【关键词】公共关系 媒介 新闻策划
在商品化时代，受众对信息的需求不断增大，而新闻资源相对媒介数量而言显得短缺，所以占有优质的新闻资源便成为新时代媒介竞争的焦点。新闻策划也就应运而生，凭借其合理地配置各种新闻资源，来挑战传统的新闻报道程式，从而成为当今媒介争相使用的法宝。
新闻界关于新闻策划的定义很多，譬如“新闻策划指采编人员对新闻业务活动进行有创意的谋划与设计，目的是更好地配置与运用新闻资源，办出特色，取得最佳社会效益。”①还有一位广播电视台工作者认为，“新闻策划就是新闻工作者在新闻传播的过程中，围绕一定的主题或目标对传播全过程进行谋划和决策。”②不难发现，现在的新闻策划已经涵盖了太多的内容。媒介新闻策划之所以变成这样一个引人瞩目的话题，很大原因上是公共关系介入新闻领域引起的后果。
公共关系理念能否介入媒介？
随着公共关系策划频繁进入媒介营销管理，新闻媒介的职业精神、专业理念和社会责任等方面受到很大的观念冲击。有人认为公共关系的目标是打造最佳的媒介组织面貌，便会对媒介产品进行非新闻专业主义的精心雕琢，从而发生新闻策划和策划新闻界限上的模糊。
董天策在《传媒竞争中公关行为的介入及其影响》中提到，围绕“新闻策划”概念展开的争论所涉及的内容其实应包括有四种，并提议将之分别命名：（一）企事业以公关活动方式策划出适合于传媒报道的新闻事件，是为“新闻时间策划”或“媒介事件策划”；（二）新闻机构或新闻工作者先策划出新闻事件再作报道，是为“事件+报道式策划”；（三）新闻传媒将策划理念引入经营管理工作而形成的“新闻报道策划”；（四）新闻传媒把策划理念引入经营管理工作而形成的“传媒经营策划”。③
从以上可以看出：关于新闻策划，争论的重点主要在于前两方面内容，即新闻能否策划，策划能否作为新闻报道的素材。也就是说，新闻策划是否违背“事实第一，新闻第二”这一触及新闻真实性的根本问题，以及媒介操守，媒介公器等等涉及媒介形象的各个方面。因此，在公共关系运作成为当今世界媒介产业发展潮流的情况下，矛盾的出现并不在于媒介组织该不该进行公共关系的运作，而是该如何使用的问题。
在新闻实务中融入公关理念
随着媒介不断市场化，生产出让受众感兴趣的媒介产品是新闻单位不断探索和思考的一个问题。作为公共性质的舆论平台和社会公器，媒介还必须在公共性和商业性两者之间努力达成平衡。这其实为公共关系的核心理念进入新闻媒介提供了一个绝佳契机和展现空间。
新闻的针对性和可读性是媒介努力追求的目标。可读性，顾名思义，就是新闻本身具备让读者愿意读、喜欢读的特质。只有让读者对媒介的产品有兴趣，才能有效达成媒介传播信息的功能。所谓针对性，即新闻写作要明确传播目的，了解传播对象。所以这两个让新闻产品喜闻乐见的必备要素归结起来就是说，新闻事实的选择必须符合公众利益，满足公众需求。而对公众利益的维护和增进正是当代公共关系活动的最高伦理标准。
在竞争日趋激烈的环境下，媒体开始利用新闻策划的理念来占据信息的制高点，主动制造社会舆论的热潮。这致使当前新闻媒体充满娱乐化和商业化倾向，一味追求商业利益而置公共利益于不顾的现象严重。新闻策划如果能够基于公共关系的基础之上，就必然会考虑新闻内容是否符合公众利益的需求，是否符合新闻媒体的组织目标，是否有助于构建良好的媒介形象。这样，在面对局部利益和全局利益、短期利益和长期利益相冲突时，媒介
必然会从社会整体利益出发来开展新闻策划。
公共关系：媒介把握新闻策划的有效标杆
传统理论在探讨两者关系时，总是习惯于将新闻媒介置于公共关系之下，把媒介局限为一种被动的客体角色，把新闻策划看作是开展公共关系的手段之一。若新闻媒介主动以公共关系作为理论参考，两者的传播模式便会发生巨大的变化，公共关系便成为媒介把握新闻策划的有效标杆。可以这样说，凡是优秀的新闻策划都是公共关系和新闻传播的完美结合。
1、在新闻策划的过程中始终秉持“受众观念”。媒体的生存和发展离不开一定的公众群体环境。而受众对媒体信任和支持程度如何，对媒体印象或评价如何，以及受众与媒体的关系等，都决定着媒体的存在与发展。④媒介在进行新闻策划时，必须要十分重视群众的意见和要求，及时反映他们的愿望和呼声。同时，媒介的新闻策划必须遵循真实性和客观性原则，媒介活动策划的主题应该健康，弘扬文化，支持公益。可以借事造势，借题发挥，但要避免一味追随商业逻辑，为迎合受众的某些低级趣味而过度炒作。
2、通过新闻策划达成媒介形象塑造。“形象”一词在公共关系学中指组织的总体特征和实际表现在社会公众中获得的认知和评价。⑤媒介公共关系即媒介组织为改善与其相关公众之间的联系状况，增进公众对媒介组织的认识、理解和支持，建树良好的媒介形象而进行的一系列传播管理活动。⑥可见媒介形象是媒介公共关系管理的最终目标。要在公众心中树立良好的媒介形象，首先需要的就是发出声音，并且这种声音能够引起公众的注意并得到正确的理解。
在新闻策划的过程中，媒介必须在信息选择、形式构建、运作流程等各个方面始终贯彻本媒体的一致形象。如媒介形象定位是以理性分析见长，或言辞激昂鼓舞人心……就必须在新闻策划中保持这种特色。
公关理念如何融入新闻策划――以“浙江在线”网站为例
新闻机构是其他社会组织与广大公众沟通信息和交流感情的主要媒介，但在现实环境下，新闻媒体出于竞争的需要，同样需要通过一系列的社会性活动，引起广大受众的注意或参与，寻求受众和其他社会组织的合作和支持，而通过新闻策划就可以实现双向沟通。
1、用公关思维打造有新意的新闻策划。浙江在线和中共余姚市委宣传部一起做的“连线余姚――全国知名网络媒体聚焦余姚改革开放30周年纪行”⑦（2008年10月26日至31日）可以说是近期浙江媒体利用公关理念进行新闻策划的一次有益尝试。
该策划通过联合人民网、新华网、腾讯网、新浪网、搜狐、网易、国际在线等多家网络知名媒体在一个集中的时间段联合报道，新闻点设置为新型的网络媒体聚焦余姚改革开放30年变迁，不但形式新颖，而且改变了政府只会通过新闻媒体说教民众的生硬形象。“改革开放三十年”主题核心是宣传报道三十年来我国经济腾飞，人民生活不断改善，单纯的新闻体式系列报道即便加入了真实的采访素材也难免有为做新闻而做新闻之嫌。浙江在线的这个新闻策划则从公共关系的角度出发，把政府设定成主体地位，同时为政府公关提供了一个良好的平台。
2、让有价值的新闻变得更具影响力。在公共关系的视野下重新看待新闻报道就会有一种全新的思路。从前想把新闻做大，做得有影响力，只是单纯从新闻采编写角度出发，是记者个人的行为占据主导。现如今用公共关系的方法来深入挖掘，然后再利用新闻策划的手段进行整合传播，就可以把一则具有新闻价值的报道包装成当日或近阶段舆论的热点，让媒介的影响力也随之增强。
2008年4月，由国务院新闻办网络局、浙江省人民政府新闻办、上海市人民政府新闻办以及江苏省人民政府新闻办协调指导，宁波市人民政府新闻办、嘉兴市人民政府新闻办、浙江在线新闻网站、中国宁波网、嘉兴在线、上海东方网、中国江苏网组织主办“聚焦世界第一跨海大桥――全国网络媒体杭州湾跨海大桥行”便是一次引人注目的大型媒介公关活动。⑧
在以往的新闻思维下，杭州湾跨海大桥通车的确是一个具有价值的新闻事件，各媒介也都会来报道。但呈现的形式极有可能就是一条消息，受众仅仅获知的是一个讯息，即大桥已经通车。现在通过媒介公关把这一具有价值的事件加入新闻策划，充分利用网络互动和信息的平台，联动全国网络媒体尤其是长三角一带的重量级网媒共同参与到这个事件中。由此，媒体不仅担当观察者而且还增加了参与者的身份。这次的新闻策划就利用网媒的影响力把“大桥通车”这一单纯的消息改造成网络舆论的热点。
3、充分发挥自身平台优势，用好策划塑造媒介品牌。喻国明教授曾表示，媒介的公关有两点原则需要把握：（1）媒介影响力越来越大，很多人不知道应如何面对媒体，媒体应该运用公关把自己透明化；（2）媒介的公关诉求效果应该达致双赢，获得自身利益的同时也要保证公众利益。否则不叫“公关”，而是隐瞒欺骗。⑨所以媒介应该透过有效的渠道主动把自己“透明化”，让受众了解自己的理念；同时，在这个过程中努力达到商业性和公共性的平衡。
上文述及“聚焦世界第一跨海大桥――全国网络媒体杭州湾跨海大桥行”的新闻策划中，网络媒体不再是纸媒的合作伙伴，而是以主角身份充分展现自己的魅力。通过信息和技术的整合，呈现给受众一个成熟、有说服力、新闻价值高、服务性强的网络媒体形象。在专题网页中，可以看到网站特稿、图片报道、视频报道、沿线介绍等板块，可以看到英语报道、大桥背景介绍、记者见闻等链接内容，甚至还有海尔庆祝杭州湾大桥开通的网页广告。通过此次策划，还有效整合了长三角网媒的资源，通过强强联手充分展示了网络媒介的全新形象。■
注释
①艾风：新闻策划是新闻改革的产物[J]。新闻界，1997年第2期
②李金华：新闻策划浅谈[J]。当代电视，2008年03期
③董天策：传媒竞争中公关行为的介入及其影响[J]。新闻与传播研究，1999年第3期
④⑤赵洪波：公共关系视野下的媒介传播战略[D]【硕士学位论文】，郑州大学新闻学，2003年5月
⑥钱海红：媒介公共关系的理念与运作模式研究[D]【博士学位论文】，复旦大学新闻学院，2007年4月
⑦浙江在线：iptv.zjol.省略/05iptv/system/2008/10/08/
010008472.shtml
⑧浙江在线：zjnews.省略/05zjnews/ztjj/08zjx/index.shtml
⑨千龙网：《公关领域存在明显缺憾 传媒公关的话题正当其时》，
medianet.省略/7692/2004/
关键词：最低生活保障线；扩展线性支出系统法；线性规划法；多目标规划
中图分类号：D632.1 文献标识码：A 文章编号：1000-4149（2014）04-0103-06
DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2014.04.011
收稿日期：2013-11-20；修订日期：2014-05-28
作者简介：王桂胜，经济学博士，首都经济贸易大学劳动经济学院教授。
Formulating Methods of Programming Minimum Living Standard Guarantee
Line in China and Its Multiobjective Application
WANG Guisheng
（School of Labor Economics，Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China）
Abstract：Scheme of minimum living standard guarantee is an important part of social assistants. It ensures stability and harmony of our society. Definition of the minimum living standard guarantee line affects both the living level of the poverty and public fiscal payment. This paper reviews the existed defining methods of minimum living standard guarantee line and analyzes the internal mechanism of scheme of minimum living standard guarantee. Then it puts forward multiobjective programming method to define the minimum living standard guarantee line more effectively.
Keywords：minimum living standard guarantee line； the extended linear expenditure system method； linear programming method； multiobjective programming
一、引言
2013年10月30日，国务院总理主持召开国务院常务会议，讨论建立健全社会救助制度，推进以法治方式织牢保障困难群众基本生活的安全网。中国经济改革研究基金会国民经济研究所副所长王小鲁2010年所做的《国民收入分配状况与灰色收入》调研报告得出的结论是，中国收入最高的10%家庭与收入最低的10%家庭的人均收入相差65倍。2012年12月9日，由西南财经大学与中国人民银行金融研究所共同成立的中国家庭金融调查与研究中心公布的《中国家庭金融调查报告》显示，2010年中国基尼系数达到0.61，远高于全球0.44的平均水平，属于联合国定义的收入差距悬殊危险的社会。由此可见，提高低收入群体收入水平和最低保障水平、缩小居民收入分配差距是我国一项迫在眉睫的改革目标。
最低生活保障制度是我国城乡社会保障制度改革过程中制定的新型保障制度，是为了维持城乡贫困人群的基本生活、提高城乡贫困群体生活福利水平的重要举措。最低生活保障制度作为一项基本保障权利在我国已经逐步深入人心。当然，我国的社会经济虽然获得了巨大发展，但由于人口众多、各地区发展水平参差不齐，要建立达到西方发达国家福利水平的最低生活保障制度还是心有余而力不足。因此，必须结合我国实际国情，建立切实有效的、可持续发展的最低生活保障制度，而这个制度的核心就是确定一条充分合理的最低生活保障线。
本文在评价现有几种最低生活保障线制定方法不足的基础上，结合最低生活保障线制定的内在机理，提出运用多目标规划法制定最低生活保障线的程序和原理。
二、现有最低生活保障线制定方法评述
最低生活保障线是最低生活保障制度中的核心内容，直接关系到被救助人员的经济收益和生活水平。因此，最低生活保障线的确定不仅备受政府相关部门以及社会公众的关注，同时也是学术界讨论的热点。关于最低生活保障线的制定方法，国内外文献均有大量论述，学者们先后提出了恩格尔系数法、市场菜篮法、生活形态法、国际贫困线标准法、马丁法等方法。这些方法简单易用，可以为最低生活保障线的制定提供有效计量手段。但这些方法主观性相对较强，并且受一定的人文、社会背景约束。为保证最低生活保障线的制定客观、合理和公正，学术界又不断提出了其他建立在广泛调查数据和实证分析基础上的最低生活保障线制定法，下面选择有代表性的几种方法加以分析评述。
1.ELES法
ELES法即扩展线性支出系统法（Extended Linear Expenditure System），是美国学者路迟（Liuch）于1973年在线性支出系统（LES）基础上提出来的需求函数模型。该法将人们在衣、食、住、行等方面的消费需求分为基本需求和超额需求，再根据样本数据对各类消费需求方程建立线性回归模型并进行参数估计，求得回归变量系数，再对基本需求支出进行估计。基本原理如下：
依据上述基本需求量计算公式来确定最低生活保障线。封等人和王中昭均采用了ELES法分别估计我国陕西省农村最低生活保障线和城镇居民最低生活保障线[1～2]。从实际应用来看，ELES法具有一定的局限性。如样本数据的有效性和完整性、截面的异方差性和物价的变动性等需要考察。此外，ELES法主要反映了贫困群体或低保申请人的需求方面的情况（这些需求范围的设定本身具有主观性），而不可能反映政府提供最低生活保障的支付能力。也就是说，最低生活保障线的可行性还需另外考察。
2.线性规划法
汪泓等人首先采取了线性规划法预测上海市食品基本支出水平，然后运用人工神经网络模型预测估计了非食品支出水平，最后将二者相加得到上海市最低基本支出水平即最低生活保障线[3]。按照营养学的规律，运用线性规划法估计食品基本支出应该是较为客观可行的方法。但这种方法过于细致，消费者的偏好不同，样本食品的选择较多，不同替代食品的价格也千差万别。因此，若要一一考察，计算将过于繁琐。此外，运用人工神经网络模型预测非食品支出过于复杂，难以理解，而且不同项目支出之间可能是替代关系，也可能是互补关系，学习效应是否有助于非食品支出的预测难以确定。因此，人工神经网络模型用于预测非食品基本支出不具有实用价值。当然，线性规划法在预测食品基本支出上具有一定的参考价值，给定基本食品需求目录，运用计算机软件可以有效确定基本食品支出水平，再结合非食品基本支出水平估计，即可确定最低生活保障线。但是线性规划法与ELES法一样，并不能反映政府提供最低生活保障的可行度问题。
3.回归分析法
童星等人运用一元线性回归和多元线性回归法分别对不同类型指标（平均指标、总量指标和百分比指标）展开了经验回归分析，并进行了较为细致的统计分析[4]。从结果上看，回归效果尚佳，统计检验指标有一定的显著性。这反映了最低生活保障线与各类经济指标（如GDP、各级政府财政预算收入、城镇居民储蓄余额、平均工资、社会消费品零售总额等）之间有一定联系，并受这些经济指标的影响。但是，该项研究以最低生活保障线为因变量，以其他经济指标或社会指标为解释变量作回归分析，本身违背了回归分析的基本假设。因为最低生活保障线是政策变量指标，不是内生变量或随机变量，不能作因变量，只能选择基本消费支出作为因变量――该研究中凡是以最低生活保障线为因变量的回归模型所得判定系数很低即可说明问题。此外，由于该文献使用数据为截面数据，还存在截面相关性等问题。总而言之，在估计和预测最低生活保障线时，线性回归分析法要慎用。
三、最低生活保障线制定的目标替代（tradeoff）分析
政府的社会福利和救助政策主要为了改善全体人民的生活福利水平，促进社会公平的实现，但同时也会对效率产生不利影响。如社会救助政策中最低生活保障线的制定就体现了公平和效率的取舍问题。最低生活保障线越低，说明救助政策特别强调社会效率，但有损社会公平；最低生活保障线越高，社会公平程度越高，贫困群体福利水平越高，但会影响社会经济效率。下面通过博弈方法对这一现象进行分析（类似案例分析可见参考文献[5]）。如图1所示，政府有两种行动，即“救助”和“不救助”；低保申请人员也有两种行动，即“工作”和“不工作”。相对于政府和低保申请人员的每一对行动组合（或策略组合），双方均会获得一定的收益支付，具体收益组合可参见图1。政府救助一个积极寻找工作或能工作即工作的低保申请人可获得收益为x，低保申请人获得收益为a；政府若救助一个偷懒不愿工作的人，可获得收益为z，这个收益应为负数，因为政府救助一个能工作却偷懒的人，就是奖懒罚勤，浪费公共资金并损害经济效率，而对于低保申请人员却获得高收益b；同样，政府对一个不能工作或没有条件工作的低保申请人不提供救助也得到一个负收益y，因为政府没有实现社会公平，其声誉必然受损，而低保申请人则会选择积极寻找工作，艰难度日比什么都不做要好，因而获得正收益c。根据以上收益分析，可以确定这些行动组合收益的关系如下：
x>0，a>0，b>0，c>0；z
根据这些收益之间关系的比较，可以发现：当政府选择救助时，低保申请人选择不工作（基于理性经济人假设）；当政府选择不救助时，低保申请人选择工作；当低保申请人选择工作时，政府选择救助；当低保申请人选择不工作时，政府选择不救助。因此，根据以上收益结果，不能得到一个纯战略均衡。为此，需要采用混合战略博弈来分析。对以上收益结果赋以数字如下：
x=3，a=2，z=-1，b=4，y=-2，c=1
假设政府救助的概率为β，不救助的概率为1-β；低保申请人寻找工作的概率为α，不寻找工作的概率为1-α。则政府的期望收益ERg为：
ERg=β[3α+（-1）（1-α）]+（1-β）（0-2α）
=β（6α-1）-2α
这一博弈的均衡是混合战略纳什均衡：政府以1/3概率选择救助，2/3概率选择不救助；低保申请人以1/6概率寻找工作，5/6概率不寻找工作。显然，政府救助的概率越高，低保申请人寻找工作的概率就越低。纯战略均衡是混合战略均衡的特例，而混合战略均衡则是纯战略均衡的扩展形式。在经济人理性假设前提下，上述政府救助博弈的均衡结果是混合战略均衡而非纯战略均衡，这是由其收益结构所决定的。也就是说，
双方只要是理性的，其行动选择必然是随机的。由于这种随机性，政府在制定救助政策时需要考虑政策受益人或救助对象的反应。
四、多目标规划法在最低生活保障线制定中的应用
多目标规划法（Multiobjective Programming）是在一定的约束条件下对多个目标函数同时求极值的一种最优化方法。现实中无论是资源优化配置，还是社会政策设计等均存在多项目标实现问题。有些目标之间还有冲突，如确定某项工业投资计划，就存在经济效益最大化和环境损害最小化及能源消耗最小化等矛盾。在社会救助政策设计中，也存在类似的问题，即政府提供救助或津贴实现人们福利的最大化和政府用于救助支出最小化的矛盾。政府提供的救助水平越高即最低生活保障线越高，对低收入群体或贫困人群越有利，而这会增加公共财政负担，同时也可能会发生“过度保障”，使一些有谋生能力的人丧失求职欲望，宁愿吃“低保”而不愿意就业。多目标规划法正是可以兼顾多项目标的设计最低生活保障线的方法。
多目标规划的基本形式可以表述如下：
可得如下结果：
k1=0.3941 ， k2=0.4236， f1=3960（万元）， f2=6040（万元）
上述某市的计算结果可以类推到其他近似条件的城市。假设北京市社会救助人口符合上述分层条件，北京市近年来月最低工资或基本生活费接近于1200元，根据上述最低生活保障线比例（k1=0.3941，k2=0.4236），计算得到北京市月最低生活保障金数额应该为472～508元。北京市政府2010年底出台了一项民生政策，即为更好地保障本市城乡困难群众基本生活，按照市委、市政府的统一要求和部署，市民政局会同有关部门测算制定了2011年城乡低保标准调整方案，并将从2011年1月1日起正式实施。北京城市户口最低保障金标准由家庭月人均430元上调为480元，上调幅度为11.62%。北京市2011年月最低生活保障金由2008年的390元调整到480元，与前面估计结果基本一致，可见在上述假设下北京市2011年所定最低生活保障金水平是合理的。
运用多目标规划法制定最低生活保障线的关键在于：一方面要了解最低生活保障的总体支出水平和财政支付能力；另一方面，就是要掌握贫困群体的结构状况，将其根据贫困程度划分为若干层次（一般为两层），这样既能做到应保尽保，同时也能发挥贫困群体的积极性，减少最低生活保障支出。
五、结论与建议
最低生活保障制度是继下岗生活补助、失业保险制度之后第三条重要的社会保障制度，是维护社会和谐、实现社会公平和缩小社会差距的不可缺少的社会政策。当前，我国社会经济得到了较大发展，但社会各阶层收入差距仍然较大，基尼系数仍居高位。因此，提高社会保障水平、扩大社会保障覆盖面是确定无疑的政策方向。最低生活保障线的制定一方面决定了社会救助程度，另一方面也受到政府公共财政的约束，因此，科学合理制定最低生活保障线是确保该项制度有效实施的前提。结合前面的分析，就最低生活保障线的制定提出以下几点建议。
第一，确定最低生活保障线时，既要考虑到最低生活保障制度的福利目标和社会目标，也要考虑政府的财政支付能力和社会经济效率，不能顾此失彼，影响社会和谐、持续、平稳发展。
第二，确定最低生活保障线的较为合理的方法应该是：首先根据充分有效的调查，搜集掌握各类基本消费数据，运用ELES法估计基本需求支出水平，在此基础上，结合多目标规划法来确定最低生活保障线。
第三，在确定最低生活保障线时，要根据低保申请人员的类别划分，制定不同档次的最低生活保障线，体现福利的差别待遇。所有这些不同类别的最低生活保障线均可通过多目标规划一次性确定。
第四，运用本文所提方法估计确定最低生活保障线，关键是建立有效的数据库，再结合MATLAB软件编制规划程序，设计好约束条件和目标函数，就能很快得到计算结果。因此，多目标规划法是十分快捷有效的，同时也能直接反映政策目标。可以断言，多目标规划法也会在其他社会福利政策制定设计中得到广泛运用。
参考文献：
[1] 封，贾继开.农村最低生活保障线的模型构建和应用[J].西安交通大学学报（社会科学版），2008，（3）.
[2] 王中昭. 我国城镇居民最低生活保障线的动态测定[J].计划与市场探索，2003，（3）.
[3] 汪泓，张伯生.上海市城镇居民最低生活保障线的研究[J].东华大学学报（自然科学版），2001，（6）.
由中央网信办和国家社会组织管理局指导，腾讯公益和中国互联网发展基金会联合国内多家公益组织、爱心企业共同发起的第三届“99公益日”活动即将启动。这一活动是中央网信办全面实施网上公益工程在全国范围的重大活动，旨在推动全民参与慈善公益，聚微爱成浩瀚。为此，省慈善协会动员全省各级慈善组织、爱心企业、广大社会公众结合“9·5献爱心慈善联合大行动”积极参与这一活动，现将有关事项通知如下：
一、“9·9公益日”活动内容
“9·9公益日”活动是以企业配捐、网民爱心捐赠、企业一起捐、腾讯公益配捐四个板块组成的全国范围大型慈善公益捐赠活动，公益日确定为每年9月7日至9月9日三天。腾讯配捐时段为每天9:00—21:00，每人每天捐赠次数不限，但每人每天捐赠可获得腾讯配捐的总额为999元。
1、企业配捐：企业配捐是爱心企业为腾讯乐捐平台筹款项目的网民捐赠按照1:1比例配备资金的捐赠。企业配捐分定向配捐和非定向配捐。定向配捐是企业为单一项目进行配捐，也可捐赠本企业自主发起的项目。单个自主项目企业的定向配捐不得低于50万元（参与企业不超过三家）。非定向配捐是面向公募机构所有项目的配捐，即所有的项目均有机会获得该企业配捐。为了更好的满足企业的需求，今年的规则规定：一家企业或公募机构可以为某一小资金池进行配捐，一个小资金池里参与项目的机构不低于10个，可以是同一类型、同一社群或相同区域的项目。现已有不少企业与省慈善协会合作并签订协议，每年捐赠善款面向全省扶贫帮困，只要有10个以上的慈善组织各发起性质相同的慈善公益项目，就可以构成一个小资金池，则这个企业或机构的捐赠就可视为非定向配捐，享受非定向配捐的激励政策。企业配捐无论是定向配捐还是非定向配捐，受捐机构或项目须与企业在7月30日前签订配捐协议。
2、企业一起捐
“企业一起捐”是由企业发动员工集体参与“9·9公益日”活动的一种形式。“企业一起捐”可有效组织和动员群体，赋予每个群体目标荣誉、责任感。“企业一起捐”还有公司内部组队PK 功能和团队代言人置顶功能。企业家和企业负责人可以为公益发声，靠自身影响力去发起一起捐。企业也可为自身发起的一起捐配捐，展示整个企业及企业员工的社会责任价值，增加企业美誉度，树立企业品牌形象。公募机构可为“企业一起捐”捐赠的善款出具慈善捐赠票据，享受税收优惠政策。“企业一起捐”达到50万元，且排名在全国前200名内的项目可获得腾讯工作经费激励。
3、网民捐赠
网民捐赠是通过pc端或手机端的腾讯乐捐平台自主选择公益项目的爱心捐赠。“9·9公益日”活动中，全国将有7亿互联网用户或7.2亿移动互联网用户参与慈善公益捐赠活动。
4、腾讯配捐
腾讯公司每年从经营利润中划出一定比例资金用于支持“9·9公益日”活动，为网民捐赠的善款进行配捐。去年腾讯配捐的比例平均为1: 0.65，配捐总额约2亿元（我会去年参与9·9公益活动获取善款总额499.6万元。腾讯配捐比例为1:0.72，略高于全国平均水平）。今年腾讯承诺拿出更多的资金进行配捐，将会激励更多的公益组织和网民参与活动。
二、激励政策
今年“9·9公益日”活动规则有明显的变化，出台了新的激励政策。增加了非定向配捐资金池、“企业一起捐”、线下宣传场景、为公益发声等内容。扩大了非定向配捐范围：关注企业的真实需求，企业可以捐助某一地域或者某一类别的公益机构；产品更完善：企业一起捐功能上线，增加二级一起捐组队PK功能；给公益机构更充分的自：由公益机构在规则范围内自主决定分配方式。另外，还有许多激励政策给到公益机构，尤其是非定向配捐项目将有实际配出总额10%的奖励， 800万以上的非定向配捐可获得最高25万元—50万元的传播基金。另外腾讯今年将向参与配捐的企业提供20亿元的免费广告资源。具体激励政策详见 “9·9公益日— 企业参与规则”（7月17日后各慈善组织可在网上查阅）。
三、我省参与活动计划
腾讯“9·9公益日”活动，不仅是慈善组织募集善款的一个重要途径，更是传播慈善文化、培养网民慈善意识、发展慈善事业的重大举措。省慈善协会动员全省各级慈善组织、爱心企业、广大志愿者积极参与这一活动。参与活动总体计划如下：
（一）省慈善协会职责
省慈善协会负责全省慈善组织参与“9·9公益日”活动的总体策划、顶层设计、统筹协调。具体负责为各市（区）慈善协会筹款项目包装上线、联系落实省会筹款项目企业配捐资金、与腾讯公益对接、省级媒体宣传等工作，并为市县项目联系落实企业非定向配捐资金。
（二）市、县慈善协（总）会参与途径与方式
市、县慈善协（总）会主要参与省慈善协会策划的非定向配捐项目，以本机构的名义自主发起。
省慈善协会初步策划了“贫困家庭定向救助”、“千户产业扶贫”、“捐制爱为宝回收箱”、“助建慈善老年大学”、“帮建农村慈善互助会”、“志愿服务人身意外险”等非定向配捐项目。这些项目由省会按项目分别联系xx延长石油集团、xx煤化集团、xx禧福祥集团、xx恒源煤电集团、中国人寿保险公司、太平洋保险公司等企业以及省慈善协会提供非定向配捐资金。待腾讯乐捐平台注册工作完成后，各市、区慈善协会按照同类型、同区域非定向资金池项目各自在后台发起项目（不具备条件的可由省慈善协会协助完成）。由省慈善协会认领后在腾讯乐捐平台推介，获取本市、区、全省乃至全国网民的爱心捐赠及腾讯公益配捐。与此同时，省、市、区慈善协会还要动员爱心企业发动员工及企业消费者进行“企业一起捐”。非定向配捐项目网络募集的善款，以各市区网民实际捐赠数额为基数计算分配全省、全国网民捐赠及腾讯配捐善款，待活动日结束、腾讯配捐到账后，拨付各市区慈善协（总）会用于执行网上募款项目。
腾讯公益要求，所有参与项目必须在8月20日前上线。各市区慈善协（总）会自主发起的非定向配捐项目文案及本机构2017年度财务报告请务必于7月30日前发至省慈善协会宣信部邮箱，由省慈善协会统一包装上线。
凡是参与“9·9公益日”活动的项目必须填写慈善公益组织信息登记表，在腾讯乐捐平台注册。鉴于各市（区）慈善协会专业人才缺乏，此次腾讯公益乐捐平台注册工作由省慈善协会宣信部代为注册，请各市（区）慈善协会务必在7月25日前将腾讯乐捐平台注册信息登记表（见附件），填写好发至省慈善协会宣传网信部邮箱。
（三）组织发动爱心企业积极参与
爱心企业是慈善募集的重要渠道。在“9·9公益日”活动中，各级慈善组织要动员爱心企业积极参与。动员爱心企业利用在慈善组织捐赠为本机构自主发起的慈善项目进行非定向配捐；动员企业组织发动内部职工及消费者进行“企业一起捐”；动员盈利企业捐出一日利润参与“9·9公益日”活动。对爱心企业积极参与活动的典型事例，要及时通过媒体宣传报道。
（四）组织发动志愿者团队参与
全省各级慈善组织要组织发动志愿者团队积极参与“9·9公益日”活动，通过志愿者微信朋友圈广泛动员爱心人士进行小额爱心捐赠。并围绕建立“志愿服务人身保险”、“志愿者微星基金”自主发起筹款项目，在9·9公益日三天上线筹款。各志愿者队自主发起的项目文案请于7月30日前提交省慈善协会宣信部。
（五）欢迎社会NGO组织参与
本着共同发展、合作共赢的原则，省慈善协会向省内外公益机构开放网络慈善募集平台，共同推进慈善公益事业发展。我会在腾讯乐捐的公募筹款账户“xx省慈善协会”可以认领没有公募资格的公益组织筹款项目参与“9·9公益日”活动进行筹款，且和腾讯大秦网、新浪xx等媒体一起联合推广，使公益项目的传播变得快速高效，让公益资金的筹集变得简单便捷。省慈善协会积极践行慈善法，募用分离，努力使社会慈善资源的使用效率最大化，希望有意向的公益组织积极参与，共享资源。
（六）动员媒体基金积极参与
我会已经与xx广播电视台、腾讯大秦网、新浪xx、各界网、xx传媒网、华商网等五家媒体建立慈善基金，希望各媒体基金充分发挥自身传播优势，围绕省慈善协会项目或自主项目在“9·9公益日”活动中开设栏目、专题进行传播推广。并利用自身媒介资源和客户资源联系自主发起项目的配捐企业，动员微信朋友圈爱心捐赠。通过“9·9公益日”活动为所设立的基金募集更多的善款助力我省扶贫攻坚和追赶超越。省慈善协会宣传网信部将积极协助媒体基金完成项目文案修改、策划包装、网络上线等事宜。同时，省会还将联系xx日报、xx广播电视台、华商报、各界导报、西安晚报等主要媒体推介慈善项目，宣传报道“9·9公益日”活动。
（七）与“9·5献爱心慈善联合大行动”相结合
各市、区慈善协（总）会“9·9公益日”活动要与“9·5献爱心慈善联合大行动”紧密结合起来，有计划、有组织地发动爱心企业、党政机关、企事业单位干部职工和社会广大网民参与“9·9公益日”活动。要采取媒体宣传发动、深入党政机关及企事业单位动员、召开慈善促进会，在公众场合设立宣传点、摆放上线慈善项目二维码等多种形式发动干部、职工和社会公众参与活动爱心捐赠，通过“9·9公益日”活动传播慈善文化，募集更多的慈善资源。
四、加强领导、抓好落实
关键词：城际铁路；城市发展；开发策略
作为城市社会与经济快速发展的产物，城际铁路是现代城市之间重要的交通设施，它的出现对促进城市和地区发展、缓解城市交通压力以及加强城市间与各区域间的联系起到至关重要的作用。近几年我国经济较发达的许多省市地区新成立了省级铁路投资公司，通过对城际铁路的规划建设以及沿线土地综合开发利用，进行投融资开发与运营模式等研究，加快带动地方经济发展以及实现对铁路建设与运营的资金补亏。
目前国内关于城际铁路沿线土地综合开发在国内尚无较成熟的理论与研究案例，本文结合作者从事工作以来参与的城际铁路沿线土地综合开发研究理论，针对沿线城市的土地综合利用开发问题提供一些有效的开发策略与建议。
1 研究背景
1.1 城际铁路的概念
城际铁路是指在人口密集的都市圈或者城市带规划和修建的高速铁路客运专线系统，概念类似于区域铁路。相比于解决城市内部交通问题的城市地铁，城际铁路更强调的是“城市间、点与点”的联系。城际铁路作为一种大运量、新兴的公共交通方式，具有其它旅客运输方式无可比拟的优越性：速度快、运量大、能耗少、污染小、安全性和舒适性高、占地少等，是一种可持续发展的公共交通方式。
1.2 铁路沿线综合开发的相关政策
为提高铁路企业经营效益、促进铁路可持续发展，以及加大力度盘活铁路用地资源，支持铁路车站及线路用地综合开发，我国对公共交通与铁路用地开发政策逐步明确，有关部门陆续出台相关文件，对铁路建设实施土地综合开发等提供了政策上的支持。
2 城际铁路沿线土地综合开发策略初探
2.1 综合开发范围：考虑站点500m半径范围内的土地
公交导向发展模式TOD，即以公共交通为导向的发展模式。作为公共交通的一种，城际铁路的规划研究使区域间的交通规划与相关城市用地开发相结合，目的是使铁路、轨道交通等网络点和非机动系统构成地区型的经济圈和生活圈模式。这是一种沿公共交通系统廊道的节点推动周边土地开发，建立一种有利于公共交通服务的土地利用模式，将公共交通系统的车站与城市发展的核心相结合的新城市规划概念[1]。
城市组团的空间范围是以人的步行距离为界，合理的步行距离一般认为应该是5～15min的步行时间或者是500m。通过土地的合理利用规划，使居民的工作、购物、娱乐等不同活动都在不同的一条线路上展开，提高使用公共交通的方便性。此发展模式是依靠大容量公共交通设施的建设，促进沿线土地利用的开发，从而拓展城市空间结构，在交通站点的附近形成高密度、多用途的土地利用，对城市形态的发展起到一定的集聚性约束，实现多中心的空间格局[2]。
2.2 对用地范围的控制：划定控制区与协调区进行交通引导
城际铁路站点的直接吸引范围为控制区，在200m半径范围内；间接吸引范围为协调区，在控制区以外的200-500m半径范围内。在控制区内主要进行用地布局的整体调整和土地利用优化，优先布置包括城际车站在内的公共交通枢纽站、前广场等，进行机动车交通适度分流，并有效组织控制区内的步行交通系统。在协调区内应保持周边用地功能的连续性和协调性，组织城际铁路与其他交通方式的便捷换乘。
2.3 对用地性质的控制：调整土地利用结构发挥土地最大效益
依据城际铁路的聚集效应和运输效能，交通站点及枢纽周围的土地性质一般呈复合功能。站点交通的便利与可达性最佳，因此车站周边土地收益距车站由近及远而由大变小，各种用地收益大小依次为：商业用地、办公用地、居住用地、工业用地，同时客流也依据用地类型增减。按照由内至外（离车站远近）依次布局商业服务、综合办公、居住等用地，以提高城际铁路的便利性。因此合理的土地利用结构为城际铁路提供和平衡客流，可以发挥土地效益最大化，使土地综合利用和城际铁路在互动发展中形成良性机制，以两者的联动开发构筑新的城市形态。
2.4 对用地强度的控制：整体高强度利用，由中心按梯度递减
根据发达国家和地区城际铁路站点周围土地利用强度分析，以车站为中心一般可分为三个用地开发强度圈层：半径200m范围内为高强度开发区、200～500m范围内为中高强度开发区、500m以外为中低强度开发区。借鉴国际通常的经验，一般地块的建筑毛容积率总体上应达到1.5以上。车站周边土地利用开发过程中原则上对其直接影响区域约500m范围内最小开发强度进行规定，而对其最高开发强度没有限制[3]。
2.5 与所在城市综合体统一开发，将土地综合开发打包进铁路建设
通过将收益性高的土地综合开发与城际铁路建设打包，可以有效引入社会资本。这种进行统一开发的形式可方便居民的城市生活与就业交通出行，利于形成居住区的生活配套服务中心，与居住区步行系统相连接，与支线公交密切衔接，同时注重开敝环境空间的塑造，形成片区内以步行为主的公共交通社区。
2.6 沿线综合开发的各部门应形成协作
城际铁路投资巨大且涉及面广，对城市建设与发展的影响重大，应明确联合开发所涉及的地方政府与相关企业的法律关系，亟需有关法规政策进一步规范与落实。法规中应明确联合开发中的省市各地方政府机构与地方铁路投资企业在土地使用管理、规划管理、开发建设中的职责与权力等。规范的法规体系可保证与拓展铁路多元经营的广度和深度，形成政府、铁路、开发商多方共赢的协同效应，保证铁路与土地开发建设经营的可持续发展。
3 结语
本文对城际铁路沿线土地综合开发的策略进行初步探索，有利于相关研究工作的进一步展开，为城际铁路建设的前期研究提供理论依据，同时对铁路建设与运营的可持续发展具有一定指导意义。当前我国的新型城镇化发展道路，将地区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划等多规合一作为重要发展举措，为城际铁路的规划建设以及沿线土地的综合开发提供更有效的政策支撑。
参考文献：
[1]陈洪转.基于可持续发展的绿色交通体系构建的思考[J].生态经济，2006（1）：117―120.
[2]任伟强.城市轨道交通TOD发展与站点衔接组织规划研究[D].北京：北京工业大学，2008.5：21-22.
关键词：城市规划管理；问题；发展对策
1 引言
城市规划管理是对城市的空间布局进行协调，改善人们居住环境的饿一项重要工作，对城市规划的顺利实施起着重要的作用。随着我国社会的发展，城市化进程加快，房地产事业得到迅猛的发展，这些发展带来的是城市规划与管理的问题，为了保证我国的城市持续发展，我们必须加强城市规划管理，促进房地产业地健康发展，提高居民生活的质量。
2 我国城市规划管理中存在的问题
2.1 管理内部制约制度不健全
近年来，随着我国城市规划管理工作力度的加强，违法建设数量总体上有了明显下降。严重违反城市规划的开发活动较过去已大大减少。但与此同时，一些新的违法建设行为却呈逐年增加的趋势。擅自搭建的比例从2003 年的23% 增加到2008 年的50%，查处违法建设罚款金额大幅度上升。总体上，涉及违法建设的单位量少面窄，但单个开发项目涉及违法的程度在加剧。
此外，近年来规划审批许可后再进行变更的项目数量在增加。这是由于很多建设单位在工程建造过程中，未完全按照规划许可的内容建设，有的擅自改变了总平面布局，有的增加了建筑面积等，为通过规划验收，选择在竣工前向规划局申请变更规划许可内容，使工程状况与规划许可内容一致，试图逃避处罚。
2.2 “规划审批权”的行使受限
一般情况下，区规划局在人力、物力和财力上由区政府进行管理，市规划局只是在业务上对其进行管理。但是当前我国很多城市区规划局不仅要接受区政府的领导，还要接受市规划局的管理，区规划局在这种双重的领导下，行政权力行政权力将会大大的削弱。我国负责城市规划建设管理的各个部门和层次都不可避免地存在着一些部门和单位的既得利益，由此所制定的政策，就可能偏向于某些地方、部门和单位的利益，这就难免会影响政策的贯彻和执行，从而造成政府失灵。当前，我国城市市区政府之间的协调并不充分，区规划局在“规划审批权”的行使上必然会因区政府的要求而放弃从全市整体利益出发的规划原则，即城市政府行政管理体制影响到区规划局正当行使“规划审批权”。
2.3 缺乏公众监督
在我国的城市规划的决策者是领导者，决策权掌握在书记、市长和部分规划专家手中，而规划师和公众只能接受上级的领导，执行规划决策。这种规划模式严重的脱离实际，其决策是少数人闭门造车的结果。地方政府和部门规划自由裁量权过大，并且缺乏对行政审批的监督和制约。规划主管部门不仅是规划的管理者又是规划编制单位的直接上级或者规划的决策方，使规划的编制和决策始终都处于单方动作之中。规划决策呈现出一种封闭的状态，时刻体现了政治者的意念，缺乏公众的监督，很容易造成腐败问题的出现。城市规划的目标脱离了为人们创造高质量的生活环境的目标，公众的利益不能得到保证，最终只是体现了某个企业、某个群体的利益，严重阻碍了城市的持续发展。
3 城市规划管理发展对策
3.1 深化规划审批制度改革，健全规划决策机制
深化规划审批制度改革，就是要规范行政许可、减少行政审批事项、精简审批程序，同时还要健全规划制度，规范非许可类审批事项，运用规定、协调和监督、备案多种管理手段对一些没有设立许可的相关事项进行管理，加强后续监管。在规范行政管理的行为基础上，还要兼顾管理理念、管理体制和工作人员的行为的规范，从而建立起公正廉洁、高效的行政管理体制。城市的管理不仅要接受政府的领导，还需社会公众和各种利益集团和组织的参与，协调政府与社会之间的关系与发展。建立起城市规划委员会制度，由公务员、非公务员和专家学者等组成，实现城市治理的科学性。成立委员会，避免地方领导的决策的随意性。
3.2实行四线管制
规划编制和管理的重点从确定开发建设项目转向对各类脆弱资源的有效保护利用和关键基础设施的合理布局。为了保护不可再生资源，建设部推行了绿线管制、紫线管制、蓝线管制、黄线管制的四线管制方法，即城市的绿地系统、历史文化保护区和历史街区、水系、城市干道等重要基础设施及周边上地通过规划划定四线范围，一旦经过审批，要执行严格的管制，任何人不得随意改变，原则上不得调整。实行四线管制，有效地保护了城市历史资源、生态资源、空间资源，防止由于错误决策而造成的城市资源的不可挽回的损失。
3.3加强规划实施的监督
(1) 做好土地使用和建设活动的批后管理，促使正在进行中的各项建设严格遵守城市规划行政主管部门提出的要求。
(2) 做好经常性的日常监督检查工作，及时发现和严肃处理各类违反城市规划的违法活动。
(3) 做好城市规划行政主管部门执法过程中的监督检查，及时发现并纠正偏差，严肃管理各种违法读职行为，督促提高城市规划行政管理的质量水平。
4 结语
城市规划是城市建设和管理的基础，科学的规划的实现城市持续发展的保证。城市规划的科学性和顺利实施需要科学、合理的规划管理，因此，在城市规划管理中，应当实行全程跟踪，对每一环节都进行严格的监督，及时的发现问题，分析问题，查找原因，制定出相应的解决策略，保证城市规划顺利实施。
参考文献：
2014年是全市人口和计划生育基层基础巩固转型发展年。全市要深入学习宣传贯彻落实党的__精神，坚持“和谐人口、诚信计生”工作理念和“一二三四五”工作思路，寻标对标达标夺标创标，促进人口长期均衡发展。重点做好九项工作：
一、切实改进工作作风。
认真解决市民群众关注的热点难点问题，全面实施简化办证程序等便民惠民“十二条规定”。制作设置7000个镇（街道）、村（居）人口和计划生育便民服务铭牌，向城乡居民发放100万张便民服务宣传折页，做好“三线一网”、“三民”活动。持之以恒抓好党建和反腐倡廉工作，推进处级干部队伍能力素质建设，严格执行党的政治纪律、组织纪律、廉洁从政纪律，确保政令畅通和工作落实。办好国家“五大教育培训基地”，开展区市、镇（街道）、村（居）计划生育干部思想政治、职业道德、专业知识培训，加强行业作风和执行力建设，不折不扣地落实市委、市政府作出的决策部署。
二、完善七大考核机制。
精简考核内容，实施党政线、工作线、部门线“分线”考核，突出“人财物和投入”、便民惠民“十二条”落实、社会抚养费征收使用、服务机构和信息化设备更新配备等落实情况，确保省、市下达的人口责任指标“两个底线”不突破，在全省继续发挥龙头引领作用。联合卫生等部门定期清查B超数量，完成大案要案特别是公立医院“两非”行为查处任务，每月通报公示信息交流共享情况，确保出生人口性别比保持在109以内。落实党政领导离任交接、“五级责任追究”等制度。加大对后进镇（街道）、村（居）及企事业单位的监督、通报、公示力度，市、区市、镇（街道）分别开展不定期明调暗访、专项调查活动，建立抓落实的长效机制。
三、完善利益导向政策。
开展“失独”家庭现状调研，建立完善关怀慰藉长效机制。开展失业无业独生子女父母退休养老补助落实专项治理活动，实时向区市党委、政府“计划生育五职责任人”通报落实情况。抓好奖励扶助、特别扶助、公益金救助、住院分娩补助等各项政策的落实。开展意外妊娠救助、再生育关怀、生殖道感染防治和退出育龄期妇女取环便民服务。完善人口关爱基金救助制度。
四、提高出生人口素质。
深化免费孕前优生健康检查工作，逐步增加城乡居民和流动人口免费检查项目，提高结算标准，开展经常性宣传，目标人群覆盖率、检验合格率、妊娠结局随访服务率农村均达到95%以上，城市均达到90％以上。更新配备各级计划生育技术服务机构服务设备，办好青岛市人口和计划生育医院，实施“和谐幸福家庭基本公共服务中心”、“流动人口计划生育服务中心”提升工程，打造数字化技术服务站，抓好计划生育、优生优育、生殖健康服务，实现政治效益、社会效益、经济效益“三赢”。
五、加快人口信息化建设。
及时更新配备必要的视频会议、地理信息等系统硬件、软件设施，区市、镇（街道）、3G网络已覆盖的村（居）3G移动智能管理平台普及率达到100%。实施“金人工程”，改变以入户为主的传统采集方式，建立以办事采集、共享采集为主渠道，以新型入户采集为补充的全员人口信息动态采集长效机制，全员人口信息覆盖率达到95%以上，主要数据项准确率达到90%以上。
六、严格依法行政。
系统进行有关制度规定的立、改、废工作，研究修订《市人口与计划生育工作若干规定》和《市流动人口计划生育管理办法》。严肃查处党员干部、“名人富人”违法生育案件，在新闻媒体、网站公示曝光违法生育150次以上，当年发现的违法生育处理率达到95%以上，社会抚养费缴纳率达到85%以上。联合审计、财政、监察等部门开展社会抚养费管理使用情况专项调查，确保用于人口和计划生育惠民政策落实、技术服务机构建设等专项工作。
七、完善城市社区和流动人口服务管理体制机制。
深入推进和谐幸福家庭创建活动，广泛开展婴幼儿早期教育、优生优育、实施亲情慰问等服务。联合相关部门充实“三新卡”的服务内容，建立并落实流动人口均等化的督导通报机制，每周每月调度通报。联合 公安等相关部门建立人口信息共享机制，破解人户分离、流入流出人员、驻街单位、楼宇楼座和小型服务业服务管理问题见实效。在商贸集中地、高校增设免费药具自助发放机，完善避孕药具物流直通车发放机制。拓展“新青岛·新市民·新家园”服务卡内容，深化普及流动人口均等化服务，全市30%的区（市）、镇（街道）达到示范单位标准。
八、推进人口文化建设。
建立宣传教育培训经费增长保障长效机制。完善落实“九个一工程”，开展基层宣传环境建设专项活动，组织开发一批具有现代化国际城市水平、高品位、高质量的公益性宣传品，将婚恋文化、育婴文化、性文化、生育文化、老年文化、家庭文化服务送到基层和千家万户。立足“铺天盖地”、“顶天立地”，在主流媒体、重要版面刊播重要稿件、报道，创办40期《人口和计划生育专刊》。
一、加强农村公益电影放映工作，推进新农村建设
发展农村电影放映事业，对丰富农民精神生活、活跃农村社会氛围，提高农民的组织程度，引导农民融入健康向上的生活方式，具有十分重要的作用。在农村经济和社会事业尚不发达，文化市场还不成熟的历史条件下，在农村普遍开展公益性电影放映势在必行。各地各部门要按照“企业经营、市场运作、政府购买、农民受惠”的要求，将为农民放映公益电影作为贯彻落实“**”精神的重要举措、作为建设社会主义新农村的重要内容来抓，积极支持全市农村电影放映院线的运作和数字电影的推行，制定科学有效的实施方案和考核办法，切实保障放映经费，确保这项惠民工程落到实处。
二、全面完成全市**农村电影放映规划目标
全市农村公益电影放映工作的目标任务是：到**年底，保障全市2317个行政村一村一月放映一场电影，提前一年实现全国农村电影放映**规划目标。
三、建立健全市农村电影放映工作新机制
（一）资金保障机制。根据国家对农村公益电影放映的财政补贴制度，每放映一场公益电影补贴150元。其中，贫困县（市）场次补贴由中央、省级财政全额负担，即中央财政负担50元，省财政负担100元；其他县（市）及**阳区场次补贴由中央、省级和县级财政各负担50元共计150元；**城、樊城由中央财政补助50元，省、市、区分别负担20元、50元、30元共计150元。各地必须按政策落实配套资金，将补贴支付给院线公司。凡在政府购买计划内并实行补贴的电影放映场次，放映队不得向农民收费。
（二）管理和考核机制。根据省文化厅授权，**市银声农村数字电影院线公司取得在全市农村放映公益电影的唯一合法资格。银声公司要根据全市的统筹安排，统一订购、统一发行、统一调度电影拷贝；要通过各县（市）、区电影发行放映公司，在自愿的基础上将原有农村放映队伍整合进院线公司，同时通过公开招聘放映人员、开展业务培训等方式，提高放映队伍的素质；要努力推进农村公益电影放映活动的“行动统一、宣传统一、市场统一、管理统一”工作，不断提高院线制运作水平。各县（市）、区加盟公司要科学制定放映计划，并在农村放映点设立公示牌，向农民公布放映计划及监督电话。要对放映场次和费用实行认证管理，每次放映均需填写统一制作的《回执单》，《回执单》要有村民代表签字、村民委员会盖章、乡镇财政所盖章，《回执单》作为放映单位申领公益电影放映补贴的凭证。将来省财政资助**的电影放映设备，由**市文体局代为管理，委托银声电影院线公司经营，使用放映设备的单位必须按省文化厅的规定，每年提取7000元设备折旧费，由银声院线公司汇总后上缴省文化厅。
（三）部门协作、共同支持机制。税务等部门要根据《省委、省政府关于扶持文化产业发展的若干意见》（**发[**]7号）的规定，支持社会力量捐赠农村公益电影放映并落实有关优惠政策；各地要督促村委会做好公益电影放映活动的宣传、场地安排、电力供应等工作，并负责维持现场秩序，确保放映安全；市、县各部门要充分利用农村公益电影放映平台，按有偿服务的原则开展专项宣传、咨询、民意调查等活动，发挥公益电影放映活动的综合效益。
【关键词】旅游广播 文化品牌 媒体价值 社会公益
【中图分类号】G222 【文献标识码】 A
当前信息化背景之下，数字技术发展迅猛，内容形式极大丰富，媒体受众可选择的信息数量爆炸式地不断上涨，信息传播途径愈加多样。同时，受众群体不断细分，类型化区间不断更新。对于区域旅游广播这一类大众媒体而言，如何制造适合更广泛听众的音频产品，如何打造适用于多层次客户的价值平台，如何对地域文化、旅游资源进行多维度、高效率、有影响、可持续的传播与促进，是需要在实践中不断求索的问题。
河北旅游文化广播创新思维，在京津冀一体化发展战略的背景之下，强化区域一体、文化一脉的发展理念，亮出文化牌，以文化的大概念带动旅游消费，将广播中具象的旅游形象进行故事化改造，使其入耳、入心，形成文化品牌，将不可移动的旅游产品包装为碎片化音频节目，于广播、网络、手机客户端、图书、报刊等多种媒体途径上传播，打造随身听、随时看的立体化、可移动推介平台。在生产文化套餐的同时，制造多种适合不同类型人群的旅游产品，于线上、线下同步推介旅游资源，树立文化品牌，使得参与其中的听众获取视觉、听觉、心理感受等多重旅游体验与文化启迪。
河北旅游文化频率主动作为，进行有益探索，收获诸多有效案例，浅析如下，以供参考。
一、节目创作：生产文化套餐，推介旅游资源
关于旅游经济的综合表述，多定义为“吃、住、行、游、购、娱”六项元素，具象的旅游活动背后，依托的是区域的历史文化积淀。片面拘泥具象层面的表述，难免失之于泛泛，须将文化意蕴与其融汇合一，以历史渊源与之贯穿始终，方得以在旅游产品的推介之中展现区域文化的深厚内涵，打造极具特色的文化品牌，使得当地旅游经济获得可持续的发展动力。
河北旅游文化广播尝试系统发掘本土文化，全面推介旅游资源，以故事化、通俗化的模式生产一系列代表作。为保证播讲内容的权威性、专业性，特邀请省内外知名＜已д咦槌纱醋魍哦樱在节目内容、样态、编排等方面大胆创新，把握舆论宣传重要节点，成序列推出《燕赵传奇》《“伟伟道来”话燕赵》等大规模文化套餐。通过《根脉文化》《皇家文化》《民俗文化》《诚义文化》《长城文化》《中央人民政府从这里走来――华北人民政府全景实录》《燕赵抗战英豪录》《张家口往事》《邯郸成语故事》《唐山工商史话》《保定直隶印记》《走进察哈尔文化城》等十多个系列、上千集节目集中展示京津冀悠久厚重的人文历史、璀璨多姿的文化遗产、慷慨诚义的燕赵风骨，曾获赞：“用历史讲新闻，用文艺讲文化”的创作典范，善于生产“能让人静下心来的广播节目”。
具体到节目的生产过程，一贯秉承以下几条思路。
突出特色，提升亮度。“十里不同风，百里不同俗”。某条旅游线路或某种区域文化的迷人之处正在于它与受众日常生活的差异性，“寻找不同于以往的生活体验”正是旅游活动的意义所在。着力点染区域文化的独特之处，是提升广播收听体验，实现节目社会价值的关键。如：元明清三代，河北作为畿辅之地，孕育了特殊的地域文化。鉴于此，频率策划制播百集系列节目《燕赵传奇之皇家文化》，以发生在燕赵之地的帝王传奇作为故事内核，串联起京津冀各地代表性文化景区，带动周边游客短途出游。
立足本土，挖掘历史。全面立体地宣传区域文化，是省级主流媒体的责任与义务。生于斯、长于斯的本土人谈本土事，最容易产生亲切感，增强贴近性，在吸引受众耳朵的同时引来消费人群。节目创编人员邀请地方文化学者，用故乡音讲故乡事，选取受众“熟悉又不甚清楚的文化故事”“亲切又不甚了解的历史人物”，串联起近在身边的经典旅游线路。如在百集系列节目《邯郸成语故事》的制播之中，以妇孺皆知的成语故事作为主线，讲述先秦以来的邯郸历史，切入邯郸周边的旅游景点，与邯郸旅游局等政府机构通力合作，打造“邯郸成语”旅游专线。
把握时机，营造氛围。恰当的宣传时机、贴切的表达方式、恰如其分地把握受众的收听需求是广播频率生存发展的“天时、地利、人和”。如：《中央人民政府从这里走来――华北人民政府全景实录》播出于华北人民政府诞生65周年之际，《张家口往事》播出于2015年北京申奥结果揭晓之前，《唐山工商史话》播出于2016年唐山世博会期间，准确把握舆论热点，系统讲述地域文化，立体打造旅游品牌，形成旅游消费热潮。
多种形式，丰富表达。随着受众人群不断细化，收听需求也愈加多样，媒体需根据市场需求，谋划丰富和谐的表达方式。提前策划的系列节目、现场连线的实地采访、热点话题的深度访谈、声情并茂的公益片花、随时播报的服务讯息等灵活多样又和谐统一的立体宣传模式是构架广阔媒体平台、实现丰富文化价值的利器。
多媒联动，复合传播。信息化时代，媒体需在注重挖掘深度的同时扩展传播广度。频率各档节目均开通官方微博和网友互动；通过网络和手机客户端以图片、文字、音频等形式全面展示栏目形象，呈现地域风情；与当地纸媒、出版社深入合作，将节目文稿重新编排、进行连载，或编辑成书、推向市场。
二、线下产品：引领文化风尚，掀动旅游风潮
节目是广播频率的核心产品，是附加产品的价值平台。依托核心产品，设计策划具有相同精神内核、丰富外延形式，兼具可参与度和增值幅度的相关产品，是河北旅游文化频率在产业发展之中的创新之处、创富之道。在精耕细作生产精品节目、打造文化品牌的同时，积极吸引社会力量，开展多种线下活动，双轨并行带来了广泛的影响力，产生了引领京津冀区域文化风尚、带动周边文化旅游的新动力。
自办活动，扩大影响。频率依托优势栏目开展“听燕赵传奇，行河北大地”“根脉之旅”“红色之旅”等具有社会公益性质的旅游活动，直播节目与旅游局、旅行社等相关单位合作，将栏目转化为商业平台，将听众转化为消费者，在实现社会效益的同时实现商业价值。通过一系列接地气、聚人气的活动，进一步提升了平台的认知度和美誉度，通过对本土历史文化的多维展示有效提升了频率的影响力和公信力。
延伸产业，拓展市场。河北旅游文化频率定位不仅是一个媒体平台，更是一个媒体品牌，力求取得社会效益和经济效益的双赢。频率拓展传统广播节目外延，将线性的音频节目固定化，将无形的广播内容具象化，出版制作栏目同名图书，定制专属旅游产品，进而建立双向产业链条，将文化产品推向学校、社区、景区等广阔的市场，同时吸引市场受众体验量身定制的文化旅游线路。
同仁协作，文创经济。现代媒体不仅承担舆论宣传的责任，也是社会文化风尚的塑造者，社会市场活动的重要参与者。河北旅游文化频率着力建设文化创意领域的协作同盟，与省内重量级文化企业合作，以崇德尚礼、自强不息的理念为核心，以汉文化的代表符号“闾里”为重点，立体宣传集文化产业、旅游产业、美丽乡村建设为一体的文化旅游古镇――衡水湖畔“闾里小镇”。项目以衡水为根据地，有效辐射石家庄与北京、山东客户群体，取得良好经营成绩。
外向思维，引领风尚。近年来，广播频率的优势受众从居家人群向车载人群快速转移，为提升优势受众的关注度，带动车载人群的旅游消费，频率与上汽集团结成战略同盟，共同策划组织“纵越京津冀蒙――天路探索自驾游”。通过广播、微信、4S店内报名等多种招募模式，集结省内外精英人群参与活动，全程以事先预热、同步连线、事后回顾，鼓励车主利用社交媒体游记等多种宣传手段相结合，赢得极佳宣传效果，收获^好经济效益。
三、公益理念：助力文化产业，凸显社会价值
广播频率以其高覆盖和低成本及多样化的收听方式，加以新媒体辅助手段带来的多种互动参与途径，拥有独一无二的社会公益潜能。社会化的公益时代，广播媒体可以借助宣传优势扮演行动者、策划者、沟通与联结者等多重角色，以其特殊身份参与公益活动的创新与传播，有效激发、勾连、组织受众群体的公益热情，为区域受众注入饱含文化内涵的公益理念，这是广播媒体社会价值、文化价值的重要体现，也是广播频率服务社会、服务受众的重要形式。在以上方面，河北旅游文化频率亦有所尝试。
线性节目的公益植入。大众媒体理应成为正能量的传播者、公益理念的倡导者，这一事业需要将成风化雨的传导模式、一以贯之的持续方式、多种多样的表达形式结合为一体，方可见公益之花处处开放的盛景。频率将公益广告的制作编播作为日常工作的重点模块，于线性节目中进行植入，由精干创作力量专门负责，根据热点话题与节令时序进行专业生产，保证编播数量和质量稳步提升，相关作品屡获部级、省级奖项。
公益活动的品牌强化。公益是一种具有社会性的文化概念，公益活动是一种具有群体性的文化行动。频率以公益之心打造品牌公益活动，联合省市出版阅读机构持续开展“我为盲童读经典”大型公益活动，通过招募志愿者奉献爱心、助读帮扶，为有视力障碍的适龄儿童朗读文学经典，共建声音图书馆，将优秀作品编辑成音频节目在节目中播出，并吸引社会爱心人士定向捐助善款及视听教学器材。活动参与度高、影响力广，获河北省十佳青年公益项目奖。
公益事业的媒体助力。对比商业活动，公益活动更需要得到广泛的关注与参与，频率依托自身传播优势，积极参与报道具有公益性质的社会文化活动，以声音资源助力公益事业的深入开展。频率以月度、季度为单位，联合地方曲艺机构制作演出公益相声专场、公益舞台剧专场，以名牌主持人担纲领衔，向基层受众传播公益理念；京津冀文化积淀深厚，书画、文物艺术颇具群众基础，频率与实力拍卖机构联合运作，组织、报道多场艺术品义卖活动，践行文化公益之路。
一、我国城市地下管线规划管理的法制与行政
城市地下管线规划作为城市规划的组成部分，依附于城市总体规划，与城市规划的法规体系基本相同，即作为城市地下管线规划行政的依据的城市法律规范体系。
（一）我国城市规划法制建设历史回顾
新中国成立以来，我国城市规划的法制建设大致经历了以下的过程：上世纪50年代，我国学习前苏联的经验，颁布了《城乡规划编制办法》；1978年全国城市工作会议，中央了《关于加强城市建设工作的意见》；1984年国务院颁布《城市规划条例》；1989年12月26日，七届全国人大常委会表决通过《城市规划法》并正式颁发，1990年4月1日，《城市规划法》正式施行；2007年10月28日，十届全国人大常委会表决通过《城乡规划法》并正式颁发，2008年1月1日，《城乡规划法》正式施行。
（二）城市地下管线规划法规体系
1、城乡规划法
《中华人民共和国城乡规划法》是国家法律，主要协调城乡空间布局，调整城乡规划与经济社会、城市建设及发展过程中的各项关系。通过它，确立了城乡规划法规与其他法律法规之间的相互关系；确立城市规划编制、审批的各类主体，建立城市规划行政的程序和框架；确定对违法行为的处置方式及执行主体；确立政府行政部门执行城市规划的职权范围及相应的运作机制。
2、城市规划实施性行政法规
主要是根据国家城市规划法建立国家整体的城市规划编制和实施的行政组织及相应的行政行为。其中包括：国家和地方政府的各级城市规划行政主管部门的职责、权力和义务；中央和地方各级行政部门之间的相互关系以及在城市规划实施过程中的相互分工和协作；制定城市规划和城市规划实施管理的基本程序和主要原则；明确政府城市规划管理的操作过程及运作机制的互动关系。如建设部制定的《城市规划编制办法》、《城市地下管线工程档案管理办法》、《城市黄线管理办法》等。
3、地方城市规划法规
地方城市规划法规，由地方立法部门根据国家城市规划法和相关的法律法规，结合地方社会、政治、经济、文化等方面的具体情况，明确地方城市规划制度的具体框架，划分地方立法、行政、司法等部门之间的分工和协作，用来确定地方城市规划行政管理部门的基本组织和相应的职责权限，明确当地规划编制、实施的具体程序和原则，建立城市规划法规与地方法规之间的相互协同关系，对违法行为处置的主体和相应的量度原则等。如《北京市城市规划条例》、《吉林省城市规划条例》、《吉林市城市规划管理条例》等。
4、城市规划行政规章
包括国家和地方城市规划行政主管部门制定的、有关保证城市规划顺利开展的规章制度。该类法规应当能够覆盖城市规划过程中所涉及的城市规划部门内部、城市规划部门与社会各部门及个人与城市规划直接相关的所有行为。确立这些行为合法化的途径、界限、组织机制和相应的原则，对违法行为进行处置的程序和量度标准等；同时应当包括城市规划编制和城市规划实施的依据、决策途径和相应的行政措施。
5、城市地下管线规划相关的法律法规
城市地下管线规划与城市的建设和发展过程中的其他所有行为密切相关，既受到规范这些行为的法律法规的制约，同时也对这些行为进行规范。与其相关的法律法规主要有：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国环境保护法》，以及《中华人民共和国城市道路管理条例》、《中华人民共和国城市绿化管理条例》等。同时，城市地下管线规划作为政府行为，必须符合国家的行政法律的有关规定，包括：《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等。
6、城市地下管线规划技术标准与技术规范
城市地下管线规划技术标准与技术规范是城市地下管线规划行政的技术依据和城市地下管线规划管理具有合法性的客观基础。它的内容应当能够覆盖地下管线规划过程中所有的、一般化的技术行为。技术标准与技术规范同样包括国家和地方两个层次。地方性的技术标准与规范可以与国家的技术标准与规范重叠，并根据地方条件作出相应的修正。
（三）城市地下管线规划的行政权力、行政行为及实施管理体制
城市地下管线规划的运作与公共政策、公共干预密切相关，是一种政府的行为。根据现代行政法制的原则，城市地下管线规划管理的各项行为都要有法律的授权，并依法施行管理。法国学者拉卡兹（Jean-PaulLacaze）说过，“人们可以对城市规划进行更深入的理论分析，但是为此必须同意将它作为权力行为来研究，以便理清政治管理的决策、意识形态和专业实践经验各个范畴之间的关系”。对城市及城市地下管线的建设和管理是城市政府的一项主要职能，与行政权力密切相关。城市地下管线规划作为城市政府的一项职能，其行政权力来源于立法授权。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，以及其他的有关行政法律赋予了各级政府领导和管理城乡建设的权力。《中华人民共和国城乡规划法》赋予了城市政府及其城乡规划主管部门在审批、实施城市地下管线规划及城市地下管线规划行政执法方面的种种必要权力。1990年施行的《中华人民共和国城市规划法》及其相关法规和配套法规，已经使各级城市规划行政主体获得了相应的授权。《城乡规划法》实施时间虽然不长，与其配套的法规还有待完善，但已经在原有基础上进一步明确了城市地下管线规划管理的原则、内容和程序。行政行为是行政主体行使国家行政权力，对国家行政事务进行管理并产生法律效果的行为。作为城乡建设工作的重要环节，城市地下管线规划管理权由被宪法和法律赋予职权的中央和地方人民政府及城乡规划行政主管部门行使。城市地下管线规划行政行为具有以下特征，一是规划行政主体的行为；二是规划行政主体对城市地下管线规划进行管理的行为；三是产生法律效果的行为。由于行政行为是一种依法行为，所以行政行为的内容必然都是对权力和义务的规定，也就是行政行为对一定权力和义务或法律事实的影响。在城市地下管线规划的编制、实施过程中，城市地下管线规划行政行为主要有以下几个方面的内容，一是设立权力和义务；二是撤消权力和免除义务；三是变更法律地位；四是确认法律事实。城市地下管线规划实施管理，就是按照法定程序编制和批准的规划，依据国家和各级政府颁布的城市地下管线规划管理有关法规和具体规定，采用法制的、社会的、经济的、行政的和科学的管理方法，对城市地下管线的建设活动进行统一的安排和控制，保证城市地下管线规划的目标以及城市总体规划的目标得以实现。《中华人民共和国城乡规划法》为我国城市地下管线规划的实施管理体制提供了法定依据，该法还授权省、自治区和直辖市的人民代表大会常务委员会可以依法制定各地的实施细则。目前，我国正处于经济转型的关键时期，政府职能也在发生着转变，城乡规划体系也在悄然变革，以适应经济发展的需要。尽管我国各地在城市地下管线规划实施的管理细节方面略有不同，但基本程序还是一致的，基本按如下程序实施：一是工程建立依据，主要有工程计划依据、规划依据、法规依据和经济技术依据。二是报建审批，这是城市地下管线规划实施管理的关键程序，是对建设用地和建设工程的超前服务，经受理审查、现场踏勘、征询相关部门意见等环节后，审批下发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的过程。最后，签发建设用地和建设工程规划许可证绝非是城市地下管线规划实施管理的终结。城市地下管线规划行政主管部门还必须负责对建设项目规划审批后的检验和监督检查工作，对违法建设行为要依法进行处罚。
（四）《城乡规划法》的实施对地下管线规划管理的影响
《城乡规划法》通篇强调了政府及其规划主管部门在城乡规划编制、实施、修改和城乡规划监督检查各阶段的职责，明确了相应的法律责任，加大了对行政权力的监督制约，这是我国现行的行政法领域的一次突破。一是在政府的规划职责、行政程序补偿赔偿责任、法律责任等方面做出了严格规定。二是强化了对行政权力的监督制约，明确了在规划编制、审批、修改和实施等全过程的人大监督。上级行政部门监督以及全社会公众监督的法律权力和义务，为形成完善的城乡规划监督机制提供了法律保障。这些新增内容，不仅有利于增强城乡规划的权威性、严肃性，减少规划随意调整，不按规划实施建设等行为，还可减轻城乡规划主管部门面临的各种压力，杜绝暗箱操作等现象。《城乡规划法》较《城市规划法》在对城市地下管线规划工作中存在的规划执行难，违法处罚标准等问题细化了不同主体的不同法律责任，提出了具体的解决办法，加大了处罚力度，进而能进一步遏制违法建设行为。《城乡规划法》的实施，将对城市地下管线规划管理工作带来新的历史机遇。
二、我国大部分城市地下管线规划管理的基本情况
（一）规划管理机构的历史沿革
新中国成立后，我国于1952年成立了最早的国家规划管理机构，即建工部城市建设局。1955年，该局改为国家城市建设总局，为国务院直属机构。1956年，撤销城建总局，设立了城市建设部。“”期间建工部撤销。1979年中央批准成立国家建设总局。1982年全国人大正式批准国家建委、国家建工总局、国家建设总局等单位合并成立城乡建设环境保护部。1988年3月，该部改名为建设部。1998年，经全国人民代表大会批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔1998〕5号），设置建设部，是负责建设行政管理的国务院组成部门。其主要职能包括：研究拟定城市规划、村镇规划、工程建设、城市建设、市政公用事业的方针、政策、法规，以及相关的发展战略、中长期规划并指导实施；指导全国城市规划、村镇规划、城市勘察和市政工程测量工作；负责国务院交办的城市总体规划和省域城镇体系规划的审查报批；参与土地利用总体规划的审查；管理城市建设档案等。目前，国家城市地下管线规划行政主管部门是住房与城乡建设部城乡规划司及城市建设司，其职责分别为：城乡规划司：研究拟定全国城市发展战略及城市、村镇规划的方针、政策和规章制度；组织编制和监督实施全国城市和村镇体系规划；负责国务院交办的城市总体规划、省域城镇体系规划的审查报批；参与土地利用总体规划的审查；承担对历史文化名城相关的审查报批和保护监督工作；指导全国城市规划执法监察；指导城市和村镇规划；指导城市地下空间的开发利用。城市勘察和市政工程测量工作；拟定规划单位的资质标准并监督执行；提出城市规划专业技术人员职业资格标准。城市建设司：研究拟定城市建设和市政公用事业的发展战略、中长期规划、改革措施、规章；指导城市供水节水、燃气、热力、市政设施、公共客运、园林、市容和环卫工作；指导城市规划区的绿化工作；负责对国家重点风景名胜区及其规划的审查报批和保护监督工作；指导城市规划区内生物多样性工作；指导城市规划区内地下水的开发利用与保护；指导城市市容环境治理和城建监察。
（二）规划管理体制
城市规划管理体制可以简单地分为中央集权和地方自治两种，而我国根据自己的国情，采取的是一种介乎二者之间的混合型管理体制。我国城市规划体系实行的是双重领导，即既有规划系统上下级的垂直领导（纵向），又有规划管理部门所属地方政府的领导（横向），其中纵向为：中央（建设部、国土资源部）—省级（省建设厅、直辖市规划委员会或规划管理局）—地市级（独立规划局；或与国土局合署（沈阳市规划和国土资源局）；城建局；城市建设委员会等）；其横向则为所在地区政府的领导。
三、我国城市地下管线规划管理的公共政策与公共管理属性
（一）公共政策、公共管理及公共产品的概念
公共政策是政府为了解决和处理公共问题，达成公共利益或公共目标，经过政治过程所发展出来的原则、方针、策略、措施和办法。在现代社会，公共问题层出不穷，且问题愈加复杂，性质越来越严重，对其解决和处理亦更加趋于艰难。政府如何及时发现公共问题，提出行动方案，从而化解问题，以保证国泰民安，社会和谐，应该说是当今政府公共管理面临的一大难题，也是公共管理的重要职责所在。公共政策的定义，可谓是多种多样，不胜枚举。有学者从广义的角度去界定公共政策，戴伊认为“公共政策是政府所选择去做或不做的任何事情”；也有学者从狭义的角度去界定公共政策，认为公共政策是“执行公共计划以实现社会目标的政治决定”（CochranandMalone）；政治学家伊斯顿则认为，公共政策是政府对社会上的价值所做的权威性的分配；也有的认为公共政策是指政府解决公共问题的规范、措施和方法。我国权威教材《公共管理学》对它的定义为：公共政策是公共权威当局，为解决某项公共问题或满足某项公众需要，所选择的行动方案或不行动。所谓公共管理，它是以政府为核心的公共部门整合社会的资源，广泛运用政治、法律、管理、经济等方法，强化政府的治理能力，从而达到提高政府绩效和服务品质的目的。公共管理具有以下特点：公共管理承认政府部门治理的正当性；强调政府对社会治理的主要责任；强调政府、企业、公民和社会的互动以及在处理社会及经济问题中共同承担的责任；强调多元价值；强调政府绩效的重要性；既重视法律及制度建设，又关注管理战略及方法；以公共利益为目标。公共管理机构的职能则主要包括：计划职能、组织职能、协调职能和控制职能。公共产品则是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人产品而言的共享性物资产品和服务项目。随着社会文明与现代化程度的提高，公共产品日益丰富，如公路、桥梁、排水管线、城市绿地、广播电视、国家安全、基础教育、自然科学与公共技术成果以及其他社会福利项目等。可见公共产品已不是通常意义上的物质产品，更严格地说它是一种公共服务。西方经济学者一般将企业消耗的物质生产资料和个人消费的物质生活资料称为私人产品，而将那些非物质形态的、社会全体成员共享的生存和发展需要的服务型项目以及公共生活环境条件称为公共产品。
（二）城市地下管线的公共经济性分析
在市场经济条件下，产品之间总是存在差别的，存在着不同程度的不可替代性；另一方面，一些交易成本也会阻碍资源的自由转移。这些因素都会增强个别生产厂家影响市场的能力，削弱市场的竞争性。在城市地下管线系统中，一些行业如通讯、电力、供水、燃气等，可以通过大规模生产来降低单位成本，提高收益，一旦占据了一定的市场，实现了规模经济，就会阻碍潜在竞争者的进入。在城市地下管线中，既有完全的非竞争性和排他性的“纯公共产品”，这类产品必须由政府投资，如雨排水管线、污排水管线等；也有所谓的“准公共产品”，如供水管线、燃气管线、有线电视管道等；还有“竞争性产品”，如存在竞争者的供热管线、通讯光缆等。
1、城市地下管线的双重性和效益特性
城市地下管线大部分是介于非经营性和纯经营性之间的城市基础设施（见图1）。既有为社会发展服务的公益性成分，也有可以通过运营获得经济效益，甚至是可以竞争的一面，既有公共性的一面，又有盈利性的一面。城市地下管线产品竞争性与公用性、盈利性与非盈利性之间，以公用性和非赢利性为主。其公共性主要体现在两方面：一是任何一项城市地下管线工程都不仅仅是为某个部门、企业或个人而特设的，而是为城市的整体功能提供的社会化服务。二是城市地下管线的服务对象既有企业也有居民。据资料显示，城市自来水的30%，燃气的50%用于居民生活服务，而其余的均为企业物质生产服务。城市地下管线的公共性决定了其社会效益高于经济效益，间接效益大于直接效益，整体效益先于局部效益，长期效益重于短期效益，不可计量效益多于可计量效益。
2、城市地下管线运行的协调性与系统性
城市地下管线是一个有机的综合系统，也是城市内部一个相对独立的子系统，作为一个子系统，其本身又是由分类次子系统组成的。城市地下管线的自身系统性决定了其运行的系统性，又决定了其必须具有协调性，才能保证城市功能的正常发挥。其协调性表现为城市地下管线必须与城市经济发展水平、城市总体规划、人口规模等保持协调发展，各分类次子系统的功能要相互匹配。
3、城市地下管线规划、建设的超前性与形成的同步性
首先，城市地下管线规划在时间上具有超前性，作为城市生存和发展的前提，城市地下管线规划必须先行。其次，是容量上的超前性。随着城市化进程的加快，城市对各类地下管线的需求会越来越高，但地下管线的建设由于工期长、涉及面广等原因，不可能随意地变动和实施。因此，其规划和建设必须具有前瞻性和超前性。“马路拉链”是大家比较熟悉的现象，其根源就是在修建城市道路时，地下管线没有按照规划超前性原则一次建成。重复施工，既浪费了人力和物力，又影响了市容。城市地下管线形成的同步性是指城市地下管线是要与其他相关设施相配套的，只有如此才能形成服务合力。地下管线建设过分超前于其他相关设施会造成无谓的投资闲置和浪费，而滞后又会影响服务合力和整体效能的发挥，因此地下管线建设必须在时间和计划安排上具备形成同步性。
4、资金回收的长期性与间接性
城市地下管线的运行和管理，主要是为了提高城市的发展条件和满足城市的正常运转，增进城市的总体效能。除个别项目外，大多数地下管线的投资费用不可能从其运行中直接收回。根据国际调查资料显示，通信事业的总效益中，直接效益仅占5%－10%，间接效益却能高达90%－95%。一次性投入大，使用期限长，设施建设的社会效益、经济效益和环境效益在短期内难以得到反映，只有通过一段长期的使用和运营才能表现出来。
四、政府在城市地下管线规划管理中的角色
市场经济体制下，政府对城市地下管线的管理和经营与计划经济时代有很大的不同：
（一）政府是城市地下管线规划管理的权力主体政府始终是城市地下管线合理规划及建设的协调者。城市的可持续发展和功能定位等问题不仅关系城市自身的发展，也直接影响到区域的发展和稳定，乃至国家的前途和命运。因此，城市地下管线规划管理就显得极为重要。城市地下管线规划管理隶属于公共权力的范畴，必须由政府代表人民群众行使这一权力。
（二）政府是城市地下管线建设项目的投资主体之一由于城市地下管线的公益性和非排他性，政府就成为提供其建设资金的主体和中介。从国际经验来看，大约90%的基础设施基金来自政府。政府介入城市地下管线类设施建设与经营的方式无外乎有两种，即政府直接投资并控制运营企业生产和政府投资但间接调控运营企业生产。政府应该对非经营性和社会效益大的项目完全纳入政府预算。
五、我国城市地下管线规划管理的行政体制
环境与社会功能分析所谓城市地下管线规划的社会功能，是指其在社会生活各个方面所发挥的作用。从公共政策的角度考察，城市地下管线规划不是一种纯粹的技术手段，而是在一定的环境条件下发挥其社会功能的，必须将其放在特定的社会背景和制度环境下研究，在这里着重分析一下行政体制环境的影响。根据我国政府中城市规划职能的设置情况，可以将建立新中国50多年的历史划分为四个阶段：统一规划时期（恢复初期）、规划与计划走向分离的时期（“一五”计划期间）、规划扰时期（“”至“”期间）和规划职能分置时期（改革开放以来）。基本上是从统一的政府城市规划职能，向城市规划职能分置的分化过程。这样一种分化的局面，虽然有政府按行业管理部门的需要的好处，但是忽视了政府规划的整体性，忽视了城市规划的综合性，不可避免地冲击到城市地下管线规划管理。从上世纪50年代我国城市规划工作开创初期，规划作为一项政府的工作与计划紧密地结合在一起。我国国际建筑与规划学届颇负盛誉的陈占祥曾说过，“我们在50年代初学习苏联经验时，苏联专家穆欣同志花了很大的劲，试图向我们说明计划与城市设计的区别。在俄语中，这两个词的区别极其微小，只在字尾有一点儿小区别。翻译岂文彬同志在没有办法的情况下，暂时用了‘规划’一词，使之区别于‘计划’，结果，规划一直沿用至今。而今天‘计划’与‘城市设计’（规划）实际上仍混在一起，不过规划代替了计划而已。”当时我国并没有设立专门的计划或规划部门，而是在中央和地方政府的财经委员会中设置了具有计划（规划）职能的内设机构。这种模式比较有利于城市规划工作的开展。
