内容摘要：由于公共财政支出的结构不尽合理，还存在诸如行政成本过高等问题。文章指出，公共财政支出结构和规模的优化成为转变政府职能，解决目前政府职能中依然严重的“越位”、“错位”、“缺位”等问题的关键。转型时期我国政府职能开始发生重大转变,以建立廉洁、高效、灵活的政府为主要目标，逐步从经济建设型政府转变为公共服务型政府。近年来政府收入的快速增加，为政府职能的转变提供了重要保障。
改革开放以来，以发展经济为导向的政府职能定位体现了经济建设型政府的特征。发展经济成为政府的首要职能，政府以经济建设主体的角色直接介入微观经济过程，有限的政府资源主要用在了经济建设方面。随着我国社会主义市场体制的不断完善和国民经济的日益发展，十七大正式提出了政府转型的目标：建设服务型政府。而公共财政是构建服务型政府的物质基础，起着重要的支撑作用，体现着执政能力建设的成效。因此，公共财政支出的合理分配是政府职能转变的基础，也是构建公共服务型政府的重要内容。
政府公共财政支出与政府职能转变的关系
通过建立公共财政体制，把公平、公开、规范的原则贯彻到财政资金使用的全过程，充分发挥公共财政在缩小收入差距、保障社会公平、促进经济协调发展等方面的职能作用，保障和推进经济社会全面、协调和可持续发展。公共财政所履行的收入和资源配置职能是以政府与市场活动边界的准确界定为前提的分配。市场机制无法解决或解决不好的，属于社会公共领域的事项，公共财政原则上必须介入。因此，公共财政主要致力于解决资源过度开发、自然环境不断恶化、贫富两极分化等问题，在解决市场失灵的同时防止行政失效。公共财政所追求的是社会全面、协调的发展，以满足社会公共需要和社会公共利益为宗旨，促进经济、社会和人的全面发展。公共财政为政府职能转变提供制度保障。首先，健全公共财政制度是财政部门的职责所在；其次，改革收入分配制度和健全社会保障制度，是公共财政直接参与的重要内容；最后，完善民利保障制度、健全法律制度以及完善司法体制机制，需要公共财政发挥保障作用。由此可见，通过公共财政而建立起的制度性保障，是政府职能转变的基础。
我国政府公共财政支出结构存在的问题及其影响
公共财政支出是以政府为主体，以政府的事权为依据进行的一种货币资金的支出活动。如果政府以一定的数量和质量向公民提品和服务，那么公共财政支出实际上就是执行这些政策所必须付出的成本。公共财政支出是政府政策选择的反映，通过公共财政支出分析，可以对政府是否或在何种程度上对纳税人负责做出更好的判断，而公共财政支出分析的最终目的则是为了改进公共财政支出管理。
（一）财政支出水平下降影响政府调节社会公平的能力
当前，我国正处于体制转轨时期，由于分配关系尚未规范，政府支出绝对额虽然逐年增加，但政府支出占GDP比重，从1995年到2007年均呈下降趋势。据测算，财政支出占GDP的比重1995年为27.2%，2001年为22.4%，2004年为16.6%，到2007年已降为11.7%，近年来虽然有所增加，但也只有20%左右。而发达国家财政支出的规模平均达到了GDP的40%左右，一些转轨国家中央财政支出占总支出的比重平均也达到了60%，即使是一些中东欧等转轨国家2007年分别平均达到了42%和33%。
根据瓦格纳法则，当国民收入增长时，财政支出会以更大比例增长。随着人均收入水平的提高，政府支出占GNP的比重将会提高，这就是财政支出的相对增长（见图1）。瓦格纳是在对欧洲国家和美国、日本等国的资料进行分析后得出这个结论的，他认为这种财政支出增长的趋势可以从政治因素和经济因素两个方面加以解释。随着经济的工业化发展，市场中当事人之间的关系也愈加复杂，由此引起对商业法律和契约的需要，要求建立司法组织，这样就需要增加政府公共支出，此为政治因素。经济因素是指工业发展带来人口居住密集化，由此将产生外部拥挤性等问题，需要增加公共部门进行管理。此外，教育、文化、保健、福利等支出的增长会以超过GDP上升的比率而增长。可见，无论经济因素还是政治因素都与政府管理和服务有关，瓦格纳的公共支出理论为许多国家的经济发展资料所证实。而我国低水平的财政支出格局与国际上财政支出比重日益上升的趋势相悖，已经严重制约和影响了政府正常履行职能，难以确保包括政府转移支出在内的社会公共性开支的最低资金需求。这就表明，当前我国财政的转移支出职能非常弱化。
我国社会成员收入差别持续拉大，国家公布的基尼系数是0.47，已超越了0.4的警戒线。城乡差别和地区差别等社会差别也不断拉大。“据有关学者测算，2004年，中国名义城乡收入差距为3.2∶1，但是如果将社会保障、公共医疗和公共教育等因素考虑在内，城乡实际收入差距已达5∶1到6∶1。依照这个分析，公共服务因素在城乡实际收入差距中的比例占到30%-40%。”因此，公共服务供给的弱化和收入差别的持续扩大，使得社会公平问题日益凸显。
（二）政府财政支出格局中“越位”、“缺位”问题突出
由于长期实行计划经济体制的惯性，未能迅速有效界定政府在市场经济条件下的职能，使政府仍然在许多方面继续延用计划经济时期的做法，政府大包大揽的局面仍然未得到根本改变，这从政府财政预算支出内容仍然看得出。在市场经济条件下，建立较为完善的社会保障体系显得日益迫切和重要，正如世界银行2005年年度发展报告指出的：“中国在未来的发展中，如何建立一个既充满竞争、又充满关怀的社会是政府面临的一项重要任务”。“但从当前的现实看，对于社会养老保险、失业保险这些事关社会稳定大局的事情，并没有完全纳入财政分配管理范围，筹资渠道不顺，社会保障资金供给不足，长此以往，将会对社会经济的协调发展和体制转轨带来不利影响。”
（三）财政自身管理机制不完善
在预算管理上，预算编制不细，预算的编制审核一直采用以增长比例确定总量增长的办法，财政支出的安排长期存在切大块直至执行中频繁追加的问题，即使有些地方实行了“零基预算”，却不够规范，缺乏科学性和严肃性，漏洞较多。在预算的完整性上，由于部门利益的驱使和管理措施不到位，预算外资金并未作为财政性资金实行严格意义上的收支统管，财政预算仅仅包括了预算内收支，预算外收支分散于各部门和单位，成了财政难以掌握的“第二预算”。另外，我国财政预算执行工作透明度不高，导致有关部门和人员在资金分配和使用时自由裁量权过大；各级人民代表大会及其常委会对各级政府的财政预算及其执行情况，尚未形成真正意义上的监督制约；财政监督检查还没有渗透到财政性资金使用的各个环节，存在着真空。
我国公共财政支出结构优化调整策略
从经济发展要求看，我国财政支出结构优化调整的重点应集中在以下几方面：
（一）加强公共财政的公共性开支且严控不合理的财政支出项目
社会公共性开支主要包括科技、教育、卫生和社会保障、环境保护等代表社会共同利益和长远利益的支出，是市场经济条件下国家财政支出结构中一项重要的支出，而且随着经济的发展和国家财力的增长，该项支出所占的比重呈上升的态势。这些方面的支出关系到经济的发展和和谐社会构建，因此在公共财政支出上应给予更多的倾斜。与此同时，要严格控制不合理的开支项目，使财政发挥其最大的效用，这不仅可以优化财政支出结构，同时也可以提高财政支出的效益。
（二）加强规范与监督财政支出行为
首先是充分发挥各级人民代表大会的监督作用，使从编制预算、审核预算，到执行预算和决算，人大的监督作用越来越明显，财政支出越来越规范；应尽快修改《预算法》，增加财政违法责任追究、确保对困难地区的转移支付等条款，用法律维护财政的严肃性。其次是发挥审计、会计等中介机构和各预算执行单位的监督作用，加强各级审计部门的监督。凡是财政涉及的地方，都必须审计，对有关单位和个人，实行问责制度。由于预算资金最后是由具体的部门来实施的，其执行结果直接关系到财政资金使用的规范性、效益性、公平性，必须加强部门预算执行的检查和监督，加强财会人员的法制和诚信教育。再次是发挥财政部门的监督作用。财政部门是代表政府进行财政资金分配与管理的执行机构，对财政资金分配具有最直接的职责，当然也最了解财政资金支出的有关动态信息，因此这是有效防止支出“越位”、“缺位”的关键所在。
（三）完善公共财政预算管理体制
国外财政实践表明，公共财政模式与预算体制密不可分，即政府预算制度为该模式的形成和存在提供了基础形式。一是公共财政预算体制从基数法预算体制逐步调整为零基预算体制。基数法在一定程度上缺乏科学性和刚性，而零基预算只以社会经济发展的预测为依据，不考虑以前的财政收支情况，具有以下优点：一方面可提高预算编制的公开性和透明度，有利于促进财政资金分配的规范化、程序化；另一方面可以优化支出结构，这对确保地方财政的预算收支平衡起着重要作用。二是全面推行政府采购制度。从国外经验看，政府采购制度的主要功能是发挥宏观调控作用。因此，我国的政府采购应有意识地发挥宏观调控作用，大型采购项目应更多地分配给欠发达地区，还有一些产品采购项目可更多地分配给需扶持的国有企业。“这样做比单纯拨付资金更有价值，而且可以改变过去财政支出一拨了之、管理粗放的状况，可提高财政资金的使用效率。”同时，还可以避免公共资金使用者与最终商品和劳务提供者“合谋”。三是推行国库集中收付制度（会计集中核算）。国库集中收付制度是按照国际惯例，公正、公开、公平地优化政府收支行为，提高其效率。这是我国公共财政的改革取向。
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内容摘要：我国现存的财政支出结构与完善公共财政制度需要之间还有不小的差距，本文梳理回顾了我国“十一五”期间财政支出结构发生的积极变化，并结合我国经济发展实践，提出了我国财政支出结构进一步调整的方向和路径选择。十七大报告提出了“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”，这意味着我国公共财政体系的改革进程，由此前政府自身的制度建设开始向满足公众对基本公共服务的需求延伸。
顺应时展的需要，党的十七大又提出了要完善公共财政框架体系的任务，更加体现了财政的目的开始向公共性转移，体现了面向平民纳税人的一种民主化财政的新起点。而要围绕这一任务深化公共财政体制改革，财政支出结构的进一步调整和优化就成为其关键环节。公共财政是指市场经济条件下，由国家来提供公共服务和公共产品的一种活动。它的核心是政府对社会财富的再分配，但与原来的财政制度相比，它更注重分配过程中的公共性、市场性和法制化。我国1998年开始进行公共财政建设和公共财政体制创新，经过十余年的发展，已基本形成了公共财政体制的雏形。
我国财政支出结构的积极变化
财政支出政策是国家宏观调控的重要手段，“十一五”期间，按照建设公共财政体制的要求，以科学发展观为指导，坚持以人为本，我国财政支出结构不断调整，出现了以下几方面的积极变化：
（一）财政保障范围有进有退
一方面逐步减少非公共服务支出项，压缩经济建设费支出，严格控制并努力节约行政管理费等一般性开支；另一方面，着重保障政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能，重点加大“三农”、教育、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护等公共服务领域的投入。我国财政支出结构正在逐步突破传统的、偏重于经济建设的供给模式，向以公共服务和宏观调控为主要内容的新模式转换。
（二）财政支出的公共性、公益性特征日益明显
2008年，中央财政用于“三农”的支出合计为5955.5亿元，比上年实际增长37.9％；2009年，中央财政用于“三农”方面的支出达到7253亿元，比2008年增长21.8%，主要用于增加对农民的补贴，大力支持农业生产，加快发展农村社会事业；2010年，中央财政用于“三农”方面的支出拟安排8183.4亿元，比上年增加930.4亿元，增长12.8%。同时，2009年中央财政教育支出1981.39亿元，增长23.6%，保障教育优先发展；安排社会保障和就业支出3296.66亿元，增长20.2%，重点支持完善社会保障体系、促进就业等；安排医疗卫生支出1277.14亿元，增长49.5%，推进医药卫生体制改革、增强基层医疗卫生服务能力等民生支出增幅明显高于财政支出平均增幅，表明国家收入分配重点逐渐向城乡居民倾斜，财政在支持改善民生方面投入力度不断加大，取得实质性进展。
（三）中央财政转移支付力度加大
近年来我国财政收入连年大幅超收，为逐步解决中央与地方财权和事权不相匹配的问题，中央政府开始有意识的加大对地方的财政转移支付力度。2008年，中央对地方税收返还和转移支付22990.76亿元，增长26.8%，占地方财政总支出的比重为38%，其中中西部地区财政支出平均54.4%的资金来源于中央财政转移支付。2009年，中央对地方税收返还和转移支付28621.3亿元，较2008年增长了24.5%，地方财政支出的39.1%来源于中央财政转移支付。2010年，中央政府进一步将中央财政税收返还和转移支付提高至30611亿元，增长7%，为更好地实现地区基本公共服务均等化提供了有力的资金保障。
我国财政支出结构存在的问题
随着社会主义市场经济的发展，公共财政体制建设稳步推进、成效显著，但也应该清醒的认识到，目前的财政支出结构与公共财政的要求还有诸多不适应之处。
中央财政支出规模不断扩大，但公益性支出总量不足、结构不合理。2008年中央财政支出36319.92亿元，增长22.8%；2009年，中央财政支出43901.14亿元，增长24.1%。但在中央财政支出规模不断扩大的同时，2009年中央财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化方面的民生支出合计7426.48亿元，占16.9%；中央财政用于“三农”的支出合计7253.1亿元，占16.5%。相比内地，人口不足800万的香港，2008至2009财政年度预算中，教育、社保分别占特区政府开支的23.8%和17.6%。显然，中央财政支出中公益性支出积累还很薄弱，总量依然不足，而且公益性支出在地区间、各项目间的分配也缺少科学合理的执行标准，重点项目不突出，财政支出分配的随意性加大。
中央财政支出的透明度和公开性较差，缺少公众监督。政府浪费是影响民生投入的一大因素，政府浪费的根源在于从预算的编制到执行基本由政府部门主导，它优先考虑部门需求和利益在所难免。审计部门的审计力度虽然逐年加大，但由于审计缺少严厉的问责制度相配合，相关违规乃至违法行为仍在不断重复出现。加之现行制度下公众无法介入监督，使得各级政府部门更加无所顾忌，公众的利益就无法得到完整体现。
转移支付制度不够规范。目前我国转移支付制度主要包括：税收返还、一般性转移支付和专项转移支付。这其中税收返还所占比重较大，但税收返还额度取决于地方经济发展程度，因此更利于发达地区而不利于欠发达的中西部地区，不仅不利于均等化的实现，反而使两者之间公共服务能力的差距更加扩大。我国的一般性转移支付尽管有均等化的功能，但所占比重过低；专项转移支付的比重虽然较高但透明度较差。
公共财政框架下我国财政支出结构优化的原则
在推动公共财政体制改革、完善公共财政体制建设的过程中，财政支出结构进一步调整和优化应掌握以下原则：
有法可依原则。公共财政框架下财政支出结构的优化，必须以法律制度为基础，以程序合法为要求，以规范运作为准则，即要完善各项规章制度，做到有法可依。一是要依法编制年度预算，并强化预算执行和监督；二是要明确中央与地方的责权利关系，推进中央政府财政转移支付制度建设，同时对地方在转移支付的投向问题上进行合理的监督和规范。
统筹兼顾原则。统筹兼顾原则是指政府公共支出结构的安排，必须从全局出发，分清主次，适当照顾各个方面的需要，妥善安排和分配财力，以保证政府各项职能的实现和国民经济的协调发展。同时安排公共支出时要做到统筹兼顾与突出重点相结合，应将资金力量集中于政府公共服务职能的实现和社会发展关键领域建设，避免出现资金平均分配的现象。
可持续发展的原则。要妥善处理好当前与长远、经济与社会、人与自然和谐发展的关系，科学有效地配置政府财力资源，促进经济社会可持续发展。
公平性、均等化的原则。我国社会事业发展相对滞后，基础比较薄弱，社会保障总体上覆盖范围较窄、标准较低，且农村人口所占比例高，地区间、城乡间基本公共服务水平差距较大。要运用财政政策和财政分配手段，调节居民收入差距，调节城乡之间、发达地区与落后地区之间公共产品和公共服务的受益水平，促进社会公平和城乡、区域协调发展。
公共财政框架下我国财政支出结构调整与优化建议
为适应公共财政框架完善的要求，强化和提高政府社会公共服务职能，要积极发挥财政政策的调节和分配功能，对我国财政支出结构做进一步调整和优化。
（一）存量调整与增量调整相结合以实现结构优化
通过存量调整改变现有项目支出规模，对各项支出有保有压，减少直至退出对一般性、竞争性领域的直接投入，严格控制并努力节约行政管理费等一般性开支，同时保证行政性工资、福利等个人收入增长；通过增量调整，利用未来财政收入的增量部分扩大财政保障范围，以完善政府公共服务职能为目标，继续加大对公共服务领域的投入，向社会主义新农村建设倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向中西部困难地区倾斜。
（二）调整目标上实现公共服务均等化的基本要求
逐步实现基本公共服务的均等化，已成为全面建设小康社会阶段维护社会公平、促进社会和谐的重要内容。财政支出结构的调整中，应充分发挥政府的主导力量，调动全社会的积极性，建立健全公共服务体系，合理配置公共服务资源，公平分配公共产品和公共服务，使城乡及不同地区、不同群体的人们享有大致相等的公共服务水平，以实现公共服务均等化的基本目标。
（三）探索建立保障和改善民生的长效机制
一方面，毫不动摇地坚持以经济建设为中心，积极发挥财政政策的宏观调控作用，并与货币、产业等政策协调配合，促进经济保持平稳较快增长，努力增加财政收入，不断加大对民生领域的投入。另一方面，社会事业的发展是一个系统性的工程，没有相应的制度保障，增加的投入也难以有效发挥作用。要在加大财政投入力度、提高财政资金使用效益的同时，针对体制机制中存在的不适应、不符合科学发展观的问题，着力支持改革创新，完善体制机制，建立健全民生保障的长效机制。
（四）继续优化中央财政转移支付结构
从我国目前政府间财政收支责任安排的情况来看，县级基层政府承担了主要的基本公共服务提供责任，但其掌握的财力资源却十分有限，财权与事权严重不匹配。通过一系列财政转移支付制度的调整，中央政府财政转移支付力度有所加强，基层财政困难局面有所改善，但有些措施的规范性仍然不够，专项转移支付的比重依然偏高且透明度较差，一般性转移支付又无法真正做到完全依据各地区社会、经济和基本公共服务发展的历史差距和客观需求进行资金分配，再加上政府间财政关系制度安排缺乏总体布局，导致很多措施并没有取得良好的预期成果。因此，中央政府应在明确中央与地方责权利的基础上，明确中央财政转移支付制度目标，科学系统地制定方案。
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国际货币基金组织IMF于2014年发布的研究报告《全球财政政策和收入不平等》显示，收入不平等在发达国家和发展中国家都有所增加。该报告指出，政府通过利用财政政策，可以在减少收入、财富和机会的不平等中发挥显著作用。我国自1978年实行改革开放以来，随着经济的快速发展，人民的生活水平有了显著提高，但收入不平等问题也日益严重，居民收入分配城乡分化、地区分化和行业分化的演变趋势日渐明显。国家统计局的数据显示，全国居民收入的基尼系数在20世纪80年代维持在0.3左右，其后不断上升，2003年为0.479，2008年更是达到最高0.491，在这之后略有下降，2014年的基尼系数为0.469。居民收入基尼系数长期高于国际公认的警戒线(0.4)，不仅反映出我国存在严重的居民收入不平等问题，而且意味着政府必须将收入不平等与收入分配不公作为重大战略问题来抓。李克强总理在2015年的政府工作报告中指出，收入是民生之源，要深化收入分配体制改革，努力缩小收入差距，使城乡居民收入与经济同步增长，广大人民群众普遍感受到实惠。
高培勇(2010)认为，解决收入不公问题的关键在于建构调节机制和渠道，形成“劫富济贫”的现代财政体制。传统分权理论认为，地方政府不应当从事收入再分配活动。第二代分权理论通过理论和实证研究则发现，财政分权可以通过直接和间接两种作用机制影响收入不平等。因此，本文将选择财政分权组合指标，对中国式财政分权水平进行测度。另外，本文将采用三种居民收入基尼系数对我国居民收入不平等程度进行多维度分析，并构建面板门限回归模型实证检验财政分权与收入不平等之间的关系，以期为我国新一轮的财税体制改革及收入公平分配提供理论依据与决策参考。
二、文献综述
传统财政分权理论即第一代财政分权理论认[2]为，地方政府不应该从事收入再分配活动。因为分权后的再分配政策会对“贫困”家庭移民到一个再分配计划和福利制度更加慷慨的地区产生正向激励，而“富裕”家庭将会移民到税负水平更低的地区。虽然这种“用脚投票”的结果能够在地方政府层面产生再分配政策效果，但其前提是在整个经济联盟中必须存在劳动力的完全自由流动，否则将会弄巧成拙或[6，7]不可持续。收入不平等在地区间即使会减少，但由于其是穷人与富人在不同地区间的移入与移出所引起，因此，国家层面的总体收入不平等不会受到任何影响或发生改变。地方政府在很大程度上受限于其改变现有国民收入分配格局的能力，它们将不会从事广泛的再分配活动。正因如此，传统财政分权理论认为，分权后的再分配制度难以达到社会预期的再分配水平或政策效果。换言之，地方政府通过分权对再分配的努力不仅很小，而且对于改变整个国家的收入分配状况也是无效的。因此，如果收入再分配政策由分权后的地方政府实施，其效果会较差，收入不平等程度也会较高。
第二代财政分权理论对传统分权理论的结论发起了挑战。McKinnon、Qian和Weingast认为，全面分权所导致的辖区竞争，包括不同程度的福利制度规定，相比于中央统一制定的再分配政策，其在减少收入不平等方面更加有效。虽然贫困地区的地方政府所能提供的福利制度要差一些，但其可以利用相对优惠的税收政策吸引投资和促进经济增长。作为结果，生产要素的流动将会降低地区间收入不平等程度。第二代财政分权理论认为，分权可以通过直接和间接两种机制影响收入不平等。直接作用机制是指分权后的地方政府通过改变税收制度的累进性与公共支出结构偏向影响收入不平等。与之相对，间接作用机制是指财政分权通过影响一些中间变量，引起收入不平等的变化，如经济增长与宏观稳定、公共制度建设、政府干预经济的程度等。正因如此，Ashworth等、Tresch、Barr认为，地方政府在再分配政策领域可以发挥重要作用，但其被赋予实质性的财政自治权是关键。在我国，地方政府可能会因缺乏税收自由裁量权而无法通过征收累进税加以实现，但其能够通过预算支出结构调整作用于收入分配，如增加教育、社会保障和就业、医疗卫生等“益贫式”支出，因为地方政府在支出方面通常有着更高程度的自治权。
国外学者关于财政分权与收入不平等之间关系的研究尚未取得一致的结论，这除了有理论假设、实证模型、样本选择和计量方法等存在差异的原因外，还与财政分权可以通过多途径影响收入不平等有关，财政分权质量、财政分权手段、政府在经济中的相对重要性、地方政府的自治程度等在二者的关系中都可能发挥重要作用、发现，财政分权与收入不平等正相关，即财政分权程度的提高会导致收入不平等加剧，因为财政分权降低了政府在地区间进行收入再分配的功效和可能性。然而，也有一些学者认为，财政分权是相当于一个承诺机制在发挥功效，其在再分配问题上可能会取得较好的效果，分别以OECD国家和65个发展中国家为例进行了实证研究，发现财政分权与收入不平等存在负相关关系，即财政分权程度的提高有助于收入不平等程度的下降。
政府间收入权利配置、支出责任分摊、转移支付分配、预算内外收支、税收管理等多种因素对财政分权的共同作用，本文尝试构建一个多维的财政分权衡量指标体系，具体包括地方财政收入自治率、地方财政支出自决率、地方财政预算内收入占比、地方财政预算内支出占比、地方财政预算外收入占比、地方预算外支出占比和地方税收管理分权度七个指标。
1.地方财政收入自治率。地方财政收入自治率=(地方本级预算内收入+地方预算外收入)(/地方预算总收入+地方预算外收入)。由于地方预算总收入与地方本级预算收入之间的缺口即为地方获得的中央转移支付补助收入，因而地方财政收入自治率可以在一定程度上反映地方政府对中央转移支付的依赖程度。一般认为，地方财政收入自治率越高，即便财政收入的绝对规模小，财政分权的程度也越高。
2.地方财政支出自决率。地方财政支出自决率=(地方预算总支出-中央转移支付+地方预算外支出)(/地方预算总支出+地方预算外支出)。这一指标可 以反映地方政府拥有自主决定权的财政支出占财政总支出的比例，地方财政支出自决率越高，意味着地方政府在财政资金的安排和使用方面受到的中央政府约束越小，即分权水平越高。
3.地方财政预算内收入占比。地方财政预算内收入占比=地方人均本级预算内收入(/地方人均预算内总收入+人均中央预算收入)，它可以衡量地方政府与中央政府相比所拥有的可支配预算内收入的大小。由于地方政府税基的大小通常与辖区人口及经济规模正相关，如果不消除人口与经济规模对地方财政收入的影响，该指标将无法测度地方财政收入的真实分权程度。本文首先计算地方人均预算内总收入和中央本级的人均预算内收入，以消除人口规模的影响，然后乘以一个经济规模的缩减因子(1-gdp/gdp)，以消除经济规模对该指标的影响。其中i Ni=1，2…N，gdpi和gdpN分别表示第i个省和全国的国内生产总值。由经济规模缩减因子(1-gdp/gdp)i N可知，缩减因子与某省gdp占全国gdp的比重成反比，这就可以消除税基的大小与丰硕对真实分权程度的干扰。
4.地方财政预算内支出占比。地方财政预算内支出占比=地方人均本级预算内支出(/地方人均预算内总支出+人均中央预算支出)，该指标在国内学者测度财政分权程度时得到了广泛的应用。地方财政预算内支出占比主要衡量地方政府承担的预算内支出责任和可供使用的预算内财政资金规模，为了消除人口与经济规模的影响，本文除了计算地方人均预算内总支出与中央本级的人均预算内支出外，还将其乘以缩减因子(1-gdp/gdp)对地方财政支出i N占比进行平减。
5.地方财政预算外收入占比。地方财政预算外收入占比=地方人均预算外收入(/地方人均预算内总收入+地方人均预算外收入)。根据储德银、赵飞(2013)[16]对中国式财政分权的研究，政府收支包括预算内收支与预算外收支两套并存的运行机制。因此，准确测度财政分权程度不仅要考虑地方财政预算内收入与支出占比，还应考虑地方政府预算外收入与支出占比。在1994年的分税制改革过程中，“财权上解与事权下放”的非对称运作导致了地方政府财权、财力与事权的不匹配，地方政府支出责任的落实在很大程度上依赖于预算外收支运行机制，这也是地方政府热衷于房地产业与土地财政崛起的根本原因。该指标主要反映地方预算外收入在地方政府总收入中的占比，即地方政府收入对预算外收入的依赖程度及现行财政收入体制不规范的程度。为了消除人口与经济规模的影响，本文除了计算地方人均预算内外收入外，还将其乘以缩减因子(1-gdpi/gdp)对地方财政预算外收入占比进行平减。
6.地方财政预算外支出占比。地方财政预算外支出占比=地方人均预算外支出(/地方人均预算内总支出+地方人均预算外支出)，该指标主要反映地方预算外支出在地方政府总支出中的比重，比重大小直接反映地方政府支出对预算外支出的依赖程度及现行财政支出体制不规范的程度。为了消除人口与经济规模的影响，本文除了计算地方人均预算内外支出外，还将其乘以缩减因子(1-gdp/gdp)对地iN方财政预算外支出占比进行平减。
关键词：税收收入；财政支出；收入分配
一、 引言与文献综述
财政的收入分配职能是政府为了实现公平分配的目标，对市场经济形成的收入分配格局予以调整的职责和功能。从公共财政学的基本理论来看，公共财政的基本职能是弥补市场失灵，而由市场经济发展导致的收入分配不公平是市场失灵的典型表现之一，因而，政府必须承担起合理收入分配的任务。在市场竞争的环境下，个人的收入分配取决于初始的要素禀赋分配，而这种初始禀赋的分配状况并不公平，长期累积的结果则更不公平，特别是不完全竞争和垄断的存在，以及各种社会因素如家庭关系、社会地位、性别差异等等因素，使得收入分配状况纷繁复杂。这更需要政府从社会公平准则出发，把收入分配分配作为政府的重要职能。
政府调节收入分配的财政政策主要包括财政收入政策和支出政策，其中，收入政策又主要是税收政策。关于财政政策对居民收入分配的影响，近年来许多学者都进行了研究。约瑟夫・斯蒂格利茨(Joseph・E・Stiglitz)在《经济学》一书中从竞争缺点、公共物品、外部效应、市场残缺、信息不足、失业膨胀、收入分配和优效物品八个方面，概括和描述市场失灵的主要根源。公共财政支出的职能。理查德・马斯格雷夫（Richard Musgrave）在《财政学原理》一书中最早提出了财政的三大职能：资源配置、收入分配和宏观经济稳定。西方学者对财政分权的研究主要集中在对联邦制内公共职能部门分割的经济学基础的分析上。较为著名的理论包括斯蒂格勒（Stigler）关于最优分权模式的菜单、奥茨（Oates）的分权原理、布坎南（Buchannan）关于分权的俱乐部理论以及泰博特（Tiebout）的“以足投票”理论以及麦奎尔（McGuire）对其的补充和完善。布坎南、格罗内沃尔德等人（Buchannan，Groenwolfd）则从联邦财主区域间的转移支付角度探讨了区域均衡问题。戈登・图洛克在收入分配的经济学中，对横向转移支付进行了经济学分析，并对转移支付的各种形式进行了描述。另外，公共财政支出是通过促进区域、个人等的经济增长来达到收入分配均等化的目的，所以对公共财政支出与收入分配关系的分析经常是聚焦在公共财政支出与经济增长关系的分析上。阎坤和王进杰（2004）认为市场经济基于要素分配很容易导致贫富悬殊，财政的三大职能之一就是收入分配，将收入分配引入公共支出分析，考察了公共支出政策的收入分配效应。李绍荣、耿莹（2005）考虑了财政政策、经济增长和收入分配之间的相互影响和作用。对上述文献的回顾可以看出，国内学者大都从支出角度或收入角度考察财政政策对收入分配的影响，很少有从支出和收入及其结构来考察，同以前的研究不同，本文试图从财政税收收入及其结构、财政总支出及其结构来考察财政政策对全国居民收入分配的影响效应。
本文的结构安排如下：第一部分为引言与文献综述部分，主要介绍国内外有关公共安全问题的研究成果；第二部分介绍本文实证检验的数据说明和模型设计；第三部分通过平稳性检验、协整检验及格兰杰因果检验对模型进行实证检验；第四部分得出我们的结论并给出简短的政策建议。
二、 数据与模型设计
（一） 数据说明
本文将财政收入与财政支出作为财政政策的两个组成部分，分别考察他们对收入分配的影响效应。然而这两个变量的不同组成部分对收入分配有不同的影响，我们也将考察财政收入和支出的不同组成部分对收入分配的影响。因为税收是政府财政收入的主要来源，本文中我们将财政收入界定为税收收入，由于税收种类繁多，直接税和间接税对居民的收入分配效应的范围和强度均有所不同，为了使问题分析简单化，我们将税收分为直接税和间接税两类。直接税(DT)包括各种所得税、农业税、房产税和社会保险税等；间接税(IT)包括增值税、消费税、营业税和关税等，其中1994年以前的工商税收属于间接税。在政府财政支出方面，学术界对财政支出分类依据较多，方法也较多，本文按功能对财政支出分为投资性支出（包括经济建设费和社科文教费）（IE）和消费性支出（国防支出、行政管理费和其他支出）(CE)两个部分。由于从2007年开始，我国财政支出不再采用按功能进行分类，我们的数据范围为1978年~2006年，相关数据于各年《中国统计年鉴》。财政收入和财政支出的结构变动情况见图1和图2。
从图1和图2可以看出，不论是税收总收入还是财政总支出，改革开放以来都是呈上涨趋势，且速度越来越快，这与我国改革开放以来经济飞速发展有关，也说明了财政政策在对人民生活的影响越来越重要。从图1可以看出，直接税比重不断上升，而以流转税为主的间接税比重不断下降，这说明我国组织财政收入、调节收入分配的手段正由间接税为主转向以直接税为主，这与国际通行做法是一致的。从图2可以看出，我国政府消费性支出不断上升，投资性支出不断下降，这与改革开放以来我国政府不断“放权让利”，推进市场经济的大方向是一致的。
收入分配不均的测算指标很多，学术界普遍采用的指标为“基尼系数”，我们对收入分配差距的测量也沿用此指标，我们这里的基尼系数是采用等方法计算的全国居民收入分配的不平等程度（Gini）。1978年来我国居民收入的基尼系数变化情况见图3。
从图3可以看出，改革开放以来，我国的基尼系数不断上升，从1978年的0.298上升到2006年的0.48，可见，在推进市场进程的同时，我国居民的贫富差距也在逐年扩大。按照联合国有关组织规定：基尼系数若低于0.2表示收入绝对平均；0.2～0.3表示比较平均；0.3～0.4表示相对合理；0.4～0.5表示收入差距较大；0.5以上表示收入差距悬殊。通常把0.4作为收入分配差距的“警戒线”。一般发达国家的基尼指数在0.24到0.36之间，美国偏高，为0.4。我国的基尼系数已经超过“警戒线”，且仍有逐步扩大的趋势。
（二） 模型设计
本文实证分析采用向量自回归模型（VAR），向量自回归特别适合估计财政政策的中长期影响，向量自回归（VAR）模型是基于数据统计性质建立模型，VAR模型把系统中每一内生变量作为系统中所有内生变量的滞后值的函数来构造模型，从而将单变量自回归模型推广到由多元时间序列变量组成的“向量”自回归模型。VAR模型常用于预测相互联系的时间序列系统及分析随机扰动对变量系统的动态冲击，从而解释各种经济冲击对经济变量形成的影响。
本文主要分析和验证中国财政政策与居民收入分配的关系，利用VAR模型实证分析财政政策（包括财政收入与财政支出）与全国居民收入分配差距的关系。同时，运用脉冲响应函数得出全国居民收入分配对财政政策变化的反映。我们还将把税收收入（T）分为直接税（DT）和间接税(IT)，财政支出(E)分为投资性支出(IE)和消费性支出(CE)来分别考虑税收收入与财政支出的不同组成部分对居民收入分配的影响。全国居民收入分配差距用全国居民基尼系数（Gini）为指标，考虑到数据和方程平稳性的需要，分别对各个变量取对数，分别用lnGini，lnDT，lnIT，lnT，lnE，lnIE，lnCE来表示, 本文采用VAR模型对财政支出的收入分配效应作分析，考虑建立如下方程：
其中，各解释变量lnT，lnDT，lnIT，lnE，lnCE，lnIE也包括p期滞后值及相应系数，为白噪声。
三、 实证结果
本文首先对各时间序列变量进行单位根检验，以确定变量的平稳性。从表1可以看出，经过处理后的数据序列在5%显著性水平下，在1978~2006年间，除了政府投资性支出的对数值平稳之外，其他解释变量和被解释变量的对数值都不是平稳的时间序列，但是他们的一阶差分（D）都是平稳的时间序列。因此，所有变量都是一阶单整的，即为I（1）。
由于上述变量都是一阶单整的，因此，我们可以利用EG检验判断它们之间是否存在协整关系，并进一步确定相关变量之间的符号关系。检验结果见表2。
从表2可以看出，政府财政总支出和政府消费性支出与全国居民基尼系数不存在协整关系，说明政府财政总支出与消费性支出与居民收入分配状况不存在长期的均衡关系；相反，税收总收入、直接税、间接税以及政府投资性支出都与居民基尼系数存在协整关系，说明这四个变量与我国居民收入分配状况存在长期的均衡关系。我们根据AIC和SC值最小的原则，选择适当的滞后期，进一步考察各变量与基尼系数的格兰杰因果关系，检验结果见表3。
表3说明，税收总收入、直接税、间接税这三个变量在3阶滞后期下都是居民基尼系数的格兰杰原因，而居民基尼系数不是他们的格兰杰原因，同样，政府总支出和政府消费性支出不是居民基尼系数的格兰杰原因，这与协整检验的结果是一致的。政府投资性支出不是基尼系数的格兰杰原因，这与协整检验的结果不一致，我们不将政府投资性支出纳入我们的模型中。
通过以上对各变量进行的单位根检验、协整检验以及格兰杰因果检验，我们分别选取税收总收入、直接税、间接税3个解释变量构造居民基尼系数的VAR模型，选取使AIC与SC值最小的3阶滞后期，模型结果如下：
我们利用Sims（1980）提出的向量自回归（VAR）技术进行冲击反应（impulse response）分以进一步细化探索基尼系数与税收总收入、直接税和间接税的关系。脉冲响应特征见图4。
图4显示的是全国居民基尼系数对政府税收总收入、直接税、间接税的单一冲击的标准差（±SD）的动态反应。从图4可以看出，政府税收总收入、直接税、间接税对全国居民收入分配状况的影响方向是大致相同的，政府税收总收入、直接税、间接税的正向冲击短期内会导致全国居民基尼系数的下降，在滞后2期降到最低点，然后在滞后3期使基尼系数达到最大，以后就逐步趋于平稳。这说明短期内我国政府税收收入有缩小居民收入差距的作用，但长期内会扩大居民收入差距。从整体上看，随着我国政府税收收入的增长，全国居民的收入分配差距呈现扩大趋势，这也符合1978年之后采取的允许一部分人先富起来和效率优先政策。
四、 结论
本文将财政政策分为财政税收政策和财政支出政策，通过建立VAR实证检验模型，对模型进行平稳性检验、协整检验和格兰杰因果检验，分析了政府税收收入、直接税、间接税以及政府财政总支出、政府消费性支出、政府投资性支出对居民收入分配的影响。检验结果表明：
（1）政府税收收入、直接税和间接税对居民收入分配有显著的影响，在短期内缩小了居民收入差距，但在长期内却扩大了居民的收入差距。政府税收本该是调节居民收入分配的主要财政手段，但是其在1978-2006年在居民收入分配上扮演了一个负面作用的角色。政府财政税收收入在伴随经济增长而增长的同时，也拉大了居民之间的收入分配差距
（2）政府财政总支出、政府投资性支出与政府消费性支出对居民收入分配状况没有显著的影响。我们的政策建议是，政府应通过对公共财政支出规模、结构、方向的控制，实现公共财政支出向经济贫穷的地区、群体和个人倾斜，以转移支付、加强税收调节的方法达到缩小贫富差距的目的。
［参考文献］
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［7］Kuznets,simon.1995,Economic growth and income equality［J］.American Economic Review 45(2):1-28.
关键词：公共财政；国民核算；财政收支；公共产品；社会劳动价值论
1999年初，财政部部长项怀诚明确宣布，我国将在近几年内初步建立公共财政的基本框架。但如何理解社会主义公共财政，理论界却存在很大的分歧。笔者认为要防止两种倾向：一是把公共财政等同于国家财政。因为作为计划经济产物的国家财政强调凭借国家的公共权力，强制地、无偿地取得财政收入并进行再分配，容易导致财政决策依赖于国家意志和上层建筑决定经济基础的误会，这与社会主义改革的目标相矛盾。二是把公共财政与西方的公共需求财政相提并论。这是因为公共需求财政强调需求的一面，疏忽了需求与可能的关系，对公共需求没有制约，就使财政理论本身存在不够完备的缺陷。相比之下，本文认为建立在社会劳动价值论基础之上的财政理论①，更符合社会主义公共财政的科学内涵，下面就这一问题作进一步分析和阐明。
一、国民核算大改革对财政收支性质的重大影响
国民核算是以社会再生产为核算对象的宏观核算。但是，我国原先采用的MPS核算体系所界定的生产范围仅限于物质生产，它用于反映国民经济生产活动的总量指标。因为它只能反映物质产品的生产，不能反映非物质性服务的生产，因而也就不能全面地反映国民经济生产活动的总体规模。这对第三产业的发展，以及整个国民经济协调、快速、健康地发展尤为不利。鉴于此，1992年8月，经国务院批准，我国对国民核算实施了重大改革，采用了以SNA为基础的新国民核算体系，将生产范围从物质生产扩大到非物质生产，包括以服务为主的第三产业，并对其计算了产值。由于生产范围的扩大，分配范围、消费范围和投资范围也相应地扩大，因而对财政理论，首先是对财政收支性质产生了重大影响。
随着生产范围的扩大，国家管理、国防治安、文化教育、科学研究以及众多的服务事业单位统统被列为生产部门，向社会各界提供公共服务。对生产部门提供的服务应该得到相应报酬，对于生产部门则应算作中间消耗C，但很多报酬不直接支付，只能通过财政部门转拨给公共部门作再生产之用。税收是剩余价值m的组成部分，致使剩余价值m之中存在非剩余价值mc。mc属于中间消耗，对mc的分配自然属于中间消耗C的补偿。可见，由于生产范围的扩大，财政分配的内容也发生了变化，相当一部分与生产费用直接联系在一起了。
过去，我国传统财政理论坚持物质生产的观点，否定公共服务部门的生产性质，所有服务部门包括文化教育、科学研究、国家管理等都没有初次分配，自然会得出税收是凭借政治权力无偿取得的财政收入，支出则是对政府等社会管理部门的活动的货币支付。现在情况不同了，承认了非物质生产也是生产，税收的相当部分是对过去公共服务部门提供公共产品的价值补偿，财政支出则是对未来公共服务部门的生产投入。财政收支的性质发生了根本变化，这种变化导源于改革开放、国民核算大改革和第三产业大发展。一句话，改革开放推动了财政理论的发展。
既如此，公共财政就不是家计财政。财政理论研究就不能就财政论财政，或者仅仅考察社会福利、公共需求、国家凭权力分配国民收入等等，而是把财政收支立足于发展生产，建立在提高生产效率和为生产创造更好的条件上。生产发展，财源扩大，从而使财政工作负有更大的责任和使命——优化资源配置。
二、财政收支应为社会再生产创造更好的软硬环境和条件
财政收支与社会生产有着紧密的联系。财政收支要发挥对生产的巨大促进作用，为社会生产提供更好的软硬环境和条件，就要做到：
（一）充分利用税率杠杆，调节经济增长和产业结构。财政收入的主要来源是税收，税率提高，财政收入增加，企业生产成本提高，企业收入减少。经济繁荣时期，采用增税政策，防止投资膨胀。经济衰减时期，则采用减税政策，促进生产投资，提高经济增长速度。通过免税增税，促进高新技术产业发展和老企业技术改造，使产业结构进一步优化。对不发达地区，在税收上给予优惠或财政补贴，调节地区平衡发展。对于同一行业的生产单位采用累进税制，实现公平税负，促进企业的平等竞争。
（二）保持合理的财政收入规模，促进三次产业协调发展。判断财政收入占国民收入的比重是否合适的标准因不同财政理论而不同，西方财政学以居民对公共产品和私人产品选择的价格均衡为标准，国家财政论则以需要与可能的均衡为判断标准。我们认为财政收入归根结底来源于生产，自然应以是否促进社会生产顺利发展为标准。社会大生产，三次产业既分工又协作，要求三次产业比例协调，作为第三产业的公共产品部门也应保持适当的比例，参与社会分工和协作。当前，我国财政比重严重偏低，而我国在基础教育、科学研究等方面发展落后，资金短缺。说明当前我国财政收入规模极不合理，应调高其比重。
（三）财政支出应以促进公共服务结构优化为原则。财政支出表面上是对资金进行分配，实际上是对物资和人力进行分配，向社会提供各种公共服务。公共服务的内容多种多样，除了国家管理和国防治安等行政性服务外，还有其它种种服务，如科技服务、信息服务、文化教育服务、城乡交通管理服务等等。财政支出要处理好两个比例：一是居民服务与生产服务的比例；二是以上两大类服务内部的结构比例，以适应随着社会经济技术的发展而产生的不同时期的公共服务需求的增长和结构变化。为社会生产、居民生活提供更好的硬软环境。
三、需要进一步认识的几个财政理论问题
从国家财政到公共财政，理论上和实践上都存在明显的不同，有许多问题仍存在争议，进一步分析这些问题并予以认真回答，有助于公共财政框架的构建，有助于对公共财政的进一步理解。
（一）财政不仅仅是一种分配行为。长期以来，我国传统财政理论一直坚持物质生产的观点，不承认服务也是生产，自然得出财政只是对剩余价值的分配，属于再分配范畴的结论。计划经济时期，个人和企业都是作为政府的附属物存在的，资源配置和收入分配问题主要通过政府计划的途径来解决，财政部门只是围绕政府计划来筹集资金、分配资金，这时期的财政只能起到筹集资金、供给资金的作用。改革开放以后，生产范围扩大了，政府行政机关和事业单位都是生产单位，在市场经济中，如同企业和个人一样，都是身份相等的市场活动主体。国家依靠提供公共服务取得收入。企业和个人交了税，就有权要求政府提供优质服务，这时财政就担负了更大的责任，提高财政资金的使用效率，争取以最少的投入生产最多的公共产品。
（二）不能将公共产品与公用事业、转移性质的公共福利相混淆。进一步弄清它们之间的区别，对于财政支出的结构优化有重要意义。公用事业一般指邮电、通讯、电力、煤气和自来水业。他们很多都是由国家组织或经营，有的还实行国家补贴，与公字联系，故称公用事业，但不同于公共产品。因为享用公用事业，无论是电、煤气、水或邮政、电讯、服务等都是直接付费，与一般商品和劳动力购买大致相似，用不用自便。另外，公共产品不论是城乡交通、公费医疗、文化馆场等很多都具有福利性质，是为生产、为居民提供的各种公共福利。其表现形式多种多样，有物质的和非物质的，但必须是公共产品部门的劳动成果。而现代国家规定的社会保障，其中相当部分为各种福利付款和种种费用减免，这种属于社会义务的各种转移支付，如对鳏寡孤独、老弱病残的各种补助，不论是现金支付或购物相赠，其经费都来源于企业和个人的缴纳，并构成居民的公共福利，但未经公共产品部门的加工，不算生产成果，所以不论其物质形态还是价值形态，都不能列入公共产品总值之中。
（三）财政学与政治学的关系不能绝对化。坚持财政分配是上层建筑的观点认为，财政是国家运用权力，无偿地、强制地参与国民收入的分配，税收被用于维护国家的统治制度。可见，这种观点源自于对国家范畴的认识。现在，生产范围扩大了，国家、军队、警察都列为生产范围，归于经济基础，政府通过财政分配参与社会资源分配，与企业和个人的资源配置活动没有什么不同。提出这一点可能会引起更多、更大的非议。但是，我们冷静地分析一下，哪个时期，社会生产和人们生活不需要国家的管理和军队、警察提供大量的安全保障服务呢？当然，财政作为政治程序直接安排和操作的活动，它又与政府的具体政治制度和规则密不可分，财政制度和财政政策体现政府的政治主张和意图，自然属于上层建筑，并对财政收支活动产生重大影响。
四、社会劳动价值论应该成为公共财政研究的基础性理论
确认公共产品，是以确认第三产业为前提条件的。公共产品是公共产品部门生产的成果，它与一般产品的差别，只是在于它是公共产出和公共消费，私人不能占有，也不能排斥他人消费。这表明公共产品同样是生产部门生产出来的产品。但是，我国经济学界至今仍坚持物质生产观点，导致财政理论研究出现逻辑矛盾，原因就在于对马克思劳动价值论存在误解。
马克思劳动价值论认为，只有人类劳动才创造价值，这是理论的核心。物质生产是劳动，第三产业以服务为主要内容，也是劳动，同样创造价值。那么，我国经济学界为何仍然坚持只有物质生产才创造价值呢？原因有二：一是源于马克思提出的“物质生产部门”。在这里要弄清楚，马克思是在19世纪第三产业规模很小，还不能以一个独立产业出现的情况下提出“物质生产”概念的。在当今，第三产业普遍得到迅速发展，在经济发达国家，其产值和劳动力的比重已达到60％?70％以上。二是由于长期以来，我国生产力水平低，第三产业的产值过小而被忽视了。改革开放以来，党和国家非常重视第三产业的发展，并把大力发展第三产业作为重大国策之一，目前我国第三产业产值占国民生产总值的比重已上升到35％左右，现在再也不能对第三产业的生产视而不见了。
现在，我国新国民核算体系扩大了生产范围，就是承认了第三产业创造价值。一、二、三产业劳动合称为社会劳动，也就是社会劳动创造价值。社会劳动价值论是基于改革开放，基于生产范围扩大，基于大力发展第三产业所形成的理论创新，它推动了马克思劳动价值论的发展，因此，社会劳动价值论自然应成为公共财政理论研究的基础性理论。
只有站在社会劳动价值论的立场上，才能确认财政分配的剩余价值m之中存在非剩余价值mc，进一步明确财政与生产的关系，理解公共财政的真正含义。
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论文关键词：VEC模型，脉冲响应方差分解
改革开放三十年来，以财政支出为主要载体的社会经济建设活动，带来了我国前所未有的经济持续高速增长。1978—2007年期间，国家财政支出从1122.09亿元增加到49781.35亿元；GDP总量从3645.2亿元增加到249529.9亿元，年均增长率超过9%；人均GDP由381元增加到18934元，增加了近50倍[1]。但是，截至到2008年，城乡居民收入比例也扩大到3.36：1，绝对差距首次超过1万元。以城乡居民收入差距拉大为代表的社会不公平问题已成为制约我国经济持续增长不容忽视的问题。可见，在财政支出所具有的资源配置、收入分配和稳定经济增长的三大职能中，收入分配职能并没有得到良好的发挥和体现。那么，财政支出结构的变动对经济增长和社会公平会产生什么样的影响？在协调经济增长与社会公平问题上，财政支出应怎样安排呢？这不但是发达国家财务管理论文，也是转轨国家和发展中国家经常争论不休的问题。因此，本文试图借助于向量误差修正模型，系统地研究财政支出结构对经济增长与社会公平[2]的动态影响机制。
一、文献述评与理论分析
（一）文献述评
从亚当·斯密开始，经济学研究都强调经济效率，而不太注意收入分配差距。只要经济增长符合帕累托效率，就没有坏处，哈耶克认为这就是经济学研究的基本命题核心期刊。受其影响，西方学者们大多重视财政支出与经济增长关系的研究，加之二战后世界各国政府普遍把经济增长列为财政支出的首要目标，使得这种研究趋势更是盛极一时，而对于财政支出结构与社会公平关系的研究则明显滞后。
对于国内研究而言，目前已有的关于财政支出结构对经济增长与社会公平的影响研究还比较少。学者们大多侧重于财政支出总量与经济增长关系的研究，或者是财政支出结构与社会公平关系的研究，鲜有把经济增长和社会公平作为一个整体来研究其与财政支出结构之间的关系。而且，在划分财政支出结构的分类标准上大家还未达成共识，再加上对社会公平系数的界定和研究方法的不同，最终导致实证分析结论存在差异。寇铁军、金双华（2002）以基尼系数为社会公平指标，将财政支出划分为公共福利支出和非福利支出，利用简单回归分析得出我国财政支出对社会公平问题重视不够的结论。孙文祥、张志超（2004）以城镇对农村居民的人均收入差额与农村居民人均收入的比值作为社会不公平指数，构造了六个模型方程分别研究财政支出结构与经济增长，财政支出结构与社会公平的问题，得出地方财政支出具有显著促进经济增长的作用，中央财政支出可以明显改善社会公平程度，不同的财政支出项目对经济增长和社会公平的贡献具有显著差异的结论。王莉、冉光和（2007）利用基尼数据等指标进行回归分析，得出财政支出结构对城乡居民之间收入差距呈负效应的结论。刘成奎、王朝才（2008）以城乡居民收入差为社会公平指标，分析不同财政支出项目对城镇、农村居民收入的影响。冉光和、潘辉（2009）对全国居民、城乡居民以及东中西居民三个样本进行公共支出与收入分配关系的VAR模型实证研究，得出公共支出对居民收入分配起到了负面影响结论。
综上所述财务管理论文，国内外关于财政支出结构对经济增长和社会公平的影响研究基本上是围绕财政支出结构与经济增长，或者是财政支出结构与社会公平进行单一静态研究。然而，追求经济效率和社会公平是政府安排财政支出所面临的永恒主题。只考虑财政支出结构与经济增长的关系而忽视社会公平的问题，或者离开经济增长而单一的研究财政支出结构与社会公平的关系，得出的结论都可能有失偏颇。这是分析财政支出结构对经济增长与社会公平影响不可或缺的研究思路。基于此，本文将在前人研究的基础上，采用向量误差修正模型、脉冲响应函数等动态分析方法系统考查财政支出结构变动对经济增长和社会公平动态影响。
（二）理论分析
财政支出结构是指各类财政支出占总支出的比重。按照经济性质不同，财政支出结构可以分为政府投资性支出、政府消费性支出和政府转移性支出三种。三种支出在财政总支出中所占比重的变动，直接反映了财政支出职能的调整。一般而言，投资性支出和消费性支出直接影响社会资源的配置，促进经济增长。具体地说，从需求方面讲，投资性和消费性支出与私人支出无异，直接构成社会总需求的一部分，通过乘数效应拉动经济增长；从供给方面讲，投资性支出会影响生产函数而间接拉动经济增长，如基础设施建设等支出会形成社会物质资本，从而解决制约经济增长的瓶颈因素；科学、教育以及卫生等领域支出会形成人力资本，从而提高劳动者生产率，改善社会生产技术，促进经济持续增长核心期刊。相反，转移性支出具有两面性，它不仅能促进经济增长，也能熨平收入分配不均。具体地说，从需求方面讲，转移性支出直接增加居民可支配收入，扩大了社会总需求。同时财务管理论文，当社会收入分配差距拉大时，转移性支出能够缩小甚至弥补收入分配不均的缺口，稳定社会公平秩序。从供给方面讲，转移性支出也是一种典型公共品，具有很强的外部性特征。
因此，在财政支出结构上，投资性支出和消费性支出比重越大，表明财政的资源配置职能较强；转移性支出比重越大，表明财政的收入分配职能较强。
二、变量选取与研究方法
（一）变量选取
本文选取1978—2006年社会公平指标、经济增长指标以及财政支出结构指标共同构建VEC计量模型进行分析。各变量均为年度变量，并用GDP平减指数扣除物价因素的影响。由于中国统计年鉴中没有GDP平减指数，这里借鉴司春林（2002）的做法，用公式进行换算，GDPiindex表示第i年的GDP指数，GDP1978index表示1978年GDP指数（1978年=100），GDPi表示第i年的名义GDP值，GDP1978表示1978年名义GDP值。需要指出，我国预算外支出结构不具有明显特征，波动性较大，所以我们暂不考虑财政预算外支出，所有数据均来源于《中国统计年鉴2008》以及国研网教育版宏观经济年度统计数据库。
（1）社会公平指标上我们选取全国居民收入基尼系数衡量。首先，选择上梯形面积法计算城镇居民和农村居民的基尼系数，具体计算公式为，Mi表示某一收入水平组家庭累计百分比，Qi表示某一收入水平组收入数累计百分比。其次，按照R.Msunarum公式计算全国居民收入基尼系数，具体计算公式为，G1G2分别表示农村居民和城镇居民收入分配的基尼系数财务管理论文，P1P2分别表示农村居民和城镇居民占总人口的比重，u1u2分别表示农村居民和城镇居民的人均收入，u表示全体居民的人均收入，G表示全国居民收入的基尼系数。
（2）经济增长指标上我们选取国内生产总值增长率衡量。根据当年国内生产总值增长率=（当年国内生产总值指数-100）/100公式计算而得，其中以上年国内生产总值指数为100。
（3）财政支出结构指标上我们分别选取财政投资性支出、消费性支出以及转移性支出各自占财政总支出的比重来衡量。依据官方统计数据，财政投资性支出包括基本建设支出、挖潜改造资金和科技三项费用、支农支出以及科教文卫支出等；财政消费性支出包括增拨企业流动资金、地质勘探费、工业交通等部门事业费、国防支出以及行政管理费等；财政转移性支出包括社会保障支出和政策性补贴支出等。
表1 变量定义表
变量名
变量解释
变量名
变量解释
Gini
全国居民基尼系数
GDP
国内生产总值增长率
GIV
财政投资支出占财政支出比重
GCS
财政消费支出占财政支出比重
GTR
财政转移支出占财政支出比重
关键词:财政政策;经济增长;探讨
一财政与财政政策要研究财政政策,首先要搞清什么是财政。但是,目前学术写作论文界对于财政的定义还存在一定分歧,受到较多关注的包括再分配论、政府收支论和公共财政论。再分配论认为财政是社会再生产分配环节的一个特殊组成部分,在社会再生产过程中,财政处于社会再生产的分配环节,而且和同处于分配环节的信贷分配、工资分配、价格分配和企业财务分配等相比,有其特殊性,它不是一般的社会产品分配,它是国家为了实现其职能需要,凭借政治权力及财产权力,参与一部分社会产品或国民收入分配和再分配的活动,包括组织收支活动、调节控制活动和监督管理活动等(刘邦驰,汪叔九,2001)。政府收支论认为财政是政府集中一部分国民生产总值或国民收入来满足公共需要,进行资源配置和收入分配的收支活动,并通过收支活动调节社会总需求与总供给的平衡,以达到优化配置、公平分配、经济稳定与发展的目标。
公共财政论认为财政是以国家为主体,通过政府的收支活动,集中一部分社会资源,用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动(苏明,2001)。应该说,前两种关于财政的定义各有所侧重,前者突出了财政的社会分配和政府职能,后者强调了政府的活动。而公共财政论则简单明了地指出现代财政的公共性,为建立公共财政奠定了理论基础。明确了财政概念,就可以对财政政策加以研究。财政政策是指以特定的财政理论为依据,运用各种财政工具,为达到一定财政目标而采取的财政措施的总和。简言之,财政政策是体系化了的财政措施,它的目的就是实现财政职能。同时,它也是国家根据一定时期政治经济形势和任务制定的指导财政分配活动和处理各种财政分配关系的基本准则,是客观存在的财政分配关系在国家意志上的反映。它是国家经济政策的重要组成部分,其制定和实施的过程也是国家实施财政宏观调控的过程。在现代市场经济条件下,财政政策又是国家干预经济、实现国家宏观经济目标的主要手段。财政政策是随着社会生产方式的变革而不断发展的。奴隶制社会和封建制社会由于受自给自足的自然经济制约,国家不可能大规模组织社会经济生活,奴隶主和地主阶级的财政政策主要是为巩固其统治地位的政治职能服务。自由资本主义时期的资产阶级国家,一般都实行简政轻税、预算平衡的财政政策,以利于资本主义发展。国家垄断资本主义时期,生产社会化与资本主义私有制的矛盾日益激化,财政政策不仅为实现国家政治职能服务,而且成为政府干预和调节社会经济生活的重要工具。
财政政策按其构成体系可以分为国家预算政策、财政支出政策、税收政策、国债政策、投资政策、补贴政策和出口政策等七大政策。由于研究数据和技术方法的限制,本文主要是研究前三种财政政策对经济增长的促进效应。
二三种主要财政政策工具对经济增长促进效应的分析(一)国家预算政策对经济增长效应的分析国家预算政策包括财政赤字政策、财政盈余政策和预算收支平衡政策三种形式,笔者主要讨论财政赤字政策对经济增长的促进效应。它对经济的影响主要表现在三个方面。
1、财政赤字影响货币供给财政赤字对经济的影响和赤字规模大小有关,但更主要的还是取决于赤字的弥补方式,即向银行透支或借款来弥补财政赤字。出现财政赤字意味着财政收进的货币满足不了必需的开支,其中有一种弥补办法就是向银行借款。可见,财政向银行借款会增加中央银行的准备金,从而增加基础货币,但财政借款是否会引起货币供给过度,则不能肯定。很多人用“财政有赤字,银行发票子”这句话来形容财政赤字与货币供给的关系,而事实上,赤字与货币发行并不一定存在这样的因果关系,财政赤字对货币供给的影响虽可能与赤字规模的大小有关,但更主要的还取决于赤字的弥补形式。
2、财政赤字扩大总需求的效应凯恩斯主义所奉行的财政政策是运用政府支出和税收来调节经济。在经济萧条期,总需求小于总供给,经济中存在失业,政府通过扩张性的财政政策刺激总需求,以实现充分就业。增加政府支出、减少政府税收的扩张性财政政策必然出现财政赤字,因此,赤字就成为财政政策中扩大需求的一项手段。财政有赤字,必然扩大总需求,但其扩大总需求的效应有两种,如前分析,一是财政赤字可以作为新的需求叠加在原总需求水平之上,使总需求扩张;二是通过不同的弥补方式,财政赤字只是替代其他部门需求而构成总需求的一部分。它仅仅改变总需求结构,并不直接增加总需求规模。完全以国债收入弥补的“软赤字”,只要不超出适度债务规模,其扩张效应一般可被控制为良性的,即可以有意用作反经济周期的安排,在经济萧条阶段刺激需求,“熨平”周期波动,一般不致引起严重的通货膨胀,这对我国的经济是有现实意义的;第三,财政赤字与发行国债。发行国债是世界各国弥补财政赤字的普遍做法而且被认为是一种最可靠的弥补途径。但是,债务作为弥补财政赤字的来源,会随着财政赤字的增长而增长。另一方面,债务是要还本付息的,债务的增加也会反过来加大财政赤字。
3、财政赤字的排挤效应财政赤字的排挤效应一般是指财政赤字对私人消费和投资所产生的排挤影响。当政府因支出庞大产生预算赤字时,一般需发行公债向公众借款。发行公债是国家信用的一种形式。在货币市场上,如果私人储蓄量不变,则政府债券与企业债券等有价证券将共同竞争市场上有限的资金。当公众出于对国家债券的高度信任而争购公债,政府在总储蓄的占有上便处于优势。政府发债占总储蓄的比重越大,就会有越多的非政府借款者因筹不到资金被挤出货币市场,加上赤字支出促使利率上升,必然会排挤出一部分非政府投资,从而抵消政府赤字支出的部分扩张性作用。但这种结果并不是绝对的,一方面政府赤字的排挤效应会被政府扩大投资支出所产生的“乘数作用”所抵消;另一方面,“排挤效应”如果与政府有意进行的经济结构合理化调整结合起来,则可以改善资源配置,对国民经济产生有益的影响。
(二)财政支出政策对经济增长效应的分析为解决有效需求的不足,我国主要采取扩大政府财政支出的财政政策,政府支出的结构和支出规模是经济增长的核心变量。笔者也将主要从政府支出结构来看其对经济增长的影响。我们采用以财政支出项目为自变量的柯其分别表示财政支出结构中某一项目支出增加1%时所引起的产出增加百分数,这样我们就用产出弹性来描述财政支出的结构效应以及其对经济增长质量提高的调节作用。我们以《中国统计年鉴》(2006)我国1989—2005年财政支出职能结构分类统计数据为样本区间。相比较高,而在1996年非税因素对经济增长的影响是最为不利的,税收负担相应较轻,实际该年税收负担为10.3479%,与其他年份相比较低。经过去除非税因素对经济增长的影响,修正后的税收负担与经济增长率之间呈现出更加紧密的关系,并且高经济增长年份修正后的税收负担较低,低经济增长年份修正后的税收负担较高,有一定的负相关关系。现在我们转入,采用排除非税因素影响后修正的税收负担和税制结构所得到的回归效果比较好,调整的R2为0.317,F检验值为6.115,各回归变量的T检验值均能通过95%的检验,从系数项来看,修正后的税收负担与经济增长率的弹性系数为-3.866,即表明税收负担上涨1%,经济增长率下降3.866%,税制结构与经济增长率的弹性系数为0.6,即税制结构变化1%,经济增长率变化0.6%,影响系数较小。这样的结果与理论上税收负担和税制结构与经济增长的关系基本相符,我国现行税制是符合经济发展规律的。
从以上数据分析看,在我国现行税制下,税制结构对经济增长的影响是比较小的,修正后的税收负担则对经济增长的影响较大,这一点与国外的实证研究结果基本相同。从数据看,1994年的税制改革应该说是1983年税制改革的延续,1983年是税制结构和税收负担变化的一个转折点,通过设立所得税,税收负担从1982年的11.25%,猛涨到1983年的18.55%,在随后近10年时间内,税收负担不断降低,最低时为10.167%,通过1994年的税制改革,税收负担才得以不断的提升,到2004年达到18.839%。也就是说通过1994年的税制改革提高了税收收入占GDP的比重,缓解了税收占GDP比重一直下滑的局面。另外从税制结构角度看,1983年以前,由于企业以利润形式上缴国家,没有真正意义上的直接类税收,直接税占间接税收入比重仅在10%左右,通过1983年改革,建立起所得税体系,直接税收入占间接税收入比重上升到50%左右,随后持续减低,尤其是在1994年增值税体系的建立,直接税收入占间接税收入比重下降到1983年以来的最低点23.953%,随后几年逐渐升高,2004年达到39.0463%。从求解出的结果看,非税因素对经济增长的影响从1994年起越来越有利,非税环境越来越有利,各项经济体制改革的成效逐步体现,反过来说税收对经济的调节作用在不断减弱,这种情况在1983年税制改革前也出现过,所以面临新的经济环境,税收作用不断减弱的情况下,税制必须进行改革。
三总结
本文在对财政与财政政策进行概念阐述的基础上,研究分析了财政政策的三种工具对经济增长的促进作用,其中,在对财政支出政策、税收政策进行研究时,分别运用了柯布—道格拉斯(Cobb—Douglas)生产函数模型、税收政策对经济增长的影响效应分析模型来进行定量分析。从分析可以看到,三种工具对经济增长的促进各有所侧重,且影响程度和范围存在较大的差异性和互补性。因此,必须合理运用好各种政策工具,加快财政改革步伐和政策的完善,才能进一步促进经济的增长。
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[关键词] 地方财政支出结构；第一代财政分权理论；第二代财政分权理论
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 14. 030
[中图分类号] F812.7 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2013）14- 0050- 03
国外文献在理论研究上一般把政府支出分为生产性支出和非生产性支出。从字面上理解，生产性支出是一种社会积累过程，有益于提高社会生产能力和经济增长速度，而非生产性支出纯粹是一种财富消耗。因此，这一种分类法暗示着政府应该尽量提高生产性支出的比重。但是，在经济学界不同的学者对于具体的划分存在着争论。格瑞尔和塔洛克（1980）把教育和国防支出看作是非生产性支出。相反，巴罗（1990）对非生产性支出所下的定义为：公共支出总额减去政府用于教育和国防支出，因为教育和国防支出更像公共投资，它们对私人部门的生产率产生正的影响。另外，为了更方便地研究财政竞争与财政支出结构的关系，根据Keen and Marchand （1997）的界定，把政府公共支出划分为2类：一类是进入辖区居民效用函数的公共服务支出（public good），另一类是进入企业生产函数的公共投入支出（public input）。其中， 公共投入支出主要指基础实施、交通和运输、企业研发投入和城市维护等有助于改善投资环境方面的支出，而公共服务支出主要包括用于满足辖区居民福利要求的科学技术、教育、医疗卫生和社会保障等方面的支出。而邹恒甫（1998）对划分生产性支出和非生产性支出的传统做法不满意。在他看来，哪类属于生产性支出，哪类属于非生产性支出，应该有更严格的理论基础。所以，哪类政府支出能够促进经济增长，哪类妨碍经济增长，也应该由数据说话，通过严格的实证研究方法，他得出结论，一项公共支出是生产性还是非生产性的，取决于该项支出在总支出中的相对稀缺程度。本文对财政支出结构的理解基本上与邹恒甫的思想一致。更进一步，我们认为不能仅仅依据经济增长的标准来评价财政支出结构的合理性，只有立足于经济、政治和道德三重维度才能真正实现财政支出的优化配置。
1 FGFF视角下的地方财政支出结构：财政资源的优化配置
第一代财政分权理论（First Generation Fiscal Federalism，FGFF）主要是从资源配置的视角，以新古典经济学的规范理论作为分析框架，研究地方政府如何对财政资源进行合理配置，从而重点强调地方政府为吸引流动性要素而展开激烈的竞争，很显然，辖区居民会根据自身的偏好和需求选择公共产品的组合，地方政府在提供各管辖区内的公共产品时会尽力讨好辖区居民从而引发地方政府的良性竞争。蒂布特模型中（1956）“用脚投票”理论表明，个人可以通过选择居住地来表达其对地方公共品供给的偏好，并用这个机制来有效地显示地方公共品的供给效率。通过居民“用脚投票”，对地方政府形成强烈激励，增强地方政府之间相互竞争，使地方公共品供给效率得到提高。奥茨（1972）对于分权合理性的阐述可以归结为“分权定理”。分权定理建立在选民偏好的差异和中央政府等份供给公共品的假定上，在此前提下，如果地方政府能够和中央政府一样提供同样的公共品，那么由地方政府来供给更好。奥茨的分权定理实际上还暗含着一个前提就是选民的流动性带来的政府间竞争，如果居民的流动性受到限制，地方政府就没有足够的动力供给帕累托最优产量，正是由于选民可以流动，一旦地方政府不能满足选民的要求，选民就可以迁移到自己满意的地区，那么地方政府为了吸引选民，就会相互竞争以满足选民的需求，从而达到帕累托最优。
其中Keen and Marchand （1997）最早在其文章中研究财政竞争与公共支出结构的关系，根据受益对象他们把公共支出划分为2类：一类是进入辖区居民效用函数的公共服务支出（public good），比如休闲设施或者社会服务事业等；另一类是进入企业生产函数的公共投入支出（public input），比如说基础实施或者科技研发等。通过理论模型的构建和分析，他们证明了“支出结构的系统性偏向”，即在整个公共支出中，花费在公共投入上的太多，而花费在消费者能够直接受益的项目却很少。在实证检验方面，Hannes winner（2004）利用1970-1997年经合组织国家的固定效应面板数据，把财政竞争作为内生性的工具变量，计量结果证实了KM模型的理论假说。随后，在KM模型的基础上，Rainald Borck（2006）对其进行了进一步拓展：生产函数由流动资本、流动熟练劳动力、不流动的非熟练劳动力和土地4种生产要素组成。政府同时对资本和劳动力征税，不同种类的劳动力收益于不同的公共服务。通过理论与模型分析，结果发现：辖区政府倾向于把更多的公共服务支出用于流动熟练劳动力而把更少的公共服务支出用于不流动的非熟练劳动力，而且在资本与劳动力呈强互补时，这种激励更加明显。
但是由于KM模型存在着许多假设前提，比如说劳动力不能流动，所以他们只是在短期内和静态上来分析财政竞争与公共支出结构的关系。自从Matsumoto（2000）研究了劳动力自由流动情况下财政竞争对财政支出结构的影响之后，经济学家开始从动态和一般均衡的宏观视角来重新认识财政竞争和公共支出结构的内在联系。一旦把财政竞争置于一般均衡的视角之下，辖区政府为了在短期内快速发展经济可能会在公共支出方面偏向资本。但是这种偏向只是暂时的，因为资本生产力的提高会越来越依赖劳动力的互补，为了实现可持续的经济增长，地方政府必须在公共支出上给予劳动力平等的地位从而被迫调整财政支出结构以顺应经济增长的内在规律。
2 SGFF视角下的地方财政支出结构：公共支出的政治决定
近年来，以钱颖一、温格斯特为代表的经济学家将信息经济学的分析框架引入到财政理论研究。他们从非对称信息出发，强调激励相容和机制设计，在传统分析框架下引入了新的分析方法，在此基础上逐步形成了第二代财政分权理论（Second Generation Fiscal Federalism，SGFF），即“市场维护型财政联邦主义（market-preserving federalism）”。第二代财政分权理论研究的重点在非对称信息条件下，如何设计对地方政府的激励机制，从而找到一种使地方公共品的配置效率得以实现，同时不失财政公平的最佳机制。随着第二代财政分权理论研究的深入，越来越多的经济学家发现，政府间竞争只能限制并不能消除公共品供给的低效率现象。Ruben and Zhuravskaya（2004）的近期研究也表明，在缺乏地方政府问责制的情况下，高强度的经济激励反而容易导致政府官员的腐败、省级政府保护主义和被既得利益集团所俘获。可见，第二代财政分权理论下的公共品供给着重于解释财政分权的机制特别是对于财政分权实施主体的微观基础——政府官员的行为进行了比较深入的 研究。与企业经理人类似，如果没有相应的约束机制，官员同样会进行寻租行为，进而影响到包括公共品供给在内的所有公共决策，而如何设计出对其激励相容机制就成为了关键。因此，第二代财政分权理论下的公共品供给的立足点就是好的市场效率来自好的政府结构，通过市场效率提供支持性的政府系统，在构造政府治理结构时考虑到相应的激励机制，有助于形成地方官员的利益与公共利益相一致的经济激励和政治激励，只有在这样在财政分权体制下，才能使得中央和地方政府各司其职，为解决有效率的公共品供给创造条件。
总之，第二代财政分权理论在2个方面上对第一代财政联邦主义理论进行了拓展：①抛弃了“仁慈政府”的假设。与传统理论假设的政府官员追求辖区居民福利最大化不同，新理论假定政治过程中的所有参与者（投票者与官员）都有各自的目标函数，都试图在一定的政治制度环境（如不同的选举体制）约束下最大化各自的利益。基于这样一种假设，第二代财政分权理论主要关注不同的政治制度对政府官员行为的影响，以及由此决定的分权体制运行的结果。②强调了信息不对称的重要作用。由于信息的不完全，越来越多的研究借鉴委托理论来分析政府间政治关系。一种情形是把政府间的纵向联系视为一个企业组织，中央政府充当委托人，地方政府是为实现中央政府目标的人；另外一种委托—模型则认为全体选民是委托人，中央政府是服务于全体选民的单一人，而分权后的地方政府则充当了各个地方人的角色。不管是哪种形式的委托，需要建立相应的激励机制来促进实现社会福利的最大化。一旦对研究方法和研究范围进行了拓展，第二代财政分权理论实际上可以归结为一种分权的新政治经济理论，而不应当归置于传统的财政联邦主义理论的分析范式。
3 结 语
近年来，关于地方财政支出结构的国内外文献在不断积累，这反映出经济学家对于财政支出结构的理解也越来越全面而深刻。正是基于此，本文试图从两种视角去理解财政支出结构，一方面，如果从新古典经济学出发，地方财政支出结构主要反映了公共产品的供需关系。第一代财政分权理论就是从这个角度出发，以新古典经济学的规范理论作为分析框架，研究地方政府如何对财政资源进行合理配置，从而重点强调地方政府为吸引流动性要素而展开激烈的竞争，很显然，辖区居民会根据自身的偏好和需求选择公共产品的组合，地方政府在提供各管辖区内的公共产品时会尽力讨好辖区居民从而引发地方政府的良性竞争。然而，我们说，新古典经济学对于财政支出结构的理解过于理想化，它忽略了财政资源配置的制度基础。在现实中，地方政府及其官员控制着财政资源的配置方向，他们可能为了自身利益最大化而人为地偏向财政支出结构。所以，另一方面，我们又必须从新政治经济学的视角去考察地方官员的行为取向从而理解财政支出结构的形成机制。这也是第二代财政分权理论分析公共品供给的主要思想，他们着重于解释财政分权的机制特别是对于财政分权实施主体的微观基础——政府官员的行为进行了比较深入的研究，在他们看来，如果没有相应的约束机制，官员同样会进行寻租行为，进而影响到包括公共品供给在内的所有公共决策，因此如何设计出对其激励相容机制就成为了关键。
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【关键词】中央政府；地方政府；事权；财权
一、明确政府事权的内涵
政府事权的研究是公共财政学和公共行政学研究的重点和热点领域，对其概念和内涵的明确是研究政府事权配置首先面临的重大问题。关于政府事权内涵的认识国内外学者做出了不同的解释。本文认为政府事权是政府职能的具体化政府支出责任是指与事权相对应的财政支出保障范围、规模与结构比例。
二、我国对政府事权研究的现状综述
我国学者对政府事权的研究中，主要集中在我国政府间事权与财权的匹配性问题的研究、我国政府事权划分现状及划分原则的分析、国外政府事权划分的比较介绍等方面。在财力与事权不匹配的表现方面：李齐云，马万里（2012）在《中国式财政分权体制下政府间财力与事权匹配研究》中认为我国事权过多下放，财权过多上移，财政收支责任不对等。各级地方政府承担了许多应由中央承担的事权，而国家财力却大部分集中于中央政府。事权负担过重，多数地方用于维持自身发展、提供公共服务的财力明显不足。基层地方政府事权与财力不对称，财政运行困难。我国政府事权划分现状及划分原则的分析方面，谢庆奎、王懂棋二人在《中国府际财政关系研究――分权的视角》中认为，当前政治体制改革的重要方向是以建设来指导府际财政关系，通过“建立、管理或约束政府的规则”，来推动这一种具有可操作性政治制度设计的实现。学者钟琦在《我国政府间事权配置的研究》中认为，事权配置的核心问题是如何在政府间恰当地划分公共产品支出责任，并分析了政府间事权配置的理论依据。另外随着博弈论在经济学中的应用以及信息经济学的发展，对事权问题的研究有逐渐定量化的趋势。
三、政府事权划分的主要研究视角
（一）历史学角度，主张考虑不同国家的政治传统和历史经验，在此基础上对中央与地方财权与事权进行分配。
中国古代社会是一个事权与财权不断向中央集中的过程，这也使各种形式矛盾也集中于中央，最终使这种高度集中的体制不堪重负，最终崩溃。同时从东汉末年战乱、安史之乱、太平天国运动后的军阀混战也应该看到，中央权威的丧失及军权的下放往往是导致国家分裂混战的重要因素。在军权以及权威集中于中央的前提下，事权与财权尽量下放可以更好地藏富于民，增加社会的张力，促使社会走向良性发展的轨道。如国内学者李景平在《地方政府管理》一书中提到的“艾伦模式 ”，此模式将不同国家中央与地方关系分为两种类型，一是合作型；一是型。主要是是从国家起源来看，政府间事权配置的合作型的国家往往由一些自治小社区最初本着互助帮助和支持的目的而结成一体而形成的国家。型关系的国家形成历史是直接或间接被控制在强有力的君主制度之下。此外还有学者翁礼华《中国古代中央地方事权与财权关系的形成和发展》等文章都是从历史学的角度对政府间的事权配置进行研究，认为政府事权的配置需要充分考虑一国的具体历史国情。
（二）行政管理的角度
分税制改革以前，我国事权和支出责任主要是依据行政隶属关系来划分，而各个单位、部门的行政明确隶属关系一般而言是非常明确的。如国内学者唐在富在《我国政府事权划分的历史演迸与改革建议》中就是从行政管理的角度对1950年到1994年分税制改革这一时期政府间事权配置进行分析，认为不论1950开始实行的“高度集中、统收统支”的管理体制改革，还是这一时期进行的其它有关府际间关系调整的改革总体上都是按照企业、事业和行政单位的隶属关系和业务范围，划分为中央财政支出和地方财政支出，并通过财政支出的方式对中央和地方的事权大小进行划分。
（三）马斯格雷夫的分权理论角度
马斯格雷夫从财政职能的角度入手，探讨中央政府与地方政府的职能划分问题。马斯格雷夫认为，中央政府应主要负责分配收入和稳定经济，地方政府应主要负责资源配置；此外，可以在各级政府间合理分配税种，保证分配的公正性，提高公共品的供给效率。马斯格雷夫认为，最佳的公共服务水平应在遵循效率的前提下兼顾公平。公共品可根据其受益范围的不同划分为全国性公共品和区域性公共品，全国性公共品需由中央政府提供，区域性公共品需由地方政府提供。
（四）地缘政治角度
地缘因素也是影响一个国家政府事权划分的重要因素，往往是我们做国际比较时常忽略的一个因素。财政部财政科学研究所课题组2010年在《政府间基本公共服务事权配置的国际比较研究》一文中认为从引入地缘关系的角度进行分析，各国政府间事权发展变化的历史脉络和形成现状的原因就可以看得更加清楚，还解释了为什么同是单一制国家，却分为单一制集权型国家和单一制分权型国家，为什么同是联邦制国家，却分为联邦分权型国家和联邦集权型国家。另外，在具体的事权配置方面，地缘关系角度的分析也提供了重要的线索。
四、结论
以上仅仅是对政府事权配置的主要研究角度进行了简单的综述，但是这些研究角度是世界上很多国家政府间事权划分必须要考虑的原则和依据。关于政府间事权的研究依然如火如荼，结合国内外研究的现状。我对中国学术界关于这一课题的研究做出以下总结和展望：
（一）随着政府事权一般性理论研究的日臻成熟，具体政府事权如何分配的研究将成为下一步研究的热点。
（二）随着统计学理论以及一些统计技术的发展，关于政府事权的量化研究越来越多，他们将更加关注于政府事权配置的最优比重的研究。
（三）关于政府事权配置的国际比较研究将一改之前的单纯的比较，转而总结一些典型的模式。
（四）研究重心将由某一国家事权配置的缺陷是什么，逐步转向为什么，进而转向怎么做，最终转向为什么这样做即理论依据和实证依据。
最后，事权配置的核心问题是如何在政府间恰当地划分公共产品支出责任。市场调节与政府调控边界不清晰、各级政府间事权错位以及事权与财权严重不对称是我国当前事权配置的主要问题，其原因主要为委托）机制下地方政府存在逆向选择和道德风险，事权划分和调整缺乏法律保障以及准财政联邦制下的政府间财税竞争，我国应按照公共产品层次理论和财政职能分工理论，推行财政管理体制的扁平化改革，科学配置各级政府的事权，规范各级政府的财权划分，完善转移支付体系。
参考文献：
[1]唐在富.我国政府事权划分的历史演迸与改革建议[J].中国农业会计，2010（05）：8-11.
