关键词：公众参与；环境保护；原因；对策
引 言：在社会经济发展的同时，环境问题已经成为人类面临的一个严峻问题，面对我国日益严峻的环境现状，每一位公民和每一个社会团体都有责任和义务积极有序的参与维护我国的环境安全，这也是当今中国政治、经济可持续发展面临的重大课题。
1 公众参与环境保护的必要性
1.1 实现环境司法和执法的公平公正离不开公众的参与和监督
公众参与环境司法，拥有诉讼法上的权利和正确行使监督职能，有利于环境司法的公正正义。在我国，公民既是环境保护的主体之一，也是诉讼当事人，享有控告权、申诉权等诉讼权利。在相关诉讼活动中，相关的人民陪审员制度、辩护制度等等都是广大公众直接参与到司法活动中，或制约司法权的一种机制，有利于发挥公众的监督作用。
1.2 环境立法的制定和发完善，离不开公众的广泛参与
我国《宪法》规定，作为立法机关的全国人民代表大会代表由人民选举产生的，所以立法的过程就是所有人参与法律的制定过程；又据我国《立法法》规定，在相关立法制定过程中，还需要听取来自不同方面的意见。由于环境立法涉及到广大群众的公共利益、健康和生命安全，所以，环境立法的过程中公众的切实参与其中是必不可少的。
1.3 建立可持续发展作为环境法治的核心概念，需要公众的认可与参与
通过对有关环境法律的制定和修订，初步建立了可持续发展的指导思想。但目前的“经济优先论”在实践中仍占主导地位。建立一个环境可持续发展的理念就要求社会成员普遍认可的可持续发展的原则，通过积极的实践，参与到环境法治中。
1.4 确保环境执法的公平和高效，也需要广泛的公众参与
公众既是行政相对人，也是环境执法的一个重要客体。环境执法的一些形式，如环境行政处罚，环境行政强制措施等等都会对公众的环境权益、财产权益等等产生较大影响。为了确保环境执法的公平公正，有需要通过环境信息公开、环境听证会以及其他形式，保障公众的知情权。此外，为了防止行政权力的滥用的环境中，有必要引入社会监督机制。
2 公众参与环保存在问题及原因分析
2.1 公众参与环保的意识不够，环保观念淡薄
目前公众对环境方面的知识了解较少，加之很难参与到国家的行政决策和管理中去，环境决策与环境保护中公众的参与还没有引起足够的重视。另外，有很大一部分人认为环境保护与己无关，是国家的事情。
2.2 当前公众参与环境决策运行机制存在缺陷
首先公开的环境信息量有限、信息公开渠道少。环境方面的信息往往只在政府审批建设项目阶段才向公众公开，而在建设项目规划、运行阶段很少向公众公开。公众对建设项目的生产工艺、生产设施、产污情况很难了解，同时政府对法律、法规、政策宣传力度不够，使得公众对环境保护认识欠缺。再加上受人为封锁、截留等因素的影响，导致公众不能客观的了解环境现状，甚至会获得一些错误、扭曲的信息。我国当前的环境信息公开是政府权力型。其公开方式往往凭经验，不恰当的公开方式使得环境信息无法及时、准确、有效地传达给需要和关注这些信息的人。被监督者很少去认真听取公众意见、积极回应公众建议，公众往往只是被动接受。由于缺乏引导和解读，使得公众不能有效地理解这些材料，影响了信息公开的效果。
其次不切实际地广泛发动公众参与，致使某些参与低效、无效甚至混乱。在调查公众意见时，代表性不强，范围也有限，整个调查过程不够规范、科学。组织者有时因自身利益，通过调整代表性质、组成比例等措施偏好地选择，致使选择出来的代表不能代表大部分人的意见。
最后是监督救济制度不完善。在经济增长的同时忽略了环境问题，在环境保护与经济发展发生矛盾时，往往以牺牲环保来促进经济，不少侵害公众权利的行为没有得到政府部门的有利阻止。当公众利益受到损害时，公众所采取的抗议、申请行政复议等手段并不能使公众得到有利的行政救济。法制的不健全，也使得排污单位有漏洞可钻。
2.3 公众参与环境保护主体力量薄弱、影响小
目前我国环境保护社团组织有2000个左右，这些组织中大部分还是自上而下的、由政府扶持的官办型民间组织。受资金、规模等因素的影响，其在环境保护中的作用也非常有限。
2.4 公众参与形式单一，参与深度不够
目前主要集中在利用各种节日（如世界环境日、地球日、世界臭氧日等）、会议、研讨会等进行宣传参教育，公众参与的领域尚未触及对政府环境决策的参与。
3 公众参与环境保护的对策
3.1 普及环境教育，提高公众环保意识
环境保护是一项全社会的事业，需要全社会的共同参与。呼吁全社会对环境的重视，关键是加大环保宣传教育，让环境意识深入人心。首先，应加强对各级领导的环境教育。各级领导的道德观直接影响环境工作的发展决策。我国地方政府不能单纯地以经济指标作为唯一的政绩考核指标，片面追求经济效益，而忽视环境保护。环保部门应配合政府部门，把环境教育列入干部培训计划，或在各级党校开设环境教育课程，以提高干部的环境素养，增强“绿色”决策能力水平，形成一套环保系统的新思想和新思路。其次，应发挥学校在环境教育中的作用。“万丈高楼平地起”，环保教育要从孩子抓起，应在中小学设置环境课程，通过各种环保活动提高学生的环保意识，普及环境教育知识。第三，应加强大学生的环境教育。在高等院校开设环境教育必修课，同时增加公共选修课中环境教育课程的比重，为不同专业的学生在以后的工作中渗透环保理念、融入环保思想打下基础，从而带动全民环境道德素质的提高。
3.2 加强大众传媒的宣传监督作用
没有新闻单位的大力宣传报道，就没有中国的环保事业。大众传媒应设置环保专栏，普及环保知识； 利用网络平台和手机平台开展动态宣传，定期举办环保新闻会。大众传媒还要发挥舆论监督作用。在现实生活中，一些企业不怕上级领导批评，也不怕执法部门罚款，却害怕新闻媒体将其对环境污染的行为公之于众。对于违法的企业而言，大众传媒可造成强大的社会舆论压力，促使其加大环境污染治理的力度。从这个意义上来说，新闻媒体已成为环保部门最有力的“盟友”之一。
3.3 健全和完善环保法律、法规
我国现行环境立法中确立了“预防为主、防治结合”的原则，“预防”是环境保护第一位的工作。但是我国现行的环保法律多注重末端控制和管理。我国环保立法应该借鉴国际上环境立法的经验，对企业生产全过程进行监督管理，通过立法的形式，制定适合我国国情的循环经济法律，从而减少污染物的产生。我国现行的《环境保护法》已不能适应中国环保事业发展的需要，在一些新的领域、新的行业出现的新的问题，存在着无法可依的情况，所以修改《环保法》刻不容缓。
4 结束语
总之，努力提升公众参与环保的意识，进一步健全我国现有的环境立法体系，广泛发动公众力量的参与，对于公众环境权益的保障、环境的保护以及经济社会的发展都具有重要的积极意义。
参考文献：
[1]向佐群.论环境保护中的公众参与[J].云南行政学院学报，2007（05）.
关键词：贸易保护；绿色壁垒；标准
1 我国入世以来，绿色贸易壁垒对农、畜、水等产品的出口的影响
(1) 农产品出口受阻的品种多。受阻的农产品从蜂蜜到冻鸡，进而延伸到整个畜产品和水产品。2002年1-5月，欧盟全面禁止进口中国的动物源性食品和水产品。
(2) 对中国农畜等产品实施绿色贸易壁垒的世贸组织成员从发达成员（欧盟、美国、日本）扩展到部分发展中成员（韩国、新加坡）。
(3) 中国成为美国绿色贸易壁垒限制进口最多的国家。2002年1-3月，美国药品管理局扣留的进口产品共达12025批次，其中，中国为1140批次，占同期被扣产品总批量的9.48％，居受阻国家和地区的首位。
(4) 对中国进口农、畜产品的检验项目增多，检验加强。如欧盟对中国茶叶的检验项目已从过去的6种农药残留的检验增加到62种。日本厚生省2002年4月25日宣布，从中国进口的蔬菜中存在严重的农药残留超标问题，决定对18种蔬菜进行抽检。
(5) 绿色贸易壁垒严重影响了我国发达地区省市的出口。2002年1-3月，我国沿海地区被美国药物管理局扣留的产品累计896批次，占我国被扣产品总量的78.6％，其中，广东省为240批次，占21.05％，居第一位；福建为201批次，占17.63％。2002年1-4月，经深圳口岸出口的冻鸡出口数量和贸易额均比去年同期减少了40％。2001年，我国约有70多亿美元的出口商品受到绿色贸易壁垒的影响。
2 绿色贸易壁垒措施涉及的领域越来越广泛
一方面绿色贸易壁垒本身也随着社会经济发展的需要在不断调整和补充，出现了层出不穷、变化多端的绿色贸易措施，涉及包括环境保护、人类健康、生物多样性、动植物安全等多个领域；另一方面，绿色贸易壁垒所管辖的对象范围越来越广泛，近年来，它不仅对产品 (消费)本身提出绿色环保要求，还对产品的设计开发、原料投入、生产方式、包装材料、运输、销售、售后服务、甚至工厂的厂房、后勤设施、操作人员医疗卫生条件等整个生命周期的各个环节提出了绿色环保的要求，如美国实施的haccp计划，其目的是更方便、更有效地实施其绿色贸易壁垒措施。更为严重的是，目前的绿色贸易壁垒不仅表现为环境技术规定、标准，而且这些规定的执行过程也逐渐成为中国商品进入外国市场的严重障碍，执行过程中的一些争议往往导致旷日持久的调查和取证，导致成本大大增加并延误了良好的商机。例如中国出口到韩国的活鱼，就遭到长达45天的批批检验待遇，致使大量的活鱼死在码头，几乎无法再出口。
3 对我国产品实施绿色壁垒的国家越来越多
通常，一个或几个发达国家对中国实施绿色壁垒，往往会引起其它一些国家对中国也实施绿色壁垒。目前，我国成为了受到美国绿色壁垒限制进口最多的国家；欧盟设置的绿色壁垒也给我国农产品出口带来了巨大损失；日本等发达国家甚至一些发达中国家也对我国地许多农产品实施了绿色贸易壁垒。
我国遭遇的国外主要绿色贸易壁垒指标见表1。
从以上的分析可以看出随着我国改革开放的深入，对外贸易的不断扩大，我国遭遇的绿色壁垒是范围在不断扩大，数量也在不断的增多。究其原因应该是多方面的。
（1）双低——我国出口产品的技术含量低，检验产品的技术标准低。
我国科技水平落后于发达国家，由此导致我国出口产品的技术含量低。据专家估计，我国产品质量实际水平落后于发达国家10-20年。仅就德国为例，目前应用的工业标准约有15800种，大多数等同于国际标准；而我国技术标准约有70% －80%低于国际和国外先进标准。而且我国标准体系混乱，有国家标准，地方标准，专业标准及企业标准，名目多而水平低下难与国际水平接轨。
这在农产品、食品、纺织品等行业更为突出。联合国食物与农业组织迄今已公布了有关农业在食品中的最大限制标准共2500项。而我国直到2001年，农业部才出台了无公害农产品的行业标准，其中的农产品质量标准中仅涉及62种化学污染物。
（2）双盲——我国企业绿色观念淡薄，而且对国外的技术法规，标准缺乏了解。
据有关部门统计1996年到2003年6月，我国获得环境标志认证的纺织服装企业仅有38家。 另据资料显示，目前我国使用绿色食品商标的产品只有3000多个，年产量仅2000多万吨。可见，我国许多企业绿色观念淡薄，未能意识到绿色壁垒所带来的不利影响。
而且，许多企业对国际通用的国际标准和技术管理措施也知之甚少，对主要贸易对象国的技术手段和技术限制缺乏了解，再加上技术贸易壁垒本身的不透明性，使我国的出口贸易面临很大的困难。
（3）竞争和分工——产业的国际竞争和国际分工的影响。
出于产业竞争的需要，有的发达国家采取了明显的歧视性措施。例如，日本为限制我国稻米进口，将检测指标由23项增加到121项，其中许多农药是我国从来不使用的，也要进行农残检测。再如，为限制我国菠菜进口，2002年日本公布菠菜中农药毒死蜱残留限量为0.01mg/kg，既远远严于日本蔬菜中其他有机磷农药的残留限量（大约相差10倍以上），又大大超出美国，欧盟及国际组织标准（约为0.05mg/kg）。而且，发达国家往往将污染较多的产业转移到发展中国家，还把发展中国家作为倾倒工业废弃物的垃圾场。据统计，美国在20世纪80年代初在发展中国家的投资35％危害生态环境，日本2/3的海外投资是污染产业。而且，这种行为也加重了发展中国家的环境治理成本 形成了不合理的国际环境保护格局。一些发达国家不但推卸责任，反而对发展中国家实施绿色壁垒，从而使发展中国家处于更为不利的地位。
总之，中国现阶段所面临的环境管制和绿色壁垒的形势是严峻的，政府和企业只有清醒地认识到这一点，并积极地采取有效措施，才能保证我国对外贸易的健康发展。
参考文献
［1］绿色贸易壁垒对我国对外贸易的影响及应对策略.
［2］户艳辉．直面绿色贸易壁垒［j］．求实，2006，(2)：145-147．
（南昌大学，江西南昌330031）
摘要：现代社会经济发展快，工业化进程加快，环境受到了比较严重的污染。我国现在的法律法规在一定程度上起到了保护环境的作用，但环境状况没有明显改善，环境受到了很大地破坏。为了解决我国破坏环境的问题，笔者认为我国应该建立环境公益诉讼制度。我国建立环境公益诉讼制度首先要确定环境公益诉讼的原告范围。笔者认为检察院、环境保护的行政机关、环境保护的社会团体和公民个人应该拥有环境公益诉讼的原告资格。
关键词 ：环境污染；环境公益诉讼；原告资格．
中图分类号：D90 文献标志码：A 文章编号：1000-8775（2015）04-0168-02
收稿日期：2015－01－20
作者简介：陈梓元（1989-），女，汉族，浙江省东阳市人，硕士研究生，南昌大学在校学生，专业：诉讼法学（民事诉讼法方向）。
环境问题受到人们的广泛关注，因为环境污染会严重影响人类的生产生活和社会经济发展。国外一些国家已经建立了环境公益诉讼制度，这对于保护环境有重要意义。环境公益诉讼是指在民事活动中，检察院、环境保护机关、社会团体和公民对污染环境，违反民事、经济法律，损害社会大众利益的行为依法向人民法院提起诉讼，要求人民法院通过审判保护环境的诉讼活动。环境公益诉讼有五个特征：第一，本质上的公益性。提起环境民事公益诉讼是为了保护环境，保护社会公共利益。第二，提起主体的广泛性。检察院、国家环境保护机关可以提起环境民事诉讼，社会团体、公民也可以提起环境民事公益诉讼。环境污染问题损害社会大众利益，所以提起公益诉讼的主体比较广泛。第三，环境民事公益诉讼的提起和裁决，并不一定要求实际损害的发生，当事人可以对潜在的破坏环境，会对未来造成影响的行为提起诉讼。环境民事公益诉讼的请求内容不仅仅针对过去、现在，还具有指向未来的意义。第四，当事人双方诉讼地位具有差异性。被告一般是社会的强势群体成员，拥有强大的经济实力。第五，环境民事公益诉讼的被告在败诉的情况下，不仅要赔偿损失而且要对其侵害行为承担惩罚性赔偿责任。这样可以使被告认识到保护环境的重要性和污染环境的严重危害性。2012年新民事诉讼法规定：对污染环境这种损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。由此看出，立法机关把环境民事公益诉讼的原告资格规定为有关机关和社会团体。其实这样规定比较笼统，不够具体。笔者认为有权提起环境公益诉讼的原告应该有检察院、环境保护机关、环境保护团体和公民个人。环境公益诉讼原告范围的确立是我国环境公益诉讼制度建立的基础。环境民事公益诉讼的原告资格至关重要，因为这关乎公共利益的实现，经济社会发展。外国一些国家对环境民事公益诉讼的原告资格研究的先进之处值得我国借鉴和学习。
我认为有关机关应该包括检察院、环境保护机关、社会团体和公民。社会团体必须是具有一定规模，有一定经济能力的以保护环境为目的的社会团体。这样规定社会团体的范围可以防止滥诉，可以有效利用司法资源。
一、检察院应该具有环境公益诉讼的原告资格
检察院应该被赋予环境民事公益诉讼的原告资格，第一因为检察院作为公诉机关，应该维护社会公共利益。第二因为检察院应该对国家机关及其工作人员和公民、社会组织的行为是否遵守法律进行监督。外国许多国家无论大陆法系国家还是英美法系国家都把检察院作为环境民事公益诉讼原告。
检察院参与到诉讼活动的方式有两种：一是直接起诉，以检察院自己的名义作为原告；第二种方式是支持起诉，检察院依职权支持受害人起诉。检察院拥有大量的人力，物力，有能力支持受害人起诉。
检察院拥有大量的人力、物力，有良好的资源。检察院一般都拥有良好的法律知识功底和实际业务能力，能够运用法律知识保护环境维护公共利益。同时可以防止滥诉情况的发生，使法院更好地实现公正与效率两大目标，使得司法资源能够有效利用。
从现有的资料看，我国各级人民法院受理的环境公益诉讼案件中检察院作为原告胜诉的概率比较大。2007年广州河道污染公益诉讼一案让人印象深刻。整个案件因一条名叫石榴岗河的河流引起，它位于广州市海珠区。以前的石榴岗河干净、清澈见底，但当年9月以后小河突然变得奇臭无比，村民们觉得很奇怪。村民们后来在河边发现了一家名叫新中兴的洗水厂并且猜测黑臭是该厂排出的，于是聚集到洗水厂讨要说法，但该厂不承认。村里几位老人向该区检察院提出援助请求。区检察院同意以原告身份提起环境民事公益诉讼。2008年12月9日广州海事法院依法对此案作出判决，给了村民一个满意的答案。i从此案可看出，检察院作为原告提起环境民事公益诉讼可以起到保护环境，维护环境公共利益的作用。
二、环境保护的行政机关应该具有环境公益诉讼的原告资格
环境保护机关的职责就是保护环境，使得人类生存在一个环境优美的地球上。所以环境保护机关应该有环境民事公益诉讼的原告资格。现在国家财政投入环境保护的经费很多，环境保护机关拥有足够的资金，同时环境保护机关拥有大量既掌握环境保护知识又懂得如何很好保护和利用环境资源的人才。环境保护机关拥有足够的资金和人才可以很好参与到环境民事公益诉讼中。所以环境保护机关可以作为环境民事公益诉讼的原告。
当环境保护机关提起环境民事公益诉讼时，参与到诉讼活动的方式有三种：第一种方式是支持起诉，环境保护机关可接受公民和社会团体的申请介入到案件中支持起诉，环境保护机关可以发挥自身技术、人员等优势。第二种方式是作为共同原告，环境保护机关可以作为共同原告参与到环境民事公益诉讼中。第三种方式是环境保护机关以自己名义直接提起诉讼，成为环境民事公益诉讼的当事人。
现实生活中，环境保护机关为原告提起环境民事诉讼案件中比较典型的一个案例：贵州天峰化工公司是一家生产化肥的化工企业，对其堆放的磷石膏废渣没有采取必要的环保处理措施，导致废水进入红枫湖，导致河水磷浓度超标。2007年12月，贵阳市红枫湖、百花湖和阿哈水库“两湖一库”管理局作为环境民事公益诉讼原告向法院起诉，要求被告贵州天峰化工公司停止排污。ii最后人民法院判决被告停止对环境的损害。从此案可看出，环境保护机关作为原告提起环境民事公益诉讼是合理的，必要的。环境保护机关可以保护环境资源，维护环境公共利益。
三、环境保护的社会团体应该有权提起环境公益诉讼
社会团体应该有资格作为环境民事公益诉讼的原告，国外一些国家例如：美国、英国、法国都把社会团体列入环境民事公益诉讼的原告范围内。提起环境民事公益诉讼的社会团体一般都是环境保护团体。国外一些国家规定必须符合一定要求的环境保护团体才能提起诉讼，我认为这种先进做法可以借鉴，这样可以防止懒诉，司法资源可以得到有效利用，可以更好地实现社会公平正义。我认为社会团体首先应具有一定的经济能力，因为提起诉讼并保证诉讼的顺利进行需要一定资金。其次，社会团体必须具有一定的规模，而且必须以环境保护的目的社会团体。最后，社会团体提起环境民事公益诉讼必须以团体本身的名义。
社会团体可以提起环境民事公益诉讼原因如下：第一，社会团体一般具有公益性，所以可以为了社会大众的利益提起环境民事公益诉讼；第二，社会团体分布广泛，有利于及时发现污染环境的现象，及时诉讼，有利于保护环境；第三，社会团体中有懂得保护环境的专业人才，也有一定的经济能力进行诉讼。
通观我国目前司法实践，中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案是我国首例由环保社团组织提起的环境民事公益诉讼，目前，这起案件已成功审结。中华环保联合会在司法保护环境实践中做了有益的尝试，收到了良好的社会效果。iii但是由于我国新民事诉讼法未明确具体规定环境公益诉讼的原告资格，现在环境保护团体提起的很多环境公益诉讼，人民法院大部分没有受理。所以笔者认为今后的司法解释应明确规定环境保护团体能提起环境公益诉讼。最新民事诉讼法只抽象笼统地规定了环境公益诉讼的原告资格，为使我国环境问题得到改善，今后的司法解释应具体规定环境公益诉讼的原告资格，这有利于我国环境公益诉讼的发展。
四、公民个人有权提起环境公益诉讼
笔者认为，公民有权提起环境公益诉讼，公民个人有权参加到环境保护队伍中。因为环境污染问题直接影响到公民个人的人身安全和财产安全，所以公民有权参与保护环境。公民个人若发现污染环境的现象，提起环境公益诉讼，有利于保护公众利益和社会利益，也有利于公民参与到建设社会主义法治国家。
在现实生活中，公民个人由于资金问题，环境方面的专业知识缺乏，举证艰难，法院一般很少受理公民提起的环境公益诉讼案件。但是公民个人依法享有环境权，公民有权保护环境。笔者认为未来立法中公民应该享有环境公益诉讼的原告资格。
通过总结国外一些发达国家的先进经验，笔者认为环境公益诉讼原告资格的范围应该扩大，检察院、环境保护机关、环境保护社团、公民个人都应该有权提起诉讼。明确环境公益诉讼的原告资格是建立环境公益诉讼制度的基础，我国应根据国情，在今后的立法中明确规定环境公益诉讼的原告资格。这对于保护环境，促进经济发展有重要意义。
参考文献：
[1]覃春霞：《我国环境公益诉讼原告资格研究》，武汉工程大学2011年硕士学位论文，第26页.
[2]余卫钊：《环境公益诉讼原告资格研究》，昆明理工大学2012年硕士学位论文，第15页.
关键词：草原；畜牧；生态环境保护；可持续发展
在长期发展过程中，人们一直在对实现经济和环境协调发展的方式进行研究和分析，这项工作却始终没有取得良好的效果，在这种背景下，我国在进行经济发展的过程中就需要将环境作为代价。但是为了解决这种，就需要我们在进行经济建设和发展的过程中充分认识到环境问题的重要性，特别是草原环境对我们经济建设和发展所产生的重要意义和积极影响，通过采用更为有效的策略对问题进行合理解决，最终更好的实现草原生态环境的可持续发展，给人们更舒适的生活和发展环境[1]。因此，对草原生态环境进行保护就是一项十分必要的工作。
1对草原生态环境进行保护的重要性
草原作为一种环境的天然屏障和保护伞，它的存在能在很大程度上推动我国经济和畜牧业的发展，同时草原的存在还将有效预防或减少自然灾害出现的可能性，对于人类的生存和发展也将起到十分重要的影响和帮助。因此处于这种特殊的意义和作用下，怎样更好的将草原建设工作进行开展，做好对生态环境的保护就将是一项十分重要的探索工作。只有将草原生态环境进行良好保护，才能更好的对我国草原畜牧业发展提供有效帮助，从而对我国广大人民群众生活水平的提升起到促进作用。同时，由于草原中的植被根系相对发达，因此其对土壤有着极强的稳固作用。在草原中，茂盛的叶子能将风雨对土壤的侵蚀进行阻挡。而土壤中的动物和微生物由于频繁活动，因此土壤会由于其运动而变得疏松，对于雨水的吸收效果良好，在很大程度上能够减少地表中水分的流失，更好的保持水土平衡[2]。但是如果在长期的人类发展过程中，这种有序的生态系统结构遭到破坏，就将对人类的生存和发展产生严重的威胁，最终将产生草原退化、土壤沙化、水土流失和环境问题，对人类将造成不可估量的影响。由此可见，对草原生态环境进行保护是一项十分必要的工作。
2对草原生态环境进行保护的对策
2.1加强对生态环境保护工作的宣传，提升认识
理念是行动的先知环节，同时也对行动有着明显的主导作用。因此，要想将草原生态环境工作进行有效开展，首先需要对宣传工作进行加强，通过这种方式加强人们对草原生态环境保护工作的认识，充分了解这项工作开展的重要性和必要性。今后在发展的过程中需要充分加强对草原生态保护工作的宣传，全面加强生态环境保护意识，通过这种方式，进一步加强宣传教育工作，增强这项工作对人们生活的积极作用和影响。以此更好的激发群众投入这项工作，同时在这个过程中，还需要加强对相关措施的应用，从而加强草原生态环境保护系统的健全和提升。
2.2进一步加强对草原建设的资金投入和建设投入
在对草原建设的投入进行加大的过程中，需要充分结合当前地区的实际发展情况，做到因地制宜，采用分类指导的方式，对出现退化的草场进行改良和治理，对人工草场进行大力兴建，通过这种方式对生产条件和环境进行改进和完善。此外，在这个过程中还需要将传统的生产方式进行更改，通过科学的生产方式，加强对放牧方式的更新和完善[3]。牲畜的饲养必须按照相关的国家规定或是地区规定，适当的运用增草或是减畜的方式，尽可能实现草原和牲畜共同发展的目的。
3结语
综上所述，对草原生态环境的保护是当前我国经济建设过程中一项十分重要的工作，但是这项工作要想得到完善和发展也不是在一夜之间能实现的。因此在这种背景下，我们更需要对草原生态环境保护工作引起重视，充分做到自身应尽的义务和责任，尽可能从身边的小事做起，通过这种方式更好的实现生态环境的可持续发展。希望通过上文的研究，对当前的生态环境问题能做到更合理的解决，最终实现草原生态环境的可持续发展，还给人们更舒适的生活和发展环境，我国经济建设和社会发展提供良好帮助。
参考文献
[1]达哇东周.关于草原畜牧与生态环境保护的探讨与分析[J].中国畜牧兽医文摘,2015,31(9):59.
[2]贺卫光.甘肃牧区牧民定居与草原生态环境保护[J].西北民族大学学报(哲学社会科学版),2013,12(5):45-50.
关键词：环境保护税；污染；法律的思考
工业革命以来，人口的迅猛增长和经济的快速发展导致了生态环境状况的日益恶化，环境问题使人类的基本生存条件面临严峻挑战，保护与改善生态环境，维持生态平衡，已成为世界各国谋求可持续发展的一个重要问题。在我国的经济建设过程中同样出现了大量的环境问题，为了改善环境质量，保护生态环境，我国采取了一系列的积极措施，取得了比较明显的成效。但目前我国较多采用的是直接管制措施，例如规定排污标准、征收排污费，这些措施将污染者置于被动接受管理的地位，不利于调动其参与环境治理的积极性。环境保护税作为一种有效的刺激措施，能够通过改变人们的行为方式取得保护生态环境的积极效应。我国现阶段还没有专门用于环境保护的税种。本文将对我国的环境保护税收法律制度建设进行初步探讨。
一、开征环境保护税的理论依据
（一）外部性理论
英国“福利经济学之父”庇古的外部性理论为环境保护税的征收提供了最主要的经济学依据〔1〕（p29）。外部经济效果是一个经济主体的行为对另一经济主体的福利所产生的效果，而这种效果并没有从货币上或市场交易中反映出来〔2〕(p569)。根据外部性理论，企业或个人在追求利润或利益最大化时，容易造成资源浪费和环境污染，使得其他微观经济主体（企业或个人）的福利减少，形成外部不经济；同时，在代际之间也存在外部效应，上代人对资源的过度浪费和污染，也会造成下代人福利的减少。按照庇古的分析，自然环境为生产者提供的服务，并未在生产者的生产成本中反映出来，因而会造成生产企业花费的成本与社会花费的成本之间的差异，这种边际净私人产品和边际净社会产品的差额即私人经济活动所产生的外部成本。这种以危害自然为表现形式的外部性成本发生在市场体系之外，因而不能在市场上自行消除，只有政府采取税收形式，才能把污染成本增加到产品的价格中去。假定政府征收等于边际污染成本的税收，那么可以使污染者的边际私人成本等于边际社会成本，边际私人收益等于边际社会收益，即把污染者的外部性成本内在化〔2〕(p576)，使其面对真实的成本和收益。如果没有内部化，一些行为的经济成本就不会被考虑，如果外部费用没有成为商品和服务的价格因素，就会引起严重的市场扭曲。〔3〕理论上把对单位污染所征的等于污染所造成的边际社会损失的税收称为庇古税。此后，学者西蒙斯进一步发展了外部性理论，提出“社会成本”概念，认为企业应当承担其所造成的外部社会成本。因而，降低资源的社会成本，需要把外部性转移至企业内部，提高私人生产成本，促使其节约使用资源、减少对环境的污染。这一关于外部成本通过征税形式而使之内在化的设想，构成了征收环境保护税的基本理论框架。
（二）“稀缺资源”论
与环境保护税有关的另一种经济学理论是“稀缺资源”论。按照经济学的理论，由于资源是稀缺的，才需要研究社会如何从各种可能的物品与劳务中进行选择，不同的物品如何生产和定价，谁最终消费社会所生产的物品。〔2〕(p15)法国人布拉马基等把价值的起源归结为稀缺性，这种价值观的典型观点是：凡世上过份多余，任何人都可以随意获取的财物，无论它们怎样有用，谁也不愿意花代价来取得它们，因而，数量多较数量少的东西价值小〔4〕（p69）。因此，一项资源只有稀缺时才具有交换价值，当环境资源不具有稀缺性时是没有交换价值的。在生产力水平低下，人口较少时，土地、空气、水等环境要素的多元价值可以同时体现，但随着生产力水平的提高、人口的增长和环境保护重要性的增强，环境资源多元价值之间发生矛盾及环境资源稀缺性的特征逐渐显露。一是由于环境要素的多元价值难以同时体现而导致某种环境功能资源产生稀缺性，即在一定时间和空间范围内，某环境要素如果要满足人们的生活需求就难以满足人们的生产需求；二是环境净化功能难以满足人类生产、生活排放污染物需要的问题特别突出，环境容量资源特别稀缺。但是长期以来，环境资源往往被认为是公有的、无价的，可以无偿占用，结果导致公地悲剧的出现，对稀缺资源索取费用有助于经济有效地使用资源〔2〕(p494)。环境保护税可以被看作是一种环境资源补偿费，通过征收环境保护税能够贯彻“谁污染谁付费，谁利用谁补偿”的生态环境开发保护原则。
二、开征环境保护税的现实意义
目前，世界上采用环境保护税来改善生态环境的国家越来越多，环境保护税的使用在许多国家都取得了良好的环境效益。例如，瑞典的硫税（1991年开征）使石油燃料的硫含量降低至法定标准的50%，引进燃料税，每年co2z的排放量降低了19000吨。在挪威，1991年引进的co2z税使一些固定燃烧工厂的co2z降低了21%。在丹麦，对无危害废物收税已经使垃圾填埋成本翻倍，在1987～1993年间，家庭垃圾减少了16%，建筑垃圾减少64%，其他各方面的垃圾也均减少22%〔5〕。一般而言，环境税能取得如下几方面的积极效应。
（一）环境保护税能增加财政收入
环境保护税可以形成专门用于环境保护的税收来源，改善国家的财政状况。通过环境保护税筹集的经费通常有两种使用方式，一是直接返还给纳税人，包括直接把税款退还纳税人治理污染或鼓励其投资于环境保护领域；二是由政府投入到相关领域，如部分来自固体废物税的税额返还到废物管理和处理领域。当环境税被用于除改善环境以外的其他目的时，就产生了众所周知的“双倍效益”。第一层效益是能改善环境，第二层效益是利用环境税去减少其他扭曲性税收，西方学者认为征收所得税会抑制人们工作、储蓄和投资的积极性，从而造成税收的超额负担，因而所得税被认为是一种扭曲性税制。运用环境税税收收入可以降低所得税，或其他与劳动力有关的其他税种的税率，即环境税税收收入可以用来弥补减少的扭曲性税收收入，从而实现双赢效益。促进经济合理化发展。〔6〕关于第二层效益即减少经济事前扭曲的争论很大，但是，环境保护税能增加财政收入的观点获得了普遍认可。不少发达国家通过不断完善，已形成较规范的环境保护税收制度，并占有一定的财政地位。如荷兰，其环境税收收入占总税收入的14%，占gdp的3．2%。〔7〕
（二）环境保护税具有经济杠杆的功能
一方面，通过税收差异和优惠政策，环境保护税可以促进环保产业的发展。如对节约能源、清洁生产和资源回收利用的产品给予一定期限内的免缴部分或全部税款的优惠措施，而对资源浪费大、污染严重的企业可以加收环境保护税，这样的措施有利于鼓励环保产业的发展。另一方面，环境保护税能推动清洁工艺的创新，因为生产者有动机去发现可供选择的有利于环境的生产方式。在征收环境保护税的情况下，生产者会比较保持现有污染水平所支付的税收与进行技术革新减少污染所能得到的收益。如果技术创新成本小于税收，那么污染就会减少，一直减少的污染控制成本等于税收时，达到污染减少的最优水平。假设所有污染者的行为都是理性的，污染控制的总成本将会最小化。例如瑞典对含有硫磺的柴油燃料征税，这促使人们开发了新的清洁燃料。
（三）环境保护税能促使消费者使用更少的污染产品
尽管环境保护税有的征税目标是消费者，有的是生产者，但是最终，所有税收引起的费用都会转嫁到使用有害环境的产品或服务的消费者身上。消费者购买污染产品将要多付费，承担额外的环境污染成本，而选择清洁产品则没有额外费用的产生，例如，消费者使用含铅汽油就需要比使用清洁燃料多付费。因此，环境税能刺激消费者增加绿色产品的消费，从而改变消费方式，最终从源头上控制污染。（四）环境保护税的征收能减少污染控制的成本
环境税减少了污染控制的成本，因为征收环境保护税不需要承担政府失察的成本。所有的行为决定都掌握在污染者手里——决定是继续污染并支付相关税收还是采用新的有利于环境的方式做生意，污染者可以通过比较两种选择的收益来加以决定。在这种机制下，减少污染措施所需成本过大的污染者会倾向于支付环境税，而那些减少污染所需成本很低的就会倾向于减少污染。因此，没有政府的监管也能得到一样的结果〔3〕。环境税收与基于企业协商和直接管制的政策措施相比，具有更大的透明性，较少受到“管制俘虏”的影响，因而更有利于环境保护目标的实现。
三、建立我国环境保护税的法律思考
我国现行税制中的资源税、消费税、所得税中都有一些关于环境保护的政策措施，在一定程度上体现了保护环境的政策意图。例如，我国的增值税税法中规定，对生产原料中掺有不少于30%的废旧沥青混泥土生产的再生沥青混泥土，实行增值税即征即退的税收政策；资源税法将原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属原矿和盐等资源的开采或生产纳入征税范围；消费税法将对环境造成污染的鞭炮、焰火、汽油、柴油、小汽车和摩托车等消费品纳入征税范围，并对小汽车按照排放量的大小规定了高低不同的税率；内资企业所得税法规定，利用废气、废水、废渣等废弃物作为主要生产原料的企业，可以在5年内免征或减征所得税。上述税种和政府的其他措施相配合，在减少污染、改善环境方面发挥了重要作用。但是，这些税种的设立并非出于环境保护的目的，对环境保护只能起到补充性的作用，面对日益严峻的环境问题，我国有必要在完善现行税制中有关环境保护的政策规定基础上，借鉴国外的成功经验，尽快开征以环境保护为目的，以污染环境的行为或产品为课税对象的专门性税种——环境保护税。
（一）构建环境保护税法的基本原则
构建环境保护税法需要结合我国的实际经济情况，我国是发展中国家，一方面老企业的污染防治任务繁重，另一方面快速的经济发展又加剧了环境的污染。因此，协调经济发展与环境的关系仍然是核心问题，构建环境保护税法首先需要明确其基本原则。笔者认为，当前我国若制定环境保护税法，应坚持以下几项基本原则：1、公平原则。由于每个纳税人对环境的占用是不均衡的，因此在环境税制设计中应体现出“谁使用、谁付费”的基本原理。从而使污染企业的外部成本内部化，这样就能纠正市场失灵，实现公平。2、效率原则。环境保护税的征收与排污种类、数量、浓度等环保专门知识紧密联系，对污染物排放量进行测量、对固定大排放源进行定期监测等，都需要大量的人、财、物的投入，因而要避免为求准确地反映环境损害成本而设计过于复杂的环境税，税务机关应与环保部门密切合作，提高征管效率。3、循序渐进原则。我国是发展中国家，经济建设任务仍是重中之重，因而开征环境保护税应遵循渐进原则，分类分期实施，以给污染企业留下足够的时间，便于其在不影响企业发展的同时采取相应的削减污染技术，实现经济建设和环境保护的协调。
（二）环境保护税的征税对象
国际上通常把污染环境和破坏生态的行为以及在消费过程中会造成污染的产品作为环境保护税的征税对象。但目前我国尚缺乏这一税种的制度设计和征管经验，因而在开征环境保护税的初期，征税范围不应过宽，应根据国家当前最重要的环境问题和环保目标，采取循序渐进的方法，从重点污染源和易于征管的征税对象入手。根据我国当前的环境状况，应首先将对环境污染严重的废气、废水和固体废物的排放纳入征税范围。因为这类行为对环境的污染最为严重，而且既有征收排污费的经验作为基础，又有大量的外国经验可资借鉴。其次，待时机成熟时，可以将那些难以降解和再回收利用的材料制造的、在使用中会对环境造成严重污染的各种包装物纳入征税范围。
（三）环境保护税的课税依据
一般来说，环境保护税的课税依据主要有三种：一是以污染企业的产量作为税基；二是以生产要素或消费品所包含的污染物数量作为税基；三是以污染物的排放量作为税基〔8〕。第一种税基的核算比较简单，但在这种制度下，企业只有减少产量才能减少税负，这既会妨碍防污技术的采用和生产工艺的改进，还会造成资源配置的低效率。第二种税基只要生产要素和消费品中含有污染物就需纳税，而不管其最终是否造成了环境污染，这种做法既不合理又不公平。相较而言，第三种税基最为可取。以污染物的排放量作为税基，污染企业在维持和增加产量的同时，只要能降低污染物的排放量就能减轻税负。这既不会妨碍污染企业自由选择污染防治办法，又能促使其改进生产工艺减少污染，增强了企业的能动性和自主性。
（四）环境保护税的税率
税率既要达到控制污染的目的，又不能抑制社会生产。从理论上讲，厂商的理性选择是将污染削减到边际控制成本等于税率这一水平上。所以各个企业的污染控制程度不同，控制成本高的企业削减较少的污染量，而控制成本低的企业将大规模削减污染。环境保护税的一个难点是制定合理的税率，理想状态下，它应当等于污染削减的边际收益，这时效率最高〔9〕（p44）。此外，由于各地的经济条件、人口密度以及对环境清洁度的要求不同，因而环境保护税率不能高度统一，应根据各地方的实际情况来确定适合自己的差别税率。其次，环境保护税率最好采用动态税率，即根据治理污染和保护环境所需资金不断调整具体环境保护税目的税率，动态税率的实行，是税负和污染相适应原则的最直接体现。最后，环境保护税率以采取定额税率，从量计征为宜，即按照污染物排放的一定计量单位，规定定额税率，这能使税制简化、便利。
一、环境法历史转型的类型的选择
根据环境科学的一般原理，环境问题包括由自然原因引起的所谓原生环境问题（或称第一环境问题）和由人为原因引起的所谓次生环境问题（或称第二环境问题）两大类；次生环境问题又可分为环境污染问题和环境破坏问题，前者主要指各种污染要素对各种环境要素的污染，如大气污染、水污染、噪声污染、固体废弃物污染、有毒有害物质污染、海洋污染等。传统的环境科学和环境法学主要解决次生环境问题，特别是其中的环境污染问题。世界各国早期的环境法基本上都是建立在污染防治法的基础上，日本早期的环境法尤为突出污染防治法的优先性。我国环境立法较多地借鉴了日本的经验，长期以来环境立法基本上囿于环境保护法的范畴，而理论界一直有所谓大环境法与小环境法之说。“大环境法观点其名称一般叫环境法，小环境法观点一般称环境保护法，其区别在于广义还是狭义的环境保护的划分。把资源保护、城市建设、环境卫生包括在环境保护里面的属大环境法观点。反之则为小环境法观点。我国立法、管理部门采取小环境法观点，而理论、教学部门则倾向大环境法观点，两种观点并存产生种种矛盾。”[2]而事实上，所谓大环境法，也基本上不涉及生态环境建设问题。
由小环境法向大环境法的发展，表现为环境法的历史转型，目前，世界上各主要经济发达国家均以不同途径、在不同程度上实现了环境法的历史转型，其作法大致有三种类型：
第一种类型是法国模式。作为大陆法代表的法国，其环境法的转型可形容为两条腿走路。法国的环境法渊源分为两大部分，一是于1960年至1980年期间制定的各单行公害防治法规；二是源于民法（如所有权、相邻权、地役权、损害赔偿等），并由此派生出农业、森林、渔业、矿业等自然资源专业法规，如国有土地法、都市计划法、海港法等，而且刑法的相关条文可直接纳入准用，这两类并行的法律规范统称为环境法。其中民法的有关规定产生较早，但自然资源专业法规的产生和发展要迟一些，直到1976年法国将这类规定整合为《自然保育法》，而公害防治法的产生较早但并未实现整合，且没有将二者编纂为环境法典。德国的作法与法国类似；前苏联和东欧各国的环境法基本上也属于这种模式，一般是将污染防治法与自然资源保护法合称为自然保护法。
第二种类型是以日本模式。日本环境立法采取先公害防治、后自然保育的作法。这种现象源于日本环境法产生时公害剧烈的特殊历史背景。在两次世界大战中，日本早期对公害没有警觉而任其发展，战后的日本专心致力于追求经济的高度成长，忽视环境保护，导致环境遭到极大的污染和破坏，在日趋严重的环境危机压力下，1970年日本修订后的《公害对策基本法》强调环境优先，将保护国民健康和维护其生活环境作为立法的唯一目的。1992年联合国环境与发展大会所确认的可持续发展的战略原则，对日本环境法的目的产生了重大影响。其于1993年制定的《环境基本法》，将其立法目的规定为：“必须以健全经济发展的同时实现可持续发展的社会构筑为宗旨，并且以充实的科学知识防止环境保全上的妨害于未然为宗旨，实现将因社会经济活动以及其他活动造成对环境的负荷减少到最低限度，其他有着环境保全的行动由每个人在公平的分配负担下自主且积极地实行，既维持健全丰惠的环境，又减少对环境的负荷。”现阶段，日本已将环境保护的政策由控制公害转变到对整个国土环境的保全，环境立法更加注重整体化的架构，形成了以综合性的环境基本法为中心，其他相关部门法为补充，包括污染防治、自然保护、环境纠纷处理及损害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、制度和环境标准组成的完备体系。
第三种类型是以美国模式。美国于1969年制定了《国家环境政策法》为基本法，作为美国联邦及各州环境的宪法，立法工程浩大，内容除自然资源、生态环境的保育及污染防治外，也包括社会性的种类环境侵害（社区特征之改变，环境空间之拥塞、经济关系之受影响，休闲、美感上之破坏，人口稠密、交通大众运输系统之过度负荷、犯罪及可能形成犯罪，或影响社区安宁之计划或措置，核能及核废料运输所引起之恐惧感）。环境基本法的制订使美国环境法的转型带有突变的特色，内容十分广泛，且具有相当的超前性。
美国的环境基本法是在对以往的环境立法进行整合以适应经济和社会发展需要的基础上制定的。《国家环境政策法》出台后，美国在环境立法的指导思想上实现了从治理为主到预防为主的转变，对环境实行综合性保护，大量制定和修改了单行法规，扩大了环境法的领域，是美国环境法转型的标志。
上述各国环境法的历史转型虽然途径不同，但基本内容是一致的，这就是环境法的调整范围由污染防治为主，逐步扩大到污染防治与自然资源保护并重，进而扩大到对整个生态环境的保护和改善。并且，当代许多国家的环境法已发展成为拥有自己的法理基础和调整对象、结构严谨、相对独立的法律部门，并形成了以宪法关于环境保护规定为基础、以综合性环境基本法为核心，其他相关部门法有关环境保护规定为补充，包括污染防治、自然保护、环境纠纷处理、损害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、制度和环境标准组成的完备体系。
我国环境保护法颁布二十多年来，法律的调整范围基本上未发生重大变化，环境法在立法上并未转型，依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。在体制上，国家环境保护主管部门的职责范围依然限于污染防治，至于自然资源保护，则主要由相关的经济管理部门负责。随着我国经济和社会的发展，我国环境法制建设正面临着如何避免重蹈一些国家生态环境先破坏后恢复的覆辙、如何在促进我国生态环境建设事业的基础上实现国民经济的可持续发展等一些新课题。从我国环境保护发展的客观要求和国外环境法发展的历史来看，我国现阶段正在进入环境法的历史转型时期，其基本发展趋势是由传统的污染防治法体系转变为包括污染防治在内的生态环境保护和生态环境建设相结合的生态环境法律体系。论证这一历史转型的基本理论问题，对于探索出一条适合中国国情的环境法制建设道路至关重要，是当今我国环境法学研究的紧迫任务。
事实上，我国的环境法立法较多地借鉴了日本的经验，但并没有像日本那样完成立法的转型，亦没有像法国那样在物权法等相关部门法中充实和完善自然保育法方面的内容，更没有达到美国环境基本法那样的覆盖程度。虽然我国环境基本法第2条、第7条和第三章都有广义环境保护的内容，但缺乏操作性规范，只相当于一种宣示，最多属于“软法性”规范。环境法调整范围的局限性和环保部门职责的局限性是我国目前自然资源保护不力的一个重要原因。总的说来，我国环境法体系的形成过程采取了先污染防治后自然资源保护的途径，法律规范中法典化特征明显。
从历史发展的角度进行分析和展望，我国的环境立法具有跨越式发展的特点，表现为一方面大量引进国外先进的立法，通过超前性立法防患于未然；另一方面结合我国的特殊国情，不受国外立法的局限，跨越国外已过时的立法，使立法符合经济和社会可持续发展的需要。我国已经比较成功地实现了环境污染防治立法的跨越式发展，可称为第一步跨越；目前正面临着生态环境保护和建设立法的跨越式发展阶段，可称为第二步跨越。我国环境法的跨越式发展目标是：第一步跨越是防止先污染后治理的老路，而第二步跨越的目标应确定为防止经济开发建设导致的先破坏、后恢复的老路。
我国这两个跨越式立法阶段的结合表现为我国环境立法的历史转型。笔者认为，我国环境法要实现第二步跨越式转型，需突破两个瓶颈问题：一是突破传统的污染防治法瓶颈，向生态环境法方向的转变。国家环保总局负责人在谈到西部环保工作时强调，“一定要按照江总书记‘预防为主、保护优先’的要求，坚持污染防治与生态保护并重、生态建设与生态保护并举、城镇污染治理与农村环境综合整治并重、统筹兼顾综合决策的方针，力争实现西部环境事业的跨越式发展。”[3]二是突破行政管理法的瓶颈，向管理法与财产法相结合的方向转变。
我国转型后的环境法应定位为生态环境法，应由污染防治法与生态保护建设法（亦可称为生态保育法）两大部分组成，前者包括现行的各污染要素防治的立法，也包括海洋环境保护法和臭氧层保护立法（此二者亦与生态保育的规定相交叉）。生态保育法包括生态保护法和生态建设法两部分，前者可分为生物资源保护法、非生物资源保护法和人文生态环境保护法三部分；后者包括水土保持、植树造林、生态区域建设、国土整治、流域治理、气象和自然灾害防治等方面的立法。然而，是否需要在这两部分之上制定一部作为该两部分“母法”的环境基本法？笔者认为，因为我们已有环境法律规范较多的带有类似日本法的“基因”，考虑到历史的前后承接和立法资源的节约，新制定一部环境基本法或修改现行的《环境保护法》为名副其实的环境基本法也不失为一种解决方案。[②]
二、环境基本法的立法（修改）原则
制定一部环境基本法或修改现行《环境保护法》为真正意义上的环境基本法的造法活动必须遵守事先确定的立法（修改）原则，立法（修改）的原则是立法指导思想的具体化，是立法（修改）实体内容取舍、编排的依据。笔者认为，此次环境基本法立法（修改）的原则至少应该包括以下内容：
1、国家生态安全与公民生态环境生存权相结合，坚决保障基本人权。
“生态安全是指一国生态环境在确保国民身体健康、为国家经济提供良好的支撑和保障能力的状态。构成生态安全的内在要素包括：充足的资源和能源、稳定与发达的生物种群、健康的环境因素和食品。”[4]党的十六大报告提出的全面建设小康社会的目标包括：“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”“所谓生态环境是指以整个生物界为中心，可以直接或间接影响人类生活和发展的自然因素和人工因素的环境系统。它由包括各种自然物质、能量和外部空间等生物生存条件组合成的自然环境和经过人类活动改造过的人工环境共同构成。”[5]《中华人民共和国宪法修正案》（2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过）将《宪法》第三十三条增加一款：“国家尊重和保障人权。”作为第三款。环境权作为人权的重要内容，属于我国宪法所保障的人权已含涉的应有之意，与国家生态安全相对应，我们必须同时注重公民生态生存权的保护。
2、环保与经济建设相结合，坚持和发展二元论。
举与我国环境法制较为类似的日本法为例，日本环境法的目的，经历了从“经济优先”（1967年《公害对策基本法》）到“环境优先”（1970年《公害对策基本法》）的发展。1970年修订后的《公害对策基本法》将“保护国民健康和维护其生活环境”作为其唯一目的，是典型的一元论目的。但是，1992年联合国环境与发展大会所确认的可持续发展的战略原则，对日本环境法的目的产生了重大影响。其于1993年制定的《环境基本法》，将其立法目的规定为二元论（祥见前文论述）。2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称“《决定》”）指明了“深化经济体制改革的指导思想和原则”，其中包括提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”笔者建议：应当坚持环境基本法立法目的的二元论，但同时应发展的确立当环境资源保护与经济建设相冲突时，环境资源保护优先于经济发展的法律目的先后序位。
3、污染防治与生态保护建设相结合，坚持走可持续发展的道路。
《决定》指出我们应当：“完善社会领域和可持续发展等方面的法律法规，促进经济发展和社会全面进步。”为了实现经济和社会可持续发展的目标，环境法应当包括调整有关保护和改善生态环境、合理利用自然资源、防治污染和其他公害的法律规范。笔者建议：把将来的环境基本法定位为一部污染防治与生态保护建设相结合的，坚持可持续发展道路的统领环境法治工作的全局的法律。
4、国家干预与公众参与相结合，反对把非政府组织、“第三条道路”独立化的倾向。
公众参与原则，亦称环境保护的民主原则。这项原则是指，环境法鼓励广大群众积极参与环境保护事业，保护他们对污染和破坏环境的行为依法进行监督的权利。这项原则最集中地体现了现代环境法的民主与法治要求，是环境法制建设的重要保证。在环境问题所涉及的法律关系当中，公众的环境利益是最容易受到侵害的，而公众相对于企业事业单位和行政部门处于弱者地位，如果没有公众参与，环境保护就必然失去发展的动力，就会流于形式，也根本无法保证法律的公平与正义。在我国，与公众参与原则紧密联系、相辅相承的是国家干预制度。环境法中的国家干预是指国家以社会公共利益代表者的资格（并非仅以国有资源所有者的资格），依法对各种开发利用环境资源的活动直接进行管理的政府行为。近一个世纪以来，在国家对经济和社会生活进行干预的理论和实践问题上尽管有很大争议，但在国家对环境问题的直接干预方面，总的趋势是不断加强，并日益与环境保护的公众参与相一致。这是由于环境污染已成为一大社会公害，损害了全社会的利益，因而国家出面干预已是势在必行。但笔者同时也反对单一地依靠非政府组织、“第三条道路”来解决一切环境问题的异想天开。
笔者的以上思考主要关于此次制定（修改）环境基本法所应当遵循的决定该法基本定位、取舍实体内容等方面的原则。除此之外，笔者认为，至少还应当确立以下立法技术方面的原则，即环境基本应从立法上致力于解决以下问题：确立环境资源保护中“预防—管制—整治与救济”相结合的全面有序的体系；确立环境法中核心法律概念的定义和范围；整合现行环境污染防治与资源保育领域相关法律的共通原理原则和措施制度；确立环境资源保护中各类主体的权利与义务；确立环境资源主管机关的权限划定标准等。
三、环境基本法的框架构建
如何借鉴世界上其他国家和地区有关环境基本法的先进立法体例，是此处制定（修改）环境基本法中另一个中心议题，这个问题的解决绝非一朝一夕之事。在此笔者将主要介绍世界上一些主要国家和地区已有的或新近的有关环境基本法的立法框架，以供比较借鉴。
（一）日本的《环境基本法》（1993年）[③]
该法由三章共46条和一条附则组成，其基本框架为：第一章“总则”，规定了：法律目的、主要核心概念的定义、环境资源的享受与继承、构筑对环境负荷影响最少的可持续发展社会、通过国际协调积极推进全球环境保护、国家的职责、地方公共团体的职责、企业的职责、国民的职责、环境日、法制上的措施、年度报告、防止放射性物质引起的污染等内容。第二章“关于环境保护的基本政策”，具体分为第一节“有关政策的制定与实施的方针”、第二节“环境基本规划”、第三节“环境标准”、第四节“特定地区的公害防治”（分为公害防治计划的制定与推进公害防治计划的完成两条）、第五节“国家为保护环境应当采的措施”（分为国家在制定政策时的考虑、环境影响评价的推进、为了防止发生环境污染国家应当采取的控制措施、旨在防止环境污染的经济措施、有关环境保护设施的配备及其他事业的推进、促进对有助于降低环境负荷制品的利用、有关环境保护的教育学习、促进民间团体等的自发活动的措施、情报提供、调查的实施、检视等体制的健全、科学技术的振兴和公害纠纷的处理与救济被害者等十三条）、第六节“有关全球环境保护的国际合作”（分为有关全球环境保护的国际合作、有关观测等的国际联合、旨在促进地方公共团体或民间团体发起的活动与对实施国际合作的关照等四条）、第七节“地方公共团体的政策”、第八节“费用负担与财政措施”（分为原因者负担、受益者负担地方公共团体的财政措施与国家和地方公共团体的合作等四条）。第三章“环境审议会议等”，具体分为第一节“环境审议会”（分为中央环境审议会、中央环境审议会的组织、都、道、府、县环境审议会与市、镇、村环境审议会等四条）、第二节“公害对策会议”（分为设立和所掌管的事务与组织两条）。附则规定了法律的施行时间。
关键词:《环境法》;原则;思考
一、《环境法》原则概述
(一)协调发展原则
这是《环境法》中的首要原则，根据常识我们可以得出，放在首要位置的原则必然有其重要意义。在以往的发展过程中，我们非常重视经济发展的速度，因此在某些方面付出了环境的代价。随着时间的发展，我们认识到这种做法是不可谋取的，所以《环境法》中的协调发展原则也称之为环境保护与经济、社会持续发展相协调原则。
(二)预防为主、防治结合、综合治理原则
众所周知，我们在发展的道路上或者是由于认识不正确的原因，导致了一些环境污染，在治理环境污染的过程中耗费了大量的人力、物力、和财力资源，但是取得成效差强人意。这也就提示我们不可以采取“先污染后治理”的套路，这种做法是违背科学发展规律的。但是我们可以在发展的过程中树立环境保护的意识，以预防为主，采取防治结合以及综合治理的原则，这样就可以保证社会的可持续发展。
(三)环境责任原则
在《环境法》中，环境责任原则就具有这样的法律效率。环境责任原则规定了污染者付费、利用者补偿、开发者养护、破坏者恢复，即我们常说的“谁污染、谁治理”。这一原则的规定，直接明确了环境破坏和环境利用的责任，迫使每一位环境利用者衡量经济与环境之间的平衡。
(四)环境民主原则
《环境法》中的环境民主原则也称之为公众参与原则或者是环境保护的民主原则。从这一原则中我们可以看出，环境保护并不是政府独立完成的事件，它和每一位公民都有千丝万缕的关系。环境民主原则是民众权利救济的一个有利支持点，这可以促使人民在法律的保护之下更加规范的行使自身权利。环境和每个人的生活息息相关，只有我们自身时刻注意环境问题，才能保护自身的环境利益不遭到侵害。
二、《环境法》原则运用的思考
(一)协调发展原则的运用思考
既然《环境法》中协调发展原则的核心内涵是协调发展，那么我们就必须在任何工程项目中考虑到环境因素。首先，在进行综合决策之时，我们需要思考环境与发展是否具备关联性。只有处理好这种关联性，我们才能切实做到环境保护与经济技术政策实施的科学性。因为科学技术是环境保护的有利支撑点，只有做好这个支撑点，才能为接下来的环境监督管理打下坚实的基础。
(二)预防为主、防治结合、综合治理原则的运用思考
在运用这一原则之前，首先要明白“先污染后治理”的方式会很难消除环境恶劣带来的社会影响。并且，这种环境问题是很难在短时间之内消除的，所以有必要加强这一原则运用的实际思考。在实践中，需要利用科学技术规划好、布局好社会发展和环境保护问题。在这一过程当中，严格控制环境无限制的开发，积极治理已经遭受破坏的环境，综合整治重点环境问题，完成好环境监测工作，切实达到综合治理原则规定中的标准。
(三)环境责任原则的运用思考
《环境法》原则的思考中，要重点考虑环境责任原则的运用，因为只有运用好这一原则，才能从根本上保护好环境。通过立法将环境侵权责任的具体化，可以有法可依，健全我国的环境民主制度可以充分发挥人民群众的力量，舆论监督是非常具有震撼性的。广大群众的环境诉讼权利一旦得到扩大就可以得到全民族环境保护的支持，这种力量会对环境破坏者造成很大的压力，并且诉讼带来的法律成本也让环境责任原则的运用不断成熟起来。
(四)环境民主原则的运用思考
环境民主原则运用的主要特点就是环境公众听证制度的实施。听证，已经成为了我们社会政治生活中的一个重要内容，但是环境公正听证制度却没有得到很好的实施。随着《环境法》中环境民主原则运用的不断深入，这种听证制度不仅仅在于民众的“听”，更多的是进行讨论和提出意见。与之相对应的就是相关部门也需要对这些意见进行论证和答复，那么这样就可以切实的保护好民众应有的环境资源利益。
三、结语
综上所述，原则是处理事情的基础，在法律规范当中，原则的设定具有重要意义。本文对其原则进行一定的阐述，更是对《环境法》原则运用进行了重要的思考，希望在社会发展的过程中不仅要具备《环境法》原则的意识，更要将这些原则付诸于实践，以此来确保可以更加有效的发挥法律原则应有的公平和效率。
［参考文献］
论文关键词 海岛及周边海域 环境保护 可持续发展 海洋综合管理 风险预防
根据《联合国海洋法公约》,岛屿或岛是指四面环水并在涨潮时高于水面的自然形成的陆地区域。我国拥有6536个面积大于500m2的海岛,海岛总面积约80km2。海岛四周被海水包围,成因、形态和价值各不相同,但都与其周边相关海域一起形成了特殊的生态环境体系。20世纪80年代以来,我国在经济快速发展中,由于偏重海岛海域的经济开发,而忽视了对海岛海域环境的保护,造成目前海岛海域环境污染较为严重的局面。
我国作为海洋大国,近40年来,与海洋相关的法制建设已得到重视,在海洋法公约等国际法基础上,我国关于海洋的综合立法和单独立法陆续出台。一些海洋、海岛和海域环境保护立法的研究也在不断地深入,研究成果逐步为各级立法机关所采纳,海域环境保护立法处在逐步完善的过程中。
尽管如此,由于各种原因,与主要海洋国家相比,我国海域环境保护立法,尤其是在海岛海域环境保护立法上仍相对落后。值得注意的是,20世纪中叶以来,国际环境保护立法中出现了一些适应海洋发展需要的新原则和新理论,例如风险预防原则,可持续发展原则、海洋综合管理理论、环境影响评价机制以及生态修复原则等。但我国现行海洋环境保护立法中对上述原则和理论的借鉴和体现还显不足。我国需要将海岛及其周边海域作为整体,综合考虑其资源开发、环境保护和生态可持续发展等问题,建立立足国情并与世界接轨的环境保护法律框架。
一、我国海岛及周边海域的环境问题
由于海岛生态系统十分脆弱、稳定性差、易遭到损害且被认知度不足,一旦受到人为的破坏,就难以或根本不能得到恢复。目前我国海岛及其周边海域存在的主要环境问题有:第一,资源开发无序。很多无居民海岛上存在掠夺式的开采现象,采石、挖沙、挖掘珊瑚礁和贝壳堤、砍伐树木和捕捉岛鸟等,都严重干扰和破坏海岛资源。第二,海岛海域生态失衡严重。由于非法开发及陆源污染物的影响,在华东、华南的海岛周围海域赤潮频发,不顾及海岛的环境容量,超负荷接待游客,加剧了海岛及周边海域污染、干扰海岛生物的繁衍栖息和生存、造成了海岛及周边海域生物资源和生态系统失衡。第三,监管不力。海岛具有四面环水的自然特点,这也就决定其与大陆之间交通不便,经济交流不畅,国家对海岛进行法制监管存在困难。我国相当一部分海岛仍存在着炸岛、炸礁,修建实体连岛坝和海岛大面积围垦等严重改变海岛自然属性的行为。
二、我国的相关立法及存在的问题
在经济高速发展和海岛资源全面开发中,我国政府非常重视海洋和海岛开发中的可持续发展问题,逐渐加强了海洋、海岛相关立法。1992年联合国环境与发展大会通过了《21世纪议程》,中国政府作出了履行《21世纪议程》等文件的庄严承诺,于1994制定颁布了《中国21世纪议程》,提出了可持续发展的战略、对策及行动方案。我国第一部关于海岛保护与管理的综合性法律《中华人民共和国海岛保护法》(以下简称海岛保护法)于2010年3月1日开始施行,这填补了我国海岛保护法律体系的立法空白,与《中华人民共和国环境保护法》(以下简称环境保护法)、《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称海洋环境保护法)一道初步建立起海岛及海洋环境保护的法律、法规体系,并在规范海洋环境保护行为中起到一定作用。但是,我国海岛及海域环境保护发展过程中还有很多方面尚未成熟,表现在立法上就会出现一些立法空白,例如,严重改变海岛自然属性的行为,海岛及周边海域自然矿产资源的勘探,鱼类资源开发及合理捕捞,旅游资源的开发等影响海岛海域环境的问题都亟需法规制度建设。
三、思考与探究
在海岛和海洋环境保护领域,我国现行的法律体系已明显不能满足海岛海域环境保护对立法的需求。在国际层面,一些理念和原则被逐渐引入国际海洋环境保护立法中。因此,应该放眼世界,针对我国海岛海域环境的现状,在我国现行相关立法的基础上,借鉴先进的立法原则和技术来改良整个海岛及海洋保护立法体系,以达到国内海岛海域环境立法与国际相关先进立法的无缝对接。
第一,在我国海岛海域环境保护立法中规定风险预防原则,以弥补法律法规制定的滞后性。风险预防原则最早产生于20世纪60年代的德国,并逐渐发展到区域海洋环境保护领域,在1984年的第二届国际北海保护会议中获得共识并被采纳,会后发表的《伦敦宣言》中,第一次系统地论述了风险预防原则。1992年《里约宣言》中的第十五项原则对风险预防作了最为权威的表达 。1990年以后生效的所有关于海洋环境保护的国际性法律文件几乎都就风险预防原则进行了规定,例如《波罗的海海域环境保护协定》及《联合国跨界与高度洄游鱼类种群公约》等。随着风险预防原则在国际及各国立法中逐步被借鉴和采纳,其适用范围也从海洋环境保护领域逐步扩展到环境法的其他领域,并日渐成为国际环境法的一项基本原则。风险预防原则是近二十几年来国际环境立法中最具创新性,最具影响力,且最重要的新兴概念和原则,现今许多国家在国内海洋环境立法中都引入风险预防原则,例如《比利时海洋保护法》、《加拿大海洋法》、《英国防止石油污染法》及《澳大利亚环境和生物多样性保护法》等。然而,在我国现行环境法、海洋环境保护法和海岛保护法中都还没有规定风险预防原则,但在2002年10月通过的《环境影响评价法》中风险预防原则已有体现,该法规定建立环境预测和评估机制,提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施。国内法学界,尤其是在环境法学研究领域,对风险预防原则不乏探讨,经过多年研究,学者们对风险预防原则的基本内容、基本构成和内在逻辑性已经有了十分清晰的阐述和分析。也有学者提出,未来我国有必要在对海洋环境保护法修订时引入风险预防原则。但我国传统“治理已造成损害的环境污染”的环境价值理念与该原则有所冲突,因此,我国有必要制定出“以法为准,预防为主,防治结合,综合治理”的基本政策以应对不断出现的新的环境问题。
第二,探讨将海洋综合管理理论应用于海岛海域环境保护立法之中,健全和完善我国的海域环境保护立法。海洋综合管理是政府对特定海域涉海事务进行管理的高层次形态,20世纪30年代起源于美国。《联合国海洋法公约》序言中指出,各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的,有必要作为一个整体来加以考虑。有学者对其可行性提出了质疑,因为海洋难以用一种单一的海洋综合管理系统来管理。我国学者最早于1997年阐述了海洋综合管理的概念、客观基础及其与行业管理的关系。海洋综合管理的“综合”是把海洋区域作为一个资源和使用者的完善系统来管理,是国家通过各级政府对海洋的空间资源环境和权益等进行的全面的统筹协调的管理活动,以在整个国家或地区建立起海洋综合管理的立法框架。此外,对海洋综合管理模式的选择应适合各个国家自身的特点,例如,中国由于历史的原因,在海岛管理中存在一些职责交叉、条块分割以及权力和义务混乱的局面,因而我国有必要调整国家海洋管理模式,建立并实行以综合管理为主,分级分部门管理相结合的管理体制。
第三,要充分考虑海岛及海域环境的可持续发展,针对我国海岛海域环境劣化的现实,开展海岛海域环境修复的立法。我国海岛保护法已提及对遭受建设工程项目破坏的海岛进行修复,但是在海岛保护法和海洋环境保护法中没有涉及海岛及海洋环境生态修复的规定。我国政府和相关部门在制定相应政策提出加强海岛生态保护与修复力度的同时,应尽早将生态修复作为保护海岛及海洋环境的重点内容进行立法,使得我国海岛海域生态可持续发展有法律的保障。当然,在海岛海域生态修复的立法过程中,必然面临着问题和挑战,一方面选择何种方式对海岛及其周边海域进行修复需要跨学科深入研究;另一方面,要保障相关法律有效施行,制定法律法规的目的还是在于并付诸实施。未来的法律要在加大整治和修复力度,推进景观保护,严格控制污染物排放,加大海岛监管力度,打击非法活动,促进海岛生态保护和可持续利用的基础上,配合行政法律规定,明确相应机关的权力和责任,切实推进海岛及其海域生态修复。
世界离不开中国,海岛海域环境保护是国际责任,割裂中国与世界的海洋环境保护制度建设的关系无疑是非理性选择。因此,我国在研究制定海岛海域环境保护法律法规时,应充分考虑国际公约的各项原则,也要借鉴美国、英国、澳大利亚、加拿大、日本、韩国等国家海岛及海洋立法的成功先例,以国际的视角,从立法到执法尽可能多的和国际环境法形成协调一致。
一、环境法历史转型的类型的选择
根据环境科学的一般原理，环境问题包括由自然原因引起的所谓原生环境问题（或称第一环境问题）和由人为原因引起的所谓次生环境问题（或称第二环境问题）两大类；次生环境问题又可分为环境污染问题和环境破坏问题，前者主要指各种污染要素对各种环境要素的污染，如大气污染、水污染、噪声污染、固体废弃物污染、有毒有害物质污染、海洋污染等。传统的环境科学和环境法学主要解决次生环境问题，特别是其中的环境污染问题。世界各国早期的环境法基本上都是建立在污染防治法的基础上，日本早期的环境法尤为突出污染防治法的优先性。我国环境立法较多地借鉴了日本的经验，长期以来环境立法基本上囿于环境保护法的范畴，而理论界一直有所谓大环境法与小环境法之说。“大环境法观点其名称一般叫环境法，小环境法观点一般称环境保护法，其区别在于广义还是狭义的环境保护的划分。把资源保护、城市建设、环境卫生包括在环境保护里面的属大环境法观点。反之则为小环境法观点。我国立法、管理部门采取小环境法观点，而理论、教学部门则倾向大环境法观点，两种观点并存产生种种矛盾。”[2]而事实上，所谓大环境法，也基本上不涉及生态环境建设问题。
由小环境法向大环境法的发展，表现为环境法的历史转型，目前，世界上各主要经济发达国家均以不同途径、在不同程度上实现了环境法的历史转型，其作法大致有三种类型：
第一种类型是法国模式。作为大陆法代表的法国，其环境法的转型可形容为两条腿走路。法国的环境法渊源分为两大部分，一是于1960年至1980年期间制定的各单行公害防治法规；二是源于民法（如所有权、相邻权、地役权、损害赔偿等），并由此派生出农业、森林、渔业、矿业等自然资源专业法规，如国有土地法、都市计划法、海港法等，而且刑法的相关条文可直接纳入准用，这两类并行的法律规范统称为环境法。其中民法的有关规定产生较早，但自然资源专业法规的产生和发展要迟一些，直到1976年法国将这类规定整合为《自然保育法》，而公害防治法的产生较早但并未实现整合，且没有将二者编纂为环境法典。德国的作法与法国类似；前苏联和东欧各国的环境法基本上也属于这种模式，一般是将污染防治法与自然资源保护法合称为自然保护法。
第二种类型是以日本模式。日本环境立法采取先公害防治、后自然保育的作法。这种现象源于日本环境法产生时公害剧烈的特殊历史背景。在两次世界大战中，日本早期对公害没有警觉而任其发展，战后的日本专心致力于追求经济的高度成长，忽视环境保护，导致环境遭到极大的污染和破坏，在日趋严重的环境危机压力下，1970年日本修订后的《公害对策基本法》强调环境优先，将保护国民健康和维护其生活环境作为立法的唯一目的。1992年联合国环境与发展大会所确认的可持续发展的战略原则，对日本环境法的目的产生了重大影响。其于1993年制定的《环境基本法》，将其立法目的规定为：“必须以健全经济发展的同时实现可持续发展的社会构筑为宗旨，并且以充实的科学知识防止环境保全上的妨害于未然为宗旨，实现将因社会经济活动以及其他活动造成对环境的负荷减少到最低限度，其他有着环境保全的行动由每个人在公平的分配负担下自主且积极地实行，既维持健全丰惠的环境，又减少对环境的负荷。”现阶段，日本已将环境保护的政策由控制公害转变到对整个国土环境的保全，环境立法更加注重整体化的架构，形成了以综合性的环境基本法为中心，其他相关部门法为补充，包括污染防治、自然保护、环境纠纷处理及损害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、制度和环境标准组成的完备体系。
第三种类型是以美国模式。美国于1969年制定了《国家环境政策法》为基本法，作为美国联邦及各州环境的宪法，立法工程浩大，内容除自然资源、生态环境的保育及污染防治外，也包括社会性的种类环境侵害（
社区特征之改变，环境空间之拥塞、经济关系之受影响，休闲、美感上之破坏，人口稠密、交通大众运输系统之过度负荷、犯罪及可能形成犯罪，或影响社区安宁之计划或措置，核能及核废料运输所引起之恐惧感）。环境基本法的制订使美国环境法的转型带有突变的特色，内容十分广泛，且具有相当的超前性。
美国的环境基本法是在对以往的环境立法进行整合以适应经济和社会发展需要的基础上制定的。《国家环境政策法》出台后，美国在环境立法的指导思想上实现了从治理为主到预防为主的转变，对环境实行综合性保护，大量制定和修改了单行法规，扩大了环境法的领域，是美国环境法转型的标志。
上述各国环境法的历史转型虽然途径不同，但基本内容是一致的，这就是环境法的调整范围由污染防治为主，逐步扩大到污染防治与自然资源保护并重，进而扩大到对整个生态环境的保护和改善。并且，当代许多国家的环境法已发展成为拥有自己的法理基础和调整对象、结构严谨、相对独立的法律部门，并形成了以宪法关于环境保护规定为基础、以综合性环境基本法为核心，其他相关部门法有关环境保护规定为补充，包括污染防治、自然保护、环境纠纷处理、损害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、制度和环境标准组成的完备体系。
我国环境保护法颁布二十多年来，法律的调整范围基本上未发生重大变化，环境法在立法上并未转型，依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。在体制上，国家环境保护主管部门的职责范围依然限于污染防治，至于自然资源保护，则主要由相关的经济管理部门负责。随着我国经济和社会的发展，我国环境法制建设正面临着如何避免重蹈一些国家生态环境先破坏后恢复的覆辙、如何在促进我国生态环境建设事业的基础上实现国民经济的可持续发展等一些新课题。从我国环境保护发展的客观要求和国外环境法发展的历史来看，我国现阶段正在进入环境法的历史转型时期，其基本发展趋势是由传统的污染防治法体系转变为包括污染防治在内的生态环境保护和生态环境建设相结合的生态环境法律体系。论证这一历史转型的基本理论问题，对于探索出一条适合中国国情的环境法制建设道路至关重要，是当今我国环境法学研究的紧迫任务。
事实上，我国的环境法立法较多地借鉴了日本的经验，但并没有像日本那样完成立法的转型，亦没有像法国那样在物权法等相关部门法中充实和完善自然保育法方面的内容，更没有达到美国环境基本法那样的覆盖程度。虽然我国环境基本法第2条、第7条和第三章都有广义环境保护的内容，但缺乏操作性规范，只相当于一种宣示，最多属于“软法性”规范。环境法调整范围的局限性和环保部门职责的局限性是我国目前自然资源保护不力的一个重要原因。总的说来，我国环境法体系的形成过程采取了先污染防治后自然资源保护的途径，法律规范中法典化特征明显。
从历史发展的角度进行分析和展望，我国的环境立法具有跨越式发展的特点，表现为一方面大量引进国外先进的立法，通过超前性立法防患于未然；另一方面结合我国的特殊国情，不受国外立法的局限，跨越国外已过时的立法，使立法符合经济和社会可持续发展的需要。我国已经比较成功地实现了环境污染防治立法的跨越式发展，可称为第一步跨越；目前正面临着生态环境保护和建设立法的跨越式发展阶段，可称为第二步跨越。我国环境法的跨越式发展目标是：第一步跨越是防止先污染后治理的老路，而第二步跨越的目标应确定为防止经济开发建设导致的先破坏、后恢复的老路。
我国这两个跨越式立法阶段的结合表现为我国环境立法的历史转型。笔者认为，我国环境法要实现第二步跨越式转型，需突破两个瓶颈问题：一是突破传统的污染防治法瓶颈，向生态环境法方向的转变。国家环保总局负责人在谈到西部环保工作时强调，“一定要按照江总书记‘预防为主、保护优先’的要求，坚持污染防治与生态保护并重、生态建设与生态保护并举、城镇污染治理与农村环境综合整治并重、统筹兼顾综合决策的方针，力争实现西部环境事业的跨越式发展。”[3]二是突破行政管理法的瓶颈，向管理法与财产法相结合的方向转变。
我国转型后的环境法应定位为生态环境法，应由污染防治法与生态保护建设法（亦可称为生态保育法）两大部分组成，前者包括现行的各污染要素防治的立法，也包括海洋环境保护法和臭氧层保护立法（此二者亦与生态保育的规定相交叉）。生态保育法包括生态保护法和生态建设法两部分，前者可分为生物资源保护法、非生物资源保护法和人文生态环境保护法三部分；后者包括水土保持、植树造林、生态区域建设、国土整治、流域治理、气象和自然灾害防治等方面的立法。然而，是否需要在这两部分之上制定一部作为该两部分“母法”的环境基本法？笔者认为，因为我们已有环境法律规范较多的带有类似日本法的“基因”，考虑到历史的前后承接和立法资源的节约，新制定一部环境基本法或修改现行的《环境保护法》为名副其实的环境基本法也不失为一种解决方案。[②]
二、环境基本法的立法（修改）原则
制定一部环境基本法或修改现行《环境保护法》为真正意义上的环境基本法的造法活动必须遵守事先确定的立法（修改）原则，立法（修改）的原则是立法指导思想的具体化，是立法（修改）实体内容取舍、编排的依据。笔者认为，此次环境基本法立法（修改）的原则至少应该包括以下内容：
1、国家生态安全与公民生态环境生存权相结合，坚决保障基本人权。
“生态安全是指一国生态环境在确保国民身体健康、为国家经济提供良好的支撑和保障能力的状态。构成生态安全的内在要素包括：充足的资源和能源、稳定与发达的生物种群、健康的环境因素和食品。”[4]党的十六大报告提出的全面建设小康社会的目标包括：“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”“所谓生态环境是指以整个生物界为中心，可以直接或间接影响人类生活和发展的自然因素和人工因素的环境系统。它由包括各种自然物质、能量和外部空间等生物生存条件组合成的自然环境和经过人类活动改造过的人工环境共同构成。”[5]《中华人民共和国宪法修正案》（2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过）将《宪法》第三十三条增加一款：“国家尊重和保障人权。”作为第三款。环境权作为人权的重要内容，属于我国宪法所保障的人权已含涉的
应有之意，与国家生态安全相对应，我们必须同时注重公民生态生存权的保护。
2、环保与经济建设相结合，坚持和发展二元论。
举与我国环境法制较为类似的日本法为例，日本环境法的目的，经历了从“经济优先”（1967年《公害对策基本法》）到“环境优先”（1970年《公害对策基本法》）的发展。1970年修订后的《公害对策基本法》将“保护国民健康和维护其生活环境”作为其唯一目的，是典型的一元论目的。但是，1992年联合国环境与发展大会所确认的可持续发展的战略原则，对日本环境法的目的产生了重大影响。其于1993年制定的《环境基本法》，将其立法目的规定为二元论（祥见前文论述）。2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称“《决定》”）指明了“深化经济体制改革的指导思想和原则”，其中包括提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”笔者建议：应当坚持环境基本法立法目的的二元论，但同时应发展的确立当环境资源保护与经济建设相冲突时，环境资源保护优先于经济发展的法律目的先后序位。
3、污染防治与生态保护建设相结合，坚持走可持续发展的道路。
《决定》指出我们应当：“完善社会领域和可持续发展等方面的法律法规，促进经济发展和社会全面进步。”为了实现经济和社会可持续发展的目标，环境法应当包括调整有关保护和改善生态环境、合理利用自然资源、防治污染和其他公害的法律规范。笔者建议：把将来的环境基本法定位为一部污染防治与生态保护建设相结合的，坚持可持续发展道路的统领环境法治工作的全局的法律。
4、国家干预与公众参与相结合，反对把非政府组织、“第三条道路”独立化的倾向。
公众参与原则，亦称环境保护的民主原则。这项原则是指，环境法鼓励广大群众积极参与环境保护事业，保护他们对污染和破坏环境的行为依法进行监督的权利。这项原则最集中地体现了现代环境法的民主与法治要求，是环境法制建设的重要保证。在环境问题所涉及的法律关系当中，公众的环境利益是最容易受到侵害的，而公众相对于企业事业单位和行政部门处于弱者地位，如果没有公众参与，环境保护就必然失去发展的动力，就会流于形式，也根本无法保证法律的公平与正义。在我国，与公众参与原则紧密联系、相辅相承的是国家干预制度。环境法中的国家干预是指国家以社会公共利益代表者的资格（并非仅以国有资源所有者的资格），依法对各种开发利用环境资源的活动直接进行管理的政府行为。近一个世纪以来，在国家对经济和社会生活进行干预的理论和实践问题上尽管有很大争议，但在国家对环境问题的直接干预方面，总的趋势是不断加强，并日益与环境保护的公众参与相一致。这是由于环境污染已成为一大社会公害，损害了全社会的利益，因而国家出面干预已是势在必行。但笔者同时也反对单一地依靠非政府组织、“第三条道路”来解决一切环境问题的异想天开。
笔者的以上思考主要关于此次制定（修改）环境基本法所应当遵循的决定该法基本定位、取舍实体内容等方面的原则。除此之外，笔者认为，至少还应当确立以下立法技术方面的原则，即环境基本应从立法上致力于解决以下问题：确立环境资源保护中“预防—管制—整治与救济”相结合的全面有序的体系；确立环境法中核心法律概念的定义和范围；整合现行环境污染防治与资源保育领域相关法律的共通原理原则和措施制度；确立环境资源保护中各类主体的权利与义务；确立环境资源主管机关的权限划定标准等。
三、环境基本法的框架构建
如何借鉴世界上其他国家和地区有关环境基本法的先进立法体例，是此处制定（修改）环境基本法中另一个中心议题，这个问题的解决绝非一朝一夕之事。在此笔者将主要介绍世界上一些主要国家和地区已有的或新近的有关环境基本法的立法框架，以供比较借鉴。
（一）日本的《环境基本法》（1993年）[③]
该法由三章共46条和一条附则组成，其基本框架为：第一章“总则”，规定了：法律目的、主要核心概念的定义、环境资源的享受与继承、构筑对环境负荷影响最少的可持续发展社会、通过国际协调积极推进全球环境保护、国家的职责、地方公共团体的职责、企业的职责、国民的职责、环境日、法制上的措施、年度报告、防止放射性物质引起的污染等内容。第二章“关于环境保护的基本政策”，具体分为第一节“有关政策的制定与实施的方针”、第二节“环境基本规划”、第三节“环境标准”、第四节“特定地区的公害防治”（分为公害防治计划的制定与推进公害防治计划的完成两条）、第五节“国家为保护环境应当采的措施”（分为国家在制定政策时的考虑、环境影响评价的推进、为了防止发生环境污染国家应当采取的控制措施、旨在防止环境污染的经济措施、有关环境保护设施的配备及其他事业的推进、促进对有助于降低环境负荷制品的利用、有关环境保护的教育学习、促进民间团体等的自发活动的措施、情报提供、调查的实施、检视等体制的健全、科学技术的振兴和公害纠纷的处理与救济被害者等十三条）、第六节“有关全球环境保护的国际合作”（分为有关全球环境保护的国际合作、有关观测等的国际联合、旨在促进地方公共团体或民间团体发起的活动与对实施国际合作的关照等四条）、第七节“地方公共团体的政策”、第八节“费用负担与财政措施”（分为原因者负担、受益者负担地方公共团体的财政措施与国家和地方公共团体的合作等四条）。第三章“环境审议会议等”，具体分为第一节“环境审议会”（分为中央环境审议会、中央环境审议会的组织、都、道、府、县环境审议会与市、镇、村环境审议会等四条）、第二节“公害对策会议”（分为设立和所掌管的事务与组织两条）。附则规定了法律的施行时间。
（二）俄罗斯联邦的《环境保护法》（2002年）[④]
该法由十六章八十余条组成[⑤]，其基本框架为：第一章“总则”，规定了：基本概念、环境保护立法、环境保护基本原则、环境保护对象等内容。第二章“环境保护管理基础”，规定了：俄罗斯联邦国家权力机关在环境保护关系领域的职权、俄罗斯联邦各主体国家权力机关在环境保护关系领域的职权、地方自治机关在环境保护关系领域的职权、实施国家环境保护管理的执行权力机关、俄罗斯联邦权力机关与俄罗斯联邦各主体国家权力机关之间在环境保护关系领域的职权划分、地方自治机关实施的环境保护管理等内容。第三章“公民、社会团体和
其他非商业性团体在环境保护领域的权利和义务”，规定了：公民在环境保护领域的权利和义务、从事环境保护活动的社会团体和其他非商业性团体的权利和义务、保障良好环境权的国家措施体系等内容。第四章“环境保护领域的经济调整”，规定了：环境保护领域的经济调整方式、俄罗斯联邦生态发展联邦规划、俄罗斯联邦各主体环境保护专项规划和环境保护措施、对不良的环境影响收费、环境保护产业活动、生态保险等内容。第五章“环境保护标准制度”，规定了：环境保护标准制度的基础、对制定环境保护标准的要求、环境质量标准、允许的环境影响标准、物质和微生物允许排放标准、生产废物和消费物的生产标准及其处置限额、允许的物理环境影响标准、允许的取用自然环境构成物标准、允许的人为环境负载标准、其他环境保护标准、环境保护领域的国家标准和其他标准性文件、某些环境保护活动的许可制度、生态认证等内容。第六章“环境影响评价和生态鉴定”，规定了：进行环境影响评价、生态鉴定等内容。第七章“对进行经济活动和其他活动的环境保护要求”，规定了：对建筑物、构筑物、工程和其他项目的布局、设计、建设、投产、运营、停工和清算的基本环境保护要求、对建筑物、构筑物、工程和其他项目布局的环境保护要求、对建筑物、构筑物、工程和其他项目设计的环境保护要求、对建筑物、构筑物、工程和其他项目的建设和改建的环境保护要求、对建筑物、构筑物、工程和其他项目投产使用的环境保护要求、对建筑物、构筑物、工程和其他项目的运营和退役的环境保护要求、对能源项目布局、设计、建设、改建、投产、和运营的环境保护要求、对军事和国防项目、武器装备和军事技术的布局、设计、建设、改建、投产、运营和退役的环境保护要求、对经营使用农业项目的环境保护要求、对土地改良，土壤改良系统和单个水利技术设施的布局、设计、建设、改建、投产和运营的环境保护要求、对城乡居民点的布局、设计、建设、改建的环境保护要求、对生产和使用汽车及其他运输工具的环境保护要求、对石油天然气开采生产项目和石油、天然气及其产品加工、运输、储存和销售项目的布局、设计、建设、改建、投产和运营的环境保护要求、对潜在危险化学物质（包括放射性物质）、其他物质和微生物的生产、使用和无害化处理的环境保护要求、对利用放射性物质和核材料的环境保护要求、对在农业和林业中使用化学物质的环境保护要求、保护环境，防止不良的生物影响、对处置生产废物和消费废物的环境保护要求、对建立防护和保护区的环境保护要求、对财产私有化和国有化的环境保护要求、保护大气臭氧层、保护环境，防止不良的物理影响、对违反自然保护要求的应对措施等内容。第八章“生态灾难区、紧急状态区”，规定了：确定生态灾难区、紧急状态区的程序等内容。第九章“受特殊保护的自然客体”，规定了：保护自然客体的措施、保护自然客体的法律制度、稀有的濒临灭绝的植物、动物及其他生物体的保护、城乡居民点绿化资源的保护、稀有何濒临消失的土壤的保护等内容。第十章“国家环境监测（国家生态监测）”，规定了：国家环境监测（生态监测）的组织。第十一章“环境保护监督（生态监督）”，规定了：环境保护监督（生态监督）的任务、环境保护领域的国家监督（国家生态监督）、国家环境保护监督员的权利、义务和责任环境保护领域的生产监督（生产生态监督）、环境保护领域的市政监督（市政生态监督）和环境保护社会监督（社会生态监督）、对生产不良环境影响的客体的国家登记等内容。第十二章“环境保护科学研究”。第十三章“建设生态文化的基础”，规定了：生态教育的全民性和综合性、在教育机构中教授生态知识基础、对组织领导人和专家的环境保护和生态安全培训、生态教育等内容。第十四章“违反环境保护法规的责任和环境保护纠纷的处理”，规定了：违反环境保护立法的责任种类、环境保护纠纷的处理、全部赔偿环境损害的义务、违反环境保护立法造成的环境损害的赔偿程序、因违反环境保护立法造成的公民健康和财产损害的赔偿、关于限制、停止和终止有关人员进行的违反环境保护立法活动的请求等内容。第十五章“环境保护领域的国际合作”，规定了：环境保护领域的国际合作的原则和俄罗斯联邦的环境保护国际条约等内容。第十六章“最后规定”。
（三）我国台湾地区《环境基本法》（2002年）[⑥]
该法由五章共四十一条组成，其基本框架为：第一章“总则”，规定了：立法目的、环境及永续发展的定义、环境保护与经济、科技及社会发展并重、全民环境保护责任、绿色消费，减少环境负荷、以生命周期为基础，促进清洁生产、各级政府环境保护责任及执行之评估检讨、环境保护科技发展、环境保护教育宣导、组织体系及工作内容、环境保护咨询、国际合作、环境保护人才培育及专责单位、人员之设置、环保法庭等内容。第二章“规划及保护”，规定了：资料库之建立、土地利用及规划、区域划分及活动限制、自然保育等内容。第三章“防制及救济”，规定了：非再生性及稀有资源之特别保护、地下水、地层及海岸之保育、抑制温室效应采预防及医疗保健措施、非核国家目标、环境影响评估制度、环境品质及管制标准、建立政府事前许可、机动查核、事业自动申报及管制与稽查制度、监测及预警制度、污染者付费、国家永续发展委员会、环境资源专责部会、环境基金、受益者及使用者付费、环境纠纷处理及补偿、救济制度、公民诉讼等内容。第四章“辅导、监督及奖惩”，规定了：环境保护之研究发展、环境保护事业之辅导奖励、环保工作之辅导、奖励及补偿、促进再生资源，使用环保标章产品、违反行为之确实取缔处罚等内容。第五章“附则”，规定了：订定环境日和法律施行日期等内容。
我们将来的环境基本法应如何构建体系，对此目前鲜有学者专门研究此问题，但也有提出具体设计者，如汪劲先生认为我国《环境保护法》修改草案分为七章，即总则、政府环境保护管理的组织体制与决策机制、预防环境污染与自然破坏、治理环境污染与自然破坏、合理利用与节约使用自然资源与能源、法律责任和附则。[6]
笔者建议将来的环境基本法可以分为如下几个部分：
第一章为总则。主要内容涉及如：立法目的、核心概念的界定、适用范围、基本原则、国家、环境保护团体、企事业单位、公民的基本环保权利与义务、环境宣传教育、环境保护科技发展及其资助与奖惩、国际合作的原则、方式和程序等。
第二章为政府环境保护管理的组织体制与决策机制。主要内容涉及如：环境保护管理主管机关的权限分配基准、组织的设立、中央与地方的环境保护职责划分、各类环境保护规划、各个相关委员会及其议事、决策、报告机制、公众参与决策和听证制度等。
第三章为环境保护预防和管制基本制度。主要内容涉及如：环保资料库及环保信息公开制度、环境标准制度、环境影响评价制度、环境品质监控制度、建立政府事前许可、机动查核、企事业单位自动申报及管制与稽查制度、监测及预警制度、受特殊保护的自然客体制度（如，生态保护区制度、稀有的濒临灭绝的植物、动物及其他生物体的保护制度、城乡居民点绿化资源的保护制度、稀有何濒临消失的土壤的保护制度等）、各类环境保护领域的经济调整制度（如环境税收制度、循环经济制度、环保产品标识制度、污染者付费制度、受益者及使用者付费制度等）、环境基金制度、生态灾难和紧急状态制度等。（该章内容较多，可以考虑分节。）
第四章为环境保护整治和救济基本制度。主要内容涉及如：环境法律责任、环境纠纷处理及补偿、救济制度、公民诉讼、生态保险等。
第五章为附则。主要内容涉及如有关法律的生效、补充规定和解释规制等问题。
当然这些框架结构的考虑还欠深思熟虑，有待进一步斟酌。
总之，笔者认为，环境基本法的规定应当保持适度的原则性，千万不可如同《俄罗斯联邦环境保护法》的规定那样过分的具体和繁琐，如该法关于基本概念和基本原则的规定。环境基本法的体例应尽可能具有逻辑性，避免前后冲突和重复，同时应符合环境保护实践中预防、管制、整治和救济的逻辑顺序。环境基本法所确立的基本制度应具有一定抽象性，即可以适用于环境污染防治和生态资源保育的各个方面。环境基本法应在立法上“坚守”本身的“母法性”，对于有待制定其他法律来具体化的制度的规定应明确授权的制定的内容、适用范围、原则、程序、冲突解决规制等内容，如有关委员会的组织法、环境影响评价法等，以保持环境法体系内部的协调一致。环境基本法应保持一定的稳定性，对于目前无法具体规定但将来条件成熟时可能需要补充规定的内容，应事先作出原则性规定，或规定启动有关程序的规则，以留出“导入口”。
[注释]
[①] 参见夏光主持的国家“十五”科技攻关课题-若干重要环境政策及环境科技发展战略研究：《环境保护法》修订框架研究（专题编号：2003BA614A-01-01）的专题实施方案。
[②] 但笔者坚持这并非是唯一可供选择的方案。比如瑞典没有环境基本法，只有框架法（一般规定得比较原则，主要规定一些基本原则、基本制度，确定主管机构，并对具体管理措施的制定进行授权）的模式也可供我国参考，参见赵国青主编：《外国环境法选编》（第一辑），中国政法大学出版社2000年版，第1131-1176页。如果借鉴美国和日本的模式制定环境基本法，是否需要考虑这一立法模式在美国是否由于联邦制要求对环境法立法权的分配所使然；是否需要考虑在日本环境立法实践中，地方立法与中央立法的关系等因素所使然？这些在我们做出最终选择前应该进行全面地比较研究。
[③] 参见赵国青主编：《外国环境法选编》（第一辑 下册），中国政法大学出版社2000年版，第978－989页。
[④] 马骧聪译：《俄罗斯联邦环境保护法和土地法典》，中国法制出版社2003年版。
[⑤] 该法的中译本翻译了第一至十五章共82条，但略去了第十六章“最后规定”（规定有关法律的生效实施时间等问题），所以无法确知具体条文书目。
[⑥] 资料来源于台湾“法律教室网”，/pmachine/more.php？id=A78_0_1_0_M
[参考书目]
[1] 汪劲。论我国《环境保护法》的现状和修改定位[J].环境保护，2003，（6）：8。
[2] 陈仁。环境执法基础（M），北京：法律出版社，1997.35。
[3] 实现跨越式发展－访国家环保总局局长解振华[N].中国环境报，2000－4－15。
[4] 李艳芳。我国生态安全的现状与法律保障[J].法商研究，2004，（2）：69。
[5] 周珂。生态环境法论[M]，北京：法律出版社，2001.14.。
