陈亚军
根据《国家新型城镇化规划（2014―2020 年）》等要求，国家发展改革委等 11 个部门联合印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，各省（区、市）、计划单列市人民政府组织开展了试点申报工作。发展改革委会同上述部门和有关专家对申报地区的试点工作方案进行了综合评审，将江苏、安徽两省和宁波等 62 个城市（镇）列为国家新型城镇化综合试点地区。
一、试点的意义和目标
新型城镇化是关系现代化全局的大战略。在中国这样拥有十几亿人口、资源相对稀缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的发展中大国推进新型城镇化，在人类历史上没有先例可循，也少有经验可鉴，必然是一个长期的复杂过程。一方面，城镇化涉及面广、牵动全局，人口管理、土地制度、财税制度等重大改革触及深层次利益关系调整，一些重点难点问题尚未形成共识，体制机制改革需要深化探索。另一方面，城镇化在地域形态方面存在巨大差异，东中西部地区、大中小城市和小城镇发展阶段不一，面临着不同的发展条件、发展任务，需要因地制宜探索选择不同的发展路径。因此，推进新型城镇化既要加强顶层设计，发挥制度的整体力量，又要善用“摸着石头过河”，激发基层的实践热情。《国家新型城镇化规划》出台后，新型城镇化的顶层设计不断完善，中央政府层面正在统筹总体规划、战略布局和制度安排，着力调整优化全国城镇化发展格局。同时，在全国一盘棋的总体部署下，还需要充分尊重基层首创精神，鼓励探索创新和试点先行，围绕城镇化发展共性与差异问题，选择不同领域、不同区域、不同城镇，开展综合和分类相结合的改革试点，走出各具特色的新型城镇化科学发展道路，带动全国城镇化持续健康发展。
为鼓励指导各地根据中央命题，围绕还未形成共识的重点难点问题开展探索实践，2014年12月，发展改革委、中央编办、公安部、民政部、财政部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、农业部、人民银行、银监会、国家标准委联合印发《国家新型城镇化综合试点方案》，启动第一批国家新型城镇化综合试点工作。主要目的是发挥改革试点的先遣队作用，寻求改革的“最大公约数”，探索推进新型城镇化的新体制新机制，为全国同类地区提供可复制、可推广的经验模式，确保新型城镇化积极稳妥扎实推进。
二、试点的范围和任务
在确定第一批试点地区范围时，主要考虑是以地级市和县级市为主，兼顾不同区域、不同类型和不同层级城市（镇）。经评审，最终从160余个申报城市（镇）中，择优选取江苏、安徽2个省和62个城市（镇）作为试点地区。从试点地区城市层级和类型看，计划单列市3个，省会城市7个，地级市（区、县）25个，县级市（区、县）25个，建制镇2个（不含县级以上试点城市的建制镇）。从试点地区区域分布看。东部地区21个占34%；中部地区14个，占23%；西部地区18个，占29%，东北地区9个，占14%。同时，将启动第二批试点，试点地区将适当向京津冀地区、长江经济带地区、中西部地区和东北地区倾斜，优先考虑改革意愿强、发展潜力大、改革措施实的中小城市、县、建制镇及符合条件的开发区和部级新区。
试点的核心任务是深化改革。对城镇化领域中一些必须取得突破但一时还不那么有把握的改革，如市民化成本分担、城镇化投融资、宅基地管理、设市模式等，优先开展针对性的试点探索，积小胜为大胜，为破除现行体制机制的束缚阻碍，凝聚共识、摸清规律、铺平道路。
主要完成以下任务：一是根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制。二是通过加快投融资机制改革，创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化可持续的城镇化投融资机制。三是在坚持农村宅基地集体所有性质不变的前提下，通过建立激励约束机制等，改革完善农村宅基地制度。四是通过优化行政层级和行政区划设置，调整优化政府纵向和横向职能分工，建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式。五是鼓励在城乡发展一体化体制机制、城乡规划编制和管理体制机制、农业现代化体制机制、城市“多规融合”制度、城市生态文明制度、城市社会治理体系、新型城市建设等方面，综合推进体制机制改革创新。
三、试点的措施和政策
我们会同相关部门加强了对试点的工作指导，着力优化资源配置，将一些重大项目、重大工程和重大政策向试点地区倾斜。
今年以来，主要开展了以下工作：一是组织14个推进新型城镇化部际联席会议成员单位召开第二次部际联席会议，对推进试点的相关工作进行了研究。二是对当前及下一步推进试点工作进行了重点部署。三是制定出台关于2015年加快推进新型城镇化的指导意见，在加快探索农业转移人口市民化成本分担机制、加快探索多元化可持续的城镇化投融资机制、加快探索行政成本降低的新型设市模式、加快探索市县“多规合一”制度等4个方面提出支持试点的具体政策。四是联合开发银行、农发行、农业银行分别制定金融支持试点的具体意见，指导部分试点地区编制融资规划，在省级政府举债使用方向上向试点地区倾斜，允许试点县级市（区、县）所属企业发行企业债券。五是在其他各类相关试点优先考虑城镇化试点地区，在部分试点地区组织开展了农村土地三项制度改革试点、建制镇示范试点、县城深化基础设施投融资体制改革试点、低碳城（镇）低碳产业园区低碳社区试点。六是向符合条件的试点地区下放供水、供气等公用事业定价权，实施促进社会事业发展的价格政策，探索更加灵活的价格管理方式吸引社会投资。七是加强对试点督促指导，支持在浙江省嘉兴市、福建省晋江市开展试点地区经验交流，组织对试点地区进行一轮实地调研督导。
四、试点的进展和成效
各试点地区按照国家批复的试点工作方案，开展了一些基础性的具体工作，总体上试点正在有序推进。
一是建机制、定方案，齐抓共管促落实。东莞市为加强试点统筹协调，建立了组织领导、部门联席会议、简报专报和工作督导等四大机制；曲靖市根据试点任务设立了专项工作组，分头推进试点工作。广州市制定的试点三年实施方案提出24项具体举措、12项扶持政策；宁波市按照试点的六大领域任务安排了27项2015年度重点推进工作，并制定了工作任务分解表；龙港镇编制了“1 +7”；试点改革方案，制定了三年工作计划和2015年实施计划；株洲市将综合试点任务细化成28项指标，建立了可供考核的指标体系。
二是推户改、强服务，有序推进市民化。建立合理的成本分担机制是推进农业转移人口市民化的核心保障，也是试点的首要任务。如，武汉市建立了市民化成本动态监测制度；沪州市设立了农业转移人口市民化基金。每年安排资金20亿元以上；兰考县确定了成本动态调整方案，前三年以政府负担为主，后三年逐步增加企业和个人分担比重。在搞好成本分担的基础上，一些试点地区积极推进户籍制度改革，逐步提高农业转移人口公共服务水平，部分外来人口流入较多的地区也有积极进展。如，广州市将积分入户指标从11项减少到5项；深圳市光明新区非户籍人口与户籍人口享受同等待遇的公共服务已有40项；晋江市居住证持有人享有社会保险、义务教育等30项市民化待遇，办理人口达到110万人。
三是降门槛、拓渠道，多元化筹措资金。为应对土地财政难以为继、负债水平高企等问题，部分试点地区利用财政投入杠杆效应，放宽市场准入，积极吸引社会资本参与城镇化建设。如，广州市与中国人寿、新华人寿合作设立了规模各200亿元的城市发展产业投资基金。一些试点地区还大力推进PPP模式，如，广州市提出的首批40个合作试点项目总投资达到2200亿元；安顺市成立了新型城镇化综合试点建设融资工作协调小组、推广政府与社会资本合作模式专项小组和PPP中心。
四是抓协调、促融合，积极推进“多规合一”。广州市建立了“三规合一”信息联动平台，编制了《“三规合一”技术规定》，核对处理了城规、土规近30万个差异图斑。盘活了128平方公里存量土地资源；莆田市编制了多规融合的城乡一体化总体规划，以“土规”定指标、“经规”定目标、“城规”定坐标、生态建设规划定底线，实现了“一个城市一个空间，一个空间一个规划”。
胡祖才指出，这次会议的目的是希望通过推动试点地区带动全国城镇化进程，更好地发挥城镇化作为稳增长、调结构、惠民生、促改革的黄金结合点作用。今年是推进新型城镇化的关键一年，必须树立使命意识和责任意识，加快工作节奏和步伐。
一是各试点地区要“闯”，锐意创新、率先突破，按照试点任务要求，明确时间表、路线图，集中力量、调配资源，尽快在市民化和投融资体制机制方面取得突破，形成示范带动效应。 国家新型城镇化综合试点工作经验交流会现场
二是有关部门要“帮”，积极支持、形成合力，尽快出台已经明确的支持政策，进一步解放思想，协助推动解决试点工作中的问题，突破体制机制障碍，形成推动试点工作的合力。
三是媒体要“挖”，深入挖掘经验、积极宣传引导，多宣传试点中的新做法、好经验，多宣传敢闯敢试、愿为人先的试点精神，形成全民关注新型城镇化的氛围。
交流会上，10个试点地区负责人分别就户籍制度改革与农业转移人口市民化、城镇化投融资体制改革、土地制度改革、特大镇体制改革和特色镇建设、智慧城市等五个专题做了经验介绍。各部门有关负责人解读了相关政策，并与试点地区负责人和媒体代表进行了交流。
专题1：户籍制度改革与农业转移人口市民化
户籍制度改革与农业转移人口市民化方面，安徽省合肥市通过大幅降低落户门槛、完善农业转移人口公共服务，让农民工安心“扎根”城镇;福建省晋江市不断丰富居住证制度市民化待遇内涵，深化户籍制度改革，提高外来人口基本公共服务均等化水平，让外来人口“进得来、融得入、留得住”。
近年来，合肥市紧紧围绕“新跨越、进十强”的总体要求和“大湖名城、创新高地”的战略定位，以新型工业化推动新型城镇化、带动农业现代化，翻开了全面深化改革先行先试“合肥版”，走上了创新转型升级的科学发展之路，成为全国发展最快的省会城市之一。“十二五”以来，合肥市建成区面积由320平方公里扩大到403平方公里，常住人口由335万人增加到395万人;全市常住人口城镇化率由2005年的55.7%，提高到2015年69.1%。
合肥市通过分类放开落户限制，着力深化户籍制度改革。并出台了一系列的举措来降低迁移落户门槛、加大保障流动人口权益、创新户口管理制度、进一步深化户籍制度改革。
另外，通过健全社会保障体系，来促进农民工融入城市。在推进随迁子女教育市民化这个问题上，合肥市采取了保障受教育机会公平、保障教育过程公平、加大财政奖补力度、扩大城镇教育容量等措施;在推进基本公共服务均等化方面，合肥市则大力推进医疗卫生均等化、推进社保均等化和实施“安居工程”。
通过一系列的举措之后，合肥市取得了明显成效：一是落户更加开放。自2013年7月户籍制度改革施行后，到2015年6月合肥市已办理落户人员143908人，同比增长5.3%。二是教育更加公平。实现义务教育、高中阶段教育“零障碍”入学，全面享受同城待遇，做到“一样就读、一样升学、一样缴费”。三是消费进一步提升。2013年合肥市城镇居民与农村居民人均消费支出比约为2.53：1，每落户一名农业转移人口，约增加消费支出12000元。四是投资进一步扩大。农业转移人口市民化也带动巨大的投资需求，合肥市农业转移人口市民化需要约8万元的固定资产投资，若只考虑10万人的增量部分，每年将新增80亿元的投资需求。
晋江市是制造业相对发达的县级市，有户籍人口109万，吸引集聚的外来人口也有100多万。这些外来建设者是晋江工业化、城镇化、现代化建设的主力军，让他们融入晋江、扎根晋江，既是晋江新型城镇化要解决的核心问题，也是晋江一直以来努力探索突破的重点领域。近年来，晋江市始终坚持“同城同待遇、保障全覆盖”的基本理念，不断丰富居住证制度市民化待遇内涵，深化户籍制度改革，提高外来人口基本公共服务均等化水平，让外来人口“进得来、留得住、融得入”。
作为外来人口较多的城市，晋江市首先解决了外来人口的户籍落户、户籍福利问题。通过实行居住证制度、放开人口落户限制让外来人口“落户无门槛，转入无障碍”。截至目前，累计办理居住证200多万张（有效期内110万张），已办理外来人口落户19313人。为了让外地人口“留得住”，晋江市还全方位解决外来人口的就业、住房、社保和公共服务等问题，让外来人口愿意留在晋江安居乐业。在“融得入”的问题上，着重强调以人为本，从情感融入和文化融合入手，在工作、生活和政治待遇等方面，增强“新晋江人”的认同感和归属感。
晋江市通过先行先试、持续创新，破除了体制机制的束缚，打开了新型城镇化的新局面。
专题2：城镇化投融资体制改革
城镇化投融资体制改革方面，重庆市推进基础设施领域PPP模式，解决产业发展、公共服务等多方面的融资问题;湖南省株洲市通过设立新型城镇化建设基金，形成了政府主导、市场运作、社会参与的多元投融资格局。
近年来，重庆市认真贯彻落实中央新型城镇化工作会议精神及《国家新型城镇化规划》要求，充分发挥新型城镇化在稳增长促改革调结构惠民生中的重要引擎作用。2015年上半年全市地区生产总值增速11%，全社会固定资产投资增长17.5%，分别高出全国平均水平4个百分点和6.1个百分点。按照国家统一部署，扎实推进新型城镇化综合试点工作，在改革创新城镇化投融资体制机制方面进行了积极探索。
重庆市坚持规划引导，强化项目策划及资源整合力度。结合重庆市“十三五”规划编制，紧紧围绕推进新型城镇化的重点领域和关键环节，加强项目前期策划，研究提出“五通、八联、三保障”三大体系、共十六大专项的重大基础设施项目储备方案，规划项目总投资1.84万亿元。并且依据规划提出的重大项目，整合资源要素，提出项目建设投融资思路。
另外，以政府和社会资本合作作为突破，来推进投融资体制改革。当前，重庆市正着力推动政府主导的“投”运作模式逐步向创新运用政府和社会资本合作（PPP）模式转变，两年来，围绕增强主城区综合交通枢纽运营周转能力，加强重庆市各区域互联互通，提升城市公共服务能力和水平，改善人民生产生活环境等重点领域，两次集中签约PPP项目39个，涉及总投资（资产总额）约2600亿元。
在基础设施领域积极推进PPP模式的同时，针对新型城镇化进程中产业发展、公共服务等方面的资金需求，重庆市积极探索创新，通过采用设立股权投资引导基金、多渠道扩大和优化投资等措施建立了多元化的投融资渠道。
获批国家新型城镇化综合试点城市以来，湖南省株洲市围绕新型城镇化综合试点任务，积极探索建立多元化可持续的投融资机制，重点推进政府性投融资平台改革重组，设立新型城镇化建设基金，大力推行PPP模式，不断创新投融资方式和渠道，逐步实现了投融资方式从要素驱动为主向信用驱动为主转变，形成了政府主导、市场运作、社会参与的多元投融资格局，有力推动了新型城镇化发展。
株洲市按照“资源资产化、资产资本化、资本证券化”的思路，对政府性投融资平台公司进行了改革重组，以做强主体，引导投资为目标大力推进公司业务重组和推行债务分类管理。与此同时，还加大了财政资金统筹和归集力度，设立了5.3亿元的专项发展基金和6亿元的偿债基金。在项目策划、拉动投资方面，株洲市围绕优势策划项目、立足整体开发策划项目、注重利益导向策划项目，破解了“项目找资金”的困局，走出了“资金找项目”的新路子。
株洲市通过加强政银合作、创新金融服务平台、探索农村土地承包经营权和农户财产权抵押试点等方式来不断创新投融资渠道，以此激活投资。在简政放权、吸引投资方面，株洲市按照“应放尽放，放管结合”的原则，着力抓好加大行政审批事项精简力度、推进建设投资项目审批改革、推行商事制度改革等工作，来激发民间投资积极性。
专题3：土地制度改革
土地制度改革方面，广东东莞推进“三旧改造”，在操作主体、改造业态、资金来源、利益分配、开发方式等五个方面探索多元化模式，有效促进城市更新;浙江嘉兴市姚庄镇以农村住房转换城镇房产、农村宅基地复垦增量为核心，有效激活城乡实体经济，拉动城市消费需求。
东莞市作为我国改革开放以来迅速发展起来的现代制造业城市，开发强度已达43%，仅次于深圳市，超过香港的两倍。与此同时，土地利用效率较为低下。经济社会进一步发展的用地瓶颈制约突出，全市60%以上的镇街没有超过500亩的可集中建设地块。因此，从2009年开始，东莞市积极推动“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造工作，动员社会各方介入其中，先后投资资金400多亿元，完成改造1万余亩，正在实施改造2.8万亩，保障了经济社会发展的用地需求，改善了城乡环境，取得了良好的效果。
在“三旧”改造过程中，东莞市积极引导各类主体参与，减轻城市更新改造带来的政府财政压力，也通过多元化的操作主体平衡复杂的利益关系。其中，由于商住项目盈利大、收益快，前期启动的“三旧”项目超过八成为商住项目，东莞市积极引导改造业态多元化，从注重商住开发到注重产业升级;在资金来源问题上，东莞市则大力动员社会资本介入改造项目;不同的改造项目在收益分配上各不相同，东莞市采取利益分配多元化，即政府在土地价款和税费分配上大幅让利;在开发过程中，东莞市采用多元化融合的方式，将城市更新与地下空间开发及轨道交通有机地结合起来。
通过采用多元化发展的措施之后，东莞市取得了明显的成效：通过更新改造，大部分项目的容积率至少翻了一番，大大提高了土地利用效率。并且，在“三旧”改造中积极探索高层工业大厦产权分割转让，有助于降低改造成本、促进产业转型升级。通过改造而建设的现代化楼房和商业设施彻底地整治了周边环境，提升了物业价值。另外，拆迁安置与改造补偿也增加了村民与村集体的收入。
2008年以来，嘉兴市姚庄镇坚持统筹城乡一体发展战略，牢牢把握城乡建设用地增减挂钩试点契机，积极开展以农村住房置换城镇房产、农村宅基地复垦增量为主要内容的农房改造集聚工作，改善农户居住条件，盘活农村土地资源，推进土地节约集约，深受农户拥护参与。目前，姚庄镇先后编制农村土地整治项目5个，累计完成农村土地整治823.4亩，土地开发2081.9亩，姚庄主中心和丁栅、俞汇社区副中心等“1+2”新社区已集聚农户2200多户，全镇集聚率已达40%。
姚庄镇以农房改造集聚促进城乡统筹为工作主线，坚持自愿至上，合理把握“政府可承受度、农民可接受度、工作可推进”的原则，找到政策的“平衡点”，又推出了让各方都可接受的政策，让农民真正得到实惠，深受农民欢迎。在其他方面，姚庄镇坚持同步复垦，提高土地利用水平。按照“田成方、路成格、林成网、进出水沟渠配套”等要求，高标准、高质量开展土地复垦，获得了周转指标、节约了土地资源，走出了一条平原高耕保地区节约集约利用土地的新路子。在推进过程中，坚持一体发展的原则，来建设城乡示范片区，姚庄镇把农房改造集聚工作作为浙江省省级小城市培育试点建设的主要内容，充分运用超250亿元的市场资本，不断加快城市基础设施建设和姚庄省级经济开发区建设，为进城居民创建优质的城市环境。
从姚庄镇农房改造集聚工作实践来看，取得了超出预期的效益，受到了各界的广泛关注，被外界总结为“姚庄模式”。经验和成效主要表现在：土地要素节约集约、村级集体经济有效壮大、公共资源配置更加优化、农民生活水平显著提升、城乡实体经济有效激活等方面。
专题4：特大镇体制改革和特色镇建设
特大镇体制改革和特色镇建设方面，浙江省苍南县龙港镇实行县级单列管理体制、科学赋予县级管理权限、推行“大部门”制改革等举措，探索行政管理创新和行政成本降低的新型设市模式;江苏睢宁县沙集镇以发展电商产业为突破口，提高农民创业技能，完善配套，打造“以城促产”特色小镇。
龙港镇地处浙江省东南部，位于浙江省水系之一的鳌江入海口南岸。1984年建镇初期，通过户籍改革、土地有偿出让、发展民营经济三大改革，建成了农民自费造城的样板，被誉为“中国第一座农民城”。经过31年的不断发展和三次行政区划调整，由5个小渔村逐步发展成为鳌江流域中心城市。现辖区面积172.05平方公里（其中建成区面积19平方公里），户籍人口37.1万、常住人口44.3万、外来人口10多万。2014年实现地区生产总值206.1亿元，同比增长11.1%。
龙港镇力争为全国探索行政管理创新和行政成本降低的可实行、可复制、可推广的新型设市模式，紧紧围绕中央11部门联合印发的《国家新型城镇化综合试点方案》要求，把行政管理体制改革作为头等大事，全力突破。实行县级单列管理体制，将龙港定位为县级单位，赋予县级职能，并相应赋予县级行政主体资格，实现县镇之间权责关系由不稳定向稳定转变。在部门之间的管理上，推行“大部门”制改革，优化横向管理，按照“党政机构合一”、职能相近部门合并和打破条条对口的原则，建立若干个“大部门”，实行属地管理。以此，形成了多网合一、并网运行的基层管理体制，创新“一张网”机制，进一步强化社会服务管理中心建设，将公共安全网格、综治网格等进行并网运行，切实加强基层基础和社会治理。
下一步，龙港镇在全力做好试点实施方案和子方案的制定、完善和报批工作的同时，还将分步抓好改革措施的推进落实、积极营造良好的舆论氛围，争取在2017年6月前建立试点工作评估体系，梳理和总结经验，形成一套可实行、可复制、可推广的新型设市模式。
2006年以来，睢宁县沙集镇抢抓时代机遇，利用信息化的有利条件，发展农村电商产业，引领大众创业，激发内生动力，形成了全国有名的“沙集模式”。在强化产业支撑的基础上，沙集镇统筹经济发展和城镇建设，促进产城融合，新型城镇化取得突破性进展。在“产”的方面，不断壮大经济实力，建成省现代服务业集聚区，使电商产业规模达到28亿元，成为中国淘宝镇。2014年全镇地区生产总值实现16.3亿元，农民人均纯收入实现14000元。在“城”的方面，完善城镇功能，创新成为徐州市重点中心镇，镇区建成区面积达5平方公里，常住人口城镇化率58%，户籍人口城镇化率37%。
沙集镇以发展电商产业为突破口，夯实产业支撑，壮大全镇经济实力。用“产”为“城”打基础，实现“以产带城”，为此，沙集镇在激发农民创业热情、优化发展环境、健全行业协会组织三个方面精准发力。并且，不断完善各种配套，提升城镇功能，用“城”为“产”做支撑，实现“以城促产”，沙集镇按照“缺什么、补什么”的原则，近年来累计投入城镇建设资金15亿元，开工建设各类项目30项，以此来优化生产条件和完善百姓生活环境。
从一个名不见经传的小镇发展成为中国淘宝镇，纵观来看，沙集镇把电子商务作为农村经济发展的突破口这种经验在全国来说可谓是首屈一指。在发展的过程中，沙集镇牢牢把握以实现可持续发展为目标完善产业体系，始终坚持“以人为核心”的基本原则，把大众创业和公共服务作为经济发展的双引擎，以产带城、以城促产，促进产城融合发展，新型城镇化呈现良好的发展势头。
专题5：智慧城市
智慧城市方面，湖北武汉通过推进智慧城市建设，拉动大量电子信息产业投资，创造大量高质量就业;广州市番禺区则充分利用现代信息技术构建精准、高效的新型城市管理服务体系，形成对公众记录一生、服务一生、管理一生的常态化城市管理方式。
作为国内首个也是世界目前唯一向全球公开招标并制定智慧城市顶层设计的城市，武汉市采取“顶层设计、应用落地、需求导向、示范推进”的方法，认真探索智慧城市建设顶层设计与“摸着石头过河”的关系，大力推进智慧城市的基础设施、应用体系建设和支撑性产业建设，积极引导物联网、云计算、大数据等新一代信息技术的转化应用，组织实施了一批涉及智慧政务、智慧医疗、智慧交通、智慧居家养老等领域的试点示范项目建设。
武汉的智慧城市建设采用顶层设计、规划引领的方式，结合武汉经济社会发展的实际，提出了“113”总体架构。即：确立一个发展目标，建设一套信息基础设施，构建“应用、产业和运行”三大核心体系。经过近几年来的国家智慧城市试点建设，武汉具备了较好的网络基础设施、感知基础设施、云计算基础和地理空间信息基础设施，资源共享程度明显提高。与此同时，武汉市抓住“能为老百姓办事”和“为老百姓办成事”这两个关键环节，把运用新一代信息技术与帮助市民解决现实中遇到的具体问题有机结合起来，是武汉智慧城市建设的一个特点。在建设过程中除了注重亮点、特点之外，武汉市还坚持社会效益和经济效益并重，不仅要认真研究新一代信息技术能解决什么问题，还要努力降低成本，实现城市信息化建设项目效益最大化。
通过建设智慧城市，武汉市立足产业，拓展应用，实现以应用促产业，带动本地电子信息产业发展壮大。并且，还大力推动重点领域尤其是政务领域数据资源开放，采取“逻辑集中、物理分散”的方式，健全政府部门和其他相关单位间的信息协调共享机制，实现全市信息资源互联互通。面对当前良好的发展契机，武汉市抢抓互联网经济蓬勃发展的重要机遇，大力推进实施了“互联网+”行动计划。
番禺区作为广州的都会区，位于广州南部，区内有华南地区最大的高铁枢纽广州南站、全球最快超级计算机天河二号等名片。拥有实际管理服务人口超过300万人。其中，外来人口的大量涌入和人口流动的日益频繁，使得居民诉求趋于多元化，人们行为趋于短期化，社会矛盾渐渐凸显。如何充分利用现代信息技术构建精准、高效的新型城市管理服务体系，以智慧管理和服务番禺成为应尽之义。2013年以来，番禺积极探索智慧城市建设，编制了《番禺区智慧城市整体规划（2015―2017年）》，以数字化为突破口，初步形成了智慧城市建设思路：通过信息基础建设，构建一个记录和分析政府、企业、个人、社会组织行为信息的大数据平台，形成对公众记录一生、服务一生、管理一生的常态化城市管理方式。
新型城镇化综合试点正式启动。据国家发改委等11部委在系统内部联合印发《国家新型城镇化综合试点方案》（下称《试点方案》），江苏、安徽两省和宁波等62个城市（镇）已确定列为国家新型城镇化综合试点地区。
根据《试点方案》，各试点要在2014年底前开始试点，并根据情况不断完善方案，到2017年各试点取得阶段性成果，形成可复制、可推广的经验;2018～2020年，逐步在全国范围内推广试点地区的成功经验。
《试点方案》提出了新型城镇化综合试点的五大主要任务，包括，建立农业转移人口市民化成本分担机制，建立多元化可持续的城镇化投融资机制，改革完善农村宅基地制度，探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式，综合推进体制机制改革创新。
近日，国家发改委等11部委在系统内部联合印发《国家新型城镇化综合试点方案》（下称《试点方案》），圈定安徽、江苏两个省级试点，宁波、大连和青岛三个计划单列市试点，石家庄、长春、哈尔滨、武汉、长沙、广州和重庆主城九区七个省会城市试点。
2014年9月16日，国务院总理主持召开推进新型城镇化建设试点工作座谈会，会议确定新型城镇化建设从省、市、县、镇不同层级、东中西不同区域共62个地方开展试点，并以中小城市和小城镇为重点。
根据《试点方案》，各试点要在2014年底前开始试点，并根据情况不断完善方案，到2017年各试点取得阶段性成果，形成可复制、可推广的经验;2018～2020年，逐步在全国范围内推广试点地区的成功经验。
国家发改委主任徐绍史在2015年全国发展和改革工作会议上透露，在新型城镇化综合试点之外，国家还将推进中小城市综合改革试点。“在发改委内部，城镇化综合试点由发展规划司牵头，中小城市综合改革试点由体改司牵头。”发改委的一位官员对记者介绍。
据悉，新型城镇化综合试点和中小城市综合改革试点只是落实《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》（下称《城镇化规划》）的诸多举措之一。目前，国家已经制定并实施《关于落实国家新型城镇化规划主要目标和重点任务的分工方案》，并正在落实《推进“三个1亿人”城镇化实施方案》。
62+2试点名单
2014年6月，国家发改委等11部委联合印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》（下称《通知》）。
根据《通知》，国家希望各地提出符合条件的计划单列市、省会城市、地级市、县级市、建制镇等，从不同层面选择试点地区，每个省（区、市）的报送数量原则上控制在4个以内，应包含不同层级城市（镇）。对此，各地申报热情高涨，包括湖北、甘肃等地的申报数量突破了《通知》要求的上限。
国家发改委共收到169个市、县、镇的申报方案。《试点方案》提出，综合考虑申报地区的工作基础和试点工作方案，兼顾不同区域、不同类型和不同层级城市（镇），最终确定了64个试点地区名单。
具体包括：两个省，即江苏和安徽;3个计划单列市，即宁波、大连和青岛;7个省会城市，即石家庄、长春、哈尔滨、武汉、长沙、广州和重庆主城九区;25个地级市（区、县），即北京通州区、天津蓟县、吉林省吉林市、黑龙江齐齐哈尔市、黑龙江牡丹江市、上海金山区、浙江嘉兴市、福建莆田市、江西鹰潭市、山东威海市、山东德州市、河南洛阳市、湖北孝感市、湖南株洲市、广东东莞市、广东惠州市、深圳市光明新区、广西柳州市、广西来宾市、四川泸州市、贵州安顺市、云南曲靖市、甘肃金昌市、青海海东市、宁夏固原市。
同时，试点地区还包括25个县级市（区、县），即河北定州市、河北张北县、山西介休市、内蒙古扎兰屯市、辽宁海城市、吉林延吉市、浙江义乌市、福建晋江市、江西樟树市、山东郓城县、河南禹州市、河南新郑市、河南兰考县、湖北仙桃市、湖北宜城市、湖南资兴市、海南儋州市、四川阆中县、贵州都匀市、云南大理市、日喀则市桑珠孜区、陕西高陵县、青海格尔木市、新疆伊宁市、新疆阿拉尔市;2个建制镇，即浙江苍南县龙港镇和吉林安图县二道白河镇。
“入选的两个省级试点，主要是因为它们工作基础相对较好，积极性比较高，试点愿望比较强。其中，安徽是国家开发银行在全国第一个金融支持城镇化试点省份，双方正在基础设施和公共服务设施建设、开发园区产城一体化、现代农业、保障性住房、土地整治和土地储备等领域开展合作。”发改委的前述官员对记者解释，同时镇级试点也只有两个，这是因为镇级试点涉及到“镇改市”的内容，而“镇改市”意味着行政区划改革和行政编制改革，需要稳妥推进。
《试点方案》提出，国家将实行改革试点进展情况年度评估报告制度，并在总结试点经验的基础上逐步扩大试点范围。“我们初步考虑，在对第一批64个试点进行首次进展情况年度评估之前，不会扩大试点范围。”国家发改委的一位官员对记者介绍。
试点的五大主要任务
《试点方案》提出，上述试点地区既要统筹兼顾重点试点任务，又应从本地实际出发，选择本地区亟需突破的发展和改革瓶颈，通过综合和分类改革的结合，率先实验，强力推进。
为此，《试点方案》提出了新型城镇化综合试点的五大主要任务。首先，建立农业转移人口市民化成本分担机制。按照户籍制度改革要求，调整户口迁移政策，出台具体可操作的农业转移人口和其他常住人口落户标准，并向社会公布。建立居住证制度，以居住证为载体建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。
11部委要求试点，建立健全由政府、企业和个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任。按照事权与支出责任相适应的原则，合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制。
其次，《试点方案》要求建立多元化可持续的城镇化投融资机制。把地方政府债务纳入全口径预算管理，编制公开透明的城市政府资产负债表，建立健全地方政府债券发行管理制度，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。依据城市规划编制城市基础设施建设规划和融资规划，针对不同项目性质设计差别化融资模式与偿债机制。理顺市政公用产品和服务价格形成机制，放宽准入，完善监管，制定企业通过政府和社会资本合作（PPP）等模式进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运行。
《试点方案》提出的第三项试点内容为改革完善农村宅基地制度。具体试点工作按照中央批准的宅基地制度改革试点方案实施。
2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。但该意见至今尚未对外公布。
探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式。按照城市设置与简化行政机构联动原则，在符合行政区划合理调整的前提下，选择部分有条件的地方进行撤镇设市设区试点，优化行政层级和行政区划设置，积极借鉴经济发达镇行政体制改革试点的经验，探索更加精干和高效的组织架构和行政体制。推进扩权强镇改革，促进这些镇更好地吸纳人口、增强经济实力，实现经济社会更快更好发展，充分发挥其在新型城镇化建设重点示范带动作用。
对此，发改委规划司城镇化处官员邬曦曾撰文指出，把符合条件的县和建制镇设为市的过程中，探索大部门制、开发区管理模式等的横向整合，控制行政机构和人员编制，优化行政层级和区划的纵向设置，提高行政效能。赋予吸纳人口多、经济实力强的镇同人口和经济规模相适应的管理权。
最后，11部委要求试点地区综合推进体制机制改革创新。具体来说，鼓励试点地区从推进新型城镇化实际出发，在城乡发展一体化体制机制、城乡规划编制和管理体制机制、农业现代化体制机制、城市“多规融合”制度、城市生态文明制度、城市社会治理体系以及新型城镇化标准体系建设和创新城市、智慧城市、低碳城市、人文城市建设等方面开展多种改革探索。
试点配套政策待出
“为了推动试点的开展，国家也将出台相关的配套政策，目前已经明确的主要有两项，一是农村宅基地制度改革试点方案，二是财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩的具体办法。”发改委前述官员对记者介绍。
《试点方案》提出，要完善转移支付办法，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，中央和省级财政安排转移支付时要考虑常住人口。省级政府举债使用方向要向试点地区倾斜。国家开发银行要发挥金融支持作用，运用信贷等多种手段支持城市基础设施、棚户区改造等工程建设。鼓励公共基金、保险资金等参与具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。
关键词 舆情应对 新型城镇化 龙港舆情应对
一、龙港舆情应对的定义、特点及形成条件
目前，龙港已经跨入“传媒聚光灯”和“大众麦克风”时代。信息网络的高速发展，站在潮头的龙港人，也与时俱进、与时代同步。40多万的龙港人里，有将近一半以上的人每天通过各种媒介和网络、手机获取信息，有将近8万多的网民在关注着微博、微信和其他自媒体。龙港的受众成了龙港舆论导向的主要推动者。当爆发危机事件或产生社会热点、敏感话题时，新型城镇化试点下的龙港政府必须与时俱进、转变观念，充分发挥“主场优势”，解决好舆情所产生的矛盾，让舆情引导龙港创造新的动力和活力。
（一）舆情的含义
舆论是民众对于公共事务公开表达的具有影响力的意见，舆情则是民众关于现实社会中各种现象、问题所表达的政治信念、态度、意见和情绪的总和；而网络舆论是民众对于公共事务通过信息网络公开表达的具有影响力的意见，网络舆情就是民众通过互联网对政府管理以及现实社会中各种现象、问题所表达的政治信念、态度、意见和情绪的总和。[1]大众媒体舆情是指官方媒体，政府管理下的报纸、广播电视、互联网站、官方微博、微信、新闻APP等传播工具，他们是专业化的媒介组织运用先进的传播技术和产业化手段，以社会上一般大众为对象而进行的大规模的信息生产和传播活动。在一定程度上，他们替党和政府发声，以宣传好党和政府中心工作为主要任务。同时，他们也在政府和百姓中发挥了桥梁纽带作用，为更好地保证政府和百姓间互动做出了积极贡献。
（二）龙港舆情的特点
当前，社会进入高度信息化发展状态，各类信息传播具有范围广、速度快、影响大的特点。龙港当前舆情主要呈无限性、区域性较为明显，公共事件一旦发生，具有广泛影响力的网友就会很快将自己所看到的记录下来，然后通过手机短信、手机上网、论坛发帖，网络聊天等形式传播出去。而在这一传播过程中，者水平不一、观点不一，而且许多人员的身份也无从考究，在传播人群里，大家都不具备考证信息来源和事实的能力，如果加上官方信息跟不上，也会增加舆情监控的不确定性和导向的难以把握性。在当下社会发展危机公关中，舆情作为公共产品，有着两面性，既有促进作用又有社会危害性，具有很大的易变性和非稳定性。面对时下五花八门的网络舆情，政府更应该掌握舆论的“主动权”，起到引领舆情的“掌控人”作用。
根据近年来的信息记载，龙港近年来较为普遍的舆情案件形成的方式有以下几种：第一种，公共事件发生，随后公众在网络、微博、微信、论坛、博客等公共平台上对该事件进行描述、议论、揣测、分析。例如，“u艚m河事件”、“白沙输变电进场事件”。第二种，针对政府提出的具有争议性的政策进行讨论。例如，“出租车油补补给谁？”、“五水共治，请环保局长下河游泳”。第三种，由政府官员的言行引起的。例如，“省长下河游泳”等事件。
舆情的发展与演变。某个公共事件发展为舆情，离不开以下几种因素：首先，事件本身往往具有突发性与公共性的特点。例如，德雅小区绑架敲诈案，该事件已经超出了社会新闻；又如龙港6英雄跳河救人事件等，这一正能量力量的引导，让龙港这座全国文明镇顿时热血沸腾，激发了龙港人积极向上的新风尚、新风貌。其次，舆论传播具有匿名性、不求证事实性、隐蔽性等特点。尤其在网络时代，手机用户之间的“互动和分享”更加方便和频繁，这些传播本身的特点造成了热门话题的高跟帖率、高转载率，从而导致了议题迅速扩展为网络舆情。第三，官方的处理不当、不积极，会为舆情留下造谣空间、激化舆情矛盾，甚至发展成舆情危机。最典型的是龙港周边的灵溪镇“城管打人事件”。由于事发当时没有很好地控制网络舆情的传播，官方包括公安部门在处理事件的时候，没有保持信息的畅通和及时公布事件处理过程，官方媒体和舆论工具没有很好地及时发声，更谈不上类似新闻会等通气的渠道，导致了民间微博、微信一再刷屏，激怒了不明真相的群众，从而引爆网络，最后舆情扩大到。
（三）当前龙港舆情发展面临的变化
当前，龙港正在全力推进国家新型城镇化试点工作，各项预案和计划正在有序推进中。但是龙港在发展过程中，突发事情时有发生，各类利益冲突十分明显，居民素质不高，也导致了社会文明等问题突出。为此，这些问题的发展与演变，也成为舆情滋生的“热土”，这时候的舆情引导得当与否，都将影响龙港的城镇化试点工作。所以，今后龙港的舆情变化将着重向着城镇化试点和“镇改市”这一焦点展开，许多围绕这一问题的言论和观点将成为舆情把控的难点和重点。这就要求形成一套行之有效的应对机制，既要调动各级官方媒体发挥主战场作用，又要团结社会草根力量；既要从正面应对，又要从发声，确保每场舆情“战役”都在可控氛围。这就需要管理者具有专业水平和博大的知识面，更需要有系统的一整套舆情应对机制和管理方式来积极应对多变的民情与社情，更好地引导社会舆论，有效推动龙港城镇化试点工作。
二、当前龙港传统舆情应对的方式和做法
近年来，龙港镇通过自身努力，已初步构建了网络舆情的应对机制和应急响应、舆情处置等机制，并且在工作中收到了显著的效果。无论从政府响应、信息透明度、政府公信力三项常规指标和恢复秩序、动态反应、官员问责等方面都有了些成功经验，尤其在舆情应对处置能力方面，比一般乡镇要强得多。笔者认为，龙港镇在舆情发展过程中有这样诸多特点存在，值得我们去总结和发现。
（一）龙港现状舆情应对方式
龙港镇当前在舆情应对过程中，还是比较被动，作为最基层政府机构，没有支配媒体资源的能力，发生突发事件后，主要靠协调机制，争取上级媒体的理解与支持，然后由县级外宣部门给予把关和协调，才能化解一些危机。如果沟通过程中没能形成默契，很难形成一致的舆情应对方法，很难取得舆情处置的成功。
一是“突发”情况尤为突出和明显。龙港虽为一个镇级体制，但又具有特大镇的庞大体量，各项指标都超出了城镇的范围，尤其在日常城市管理过程中，突发事情一般在暴发之前具有“无征兆、无准备”的特点。一条普通新闻或者一些基础声音没能畅通上达，群众还是会以比较简单的方式来无理取闹。一些局部现象、个别言论，一旦被散发、传播，可在极短的时间内传遍、发酵、蔓延，极有可能在短时间内发展成为“焦点”事件，甚至演变为全国都有影响性的事件。
二是龙港受“关注度”高。作为改革的先行者，龙港一直是改革的产物，改革的声音不断，龙港知名度也不断升温。龙港凭借着“中国第一农民城”这一金字招牌，深受国内外媒体记者的关注和竞相报道，再加上作为当前全国两个“镇改市”试点镇之一，龙港更是新闻中的主角，焦点中的焦点。备受关注的龙港，每一步发展，都会是媒体聚光对象。
三是负面事件可控难度大。“u艚泮河聚集事件”、“白沙变电项目进场”等重大负面舆情，无论起因如何，由于没有及时有效控制和应对舆情，最终均是形成对龙港镇政府指责与批评的舆论。由于网络的虚拟性和隐匿性等特点，无序性的网络舆论纷纷传播，给一些不正当观点有机可乘，歪曲事实，不实、缺乏证据的一些消息满天飞，以至各大媒体纷至沓来，驻扎龙港采访，给事态增加了被动，产生了一些负面影响，也给一些老百姓造成误解，给龙港的各项工作带来极大影响。
分析龙港当前舆情，重点还是三年的“镇改市”试点，这是龙港人民茶余饭后谈论的热点，也是龙港当地网络媒体最为热门的话题，从未间断。为此，龙港镇也对此做出积极响应，尤其在去年刚争取到试点名额后，群众对试点积极性高，反应强烈，急需获取最新消息，尤其缺乏信息渠道。没有保持试点信息的畅通与及时，让许多老百姓产生了误会，认为龙港的试点受到阻挠，无法进行。最终在县、镇两级政府的积极应对下，才化解大家的不理解，平复大家激扬的心理。这也揭露了龙港当前舆情应对方式的粗放和心有余而力不足。作为一个镇级体制，龙港在应对舆情变化上还是有所欠缺，值得继续培养和助力引导发展。
（二）龙港当前舆情应对的主要做法
当前，龙港一旦发生舆情应急，由有关领导下达舆情应对指令。宣传办接到指令后，立即组织人员赶赴现场，了解具体情况，并且形成具体应对文案和报道方式。由县、镇两级媒体和网络大V进行传播和信息互动，尽快赢得舆情传播渠道的速度和时间，争取把政府的声音传出去，把虚假消息、夸大不实信息给予有效控制。
（三）龙港现状舆情应对场域惯习的确立
近年来，龙港镇也做了大量的实践探索，尤其在舆情应对方式上，加以创新，逐步形成了独具龙港特色的舆情应对方式，从理论上形成了龙港舆情应对的场域惯习特点，也确立了龙港舆情新的工作方式、方法，走出了一套与众不同的上下联动、官方与草根共互动的舆情应对新举措，吻合龙港发展实际要求，更贴近龙港当前舆情工作的主动性。
惯习、场域和资本是布尔迪尔实践理论的三个核心观念，其中场域是其社会学中对空间的关键喻。场域是指商品、服务、知识或社会地位以及竞争性位置的生产、流通与挪用的领域，场域被视为一个围绕特定的资本类型或资本组合而组织的结构化空间。[2]场域的主要特征是一个充满斗争的领域，竞争的目的是占有资源和相对优势的地位；场域是由处统治地位与被统治地位的主体组成的结构性空间，这种结构的形成建立在资本的基础上；无论是处统治地位还是被统治地位的主体，在场域都要遵循特定的规则进行斗争；场域的构建在很大程度上是依靠自身的内在发展机制实现的。
在舆情演变过程中，一些大V或策划者，无非是从利益角度出发，通过舆情塑造来达到自己或一部分人的利益，以大家喜欢的视角来吸引消费者，从而实现自己对信息资源场内资源的占有。该场域中，竞争的目的是对用户资源最大程度的占有，进而将用户资源转化为经济利益。竞争是以信息竞争为核心的，信息的可读性与否在很大程度上决定了在信息场域所处地位的优劣，龙港镇就要凭借其雄厚的资源掌控力量在该场域中处于控制地位。随着网络舆情的迅猛发展，龙港镇的管控能力面临挑战，进而引发了管控不力危机。为此，要想赢得场域信息战的胜利，龙港镇要在财力、人力方面加大投入，努力实现与龙港社会发展同步的舆情管控新举措。
三、龙港舆情应对管理当前碰到的困境
（一）舆情应对这一新事物、新常态使转型中的镇级政府在应对方面措手不及
龙港镇当前在处置舆情过程中，主要依靠宣传办3名干部的力量，平时他们还要处理大量宣传思想工作、文明创建、官方媒体、信息组织、文化礼堂建设等各类重要工作。在严重人手不足的情况下，他们基本无暇顾及日常的舆情监控。当前，龙港镇把这一任务落实到龙港网站，与龙港应急领导小组下的信息安全实现并网管理，如果遇到突发事件，龙港宣传办就只能借助龙港镇级媒体人员的资源共享，协助做好舆情应对。虽然龙港形成了一套管理体制，但是在碰到重大事情时，舆情管控还是非常困难的，尤其在信息速度、资源整合等方面，都存在欠缺。这与体制、舆情应急快速反应等都有十分重要的关联。处理好这些困境，要发扬龙港锐利改革的探索精神，积极研究和实践，这样才能发挥好城镇化带来的龙港舆情应对的创新发展新路子。
（二）龙港镇在舆情应对方面面临缺乏组织保证、人员紧缺、经费不足等困境
没有专职的舆情应对处置人员和信息监控人员是龙港当前城镇化试点下舆情管控的最大难点，而且龙港没有相应的舆情应对机构，宣传办顶多充当“救火队员”的角色，没能形成合力。工作中缺乏相关经费也是最为头痛的事情，在处置过程中，很难争取安排相关经费，给龙港的舆情应对增加了难度系数，也成为了困扰舆情发展的“绊脚石”。
四、龙港舆情应对的价值分析
随着龙港新型城镇化试点的全面铺开，大部分龙港人会把关注的焦点放在试点的核心――工作推进程度上，老百姓的求知欲望尤显更加迫切。民众需要了解试点工作的透明度，需要信息的快速传递，更希望通过当前微平台快速了解龙港试点的方方面面。一旦信息机制不完善，跟不上民众的需求，就会有不和谐声音发出。一些不满情绪不断积累、任其发展，将促使矛盾升级，甚至引发群体聚焦等危机，直到舆论发酵的顶峰，难以控制。
当前，龙港镇已经高度重视舆情应对工作，充分发挥舆论引导力度，保持言论畅通，积极互动，把舆情应对工作抓在前、引导在前、沟通在前，取得了一定的效果，化解了一批事关龙港发展的热点问题，赢得了民众的支持声。同时，龙港各主要领导十分重视舆情工作，多次与网络达人座谈，邀请他们监督政府的环境整治、消防安全、精神文明建设等工作，保持渠道畅通，让网络等渠道成为政府倾听民声、了解民意的重要渠道，甚至成为决策参考。经过分析，笔者认为积极做好龙港舆情应对工作，有以下几点重要价值值得总结：
（一）舆情应对管理是龙港新型城镇化试点工作成功与否的首要条件，有不可或缺的重要价值
在当前的研究中，我们发现舆情应对是龙港新型城镇化试点工作中急需解决的改革问题，是龙港各项改革工作的“排头兵”，这一工作的提前介入研究，有助于龙港在国家新型城镇化试点下，率先夺得“话语权”，也为龙港在今后的试点工作中，赢得宣传主动权。舆情应对管理从龙港发展的过去到现在，乃至今后未来将持续存在，也将一直对中国的城镇化改革工作发挥自己的影响。对于它的研究是中国城镇化发展研究的题中之义，特别在当前理论界对新型城镇化下舆情应对管理研究尚比较薄弱的情况下，尤其显得可贵。
（二）新型城镇化试点下，加快龙港舆情应对管理研究是一个非常好的创新价值
首先，这是一个全新的尝试。其次，在城镇化背景下舆情应对管理的价值分析中，可以很清晰地观察国家战略下舆情应对所发生的内在逻辑变化。很好地解释各种舆情管理出现的问题，有助于我们找到解决问题的对策。如果这一研究成果运用到龙港试点工作中来，将是龙港新型城镇化试点工作中的又一亮点，也是龙港试点工作中最具有创新的价值所在。
（三）对龙港舆情应对模式的观察较有实践意义，将更具有改革实践价值
随着龙港国家新型城镇化试点工作全面推进和深化，龙港舆情管理工作在龙港改革与发展过程中，也从早期单纯、盲目、被动的局面逐渐转型，目前正处于改革和发展进步当中。对其进行深入的观察，得出对国家战略下未来重构的判断，对于其他地方是一个有益的启示。尤其龙港作为一个全国新型城镇化试点镇，在许多方面都具有典型意义。
所以综上所述，加快龙港国家新型城镇化试点工作下舆情应对的管理，是改革所需，更是龙港发展所需。它不仅具有可操作性的实际价值，更有远期的推广、复制价值；不但有超强的创新价值，更具有时代背景的区域改革典范的实践价值。浙江省委常委、温州市委书记陈一新在调研龙港国家新型城镇化试点工作时就指出：“要重视试点工作的舆情管控工作。在全国关注龙港的同时，要发出一种的官方声音，这样有利于龙港的试点开展，才能确保龙港试点工作成功的首要条件。”
五、国家新型城镇化试点下龙港舆情应对策略及对策
（一）高度重视舆情工作，让舆情管理成为龙港试点工作的新亮点
龙港全镇上下都要充分认识舆情应对城镇化试点工作的重要性。要把舆情管理作为政府与民沟通和交流的重要渠道，加以引导，加以规范，让舆情应对在构建和谐社会、推进龙港新型城镇化试点建设过程中起到至关重要的作用。龙港各部门、社区要立足当前形势，从国家新型城镇化试点的高度，更高视野、更大范围来分析和研究肩负的使命和责任，[3]要充分认识到舆情应对是龙港推动城镇化试点管理工作的重要组成部分，是龙港“镇改市”建设与发展的重要载体，是促进透明政府，加快信息公开，密切党和政府与老百姓间的关系，扩大交流，争取相互理解、相互支持的重要平台依托。舆情应对工作得力与否，不仅关系到龙港各项工作能否取得预期成果，而且关系到人民群众对整个政府工作的满意度，更关系到党和政府在人民群众中的威望。因此，各部门、社区要充分把握舆情应对工作的特殊性，主动将舆情应对工作纳入到各时期核心工作中，精心组织，周密部署，切实抓好、抓实、抓出成效。同时，要建立健全舆情应对的考核制度，严格责任追究，切实把舆情应对工作任务落到实处。
（二）不断完善健全机制，让舆情管理成为常态化下龙港发展的平衡器
一是要做好政府信息制度。根据以往案例来看，社会上的突发事件一旦发生，一般在1小时后就可在网上出现，而且微博、微信速度更快，跟帖和留言讨论就很多人，不到半小时内可以成为热帖。在这过程中，政府及时相关信息很重要，它可以截住各种谣言的蔓延。只有保持信息的畅通，及时事件的进展和真相，快速化解公众的好奇心，才能让谣言不会有机可乘。同时，政府及时利用自己管控的主流媒体、主流网络平台公布有效的信息，就会赢得舆论主导的先机，赢得整场舆论引导行动的主动权。因此，要建立公开透明、及时有效的政府信息制度，第一时间权威信息，及时发出正面声音，做到关键时候不“失语”，使“谣言止于事实”。[4]二是网络舆情管理队伍培训机制要跟上发展步伐。龙港镇当前要建立健全舆情应对人员的媒体应对技能培训机制。实践中，部分工作人员对媒体采访存在着无知、紧张、恐惧等心理，缺乏与新闻媒体记者的沟通技巧，而部分舆情的发生又恰恰是由于一线工作人员应对媒体方式不当、言论不妥，经各类媒体反复转载与概念性放大而产生不良影响。因此，对一线工作人员，特别是窗口服务人员的媒体公关培训尤为迫切与亟须。龙港镇要定期组织一线工作人员开展媒体公关培训，聘请相关专家传授实战技巧，针对社会舆情的新趋势、新特点进行针对性的培训，不断提高工作人员的媒体应对能力。三是要形成横向、上下联动的信息资源共享机制。要加强与温州市及周边地区的信息互动沟通联系，努力形成纵向到底、横向到边、覆盖广泛、渠道畅通的舆情信息网络。通过相互通报，共享网络信息资源，提高不良网络舆情发现效率。通过相互交流，学习先进的网络舆情处置工作经验，提高网络舆情处置工作水平。四是与各级主流媒体、草根力量保持互动机制。要进一步加强与各大主流媒体的沟通联系与合作，形成良好的互动机制。通过加强“信息互通、活动共推、问题共解”的原则，及时让主流媒体充当舆情应对的“主力军”，让媒体与草根力量帮助政府发声，帮助政府及时传播正面消息，通过强大的信息互助网络击退一些谣言。[5]
（三）强化推进文明建设，重点把网民道德教育摆在首要任务
当前，公众只要一个手机，可以接受来自全球的信息内容，大数据时代，信息在快速地传播和被接受。龙港作为经济发展最前沿、信息高度文明但又年轻的城市，许多从农村聚集而来的人们，无论从文明意识和文化素质，都离城市居民有一定的差距，特别是大多数人喜欢看热闹，对一些小道消息尤为关注，而且喜欢传播和谈论，这也让一些不实信息有了可乘之机，经过人们的一再传播和夸大，很容易歪曲事实。为此，龙港镇在大力推进文明进程的过程中，要把网民的素质和道德教育作为重要任务来抓，必须加强网民的网络伦理道德教育，培养成熟、有责任心的网民，营造良好的网络道德氛围。要充分发挥社会各界力量，利用政府网站、电视台、报纸等各种媒体大力宣传互联网络荣辱观。积极开展文明上网道德规范教育活动，全力推进文明上网工程建设，促进网民特别是青少年文明上网，绿色上网，实现网民自律。要引导网民正确使用互联网，正确分析、理性对待网上信息，树立积极向上、求知好学的上网风尚，形成独立自觉的判断、选择能力，使网络文化市场真正成为传播先进文化、塑造美好心灵、弘扬社会正气、普及科技知识、倡导科学精神的文化阵地。
（四）加快官方媒体“阵地”建设，关键时刻要有冲得上去的队伍帮助化解危机
作为现有的镇级体制，龙港的媒体发展还是走在前头，拥有镇级的电视台、网站、报纸、官方微博、微信等平台，而且在为龙港的宣传工作中，充当了重要力量，无论在业务素质和选题报道等方面都能根据政府的部署有序开展，一直受到大家的好评，成了政府与百姓间的重要桥梁。当前，这三家媒体平台是龙港本地老百姓最关注的平台，也是最为信赖的信息主渠道。因为龙港的信息有区域特点，所以本土媒体力量不可小觑。化解区域舆论危机，身边的信息平台有优势和先导能力，成为政府舆论管理中，不可或缺的主要帮手。但是随着龙港“镇改市”的实施，龙港镇要按照市级的标准和体量来设计、整合龙港媒体力量，不能各自为战，要在宣传和舆论氛围打造上赢得主动，就需要对本地的媒体进行全面改革，整合资源力量，组建一支既精简又精干的新闻队伍，最大力度地把电视、网站、报纸等资源整合在一起，在关键的舆情应对中，成为冲锋在前的“先头部队”；在“舆论战”中，能有力地打出第一拳。
六、结论
当前，龙港的国家新型城镇化试点工作已经全面铺开，龙港“镇改市”的步伐正在加速。未来的龙港，将以更大的改革力度和勇气，走在全国新型城镇化试点的队伍前列。用活试点政策，全面活跃舆情氛围，为龙港改革试点增添“正气”和“正能量”是试点工作要求所需，是龙港改革所需，是龙港老百姓凝聚精气神所需。加快对龙港当下舆情改革和扶持力度，十分有必要。这是龙港赢得试点成功的先决条件，也争取到了最关键的发声权。我们有理由相信，舆情应对的成功与否将积极影响龙港试点的进程，要做好龙港新型城镇化试点下的舆情应对工作，为龙港试点摇旗呐喊，为龙港的改革发展吹响“集结号”。
（作者单位为龙港镇人民政府）
参考文献
[1] 刘毅.网络舆情研究概论[M].天津：天津人民出版社，2007.
[2] 戴维・斯沃茨（美）.文化与权力：布尔迪尔的社会学[M].陶东风，译.上海：上海世纪出版集团，2012：136.
[3] 蒲红果.说什么 怎么说――网络舆论引导与舆情应对[M].北京：新华出版社，2013.
按照要求，市农村产权交易中心积极推进新型城镇化综合试点建设工作，现将2018年工作情况总结如下：
一、主要开展工作
试点任务1：整合现有的农村各类产权流转服务平台，建立市级统一的农村产权流转交易平台，为农村承包土地经营权、林权、“四荒”使用权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备等各类产权提供交易场所和配套服务。（牵头单位）
推进情况：加强与农业、国土、林业、水务等部门协调配合，积极深入乡镇村寨推介农村产权交易事项，并利用结对帮扶驻村扶贫的时间，加大对农村产权交易工作的宣传；协调配合六盘水市农村产权交易中心完善市、县、乡、村“四级联动”网络信息平台建设运行；全市15个乡镇街道加挂了“农村产权交易服务中心”牌子，盘关镇设立“农村产权交易服务窗口”；积极探索开展农村产权产业项目招商合作，已初步形成重点项目推荐快报，并在**市政府网站及微信平台发布宣传。
试点任务2：组织农村有形产权和无形产权交易，开展农村综合产权交易的咨询服务、培训指导、委托管理、信息发布、价格评估、投融资服务、权属变更、折股量化等工作，更好为农村“三变”改革服务。（牵头单位）
推进情况：截止2018年9月28日，组织开展农村土地经营权交易45宗，总交易金额8473.05万元。其中，组织开展农村土地经营权抵押贷款33宗，交易金额1724万元；组织开展农村土地经营权交易鉴证12宗，交易金额6749.05万元；逐步完善咨询服务、培训指导、委托管理、信息发布、价格评估、投融资服务、权属变更、折股量化等农村产权交易工作配套相关制度、办法。
二、存在问题
（一）乡镇村级农村产权交易平台搭建缓慢，“四级”联动网络平台还未正式运行，政策宣传力度不够，群众知晓率低，场外交易现象仍然存在。
（二）与相关部门协调配合、沟通交流不够。
（三）相关配套制度不完善，文件执行力不够。
（四）未建立专业的第三方评估公司，交易标的资产评估工作无法系统开展。
三、2019年工作计划
2019年主要开展好以下几方面工作：
（一）积极协调乡镇加快农村产权交易平台搭建速度，形成有机构、有人员、有窗口的乡镇交易平台体系，加大线上线下宣传力度，提升群众知晓率，促使农村产权进入市场交易；
（二）针对部门之间协作问题，加强交流联系亲密的合作关系，问题共商、信息共享；
（三）按照相关文件要求和指示，健全完善农村产权交易配套制度。
（四）争取引入2-3家专业的第三方评估公司，或以建立数据库的方式，储备农村产权资产评估公司，系统开展农村产权交易资产评估工作。该项工作现正在筹划之中。
搞好顶层设计，明确试点路线图。严格按照《国家新型城镇化综合试点方案》要求，结合安顺实际，制定新型城镇化试点实施方案，明确目标任务和载体平台，稳步有序推进试点工作。今年2月，市委专门召开了三届七次全会，出台了《中共安顺市委推进新型城镇化综合试点的决定》，制定了《安顺市新型城镇化综合试点实施方案》。同时，围绕“五型城市”建设目标，按照“当代精品、后代遗产”，“创一流精品、传千年经典”的理念，编制了新型城镇化发展规划、新型城镇化基础设施建设规划等指导性规划和控制性详规，积极推进城市总体规划修编及“多规融合”编制工作，初步形成了总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划和专项规划等各层次较为完整的规划体系。
突出问题导向，找准试点着力点。重点围绕规划用地、财政金融、产业发展、公共服务、生态文明建设等方面存在的问题进行大胆探索创新，着力破解制约发展的体制机制障碍。一是以户籍制度改革为突破口，探索建立农业转移人口市民化成本分担机制。二是以行政管理体制改革为契机，综合推进体制机制改革创新。三是总结推广“1+N”镇村联动模式，探索建制镇发展新体制新机制。
坚持项目引领，推动试点项目化。以项目建设为载体，大手笔、高起点、高标准谋划项目，促进项目报批、签约、落地和实施，确保新型城镇化建设有看得见、摸得着的成果。编制《安顺新型城镇化综合试点项目汇编》，谋划沪昆铁路市区段外迁、黄果树机场第二跑道等投资1.35万亿涉及1134个项目的新型城镇化项目库。加快推进黄果树至龙宫两个5A级景区一级公路和市体育中心等一批旅游交通、文化体育设施项目建设。推进安顺生态文明示范区、邢江河国家湿地公园以及中心城区污水处理三期等项目建设，建成城镇垃圾焚烧发电、城市餐厨垃圾处理、建筑废渣生产建材等循环利用项目，推进新型城镇化基础设施、产业发展、生态文明建设。
开展情况
紧扣目标任务，推进体制机制建设。建立农业转移人口市民化成本分担机制，制定《关于深化户籍制度改革的实施意见》，全面放开落户限制，推动农业转移人口落户城镇;成立农业转移人口成本分担监测机构，制定《安顺市农业转移人口市民化成本分担测算和监测工作方案》，着手测算和公布农业转移人口市民化成本分担清单。
建立多元化可持续的城镇化投融资机制，成立了市新型城镇化综合试点建设融资工作协调小组和PPP项目中心，编制《安顺新型城镇化综合试点项目汇编》，分两批梳理了267个和129个新型城镇化项目;加强与国家开发银行贵州分行、农发行贵州省分行就安顺新型城镇化的合作，编制《安顺新型城镇化融资规划》;与贵州建工集团有限公司签署战略合作框架协议。
综合推进体制机制改革创新，加强行政区划调整，平坝撤县设区正式挂牌，普定撤县设区工作有序推进。整合镇（乡）国土资源、规划建设管理和政法、综治、、司法等资源，组建镇（乡）国土资源和规划建设管理委员会、乡镇（街道）法治工作委员会。在平坝启动“多规融合”试点工作，开展旧州镇建制镇示范试点工作。
强化保障措施，推动工作有效落地。强化学习交流，借鉴成功经验，积极组织赴信阳市、上海市、嘉兴市、晋江、宁波等地参加新型城镇化会议或学习考察，学习成功经验。
强化调查研究，提供决策参考，组织开展安顺市“十三五”推进国家新型城镇化试点、户籍制度、农村宅基地制度、基础设施建设投融资改革等专项课题研究，为试点工作有效开展提供理论参考。
强化宣传引导，营造良好氛围，制定《安顺市新型城镇化综合试点宣传方案》，组织各级各类媒体多形式开展试点工作的宣传。
强化督促检查，推动工作落地，建立督促检查机制，对开展试点工作进行督促检查，并将考核结果与年终目标考核和领导干部提拔任用相挂钩。
全市齐心协力，试点工作初见成效。作为全国唯一一个地级市试点，安顺市新型城镇化工作涌现出很多典型经验，得到肯定。制发了《中共安顺市委关于推进新型城镇化综合试点的决定》等政策性文件，《安顺市新型城镇化试点方案》《安顺市户籍制度改革的实施意见》及10个配套政策文件即将出台。此外，《安顺新型城镇化基础设施建设规划2015-2020》《安顺市旅游小火车规划》已编制完成并组织实施，《安顺新型城镇化发展规划》即将完成，《安顺新型城镇化融资规划》正着手编制……一系列相关政策性文件相继出台，为试点工作的开展提供了政策指引。
主要做法
强化顶层设计，理清工作思路。坚持“顶层设计、问题导向、项目引领、融资保障、末端落实”工作思路，以市委全会形式对试点工作进行安排部署，出台指导性政策文件，紧扣试点目标制定好实施方案，把既定的各项试点任务细化到县区、到部门、到人头，着力抓好项目和融资工作。
强化三级联动，打造安顺模式。强化市、乡、村三级联动，紧紧围绕探索打造“一分三向”新型城镇化的安顺模式，即把户籍属性与居住地分开，逐步引导人口向市区、向县城和重点镇、向美丽乡村集聚，注重中心城区与小城镇的协调发展，推动城乡一体化建设。
强化突出特色，建设“五型“城市。结合资源优势，着力建设山水田园型、绿色生态型、宜居宜游型、开放创新型、历史文化型“五型”城市，走个性化、特色化的新型城镇化发展道路。
强化协同推进，统筹“五化”发展。以新型城镇化试点工作为契机，统筹推进新型城镇化、新型工业化、山地特色现代化高效农业、旅游产业化和信息化“五化”协同发展。
强化改革创新，扫清制度障碍。深化户籍制度改革，在制定《关于深化户籍制度改革的实施意见》基础上，进一步研究制定《安顺市居住证管理办法》等10个配套政策文件，内容涵盖教育保障、就业创业、养老医疗保险、基本公共卫生服务、计划生育服务、住房保障、社会救助等各个领域。
几点思考
推动户籍制度改革系列文件落地。深入贯彻落实国务院、省政府关于推进户籍制度改革的相关文件精神，进一步修善《安顺市人民政府关于深化户籍制度改革的实施意见》及其配套文件。制定《安顺市居住证管理办法》，加强和完善人口统计调查，将流动人口服务管理工作纳入国民经济和社会发展规划，按照人口分布合理配置基本公共服务资源。制定《住房保障配套政策措施》，把农业转移人口纳入城镇住房保障体系，鼓励支持民间资本参与保障性住房建设运营。制定出台《城镇与乡村属性划分办法》，探索建立以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业区分农业人口和非农业人口的常住人口统计监测机制。建立健全社会保险保障机制，实施“全民参保登记计划”，2017年实现基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育等各项社会保险全覆盖。尽快出台《促进农村劳动力创业就业实施意见》，深入实施“春潮行动”“雨露计划”“新型职业农民培训”“就业创业技能培训”等培训计划。
促进产城融合增强吸纳能力。坚持以“5个100工程”建设为抓手，推动城市发展与产业就业支撑和人口集聚相协调。探索制定《促进工业园区发展升级的实施意见》。抓好农业重大示范项目和高效农业示范园区建设，加强农村专业合作经济组织和各类型新型农业经营主体的培育发展，促进农业转移人口就近城镇化。推动旅游升级版打造，大力发展以旅游业为龙头的现代物流、健康养生、家政服务等现代服务业。加快推动城市综合体建设，推广“1+N”镇村联动发展模式，拓展县域和建制镇规模，促进城乡良性互动发展。
狠抓项目建设和融资工作。建立市级新型城镇化建设发展专项资金，出台市级统筹政府性资金管理机制。出台城市停车场、供水及污水处理和养老产业等适宜开展特许经营的行业或领域的特许经营许可办法。完成养老产业、战略性新兴产业、城市停车场、城市地下综合管廊建设专项债发行申报工作。建立新型城镇化项目库，将城乡水系系统、道路慢行系统、轨道系统、城市路网、棚户区改造及垃圾污水处理等项目作为先期启动工程。推进与国开行、农发行等金融机构合作，力争三年融资200亿元。
提升基础设施水平。修改完善《安顺新型城镇化发展规划》《安顺新型城镇化基础设施建设规划》，制定出台《安顺市关于推进“多规融合”的实施意见》。指导普定、镇宁和紫云做好县城基础设施建设试点申报工作，力争3个县都进入试点行列，拓宽县城基础设施建设融资渠道。积极申报国家地下综合管廊建设和海绵城市建设试点，编制《安顺市城市地下综合管廊规划》和《安顺市城市地下综合管廊建设试点城市申报方案》，修改完善《安顺市海绵城市建设试点城市申报方案》，争取开展综合管廊和海绵城市建设试点。
加强生态文明建设。指导普定、镇宁、关岭、紫云、黄果树、龙宫、邢江河国家湿地公园等开展贵州省南部生态补偿示范区建设，探索建立市场化生态补偿机制。推动分布式太阳能、风能、生物质能多元化规模化应用。制定符合安顺实际的建筑产业现代化发展相关制度文件，推广绿色和节能建筑。开展国家第三批再生资源回收利用试点，推进节能减排、资源节约和生态环境保护。
【关键词】 荆门 城镇化 发展
荆门地处祖国的中部之中，素有“荆楚门户”之称。近年来，荆门市以科学发展观为指导，高举“中国农谷”旗帜，大力实施“1331”城镇发展战略，推进城乡融合发展，走出一条以新型城镇化带动城乡一体化发展之路。截至2013年底，全市城镇化率达到50.18%，比2012年提高2.68%;农民人均纯收入8248元，增幅连续4年高于城镇居民收入，城乡居民收入比缩小为1.88∶1。
一、规划先行，构筑城乡发展一体化新格局
1、建立健全城乡规划体系
近两年，荆门市集中力量，集中领导，投入近2亿元用于城乡各类规划编制，使全市城镇总规和村庄规划及城区近期建成区控制性详细规划编制做到全覆盖。强化规划编制完善的督查考核，将规划编制工作为年度两化工作考评的重要内容，通过召开规划编制推进会、定期通报规划编制进度、公开晒规划等形式，促进全市城乡规划体系的健全完善。高起点、高标准编制中国农谷发展规划、荆门城市空间发展战略规划，推进新一轮荆门市总体规划修改、县市区及重点镇总规修改完善、“一核六片十五园”等工业园区控规、各类专项规划编制工作。
2、强化规划统筹衔接
在“中国农谷”战略下，按“全域荆门”的理念和城乡统筹的要求，全域规划城乡发展蓝图。对1.24万平方公里市域空间进行高起点、大手笔整体谋划，建立了覆盖城乡、纵横相连的规划体系。纵向上，统筹编制市、县、乡、村四级规划。横向上，强化基础设施、产业发展、土地利用、社会事业、生态环境等子规划的科学编制和深度融合，形成了全面覆盖、互为支撑的规划体系。强化规划管理部门对各类规划统筹协调和业务指导职能，确保各领域、各层次规划有序衔接。各县市区和乡镇都按产业向园区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中的新要求，高起点修编完善各类规划，切实增强规划的科学性、前瞻性和可操作性。
3、创新规划管理机制
强化市（县、镇）长管规划机制。建立城市规划建设管理周六例会制度，由市长召集有分管副市长和副秘书长、四区五部门参加的策划、评审、协调会议，研究重大项目规划建设问题。建立县（市、区）长和乡镇长定期讲评规划制度，由县（市、区）长和乡镇长讲城镇规划、园区规划、新区规划，逼着各级领导做规划管理的内行。强化重点区域的规划管控。出台漳河水库“三圈”范围线规划、漳河水库饮用水源保护规划等规划，强化漳河的保护利用。加强对城镇周边、景区周边、公路干道沿线规划管控，实行集中统一管理。强化农村建房规划管理。制定“三村”（城中村、城郊村、园中村）整村推进城镇化的意见、加强全市交通干道沿线村庄规划和环境治理的意见等文件，禁止乱建房、浪费土地现象的发生。制定农民建房图集，推荐12种具有荆门地方风貌特色的建筑风格，在农村大力推广应用。
二、试点示范，构建城镇科学发展新体系
一是加快中心城区和县市城区建设。按产城融合的理念，加大建园区、建新城力度。荆门中心城区“一心四城”的空间布局初步形成，44平方公里的“零工业”生态新城――漳河新区建设已全面启动，北城新区、荆门高新区、荆门化工循环产业园区建设加快推进，100平方公里、100万人口的鄂中区域性大城市建设序幕全面拉开。钟祥、京山、沙洋3个县城按现代中等城市目标加快建设。加强城市基础设施和公共服务设施建设，全市政府每年投入30多亿元，用于城市扩容提质工程建设，中心城市要素集聚和环境承载能力明显提升，产业集聚与人口集聚、产业功能与社会功能实现有机统一。
二是强力推进镇域城市建设试点。为切实发挥重点镇在统筹城乡发展的重要节点作用，走出一条具有荆门特色的新型城镇化发展道路，荆门市在钟祥市胡集镇、沙洋县后港镇、京山县宋河镇、屈家岭管理区易家岭办事处4个镇（办事处）开展镇域城市建设试点。出台了《关于开展镇域城市建设试点工作的意见》，指出在稳定区划的基础上，通过政策扶持、体制创新、权力下放，有效整合城镇资源和农村资源，将试点镇加快建成具有较强辐射带动力的小城市、县域副中心、小城镇建设的示范和样板。试点镇工作力量进一步加强，试点镇党委书记由所在县市区党委常委兼任，镇长明确为副县级，试点镇下属机构人事任免实行条块结合、以块为主。各地按照能放则放、无缝对接的要求，通过直接下放、设置机构、委托执法等形式，下放事权，并建立行政服务中心，规范承接职能运行。市、县两级从财政、土地、项目等方面全力支持试点镇建设发展，试点镇范围内收取的土地出让金，地方留存部分原则上全额留给试点镇、县级政府每年安排不少于全县（市）总量1/5的用地指标，直接下达给试点镇等土地、财政政策的落实极大增强了试点镇加快发展的内在动力和活力。各试点镇都按照城市的标准高起点、大手笔对试点镇规划进行了修编完善，使镇容镇貌正在发生翻天覆地变化。4个试点镇城镇人口和城镇面积大幅增加，城镇化水平平均提高了3个百分点以上。
三是着力推进农村新型社区建设。荆门市将农村新型社区建设作为切入点，推动城镇基础设施、公共服务等向农村延伸，加快推进农村城镇化、农业现代化、农民职业化，积极探索以新型城镇化引领“四化”同步发展的新路子。该市提出到“十二五”末，全市城郊、建制镇周边和园区附近新型农村社区实现全覆盖，并要求山区不应低于100户，平原不低于500户，提倡建“万人社区”，鼓励一村一社区甚至几村一社区合建。围绕提升农民生活品质和促进人与自然和谐相处，按照分类指导、科学规划、突出特色、产业为本、群众自愿的原则，与迁村腾地、农村危房改造、土地整治、移民搬迁、农村环境整治等紧密结合，全市已建成和规划在建的高标准农村新型社区260个，引导农民集中居住，推动土地集约利用、农业规模经营、农民多元就业、居住环境改善、公共服务健全，探索一条农民“不离土不离乡”的就地城镇化道路。石牌镇彭墩村、官镇王坪村等农村新型社区已成为全省新农村建设示范典型，杨竹流域“2+6”、“1+5”区域、京山县石龙镇义和村“1+8”等万人农村新社区正在加快建设。
三、创新突破，开启农村土地流转和农民转移新进程
1、着力推进土地流转
随着农村城镇化进程的加快，农村土地流转和规模化经营已是大势所趋。荆门市围绕现代农业示范区和新农村试点村镇建设，创新机制，积极探索龙头带动型、村企共建型、股份合作型、土地整治型、合作社经营型等土地流转模式，土地流转正向集团化、板块化、产业链条化发展。全市农村土地流转总面积92.83万亩，其中规模经营面积达到60多万亩，占农民土地承包面积的15%以上。凡土地流转农民人均纯收入均高于全市农民人均纯收入20%以上。
2、着力推进农民转移
要富裕农民，必先减少农民。荆门市着眼于让农民“进得来”、“留得住”、“住得安”、“过得好”，大胆创新、多管齐下、综合施策，在制度创新、住房保障、社会保障、创业就业着力鼓励和引导农民进城。据统计，至2011年底，我市共转移农村劳动力459634人，占农村劳动力总数的39.7%。
四、立足长效，加快推进新型城镇化和城乡一体化
一是着力提升城镇管理水平。成立以市长为主任的城市管理委员会，建立“大城管”工作格局。确定“一年常态化、两年精细化、三年大变化”目标，制定并实施中心城区城市管理三年行动计划。实施市区城管体制改革，建立“两级政府、三级管理、四级网络”的城管模式。建立城市管理考核评比制度，健全日巡查、月评比、季考核、年评定的长效机制。推进网格化社会管理和数字化城市管理，投资3500万元，建成了集“社会管理、城市管理、治安管理、交通管理”于一体的“四管两心”管理平台。强力推进环境卫生、广告招牌、控违查违、建筑立面等“整治”，机械化清扫作业率达70%;推进市容环境美好示范路创建，拆除各类户外广告6800余块，城区内无一处T型广告、无一处灯杆广告、无一处跨街广告、无一处护栏广告。落实镇村环卫管理人员，建立工作机制，实行城乡环卫全覆盖。
二是大力实施“秀美家园”行动。以“万名干部进万村洁万家”活动为载体，以中国农谷核心区、“荆三角”现代农业示范区、杨竹流域新农村建设示范区为重点，着眼于规划布局秀美、村庄环境秀美、精神文明秀美、田园风光秀美、社会和谐秀美，大力实施生产发展、生活富裕、生态良好“三生”融合“秀美家园”行动。完善以奖促治政策，美化农村面貌，提升农村形象。重点治理辖区内公路、河道、桥梁、铁路周边的卫生死角;全面清理村内、村外、村庄连接处的积存垃圾及周边白色污染。推进乡镇污水、垃圾处理等设施建设，提高城镇生活污水、垃圾及固体废弃物处理能力。完善农村垃圾收集和处理系统，实行“村（社区）收集、镇（乡）集中处置或转运”，实现垃圾无害化、减量化、资源化处理。对农村生产生活污水进行分类生态处理，实现污水达标排放。进一步控制农业污染、水产养殖污染，治理规模畜禽养殖场。推进湖泊、山体生态保护修复工程。以杨竹流域生态文明新农村示范区和彭墩、王坪等示范村建设为重点，扎实推进宜居村庄建设，保持乡村田园风光和生态环境。
三是集中整治公路沿线环境。近年来，荆门市以武荆、襄荆高速荆门段沿线和荆新线、五洋线、境内207国道、汉宜线等公路干道沿线为突破口，狠抓环境综合整治工作。对高速沿线道路、水体、废旧厂房、建筑垃圾、山体、广告牌等进行综合整治，对荆新线、五洋线、境内207国道、汉宜线沿线建筑立面、集镇市政园林设施、镇容镇貌等进行全面改造提档。
【参考文献】
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一、新型乡镇建设试点工作的主要动因
党的对统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设提出了新的更高要求，作出了建立以工促农、以城带乡长效机制、形成城乡经济社会一体化新格局的重大战略部署。开展新型乡镇建设试点工作，是市委市政府贯彻落实党的精神、顺应新形势新任务要求、立足实际作出的一项重大决策，主要出于以下几个方面的考虑：
一是统筹城乡发展，增强乡镇一级统筹能力的需要。乡镇一级是县域经济的主要支撑，是统筹城乡发展的重要平台，是引领村级发展的“龙头”，乡镇不强就难以强县、兴村，统筹城乡发展的方略就难以落到实处。从我市总体情况看，乡镇一级还比较薄弱，经济实力弱、收入水平低、产业基础差、统筹能力不强等问题较为突出。全市156个乡镇中，进入全国“千强镇”行列的只有6个，其中3个还位居900名之后，多数乡镇靠转移支付维持正常运转。加快培植建设一批经济强镇，引领推动县域经济社会快速发展，是我们开展新型乡镇建设试点工作的根本出发点。
二是构筑城乡一体化发展格局，加快推进农业现代化、农村工业化与城镇化的需要。是农业大市，农村人口占到74%；又是煤炭资源大市，未来几十年内，采煤塌陷地将多达近400万亩，人口持续增加、耕地持续减少，面临着可持续发展的巨大压力。无论从现实、还是从长远看，大量农民向非农产业转移仅靠大中城市和城市大工业既不可能、也不现实。最现实、最可行、最有效的途径和办法，就是加快发展农村小城镇。农村小城镇的发展必须要有产业支撑，这个支撑产业无外乎来源于两个方面：一方面建立在农业“母体”产业基础之上的、通过发展农业产业化经营、拉长产业链条大力发展二三产业；另一方面通过招、引、联和城市工业辐射转移，加快发展新兴工业。按照科学发展观的要求，新兴工业化必须节约用地、保护环境、集约发展，走园区化的路子。市虽现有94个建制镇，但普遍存在着规模小、辐射带动力不强等问题，去年全市城镇化率为42%，低于全省平均水平近5个百分点。市的农业基础较好，但产业化经营水平提升较慢，特别是规模大、档次高、辐射带动能力强的龙头企业发育慢、数量少。我们建设的新型乡镇，主要模式是依托现有的14个省级经济开发区和工业园，实行“镇区（园）合一”，以区为主，以区带镇，以镇促区，相互促进，加快建成营业收入过百亿元、地方财政收入过亿元的强园区、强乡镇，实现以工促农、以镇带村、融合发展的目标。这个发展过程，就是加快推进“项目进园区、居民进社区、农民变市民”的过程，是加快推进农业现代化与农村一二三产业融合发展的过程，是加快农村工业化与城镇化互促共进的过程。
三是实现创新发展，突破当前改革发展中突出问题的需要。任何新生事物的诞生都必然会遇到传统习惯的挑战，面临着一定的风险。改革创新更是如此，必须以试点探路和引领。统筹城乡发展、加快一体化进程，必须彻底打破长期以来形成的城乡二元结构，在深层次和关键领域突破。当前从发展上看，面临着“无形”和“有形”两个方面的制约，体制机制障碍是“无形”制约，土地和发展资金问题是最突出的“有形”制约，“无形”甚于“有形”，“无形”制约不破解，“有形”制约也难以解决，体制机制创新是当务之急、重中之重，也是难中之难。改革开放30年来取得了举世瞩目的巨大成就，实行农村家庭承包经营责任制是中国改革的发端，极大地解放和发展了农村生产力，但需要深化完善，特别是乡镇一级的行政管理体系和运行机制，从根本上讲多少年来没有大的改变，深化农村综合改革，重点和难点也集中体现在了乡镇这一层面，有些问题已到了非解决不可的地步。譬如，加快工业化步伐，是以工促农的前提和基础，但在园区建设上存在着与相关乡镇“两张皮”的体制障碍；县乡两级是统筹城乡发展的主体，但多数是“吃饭财政”，缺乏统筹实力和服务能力，建不成服务型政府，统筹变为“通愁”；建设新农村的任务艰巨繁重，需要广大基层干部充满着干事创业的激情和干劲，但传统的用人和分配机制，难以充分调动和持续保持应有的积极性和主动性。再如土地问题，严格保护耕地、实现占补平衡是一项基本国策，必须坚决贯彻执行，建设农村新型社区、推进农村工业化与城镇化都需要建设用地，土地从哪里来？必须立足当地实际，走好挖潜存量、用好增量的路子。我市现有村庄占地近150万亩，其中不同程度的“空心村”占到近三分之一，也就是说闲置近50万亩；传统的迁村并点、旧村改造，所节约腾出的土地不到三分之一，如走好社区化、公寓化建设路子，就能节约腾出三分之二以上的土地，潜力巨大，但必须解决开发建设上的诸多难题，需要典型引路。全市近几年内有近600个压煤村庄需要整体搬迁，长期的压煤搬迁村多达3600个，如何结合农村新型社区和小城镇建设，切实解决好搬迁村群众“安居”与“乐业”的问题也需要积极探索、积累经验。随着农村工业化、城镇化步伐的加快和现代农业的发展，农业适度规模经营是必然趋势，在稳定和完善现行经营制度的前提下，需要在组织形式、经营模式等方面勇于创新的先行者。从协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设要求上讲，都需要先进典型的示范引导。我们推行新型乡镇建设试点工作，就是为寻求解决上述问题的现实选择，力求把试点乡镇建设成为统筹城乡发展的样板区、新型工业化与城镇化互促共进的试验区、新农村建设的示范区，引领带动区域经济社会又好又快发展。
基于上述考虑，从去年9月份开始，我们组织专门班子首先在市内开展调研，然后到成渝国家统筹城乡发展综合改革试验区和江浙一些发达地区实地考察学习，经过反复研究论证，确定了试点工作指导思想、基本原则、目标任务和有关政策，制定了《关于推行新型乡镇建设试点工作的意见》，于今年5月份召开会议动员部署、正式启动。
二、新型乡镇建设试点工作的基本设想
我市首批试点乡镇确定的基本原则是，依托12个县市区所属12个省级经济开发区和2个省级工业园，与所涉及乡镇村进行整合，除市中区不具备整合条件外，11个县市区各有一个“镇区合一”的试点镇，其中兖州、邹城各另有一个“镇园合一”的试点镇。试点工作主要内容有以下三个方面：
（一）总体要求和发展目标。我们把此项试点工作定名为“新型乡镇建设”，就是要在以下九个方面进行创新探索：一是推行“镇区（园）合一”的新模式；二是调整区划拓展发展新空间；三是下放权力赋予乡镇一级更大的行政管理新职能；四是理顺乡镇一级财政体制，建立名副其实的镇级新财政；五是探索破解一些发展方面遇到的难点问题有新突破；六是配套制定相关扶持政策，优化发展新环境；七是形成激励约束新机制激发内部新活力；八是实现又好又快跨越式发展的新目标；九是走出一条加快推进新农村建设和城乡一体化发展的新路子。在发展目标上，明确提出到2015年，各试点镇要达到四个方面的建设目标：一是实现经济社会发展新跨越，形成产业支撑新优势；二是实现基础设施统筹建设新突破，形成城乡一体化发展新格局；三是构筑城乡公共服务新体系，形成社会事业全面发展新局面；四是健全镇村管理服务新体制，实现基层民主政治建设新目标。每项目标中都规定了具体的量化指标和必须达到的标准。
（二）基本原则。鉴于这项工作涉及思想观念、体制机制、发展模式、领导方式等各个层面，要求在试点工作中必须把握好四条原则：一是坚持规划先行，统筹协调、科学布局。充分发挥科学规划的龙头和引领作用，坚持把新型乡镇建设规划纳入全市经济社会发展规划、组群结构大城市建设规划、生态文明建设规划、小城镇和新农村建设规划的大格局中，防止盲目发展，无序建设。二是坚持解放思想，锐意改革、勇于创新。旗帜鲜明地鼓励探索、支持改革、激励创新，允许改革探索中有失误，不允许固步自封、无所作为。三是坚持产业支撑，因地制宜、突出特色。坚定不移地把产业强镇富民、培植壮大优势特色产业放在突出位置，走以产业发达推进城乡发展、以城镇发展带动产业振兴的路子。四是坚持动态管理，自我激励、自我约束。“重激励、硬约束、严考核”，在试点乡镇管理上能进能出，不搞“终身制”；在干部使用上能上能下，搬倒“太平椅”；在经济待遇上有高有低，论功行赏。
（三）主要任务和相关政策措施。一是推行“镇区（园）合一”模式。将省级经济开发区、工业园与相关乡镇合二为一，一套班子，两个牌子，实行“特区模式、以块为主、自我运作、自我管理”的管理体制。为扩大新型乡镇规模和拓展发展空间，将园区发展规划所涉及乡镇或部分村统一整合到试点乡镇管理。整合中调整行政区划涉及29个乡镇（街道办）、140个村（居），共减少建制镇4个，除个别镇外，试点镇规模都有不同程度的扩大。二是扩大新型乡镇管理权限。按照“依法下放、支持发展、责权统一”的原则，将市、县（市、区）发改、规划、建设、财政、税务、国土、环保、经贸、外经贸、人事、劳动保障、交通等部门的部分行政管理和审批权，通过授权或委托的形式下放给新型乡镇。同时本着有利于促进发展、不增加乡镇负担的原则，市、县两级有关行政执法权限，凡是能下放和授权、委托的，都下放给新型乡镇行使，并由其承担相应责任。三是创新用人和分配机制。新型乡镇实行全员聘任制，建立收入分配与工作实绩挂钩的绩效考核制度，干部的使用管理彻底解决等靠熬、论资排辈和干好干孬工资奖金一个样的问题。四是理顺财税管理体制。按照分税制要求和财权与事权相一致、增加基层财力的原则，建立以新型乡镇为独立核算主体的镇级财政体制。新型乡镇财政收入除按规定上缴中央和省部分外，市及市以下留成的新增财力按不低于50％比例返镇，用于经济社会发展。新型乡镇规划区范围内按有关规定征收的各项规费，除按规定上缴中央、省部分外，市留成部分全部返镇，县市区留成部分80%返镇。为加大财政支持力度，市里将列入市本级财政预算的工业发展资金、服务业引导资金、中小企业发展资金、科技创新资金、推进对外开放资金等专项资金加以整合，重点向新型乡镇倾斜，同时要求县市区尽力支持试点乡镇建设和发展。五是探索完善土地管理使用新路子。建设用地规划指标和年度新增计划适当向新型乡镇倾斜。新型乡镇规划区内通过搬迁改造建设集中居住区腾出的土地，积极申报置换为建设用地，用于园区项目建设。规划区以外撤村建居、合村并点腾出的土地，按照耕地总量占补平衡的要求，一部分等量复垦为耕地，其余部分可转换为建设用地，鼓励支持建设新型社区；坚持依法自愿有偿原则，积极推进土地承包经营权通过租赁、转让、转包、入股等形式合理有序流转，促进土地向种养大户、农民合作组织、农业龙头企业和优势产业集中，鼓励发展农业公司、合作农场等规模经营。六是深化投融资体制改革。试点乡镇可成立建设发展投资公司，具体承担资本运营服务。鼓励引导各类金融机构到新型乡镇开展业务，对新型乡镇的高新技术产业、基础设施建设等项目安排一定额度的贷款予以支持。允许农民以房产、土地承包经营收益权等作抵押贷款，引导支持建立村镇银行和信贷担保组织，积极推行农业政策性保险，鼓励支持各类民间资本投资新型乡镇建设。七是加快改革户籍管理制度。新型乡镇全面实行城乡统一的户籍登记管理制度，建立平等择业、充分就业机制。凡在镇驻地及园区从事二三产业、有稳定职业、固定居所的人员及共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口，平等享受教育、医疗、就业、兵役、社会保障等方面待遇，并承担相应义务。八是健全社会管理和公共服务保障制度。加快新型乡镇撤村建居社区管理体制改革，完善乡村治理机制。规范集体资产管理制度，全面推进“四荒”资源、林权、水域等产权制度改革，盘活农村集体资产。建立健全现代农业科技服务体系、金融保险支农服务体系。培育发展农民专业合作服务组织，按照《农民专业合作社法》要求，在各个主导产业链和专业村建立较为规范的农民专业合作社。建立健全农民培训制度和社会治安服务网络等。
