【关键词】循环经济促进法;经济本质;经济分析
一、《循环经济促进法》的经济本质
改革开放以来,我国经济取得了巨大的成就。然而,不可否认的是,我国经济的增长是以巨大的资源环境为代价的。我国“高消耗、高排放、低效率”的粗放型增长方式至今仍未根本转变,经济、社会发展与资源环境的矛盾日趋尖锐,环境的压力越来越大。这严重制约了我国未来的发展,从而亟需我国改变经济增长方式,考虑生态环境的承受能力和资源能源的可供给能力。可以说,发展循环经济已经成为贯彻科学发展观,实现经济、社会与生态和谐发展的必然选择。近些年来,党和国家领导人非常重视循环经济的立法,2005年3月,党中央召开的“人口资源环境工作座谈会”上,总书记提出要大力宣传循环经济理念,并加快循环经济立法。同年7月,经委员长会议批准,将《循环经济法》的名称改为《循环经济促进法》,以强化法律的力度和约束力。[1]12月,吴邦国委员长在十届人大常委会第四十次会议上,将《循环经济促进法》列入了人大常委会的立法规划。经反复论证和征求意见,2008年8月29日,《循环经济促进法》终于在十一届人大常委会第四次会议上通过。
所谓的循环经济是指以可持续发展为导向而建立的,最大限度地利用废弃物,最小限度地利用天然资源,从而最大限度地减少生态负荷的一种社会经济发展模式,其终极目的在于追求人与自然的和谐相处。《循环经济促进法》第一条明确了法律的立法目的,即为了促进循环经济发展,提高资源利用效率,保护和改善环境,实现可持续发展。通过对立法目的的分析可以看出:第一,本法强调效率,这与传统法律更加注重的公平与正义有所差别,但这并不意味着本法忽视了公平与正义,相反,提高资源利用的效率的终极目的则是公平与正义,两者是一种既对立又统一的关系;第二,本法强调环境保护,与环境保护相对应的则是经济与社会的发展,两者同样既对立又统一,经济与社会发展可能一定程度上会损害环境和消耗资源,而且这种损害是不可避免的,否则人类文明则无法前进,但是本法强调保护和改善环境的目的则意在表明经济与社会发展同时也应考虑生态环境的承受能力,即要实现经济、社会与生态环境的可持续发展。然而,本立法目的也包含着丰富的经济学原理,例如,发展或促进发展循环经济的成本与收益,经济、社会发展与生态保护之间的博弈,维护生态环境安全对法律的需求与生态保护法律的供给等等。因此,《循环经济促进法》不仅是一个法律问题,而且也是一个经济问题,它的经济本质就在于通过规定生态违法的法律责任将破坏生态环境的高昂成本所导致的外部效应内部化。
二、《循环经济促进法》的“成本---收益”分析
成本是指为获取某种产品或服务而支付的代价,收益则是指出售某种产品而获得的收入。从法律经济学的角度看,这里的成本与收益可以是有形的,也可以是无形的,是“由于用于某一方面而不能用于其他方面时所放弃的收益”,[2]每位厂商都希望以最小的成本,获取到最大的收益。波斯纳指出:与市场一样,法律也是在用等同于机会成本的代价来引导人们促成效率最大化。[3]因此,成本与收益问题越来越成为立法者在立法时所关注的问题。《循环经济促进法》的立法同样存在立法成本与立法收益的考量。立法者希望所立这部法律的成本及其执行的成本是最小的,而收益却是最大的,即寻求以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价,来谋取最大的经济产出和最少的废物排放,实现经济、社会和环境效益相统一,致力于建设一个资源节约型和环境友好型社会。
《循环经济促进法》从立法到施行是包含许多成本的,具体包括立法成本、执法机关执法成本、有关部门的宣传成本、各方面人员的学习成本等等,构成了从制定到实施这部法律的所有社会成本,这个成本是巨大的。然而与实施这部法律带来的收益相比,这些成本的付出是值得的。因为本法实施获得的社会收益则是更大的,其主要指环境收益和资源能源节约收益。循环经济促进法从立法到施行的社会成本衡量虽然有些困难,但却是可以衡量的,而环境收益鱼资源能源节约收益如何衡量则更为的困难,这就导致了一个严重后果,即估计不到环境损害和资源枯竭的隐形成本,从而“人们难以在法律制度中选择、发现成本最低、收益最大、最符合效率原则的立法执法机制”,[4]最终导致了过去几十年我国轻视环境保护和发展循环经济的情形相当严重,高耗能、高排放、高污染等已经严重破坏了生态平衡,同时各种不可更新资源也有面临枯竭的危险。西方国家”先污染,后治理”的例子,就是我国的“前车之鉴”。因此,《循环经济促进法》的制定是立法者建立在综合权衡成本与收益关系基础上的,即制定本法的收益要大于成本,否则立法者是不会盲目制定一部法律的。各个企业可以看不到这一点,但是国家立法者、政府、社会利益代表者必须有这种长远眼光和战略思维。我国目前生态环境改善、资源节约给人们带来的成果虽然难以具体考量,但是人们无不感到国家发展循环经济作出的成本投入是值得的,这种收益已经体现到了人们的幸福指数人们对政府的满意度等各项指标中去了。《循环经济促进法》具有一个鲜明的优点,就是通过激励与惩罚并举的措施防止各种主体的“搭便车”和将本应内部化的成本转嫁给其他人。具体表现为:(1)本法第五章用七个条文规定了激励措施,第六章用九个条文规定了法律责任,这不但有利于鼓励企业按照减量化、再利用、资源化的要求进行生产,而且有利于降低查处违法的成本,从而使原本的观望其他企业行动的企业自觉按照《循环经济促进法》的要求发展循环经济,那种“劣币驱逐良币”的现象也将大大减少。(2)《循环经济促进法》力图使不按照发展循环经济要求企业带来的社会效益损失内部化,即在事前将不按照发展循环经济要求的企业应承担的法律责任昭示于众,从而促使其主动预防的对环境和资源可能带来的损害。需要指出的是,由于我国尚未建立公益诉讼制度,对于那些没有实行减量化、再利用、资源化的企业给环境和资源带来的损害,无法衡量造成的实际损害,也就无法支付相应的损害赔偿金,因此,使不按照发展循环经济要求而给资源和环境带来损害的企业的行为内部化是不完全的。可以说,立法者制定《循环经济促进法》是本着维护社会整体利益、促进经济社会与环境协调发展的角度出发的,以寻求使发展循环经济的收益大于所支付的成本。其中,这部法律给经济和社会带来的正外部性的影响是非常巨大的,这种收益甚至很可能是需要通过未来几十年的实践来验证的,顺应了科学发展观与可持续发展战略的要求。
三、《循环经济促进法》的博弈分析
博弈论是指某个个人或是组织,面对一定的环境条件,在一定的规则约束下,依靠所掌握的信息,从各自选择的行为或是策略中进行选择并加以实施,从而各自取得相应的结果或收益的过程。博弈论的基本要素包括参与人、战略、信息、支付函数、行动、均衡等。围绕着《循环经济促进法》的制定与实施,就是各个主体之间围绕着收益最大化进行博弈的过程,博弈的最佳归宿就是纳什均衡状态,也即各个参与人的利益得到了兼顾。立法者制定本法,要考虑很多因素,一是制定与实施本法的各种成本,二是本法实施后各个生产企业可能作出的抉择,三是本法实施后对资源、环境和人民生活的满足程度,四是未来的生存环境对人类生活的回馈情况等等。作为生产企业则要考虑,一是自己按照减量化、再利用、资源化的要求进行生产对自己利润的影响,二是自己如果不依照法律规定进行生产执法者会给予自己何种程度的处罚而自己能否承受,三是如果不发展循环经济是否真的影响子孙后代的未来。执法者则会考虑,一是自己的执法在何种程度上会促使生产企业守法,二是自己不严格执法所要承担的渎职责任,三是对生产企业的执法情况是否真的关切到子孙后代的未来。可见,《循环经济促进法》的制定到实施存在着不同利益主体之间的博弈。这些主体都是其中的参与人,他们利用手中掌握的各种信息,估量支付函数,依据一定的战略,采取不同的行动,力求实现博弈的最佳状态──纳什均衡。[5]然而,实际上这些博弈往往没有归入最佳的均衡状态,而是一种相对的均衡,也就是说这种状态并不十分稳定。假如立法者制定的《循环经济促进法》存在一定的瑕疵,生产企业利用这个瑕疵做出了不利于发展循环经济的行为,执法者则固守依法执法原则置之不理,那么这种博弈的结果就是一种相对的均衡状态。当然,笔者在此所称的均衡并不包括这种相对均衡。发展循环经济,寻求的是一种各方主体的共赢局面,博弈的过程没有其他的因素的干扰,否则也就无法判断是否属于共赢。我国的《循环经济促进法》的制度是贯穿生产、流通到消费的各个过程的,奖励与惩罚措施并举,有利于形成发展循环经济的合力,有利于各方在守法的前提下的博弈的最终结果是各取所需,有利于克服“劣币驱除良币”的不良后果。因为从循环经济的发展来看,法律激励功能的发挥甚至比惩戒功能更为重要。[6]
四、《循环经济促进法》的需求与供给分析
经济学中的需求是指在一定的时期,在一既定的价格水平下,消费者愿意并且能够购买的商品数量。供给则是指生产者在某一特定时期内,在每一价格水平上愿意并且能够提供的一定数量的商品或劳务。在法律经济学视野中,法律本身也是一种商品,它的需求与供给同样能够影响它所调控的领域。在《循环经济促进法》之前,我国已经有《环境保护法》、《可再生能源法》、《环境影响评价法》等等,但是对于生产、流通、消费等领域的减量化、再利用和资源化却缺乏明确的法律规定。这些年我国正在寻求建设一个资源节约型和环境友好型社会,这就需要健全环境保护、资源回收利用等方面的法律,《循环经济促进法》就是其中的法律之一,这是社会对法律的一种需求。当然,有了《循环经济促进法》还是远远不够的,为了配合本法的制定到实施,国务院及有关部门还需要制定或修订有关配套的法规和标准,包括《废弃电器电子产品回收处理管理条例》、《循环经济评价指标体系及其考核规定》、《包装物回收利用管理办法》,以及涉及节水、节电、节地、节材、矿产资源综合利用、废物回收与再利用、清洁生产等领域的有关标准,也就是说,关于发展循环经济的法律需求是很大的,而我国目前的法律供给仍然存在不足。然而,这并非说法律的供给越多越好,而且还应考虑制定法律的成本与成效。如果法律供给过多,法律的成本就会越高,而法律的边际收益就越来越小。可以说,对循环经济法的需求属于制度需求范畴,客观方面是经济关系的复杂化,主观方面则是社会主体期望获得最大的“潜在利益”。[7]《循环经济促进法》第3条明确规定:“发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略,应当遵循统筹规划、合理布局,因地制宜、注重实效,政府推动、市场引导,企业实施、公众参与的方针。”因此,《循环经济促进法》及其配套法律既要考虑到经济和社会对它们的需求程度和数量以及供给的成本,还要考虑因地制宜和讲求实效。这才是社会公众对法律需求的态度,也是国家供给法律所依据的原则。《循环经济法促进法》的出台,并不能解决一切的生态保护和资源能源节约等问题,但是它却不仅为发展循环经济提供了法律支持,而且有力支持了《环境保护法》、《可再生能源法》、《环境影响评价法》等法的实施,一定程度上缓解了生态保护、资源能源节约等方面法律供给不足的局面,对于贯彻科学发展观,实施可持续发展战略,建设资源节约型与环境友好型社会具有重要促进意义。
参考文献
[1]孙佑海.循环经济法草案起草的台前幕后[J].中国人大,2007.
[2]何立慧.经济法问题研究[M].经济科学出版社,2008.40.
[3]【美】理查德.A.波斯纳.法律的经济分析(下)[M].中国大百科全书出版社,1997.677.
[4]钱弘道.法律的经济分析[M].清华大学出版社,2006.110.
[5]特别需要指出的是,笔者所说的这种理想的纳什均衡状态下,以生产企业遵守《循环经济促进法》的规定为前提,否则,任由生产企业污染或浪费资源而达到了纳什均衡,后果正好相反.
[6]宋慧斌,宋春明.制定“循环经济促进法”是对构建资源节约型社会的法律支持[J].中共山西省委党校学报,2006,(4):104.
[7]张国华.循环经济法的经济学分析[J].兰州商学院学报,2007,(6):110.
作者简介:
一、地方循环经济立法的一个范例
考虑到我国地域广阔，各地的环境资源情况和经济发展状况各有特点，发展地方循环经济应当根据当地具体情况设计合理的制度安排。在此借助我国第一个循环经济试点城市贵阳的有关立法背景和实践为例来说明地方循环经济立法的一些注意要点。贵有丰富的磷、煤、铝等矿产资源，但在过去很长一段时间里，该市的资源优势不但没有很好地转化成经济优势，相反却带来资源耗竭速度快、资源循环利用率低、污染排放量大的三重压力。贵阳市的决策者认识到，作为对传统经济发展模式、城市发展模式的突破和创新，以循环经济的模式建设生态城市是一种新理念，建设周期长、难度大，涉及面广，有必要制定符合我国立法要求和贵阳实际需要的地方性法规，以此规范政府、企业、公众等在推进循环经济中的行为、途径和方向，为贵阳建设循环经济生态城市创造良好的法制氛围，保障循环经济生态城市建设纳入法制轨道。这样，贵阳于2004年正式实施了我国第一部关于循环经济的地方性法规《贵阳市建设循环经济生态城市条例》。该条例分“总则”、“规划”、“实施”和“法律责任”四个部分，规定了建设循环经济生态城市的实施主体及其责任，编制规划遵循的原则及规划的要点和目标，严禁新建、改建和扩建的项目及企业应采取的措施等内容，并明确了相关的法律责任。这部具有首创性质的循环经济地方性法规，以法律的手段大力推广循环经济发展模式，引导清洁生产、污染预防及可持续消费。它不但为贵阳依法推进循环经济生态城市建设提供了法律保证，并且在一定程度上为后来的国家以及地方循环经济立法提供了经验和借鉴。
二、地方循环经济立法的注意要点
鉴于我国《循环经济促进法》已于2009年生效实施，加上贵阳的立法时间较早，有些规定难免变得陈旧，因此简单复制贵阳立法模式可能并不可行。不过，中国循环经济的发展正处于起步阶段，《循环经济促进法》的内容也较多属于引导、促进的规定，总体上主要为宏观规范，比较抽象和泛化，亟待地方立法的补充和具体化。这样，当下的地方循环经济立法大有可为之处，当然在这个立法过程中也要注意以下两个方面。
一方面，在立法观念上既要高度认识到循环经济立法的重要性，又要具有先行先试的创新精神。应当认识到，循环经济的建立是一个巨大的、长期性的社会系统工程，相应的法律法规在循环经济目标的实现过程中发挥着重要的保障和导向作用，应当加快制定地方循环经济法规及其具体实施规定，以使循环经济的发展有法可依，有章可循。2004年贵阳市出台《贵阳市建设循环经济生态城市条例》后产生了良好的效果，这是地方立法勇于创新的一个比较好的范例。它说明，地方循环经济立法要勇于创新，敢于涉足具有前瞻性的领域，实现法律应有的预见性和指引性的价值和作用。
另一方面，在立法内容上既要避免与上位法相冲突，又要突出特色性和实用性。地方循环经济立法应以《循环经济促进法》为基本依据，并有效结合当地人文环境和资源特色以及循环经济发展的具体情况和特点进行。《循环经济促进法》为地方发展循环经济提供了宏观的法律指导，其具体的贯彻实施需要相关配套法规的支持。地方上可以根据本地的实际情况，在《循环经济促进法》的指导下，制定促进当地循环经济发展的法律法规。地方性法律法规的规定可以是对《循环经济促进法》的具体化，以使该法在当地的执行更具有可操作性，也可以在该法基础上，提出当地循环经济发展的更高目标或标准。此外，还要坚持从实际出发，根据地区特色和资源特色加强地方循环经济立法。这就要：其一，坚持解决实际问题的立场，突出立法的地方特色，提高立法质量，不追求体系上的完整，减少对上位法的不必要重复。其二，突出规制重点，着力解决能耗高、污染重、影响地方循环经济发展的突出问题。其三，强化执行力度，对高消耗、高排放的行为有硬性约束。
三、对柴达木加快推进循环经济发展的立法思考
作为中国的“聚宝盆”，又是国内面积最大（甚至可以说是世界上最大）的循环经济试点园区，柴达木循环经济试验区具有十分丰富的矿产资源等诸多便利条件。就本文论及的地方循环经济法律制度构建情况而言，迄今已出台了《青海省柴达木循环经济试验区实施意见》、《青海省柴达木循环经济试验区循环经济项目认定管理办法》、《青海省柴达木循环经济试验区总体规划》和《海西州循环经济发展专项资金管理暂行办法》等法律规章和政策性、规划性文件。毫无疑问，这些规章和文件对柴达木循环经济的发展都起着非常重要的作用，并且为今后柴达木循环经济发展的立法也都将起到非常重要的借鉴意义。不过，从长远的持续发展看，有必要结合《循环经济促进法》的实施，进一步开展地方循环经济立法的调研工作，及时制定出《柴达木循环经济促进条例》等地方性法规，以此不断完善相关法规法律体系，加快建立和完善循环经济统计、监管、考核评价办法，促进地方循环经济发展。在此结合前述的分析结论，对该条例在内容上的规定要点谈谈看法。
其一，要建立循环经济规划制度。区域性循环经济规划是地方政府对当地循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行的安排和部署，是政府进行评价考核和实施鼓励、限制或禁止措施的重要依据。因此，要把规划形成制度化，明确政府和有关主体的义务和责任。同时，为了避免朝令夕改，还应当在条例中规定经过法定程序通过的循环经济发展规划，未经法定程序不得擅改。
其二，要明确资源浪费和污染物排放的总量。发展经济决不能突破本地的环境容量和资源承载力，应把本地的资源和环境承载能力作为规划经济和社会发展规模的重要依据。因此，在条例中要明确规定当地政府必须依据上级政府制定的本区域污染物排放总量控制指标和建设用地、用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的经济和产业结构。
其三，要加强产业政策的规范和引导，强化对高耗能、高耗水企业的监督管理。产业政策不仅是促进产业结构调整的有效手段，更是政府规范和引导产业发展的重要依据。因此，要规定当地政府及主管部门在权限范围内定期鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录。同时，为保证节能减排任务的落实，要对超过规定总量的重点行业的高耗能、高耗水企业进行监督管理。
其四，要建立健全循环经济发展激励制度。要拓宽循环经济融资渠道，建立完善循环经济多元化的投资机制；建立循环经济发展专项资金；对循环经济重大科技攻关项目实行财政支持；对有关循环经济项目实行投资倾斜；实行有利于循环经济发展的价格政策、收费制度和有利于循环经济发展的政府采购政策；鼓励依靠科技进步，采用降低原材料和能源消耗的无害或低害的新工艺、新技术；鼓励产业界的创新和开发。
其五，要建立法律责任追究制度。要加强对循环经济法律法规实施情况的监督力度，对有关主体不履行法定义务的行为规定相应的处罚细则，以对违反循环经济法律法规的行为进行有力的制裁，保障该条例的有效实施。
此外，还可以结合当地人文背景，规定绿色消费倡导制度，鼓励和支持公众参与循环经济建设。要采用法规形式倡导和促进公众通过树立与环境保护相协调的价值观和消费观，实现资源的综合利用。
注释：
摘要： 平凉市在《甘肃省循环经济总体规划》中定位是建设以煤电化工、石油化工为主的“平庆”循环经济基地。而循环经济的发展需要法律的引导和规范，是一种法治经济。如何为循环经济发展提供有效法治保障，我们需要进一步深化思考、认识。
关键词： 循环经济； 制度建设； 法律制度
中图分类号： D92文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2012）02-0003-02
一、平凉市发展循环经济取得的成效
（一）制订了发展循环经济的整体规划
在甘肃省循环经济总体规划的引领下，平凉市将循环经济的发展理念融入工业、农业和服务业，不断创新循环经济的发展思路。围绕编制“十二五”发展规划，提出了建设陇东部级能源化工、全国农区绿色畜牧、全国优质果品和西部人文生态旅游四大基地，构筑西电东送、陕甘宁交汇区交通和西兰银几何中心物流三大枢纽，创建西部循环经济、西部干旱山塬区现代农业两个示范区，建设西部欠发达地区科学发展示范市的“四三二一”战略思路和“突出川区、轴线开发，做强园区、聚集发展，统筹城乡、整体推进”的发展布局，制定了平凉中长期经济社会发展规划。[1]修订编制了《平凉市循环经济发展总体规划》和《实施方案》，该规划全市2008-2020年平凉市循环经济发展进行了全面规划；确立了打造1个示范(试点)区、4个示范园区、5个示范项目区、15户示范企业和10大工业循环链条的工业循环经济发展框架。
（二）以企业为抓手，积极构建循环型企业，环境明显改善
按照“根治污染、关小扶大、扶持产业、整合提高”的原则，先后依法关闭了6户水泥生产企业，淘汰落后生产线12条、年节能达8万吨标准煤。关闭了10户能耗高、污染严重、不符合国家产业政策的小造纸企业，年节能达11万吨标准煤。取缔、关闭、淘汰工艺水平落后、能源浪费严重、环境污染突出的小冶炼企业11户，淘汰6300千伏安以下的矿热炉6台，年节能达7万吨标准煤。依法关闭土立石灰窑138座，淘汰落后产能120多万吨，年节能18.75万吨标准煤，削减二氧化硫排放量1100吨。否决了崆峒区5万吨草浆生产线等6个不符合国家产业和环保政策的项目。
（三）循环型农业发展初具规模
积极扶持发展农业品牌支柱产业，实施了“万千百十”规模养牛工程，发展万头养牛乡50个，建成标准化养牛小区91个；建成高效果业集中区3个、优势果品产业带12条，果树经济林面积达158万亩，注册出口基地6万亩，认证绿色果品生产基地60.4万亩；种植出了泾河川胡萝卜、崇信芹菜、泾川早熟马铃薯等广受市场青睐的特色蔬菜。全市积极探索推广旱作农业―秸秆饲化―畜牧养殖、“牛―沼―草”、“牛―沼―果”等“种―养―加”一体化的现代农业循环发展模式。目前，全市累计建成户用沼气池12.33万户，建成“一池三改”沼气生态9.23万户，年产沼气2860万立方米，部分村社实现了沼气用户家居清洁化、经济高效化。累计推广太阳灶16万台，太阳能热水器8.54万平方米。
（四）制定完善了规章制度
为了更好地贯彻落实《国务院关于甘肃省循环经济总体规划的批复》和《中共甘肃省委甘肃省人民政府关于加快推进循环经济发展的决定》等政策法规。平凉市政府先后制定了《平凉市农村环境保护规划》、《平凉市农村环境保护规划实施方案》、《平凉市循环经济发展总体规划》、《平凉市机动车排气污染防治管理暂行办法》等规章。提出了实现“加快转型跨越，促进科学发展，努力建设小康平凉、和谐平凉、文明平凉、生态平凉”的十二五奋斗目标和“全面完成平凉城区热电联产和污水垃圾处理项目，实现城区供热全覆盖、污水垃圾全收集，从根本上改善环境质量，提高居民生活品质的”任务。[2]
二、循环经济执法与司法现状
循环经济作为一种法制经济，需要法律机制的保障。而现行法制体系的现状给循环经济的有效运行带来了诸多消极影响。
（一）执法与司法存在不少认识上的误区
一是少数执法者对循环经济内涵的理解存在偏差，要么将循环经济简单化为废弃物综合利用；要么将循环经济等同于可持续发展概念。二是片面政绩观作怪，重经济增长、轻环境与资源保护。三是在环境资源保护的执法与司法实践过程中，片面强调法律的制裁作用，忽略法律的鼓励、引导、教育等其他功能，导致法不责众，执法不力，未能取得预期的效果。
（二）行政执法仍然存在诸多制约
由于政府主管部门监管不力，加之经济利益驱动，无证开采、乱采滥挖行为仍然严重存在，致使矿产资源开发利用率低，损失浪费严重。环保执法盲点多，监管手段落后。“违法成本低、守法成本高”的现象依然存在。
（三）司法的最终救济与保护不力
一些污染企业往往是当地的利税大户，因此，法院在审理这类环境案件时常常受到干涉，最终导致司法的不公。而且环境司法长期以来定位为环境行政的补充。环境行政诉讼、行政赔偿和大部分民事案件必须是先经过环境行政部门处理后，拿到相关的结论后再提起诉讼，法院才可受理，这在环境污染案件中尤为明显。
（四）对环境资源保护执法监督机制的规定还不够完善，特别是缺乏日常的监督管理机制
由于衡量各行业相关项目的用能设备和能效标准不规范，缺乏必要法律依据和工作抓手，也势必在一些行业和企业形成真空，得不到落实。
三、构建循环经济的法律保障机制
（一）强化监督，促进已有相关法律法规和规章的全面有效实施
《清洁生产审核暂行办法》、《中华人民共和国循环经济促进法》等法律法规的实施，为循环经济在企业层面的推进提供了法律依据。也依法促进了废物减量化、资源化、无害化。加强循环经济发展工作的法律监督和工作监督，贯彻落实已有相关法律法规和规章，是发展循环经济的重要环节。各级人民政府应当对节能、节水、资源综合利用、清洁生产等领域实行重点监督，依法加强对污染环境、浪费资源、不注重资源循环有效利用等行为的监督检查。
（二）完善循环经济的执法机制
1.全面落实科学发展观，推行绿色行政。建立健全环境友好的决策和制度体系；要以绿色方针、绿色政策、绿色规划、绿色管理为基础，在行政管理部门推行ISO14000环境管理体系标准，带动绿色采购、绿色服务和绿色建设。推行领导干部任期环境保护政绩考核，克服单纯追求GDP的倾向。倡导环境文化和生态文明，追求经济社会环境协调发展的环境友好型社会。
2.理顺行政执法体制，提高执行力。政府要严格执行现行的法律法规来促进循环经济发展，明确和强化政府及相关管理机构的职能和执法地位；加快建立健全行政执法通知制度、公开制度、听证制度、审核制度、复议制度和责任制度，促进行政执法程序化、规范化；要加强执法力度，强化执法强制力；严格环境准入门槛，依法开展环境能源资源节约执法和监督检查，坚决查处浪费能源资源、污染环境的违法行为。
3.完善执法监督机制。人大和新闻媒体要切实发挥好法律监督的作用。加强对政府和有关部门生态环境执法的监督，防止出现不作为、乱作为和执法不规范的问题。督促执法人员转变观念，实现由传统的思维习惯、工作方法转变到行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效上来。各级行政执法人员要摆正自己与人民的关系，正确运用权力，严格依法行政。
（三）健全循环经济的司法保障机制
严格公正的司法制度是法律正确实施的最后一道防线，必须完善循环经济的刑事、民事和行政司法保障机制。提高司法人员的生态法律意识，强化司法强制力，提高司法的权威和效率。
参考文献：
第一条为了促进循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展，制定本法。
第二条本法所称循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。
本法所称减量化，是指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生。
本法所称再利用，是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用。
本法所称资源化，是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。
第三条发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略，应当遵循统筹规划、合理布局，因地制宜、注重实效，政府推动、市场引导，企业实施、公众参与的方针。
第四条发展循环经济应当在技术可行、经济合理和有利于节约资源、保护环境的前提下，按照减量化优先的原则实施。
在废物再利用和资源化过程中，应当保障生产安全，保证产品质量符合国家规定的标准，并防止产生再次污染。
第五条国务院循环经济发展综合管理部门负责组织协调、监督管理全国循环经济发展工作；国务院环境保护等有关主管部门按照各自的职责负责有关循环经济的监督管理工作。
县级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门负责组织协调、监督管理本行政区域的循环经济发展工作；县级以上地方人民政府环境保护等有关主管部门按照各自的职责负责有关循环经济的监督管理工作。
第六条国家制定产业政策，应当符合发展循环经济的要求。
县级以上人民政府编制国民经济和社会发展规划及年度计划，县级以上人民政府有关部门编制环境保护、科学技术等规划，应当包括发展循环经济的内容。
第七条国家鼓励和支持开展循环经济科学技术的研究、开发和推广，鼓励开展循环经济宣传、教育、科学知识普及和国际合作。
第八条县级以上人民政府应当建立发展循环经济的目标责任制，采取规划、财政、投资、政府采购等措施，促进循环经济发展。
第九条企业事业单位应当建立健全管理制度，采取措施，降低资源消耗，减少废物的产生量和排放量，提高废物的再利用和资源化水平。
第十条公民应当增强节约资源和保护环境意识，合理消费，节约资源。
国家鼓励和引导公民使用节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品，减少废物的产生量和排放量。
公民有权举报浪费资源、破坏环境的行为，有权了解政府发展循环经济的信息并提出意见和建议。
第十一条国家鼓励和支持行业协会在循环经济发展中发挥技术指导和服务作用。县级以上人民政府可以委托有条件的行业协会等社会组织开展促进循环经济发展的公共服务。
国家鼓励和支持中介机构、学会和其他社会组织开展循环经济宣传、技术推广和咨询服务，促进循环经济发展。
第二章基本管理制度
第十二条国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门编制全国循环经济发展规划，报国务院批准后公布施行。设区的市级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门会同本级人民政府环境保护等有关主管部门编制本行政区域循环经济发展规划，报本级人民政府批准后公布施行。
循环经济发展规划应当包括规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等，并规定资源产出率、废物再利用和资源化率等指标。
第十三条县级以上地方人民政府应当依据上级人民政府下达的本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的产业结构，促进循环经济发展。
新建、改建、扩建建设项目，必须符合本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标的要求。
第十四条国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院统计、环境保护等有关主管部门建立和完善循环经济评价指标体系。
上级人民政府根据前款规定的循环经济主要评价指标，对下级人民政府发展循环经济的状况定期进行考核，并将主要评价指标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。
第十五条生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收；对其中可以利用的，由各该生产企业负责利用；对因不具备技术经济条件而不适合利用的，由各该生产企业负责无害化处置。
对前款规定的废弃产品或者包装物，生产者委托销售者或者其他组织进行回收的，或者委托废物利用或者处置企业进行利用或者处置的，受托方应当依照有关法律、行政法规的规定和合同的约定负责回收或者利用、处置。
对列入强制回收名录的产品和包装物，消费者应当将废弃的产品或者包装物交给生产者或者其委托回收的销售者或者其他组织。
强制回收的产品和包装物的名录及管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门规定。
第十六条国家对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油加工、化工、建材、建筑、造纸、印染等行业年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业，实行能耗、水耗的重点监督管理制度。
重点能源消费单位的节能监督管理，依照《中华人民共和国节约能源法》的规定执行。
重点用水单位的监督管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院有关部门规定。
第十七条国家建立健全循环经济统计制度，加强资源消耗、综合利用和废物产生的统计管理，并将主要统计指标定期向社会公布。
国务院标准化主管部门会同国务院循环经济发展综合管理和环境保护等有关主管部门建立健全循环经济标准体系，制定和完善节能、节水、节材和废物再利用、资源化等标准。
国家建立健全能源效率标识等产品资源消耗标识制度。
第三章减量化
第十八条国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门，定期鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录。
禁止生产、进口、销售列入淘汰名录的设备、材料和产品，禁止使用列入淘汰名录的技术、工艺、设备和材料。
第十九条从事工艺、设备、产品及包装物设计，应当按照减少资源消耗和废物产生的要求，优先选择采用易回收、易拆解、易降解、无毒无害或者低毒低害的材料和设计方案，并应当符合有关国家标准的强制性要求。
对在拆解和处置过程中可能造成环境污染的电器电子等产品，不得设计使用国家禁止使用的有毒有害物质。禁止在电器电子等产品中使用的有毒有害物质名录，由国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门制定。
设计产品包装物应当执行产品包装标准，防止过度包装造成资源浪费和环境污染。
第二十条工业企业应当采用先进或者适用的节水技术、工艺和设备，制定并实施节水计划，加强节水管理，对生产用水进行全过程控制。
工业企业应当加强用水计量管理，配备和使用合格的用水计量器具，建立水耗统计和用水状况分析制度。
新建、改建、扩建建设项目，应当配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
国家鼓励和支持沿海地区进行海水淡化和海水直接利用，节约淡水资源。
第二十一条国家鼓励和支持企业使用高效节油产品。
电力、石油加工、化工、钢铁、有色金属和建材等企业，必须在国家规定的范围和期限内，以洁净煤、石油焦、天然气等清洁能源替代燃料油，停止使用不符合国家规定的燃油发电机组和燃油锅炉。
内燃机和机动车制造企业应当按照国家规定的内燃机和机动车燃油经济性标准，采用节油技术，减少石油产品消耗量。
第二十二条开采矿产资源，应当统筹规划，制定合理的开发利用方案，采用合理的开采顺序、方法和选矿工艺。采矿许可证颁发机关应当对申请人提交的开发利用方案中的开采回采率、采矿贫化率、选矿回收率、矿山水循环利用率和土地复垦率等指标依法进行审查；审查不合格的，不予颁发采矿许可证。采矿许可证颁发机关应当依法加强对开采矿产资源的监督管理。
矿山企业在开采主要矿种的同时，应当对具有工业价值的共生和伴生矿实行综合开采、合理利用；对必须同时采出而暂时不能利用的矿产以及含有有用组分的尾矿，应当采取保护措施，防止资源损失和生态破坏。
第二十三条建筑设计、建设、施工等单位应当按照国家有关规定和标准，对其设计、建设、施工的建筑物及构筑物采用节能、节水、节地、节材的技术工艺和小型、轻型、再生产品。有条件的地区，应当充分利用太阳能、地热能、风能等可再生能源。
国家鼓励利用无毒无害的固体废物生产建筑材料，鼓励使用散装水泥，推广使用预拌混凝土和预拌砂浆。
禁止损毁耕地烧砖。在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定的期限和区域内，禁止生产、销售和使用粘土砖。
第二十四条县级以上人民政府及其农业等主管部门应当推进土地集约利用，鼓励和支持农业生产者采用节水、节肥、节药的先进种植、养殖和灌溉技术，推动农业机械节能，优先发展生态农业。
在缺水地区，应当调整种植结构，优先发展节水型农业，推进雨水集蓄利用，建设和管护节水灌溉设施，提高用水效率，减少水的蒸发和漏失。
第二十五条国家机关及使用财政性资金的其他组织应当厉行节约、杜绝浪费，带头使用节能、节水、节地、节材和有利于保护环境的产品、设备和设施，节约使用办公用品。国务院和县级以上地方人民政府管理机关事务工作的机构会同本级人民政府有关部门制定本级国家机关等机构的用能、用水定额指标，财政部门根据该定额指标制定支出标准。
城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，应当采取措施，加强建筑物维护管理，延长建筑物使用寿命。对符合城市规划和工程建设标准，在合理使用寿命内的建筑物，除为了公共利益的需要外，城市人民政府不得决定拆除。
第二十六条餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业，应当采用节能、节水、节材和有利于保护环境的产品，减少使用或者不使用浪费资源、污染环境的产品。
本法施行后新建的餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业，应当采用节能、节水、节材和有利于保护环境的技术、设备和设施。
第二十七条国家鼓励和支持使用再生水。在有条件使用再生水的地区，限制或者禁止将自来水作为城市道路清扫、城市绿化和景观用水使用。
第二十八条国家在保障产品安全和卫生的前提下，限制一次性消费品的生产和销售。具体名录由国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院财政、环境保护等有关主管部门制定。
对列入前款规定名录中的一次性消费品的生产和销售，由国务院财政、税务和对外贸易等主管部门制定限制性的税收和出口等措施。
第四章再利用和资源化
第二十九条县级以上人民政府应当统筹规划区域经济布局，合理调整产业结构，促进企业在资源综合利用等领域进行合作，实现资源的高效利用和循环使用。
各类产业园区应当组织区内企业进行资源综合利用，促进循环经济发展。
国家鼓励各类产业园区的企业进行废物交换利用、能量梯级利用、土地集约利用、水的分类利用和循环使用，共同使用基础设施和其他有关设施。
新建和改造各类产业园区应当依法进行环境影响评价，并采取生态保护和污染控制措施，确保本区域的环境质量达到规定的标准。
第三十条企业应当按照国家规定，对生产过程中产生的粉煤灰、煤矸石、尾矿、废石、废料、废气等工业废物进行综合利用。
第三十一条企业应当发展串联用水系统和循环用水系统，提高水的重复利用率。
企业应当采用先进技术、工艺和设备，对生产过程中产生的废水进行再生利用。
第三十二条企业应当采用先进或者适用的回收技术、工艺和设备，对生产过程中产生的余热、余压等进行综合利用。
建设利用余热、余压、煤层气以及煤矸石、煤泥、垃圾等低热值燃料的并网发电项目，应当依照法律和国务院的规定取得行政许可或者报送备案。电网企业应当按照国家规定，与综合利用资源发电的企业签订并网协议，提供上网服务，并全额收购并网发电项目的上网电量。
第三十三条建设单位应当对工程施工中产生的建筑废物进行综合利用；不具备综合利用条件的，应当委托具备条件的生产经营者进行综合利用或者无害化处置。
第三十四条国家鼓励和支持农业生产者和相关企业采用先进或者适用技术，对农作物秸秆、畜禽粪便、农产品加工业副产品、废农用薄膜等进行综合利用，开发利用沼气等生物质能源。
第三十五条县级以上人民政府及其林业主管部门应当积极发展生态林业，鼓励和支持林业生产者和相关企业采用木材节约和代用技术，开展林业废弃物和次小薪材、沙生灌木等综合利用，提高木材综合利用率。
第三十六条国家支持生产经营者建立产业废物交换信息系统，促进企业交流产业废物信息。
企业对生产过程中产生的废物不具备综合利用条件的，应当提供给具备条件的生产经营者进行综合利用。
第三十七条国家鼓励和推进废物回收体系建设。
地方人民政府应当按照城乡规划，合理布局废物回收网点和交易市场，支持废物回收企业和其他组织开展废物的收集、储存、运输及信息交流。
废物回收交易市场应当符合国家环境保护、安全和消防等规定。
第三十八条对废电器电子产品、报废机动车船、废轮胎、废铅酸电池等特定产品进行拆解或者再利用，应当符合有关法律、行政法规的规定。
第三十九条回收的电器电子产品，经过修复后销售的，必须符合再利用产品标准，并在显著位置标识为再利用产品。
回收的电器电子产品，需要拆解和再生利用的，应当交售给具备条件的拆解企业。
第四十条国家支持企业开展机动车零部件、工程机械、机床等产品的再制造和轮胎翻新。
销售的再制造产品和翻新产品的质量必须符合国家规定的标准，并在显著位置标识为再制造产品或者翻新产品。
第四十一条县级以上人民政府应当统筹规划建设城乡生活垃圾分类收集和资源化利用设施，建立和完善分类收集和资源化利用体系，提高生活垃圾资源化率。
县级以上人民政府应当支持企业建设污泥资源化利用和处置设施，提高污泥综合利用水平，防止产生再次污染。
第五章激励措施
第四十二条国务院和省、自治区、直辖市人民政府设立发展循环经济的有关专项资金，支持循环经济的科技研究开发、循环经济技术和产品的示范与推广、重大循环经济项目的实施、发展循环经济的信息服务等。具体办法由国务院财政部门会同国务院循环经济发展综合管理等有关主管部门制定。
第四十三条国务院和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当将循环经济重大科技攻关项目的自主创新研究、应用示范和产业化发展列入国家或者省级科技发展规划和高技术产业发展规划，并安排财政性资金予以支持。
利用财政性资金引进循环经济重大技术、装备的，应当制定消化、吸收和创新方案，报有关主管部门审批并由其监督实施；有关主管部门应当根据实际需要建立协调机制，对重大技术、装备的引进和消化、吸收、创新实行统筹协调，并给予资金支持。
第四十四条国家对促进循环经济发展的产业活动给予税收优惠，并运用税收等措施鼓励进口先进的节能、节水、节材等技术、设备和产品，限制在生产过程中耗能高、污染重的产品的出口。具体办法由国务院财政、税务主管部门制定。
企业使用或者生产列入国家清洁生产、资源综合利用等鼓励名录的技术、工艺、设备或者产品的，按照国家有关规定享受税收优惠。
第四十五条县级以上人民政府循环经济发展综合管理部门在制定和实施投资计划时，应当将节能、节水、节地、节材、资源综合利用等项目列为重点投资领域。
对符合国家产业政策的节能、节水、节地、节材、资源综合利用等项目，金融机构应当给予优先贷款等信贷支持，并积极提供配套金融服务。
对生产、进口、销售或者使用列入淘汰名录的技术、工艺、设备、材料或者产品的企业，金融机构不得提供任何形式的授信支持。
第四十六条国家实行有利于资源节约和合理利用的价格政策，引导单位和个人节约和合理使用水、电、气等资源性产品。
国务院和省、自治区、直辖市人民政府的价格主管部门应当按照国家产业政策，对资源高消耗行业中的限制类项目，实行限制性的价格政策。
对利用余热、余压、煤层气以及煤矸石、煤泥、垃圾等低热值燃料的并网发电项目，价格主管部门按照有利于资源综合利用的原则确定其上网电价。
省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域经济社会发展状况，实行垃圾排放收费制度。收取的费用专项用于垃圾分类、收集、运输、贮存、利用和处置，不得挪作他用。
国家鼓励通过以旧换新、押金等方式回收废物。
第四十七条国家实行有利于循环经济发展的政府采购政策。使用财政性资金进行采购的，应当优先采购节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品。
第四十八条县级以上人民政府及其有关部门应当对在循环经济管理、科学技术研究、产品开发、示范和推广工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。
企业事业单位应当对在循环经济发展中做出突出贡献的集体和个人给予表彰和奖励。
第六章法律责任
第四十九条县级以上人民政府循环经济发展综合管理部门或者其他有关主管部门发现违反本法的行为或者接到对违法行为的举报后不予查处，或者有其他不依法履行监督管理职责行为的，由本级人民政府或者上一级人民政府有关主管部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第五十条生产、销售列入淘汰名录的产品、设备的，依照《中华人民共和国产品质量法》的规定处罚。
使用列入淘汰名录的技术、工艺、设备、材料的，由县级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门责令停止使用，没收违法使用的设备、材料，并处五万元以上二十万元以下的罚款；情节严重的，由县级以上人民政府循环经济发展综合管理部门提出意见，报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令停业或者关闭。
违反本法规定，进口列入淘汰名录的设备、材料或者产品的，由海关责令退运，可以处十万元以上一百万元以下的罚款。进口者不明的，由承运人承担退运责任，或者承担有关处置费用。
第五十一条违反本法规定，对在拆解或者处置过程中可能造成环境污染的电器电子等产品，设计使用列入国家禁止使用名录的有毒有害物质的，由县级以上地方人民政府产品质量监督部门责令限期改正；逾期不改正的，处二万元以上二十万元以下的罚款；情节严重的，由县级以上地方人民政府产品质量监督部门向本级工商行政管理部门通报有关情况，由工商行政管理部门依法吊销营业执照。
第五十二条违反本法规定，电力、石油加工、化工、钢铁、有色金属和建材等企业未在规定的范围或者期限内停止使用不符合国家规定的燃油发电机组或者燃油锅炉的，由县级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门责令限期改正；逾期不改正的，责令拆除该燃油发电机组或者燃油锅炉，并处五万元以上五十万元以下的罚款。
第五十三条违反本法规定，矿山企业未达到经依法审查确定的开采回采率、采矿贫化率、选矿回收率、矿山水循环利用率和土地复垦率等指标的，由县级以上人民政府地质矿产主管部门责令限期改正，处五万元以上五十万元以下的罚款；逾期不改正的，由采矿许可证颁发机关依法吊销采矿许可证。
第五十四条违反本法规定，在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定禁止生产、销售、使用粘土砖的期限或者区域内生产、销售或者使用粘土砖的，由县级以上地方人民政府指定的部门责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得；逾期继续生产、销售的，由地方人民政府工商行政管理部门依法吊销营业执照。
第五十五条违反本法规定，电网企业拒不收购企业利用余热、余压、煤层气以及煤矸石、煤泥、垃圾等低热值燃料生产的电力的，由国家电力监管机构责令限期改正；造成企业损失的，依法承担赔偿责任。
第五十六条违反本法规定，有下列行为之一的，由地方人民政府工商行政管理部门责令限期改正，可以处五千元以上五万元以下的罚款；逾期不改正的，依法吊销营业执照；造成损失的，依法承担赔偿责任：
（一）销售没有再利用产品标识的再利用电器电子产品的；
（二）销售没有再制造或者翻新产品标识的再制造或者翻新产品的。
第五十七条违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）04-188-02
法律的实施是指：法律规范的要求通过法律执行，法律适用，法律遵守等形式或途径在社会得到实现的活动。一部法律的颁布和实施，能否达到预期的效果，受到很多因素的影响，比如个人方面的因素、体制方面的因素、环境方面的因素等。而中国是农业大国，农村人口占到了总人数的80%以上。因此也对《循环经济促进法》的实施造成了巨大的影响。当前我国积极提倡建设社会主义新农村，农村的环境问题日益严重，资源消耗大，浪费严重，缺乏强有力的法律。同时由于农村人口普遍文化水平偏低，对问题认识不到位，这样就造成法律实施的环境恶劣，对于推进《循环经济促进法》的更好的实施存在很大的障碍。这些都是协调社会发展所必须解决的问题。
一、循环经济的概念
我国循环经济促进法的颁布走过了漫长的道路，直到2009年我国才正式颁布了中国特色的《循环经济促进法》，该法的颁布在中国的立法史上具有重要的意义。循环经济的立法目的在于最少的投入，取得最大的产出。我国《循环经济促进法》中也明确规定了资源的减量化和资源化，实现资源的重复利用和高效利用。从法律的条文可以看出本法是以“减量化、再利用、资源化”为主线的，注重从源头上实现资源的节约和有效利用。
《循环经济促进法》的制定是时代的需要，也是现实的需要。大力实施和发展循环经济，这和我国现阶段构建社会主义和谐社会的目标是一致的。但是，从法条本身来看，循环经济倡导的是一种“资源-产品-再生资源”的多重闭环反馈式集约型经济模式，立法只是原则上的规定，可操作性不强，缺乏相关的辅助性法律法规。
从该法的内容来看，《循环经济促进法》好像更多的是对城市的企业生产的一些抽象性规定，和农村的生产生活、乡镇企业的经济发展水平还存在着巨大的差异，这样的直接后果就是对《循环经济促进法》的宣传和推广产生很大的阻碍。
二、城乡二元结构的形成
我国城乡二元的社会结构问题由来已久。由于农村的生活环境越来越恶劣，生活条件，基础设施等各个方面都比较落后，使得大批的年轻劳动力涌向城市，农村向城市迁移的迹象越来越明显。从多年来的发展情形来看，无论是从经济发展的重心，还是从速度的角度来看，城市和农村都存在着很明显的差距，这样就造成了城市和农村彼此独立起来，经济发展又不可避免的产生了巨大的悬殊。这样从整个国家的发展来看，都是产生了重要的影响。现在来看，城市的发展已经进入高速发展的时代，无论是城市的基础设施，教育，生活水平等都明显的优越于农村，这样就导致城市居民严重反感污染项目的入驻，也正因为这样，导致国家在很多时间会选择在农村引进一些污染严重的项目，以达到经济的发展。
农村的经济一直不能成为国家的主流经济，改革开放以来，国家以重工业的发展为核心，忽视农村的发展，导致农村经济相对落后，交通不发达，劳动力充足却素质低下，农民的生活水平远远低于城市的生活水平。也正是因为这样，当有一些企业想要落户农村时，政府往往只是考量它的经济价值，而忽视了对环境的污染，政府对这些企业的引入，通常采取较为宽松的政策，为了追求经济增长，往往也是睁一只眼闭一只眼，循环经济的发展模式被束之高阁。企业选择在农村扎根，当然也是可以带来利益的，比如农村的剩余劳动力得到了一定的解决，同时也能够提高村民的生活水平，这在一定程度上来说是有益的，但是在看到利益的同时，也应该看到其不不利的一面，农村是以种植为主要的生活方式的，农民对土地的依赖是不容小觑的，粮食的安全和增收也同时影响着国家的安定。所以，一旦扎根在农村的污染企业对土地和水体产生影响，其后果是不堪设想的，尤其对人们赖以生存的粮食的生产产生了严重的影响，这是难以衡量的，因此，提倡在农村实施《循环经济促进法》是势在必行的。
由此可见，城市和农村所存在的巨大差异以及对经济社会发展的影响是不容低估的，这种差异同时对于实施《循环经济促进法》具有很大的影响。
三、 城乡差异对农村实施《循环经济促进法》的影响
通过阅读《循环经济促进法》的内容，我们可以很容易的发现，该法重在对于城市的企业和重工业的规制，在当前中国的国情来看，发展循环经济，城市和农村的任务显然是不同的。
（一） 城乡的基本情况不同，所以法律实施的重点也是不同的
科学技术是第一生产力，这是更古不变的事实，在经济高速发展的时代，城市已经是人们经济生活和政治生活的中心地带，工业的发展是城市发展的主线。这样就产生一个问题，那就是资源的消耗，环境的破坏，因此城市发展循环经济的着眼点在于如何高效利用资源，治理工业发展带来的环境污染问题。由于农村劳动力大量的融入城市，导致了城市生活垃圾的增多，这也是城市发展循环经济的另一个重要的问题。而反观农村，粮食问题是最重要的问题之一，在生产粮食的过程中，为了提高产量，农村现在大量的往田地里撒化肥，打农药等等，这样就直接造成了对水土的污染，长此以往后果将不堪设想。因此，农村发展循环经济的着眼点在于如何在农业生产中对于化肥合理消耗和节约的“减量化”。加快农业循环经济法制建设，发展农业循环经济可以减轻农业污染，保护农业生态环境和减轻农业生产中农民过量使用化肥、农药、地膜等对土壤、水体造成的污染。《循环经济促进法》中有关于农村发展循环经济的规定是远远不够的，而且规定的又比较抽象，实施起来存在很大的难度。城乡工业发展水平参差不齐，循环经济法律实施所面临的问题也是不同的。
中国的工业水平现在已经是进入了高速发展的时期，工业园区也相继建立起来，这些工业园区不仅集合了先进的工业技术，吸收了大量的人才，同时也为循环经济的发展奠定了良好的基础。在园区内，企业之间资源整合，为污染治理和废物的回收利用创造了一定的条件，循环经济促进法中也提到国家对于工业发展循环经济的支持，这样企业也会很好的去遵守和支持循环经济的发展。企业的做大做强也是发展循环经济的必由之路，所以相对来说在城市发展循环经济的阻力是比较小的。
然而，对于农村来说，农村的工业水平远远落后于城市，受到农村封闭式的自然经济的影响，农村的工业往往是技术含量低，粗放型的生产模式，这样就会造成资源的浪费，环境的污染，同时受到的利益确实甚微的。另外农村的养殖业在排放强度上并不低于工业企业的集约化养殖场，这样带来的直接后果是地表水的污染，大气的恶臭污染。而这些问题在《循环经济促进法》中并没有给出明确有效地规制办法，法律在实践中的知道意义不是很大。
（二）城乡人口素质存在差异，这样导致循环经济法律实施的基础不同
农村的广大农民，其接受不到良好的文化教育，据统计，26.5%的农村人口都是没有文化，或者是有少许文化的人，从农村循环经济发展问题的根源可以看出，发展循环经济的阻力之一就是农村的农民知识水平偏低，没有发展循环经济的认知。以目前的农产品为例，现在的食品安全是一个很棘手的问题，而定位到农村，体现在过量的使用化肥和农药，很多农民为了增产而违法使用国家命令禁止使用的农药，这样不仅对人的身体健康造成影响，也会对土壤造成严重的破坏。
循环经济的出台是社会发展到一定阶段的需要，是构建社会主义和谐社会的需要，这部法律的出台具有很多现实的意义，但是在其实施的过程中，地域、经济的差异，导致遇到的问题也很多，尤其是在农村中的顺利实施是存在很多问题的。
四、 对农村实施《循环经济促进法》的建议
通过以上的分析，为了使得城乡协调发展，使得循环经济促进法无论在农村还是在城市都能够得到很好的实施，提出以下几点建议：
（一） 政府主导和市场调节相结合的原则
农村发展循环经济是以政府的引导为主，政府的相关部门必须要改变原来陈旧的发展观念，政府担负起发展循环经济的责任，积极建立与发展循环经济相符合的管理体制，引导农业生产者和消费者走循环经济之路，科学规划，重点突出。政府要加大财政的支持，制定各种有利于发展循环经济的激励措施，减少成本，为循环经济的更好的发展铺路。
（二）统筹规划与综合利用
农业环境纷繁复杂，存在着很多的影响因素，因此要统筹规划，合理布局，尽最大的能力减少对农业环境的影响。同时对资源要综合利用，最大限度的减少农村废弃物的不合理排放。农业发展循环经济要秉承减量化和资源化的理念，实现资源的充分利用和消费的绿色化，发挥农业的生态，经济和社会功能，推动现代农业持续，高效发展。
（三）提升科学技术的支持
论文摘要：循环经济法已经列入全国人大立法规划，不久将颁布实施，届时，企业将面临循环经济法律环境。建立循环经济是建立环境友好型社会的重要组成部分。在循环经济法律背景下，企业自身的生存战略只有与国家的生存战略相适应，才能使企业获得生存和发展。
关键词：循环经济立法企业生存战略
循环经济是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称，也就是资源节约和循环利用活动的总称。循环经济是推进可持续发展战略和建设资源节约型与环境友好型社会的一种优选模式，它强调以循环生产模式替代传统的线性增长模式，表现为“资源-产品-再生资源”和“生产-消费-再循环”的模式以最有效地利用资源和保护环境，从而实现“投入最小化、废物资源化、环境无害化”，最终达到以最小发展成本获取最大的经济效益、社会效益和环境效益。循环经济，是按照自然生态物质循环方式运行的经济模式。它要求用生态学规律以环境友好的方式利用自然资源和环境容量，实现经济活动的生态化转向，倡导的是一种与地球资源和自然环境相协调、互为依存的社会经济发展模式。循环经济是一种顺应历史的、全新的经济增长模式。传统经济增长模式被循环经济所取代是历史的必然。党的十七大报告提出实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一是：建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著改善。生态文明观念在全社会牢固树立。
进入20世纪80年代以来，中国经济快速增长，各项建设取得巨大成就，同时也付出了很大的资源和环境代价，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐，这些问题与中国资源利用效率相对低下密切相关。发展循环经济具有为经济发展开辟新的资源、有效减少污染物排放、提高经济效益等积极作用。
为使循环经济法制化，2005年12月，十届全国人大常委会四十次委员长会议决定将制定循环经济法补充列入立法计划。2007年6月，全国人大环资委第23次全体会议通过了《中华人民共和国循环经济法（草案）》。2007年8月，十届全国人大常委会二十九次会议首次审议了循环经济法草案，该法案强调以循环发展模式替代传统的线性增长模式。2008年9月，该法经全国人大通过，于2009年1月施行。
这部法律将对发展循环经济涉及的包括政府、企业、公众和行业协会在内的主体，在减量化、再利用、资源化活动中的行为加以规范。因此，循环经济法的颁布，将使企业面临一个崭新的循环经济法律环境。如何在循环经济法律背景下生存，就成为摆在我国企业面前一个刻不容缓的课题。
一、循环经济立法背景下企业生存面临的问题
企业生存受循环经济规划制度的控制和影响。循环经济法草案第十二条从两方面对循环经济规划制度作了规定：首先要求县级以上人民政府编制国民经济和社会发展规划、区域规划以及城乡建设、科学技术发展等规划时，应当明确发展循环经济的目标和要求；其次要求有关政府专门制定循环经济发展规划，并规定了编制循环经济发展规划的程序，并明确提出规划应当包括资源产出率、废物再利用和资源化率等具体指标。因此，企业的生存必然受到企业所在地的经济规划制度的控制和影响。
企业生存受抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度的控制和影响。循环经济法草案第十三条规定：“县级以上地方人民政府应当依据上级人民政府制定的本行政区域主要污染物排放总量控制指标和建设用地、生产用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的产业结构，推进循环经济发展”。并要求新建、改建、扩建项目应当符合本行政区域的主要污染物排放总量控制指标和建设用地、生产用水总量控制指标。因此，企业的生存必然受到企业所在地的资源和环境容量的控制和影响。
企业生存受循环经济评价考核制度的控制和影响。循环经济法草案第十四条规定国务院经济综合宏观调控部门会同国务院统计、环境保护等有关主管部门建立循环经济评价指标体系。上级人民政府根据前款规定的循环经济主要评价指标，对下级人民政府发展循环经济的状况定期进行考核，并将考核结果作为评价地方人民政府行政领导政绩的重要依据。国务院和县级以上地方人民政府向同级人民代表大会报告政府工作时，应当同时报告循环经济发展工作。因此，企业的生存必然受到循环经济评价考核制度的控制和影响。
企业生存受以生产者为主的责任延伸制度的控制和影响。在传统的法律领域，产品的生产者只对产品本身的质量承担责任，但现代生产者还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任。也就是说，生产者的责任已经从单纯的生产阶段、产品使用阶段逐步延伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段，相应对其设计也提出了更高的要求。循环经济法草案第十五条区分不同情况，对生产者、销售者、消费者等主体在产品废弃后应当承担的回收、利用、处置等责任作了明确规定。因此，企业的生存必然受到以生产者为主的责任延伸制度的控制和影响。
企业生存受强化对高耗能、高耗水企业的管理制度的控制和影响。循环经济法草案第十六条规定，国家对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、印染等行业内的年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业，实行重点管理制度。重点企业应当制定严于国家标准或者行业标准的能耗和水耗企业标准，并按规定进行审核。因此，企业的生存必然受到国家强化对高耗能、高耗水企业的管理制度的控制和影响。
企业生存受国家产业政策的控制和影响。循环经济法草案第十八条规定，国家产业政策应当符合发展循环经济的要求；国务院经济综合宏观调控部门会同国务院环境保护等有关主管部门，定期鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录；禁止生产、进口或者采用列入淘汰名录的技术、工艺、设备、材料和产品；有关部门要对名录制度的实施情况进行监督。因此，企业生存受国家产业政策的控制和影响。
企业生存受循环经济激励措施制度的控制和影响。促进循环经济的发展，仅靠行政强制手段是不够的，必须依法建立合理的激励机制，调动各行各业各类主体的积极性，激励他们走循环经济的道路。循环经济法草案专设第五章，对激励措施作了比较具体的规定，主要包括：建立循环经济发展专项资金(第四十三条)；对循环经济重大科技攻关项目实行财政支持(第四十四条)；对促进循环经济发展的活动给予税收优惠(第四十五条)；对有关循环经济项目实行投资倾斜及配套金融服务(第四十六条)；实行有利于循环经济发展的价格、收费等政策措施(第四十七条)。因此，企业生存受循环经济激励措施制度的控制和影响。
企业生存受循环经济法律责任制度的控制和影响。循环经济法草案第六章专门规定了循环经济涉及主体的法律责任，第五十条至第五十八条对各类主体不履行法定义务的行为规定了相应的罚则，以保障法律的有效实施。企业如果违反了循环经济法规定的法定义务，则有可能受到停业、关闭或者最高额为一百万元的罚款，直至包括追究刑事责任在内的法律制裁。因此，企业生存受循环经济法律责任制度的控制和影响，循环经济法获得表决通过并颁布实施，立刻成为企业面临的生存法律环境。企业如何才能在即将面临的循环经济法律背景下生
存，做到未雨绸缪，笔者认为企业应该制定自己的前瞻性生存战略。
二、循环经济法下企业的发展战略
（一）制定循环经济发展规划
在我国，从事各项事业都要先制定规划，有了规划才有项目和资金。规划是前提和基础。循环经济规划是国家对循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行的安排和部署，是政府进行评价考核并实施鼓励、限制或禁止措施的重要依据。企业了解所在县、省及国家的循环经济发展规划，对于企业具有重大意义。不仅可以预测企业在未来的前途，而且可以帮助企业制定出自己相应的循环经济发展规划，使企业在减量化、再利用、资源化活动中，保持与所在县、省及国家的循环经济发展规划步调一致。
（二）制定责任延伸制度
企业的责任延伸制度应从生产阶段、产品使用阶段延伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段。企业应根据循环经济法制定自己承担责任的制度，确保依法生产、依法维修、依法回收。真正做到生产阶段减量化、产品使用阶段再利用、产品废弃后的回收资源化。
（三）制定相关污染物和用地用水控制指标
企业应根据本行政区域主要污染物排放总量控制指标和建设用地、生产用水总量控制指标，制定本企业的污染物排放总量控制指标和建设用地、生产用水总量控制指标。如果企业超出本行政区域内上述指标的许可范围，则有可能受到法律制裁，直至被关闭。只有制定了严于本行政区域内政府规定的主要污染物排放总量控制指标和建设用地、生产用水总量控制指标，企业才能立于不败之地。
（四）制定循环经济评价考核指标
企业应制定严于国家标准的本企业循环经济评价考核指标。根据循环经济法草案，国家将制定循环经济评价考核指标。企业要获得较大生存空间，则必须使本企业的循环经济评价考核指标严于国家标准。（五）制定能耗和水耗指标
企业应当制定严于国家标准或者行业标准的能耗和水耗企业标准，并按规定进行审核。否则，企业将可能因为能耗和水耗不达标而被依法淘汰。要生存就要依据循环经济法制定自己的高标准、严要求。（六）找准自己在产业链中的位置
“循环经济模式”，它倡导的是一种人与自然协同进化和人与自然和谐共处的发展模式，以实现资源使用的减量化、原料或产品的多次利用和实现废弃物资源化为目的，是一个“资源-产品-再生资源”的反馈式循环过程，最终实现“最优生产，最适消费，最少废弃”的资源节约型与环境友好型社会。每个企业在循环经济中，必定处在循环经济产业链条中的某一位置。找准适合企业所处的位置，对于企业实现资源使用的减量化、实现原料或产品的多次利用和实现废弃物资源化非常重要。企业找准了适合自己在循环经济中的位置，可以帮助企业了解自己的上游企业和下游企业，以便预测未来发展前景，并采取相应对策。
此外，企业应有超前意识，应及时了解国家产业政策，建立自己的信息中心，始终紧跟形势，避免被淘汰，争取战略上的主动权。了解国家产业政策，不仅可以避免被淘汰，而且可以根据国家的产业政策，及时调整企业的发展战略，把资金投向国家鼓励发展的行业，获取投资的最大效益。企业应制定本企业的循环经济激励措施制度，使企业内部形成良好的循环经济氛围。同时，企业还应及时了解国家的循环经济激励措施制度，为企业争取更多的奖励资金，为企业生存发展获得更多的机会。企业应树立循环经济法律责任制度意识，建立自己的循环经济法律研究部门，依法治理企业，依法发展企业。企业只有在循环经济法规定的范围内，行使法律赋予的权利，才能获得稳定的、可持续的发展。
参考文献：
我国虽然颁布了《循环经济促进法》，但在宪法上，并没有明确提出循环经济，循环经济思想宪法地位的缺失，使得循环经济在我国得不到应有的重视。随着社会经济的发展和科学技术的进步，循环经济已成为实现社会、经济和环境效益和谐发展的有效途径。将发展循环经济的思想写入宪法修正案中，明确循环经济在我国地位。农业循环经济作为循环经济的重要部门，也会随着循环经济在宪法中地位的确定，从而得到重视和发展。农业循环经济的立法也会得到一定的法律依据。我国至今还没有制定专门的农业循环经济立法，立法方面呈现空白状态，虽然《循环经济促进法》和《清洁生产促进法》对某些方面有了明确的规定，却没有相应的操作程序以及执行规定的法律责任等内容。农业生产者在遇到具体操作问题时，处于无法可依的状态，这样导致法律颁布后无法有效实施，失去应有的意义。
二、我国循环经济立法的必要性
1.法律是保障农业循环经济实施的重要手段
法律属于上层建筑，经济属于经济基础领域。经济基础决定上层建筑，所以法律规范来源于经济生活，并且服务于经济生活，同时，经济生活的变化也影响着法律的发展和变化。农业循环经济是一种新的经济发展模式，法律是保障其顺利实施的基础。通过法律确认农业循环经济的发展方向和原则，明确政府、企业、个人的责任和利益分配，将自然资源和环境要素引入市场。运用法律机制对农业循环经济进行宏观调控，改正农业循环经济发展中出现的问题，引导其良性运行。因为法律的指引、评价、预测、教育、强制作用，通过农业循环经济的立法，明确农业循环经济法律关系，在发展农业循环经济的背景下，各方面的权利和义务。
2.完善我国循环经济法律体系
2009年实施的《中华人民共和国循环经济促进法》标志着我国循环经济的发展进入了法治化的轨道。然而我国关于循环经济的法律制定没有形成完整的体系，不利于我国循环经济的发展。在推进全面、协调、可持续发展观和推进依法治国的大背景下，构建我国的循环经济法律体系具有重要意义，它不仅有利于循环经济法的理论研究，推动循环经济的法治化进程，而且能够使循环经济的发展有法可依，推动循环经济在我国的全面深入发展，缓解资源和环境之间的压力。农业循环经济本身就是循环经济体系的重要组成部分，而农业循环经济的立法，不仅为农业循环经济的发展提供法律保障，使农业循环经济的发展有法可依，同时也是构建我国循环经济法律体系的重要步骤。
3.实现可持续发展的必要条件
可持续发展是一种注重长远发展的经济增长模式，既满足当代人的需求，又不损害子孙后代需求的发展战略。2002年中共十六大把“可持续发展能力不断增强”作为全面建设小康社会的目标之一。农业循环经济提倡的是循环发展，通过科技在农业方面的运用，使废弃物得到重复利用，提高资源的使用效率，以达到节约资源，减少污染，有效保护资源和环境，从而实现社会的可持续发展。农业作为国民经济的基础，其可持续发展关乎整个国家的稳定发展，必须高度重视。因此，完善农业循环经济方面的立法，为农业循环经济的发展提供法律保障，使可持续发展战略在农业方面得到全面的贯彻和发展。这也是实现整个社会的可持续发展的必然选择。
4.突破国际贸易中绿色贸易壁垒的重要途径
所谓绿色贸易壁垒是指在国际贸易交往中，进口国以保护环境、自然资源和人类健康为由而制定的一系列限制进口的措施。我国农业由于在农产品生产方面生态意识淡薄，农产品质量检测体系的不完善，农药化肥的大量使用，使得我国的农产品在出口时经常遭遇发达国家的绿色贸易壁垒。农业循环经济的发展模式，推广的是清洁生产，发展的是生态农业，在有效改善资源环境状况的同时可以提高我国农产品的质量系数和安全指数。为此，我国就必须针对发展农业循环经济立法，在法律上保证农业循环经济的发展。另外从法律上完善我国农产品生产的环境质量保证，把农业清洁生产等方式以法律的形式明确下来。通过法律的具体规定，使我国的农产品质量和国际标准接轨，进而减少国际贸易中的摩擦，提高我国农产品的国际竞争力。
三、对我国农业循环经济立法的建议
1．宪法作为我国的根本大法
在我国具有最高的法律地位，将发展循环经济写入宪法，以体现我国对发展循环经济的重视。这样为循环经济在我国的发展和制定循环经济法律法规提供了一个法律依据。农业循环经济是发展循环经济的重要方面，因为循环经济写入宪法，为农业循环经济立法提供了法律依据，农业循环经济立法的完善，必然对农业循环经济的发展产生深远的影响。
2.发展农业循环经济
是我国社会经济发展中的一项重大战略任务，涉及农业、经济、环保、科技、财政等方面。制定一部专门的《农业循环经济促进法》，促进农业循环经济良好的发展，保障农业循环经济持续、高效、稳定的发展。《农业循环经济促进法》应是一部系统的农业循环经济全面发展的综合性法律。通过其来协调农业发展、经济增长、资源利用和环境保护之间的关系，明确立法目的、立法原则、具体措施等以及政府、企业和个人三者之间的权利义务关系。《农业循环经济促进法》的制定，可以明确农业循环经济的法律地位，为实现农业经济的持续增长，转变经济发展方式，提高资源利用效率，减少环境污染和生态破坏，实现农业资源的节约、高效利用和农业的可持续发展提供有力的法律保障。
3.制定和完善与农业循环发展
(一)我国循环经济相关法律的概况
目前,我国还没有真正意义上的循环经济法律,本文将那些或多或少体现了循环经济思想和内涵的法律统称为循环经济相关法律。自1989年我国颁布并实施了环境保护的基本法一一《中华人民共和国环境保护法》 (以下简称《环境保护法》)以来,我国已经初步建立了环境保护法体系。已有的环保法律法规借鉴和总结了国内外污染防治、资源综合利用和废弃物回收利用的经验,为企业的污染预防、综合治理和提高资源利用率提供了一些法律保障。虽然现行法律中有些已经包含或体现了某些循环经济思想,有些已经采用了“循环经济”术语,但是现有的环境保护和资源综合利用的法律体系的主体仍以末端治理为主要目的。国内外的经验表明,仅对工业生产过程的末端进行污染控制,不仅无法从根本上解决我国环境污染的问题,而且存在着治理成本不断升高,经济损失不断扩大的趋势。这远落后于循环经济所要求的全面有效管理资源,建立环境效益、社会效益、经济效益相协调相促进的全新理念。
近几年来,随着循环经济研究的不断深化,国家开始重视循环经济的发展,并且提出“健全法制是把发展循环经济落到实处的重要保证”。在这种思想的指导下,地方循环经济立法的进展较快。2004年11月1日我国第一部循环经济法规《贵阳市建设循环经济生态城市条例》施行,为我国今后的循环经济立法提供了经验。此后,云南、广州、安徽、江苏、太原、青岛、深圳等地均先后出台了相关的循环经济法规。目前,全国人大环境与资源委员会已经成立了《循环经济促进法》起草工作领导小组,负责协同国家发改委、科技部和国家环保总局等相关部门,研究制定《循环经济促进法》。这表明,具有战略性和全局性的循环经济基本法的立法工作已经启动。
(二)我国循环经济相关法律的缺陷
《环境保护法》是我国环境保护的基本法,《中华人民共和国节约能源法》(以下简称《节约能源法》)、《中华人民共和国可再生能源法》(以下简称《可再生能源法》)、《中华人民共和国清洁生产促进法》(以下简称《清洁生产促进法》)和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固体废物污染环境防治法》)分别对节约能源、清洁生产和固体废物污染防治进行了专门规定。但由于实施循环经济也包括保护环境、节约资源和能源、清洁生产以及对废物的回收利用等领域,循环经济立法很有可能与上述法律出现重复或者交叉,如何处理循环经济立法与相关立法的关系是我国循环经济法制建设过程中应当直面的问题。与循环经济法的基本范畴相比,我国循环经济相关法律存在以下缺陷。
1.从循环经济的3R原则来看,已有的法律贯彻了循环经济的减量化原则,对资源化原则尤其是再利用原则贯彻不够。循环经济的3R原则即减量化、再利用和资源化作为循环经济法的立法原则在我国已达成共识。在3R原则中,减量化原则是核心,应当优先于再利用和资源化。《节约能源法》、《可再生能源法》主要针对循环经济的生产环节,强调资源和能源的投入减量; 《清洁生产促进法》主要针对工业企业的生产环节,强调生产过程中的废弃物减量。《固体废物污染环境防治法》主要强调废弃物产生以后减少对环境的影响,这从一定程度上说是我国末端治理思想的体现。虽然减量化原则在3R原则中居于优先的地位,但资源化和再利用原则亦不可忽视。这是今后我国循环经济法制建设中应当坚持的原则。
2.从发展循环经济的重点环节来看,已有的法律主要规制了资源消耗环节和废弃物产生环节,对资源开采环节、再生资源产生环节和消费环节的规制不够。选择重点环节来推动循环经济将事半功倍。上述五个环节是《国务院关于推进循环经济发展若干问题的意见》中提出了发展循环经济的重点环节,这是我国今后发展循环经济的重要依据,也在一定程度上为我国今后的循环经济立法指明了方向。已有的《节约能源法》和《可再生能源法》规制了资源消耗环节; 《清蓓生产促进法》和《固体废物污染环境防治法》主要规制了废弃物产生环节,注重了污染预防和废弃物产生后的无害化处理;在资源开采环节,仅有极少条文涉及。在再生资源产生环节尚缺乏明确而具体的法律规范,只涉及了包装物的回收利用。关于消费环节的条文少,强制力差。如何规制资源开采环节、再生资源环节和消费环节,制定明确、具体、具有可操作性的法律法规,这是我国今后循环经济法制建设的重点。
3.从循环经济的调整产业来看,已有的法律主要着眼于工业领域,对农业和第三产业涉及较少。循环经济发展模式也对产业结构调整提出了新的要求,循环经济法应该尽可能地涵盖各个行业,重点是工业、农业、服务业。已有的法律都着眼于工业领域的污染防治,对于农业和第三产业涉及较少。今后应在修改已有法律和制定新法的过程中对农业和第三产业加以关注。
我国现有的循环经济相关法律虽然已经贯彻了部分原则、规制了部分环节和产业,但仍然与循环经济法律建设的要求相距甚远。从目前的情况来看,我国循环经济的立法思路并不是很清晰;若干相关的法律之间不协调,相互衔接不紧凑,甚至相互制约,这必将给将来循环经济的执法带来困难。这些都表明,我国需要系统地进行循环经济法制建设,即构建一个完善的循环经济法律保障体系。
二、德日循环经济法制的经验借鉴
当前发达国家中,德国和日本是典型的“循环经济型”立法的国家。两国的立法经验告诉我们,要发展循环经济,建立一个完善的法律保障体系至关重要。德国是先在具体领域立法中体现循环经济思想,然后建立系统整体的循环经济法规;而日本是先有总体性的立法,再向具体领域推进。虽然两国循环经济立法的方式、步骤不同,但是两国都是既有发展循环经济的基本法律,又有一系列具体的法律、法规,从而形成了一个系统、全面的法律保障体系。除此之外,德日两国的循环经济法律保障体系还具备以下共性。
1.两国的废弃物处理立法均经历了“末端治理—源头治理—循环经济”的阶段。早在1972年,德国就制定实施了《废弃物处理法》,当时的立法目的仅仅是为了“处理”生产消费中所产生的废弃物,属于末端治理:1986年,德国将该法修正为《废弃物限制处理法》,强调要通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统,把避免废物产生作为废物管理的首选目标;1994年的《循环经济与废弃物管理法》,把资源闭路循环的思想从商品包装拓展到社会所有领域,规定要避免产生废弃物,同时对于已产生的废弃物应循环使用和最终资源化的处置。日本的《废弃物处理法》先后经过了七次修订,以适应循环经济的要求。
2.两国的循环经济法律保障体系中均没有专门的规制循环经济消费环节的法案。消费环节是循环经济发展的重要环节。据此,有学者指出,循环经济法律保障体系中应包括《可持续消费法》。但综观德日两国,对于循环经济消费环节的调整主要依赖于特定资源、产品、特定行业、特定产业的循环利用等为补充的单项立法和政府采购法;其对消费者在循环经济中的行为的规制,主要体现为在循环经济基本法中规定基本义务以及在不同行业的循环经济专项立法规定特别义务。德国的《循环经济和废弃物管理法》规定了官民合作原则,公民应参与解决环境问题。日本《促进循环型社会形成基本法》规定,国民有义务尽可能长时间使用产品、使用再生品和回收循环资源,有义务遵守有关建设循环型社会的法规;当产品成为循环资源时有义务协助企业收集。
3.两国的循环经济法律保障体系均经历了一个自上而下的发展过程。自上而下是指两国从综合的固体废弃物处理立法开始,然后扩展演变,制定特定行业、特定资源的废弃物处理法。德国的《废弃物处理法》最早于1972年制定,然后逐步制定了《包装废弃物法》、《限制废车条例》、《城市垃圾环境友好处置法》、《关于防止电子产品废物产生和再利用法(草案)》。日本的《废弃物处理法》最早于1970年制定,然后逐步制定了《容器包装物的分类收集与循环法》、《特种家用电器循环法》、《建设工程资材再资源化法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《汽车循环利用法》。
4.两国的循环经济法律保障体系中均规定了生产者延伸责任制度。该制度要求生产者在产品离开生产过程后,对消费等其他环节所产生的固体废弃物承担回收、再利用及处置等责任。1991年德国首次按照“资源一产品一资源”的循环经济理念,制定《包装废弃物法》,规定生产商和零售商首先应避免包装的产生,其次要对其回收和利用。后又相继制定了《限制废车条例》和《关于防止电子产品废物产生和再利用法(草案)》分别规定了汽车、电子产品的生产者的延伸责任。日本2001年起制定实施《家电回收法》规定家电生产企业、销售商有回收和循环利用废弃家电以及负担部分费用的义务。
三,我国循环经济法律保障体系的构建
我国所构建的循环经济法律保障体系应该贯彻循环经济的3R原则,规制发展循环经济的重点环节,关注三大产业的综合发展,以保护和节约资源,促进各行业废物的回收利用,促进循环型社会的形成和可持续发展。
(一)我国循环经济法律保障体系的构建框架
循环经济法律保障体系具有客观性,它是由现实社会生活中客观存在并需要法律予以调整的循环经济社会关系所决定的。根据我们对循环经济基本理论和循环经济立法相关理论的理解,以及对循环经济相关立法的缺陷分析,借鉴发达国家循环经济法律保障体系的立法经验,本文将我国的循环经济法律保障体系分为三个层次。第一层次是《循环经济促进法》,这是整个循环经济法律保障体系的基础;第二层次是五部综合法,即《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《资源循环利用促进法》、《固体废物污染环境防治法》,这是我国循环经济法律保障体系的主干,调整循环经济的各个环节;第三层次包括绿色采购法,特定资源、特定产品、特定行业、特定产业的循环利用等为补充的单项立法以及各项循环经济标准。这是调整特定资源、特定产品、特定行业、特定产业的循环经济活动,内容可能涉及循环经济的不同环节。在上述循环经济法律保障体系中,前一层次立法是上位法,后一层次立法是下位法,下位法要与上位法的精神、原则和内容相一致,并在具体立法内容、制度设计中予以体现和贯彻。
(二)我国循环经济法律保障体系的构建策略
我国循环经济法律保障体系的构建是一个循序渐进的过程。在我国循环经济法律保障体系的构建过程中,不同层次有不同立法要求。
【关键词】循环经济 金融创新 有效策略
相较于传统经济发展模式，具有减量化、再循环、再利用独特发展特征的循环经济发展模式，要求生产技术改造和创新，循环应用，绿色发展，是一种新型的经济发展模式，对于解决我国资源短缺、污染严重的问题具有重要意义。当前，我国循环经济发展中的金融支持如投资效率、投资总量等都不高，而且投资渠道单一，由此难以实现金融创新。针对这个问题，在发展循环经济的前提下，实现金融创新是急需解决的重要问题。
一、循环经济发展内涵
当前，循环经济在我国尚未有一个明确的概念，不同角度理解有不同内涵，从本质上来说，循环经济是一种生态经济，一种新的经济增长方式，主要是将清洁生产和废物利用融为一体，争取以最少的资源成本取得最大的经济效益和社会效益，将社会、经济及环境相整合的一种新经济模式。循环经济主要是以高效利用资源并实现循环利用为目的，以减量化、资源化及再利用为原则，以实现经济效益、社会效益、环境效益的平衡增长。循环经济的实施方式主要体现在三个层面，小循环——企业层面，中循环——区域层面，大循环——社会层面。
二、循环经济发展对金融创新的诉求
金融是现代经济发展的核心，是市场经济发展的纽带，其独有的运行规律对于循环经济的发展有巨大的促进作用。
（一）循环经济产业化高投入
循环经济发展对于国民经济进步具有重要促进作用，与我国综合竞争力的提升有密切关系，但是循环经济的发展前提是资金的高投入，对生产设备、工艺流程具有较高的要求，而且关键技术更新速度快，作为现代经济发展的核心，金融事业发展义不容辞的扮演了循环经济发展的动力支持角色，离开金融支持，循环经济的发展也将失去动力。
（二）循环经济资金需求
循环经济的发展，需要持续的科技创新，因此，循环经济发展对于资金的需求具有持续性、时效性、多阶段性、多层次性的特点，持续、大量的资金投入导致社会发展具有较大压力，而要想解决这一问题，金融创新至关重要。
（三）循环经济产品的公共特性
循环经济发展所带来的效益不仅关系个人，更多的关系到社会发展及环境保护，因此，循环经济形成的产品具有较强的公共特性，要想促进循环经济的发展需要大量资金的支持，这是个人无法完成的，因此，国家的财政扶持是必需的，而这就需要金融业的有效参与。
三、基于循环经济发展的金融创新策略
（一）创新循环经济发展的金融理念
循环经济在我国的发展尚处于初级阶段，公众意识并不强烈，再加上金融创新速度缓慢，由此导致循环经济的发展举步维艰，因此，在发展循环经济的同时创新金融发展理念至关重要。首先，政府应当树立并落实科学发展观，更新发展理念，又计划管理向市场经营转变，制定金融创新促进循环经济发展的激励措施及相应的惩罚措施。其次，金融创新思维要由单向转变为多向循环，综合考虑清洁生产、资源利用、废物循环利用等，以最大限度的减少资源浪费，提高经济效益。最后，传统工业发展要向生态工业转变，金融发展要以生态、环保为主，以最大限度的获得经济、社会和环保效益。
（二）构建完善的循环经济支持制度
当前，越来越多的国家注重绿色经济、循环经济发展，我国在这方面虽然也有大幅度资金投入，收取了一定的成效，但仍旧难以满足循环经济发展需求。对此，构建完善的循环经济支持制度对于金融创新，实现反循环具有重要意义。针对循环经济发展的公共特征，政府应当就产权界定、产权流转、产权配置及产权保护等进行明确规定，并根据产权界定制度进行生态环境价值评估，以维护金融创新投资者的合法权益。此外，对于基于循环经济发展的金融创新，政府还应当制定一系列的激励机制，如政府采购、绿色补贴、绿色税收等，奖励金融创新的投资者，以激励更多的投资者参与到循环经济发展过程中，为社会带来更大的效益。
（三）完善循环经济发展的法律保障
正所谓，无规矩不成方圆，循环经济的发展关乎大多数人的利益，也不排除投机者对循环经济发展的破坏作用，因此，要想发展循环经济，并促进金融创新，必须建立一套适合循环经济发展及金融创新的法律体系，在《宪法》、《环境保护法》等法律中增加关于促进循环经济发展的条款，并将循环经济理念作为一种立法理念向广大民众宣传。对于废弃物资源，要加强回收处理，并健全相关的法律法规，以促进废弃物的回收和循环利用，为循环经济发展提供更多的资源支持。此外，政府还应当明确规定循环经济发展的标准及法规制度，将循环经济发展工作纳入到法制化的轨道上，为循环经济发展过程中的金融创新提供法律保障。
（四）培育循环经济发展的资本市场
循环经济发展需要大量资金的投入和支持，而金融创新是循环经济发展的首要支持因素，金融创新来自于资本市场的累积，因此，我国需要进一步完善和发展资本市场，促进循环经济结构调整，以推动循环经济总量的增长。首先循环经济发展要遵循资本市场的内在规律，根据发展规律不断提高资本配置效率，其次，不断调整和优化资本市场结构，从资本市场发展中积蓄力量，实现对循环经济发展的持续支持。最后，面对全球化的发展，我国应当充分利用自身在国际市场上的发展优势，利用国际资金促进科研创新，推动市场进步，以实现循环经济发展及环境质量和社会效益的整体体征。
四、结束语
循环经济发展关乎我国的综合竞争力提升，因此，在未来的发展过程中，政府应当注重循环经济与金融创新的共同研究和发展，充分发挥金融对循环经济发展的促进作用，在保证社会与环境效益的前提下不断促进经济快速发展，实现循环经济与金融创新的交互促进，以更好满足我国的社会主义现代化建设需求。
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