实现公平[34]。Wildasin(1994)也指出,在居民自由流动下,财政分权存在高生产力、高禀赋地区对低生产力、低禀赋地区的隐性补贴,人口向高生产力地区的流动降低了低生产力地区的拥挤效用,从而提高了后者的福利[35]。乔宝云(2002)认为,中国财政分权在促进经济增长的同时,却加剧了地区差距的扩大,增长与均等之间存在着一定的矛盾,中央政府在制定财政政策时,必须在增长和均等之间之间进行取舍。

6.对政府腐败影响的研究

Tanzi(2002)认为,财政分权与腐败存在一定的相关性,地方政府比中央政府更容易发生腐败行为。因为中央政府官员通常比地方政府官员理性,且比地方政府官员有更好的前途,地方政府官员拥有较少的提升机会,工资较低,与当地居民接触较多,因因会表现出较差的管理水平和腐败行为。Bardhan(2002)认为,地方政府可能容易被地方精英俘获,腐败容易在官僚、政治家和利益集团之间发生。也有学者认为财政分权可能减少财败。如Arikan(2004)用模型说明了财政分权使竞争性的地方政府数量增加,腐败行为的空间很少。

7.对环境质量的影响

关于财政分权和环境质量的关系,目前专门的文献很少,散见于财政分权和政府财政竞争的文献当中。一般认为财政分权促使地方政府竞争,地方政府竞争导致环境质量下降。在财政分权体制下,地方政府之间为了吸引企业投资,往往会采取降低税负的策略,税负降低导致收入下降,收入降低进一步导致公共产品支出下降,从而使得公共服务产出达不到帕累托水平,而公共服务下降的一个重要方面就是环境质量下降;另一方面,地方政府财政支出结构一般会倾向于生产性公共产品,而忽视对民生性公共产品如环境质量的提供。如果地方政府真正代表选民利益,那么就要把选民对环境质量的偏好考虑进来,均衡时选民将会集体选择一个恰当的环境质量、经济发展水平和就业水平组合。

四、简要的评论

财政分权已经成为一种世界现象,Dillinger(1994)指出,全世界人口超过500万的75个转型发展中国家中,有84%的国家正在向地方政府下放权力,地方政府支出占政府总支出的比重不断上升。从上述综述可以看出,关于财政分权的原因、财政职能和税权在各级政府之间的划分以及财政分权的社会经济影响的研究,不同台学者对不同国家从不同的角度、采用不同的方法进行了研究,得出的结论很不一样。这虽与采取的研究方法有关,但也与其他因素有关。财政分权只是国家整个分权系统的一个部分,政治制度、经济制度和历史文化传统对财政分权效率的发挥有时甚至起着决定性的作用。对于属于发展中国家和转轨国家的我国来说,在推进财政分权的改革历程中,既要注意财政分权制度本身的设计,也要对全部的制度环境作一全面的检视,以发挥财政分权的正面效益。

[参考文献]

[1](美)乔・B・史蒂文斯.集体选择经济学[M]. 杨晓维,等,译.上海:上海人民出版社,1999: 119-129.

[2]Stiglers. G. Tenable Range of Functions of Local Government [M]. Washing, D.C, 1957: 48-57.

[3]Oates.W. Fiscal Decentralization[M]. New York: Harcourt, BarceJovanovich, 1972:35-45.

[4]Jim. Buchana. An Economic Theory of clubs[J]. Economist, Feb1965:1-14.

[5]Ricard W. Tresch, Public finance[M].Business publication.Inc,1981:574-576.

[6]Qian Yingyi and Barry R.Weingast. Federalism as a Commitment toPreserving Market Incentives[J].Journal of Economist Perspectives,1997,(4):83-92.

[7]Qian Yingyi and Roland. Federalism and the Soft BudgetConstraint[J]. American Economic Review, 1998, 88 (5):1143-1162.

[8]Oates.Wallace E. The Economics of Fiscal Federalism and LocalFinance[Z]. Edward Elgar Publishing Limited,1998:1120-1149.

[9]David King. Local Government Economics in Theory and Practice [M].London: Rontledge, 1992:378-401.

[10]Huther, Jeff and Anwar Shah. Applying a Simple Measure ofGood Government to Debate on Fiscal Decentralization[M].Washington, DC.: World Bank Operation Evaluation Department PolicyResearch Working Paper No.1894. World Bank, 1998:476-503.

[11]凌 岚.论分级财政治理[C].厦门大学博士论文,12.

[12]理查.A.马斯格雷夫,皮吉.B. 马斯格雷夫.美国财政理论和实践[M].北京:中国财政经济出版社, 1987:47-60.

[13][美]费雪.州和地方财政学[M].北京:中国人民大学出版社,2000:25-29.

[14][美]鲍德威,威迪逊.公共部门经济学(第二版)[M]. 邓力平,译.中国人民大学出版社,2000.

[15]王国清,程谦.财政学[M].成都:西南财经大学出版社,2000:247-249.

[16][17]Sally Wallace. 政府间转移支付[EB/OL]. Http://world bank. org. cn/Chinese/home.asp.

[18]Gorden, R. H.. An Optimal Taxation Approach to FiscalFederalism Quarterly[J].Journal of Economist,1993,567-586.

[19]Zodrow,G.R. and P. Mieszkowski, Pigou, Property Taxation, andthe Under provision of Local Public Goods[J].Journal of UrbanEconomics, 1986,19:356-370.

[20]Case,A., H. Rosen, and J. Hines. Budget Spillovers and FiscalPolicy Interdependence: Evidence from the United States[J].Journel of Public Economics, 1993, 52:285-307.

[21]Wildasin, D. E.. Nash Equilibrium in Models of Fiscal Competition [J].Journal of Public Economics,1988, 35:229-240.

[22]Brennan, G.,Buchannan.The Power to Tax :Analytical Foundationsof a Fiscal Consitution[M]. Cambridge: CambridgeU. Press, 1980: 138-169.

[23][32] 胡书东.经济发展中的中央和地方关系[M].上海:上海三联出版社,2001: 134-140.

[24] Jin, Zou. How Does Fiscal Decentralization Affect Natinal, andSubnational Government Size[J]. Journal of U rban Economics,2002,52:272-293.

[25]Oates.W. Searching for Leviathan: An Empirical Analysis[J].American Economic Review, 1985, 75:748-757.

[26]乔宝云.增长与均等的取舍[M].北京:人民出版社,2002:6-8.

[27]Hamid Davoidh,Heng-fu Zou.Fiscal Decentralization andEconomic Growth: A Cross-Country Study[J].Journal of UrbanEconomics, 1998, 42:244-257.

[28]Danyang Xie, Hamid Davoidh , Heng fu Zou.Fiscal Decentralizationand Economic Growth in the United States[J].Journal of UrbanEconomics,1999, 45:228-239.

[29]张 晏.分权体制下的财政政策与经济增长[M].上海:上海人民出版社,2005:7-9.

[30]Zhang tao, Zou hengfu. Fiscal Decentralization, Public Spending,and Economic Growth in China[J].Journal of Public Economics,1998,67:221-240.

[31]林毅夫,刘志强.中国的财政分权与经济增长[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2000,(4):5-17.

[33]Era Dabla-Norris and Paul Wade.The Challenge of FiscalDecentralization in Transition Countries, IMF Working Paper; Prud.homme, Remy.The Dangers of decentralization[J].The World BankResearch Obsever,1995,(10):201-237.

[34]方晓利,周业安.财政分权理论述评[J].教学与研究,2001,(3):53-57.

[35]Widasin,David E.,Externalities and Bailouts: Hard and SoftBudget Constraints in Inter-Government Fiscal Relations[J].World Bank Policy Research Paper, 1997, 43:217-249.

Review on the Theory of Fiscal Decentralization

Dong Zaiping

(Guangxi University of Finance and Economics, Nanning530003, China)