关键词：复垦条例；损毁土地；原则与责任
《土地复垦条例》已于2011年2月22日国务院第145次常务会议通过，并于中华人民共和国国务院第592号令公布，自2011年3月5日期实施。《土地复垦条例》共7章44条。《土地复垦条例》（以下简称《条例》）明确了土地复垦的内涵、原则、责任、验收、激励措施、法律责任及其现实意义。
一、土地复垦的内涵
《条例》所称的土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整理措施，使其达到可供利用状态的活动。土地复垦依据其损毁原因，可分为两种类型：一是由于生产建设活动损毁土地的复垦。如露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘损毁的土地、地下采矿等造成地表塌陷的土地、堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地、能源、交通、水利等基础设施和其他生产建设活动临时占用损毁的土地进行复垦。二是由于历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦，这种类型比较复杂，既有现时的，也有时间久远的历史问题，既有人为因素，也有自然因素造成的。
二、土地复垦的原则
为了便利、规范土地复垦工作，落实保护耕地的基本国策，必须坚持必要的基本原则：
第一，坚持科学规划，因地制宜，综合治理的原则。土地复垦是一项复杂的涉及面广的系统工程，涉及社会各个方面，关系到生态环境、目前与长远利益等一系列问题，因此，必须以科学发展观为指导，制定科学的规划方案，这个规划方案必须体现因地制宜、综合治理的理念，体现它的综合性与整体性。
第二，坚持经济性与合理性原则。土地复垦应贯彻经济可行性和合理性原则。土地复垦方案中，首先应对复垦方案的可行性进行评价，对土地复垦工程投资估（概）算，土地复垦经费的安排等进行论证，复垦后的社会经济效益测算，分析土地复垦工程的经济可行性和合理性。
第三，坚持“谁损毁、谁复垦”的原则。生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁、谁复垦”的原则办事，也就是说，由生产建设单位或个人（以下称土地复垦义务人），负责复垦，这是土地损毁者应尽的义务。由于历史原因无法确定土地复垦义务人的，或由于自然灾害损毁的土地，由县以上人民政府负责组织复垦。
第四，坚持“谁投资、谁受益”的原则。由于历史遗留损毁的土地和自然灾害损毁的土地，由社会投资的，我们坚持“谁投资、谁受益”的原则。土地权利人明确的，可以采取扶持、优惠措施，鼓励土地权利人自行复垦，如果是由县以上人民政府投资复垦的，复垦后的权益归相应投资的人民政府。
第五，坚持复垦后的土地优先用于农业的原则。《条例》第4条明文规定，“复垦后的土地应当优先用于农业”，第16条指出，禁止将重金属污染物或其他有毒有害物质用作回填或者充填材料。受到金属污染物或其他有毒有害物质污染的土地复垦后，达不到国家有关规定标准的，不能用于种植食用农作物。
三、实施《土地复垦条例》的现实意义
第一，有利于进一步加强对土地资源的法制管理。《土地复垦条例》是依据《中华人民共和国土地管理法》制定的法规性文件，《条例》第6章是法律责任，共8条，规定了土地复垦实施的具体法规，明确规定了依法给予处分（罚款等），构成犯罪的，依法追究刑事责任。可以说，《条例》是《中华人民共和国土地管理法》的补充和延伸，提高了土地法制管理的有效性。
第二，有利于促进生态环境建设与保护。由于生产建设活动毁损土地与自然灾害损毁土地未能及时复垦，生态环境遭到严重破坏，《条例》的实施促进损毁土地的复垦，有利于生态环境的恢复与建设，同时对生产建设损毁土地程度也会有所减轻，从《条例》对复垦义务人的规定，有利于约束人们生产建设损毁土地的行为，有利于生态环境建设与保护。
第三，有利于建设社会主义新农村。社会主义新农村应该是生产发展、生活富裕、生态文明、全面协调、可持续发展的农村，《条例》的实施有利于社会主义新农村目标的实现，特别是生态文明建设有直接影响，《土地复垦条例》的实施，有利于实现天人合一，人与自然和谐发展，有利于建立资源节约型、环境友好型社会。
第四，有利于增加耕地资源，确保18亿亩耕地红线。随着社会经济发展，基础设施投入增加，铁路、公路等发展迅速，占地较多，人地矛盾凸显，据有关报道，1996年-2000年，工业化、城镇化等非农建设占用导致耕地减少1.25亿亩。正常年景下，每年要征用农民土地约280万亩，2009年，因金融危机扩大建设投资规模，征用农民土地达到315万亩、占建设用地面积的70%。我国现有耕地18.26亿亩，离18亿亩的警戒线只有2600万亩，公告显示，2011年全国住房用地计划共用21.8万公顷（即327万亩），其中保障性安居工程用地和中小套型商品房用地17.13万公顷（256.95万亩）。这样，不足10年，就会突破18亿亩红线。所以，土地复垦增加耕地面积，有利于确保18亿亩耕地不被突破。
参考文献：
1、中华人民共和国土地管理法[S].
2、《土地复垦条例》中华人民共和国国务院令[Z].2011-03-05.
关键词：土地复垦；政策法规；对比分析
0 引 言
耕地是人类赖以生存的基础和保障，我国作为世界第一人口大国，人均耕地仅为0.1hm2，不足世界平均水平的一半。然而，为满足经济的快速发展，土地和能源的适应性、需求性开发利用对土地带来了前所未有的挑战。土地保护面临严重挑战，使人们认识到土地复垦对于恢复土地资源、保障耕地红线、解决人地矛盾和恢复生态环境的重要性。
20世纪70年代以来，国内外丰富的土地复垦实践经验表明，土地复垦事业是一项政策性强、涉及范围广的综合性任务。本研究通过阐述我国土地复垦政策的发展过程，分析不同时期政策转变的条件，来简介我国土地复垦政策的特点及发展。并通过与国外已有土地复垦政策对比，探讨目前我国复垦政策的不足，并基于国内外成功的土地复垦实践经验，探讨我国现有土地复垦政策的发展方向。
1 土地复垦的定义
随着土地复垦法律法规的不断更新和完善，土地复垦的定义也随之改变，涵盖范围越来越广，定义越来越清晰：1988年颁布的《土地复垦规定》（以下简称《规定》）定义土地复垦是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动；而2011年颁布的《土地复垦条例》（以下简称《条例》）对土地复垦进行了重新定义和范围界定，即除了生产建设过程中损毁的土地外，还包括自然灾害损毁的土地。
2 我国土地复垦发展的关键政策法规
20世纪50年代开始至今，我国土地复垦事业经历了零散——有组织有计划——较健全法规监管的过程，标志我国土地复垦事业发展的最明显标记即为同一时期相协调的土地复垦政策法规：1988年《土地复垦规定》的颁布，标志着我国土地复垦事业告别无组织、零散阶段，步入有组织和计划的复垦阶段，但法律性和约束性较弱；1998年《土地管理法》的第4次修订，在法律层面上明确了土地复垦的定义及复垦的强制性，标志着土地复垦初步步入法律层面；之后国家相关部门颁布的有关土地复垦方面的政策法规，主要是围绕明确复垦对象、确定复垦责任人及受益人、提高土地复垦的监管力度等方面，细化和明确了土地复垦工作，加快了我国土地复垦前进的步伐，但土地复垦的管理趋于涣散，急需具有法律效力、专门性质的政策法规；时隔23年，2011年《土地复垦条例》的颁布，明确了土地复垦的内涵、原则、责任、激励措施和法律责任，标志着我国土地复垦事业进入有法可依、有法必依阶段；为了加强《条例》的实施力度，2013年国土资源部颁布了《土地复垦条例实施方法》，强化了《条例》的具体实施方法，保证了土地复垦的有效实施。
3 我国目前土地复垦政策法规
目前我国土地复垦工作遵循的是2011年国务院颁布的《条例》、2013年1月开始实行的《条例实施方法》和其他一些土地复垦方案编制、工作监管方面的政策法规。这些法规的日渐健全，标志着我国土地复垦进入制度化、标准化和法制化阶段：
（1）法律依据为《中华人民共和国土地管理法》，有法可依，有法必依；
（2）土地复垦定义是对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动；
（3）土地复垦应当坚持科学规划、因地制宜、综合治理等原则，并且复垦的土地应当优先用于农业；
（4）明确土地复垦监管部门，分级监管区域土地复垦工作；
（5）遵守土地复垦国家标准和行业标准编制土地复垦方案；
（6）鼓励和支持土地复垦科学研究，推广复垦技术，激励单位和个人进行土地复垦工作。
（7）土地复垦方案和具体实施都要按照国家相关规定进行验收。
3.1 生产建设活动损毁土地复垦政策
（1）复垦对象：采矿造成的挖损、塌陷、压占等损毁的土地，能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设临时占用所损毁的土地；
（2）复垦责任主体：遵循“谁损毁、谁复垦”的原则，由生产建设单位或个人负责复垦；
（3）按照相关规定编制复垦方案，报送、审批；
（4）按照复垦方案进行土地复垦，履行复垦责任人的义务，并定期汇报土地复垦进度，接受有关部门的检查和监督。
3.2 历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地复垦政策
（1）复垦对象：由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁土地，自然灾害损毁土地；
（2）复垦责任主体：县级以上人民政府负责组织复垦；
（3）县级以上人民政府国土资源主管部门对损毁土地进行调查评价、土地复垦专项规划、上报审批、组织实施；
（4）损毁土地复垦按照项目实施管理，安排专项资金、编制土地复垦设计书、上报审查、公开招标、监督施工、评价验收；
（5）可以按照“谁投资、谁受益”的原则，吸引社会投资复垦，并政府部门给予相关扶持和鼓励。
4 土地复垦政策法规对比分析
我国土地复垦事业发展的最主要的两个转折点即1988年《规定》和2011年《条例》的颁布和实施。本文从两法规颁布背景、目的、意义、基本原则及法律责任等方面对两法规进行对比分析得（见表1）：
（1）《条例》所规定的复垦对象更全面，范围更广泛，跨越时间比较长，既包括人为损毁土地，也包括自然灾害损毁土地，而《规定》所定复垦土地仅人为损毁土地；
（2）《条例》把恢复农业作为优先，注重保护农业用地的重要性；
（3）《条例》应用专门章节进行法律责任论述，把土地复垦推向了法律的高度，注重复垦活动的监督和管理，并设定了比较详细的处罚条例，可操作性强。
5 我国土地复垦政策法规存在的差距
5.1 政策法规存在的差异
（1）《规定》的出台虽然让土地复垦走向系统化和组织化，但法律效力较弱，约束性和实践性较差；《条例》的出台又弥补了我国土地复垦事业的法律层面，但就我国法律系统来讲，《条例》属行政范畴，且条文相对原则性，真正法律效力较弱；
（2）美国拥有专门的土地复垦监管部门，执行土地复垦法和监管全国的土地复垦活动；而中国虽有土地复垦专属法规，却没有专门的监管部门，而是由国土资源管理机关的耕地保护部门管理复垦工作，然而土地复垦工作涉及土、矿、农、林及环境等多个方面，致使土地复垦工作效率低、监管力度大；
（3）虽然《条例》规定历史遗留和自然灾害损毁土地由县级以上人民政府组织进行复垦，但是经费的来源和分配没有清楚注明；美国设立了专门的“复垦基金”，其来源包括企业征收费用、复垦余款、社会各界捐款和其他款项，并由内政部部长管理和分配等；
（4）虽然《条例》第9条明确指出，国家鼓励和支持土地复垦科学研究和技术创新，推广先进的土地复垦技术，国家也对土地复垦的科技创新提供了一定的便捷，但这远远不够，土地复垦事业是一项艰巨而又造福于未来的重大科研项目，需要国家提供更多方面的支持。
5.2 政策法规建议
基于我国现有土地复垦政策法规存在的缺陷，本文提出几点建议：
（1）建立专门的土地复垦管理机构，遵循《规定》要求，按照《办法》实施对土地复垦工作进行监督和管理，并在各个管辖区域设立分机构，实行垂直领导，提高土地复垦工作的监管力度和工作效率；
（2）建立专门的土地复垦基金，并且由专门机构监管，之外要发挥《条例》的激励作用，按照“谁复垦、谁受益”的原则吸引社会投资、捐款，作为历史遗留和自然灾害等损毁土地的复垦资金来源；
（3）建立健全生产建设单位复垦资金计算标准及保证制度，并做好相关的监督管理；
（4）加强土地复垦工作的监管力度，严格按照《条例》实施土地复垦工作，对违反《条例》规定或不积极组织复垦工作的企事业单位或个人按照《条例》相关规定进行处罚，情节严重的，追究刑事责任；
（5）建立具体的土地复垦科技创新保障措施：充足的研究资金，专业的学术团体，专门的研究机构等。
参考文献：
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一、每天早上提前二十五分钟正常开门营业。
二、开门时，必须经理或主管、当值日人员至少二人以上在场方可开门。
二、(衣服整洁、严禁披头散发、留海须齐眉毛，严禁穿高跟鞋、拖鞋、短裤、裙子)，(违反规定给以经济处罚10元)，必须提前做好营业时的准备，到岗位后应认真、迅速的上货、擦货，拉架，保证商品货架的整齐，干净卫生和货架的丰满，(违反规定给以经济处罚5—50元)。
三、上班时间必须站立规范，严禁坐、手插口袋、抱肩、靠货架，(违反规定给以经济处罚10元)，严禁在营业场内吃东西，嚼口香糖、哼歌、吸烟、聚堆聊天、嘻笑打闹、看书看报，(违反规定给以经济处罚5—50元)。
四、文明用语、热情为顾客服务，不准与顾客顶嘴、吵架、不得以貌取人，(违反规定给以经济处罚5—50元)。如遇顾客来店退换货、质量问题或其它税费部门来店，热情告之对方稍等，立即通知主管，若主管不在，可电话联系，不允许不报告主管或经理擅自处理来店顾客退换货或质量问题等事情。(违反规定给以经济处罚50元/次)。
五、严禁私自倒班，若确需要倒班者应提前给经理或主管说明原因，以便及时安排、调整.请事假者，应提前一天递交假条，主管批准后，方可休假。请假一天(35元/天)，加班一天(35元/天加提成)，旷工(50元/天)。
六、各街区员工要及时在各管辖区内巡视，及时拉架并为顾客导购，同时应提防盗窃行为，保证商品安全。
七、凡遇供货商来货(或进货)，必须先核查售价、进价再订价，方可标价，再上架，如若不按规定标价谁标错价由谁补齐标错差价。过期商品及被损商品要及时下架，如不及时下架而给超市造成损失者，由区域负责理货员承担一切责任。
八、服装、鞋柜组销售严禁。内部营业员收顾客钱单独到收银台为顾客交钱。必须带实物商品协助顾客到收银台交款。(营业员违反规定给以10元/次经济处罚，收银员违反规定给以1元/次经济处罚，严重不按规定，按当次收顾客实际钱数处罚)
九、上班时间员工不得购物，早班员工须在下班时间购物，晚班员工必须在下班前五分钟购物，若未吃(用)完者，必须与当日下班时间带离超市。带离超市必须让主管查看实物和电脑小票才可下班离开超市，(违反规定给以经济处罚10元/次)。
十、上班期间，不得干与工作无关事情.不准携带手机，携带手机必须关机(违反规定给以经济处罚5-50元;如：接、打手机处以50元/次;私会亲朋友处以5元/次;等等)。
十一、每天上班前10分钟要签到，迟到五分钟处罚5元，迟到半小时扣除当天工资并参加当日工作，如不参加工作者视为旷工计算(50元/天)。
十二、全体员工偷、吃、用行为一经发现，给以此商品十倍经济处罚，情节严重者，追究其法律责任.上班期间卖错商品价钱，谁出错由谁补齐卖错差价，少收卖出商品钱数，谁出错由谁补齐少收钱数，可按店内规定最低价补齐。
十三、损坏任何设施(打价枪、条码称、等等)、任何商品照价赔偿。
十四、各早班营业员每天上班必须各自负责区域货架地面及门外玻璃、门外地面清扫一遍，各营业员下班后必须把各自负责区域商品整理整齐，门内外清扫干净并进行卫生签到才可签到下班，(违反规定给以经济处罚10元/次)
十五、在工作方面全体员工必须无条件服从主管的一切安排管理;在纪律方面严格遵守规章制度(初次进行提醒，严重批评警告，展教不改报之经理签单处罚)。
优惠措施，鼓励土地权利人自行复垦。
第二十四条 国家对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦按项目实施管理。
县级以上人民政府国土资源主管部门应当根据土地复垦专项规划和年度土地复垦资金安排情况确定年度复垦项目。
第二十五条 政府投资进行复垦的，负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门应当组织编制土地复垦项目设计书，明确复垦项目的位置、面积、目标任务、工程规划设计、实施进度及完成期限等。
土地权利人自行复垦或者社会投资进行复垦的，土地权利人或者投资单位、个人应当组织编制土地复垦项目设计书，并报负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门审查同意后实施。
第二十六条 政府投资进行复垦的，有关国土资源主管部门应当依照招标投标法律法规的规定，通过公开招标的方式确定土地复垦项目的施工单位。
土地权利人自行复垦或者社会投资进行复垦的，土地复垦项目的施工单位由土地权利人或者投资单位、个人依法自行确定。
第二十七条 土地复垦项目的施工单位应当按照土地复垦项目设计书进行复垦。
负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门应当健全项目管理制度，加强项目实施中的指导、管理和监督。
第四章 土地复垦验收
第二十八条 土地复垦义务人按照土地复垦方案的要求完成土地复垦任务后，应当按照国务院国土资源主管部门的规定向所在地县级以上地方人民政府国土资源主管部门申请验收，接到申请的国土资源主管部门应当会同同级农业、林业、环境保护等有关部门进行验收。
进行土地复垦验收，应当邀请有关专家进行现场踏勘，查验复垦后的土地是否符合土地复垦标准以及土地复垦方案的要求，核实复垦后的土地类型、面积和质量等情况，并将初步验收结果公告，听取相关权利人的意见。相关权利人对土地复垦完成情况提出异议的，国土资源主管部门应当会同有关部门进一步核查，并将核查情况向相关权利人反馈;情况属实的，应当向土地复垦义务人提出整改意见。
第二十九条 负责组织验收的国土资源主管部门应当会同有关部门在接到土地复垦验收申请之日起60个工作日内完成验收，经验收合格的，向土地复垦义务人出具验收合格确认书;经验收不合格的，向土地复垦义务人出具书面整改意见，列明需要整改的事项，由土地复垦义务人整改完成后重新申请验收。
第三十条 政府投资的土地复垦项目竣工后，负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门应当依照本条例第二十八条第二款的规定进行初步验收。初步验收完成后，负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门应当按照国务院国土资源主管部门的规定向上级人民政府国土资源主管部门申请最终验收。上级人民政府国土资源主管部门应当会同有关部门及时组织验收。
土地权利人自行复垦或者社会投资进行复垦的土地复垦项目竣工后，由负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门会同有关部门进行验收。
第三十一条 复垦为农用地的，负责组织验收的国土资源主管部门应当会同有关部门在验收合格后的5年内对土地复垦效果进行跟踪评价，并提出改善土地质量的建议和措施。
第五章 土地复垦激励措施
第三十二条 土地复垦义务人在规定的期限内将生产建设活动损毁的耕地、林地、牧草地等农用地复垦恢复原状的，依照国家有关税收法律法规的规定退还已经缴纳的耕地占用税。
第三十三条 社会投资复垦的历史遗留损毁土地或者自然灾害损毁土地，属于无使用权人的国有土地的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给投资单位或者个人长期从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产。
社会投资复垦的历史遗留损毁土地或者自然灾害损毁土地，属于农民集体所有土地或者有使用权人的国有土地的，有关国土资源主管部门应当组织投资单位或者个人与土地权利人签订土地复垦协议，明确复垦的目标任务以及复垦后的土地使用和收益分配。
第三十四条 历史遗留损毁和自然灾害损毁的国有土地的使用权人，以及历史遗留损毁和自然灾害损毁的农民集体所有土地的所有权人、使用权人，自行将损毁土地复垦为耕地的，由县级以上地方人民政府给予补贴。
第三十五条 县级以上地方人民政府将历史遗留损毁和自然灾害损毁的建设用地复垦为耕地的，按照国家有关规定可以作为本省、自治区、直辖市内进行非农建设占用耕地时的补充耕地指标。
第六章 法律责任
第三十六条 负有土地复垦监督管理职责的部门及其工作人员有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分;直接负责的主管人员和其他直接责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)违反本条例规定批准建设用地或者批准采矿许可证及采矿许可证的延续、变更、注销的;
(二)截留、挤占、挪用土地复垦费的;
(三)在土地复垦验收中弄虚作假的;
(四)不依法履行监督管理职责或者对发现的违反本条例的行为不依法查处的;
(五)在审查土地复垦方案、实施土地复垦项目、组织土地复垦验收以及实施监督检查过程中，索取、收受他人财物或者谋取其他利益的;
(六)其他徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守行为。
第三十七条 本条例施行前已经办理建设用地手续或者领取采矿许可证，本条例施行后继续从事生产建设活动造成土地损毁的土地复垦义务人未按照规定补充编制土地复垦方案的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正;逾期不改正的，处10万元以上20万元以下的罚款。
第三十八条 土地复垦义务人未按照规定将土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正;逾期不改正的，处10万元以上50万元以下的罚款。
第三十九条 土地复垦义务人未按照规定对拟损毁的耕地、林地、牧草地进行表土剥离，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正;逾期不改正的，按照应当进行表土剥离的土地面积处每公顷1万元的罚款。
第四十条 土地复垦义务人将重金属污染物或者其他有毒有害物质用作回填或者充填材料的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处10万元以上50万元以下的罚款;逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。
第四十一条 土地复垦义务人未按照规定报告土地损毁情况、土地复垦费用使用情况或者土地复垦工程实施情况的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正;逾期不改正的，处2万元以上5万元以下的罚款。
第四十二条 土地复垦义务人依照本条例规定应当缴纳土地复垦费而不缴纳的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期缴纳;逾期不缴纳的，处应缴纳土地复垦费1倍以上2倍以下的罚款，土地复垦义务人为矿山企业的，由颁发采矿许可证的机关吊销采矿许可证。
第四十三条 土地复垦义务人拒绝、阻碍国土资源主管部门监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假的，由国土资源主管部门责令改正，处2万元以上5万元以下的罚款;有关责任人员构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以治安管理处罚;有关责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任。
破坏土地复垦工程、设施和设备，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
1月16日，云南省国土资源厅、中国建设银行云南省分行和云南省农村信用社联合社在昆明共同签署“云南省土地复垦费用监管合作协议”。此举标志着云南在全国率先推出了土地复垦费用联合监管机制。
云南地处低纬高原，地质环境复杂，生态环境脆弱，每年因矿产资源开采及交通、水利、能源建设等生产建设活动压占、损毁的土地达30万亩左右，如不及时复垦恢复利用，将造成土地资源浪费和生态恶化，对经济社会可持续发展和生态文明建设带来严重影响。为改变这一状况，云南省建立了土地复垦方案编报审查、土地复垦项目管理、土地复垦定期报告、土地复垦档案管理等制度，并将土地复垦监管纳入耕地保护责任目标和年度国土资源管理目标责任制考核，逐步建立和完善了土地复垦监管机制。同时，在云南省政府统一领导下，省国土资源厅与发展改革、工信、财政、交通、能源、水利、农业、环境保护、林业及金融等部门加强协同配合，形成齐抓共管的社会氛围，初步构建起云南省的土地复垦共同责任机制。
2011年国务院颁布施行《土地复垦条例》，2013年3月国土资源部颁布施行《土地复垦条例实施办法》，为认真落实好《条例》和《实施办法》要求，云南省国土资源厅和金融部门积极探索土地复垦费用监管新机制。根据《合作协议》，土地复垦义务人在土地复垦费用银行开设专门账户，由项目所在地县级国土资源管理部门、土地复垦义务人和银行三方签订土地复垦工作监管协议。根据协议，土地复垦义务人按照土地复垦方案确定的资金数额，在专门账户中足额预存土地复垦费用，遵循“土地复垦义务人所有，国土资源主管部门监管，专户储存专款使用”的原则管理使用。
为实现土地复垦费用监督管理信息化，围绕加强土地复垦资金监管的要求，云南省国土资源厅与建行云南省分行和云南省信用联社创新土地复垦资金监管模式，联合开发了“云南省土地复垦费用监管业务系统”，土地复垦费用监管系统借助省国土资源厅三级联网审批平台，通过查询、统计和预警等功能，满足各级国土资源部门对土地复垦费用监管的需要，实现全省土地复垦费用三级联网监管，推动土地复垦工作全面深入开展。充分发挥了国土资源部门、银行、复垦义务人三方的优势，并确保土地的有效利用和资金的合理使用。
（云 岭）
1.古生物化石产地土地复垦的重要性及其特点 1.1化石产地土地复垦的重要性 土地复垦是指对生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可利用状态的活动。通常所说的“土地复垦”多指“矿区土地复垦”，古生物化石产地的土地复垦虽鲜有提及，但其必要性和重要性不容忽视。古生物化石发掘过程中和发掘后对化石产地的土地资源及其周边地区生态环境造成的破坏，主要由以下三个过程引起：一是发掘活动对土地的直接破坏，如化石发掘要剥离化石层上覆盖的土层和岩石层，从而引起土地和植被的破坏；二是发掘过程中的废弃物需要大面积的堆置场地，从而导致对土地过量的占用和对堆置场原有生态系统的破坏；三是发掘后容易造成化石产地水土流失、土地荒芜、岩石、乱石满地的荒漠化现象，出现风化扬尘、山体滑坡、泥石流等地质灾害，必然威胁到当地群众的生产和生活，影响当地社会经济的可持续发展。化石产地的土地复垦对于实现土地合理利用、增加土地的有效使用面积，恢复被破坏土地的生产力以及保护生态环境都将起着极其重要的作用。 1.2化石产地土地复垦的特点 与一般的矿区土地复垦相比，化石产地土地复垦具有以下特点：土地复垦的主体不是生产、经营性质的能源企业，而多是以科普、研究和教学为主的高校、科研院所、博物馆等事业单位，一般不具备相应的土地复垦的能力和经验，复垦效率低；土地复垦的规模小、密度大，化石发掘较之矿山开采的规模自然相差甚远，致使土地复垦的工程量也具有较大差距，然而却经常出现化石产地小范围内多家发掘单位相继进行复垦的情况，复垦工程密度大；另外，化石产地土地复垦具有重复性，由于矿产资源的开采一般是毁坏性的，土地复垦要求一次性到位，然而，化石发掘多是保护性、抢救性采掘，经常会出现同一地点多次发掘，重复复垦的现象；再则，化石产地土地复垦缺乏直接的、成熟的理论研究和技术指导，复垦停留在工程阶段。 辽宁西部地区（行政区域包括朝阳市、阜新市、葫芦岛市、锦州市所辖各市县范围，面积约20000km2）有着“世界级古生物化石宝库”的美誉，其古生物化石赋存层位具有广泛性，除了几条年轻的山脉外，到处是含化石的地层，从凌源向东到朝阳、北票、义县，长达170km，面积约6000km2的范围内有多处化石集中产地。化石采掘初期，由于管理缺失，盗采盗挖活动猖獗，土地及环境破坏严重。随着政府对化石资源保护的重视，一定程度上控制了盗采盗挖现象。然而，如今个别合法的采掘活动也因复垦不彻底，依旧对土地资源、生态环境造成了一定程度上的破坏，可谓“旧账未还，又欠新账”。 从气候上看，辽西地区多为半干旱地区，降水偏少，年降水量439—684mm，然而绝大多数地区的年蒸发量大于1000mm，土地干燥，地质薄易于蚀化，春季沙尘天气出现的平均日数高于东南部地区近6.4倍。在辽西地区进行化石发掘活动，必然会对原本脆弱的生态环境造成严重破坏。为保护并尽可能改善化石产地的生态环境，无异于给土地复垦提出了更高的要求，在保量的基础上还要保质，积极引进生态重建技术，实现被破坏土地的可持续发展利用。 2.辽西化石产地土地复垦存在的主要问题 2.1法律体系不健全 虽然，辽宁省人大常委会于2001年1月12日就通过了《辽宁省古生物化石资源保护管理条例》，成为全国第一个省级古生物化石保护管理的地方法规；随后，2001年2月14日辽宁省国土资源厅制定了《辽宁省古生物化石资源勘查采掘管理办法》；2005年，为适应新的化石保护管理形势，又对《条例》和《办法》分别进行了修订；上述法规条例对化石采掘后的土地复垦都有提及或适用，为开展土地复垦工作提供了一定的法律依据。然而，我国目前还没有一部专门的土地复垦法律，土地复垦政策法规散见在不同的法律中。正在施行的新《土地复垦条例》虽然在原有基础上进一步明确界定了土地复垦的责任主体，制定激励措施，以调动土地复垦义务人、地方政府和社会各方复垦的积极性，但仍缺少与之相配套的土地复垦标准体系，没有形成协调统一的法律体系，可操作性不强。 2.2资金投入不足 化石产地土地复垦资金主要来源于政府投入资金和采掘单位赔偿金。一方面，紧张的地方财政资金难以保证直接投向经济效益不显著的土地复垦项目上，导致历史遗留受破坏土地复垦资金难以落实；另一方面，本着“谁破坏，谁复垦”的原则，作为主要采掘单位的科研院所、博物馆等事业单位多重采掘轻复垦，能够投入到土地复垦的资金也非常有限，或选择缴纳少量土地赔偿金，或进行简单回填等不彻底复垦。因此，资金匮乏，复垦土地的增长速度赶不上土地破坏的速度，造成被破坏土地的积压，制约了土地复垦的顺利开展。 2.3复垦规划带有盲目性 目前的复垦规划大多仍在遵循传统的复垦思路：化石采掘—破坏环境（挖损、压占土地）—选择复垦方案（主要为农业或林业）—组织复垦实施，与化石采掘及土地利用规划的衔接不够紧密，缺乏对复垦资源的调查分析，复垦标准也不明确，仅做简单化处理，带有较大的盲目性。 2.4复垦技术落后 目前，化石产地土地复垦技术水平严重落后。大多只是笼统地提出复垦土地的面积和复垦措施，缺乏计算机信息系统指导下的动态规划设计，更谈不上切实可行的组织措施，相当程度上还停留在纯工程技术阶段，多是单一用途的复垦，尚未集中开展多业、综合、协调并能控制水土流失的生态复垦技术研究，致使复垦区域生态环境恢复和改善不明显，复垦的整体经济和环境效益较差。 2.5公众参与不充分 公众参与是具体土地复垦项目能够有效实施的前提条件，因为复垦事关群众的具体利益，只有获得公众的支持，复垦才能顺利进行。然而，长期以来，公众缺少合法途径介入土地复垦的决策与管理，复垦项目多由地方政府、采掘单位等组织掌控，公众基本没有发言权。采掘单位与当地群众的纠纷矛盾也成为土地复垦的障碍。#p#分页标题#e# 3.解决辽西化石产地土地复垦问题的对策 3.1完善化石产地土地复垦立法 国家层面上，应尽快修订与新《土地复垦条例》相配套的《土地复垦技术标准》，颁布相应的土地复垦操作细则，以便动态监测指导土地复垦工作的全过程；地方上，辽宁省也应根据化石产地的实际情况，综合考虑生态、经济及社会的整体效益，出台针对性的化石产地土地复垦的法规、技术标准和操作细则。 3.2建立健全土地复垦资金制度 建立化石产地土地复垦保证金制度，严格采掘许可证的取得条件。在申请许可证时，须同时提交详细的土地复垦方案，并按经专家评审通过的复垦方案中估算的土地复垦资金数额，确定土地复垦保证金。建议在制定土地复垦保证金制度时，规定严格的土地复垦的验收标准和保证金返还条件。对于没有能力进行土地复垦或土地复垦不符合要求的，由行政主管部门向社会公开招标进行土地复垦，所需费用从保证金中支付，以保证土地复垦工作的落实。对于历史遗留废弃的化石产地，要充分体现“谁投资，谁受益”的原则，多层次、多层面吸纳资金，扩大投资渠道，建立投入与收益相协调的长效机制，才能加快土地复垦的步伐。 3.3因地制宜，编制综合环境效益的土地复垦规划 编制规划过程中，应坚持源头控制、预防与复垦相结合，统一规划、统筹安排、因地制宜、优先用于农业的治理原则，首先要认真开展现场调查，了解和掌握采场的自然环境条件，拟开采的布局和复垦资源情况，然后，对化石采掘拟破坏土地进行预测分析，确定复垦方向、制定复垦目标。规划尽量兼顾生态效益、经济效益和社会效益，追求综合效益的最大化。 3.4与时俱进，提高土地复垦技术 土地复垦具有明显的多学科性，涉及自然科学、技术科学和社会科学等。科学的化石产地土地复垦技术就是要加强复垦理论技术研究，很好地将各学科中先进、成熟和在推广中的新技术融为一体，将工程复垦和生物复垦相结合，从长远的角度进行土地利用和生态环境的优化。同时，引进国外先进复垦技术，加速推进化石产地土地复垦工作。 3.5积极引导，鼓励公众参与 深入宣传化石产地保护及土地复垦等方面的政策法规，增进群众对土地复垦工作的理解和支持。动员、引导当地群众以适当形式积极参与土地复垦方案编制、实施、竣工验收等环节，并请公众参与监督复垦的全过程。 4.结论 虽然辽西化石产地的土地复垦在政策法规、理论研究和技术支持上都存在许多亟待解决的问题，但随着政府对土地资源和生态环境保护的日益重视，化石产地土地复垦已经成为一项迫在眉睫、刻不容缓的任务。因此，加强辽西古生物化石产地的土地复垦，完善化石产地土地复垦立法，建立健全土地复垦资金制度，编制综合环境效益的土地复垦规划，提高土地复垦技术，可恢复甚至改善被破坏土地及其附近的生态环境，缓解由化石发掘带来的科学研究与土地、生态保护之间的矛盾，为保障经济建设快速增长做出贡献。
辽宁是矿产资源大省，也是开发利用矿产资源程度较高的省份。随着矿产资源的开发，生态环境遭到了破坏，其中对土地资源的损毁尤其严重。露天采场、各类固体废弃物（废石、废渣等）挖损、压占损毁了大量土地。据统计，平均每座矿山损毁土地面积达4.12公顷，其中一部分是质量较高的耕地。因此必须对这些土地实施复垦，才能实现以资源的可持续利用促进经济的可持续发展。矿山土地复垦现状辽宁现有矿山5102家，国有矿山不足200家，其余均为集体和个体小矿山。国有矿山企业比集体和个体矿山企业重视矿山土地复垦。像鞍山的前峪尾矿库和齐大山铁矿采区通过土地复垦，把原来的寸草不生地，变成了如今郁郁葱葱的果园、林地和牧草区。还有阜新海州露天矿，阜新东、西排土场，抚顺西露天煤矿排土场等15个国有矿山废弃地先后进行复垦，复垦面积6.7万亩。这些复垦的矿地恢复了自然生态环境，提高了土地利用效益，促进了土地节约集约利用。但总体看，大部分矿山企业特别是集体和个体小矿山，乱采乱掘、大矿小开、小矿乱采等行为造成的水土流失严重，土壤退化、植被破坏、采空区土地大面积塌陷，耕地已无法耕种、撂荒等现象普遍，土地资源损毁严重，土地复垦任务十分艰巨。
矿山土地复垦存在的问题政府、矿山企业和公众对矿山土地复垦工作的认识尚未到位。在“GDP至上”的思维指导下，许多地方以矿业权优惠为“诱饵”，招徕投资，导致矿产资源过度开发，忽视、漠视对资源和环境的保护；而企业采矿是为了赚钱，复垦需要投资，企业为追求利益最大化，在资金有限、复垦监管不完善的情况下对需复垦的土地能躲就躲。同时很多矿山企业在开采时与当地的村民私下签定了补偿协议，给村民一定数额的补偿资金，远远高于种田所得，且有些矿是地下开采，地上并不影响村民耕种，在这双重利益的诱惑下，村民为了眼前的利益，根本不考虑长远发展，土地复垦意识淡薄。矿山土地复垦资金匮乏。矿山土地复垦分为生产矿山土地复垦和历史遗留废弃矿山土地复垦。无论哪种矿山土地复垦，资金是土地复垦工作能否落实的基础和保障。从实践中看，大量损毁土地未能得到复垦的最重要的原因就是资金没有落实。矿山开采过程中，土地破坏改变了地表原有状态，特别是露天开采，使地形、土壤、水分等基础因素发生变化，致使矿山土地复垦工程量大，需要大笔资金。但现在很多在生产的小型矿山企业自身的经济状况不景气，土地复垦费用列支非常困难，即使有少数效益好的企业，也不愿意投资复垦。对于历史遗留废弃矿山来说，由于复垦义务人的缺失，复垦就更加难以实现。虽然去年3月份颁布实施的《土地复垦条例》明确了历史遗留废弃矿山的土地复垦义务人为地方各级政府，但由于各种原因，地方各级政府用于土地复垦的资金是少之又少。资金缺乏严重制约了矿山土地复垦工作的开展。缺少专门的矿山土地复垦管理机构。矿山土地复垦是一项系统工程，复垦工作既涉及地方政府及农业、林业、环保、水利、生态等部门，也涉及大量的矿山企业。与此同时，开展矿山土地复垦，有大量的技术性和事务性工作需要完成。如对矿山复垦土地现状和工程量的评估，矿山土地复垦规划，矿山土地复垦监管，以及复垦后的验收等。但现在的矿山土地复垦工作仅由国土资源部门单部门负责，且土地复垦机构不健全，从事土地复垦的人员少，力量不足，与有关部门之间协调不够，制约了矿山土地复垦工作的开展。历史遗留废弃矿山损毁土地情况有待核清。辽宁作为矿产资源大省，历史遗留废弃矿山数量很多。
这些废弃矿山如能得到复垦，对恢复治理矿山生态环境、新增有效耕地、挖掘建设用地潜力意义重大。但复垦的最基本条件是要摸清这些废弃矿山的具体损毁土地位置、面积、所有权和使用权等产权产籍状况及开发利用现状，历史遗留废弃矿山损毁土地现状不清影响了土地复垦。矿山土地复垦方案设计不现实，难以落实。《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》、《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》两个文件和《土地复垦条例》都明确了矿山企业的复垦责任，要求矿山在办理采矿许可证时必须编制《土地复垦方案》并按方案规划进行土地复垦。但很多矿山企业只是为了办证才编制土地复垦方案，复垦规划设计不现实，复垦难以落实。例如阜新市新丘区东岗露天煤矿土地复垦方案中，称该矿为露天开采，损毁土地200公顷，其中耕地60公顷，服务年限20年，复垦措施为20年后大唐电力企业先往露天采坑排渣，排满后再进行覆土，最终复垦为耕地。该方案看起来是好的，最终耕地增加，但谁也不敢保证20年后，大唐电力企业一定会按复垦方案规划那样往该矿露天采坑排渣，如不排渣该露天采坑如何处理，复垦最终能否落实，这些都难以确定。矿山土地复垦对策加强宣传教育，提高矿山土地复垦意识。通过广播、电视、报刊、网络等媒体，利用宣传车、标语、横幅、培训班等多种方式，大力宣传矿山土地复垦的重大意义，普及矿山土地复垦知识，增强政府、矿山企业、公众的矿山土地复垦意识。可借鉴相关经验，每年确定一个宣传时段，成立宣传活动小组，制定宣传计划，使矿山土地复垦宣传工作制度化、常态化，让矿山土地复垦意识深入人心。
健全管理体制，加强矿山土地复垦监管。矿山土地复垦涉及面广，因此需要组建一个统一的、能协调各部门工作的专门机构。建议成立省级矿山土地复垦办公室，统一负责实施和协调矿山土地复垦工作，并在市级、县级也设立相应职能的复垦机构，明确责任，共同推进。加强矿山土地复垦监管。在行政上要明确矿山土地复垦应管什么，怎么管，在技术上要尽快建立矿山土地复垦的技术规范和标准，还要引进公众和媒体监督机制，构建不同的监督模块，实现灵活组合的模块化监管。多渠道筹集资金，建立矿山土地复垦保证金制度。借鉴广西和湖南省经验，向新建矿山企业和生产矿山企业收取土地复垦保证金，强制其完成复垦任务。企业在办理采矿许可证时，必须交付一定的保证金，如企业按计划完成复垦，保证金全部返还，否则，把保证金收缴，交到相关部门代其复垦，以保证复垦任务的完成。保证金额度应由相关部门本着合理、适当的原则确定。既要保障复垦进度，又要确保保证金金额不削减复垦主体或者投资者的积极性。可以借鉴发达国家的做法，制定严格和详尽的保证金交纳程序。对于历史遗留废弃矿山，《土地复垦条例》已明确其复垦责任主体为地方各级政府，复垦资金应由政府部门负责解决。同时，我们应多渠道筹集矿山土地复垦资金，建立土地复垦奖惩机制。比如在国家征收的耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、农业开发资金、矿产资源补偿费等中拿出一部分资金作为矿山土地复垦资金，当然还可以采取减免税收、开展省际与国际间的合作等方式，拓宽矿山土地
第二条 本办法适用于本省行政区域内从事开采矿产资源、矿山排渣、电厂排灰、油田开发、烧制砖瓦等生产建设活动用地，以及淘金、挖沙、取土、地质勘探等各类临时使用土地的企业和个人。
第三条 土地复垦实行“谁破坏、谁复垦”的原则，凡造成土地破坏的企业和个人均必须履行土地复垦义务。
第四条 各级人民政府土地管理部门负责本行政区域内土地复垦的管理和监督检查工作。
各级计划管理部门负责土地复垦的综合协调工作；各有关行业管理部门负责本行业土地复垦规划的制定与实施。
第五条 土地复垦规划应根据自然条件和土地破坏程度，确定复垦用途。不能复垦为耕地的，宜林则林，宜牧则牧，宜渔则渔，也可报经当地县级以上人民政府批准，用于企业排矸、排灰、排渣的堆存场地。
第六条 挖损、塌陷土地的复垦应充分利用邻近企业的废弃物充填。企业排放废弃物应与土地复垦充填相结合。对利用废弃物进行土地复垦和在指定的复垦区倾例废弃物的，拥有废弃物一方和有复垦区一方均不得向对方收费。利用废弃物作为土地复垦充填物的，应征求当地环境保护部门的意见，防止造成新的污染。
第七条 开办砖瓦窑占用集体所有土地的，应与土地所有权单位签订土地复垦协议书，报县级人民政府土地管理部门备案；占用国有土地的，应与县级以上人民政府土地管理部门签订土地复垦协议书，报上一级人民政府土地管理部门备案。
第八条 砖瓦窑生产占用土地或挖地卖沙、卖土的，必须报经县级以上人民政府土地管理部门批准，并按每亩500元－1000元的标准收取土地复垦押金。复垦为耕地的，经验收合格后全部返还土地复垦押金。否则，没收土地复垦押金。
第九条 企业和个人因采矿造成集体所有土地塌陷、污染而绝产的，应给予遭受损失的单位一次性补偿或办理征地手续，并进行复垦利用；未造成绝产的，应逐年向遭受损失的单位支付土地损失补偿费，并负责复垦后交遭受损失的单位耕种。或按矿产物的年产量每吨提取0.2元－1元的整治费，交县级以上人民政府土地管理部门，专项用于被破坏土地的复垦和土地损失补偿。整治费的具体标准，由市、县人民政府土地管理部门会同财政、物价部门确定。
第十条 电力、冶金、煤炭、建材等企业占用耕地排灰、排渣的，必须按占用耕地的同等面积造地还田；占用非耕地排灰、排渣，复垦为耕地的，免征三年农业税和定购任务，并给予奖励。
第十一条 复垦后土地的所有权和使用权按以下原则确认：
（一）企业和个人破坏自己依法使用的国有土地，凡自行复垦的，土地使用权不变；
（二）企业和个人破坏外单位使用的国有土地，应将土地恢复到原用途，土地使用权不变；
（三）企业和个人破坏集体所有土地，必须限期恢复到原用途，土地的集体所有性质不变；
（四）企业（不含乡村的集体企业和私营企业）破坏集体所有土地无法恢复到原作用，集体同意放弃土地所有权的，由企业征用并复垦到可利用程度，土地所有权归国家所有。有建设项目计划的，按计划进行建设；无建设项目计划的，经县级以上人民政府批准，收回其土地使用权，交县级以上人民政府土地管理部门按照有关规定统筹安排使用。
第十二条 企业和个人破坏集体所有土地或其他单位使用的国有土地需支付的复垦费用，必须交由县级以上人民政府土地管理部门安排使用，专款专用，用于组织土地复垦。
第十三条 土地复垦费、土地补偿费和复垦押金的来源：
（一）基本建设过程中破坏土地的复垦费用和土地损失补偿费从基本建设投资中列支；
（二）生产过程中毁坏土地的土地损失补偿费列入或分期列入生产成本。复垦费用和复垦押金从企业更新改造资金和生产发展基金中列支；
（三）生产过程中被毁坏的土地，复垦后可以直接用于基本建设的，土地复垦费可列入该项基本建设投资；
（四）国有土地复垦后，能以其收益形成偿还能力的，复垦费用可用集资或向银行贷款的方式筹集。
第十四条 复垦为耕地的，覆盖土层平均厚度应在30厘米以上，并达到基本耕种条件。复垦后用于造林、种植果树、养鱼、植苇的，应达到相应的种植和养殖条件。具体标准由市、县人民政府土地管理部门制定。
第十五条 企业和个人破坏自己依法使用的国有土地并未按要求复垦的，由土地管理部门责令其限期复垦；逾期不复垦或复垦后连续两年不使用的，经县级以上人民政府批准收回其土地使用权，由土地管理部门统筹安排使用。
第十六条 有土地复垦任务但未按本办法规定进行复垦的，由土地管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上人民政府土地管理部门按每亩每年200元－1000元的标准处以罚款。在其提出新的建设用地申请时，土地管理部门不予受理。
第十七条 扰乱、阻碍土地复垦工作或破坏土地复垦工程设备的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
关键词：采煤塌陷地；复垦；投资机制
中图分类号：F832.48 文献标志码：A 文章编号：1673－291X(2008)03－0051－02
煤炭开采破坏土地的类型有三种：塌陷地、挖损地和占压地。在我国的煤炭开采生产中，造成的土地破坏以塌陷地为主，每万吨煤造成塌陷的土地面积为3～5亩。塌陷地是煤矿地下开采的一个突出的环境问题，它导致相应位置内的地面建筑、管道、铁路、公路和桥梁等设施变形以至破坏，大片土地陷落和裂缝，农田灌溉失效。塌陷地除部分土壤深厚，稍加平整可耕种外，50％的耕地都会大幅度减产绝产，需要恢复治理后才能重新使土地进入可利用状态。
一、问题的提出
我国正处于工业化快速发展的阶段，对能源的需求逐年快速增长。煤炭作为我国最重要的战略能源，由于其资源丰富，煤种齐全，分布范围广等特点，在我国的经济发展中具有举足轻重的地位。然而大规模的煤炭开采造成了大面积的土地塌陷、荒芜、返碱、退化等土地破坏现象，对矿区土地的开发利用也产生不利影响，特别是对平原地区的煤炭开采，造成地表面严重不均匀的土地塌陷，使得大片耕地失去耕种价值。
为改善生态环境，保护耕地，国家加大了土地复垦工作的力度。自1989年国务院颁布实施《土地复垦规定》后，采煤塌陷地复垦工作已逐渐引起各级政府、有关部门的重视，采煤塌陷地复垦取得了一些成效。《土地复垦条例》(草案)颁布后。土地复垦相关的立法工作将进一步深入。但是，塌陷地复垦的投资机制不完善，制约着复垦工作的顺利进行。
二、采煤塌陷地复垦投资机制现状分析
1、采煤塌陷地复垦资金缺乏
土地复垦的核心问题是资金问题，造成资金缺乏的原因有三：一是投资主体单一，目前资金主要来源于政府投资；二是采煤塌陷地复垦项目难度的加大；三是采煤塌陷地复垦任务重。
2、复垦后土地产权不清晰
煤矿企业从事地下采煤工作，待地表发现沉降后，这些国家征用后的塌陷地是归煤炭企业使用，还是归地方政府或农村集体经济组织使用，没有统一的规定。各利益主体之间土地产权不清、纠纷频繁，土地权属关系难以理顺，协调工作繁重，缺乏采煤塌陷地复垦的动力，造成生产建设单位履行土地复垦义务困难。
3、采煤塌陷地复垦投资激励机制不完善
煤矿土地复垦技术复杂，工程量大，需要雄厚的资金，而复垦后的土地经济效益相对非常之小，煤矿企业不愿意投资复垦。相应的复垦投资机制不完善，不能进行有效地激励，造成投资主体和复垦后土地经营方式单一。
4、采煤塌陷地复垦的政策法规不健全
到目前为止，国家尚没有出台一部完整的采煤塌陷地复垦投资法规，仅有的《土地管理法》、《矿产资源法》、《土地复垦条例》(草案)等的法律规定，还不能涉及具体的采煤塌陷地复垦投资问题，对确保采煤塌陷地复垦投资机制的形成以及良性运作的要求还相差甚远，各级国土资源部门执法依据不足，缺少相应的制度来规范。
三、完善煤炭塌陷地复垦投资机制的对策
1、完善复垦资金管理制度
为解决当前项目资金渠道不畅和到位迟缓的弊端，一方面，疏通资金拨付渠道，切实提高资金流速。对中央投资的项目，资金应当直接拨付给项目实施法人单位，考虑到财政监管，项目资金也可先由财政部直接拨付到省级财政部门，再由省级财政部门直接拨付给项目实施法人单位。国土资源管理部门做好项目实施监管与任务完成确认工作。对地方投资的项目，其资金由地方财政部门直接拨付给项目实施法人单位。根本的办法是，在改进老办法的基础上，联合相关部门制定一个专门的文件规定，统一规范、管理与监督项目资金，保障资金安全，提高资金效率。另一方面，应建立多元投融资渠道。积极探索以地入股、新增耕地使用权流转、政府贴息贷款、提供信用支持等途径，广泛吸纳社会资金和民间资金，逐步形成采煤塌陷地复垦的多元化投融资机制。
2、完善采煤塌陷地使用权制度
针对采煤塌陷地产权不明确，塌陷土地产权的非专一性和责权利的不对称性，搭便车行为，缺乏投资复垦的动力等问题，根据合理进行产权分割，则可以提高资源的利用效率的产权经济学理论，完善采煤塌陷地使用权制度，可增强产权安全性和可实施性。同时，完善塌陷及复垦采煤塌陷地合理利用的政策，并以法律的形式固定下来，使采煤塌陷地复垦投资者具有稳定的预期。建立塌陷及复垦的采煤塌陷地转让、出租、交换，形成社会多元化投资的机制，实现采煤塌陷地的可持续利用。
3、建立采煤塌陷地复垦市场体系
采煤塌陷地复垦是一项专业性、技术性很强的工作，只有专业化复垦公司按照土地总体规划的要求，制定详细的复垦专项规划及设计，采用先进设备和技术进行复垦，实现土地复垦集约化，才能降低复垦成本，提高复垦工程质量，避免各单位小规模的盲目复垦，粗放利用。组建专业化的土地复垦公司，各破坏土地单位可以通过支付复垦费的形式，将复垦任务交给土地复垦公司，由复垦公司统一复垦，使采煤塌陷地复垦社会化、市场化、企业化和专业化，以提高采煤塌陷地复垦的科学化水平和经济效益。同时，培育和发展统一、开放、竞争、有序的采煤塌陷地复垦市场体系，充分发挥市场机制对资源优化配置的基础作用。
4、完善相关政策法规
【关键词】 矿区土地复垦创新对策
伴随着经济的快速发展,由此而引发的环境问题得到了越来越多的关注[1]。尤其是在我国土地资源较少的环境下,土地复垦已经成为土地资源再利用的手段之一。正是从这个层面出发,本文针对我国矿区土地复垦问题进行深入的探讨。
1 矿区土地复垦存在的问题
1.1 缺乏有效的市场激励机制的支撑
从我国现有的矿区复垦来看,由于采矿导致土地破坏的数量较大,因而需要大量的资金来支持复垦,而复垦工作本身有很难在短的期限内完成,进而需要有效的市场激励机制支持矿区的土地复垦[2]。但是我国现有的矿区土地复垦运作缺乏必要的市场机制,导致多数矿山企业对土地复垦工作参与的积极性较低,进而导致矿山的生态环境无法得到有效的恢复。
1.2 缺乏有效的管理与监督机制的支撑
从现有的管理体制来看,我国各行政区域的矿区土地复垦工作是由各级人民政府的土地管理部门来负责管理与监督检查,而矿区土地复垦的综合协调则是由各级计划管理部门负责,不同行业土地复垦规划在制定和实施中则由相关行业管理部门负责。这就导致在矿区土地复垦过程中,这些管理与监督机构会存在一定的利益冲突,进而影响到矿区土地复垦工作的合作与信息沟通[3]。也就是说,由于缺乏有效的管理与监督机制的支撑,使得组织、实施以及监督工作会存在一定的问题,进而影响矿区土地复垦的工作效果。
1.3 缺乏政策法律体系的支撑
从我国现有的关于矿区土地复垦的政策法律体系来看,矿区土地复垦工作的执行部门比较少,在实际的矿区土地复垦工作中,参与者只有农业、土地、环境以及矿业等部门,我国国家以及不同的区域政策虽然确定相关的矿区土地复垦政策与实际管理办法,但是这些政策法律体系本身确缺乏操作性,进而导致执行力差,容易出现责任落实难或者权属纠纷等情况的出现。同时,相关法律、法规以及规章本身对违法违规者的制裁方式没有明确的条款进行规定,导致监督管理过程中所依据的法律责任无法明确,进而影响了矿区土地复垦工作的工作效果。
1.4 缺乏科学合理复垦技术的支撑
伴随着可持续发展战略的实施,人们对矿区土地复垦工作的重视力度逐渐提高,因而在矿区土地复垦上出现了一些成功的实例。通过这些实例总结出来相对来说较为先进的矿区复垦技术理论与实践经验,但是由于不同区域在自然条件与矿区条件方面存在的区别,导致这些理论与技术所起的促进作用较为有限。以山西平朔矿区为例,其在矿区土地复垦中借鉴国外的植被修复方式,其结果确导致自身的土地保持能力出现不足,但后来在采用了“草侨一灌”相结合的生物复垦模式后复垦工作得到了很好的效果。换句话说,矿区土地复垦问题的解决需要科学合理复垦技术的支撑。
1.5 土地复垦缺乏资金的支撑
目前,影响矿区土地复垦工作的因素是多方面的,除了全面参与矿区土地复垦积极性的原因外,还存在着矿区土地复垦资金不足的问题[4]。企业在承包土地复垦工作时,经营责任的内容确没有土地复垦费用的相关规定,加之检查机制与管理机制的缺乏,导致企业很难把矿区土地复垦工作纳入自身的生产成本。同时,矿区土地复垦需要支付的包括补偿费在内的成本较多,进而导致所需要的资金量大,矿区本身无法解决资金来源,进而导致对矿区土地复垦工作的负面影响。除此以外,由于矿区土地复垦资金的缺乏,导致每年矿区土地复垦的数量低于被破坏的土地数量,进而导致矿区土地复垦工作进展缓慢。
2 矿区土地复垦的应对策略
结合我国目前矿区土地复垦问题存在的问题,本文根据我国现有的矿区土地复垦的实际情况,确定以下矿区土地复垦的应对策略：
2.1 优化矿区土地复垦的市场机制
我国现行的矿区土地复垦执行的是“谁破坏,谁复垦”的原则,确定的是企业或者个人在生产过程中,依法对其所破坏的土地履行复垦的法律义务。作为该原则有效补充,我国应确定投资者收益的原则,只有这样才能进一步优化矿区土地复垦的市场机制。进而促使通过矿区被复垦土地的交换、出租以及转让等方式的应用,来实现矿区土地复垦土地的有偿使用以及正常流转,以确定矿区复垦土地经营目标为基础,不断的促进矿区土地复垦的产业化战略的发展。通过优化后的矿区土地复垦的市场机制来形成矿区土地复垦的多向流动机制,进而吸收各类社会资金对矿区土地复垦参与的支持力度[5]。同时还可以让矿区复垦的土地能够实现最优的配置,即确定最适合的经营用途。如山东省颁布的《山东省土地复垦管理办法》的第五条第一款中就确立了“谁破坏、谁复垦,谁复垦、谁收益”原则,该方式值得在全国进行推广。
2.2 优化矿区土地复垦的组织管理
矿区土地复垦工作的实施,需要一定的组织机构进行必要的组织管理,这是因为本身矿区土地复垦工作需要大量技术性事务的支持。如对矿区土地复垦现状与矿区土地复垦工作量的评估、矿区土地复垦规划和设计、矿区土地复垦工作的组织、矿区土地复垦工作验收等等,都需要矿区土地复垦组织管理的支撑。这就决定了我国应优化矿区土地复垦规划和实施机构的资质管理工作,不断的建立健全监督检查管理和违规执法机构,进而不断的增加矿区土地复垦工作组织管理的有效性。
2.3 优化矿区土地复垦政策法律体系的支撑
我国应从提高矿区土地复垦工作的需求出发,促进土地整治和保护的发展,提高土地利用所具有的社会效益、经济效益和生态效益,依据现行的《土地复垦规定》和我国现有与矿区土地相关的法律法规,各区域政府结合自身的实际情况制定了《土地复垦技术标准》,为我国不同区域的矿区土地复垦提供有针对性的指导与建议。除此以外,我国应结合现有国情,出台符合我国矿区土地复垦实际情况的《矿区土地复垦法》,矿区土地复垦立法应体现出注重设立独立的矿区土地复垦监督机构、全过程立法,强调经济手段、鼓励行业自律和公众参与的特点,进而优化矿区土地复垦政策法律体系的支撑[6]。促进矿区土地复垦工作的发展。
2.4 优化矿区土地复垦技术创新体系
我国应结合现有的实际情况,优化矿区土地复垦技术创新体系。具体的可通过建立矿区土地复垦科技创新基金、积极开展矿区复垦理论和技术方法方面的研究以及鼓励成立土地复垦公司的方式来实施。我国在矿区土地复垦理论与技术的应用上仍旧比较落后,从提高矿区土地复垦技术创新能力的层面出发,各个矿区应结合自身的实际情况,加强矿区土地复垦科技研究,推广矿区土地复垦的科技成果,充分调动国土资源系统等相关管理人员以及科技人员对矿区土地复垦工作的积极性和创造性,为矿区土地复垦工作提供必要技术创新体系的支持。除此以外,从提高矿区土地复垦效益与质量的层面出发,可通过成立复垦开发技术公司的方式来进一步促进矿区土地复垦技术创新体系的优化,通过专业的公司来进行矿区土地复垦技术方面的研究,通过聘请专门技术人才的方式来开展专业的技术咨询服务。
2.5 建立有效土地复垦资金支撑体系
我国国家财政资金对土地复垦的资金支持缺乏持久的增长能力,而各地方政府致力于发展地方经济,需要加大公共投资力度,紧张的地方财政资金也难以保证直接投向经济效益不显著的土地复垦项目上。而矿区土地复垦主要表现为外部收益,即矿区复垦实施人个人获得的经济利益,远小于矿区复垦给社会带来的利益,所以需要建立有效矿区土地复垦资金支撑体系。企业应和政府共同协商,运用各种优惠政策,积极探索市场化运作模式,同时建立公众参与机制多层次、多层面吸纳资金,逐步形成土地复垦多元化投资融资渠道,建立投入与受益相协调的长效机制,共同治理、共同受益,加快复垦绿化步伐。
3 结语
矿区土地复垦问题的解决是一项动态的系统化工程,需要我国各级地方政府以及多方主体共同参与才能有效的解决[7]。各区域政府应结合自身的实际情况,不断优化土地复垦策略,只有这样才能促进我国土地资源的可持续利用,进而促进经济的可持续发展。
参考文献:
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[4]陶佳锟,李越.我国矿区土地复垦存在的问题及解决对策[J].吉林农业,2012(10):35.
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