【关键词】近代中国;债券市场;监管立法;信息披露;实际执法
1894年,清政府为筹措战费,效仿西方,发行内国公债。此为中国政府试举内债之嚆矢。民国以后,中国国力更加孱弱,财政罗掘俱穷,国库如洗,历届政府莫不大量举借内债,促使中国近代债券市场畸形繁荣。在近代中国,政府债券构成债券市场的主体,企业债市场严重落后,正因为如此,政府对债券市场进行过分干预,这一点与当前我国债券市场具有惊人的相似之处。从近代中国债券市场监管的演进史迹中,我们可以得到若干启示,这些启示或许对化解当前我国债券市场风险有所裨益。
一、中国近代债券市场监管体制的形成
(一)清末政府草创债券发行立法
清末中央政府共发行三次内国公债,即1894年的“息借商款”、1898年的“昭信股票”、1911年的“爱国公债”。虽然章程规定可以转让售卖,但市面上未有以上三种公债票的交易。1908年11月邮传部发行的1000万元公债,两年内在国内仅售34万元,其余966万元变成外债。19世纪末20世纪初,直隶、湖北、福建、安徽、湖南等省政府先后5次发行内债,发行额达1080万两。[1]清末上海市政府共发行3次地方公债共16万两。[2]因条件不成熟,清末地方公债发行亦未成功,最后因外商渗入大量认购而演变成地方政府外债。可见,清末的债券市场尚未成型,虽有债券发行,但其交易相当有限,市场非常狭小。清政府对债券市场的认识尚未到位,基本上没有采取实际监管措施,只是在公债章程方面略有规定。这些公债章程单就债券发行作了规定,可以说清末政府草创了债券发行立法。但其发行立法是单一化的,仅限于中央政府债券,且仅限于每次具体发行的债券。这在很大程度上限制了清末债券的有效运用。
(二)北洋政府建立债券市场监管体制
举债度日的北洋政府(1912～1927年)共发行27种债券,发行定额合计为837183538元,实际发行额587256128元。①另有北洋政府交通部正式发行债票之款共计180797299.736元。此外,还有各类短期国库证券105263095.08元,以及名目繁多的地方公债。[3]中国公债市场在北洋政府时期逐步形成,为防范与化解债券市场风险,历届北洋政府都非常重视对债券市场的监管。
1、设立监管机构
北洋政府于1914年8月专门成立内国公债局负责内国公债的发行及还本付息事宜。1917年5月26日,公债局被暂行并入财政部,称财政部公债司。1920年3月30日,内国公债局又重新得以恢复。内国公债局主要负责对债券发行市场的监管。债券交易市场的监管机构除中央的农商部与地方的实业厅等监管机关之外,还有证券交易所和证券经纪人公会等自律管理机构。1918年到1921年,北京证券交易所、上海证券物品交易所、上海华商证券交易所相继成立,各证券经纪人公会亦随之建立。
2、不断移植监管立法
北洋政府在立法层面不断移植国外的法律制度,加强本国债券市场监管立法。北洋政府颁行的关于债券发行的法规主要集中在两个方面:其一为各项公债之单行法规;其二为一般公债之通行法规。前者体现在政府所制定的公债条例中,每一次发行公债都有具体的单行条例颁布,规定此次公债发行的总额、价格、还本付息方法、利率等。而后者如《妨害内债信用惩罚令》(1914年)、《内国公债经理规则》(1915年)、《国内公债局章程》(1916年)、《审查国债支出规则》(1922年)等等。此外,1914年颁布的《公司条例》增加了发行公司债的有关规定。与此同时,北洋政府先后颁布了《证券交易所法》(1914年12月)、《证券交易所法施行细则》(1915年)、《证券交易所法附属规则》(1915年)、《证券交易所课税条例》(1921年)等法律法规,填补了证券交易市场统一立法的空白。此外,随着北京、上海等地证券交易所的正式开业,这些证券交易所大都制定了交易所章程和营业细则。如1920年上海证券物品交易所就颁布了《上海证券物品交易所股份有限公司营业细则》和《上海证券物品交易所经纪人公会受托契约规则》。
(三)南京国民政府完善债券市场监管体制
南京政府继承北洋政府时期的做法,继续采取大量发行内债的方式来解决财政困难,且发行的数量比北洋政府时期更为巨大。据统计,在1927～1931年的五年间,南京国民政府发行的内债债额已达十亿零五千八百万元,远超北洋政府十六年内发行的公债额。而在1927～1936年的这十年之内,“南京政府发行了二十六亿元以上的内债”。[4]为了确保公债的顺利发行,南京国民政府吸取北洋政府的经验和教训,采取了一系列补充和完善的措施,对债券市场实行严格的监管。
1、设立专门的监管机构
1927年11月1日成立金融监理局,并拟定《交易所暂行办法》,以资遵行。1928年9月,财政部设立泉币司,接管交易所。同时在工商部的组织法中,也有管理交易所立案及监督等的规定,造成管辖不分明,监督也无专规。1929年8月,财政、工商两部经会商决定,由财政部将交易所设立注册案卷全部移往工商部接收管理,但与金融有关的事项,如征收交易所税等仍由财政部负责。后工商部与农矿部合并为实业部,交易所的管辖权即归实业部。1931年4月实业部与财政部共同决定,在上海设交易所监理员办公处,由两部各派监理员1人,可以达到互相监管的目的,监理员随时检查交易所及经纪人有关营业的一切簿据文件,随时监察交易所及经纪人关于营业的一切行为等,并且每月将各交易所的营业情形、市场概况及各种关系表册书类呈报实业部和财政部查核。另外特别规定监理员不得参加交易所买卖,违者以渎职论。这一时期上海证券市场主要以政府发行的公债为交易对象,而公债的发行是由财政部具体负责的,故对上海证券交易所的监管主要由财政部所派的监理员负责。上海交易所监理员办公处按照1931年颁布的《交易所监理员暂行规程》和《上海交易所监理员办公处办事规则》行事。这一派出机构对于稳定和管理当时的债券市场发挥了重要作用。
2、补充和完善监管立法
在公债发行方面,南京国民政府仍沿袭北洋时期的惯例,单独依据财政部制定的相关法规。1929年4月颁布《公债法原则》,规定发行公债要遵守法定程序,对募债用途严加限制,强调公债用途的生产性,并注意严格执行,使债信逐渐稳固,政府信用提高。在公司债发行方面,南京国民政府在《公司条例》的基础上,于1929年颁布《公司法》,使与公司债券发行的有关规定更为合理和适应新形势的需要。20世纪30年代以前,公司债券虽有发行,但尚属凤毛麟角,并不普遍。20世纪30年代以后,公司债券的发行逐渐增多。仅1934年,闸北水电、六河沟煤矿、启新洋灰、永利化学等七家著名企业公司就发行了1750万元的公司债券。[5]有资料表明,到20世纪30年代末,全国发行公司债券的企业大致有19家,债券总发行额约为5000万元。[6]1946年南京国民政府重修《公司法》,简化关于公司债的募集程序,规定只要有董事会的决议就可发行公司债券,而对是否在公司股款余款收足之后才能发行债券,未作出明确规定。
在债券交易方面,1929年的《交易所法》是在证券交易所开办10年以后重新制定的,其条例同1914年的《证券交易所法》相比较更趋完善,许多方面都是针对证券交易实际运作中的具体问题而提出的法律解决方案,也使当时中国的证券立法更加适应市场管理的需要。1931年7月16日制定的《交易所监理员暂行规程》和11月12日颁布的《上海交易所监理员办公处办事规则》,是保障交易所监理员办公处对证券市场进行有效监管的法律依据。证券市场长期存在着内幕交易、操纵市场的痼疾,而且常有政府官员参与其中,为此,1935年4月27日,实业部颁布《修正交易所法》,该法与1929年的《交易所法》相比较,其特点在于,除申明交易所管辖权的变更,由工商部改为实业部外,主要集中在对违法的处罚问题上,特别强调对内幕交易和操纵市场的管制,加大对证券投机操纵的打击力度。[7]在1935年《修正交易所法》中增加了第四十一条,禁止政府官员参与投机证券买卖,违者以渎职论。同时制定《交易所监理员规程》,对监理员的行为进行规范,明确规定交易所监理员不得从事投机买卖,以使监理员在执行公务时有法可依。[8]此外,为加强对经纪人的监管,1946年先后出台《上海市证券市场筹备委员会规定经纪人通则》(7月9日)和《上海证券交易所经纪人公会章程》(10月19日),进一步从立法的角度完善债券市场监管体制。
二、中国近代债券市场监管存在的问题
(一)政府日益强化对交易所的控制,行政干预力度过大。
随着证券市场重要程度的不断提升,北洋政府明显开始逐步加强对证券交易所的控制。1914年12月北洋政府出台《证券交易所法》,对交易所的设立和交易进行预先的规定,此后开始向上海派驻常驻观察员,然其主要是负责和中央政府联络,对交易所的实际监控作用不大。到1918年,北洋政府对北京证券交易所的批准先于上海的证券交易所(后者到1921年成立),很明显体现了北洋政府对鞭长莫及的上海证券交易所的担心。1926年北洋政府颁布《交易所监理官条例》,意图直接向交易所派遣常驻监理官。这些加强国家控制的举措既反映了北洋政府意图通过控制交易所使公债市场的财政支持作用更好的发挥;也反映了北洋政府对债券市场高投机的监管向来力不从心,只能通过控制交易所来强化对市场的管理。
如果说北洋政府对交易所的控制还力不从心的话,那么南京国民政府对交易所的控制则可以称得上是得心应手。1927年以后,随着国家的初步统一、中央政府权力的强化,南京国民政府很快在上海恢复了交易所监理官署。1931年5月,实业部派陈行、财政部派许建屏为首任监理员,负责监管当时上海的各交易所。设置的官员和监管机构不仅要稽核交易所买卖账目,而且还直接干预交易所其它一切事项。与此同时,通过颁行相关法律法规进一步限制证券交易所以及经纪人公会的自律监管权。证券交易所实际上成为政府组织集中交易的职能部门。经纪人公会对于交易管理事项仅有建议权,而无决定权。1935年,进一步采取改变上海证券交易所股权结构的办法,加入国有股份,以加强对证券交易所的直接控制。1946年,开办官商合办的上海证券交易所,并直接任命交易所的理事长,实现从间接监管到直接控制的转变。
(二)虽然监管立法渐趋完备,但是实际执法缺乏力度。
民国时期,政府不断移值国外的法律制度,债券监管立法渐趋完备。虽然执法力度也有所加强,但终因吏治腐败往往只做表面文章,实际执法缺乏力度。对于公务人员参与证券交易及操纵市场的行为,政府除颁布法规严禁外,如遇此类事件发生,均由政府派员调查处理,但必须指出的是,这一规定并未得到很好的执行,每次几乎都是不了了之。在实际执法方面,最大的问题在于监管者本身。政府本身对法制的破坏,造成国家信用丧失,其恶劣后果是整个社会的信用与道德危机。政府信用即失,对其官员的行为亦有失控。这样,政府监管不如不管。因此,只有监管者本身也被合理监管,国家制定的法律才能在全社会正常运行。
(三)严重缺乏信息披露和信息监管。
信息披露是法律赖以起作用的基础设施之一。一旦缺乏信息披露和信息监管,债券市场高投机行为和官员的操纵行为也就无法控制,有效执法就失去了基础。法律不彰,内部人和官员联合坐庄炒作的行为又不受到惩罚,官员的行为和权力就会难以评判,更加缺少约束。举债度日的北洋政府,既是监管者又是主要债券发行人,对信息披露制度极不热衷,反而竭力隐瞒相关信息,促成公债的大量发行与交易。显然,北洋政府采取的公债制度是一个“有毒”的制度。南京国民政府同北洋政府一样丝毫不提及信息披露与信息监管,其目的只有一个,那就是解决财政危机。只要能通过发行公债筹到钱,政府便不惜一切代价,更别说触犯法律了。而要想控制债券市场的高投机行为和官员的操纵行为,就必须建立和健全信息披露制度。
三、结论
首先,理顺政府与市场的关系是债券市场健康发展的前提。近代中国债券市场的快速发展,不是基于经济发展的需要而是源于政府财政赤字政策的刺激,这就导致近代中国债券市场完全是一个政策市,政府理性则债券市场平稳发展,政府非理性则债券市场急剧波动甚至出现债信危机。我们从史迹中发现,政府因为财政困难,一味依赖发行内债以弥补财政赤字,以致于扰乱金融,引起社会经济全面衰退。在政府的作用下,金融机构的资金及社会游资大量趋于政府公债,使证券市场完全依附于公债,依附于政府,缺乏独立性,难以摆脱政府财政政策的干扰,使市场从属于政府财政,成为政府弥补财政赤字的工具。近代中国政府对债券市场的长期干预或管制,严重影响了资源的有效配置,导致了债券市场的扭曲、寻租、腐败等现象。可见,近代债券市场受政府的干扰特别是来自财政的干扰太大,无法获得健康发展。因此,政府应将其着力点明确无误地放到以创造高效、公平、竞争的市场环境为主要内容的轨道上来,而不是通过强化交易所的国有化程度达到其“私利性目的”。政府职能转变的重点,并不是政府作用的“多少”,而是政府作用的“定位”和作用“范围”的合理性。
其次,建立和健全信息披露制度是保障债券市场健康发展的重要环节。信息在债券市场的重要性要求我们在债券市场运行、制度设计和管理中给予信息因素足够的重视,建立完善的强制性信息披露制度,减缓债券市场信息不对称程度,实现债券市场的公平交易和有序运行。在近代中国债券市场实践中,监管者与市场参与者之间的信息不对称现象表现得尤为突出。消除或缓解这种信息不对称的办法主要是规范政府及其管理机构的宏观行为,增加依法行政的透明度,提高法规政策制定者的自律素质,以及增强宏观信息供给的时效性。
最后,行业自律是债券市场规范建设的重要手段,也是债券经营机构实施风险管理,继而规避经营风险的重要措施。在债券市场的管理中,行业自律组织对于保障投资者利益,促进市场交易的公正公平起着重要的作用,且这种作用是政府管理机构所不能取代的。从近代中国债券市场的自律管理来看,其自律组织主要是证券交易所与经纪人公会,但这两个自律组织的管理权限都十分有限。证券交易所虽为证券市场自律管理的核心机构,但它对交易所中的许多重大问题均无权处理,必须经政府主管部门的核准,实际上证券交易所是政府组织集中交易的职能部门。同时,近代上海正式建立的华商证券交易所,因其组织几乎都是采取的股份有限公司制,在行业管理中不能摆脱商业性的动机,这也极大地影响其自律功能的正常发挥。而经纪人公会则更是摆设,对于交易管理事项也仅有建议权,而无决定权。然而,从尊重市场运行的角度看,真正能够比较持续稳定地发挥作用的监管机制,应当是在制定清晰的游戏规则的基础上,转而依靠市场主体的自我约束、中介机构的诚信和尽责,使政府监管机构从大量具体的事前审批中摆脱出来,从而真正实现对债券市场的有序、高效监管。
注释:
①其中,历届北洋政府发行25种,加上前清政府发行的爱国公债之民间认购部分归民国政府继续承担(清王公世爵之认购部分归另案办理)与南京临时政府发行之军需公债,合共27种。见潘国旗:《北洋政府时期国内公债总额及其作用评析》,《近代史研究》2007年第1期,第80页。
参考文献
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[7]刘志英.旧中国的证券立法研究[J].档案与史学,2003,(5):37.
(一)网络保险市场起步早、发展迅猛
1．萌芽阶段。1993—1995年是美国互联网保险的萌芽阶段，并成为全球互联网保险市场的开拓者。这主要得益于美国先进的网络技术、良好的市场经济环境。这一时期，很多保险公司开始建立自己的网站，但仅提供保险产品的相关信息。1995年2月，一家完全独立于传统保险机构的网站In-sWeb创立，同时提供多家保险公司的产品信息。
2．起步阶段。1996—1999年是美国互联网保险业务的起步阶段，各项业务都得到了迅猛发展。1997年初，美国81%的保险公司至少拥有一个网址，其网络保险之保费收入为0．39亿美元。1998年，美国86%的保险公司已在互联网上其保险产品相关信息，61%的网站提供商地址查询服务，43%的保险公司把网络保险业务作为公司战略规划的重要组成部分。1999年，美国互联网保险费收入迅速增长到1．55亿元，较1997年增长了197%，翻了近两番。
3．发展阶段。2000—2008年是美国互联网保险业务的快速发展阶段。随着2000年《电子签名法案》的出台，美国保险公司开始积极发展网上直接销售的营销模式，互联网保险之保费收入也因此迅速达到总保费收入的0．2%。2001年，美国网络保险之保费收入首次突破10亿美元，其中来自汽车保险的网络保险费就有8．5亿美元。2003年，美国网络保险的保费收入达47亿美元，增长速度超过270%。2005年，通过互联网销售车险的保单数量比2004年增加了29%。
4．成熟阶段。2009年至今是美国互联网保险业务的成熟阶段。近年来，美国网络保险的市场份额呈现直线上升态势。2009年就已有50%以上的客户使用互联网渠道了解和选择保险服务，不少保险险种的网销交易额已超过市场总额的30%。2010年，美国汽车保险、房屋保险的网上销售额已达到84亿美元，大约占市场份额的4%。目前，所有的美国保险公司都开展了网上保险业务，其中InsWeb、Insure．com、Quickquote等网站的影响力最大。福雷斯特研究公司的报告预测，数字化渠道在2015年的市场份额将达到140亿美元，增长率超过10%，并将大大增加美国网络保险市场的盈利空间。
(二)网络保险经营模式的多样化
随着美国互联网保险的迅猛发展，其经营模式也逐渐多样化，主要有以下几种:
1．保险公司自建网站。截止目前，几乎所有的保险公司都拥有一个、甚至多个自己的保险网站。主要进行保险产品相关信息的宣传、为客户提供联系方式，拓展了保险公司的销售渠道。少数网站仅提供保险公司及其产品的相关信息，而大多数网站还提品销售，可以分为表1中的两种具体类型。产品销售型公司的网站既帮助公司降低了营销成本，又方便了客户投保。尤其是近年来出现的复杂型产品采用线上咨询、线下投保相结合的营销模式，使销售互联网保险产品的前景更加诱人。
2．第三方保险超市网站。保险公司自建网站一般仅提供自己的保险产品，随着消费者对不同保险公司产品对比需求的增加，第三方保险超市网站应运而生。第三方网络保险超市提供众多保险公司的产品，并且提品筛选、对比功能，客户在短短几分钟内就可以了解几个保险公司的类似产品，并进行详细比较，在最短时间内选择最适合于自己的产品。这种营销模式以客户为中心，为客户提供了便捷的选择权。下表2就是目前美国第三方保险网站的三种类型及其运营机理。
3．互联网综合金融超市。随着保险理财产品的大量涌现，越来越多的人把保险作为一种投资手段。互联网金融超市就是迎合消费者的需求，为顾客提供多种金融产品，客户可以享受到集投资、信贷、结算、储蓄、保险等多种功能于一体的“一站式”服务。例如，互联网综合金融超市通常汇集储蓄国债、理财产品、电子银行、信托、黄金、房产房贷、外汇、保险、基金等多领域的各种产品和信息。此外，消费者还可以在证券经纪公司、银行的网站上直接购买相关的保险产品。
二、美国网络保险市场的监管体制
(一)美国保险(含网络保险)的监管体制
美国采用全国统一的保险监管模式，实行州和联邦政府相结合的双重监管机制。联邦政府只是扮演全国保险监督协调者的角色，保险业的立法管辖权由州政府具体掌握。每个州的政府机构都设有保险监管局，局长作为保险监督官负责本州保险市场的监管事项。美国的保险法律法规体系相当健全，严格依照相关法规进行保险市场监管。美国的早期警戒系统通过检测保险公司的各项财务指标，提早发现需要重点监管的保险公司，降低了保险公司的财务危机。同时，赋予民间保险组织和服务机构部分监管职能，以确保市场的健康有序发展。
(二)网络保险监管的特殊性及其要求
网络保险是传统保险和信息网络融合发展的产物。与传统保险相比，网络保险蕴含的风险更广泛、复杂，不仅包括传统保险行业的各种风险，而且涉及到互联网技术方面的风险。其技术风险主要体现在:一是计算机网络通讯系统本身的缺陷、故障风险。比如，TCP/IP协议的安全性不足;病毒、黑客、木马对计算机的攻击;互联网通讯系统的开放形式;缺乏机密技术和安全密匙管理等，这些很可能导致客户信息泄露，造成重大经济损失。二是客户认证风险。这主要由于非实名制的客户认证方式，不能保证客户的信息安全。三是网络保险的软、硬件系统如果来自国外，也可能威胁网络保险的整体安全。因此，网络保险市场监管比传统保险市场监管涉及面更广，包括保险实务监管和网络技术系统安全监管。网络保险市场监管也更为困难，既要借鉴传统保险监管的相关经验，又要注重适当创新，以便给网络保险市场的发展提供良好的环境。
三、网络保险市场监管的主要特点
(一)网络保险监管宽松而谨慎，依法实施市场监管
美国保险监管局一直采用宽松谨慎的网络保险监管政策。一方面重视网络保险交易的安全性，努力维护网络保险平台的稳健经营以及保险客户的隐私和利益;另一方面，由于网络保险利于降低经营成本、提高保险经营效益，监管局不仅不干预网络保险的发展，而且还大力支持。例如，在不断完善电子商务整体经营环境的同时，努力使原有的保险监管规则尽量适用于网络保险市场。监管部门还大力修订、不断补充网络保险的相关法律法规，尽快消除网络保险市场监管的法规短板，确保依法实施市场监管。
(二)充分利用行业自律监督功能，提高了监管效率
美国保险行业协会的行业自律监管职能，维护了网络保险的健康发展。保险市场标准协会(IM-SA)是由美国寿险协会创建且独立运营的行业自律类机构，这个完全自愿的组织有助于更加高效地满足监管要求和潜在消费者的需求。事实上，政府考虑出台很多强制性政策规定时，都结合了该自律组织的相关规定。美国保险学会2000年“PublicPolicyPrinciplesforElectronicCommerceandInsurance”，公布了12条网络监管规则，主要目标是开放市场、促进竞争、维护系统的完整性、保证监管效率。
(三)完备的偿付能力监管体系，保证了市场的稳定
美国最初的偿付能力监管，主要是规定最低资本金和盈余金方面。美国保险业1970年代曾出现偿付危机，此后各州更加重视对偿付能力的监管，最终形成了一个由保险监管信息系统(IRIS)、财务分析追踪系统(FAST)、风险资本(RBS)监管要求和现金流测试(CFT)组成的偿付能力监管体系。该监管体系分别从不同的角度，对包括网络保险在内的所有保险业务进行科学监管，目的是保证市场的稳定。下表为监管部门基于RBC的具体值划分的四个监管层次，以及对应的监管措施。
(四)健全的电子商务环境，促进了网络保险的有效监管
为不断完善电子商务环境，美国做了积极探索。1993年公布了《国家信息基础设施计划》;1996年修订了《统一商法典》;1997年出台了《全球电子商务法案》;2000年，国会正式批准《电子签名法案》。这些法律法规的出台，有助于合理解决网络保险的法制问题和安全技术问题，也为网络保险的进一步发展提供了强有力的政策支持。
四、美国经验对我国网络保险市场监管的启示
美国政府坚持以保护消费者利益为目的，以适度审慎的监管为原则，及时制定相关法律法规，调整监管机制，更新监管技术，确保了对网络保险实施有效监管。面对网络保险快速发展的机遇，我国应积极学习美国的监管经验，积极为网络保险发展“保驾护航”。
(一)不断完善网络保险法规，加大政策支持力度
健全的法规、标准统一的技术、完善的网络基础设施、健全的电子交易以及安全认证立法，为网络保险的快速发展创造了良好技术环境，加速了网络保险的普及。在相关法律实施上，美国规定了保险监管部门必须执行相关法律法规、进行监管的权限和范围，同时，保险监管部门还要对非法网络保险交易进行跟踪和调查。相反，中国有关网络保险监管的法律法规很少，保险监管部门和行业自律组织应积极推动网络保险的立法，建立良好的法治环境，以确保其健康发展。
(二)尽快完善国内信用体系，支持网络保险监管
美国金融市场的信用体系以市场为基础，以信用制度为强大支撑，金融市场立法充分保障了违规惩罚、信息公平、信用等级评价等。此外，个人、企业以及政府的信用都需要信用评级机构统一评价，这极大地促进了网络保险风险监管的实施。而我国信用管理体制落后、监管部门能力不足，网络保险业务发生道德风险的可能性又大，导致网络保险的监管力度不足。因此，政府组织推动、加大我国信用体系的建设尤为重要。
(三)坚持宽松审慎原则，确保网络保险监管的灵活性
“不阻碍限制网络保险的发展”是美国网络保险监管的前提，坚持以“适度监管”为方针，政策和法律法规的制定不会给网络保险市场发展造成不必要的束缚。此外，美国设立网络保险市场准入标准的目的是保护消费者的合法权益，有效提高监管效率，而非为了提高市场准入门槛。我国建立网络保险监管体系也应坚持“宽松审慎”的原则，监管规定不宜过细，重点监管保险企业偿付能力，其余以市场调节为主。
(四)突出偿付能力和市场行为监督，提高网络保险监管效率
一、我国场外交易市场和监管制度的发展历程
20世纪90年代初，全国各地的股票（股权证）交易场所和证券交易中心纷纷建立。为了促进股份制改造和证券市场的完善，解决法人股流通问题，1992年开始开办全国证券交易自动报价系统（STAQ）和全国电子交易系统（NET），形成了“两网”。
后来由于没有法律的统一规制和监管缺位，导致市场投机现象严重，金融风险积聚。1993年开始整顿，后97年东南亚发生金融危机，证监会关闭了地方股票柜台交易市场和包括STAQ、NET在内的证券交易中心。
由于政策环境的变化，2006年国务院批准进行中关村科技园区进行代办股份转让试点。2008年，天津股权交易所成立，标志这多层次资本市场的建设迈出重要一步。
二、我国场外交易市场监管制度发展中的问题
我国场外交易市场发展初期，政府监管缺位，导致市场失控，而政府采取了强制性的修正手段，使得场外交易市场一度停滞。
1.法律制度落后
法律制度建设滞后是我国场外市场建设方面的突出问题。首先，政府临时文件代替了法律，配套法律缺失，使得内幕交易和黑市交易得不到有效监管；其次政策本身不稳定，市场发展初期，政府在准入制度上缺位，使得竞争无序，市场风险积聚，政府不得不关闭市场。
2.监管措施简单
我国对证券场外交易的风险的认识出现偏差。监管部门认为，法律不健全、监管经验不足是不发展场外交易的主要因素，并认为禁止场外交易就能根除风险。1在解决市场问题的同时，不分良莠全部关闭，监管方式单一。
3.自律监管作用乏力
证券业协会长期服务于深沪交易所，对场外交易介入不足，具有巨大的局限性，而且市场本身缺乏行业协会，导致自律监管不足和失灵。，
三、发达国家场外交易市场的监管经验
纵观世界，美国的场外交易市场被认为是最成熟、最完善的场外交易市场，具有成熟的监管经验，为世界各国所借鉴模仿，这也为我国提供了有益借鉴。
1.美国场外交易市场监管制度
美国的场外交易市场由层次丰富：纳斯达克市场（NASDAQ）、美国场外电子柜台交易市场（OTCBB）和粉单市场（PSM）。其市场定位是为不同规模和发展阶段的公司提供融资的渠道。
美国场外交易市场的监管模式是政府统一指导的自律监管模式。监管主体包括美国证券交易委员会（SEC）和美国证券商协会（NASD），实行在SEC的统一指导下，由行业协会NASD自我监管。
美国场外交易市场的监管法律制度分成两个层次：（1）以证券立法形式加以规定；（2）以自律性组织所制定的相关自律性规则予以规范。证券法的规定更加具有宏观性，而自律性规定侧重微观、细化性的规则。
OTCBB市场和NASDAQ市场及粉单市场之间简历升降关系。不符合NASDAQ上市标准的股票可直接降入OTCBB继续交易，而从OTCBB摘牌的企业降入粉单市场。
四、构建我国场外交易市场的建议
场外交易市场主要为中小企业、高科技企业和股权流动而设，与主板市场相比风险比较高，为确保场外交易市场安全运行，有必要对市场进行有效监管，建立和完善场外交易市场的监管体系。
1、构建多层次的监管法律体系
法律制度建设滞后是我国场外市场建设方面的突出问题。美国的实践经验证明，法律规范不仅赋予场外交易明确的法律地位，还进一步规范和促进场外交易市场的健康发展。
借鉴国外经验，规则分为基本法、行政规章、自律规则三个层次：（1）由基本法规定场外市场的法律地位和设立依据，，明确对监管主体的授权，确立争议解决机制和时候惩戒措施；（2）具体规则和审核措施通过行政法规、规章加以细化、明确；（3）由证券业协会制定与交易制度县官的指引性规范和自律规则。
2.分层次监管，分工协作
我国应当借鉴美国的自律监管模式，形成行政监管和行业自我监管的分层次监管体制。行业自律组织、证券协会，通过分配监管职权和责任，与证监会形成紧密的分工与协作。
证券交易所、证券业协会等自律组织与中央中央政府在监管方面的分工应当划分为：（1）中央政府的监管部门主要监管整个市场的法律执行情况，并对证券商、投资者和上市公司的违法行为进行查处，完成间接监管；（2）行业协会主要负责中介机构的管理与考核；（3）交易所依据规定，进行直接监管，对挂牌公司、中介机构、市商、投资者的行为进行指导，对违规行为进行监控，上报监管机构协助违规行为的处理。2
3.引入做市商制度，完善做市商的监管
我国应当引入做市商制度，发挥做市商在场外交易中的监管作用。建立做市商的资信评估制度这不仅有利于证券管理部门加强对证券商的监管，有利于证券商加强自律，营造一个持续稳定的市场环境。
4.实行宽松的上柜标准和严格的监管措施
实行宽松的进入标准，满足大量中小企业的需求，为中小企业提供融资渠道。同时，由于场外交易风险高，投机性强，因而监管要更加严格。所以眼强化信息披露制度，完善信息披露的法律责任。
参考文献：
[1]马庆泉.中国证券史.中信出版社.2003年第一版.
关键词：中日债券市场；监管制度；信息披露制度；信用评级制度
2004年，我国债券市场改革创新进入一个新的高潮，债券市场发展进入快车道。债券市场为服务经济社会全局、合理配置资源发挥了重要作用。但从总量看，我国债券规模还比较小。同时，受观念和体制等方面的束缚，我国债券市场在发行、交易、托管等环节上存在分割。针对我国债券市场发展迅速但是起步晚，存在较多的问题的现状。本文通过研究对比中日债券市场监管制度的三大主要构成部分，即监管制度、信息披露制度和信用评级制度，为我国债券市场的建设提供有益的经验。
一.中日债券监管制度比较
（一）债券市场监管制度的比较
债券监管制度包括一级市场监管制度和二级市场监管制度，虽然中日两国同属于亚洲企业债券市场大国，但是两国市场的监管体制却存在着很大差异。
通过表1的对比发现，我国债券市场监管权利分割、效率低下，主要体现在两方面。
首先，在债券发行的一级监管方面。同一种类债券下，日本债券监管机构比较单一且权力体系明确。金融厅作为日本金融体系的监管主体，在此基础上依照行业细分设置课室，对不同性质和类型的监管对象进行分业监管。日本证券交易监督委员会作为金融厅直辖的下设机构，承担着企业债市场审核注册登记、行政调查、协调组织等职责，是日本企业债券市场的直接监管者。证券课则主要负责制定与债券市场交易有关的法律、交易机构经营行为的合法性等工作，尽管二者监管的侧重点有所不同，但是部门间非常注重相互沟通及协调，有着较高的监管协同效率。与之相比，中国的债券一级市场管理较为繁杂，我国的地方政府债务体系存在许多缺陷，例如没有统一而有效的管理手段，管理形式过于单一。我国企业债券市场的管理实行规模控制、集中管理、分级审批的制度。相关企业首先要取得国家发改委下达的债券发行计划，而后要得到中国人民银行同意其发行债券的批文，在两部门都核准的情况下才能发行债券。
其次，在债券二级市场监管方面。中国的债券二级市场分割较为严重。除交易所市场由证券监督管理委员会负责监管外，其他两个市场都由中国人民银行负责监督。日本不同市场有不同部门单独监管。日本由金融厅行使对地方债市场的交易监管职能，由证券监视委员会行使对地方债交易市场的监视职能。地方债领域的自律组织主要由证券业协会和公社债承销协会，它们在政府监管机构的指导下，开展业务并承担相应的责任。证券课则主要负责制定与债券市场交易有关的法律、交易机构经营行为的合法性等工作。
（二）债券市场信息披露制度的比较
日本在经过对欧美国家法制的研究，结合本国国情，出台了《金融商品交易法》，在信息披露制度上做了较大的变动，拓展了有价证券的范围，对公募和私募提出不同的信息披露要求，导入了季度披露制度和内部控制制度，修改了大量持股报告制度，并加大了对违法行为的惩戒力度。就我国的信息披露制度而言，从总体上来说我国证券法律法规体系已经基本形成，但相比而言，主要以行政法规、部门规章为主，规定不够完善。
1.地方政府债券。日本地方政府债券几乎没有违约事件，其风险基本为零，这得益于其有效的风险控制制度。地方政府须披露相关财务信息，在财务恶化的早期阶段受援改善财务状况。与之相比，我国地方政府债券信息披露制度尚在筹划中，制约地方政府市场信息披露机制规范化的重要因素是没有最终确定负责市政债券信息披露的机构。
2.金融债券。日本金融债在日本债券市场上发行量极低，其信息披露要求遵守《金融商品交易法》的全部监管规则，及时向内阁总理大臣提交“有价证券报告书”。我国金融债券的发行规模较大且要求相关机构提供年报，对财务报表的披露要求较低。
3.公司债券。由于历史原因，我国实行公司债券、企业债券分立的发行方式，但在债券发行的信息披露上要求一致，即参考上市公司信息披露要求，进行严格的信息披露。日本公司被要求“持续性披露”，即“任何企业债首次发债的主体、在证券监管部门登记注册的发债主体以及过去4年中企业股东超过1000家的发债主体”完成发债程序后，还必须在每个财务年度结束后的3个月内按照规定格式向金融厅提交其年度、半年度或季度性财务经营报告，或按要求不定期地提交财务特别报告。直到该企业债品种进入金融厅批准的清算程序或从证交所登记注册的清单中撤去，这种“持续性披露”要求才会终止。
（三）债券市场信用评级制度的比较
债券信用评级是债券发行人信用能力的指标化反映，其作为对发行人的一种监督约束机制，能够起到保护债权人利益、控制整个债券市场风险的作用。对于投资者来讲，债券评级可帮助他们选择投资对象，以降低信息成本；对于企业来讲，债券评级则可以提高其知名度。
通过表3的对比发现，我国债券市场信用评级体系建设滞后，评级监管有待加强。
首先，在社会信用环境方面，相比日本较强的社会信用意识和市场对评级结果的重视程度，我国信用评级社会环境建设还处于初级阶段。
其次，就信用评级法规建设来说， 日本相较于中国更早的引入信用评级体系，并且日本效法美国NRSRO制度设置指定评级机构制度。与之相比，我国的信用评级业起步较晚，相关制度设计不完备。2006 年中国人民银行了我国第一部信用评级行业标准《信贷市场和银行间债券市场信用评级规范》，这标志着我国信用评级体系规范性建设开始步入正轨。
最后，在评级机构方面，日本本土评级公司有JCR、JBRI、NIS以及标普、穆迪和惠誉三家国际评级机构。其中，JCR已发展成为亚洲最具代表性的评级机构。我国具有一定规模的综合性评级机构仅有一两家，且信用评级专业队伍还不成熟，从业人员的专业知识、综合分析能力和道德素质参差不齐，很大程度上影响了债券评级技术水平和评级方法。
二、日本债券市场对中国发展的启示
（一）规范权力责任，避免多头监管
债券市场监管者主要包括政府监管者、自律组织和社会中介机构三个方面。因此，必须梳理政府监管者的权力范围并确保自律组织和社会中介的监管职责。
首先，针对证券市场的监管主体――证监会来说，要重新界定其法律性质，提高其对金融交易行为的事前预警、事中监管和事后处罚的能力，充分发挥一线监管的作用。其次，为避免多头监管的混乱，可将权力集中于同一部门，在证监会下设债券监管部，专职负责债券市场监管。
其次，加强自律组织和社会中介的外部监管。以节约成本、效益最大为原则，合理分配证监会与证券交易所和证券业协会等自律机构的权利和监管范围。政府要通过立法来确立证券交易所、证券业协会所的行权依据，自律组织也可以制定针对性的自治规范来弥补政府监管的滞后性，提高监管效率。同时要加强对会员单位的职业道德教育。
（二）健全披露制度，提高市场透明度
在建立一个大统一的债券市场前提下，完善我国债券市场信息披露的根结在于建立健全的法律责任机制。
第一，实现不同债券市场的互联互通，协调和统一债券市场的信息披露规范，对不同类型的债券市场和债券品种进行信息铺路的统一规定，使其具有真实性、准确性、完整性。第二，建立统一的市场监管体系，由多头监管、分而治之化散为整。制订专门的债券信息披露规则、完善债券信息披露规范体系，以增加债券信息披露的供给。第三，大力推行保护小资产者的证券集体诉讼的制度，可试行信息披露违规行为举报制度，将监管权力部分下放给广大投资者，利用市场力量检查信息披露的违规与违法行为，强化债券市场信息披露的惩罚机制。另一方面，对信用评级、资产评估等债券市场中介服务机构也应加强监管， 防止其与债券发行方相互勾结，共同侵犯投资人利益。
（三）完善评级市场，提高评级独立性
完善评级市场要从多个维度来进行。在社会环境方面，要培养社会公众正确的信用观，弘扬正确的信用文化。另外，提高投资者对信用评级信息的使用率，培养投资者将评级信息作为信用风险管理的重要参考和补充的习惯，从而从源头上扩大评级市场的有效需求。在法律法规方面，要使评级机构的设立与运营制度化，规范化。要尽快建立统一、透明、稳定的评级机构认可制度。
评级筹资人付费模式是目前全世界评级业的主流营运模式，这种评级模式先天性缺陷是筹资人可以影响评级结果和评级机构的独立性。可以尝试投资人付费模式，比如现在的中债资信是一个良好的践行，能够在一定程度上切断筹资人和评级机构之间利益链，避免“以价定级”或“以级定价”等级别竞争现象的发生。（作者单位：中央财经大学）
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【关键词】 国家审计； 资本市场； 证券市场； 审计监管
中图分类号：F239.44；F830.9文献标识码：A文章编号：1004-5937（2014）19-0054-02
一、引言
《证券法》关于对证券业进行审计监督的第九条明确规定：“国家审计机关依法对证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券监督管理机构进行审计监督”，重申了审计法的规定，强调了审计监督对于加强资本市场监管的重要意义。我国加入WTO已有十几年，资本市场在优化资源配置、推进国家创新战略、实现产业升级、促进经济结构调整、推动增长方式转换、丰富社会融资和投资渠道等方面发挥着越来越重要的作用。
截至2013年底，境内上市公司数量（A、B股）共有2 489家，境内上市外资股（B股）106家，境外上市公司数量（H股）185家，股票总市值居全球第三位。随着资本市场规模的扩大和创新业务的不断推出，相继出现了一些违法违规问题。为此，证监会已对内幕交易、操纵资本市场及非法证券投资咨询等问题加强了监管，但面对面监管，力量较为薄弱，需引入监管力量，实现共同监管，因此加强资本市场审计监督成为资本市场健康发展的重中之重。
政府审计对于促进资本市场信息环境质量的改善，提升资本市场法治建设水平，促进上市公司依法治理和规范运作，促使提高信息披露水平和上市公司质量，起着重要的作用。总理在视察审计署时强调，审计监督的法律地位是宪法确立的，要进一步强化审计工作，用“火眼金睛”看好国家钱财，确保公共资金节约、合理、有效使用，为持续发展经济、不断改善民生、促进社会公正提供有力保障。这一重要指示，对促进政府审计视角下的资本市场监管，具有重大的指导意义。
二、政府审计监管在资本市场中的作用
（一）有利于加强对资本市场监管者的监督
加强对资本市场监管者的监督，提高监管效率，抑制监管腐败的有效措施之一是强化政府审计职能，充分发挥政府审计作用。资本市场监管机构必须通过建立和完善内部工作机制和责任追究制度，对日常工作的规范化进行监督，对违反者予以处罚。在我国，全国人大是最高权力机关，可以要求国务院对监管者工作不当的地方予以监督或纠正。而审计署作为独立的政府审计机关，有权对证监会及其工作人员进行检查监督。目前不论是社会审计，还是相关公司的内部审计，都并未充分发挥监管作用，因此，要使资本市场监管机构监管严格到位，离不开政府审计的强制监管。
（二）有利于提高社会审计工作质量
政府审计是代表国家及其各级政府对社会经济活动中的有关事项进行监督的专门机构。政府审计监督的目的是维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展。资本市场作为公众投资场所，关系到社会公众的利益，在社会稳定与和谐方面负有重大责任。为了切实保护投资者利益，维护市场稳定和安全运行，必须很好地进行监管。会计师事务所、资产评估机构等社会审计部门虽然发挥一定的监管作用，但与资本市场的社会利益既相互促进又相互矛盾。而审计职业活动是以社会的需要为前提，职业利益要受社会利益的制约，这就决定了审计必须承担相应的社会责任。因此，注册会计师履行社会责任时，除了由注册会计师协会等专业机构和主管部门进行监督外，还必须由专门的经济监督机构进行监督。这一专门机构就是政府审计机关，因此加强资本市场中社会审计的监管也离不开政府审计。
（三）有利于减轻或消除境外杂音
自2011年3月以来，在美上市公司的“信任危机”已经引发了中美两国政府的关注。据《华尔街日报》报道，美国上市公司会计监管委员会（PCAOB）称，自2007至2010年初在美上市的215家中国公司中，近四分之三都是通过反向合并上市的。报道称，美国上市公司会计监管委员会正在调查一些会计师事务所，考察他们对中国客户的审计是否足够严格，因此相关监管机构调查了众多的大小会计师事务所。证监会负责人也曾表示，我国政府正密切关注中国海外上市企业因财务问题出现的股价暴跌问题，并正研究解决办法。2013年6月中美双方通过努力已经在跨境监管问题上取得了重大突破，但仍存在分歧。若国家审计署与国外监管机构进行沟通、协商，实现共同监管，在对国外资本市场加强监管的同时，也会提升国内资本市场的运作质量，从而消除境外杂音，减少国外有关部门或人员的迷惑或质疑。
三、加强政府审计监管与资本市场稳定发展的关系
（一）政府审计监管功能的发挥影响着资本市场良性发展
政府审计与国家经济安全两者关系密不可分，政府审计发挥功能越强，越能实现国家经济安全。政府审计关注国有资本的安全完整，关注金融风险和金融安全，关注国家财政资金的合规合法，关注社会保障资金和支农专项资金的使用，关注经济秩序和打击经济犯罪，所有这些无一不关系到国家经济安全。而政府审计只有依据国家法律政策，加大惩治腐败的力度，制约和监督经济权利，从经济安全的自然因素与社会因素、经济因素与非经济因素等诸多方面维护国家经济安全，才能真正满足社会主义法治的要求，实现经济领域的公平和正义。
（二）国家经济安全程度的提升促进了政府审计监管的完善
国家经济安全的程度从根本上取决于国家经济竞争力的强弱，而提高国家经济竞争力，归根到底就是提高国家的科技、金融、市场、教育与环境竞争力以及人力资源开发能力。政府审计作为政府监管的形式之一，就是要通过政府监管的方式，从制度方面培植和提高这些竞争力，特别是在目前经济全球化背景下，只有坚持科技创新，加强金融审计监管，强化审计监督，才能在激烈的国际竞争中处于不败之地。因此，国家经济安全程度的提升促进了政府审计监管的完善，审计作为经济卫士，把维护国家经济安全置于审计工作极端重要的位置，尤其是政府审计工作以维护国家经济安全作为神圣使命，这必然会对审计监管工作的完善起到一定的促进作用。
四、政府审计发挥“免疫系统”功能，改善资本市场监管环境
（一）加大资本市场违规操作的曝光惩处力度
资本市场参与人员违规操作的动因是为了攫取经济利益，如对其违法违规行为处罚太轻，则不能有效予以遏制。只有让其付出高昂的成本，产生强有力的威慑作用，才有可能减少资本市场的违规操作行为，从而标本兼治地解决问题。2012年，审计署了15家央企2010年度财务收支等审计结果公告，涉及多家上市公司在财务管理、会计核算、资产负债损益及资本运作等方面存在的问题，提出对87名相关责任人进行处理，促进被审计单位有效整改。
审计部门也可对在资本市场违规操作的上市公司，配合证监会，促其退市或对其加以惩治，让上市公司管理者切实感受到违规运作的后果或应承担的风险。对监管机构或监管人员，应通过建立健全责任追究制度，促进加强资本市场监管，防范金融风险，服务金融体系健康发展。
（二）监督社会审计组织的工作质量
监督社会审计组织的审计工作质量是国家审计机关的重要职能，在政府进行审计工作的同时，可以将监督社会审计组织的审计工作质量有机结合起来，即政府对企业审计结束之后，将审计结果与社会审计的结果进行对比，如果审计报告存在明显失实，则应该加大对社会审计组织的处罚力度。监督社会审计组织的审计工作质量，主要是对社会审计组织出具的证明文件和报告的真实、合法性进行披露，对不符合规定的文件，要对出具单位进行处罚，严重的要追究刑事责任。但是，应该承认政府审计部门对社会审计组织的舞弊行为不可能全部查到，总会有“漏网之鱼”，不论如何，对于发生的重要实质性问题，政府审计部门必须严查到底、充分揭示，这样才能实现加强政府审计监管的真正目的。
国家审计署应关注中国注册会计师协会对全行业诚信状况的检查情况，了解注册会计师协会公布的各事务所的信誉等级。与注册会计师协会一起通过诚信制度与经济利益挂钩的机制，促进注册会计师行业的良性发展。
（三）配合证监会监管，改进自身监管方法
首先，政府审计以第三者的独立身份监督资本市场监管机构的一系列监管流程，并适当配合相关政策的制定。如：财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合了《企业内部控制配套指引》，该套控制规范对资本市场稳定有序运作起到了重要作用。其次，审计人员充分利用计算机手段，加强对资本市场相关数据的审核校验，确保数据真实、可靠。除开展人工检查和校验外，审计署应开发针对性较强的软件，如引进云处理技术，对全国证券机构及监管机构的数据进行及时监控，重点对数据填报的规范性、真实性、完整性进行检验，发现问题及时查明原因并告知证券机构或监管机构进行修正。最后，国家审计机关应及时向证监会等监管部门反馈其监管中发现的问题，对在审查过程中发现的内部控制重大缺陷或重大风险，应当及时予以报告。
（四）充分实现资本市场审计监督和舆论监督相结合
仅就审计信任而言，其以整体形象取得信任。另外，政府审计具有较强的权威性，其以第三方的身份介入，即对监管机构的操作过程进行监督，又给忧心忡忡的投资者对资本市场监管者的作用吃了定心丸。为此，审计机关应强化会计师事务所对各地上市公司的风险管理和内控系统进行监督，防止因上市公司内控失灵而给投资者造成巨额损失；同时也应督促上市公司内审机构充分发挥监督作用。还要坚持审计的独立性，审计人员应对涉及资本市场方面的舆论信息进行认真、客观分析，辨别真伪，分析本质，以判定其在审计工作中的作用。另外，政府审计部门还应配合证监会等部门加强宣传，强调投资者审慎投资、理性投资，提高资本市场相关利益人的专业知识，增强其风险意识，提高投资者对政府审计部门监督资本市场工作的认可，提升其对整个资本市场的诚信度。
（五）配合证监会提高监管透明度，推进监管转型多层次资本市场建设
证监会2014年工作重点之一是推进监管转型，建设多层次资本市场，为此审计机关应配合证监会提高监管透明度，实现监管资本市场公开、公平和公正。监管者要求上市公司提高透明度，投资者也有权要求监管者提高自己的透明度。因此，资本市场内不同身份的参与者都必须建立一定程度的信任关系，市场才得以正常运行。为此，保持监管透明度必须做到三点：一是监管机构要设立监管的客观标准，并使监管过程透明化，树立超然的市场形象；二是监管机构应建立与被监管对象磋商的程序，特别是在监管政策和规则的制定和出台上，要进行广泛的调查咨询工作；三是审计部门应贯彻公开原则，适时公告审计工作报告，切实反映资本市场运作和监管的真实情况，使资本市场利益相关者了解资本市场。
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我国证券市场是新兴市场，证券市场监管严重滞后。我国证券市场在发展过程中表现出来的虚假信息、操纵价格、内幕交易、极限投机等方面的问题已经危害到证券市场自身的发展，损害了投资者的利益。我国证券市场监管在行使职能过程中表现出来的头痛医头。方法单一、法规不完善、措施不到位、效果不理想等问题充分说明其存在的问题是全方位和多层次的。深入分析，其根本原因就在于证券市场监管的基础建设方面存在严重缺陷。因此，研究并借鉴西方发达国家证券市场监管体制，加强和完善我国证券市场监管的基础建设是摆在我们面前的一项刻不容缓的任务。
证券市场监管基础建设包括：法律法规建设、监管体制重塑、市场规律运用、证券监管的国际合作等方面的内容。本文将通过中外证券市场监管的比较分析，来研究探讨如何加强和完善我国证券市场监管的基础建设。
一、法律法规与制度建设
现代证券市场监管起始于20世纪30年代的大危机。1929年的股票市场大崩溃根源于第一次世界大战后美国的经济增长，经济增长带来了大量的证券发行，同时也带来了整个20年代的经济过热和银行信用的滥用。金融危机和股灾导致了全球性的经济危机，也导致了现代证券市场监管的产生。
大危机后，美国加强证券市场监管是从立法开始的。现在，证券业是美国最严厉的立法领域，证券市场监管的法律规范形成了一个覆盖广泛、巨细无遗的完整体系。可分为两个历史阶段：一是30年代关于银行和证券业的立法，以《1933年银行法》、《19333年证券法》、《1934年证券交易法》为代表，精髓是银行和证券业的分业经营与管理，将证券市场置于政府的监管之下，强调信息公开。30年代美国最高法院大法官路易斯·布兰代的名言：“公开是治疗社会病和产业病的最佳药方，阳光是最好的消毒剂，灯光是最有效的警察”。证券市场立法和信息公开成了证券市场监管的两大法宝。二是1999年颁布的《金融服务现代化法案》，顺应金融发展的要求，从法律上确认了银行、证券、保险混业经营的原则，结束了30年代《银行法》以来分业经营、分业监管的格局，实行功能监管。
我国目前规范证券市场的法规体系可分为两个层次：一是由国家统一颁布的法律，包括公司法。证券法；二是由各部门制定的各种规章制度。
1.我国证券市场法律体系分析
我国目前规范证券市场的法律有两个：《公司法》和《证券法》。但是都存在一定的问题，从形式上看是滞后与不完备，从内容上讲则是不能适应证券市场发展的需要，在很多方面存在内容过时或者无法可依的现象，在实际运用中则存在缺少程序性规定、有法不依和有法难行的问题，甚至存在较多的法律法规互不配套、相互矛盾的问题。其原因可归纳为：首先，我国证券市场起步晚，发展时间短，在制度设计和运行机制等很多方面还存在问题，证券市场的实践还不能为立法概括抽象提供应有的深度和广度。其次，我国证券市场立法存在着法理研究和立法经验不足的问题，一些法律条款有明显的法律漏洞，缺乏必要的法理支撑。第三，我国证券市场是在改革中设立与发展的，将在深化改革中发展与完善，我国证券市场的立法不完善有其客观上的原因。
例如，《公司法》是1996年颁布的，1999年底曾作过一次修订，是我国第一部关于市场经济主体的法律，在明确企业组织形式、规范企业行为、推进市场经济主体的改革与发展等方面曾经起到了重要作用。但其存在的问题也是显而易见的。第一，法律规范不完整，存在条款粗疏。内容空缺、缺少必要的程序性规定等问题，在公司行为、公司治理结构等方面都存在无法可依的现象。公司法关于股份有限公司监事会的规定为五条，完全没有涉及监事会议事方式、表决方式等程序性的内容，目前我国公司实践中出现的监事会普遍不能发挥应有作用的状况，应当说与公司法的不足有直接的关系。第二，对有关权利的实现缺乏必要的救济方式。公司在运作过程中涉及众多相关主体的利益，这就决定了《公司法》在调整相关主体间利益关系时，要制定具体有效的法律规范。其中重要的内容就是设置必要的权利救济措施。我国公司法在此方面存在着明显的不足，在公司章程违法侵害相关主体权利时，少数股东提议召开临时股东大会的请求不被董事会接受，董事会、董事长不履行职责，股东大会决议出现瑕疵，法律缺少相应的救济措施，实践中出现这类情况时，权利人往往投诉无门，从而使公司法规定的权利形同虚设。
再如《证券法》，从提议制定到颁布实施，经历了一个一拖再拖，反复修订的过程，终于出台了，其存在的问题也暴露了，一些条款内容过时，一些条款与其他政策规定又相冲突。在银行、证券、保险、信托的分业管理，在资金在不同市场间的投资运动等具体规定中，存在明显的相互不配套不协调的问题。
在我国规范证券市场的法律体系中，还有一个明显的问题就是在证券市场的很多领域，法律规范还是空白。如证券投资基金法、投资公司法。证券投资者保护法。投资顾问法等等都暂付阙如。此外，证券市场的法律规范有一个不断修订，不断完善的过程，证券市场在发展变化，新的问题、新的矛盾不断出现，规范证券市场的法律也必须适应市场发展的需要作出修订。国外的证券市场立法已经经过这样的历史过程，我国现在则正处在对证券法、公司法作出修订最为迫切的时机。
2.证券市场的规章制度分析
我国证券市场的规章制度与行业自律规则由中国证监会、证券行业协会、证券交易所及证券商分别制定。中国证监会是我国的证券监管机构，有关证券市场监管的各种规章制度由其制定；证券行业协会是自律机构，制定有关自律的各种规章制度；证券交易所不仅仅是一个证券交易市场，也是证券监管机构，制定有关证券发行上市及证券交易的各项制度；证券商则制定内部风险管理的制度。它们构成了一个完整的体系，对证券市场机构、证券市场行为进行着全方位的规范。
例如，2001年为中国证券监管年，中国证监会有19个制度办法先后出台。内容涉及对证券公司经营行为的规范与合规监管；基金管理公司的发起和设立，投资基金的投资运作；上市公司的治理结构。信息披露、风险揭示：新股发行。证券交易；亏损公司的暂停上市与终止上市等。这些规定、办法和指导意见，涵盖了证券市场的方方面面，在规范市场。防范风险等方面起到了重要的作用。
从上面的分析可知。法律法规和制度办法应该是一个完整的体系。所有的证券行为都可以用法律法规来规范。我国的现实则是，在规范证券市场的法律法规体系中，各种法律是最高层次的。最重要的，却既不健全又缺乏可操作性，而各种规章、制度、办法则相对要全面完整一些。
3.健全和完善我国证券市场法律法规制度的措施
（1）加紧《证券投资基金法》，《证券投资者保护渤》《投资顾问或咨询法》等法律的制定，填补我国证券市场法律的空缺，健全我国证券市场的法律体系。
{2）根据证券市场发展的需要，对已有的《证券法》《公司法》进行修订，以增强其适用性和可操作性。
（3）进一步明确中国证监会、证券行业协会。证券交易所、证券商的权限职责，对所有证券市场的规章制度办法等进行清理、修订、完善，以确保其与法律规范的配套，以及实践中的可运用性和权威性。
（4）加强对法律法规的学习宣传工作，使各类证券从业人员、投资者懂法、守法。
二、监管体制的重塑
我国证券市场实行的是政府监管体制，监管框架由三个层次构成：一是设立专门的政府监管机构——中国证监会进行监管；二是自律性监管；三是社会监管。图1可以说明我国证券市场监管框架：
从监管体制方面来分析，我国的证券监管体制存在的问题表现在：（1）证券监管在金融监管中的地位与其他金融监管机构之间的分工协作不够明确协调；（2）在证券监管体制、监管机构设置、职责划分等方面不完整明确：（3）在政府机构监管与自律监管方面，更多地依赖政府机构监管，且存在监管缺乏权威性、独立性，监管不规范运动式的监管多于持之以恒前后一贯的常规监管等缺陷；（4）在自律监管方面，缺乏合适的制度安排使之有约束力、行之有效；
（5）未能充分发挥社会监管的作用。
如何健全我国的证券监管体制，可从以下方面着手：
1.改变分业监管模式，建立混业监管体制。在重新确立我国的证券监管体制方面，我们要综合考虑以下方面的因素：借鉴国外的经验教训，从整个金融业发展的大趋势及金融监管的高度及证券监管的目标来考虑证券监管的体制，从保障证券监管的效率。促进市场的发展来考虑证券监管的机构设置及职权划分。
金融业的发展趋势是混业经营，这是不容置疑的，与之相应的监管体制应是混业监管，这是摆在世界各国金融监管者面前的共同课题。我国现在实行的是明确的分业监管模式。今年设立了银监会，银监会根据授权统一管理银行。金融资产管理公司。信托投资公司和其他存款类金融机构；为保证中央银行在货币政策制定与执行方面的超然地位，将货币政策制定、执行职能与银行监管职能分开，这是必要的。但从金融监管方面来讲，银监会、保监会、证监会构成了真正的三架马车体制，这与金融业混业经营的发展趋势不符。我们需要选择的是：成立金融监管局，把银监会、保监会、证监会作为监管局的下属机构；或者仍保留现在的三足鼎立的体制。不同的监管机构在监管目标上会有差异，多重监管机构分别监管业务交叉的不同金融机构，必然导致一定的混乱。建立统一的金融监管体制，有利于我们确定统一的监管目标，进行统一的权责划分，提高监管的效率。
2.从机构、业务两个方面来划分不同监管者的监管对象与范围，明确监管者的职责与权利。对中国证监会要明确其监管的市场机构与市场业务活动，确定哪些方面是该管、可以管好的，哪些方面是不该管。也管不好的，这样一方面可以提高监管的效率，另一方面可以保持市场的活力，促进市场的创新与发展。这对我国一个新兴的证券市场尤其重要。
3.在证券监管方面更多地发挥自律机构的作用。制定统一的行业规范，提供制度方面的保证，为自律监管发挥作用提供一个良好环境。
4.充分发挥社会监管的作用。对证券市场的社会监管包括社会媒体、投资者，信用评级机构、资产评估机构、会计师事务所。律师事务所的监督等多方面。财经媒体是为广大读者、包括投资者服务的，而监督从来都是其最重要的基本职能。市场参与者对证券市场的监督也非常重要，成熟的市场上总有相互对立的利益主体，相辅相成，相克相生，各种利益主体、各方的分析师和媒体一起形成强大的市场合力，推动了市场透明度的提高。在我国证券市场监管中，社会监管曾经发挥过很好的作用，如蓝田集团的问题因为社会监督而被揭露。但也存在很多问题，如会计师事务所等证券市场服务机构为了自身的利益而包庇造假者；如市场参与者相互勾结，形成“买卖一家”的垄断局面等。因此，发挥社会监管的作用，首先要规范其行为，其次要保证其发挥监督作用的渠道畅通。
5.加强对监管者的监管。对监管者实施监管，是规范证券市场监管行为、保证监管措施行为的合规合法、提高监管效率的重要手段。
三、市场规律运用
证券市场是一种市场机制，证券市场监管是为了解决市场失灵，从而促进并保障市场机制更好地发挥作用，而不是替代市场机制。
根据有效市场理论，证券的价格是其价值的反映，证券价格不可能长期偏离其价值，当证券价值被高估的时候，卖出证券的行为能使其价值回归；当证券价值被低估时，买入证券能使其价格上升。市场运行。市场发展能纠正市场的无效性，证券市场有自我稳定机制。我国证券市场是一个新兴市场，有实证研究得出结论，我国的证券市场是一个弱效市场，虽然如此，我们不能否认证券市场运行中市场规律的作用。过去我国的证券市场的每一步发展都是行政力量促成的，今后证券市场则应更多地顺应市场规律来发展。对于各类证券市场机构，要在合法合规的前提下，鼓励竞争和强化信息披露，以完善市场机制。
发达国家加强证券市场监管是要强化政府的作用，增强行政的力量。我国则不同，加强证券市场监管是要更多地运用市场机制、市场规律，是要实现监管方式手段的市场化。这是由我国证券市场发展特点决定的。
四、证券市场监管的国际合作
各国证券市场在运行中表现出来的问题具有共同性，加强证券市场监管是世界性的课题，证券市场的国际化发展和市场风险在国家间的传递，使得证券监管的国际合作更为必要。国际证监会组织于1983年成立，现在共有来自81个国家的134个会员机构。
国际证监会组织于1998年5月制定了证券监管目的和原则，包括有三项目标：保护投资者原则（基本原则），确保市场公平和有效透明（核心原则），减少系统风险。证券监管国际合作的主要内容包括：（1）建立信息共享机制，制约跨国界的欺诈、市场操纵和内幕交易行为。（2）协调资本充足度要求，加强对跨国金融联合企业的监管合作，降低市场系统性风险。（3）建立证券跨国发行和上市的统一的信息披露及会计标准，降低发行与上市的运行成本和管制成本，促进资本在全球范围内的有效配置。（4）协调解决信息技术和电脑网络发展对国际证券监管带来的新挑战，以维护全球证券市场的稳定和秩序。（5）降低国际清算风险，保证国际证券市场运行的安全性、流动性，维护全球市场一体化和市场的运行效率。
对于我国来说，加强证券监管的国际合作，有两方面的作用，一是可以提高我国证券监管的效率，控制风险，特别是控制风险在国际间的传递；二是可以促进我国证券监管的规范化、国际化、现代化，这一点更为重要。
证券市场监管的基础建设是做好证券监管的前提条件，它决定证券监管的目标取向，规范证券监管的方式方法。完整协调的法律法规体系，健全高效的监管体制，有效的市场机制和证券监管的国际合作，必能提高我国证券监管的效率，为我国证券市场的稳定和发展提供保证。
参考文献
[1]黄运成，申屹，刘希普。证券市场监管：理论、实践与创新[M].北京：中国金融出版社，2001.
一、美国监管制度的演化
在20世纪30年代以前，美国的证券监管奉行的是“监管机构评审为本”的许可审核制度，由各州根据所谓的“蓝天法案”进行实质性审查,自行处理许可或不许可市场主体的业务申请。“蓝天”法案的用意是保障投资者免受各种骗人的投资计划所蒙蔽。据说，这一法案名称源于“禁止将蓝天作为建筑用地出售”判例。然而，这种监管方式实际未能阻止大量本质上属于诈骗的招股计划。
在1929年股灾后，罗斯福总统在1933年3月29日的立法演讲中倡导建立以披露为本的监管体系，他这样说：“联邦政府当然不能够也不应采取任何行动，可能引致人们认为联邦政府认同或保证有关的新发行证券稳健可靠，或其价值将可维持，或其所代表资产将能够赚取利润。然而，我们有责任坚决要求所有在美国州际商业环境发售的新证券，均向投资公众提供广泛且全面资料，不得隐瞒任何关乎该次发行的重要信息。”
这一建议是在“买者自负”的古老法则之上，增加了“卖方也要自己负责”，即将披露全部真相的责任完全交由卖方承担，以促进市场诚实地进行证券交易，重建投资者信心。1933年通过的所谓的“证券真相法案”标志着美国资本市场监管模式由许可制转向了注册制。
二、美国注册制监管机制
1933年通过的“证券真相法案”建立了注册制监管体系架构中的一个支柱，即制定披露信息的格式，指出发行人必须披露信息。而且这些披露项目须以规范的表格的形式出现，随着1970年代电子化信息披露系统（EDAGR）的采用，信息披露的要求更加规范化。
1933年证券法的另一个支柱，在于把披露全部事实真相的责任放在证券卖方身上。法案第11条明确指出：“凡购入已注册证券而其后蒙受亏损的人士，如发现下列的情况，即可对有关发行人、其董事、签署注册报表的高级人员、包销商、会计师以及其它名列报表上的专业人士提出：
“注册报表中任何部分（在该部分已经生效后）载有关于某项重要事实的不确陈述，或没有说明一项必须在该报表中应加以说明以使报表中的陈述不致误导的重要事实。”
在实际执行时，这条法例的后半部（即不得遗漏任何会影响完整理解之事实的责任）被证明是最严格的规定。面对根据第11条采取的法律行动时，被告只能以“已做出应尽的努力(DueDiligence)”作为主要的免责抗辩理由；不过，这项理由却不适用于发行人。
1934年的“证券交易法案”设立了一个强有力的联邦证券监管机构——证券交易委员会（SEC）。SEC负责审阅注册报表，但其审核重点只在确保报表披露所有应披露的项目。SEC不会“审准”有关报表而仅是“宣布”该注册报表正式生效。至于发行人招股后所作的披露，SEC也只是选择性审阅。通常SEC不会就发行人其后的披露提供意见，坚持由发行人自己决定、自己负责。发行人进行首次公开招股后，SEC的角色基本上就只是在维持秩序，由场内的发行人与投资者自行“讨价还价”。
不过，SEC在审阅信息披露中仍拥有重大的权力，它将大量审查信息披露文件作为日常工作，从中主动发现信息披露违法，为信息披露处罚的有效性提供保障。SEC的听证和调查，可以推迟公司注册表生效的时间；只要有足够理由，SEC可以通过法庭程序，从法院申请禁止令，终止注册表的效力，公司因此将不得发行股票，当然，公司也有上诉的权利。在出现违规行为时，SEC可以没收充公违例者的收益，撤销有关交易；也可以上诉到至法院追究对发行人和有关人员的民事责任，或禁止或终止相关人士担任有关公司的董事或行政人员；更严重时对相关人员进行刑事诉讼。此外，SEC拥有行政纠正权力，在某些情况下甚至可透过内部法院制度，自行委任行政法法官审理个案，其中包括有权向证券专业人士课以罚款、对触犯美国证券法例的事情颁布“终止及停止”禁令，以及撤销专业人士如会计师的专业资格。
由此可见，美式的披露为本监管制度不仅包含披露内容的详细规定，更具备有力的执行机制，以确保发行人切实遵守有关规定。
在SEC和1933年证券交易法第11条赋予的私人诉讼这两种执行机制至于发行人与投资者之间强弱悬殊的问题（大部分发行人都比一般投资者财雄势大）又如何解决？这种对等关系依赖于美国司法制度赋予个人诉讼者的权利：一般公民可提出集体诉讼（ClassActions），以及美国律师接受胜诉后分取原诉人赔偿作为律师费的惯例(ContingencyFees)[1]。
除了SEC和个人投资者外，美国市场披露为本的监管制度的顺利运作，还要依靠第三个“执行制裁者”——市场本身。在披露要求向来严格的市场，发行人的披露稍有不足，即会受到投资分析员口诛笔伐（在一个允许做空的市场上专业研究员的数量常是衡量市场成熟程度的标志），投资者也会抛售股份以示“惩罚”。实证研究发现，在美国市场，一家企业的披露水平与其资金成本有着负面相关性。
究竟美国的监管制度是否完全以披露为本？在联邦层面，大致是如此。但在州的层面，个别州仍保留本身的“蓝天”法例，以规范非上市证券的发行。与此同时，各交易所亦有种种关乎质和量的严格规定，以便将它们认为不适宜在当地市场上市的发行人拒之门外[2]。因此，美国监管制度的基础可说是披露为本，但在此之上却同时附有重要的监管机构评审元素。
三、美国式注册制监管制度的缺点
披露为本的监管制度也存在缺点。首先，它依赖诉讼行动，由于它的运作有赖于市场间接的行动（即要由个别人士采取行动而非由监管机构直接界入），因此，一些缺乏机制支持这些间接行动的市场，就未必能采用美国式的披露为本监管制度。其次，美国式的监管制度高度依中介机构的专业水平、健全的司法制度以及集体诉讼和胜诉收费的机制。发展中国家未必拥有这些条件。再次，披露为本的制度会产生繁多的信息披露，可能令一般投资者难以应付和理解。最后，披露为本的监管制度容易招来很多不必要的诉讼。
[1]诉讼费用一直是循司法途径追讨证券赔偿的一大障碍。例如，在英式制度下，原诉人事先须支付律师费，同时如果一旦败诉，更要承担与讼人的所有法律开支，这对原诉人是双重打击。相反，在美国的司法制度下，原诉人毋须事先付款，败诉时也不必承担与讼人的费用。原诉人提出的成本最多只是自己的时间心力，所有费用皆由其代表律师承担。而原诉人律师可在胜诉后，在所获赔偿中收回律师费。因此，要实行这种制度，很大程度上决定于律师行是否愿意投资于一些可能延宕多时、最后亦有机会无疾而终的个案。
关键词：股票市场 监管体系 理论概述 比较 问题 策略
改革开放以来，我国的股票市场正朝着科学化、制度化和健康化的方向不断地努力，近些年来也取得了一些显著成绩，但不可否认的是，与其他国家相比，我国的股票市场起步较晚，对股票市场监管体系的构建正处于一个不断学习、探索和实践的过程。目前我国的股票市场体系构建已经具备中国特色，但还存在着一些不容忽视的问题。而美国的股票市场起步较早，相对世界来说规模最大，发达程度最高，对股票市场的监管也最为科学和严谨，并且在长期对股票市场的严格监管中积累了许多有效的经验。正是由于对股票市场高度严格的监管才确保了美国股票市场平稳高效地运转。本文基于中美股票市场监管的比较，找出了中国股票市场监管中存在的问题，并且对完善中国股市监管体系有所建议。
一、股市监管理论概述
（一）监管动因
监管就是所谓的监督和管理，监督的含义是为了监察督促，管理的本质是为了协调，股票市场的发展没有制度化的监管必定会出现问题。在股票市场的运行中，监管是为了保证市场参与者的信誉和利益安全，保证股市的平稳高效地运转，建立起公平自由的竞争机制和良性的市场环境。
（二）股票市场监管制度及内容
通过分析我国的股票市场体系我们可以得出：我国的股票市场有着两个最大的特点，一个是新兴市场，另外一个是转轨特色。我国股票市场的发展历史和发展特点，决定了其股票市场的内在特征，比如流通股和非流通股的分裂，所有者缺位等，这些问题都带有着中国股票市场的特点。中国股票市场的监管是一个系统性的问题，受到了各个方面因素的影响和制约：
1.公平竞争的环境
市场经济想要焕发活力就必须要提供给市场参与者公平自由的竞争环境。股票市场只有为上市公司、中介服务机构等提供一个公平竞争的环境，才能建立起制度化、规范化、多元化的股票市场。在股票市场上取消对原有民营资本的限制，以及对不同公司的不同业务上的限制，股票的发行数目、上市公司的种类都应该由市场决定而非政府。
2.法治化的监管
法治化是股票市场发展的必然趋势和内容，只有建立起法治化的股市监管制度才能保证我国股市平稳、科学可持续的良性发展。在一些特殊的情况下，适当地减少限制，给予上市公司业务上的空间，也是遵守法律制度、推进法治的有效方法。股票市场监管以“三公”为准则，以保护大、中、小投资者的利益。与此同时，股市监管的法律应该建立起一个系统化的体制，使股票市场的发展做到有法可依、法治管理，并且这些法律的制定和实行必须具有可操作性，法律制度的发展要以股票市场的动态和创新为基准。
二、中美股票市场监管比较
美国股票市场起步较早，已经建立了完备的股票市场监管体系，与中国的股票市场存在着很多差异。美国股票市场运作几率较高，而中国的股票市场却带有着行政色彩，中国的股票市场起到着为国有企业解决困境的任务，和美国自由竞争的市场存在较大差异。美国的股票市场有着近300年的发展历史，并且存在着70多年的监管历史，特别是在1929年的经济危机之后，美国政府建立了一系列完备严格的股市监管体系，实现了对股市高度的监管。
（一）股票市场监管体系比较
美国是典型的集中型行政监管体系。1933年美国政府颁布了《证券交易法》，自此之后正式确立了证券交易委员会。证券委员会主要负责颁布和调节有关股票市场的管理决定，并且颁布股票市场的各种交易规则和制度，全国范围内的一切证券交易活动都受到它的管理；证券委员会监管着市场的秩序，并且能够监督、调查股票市场上发生的不良证券行为，起到着行政管理和法律管理的作用。它是全国股票市场中最高的行政机构。并且具备着一定的司法权、立法权。美国的股票市场监管实行的是分级管理，其管理形态呈现金字塔形状。
1992年起中国的股票市场监管主要由沪深两地政府负责，中央委员会参与其中，1998年我国的股票市场有所改革，中国证监会主要负责对股票市场的监督和管理。除了中国政府的监管之外，还有一些行业自律组织参与监管。
（二）对上市公司监管的比较
注册制是美国上市公司主要采取的形式，依据注册制的规定，不管公司的大小、公司发展周期的长短、公司的利润多少，上市公司都必须要坚持信息披露制度，之后才能申请成为上市公司。美国的股票市场要求上市公司禁止欺诈行为，任何上市公司发行证券都必须按照严格的规章制度进行登记，严禁上市公司一些不实的说明和其他行为的欺诈销售，如果发生这种情况，证券发行人和中介机构将会受到严格的民事惩罚，甚至是刑事惩罚。
（三）对不正当交易行为监管的比较
美国在《1993年证券法》中提出如果上市公司在证券发行中出现了信息的泄露，或者是欺骗投资者，或者做出了错误的披露，证券委员会可以对其提出民事赔偿。中国在2001年颁布的《公司法》中提出了上市公司的退出机制，进一步加强了对上市公司信息管理方面的监管，进一步完善和调整了上市公司的信息披露，并且说明了报刊和网络披露可以同时进行的披露制度，中国对上市公司监管机制基本成立。
三、我国股票市场监管在在的问题
（一）证监会问题
没有规矩不成方圆，中国的股票市场必须进行适度的监管。中国证监会从最初就建立了全方位的监管，但是中国证监会的监管方法有着计划经济的趋势。中国证监会对股票市场监管过度，事事干预，但是却没有达到理想的监管成效。对一些不应该监管太严的方面监管过度，却没有对需要加强管理的方面投入精力，比如信息披露、内幕交易这些需要加强监管的地方。
（二）股市监管法律问题
我国颁布的有关股票市场的法律主要是《公司法》和《证券法》，随着中国股票市场的变迁，一些法律的规定已经不再适应市场发展的趋势，甚至有些法律和股票市场还存在着矛盾，所以对有关股票市场的法律做出适当的调整是十分必要的。我国关于证券的法律规定也逐渐趋于完备，股票市场中出现的问题也实现了有法可依，但是对一些不法行为的惩罚力度还是不够，并不能达到理想的惩罚效果。由于打击力度不够，股票市场中违法行为越来越多，层出不穷。
（三）自律监管问题
在美国的股票市场中自律监管起到着重要的监管作用，但是中国股票市场的自律监管体系存在着很多弊端，例如中国证券市场中单一的自律组织、证券业协会和证券交易所不明确的权责关系等等。自律组织只是行政监管的一种补充，中国的股票市场并没有形成高度有效的自律机制，主要还是中国证券会的监管，而自律组织只是起到了传递消息的作用，并没有形成完整的自律体系。
（四）核准制问题
我国实行的是股票发行核准制，它标志着我国向市场化前进了一大步，但是目前的核准制却不能区分发行企业的优劣。我国的法律只是做出了对发行股票公司的最低要求，中国证监会只是审核公司发行股票的合规性，很多公司在符合最低要求的情况下，顺利通过了审核获取了发行股票的资格，但是这些企业的质量较低。
四、完善我国股市监管体系的策略
为了完善我国股市监管体系，下文提出了几点行之有效的策略。
（一）完善法律制度，加大惩罚力度
中国颁布的有关股票市场监管的法律制度很多都不再适用于当前的发展状况，所以我国有必要借鉴美国的监管法律，逐渐改变目前重行政处罚轻法律惩罚的状况，加大对股票市场违法行为的惩罚力度，加大违法行为的刑事本金，震慑市场，维护市场健康良性的发展。
（二）强化自律监管制度
在美国的股票市场中自律组织起到了重要的作用，美国的自律组织主要由证券业协会和证券商协会构成，各个组织之间分工明确，杜绝了监管越位和重复的问题。所以我国的自律组织应该加强合作，在组织机构上实现相互联系和补充，发挥自律组织重要的监管作用。
（三）加强保护投资者权益
除了上述提出两点策略，还需要从投资者的角度出发，加强保护投资者的合法权益，加强对信息披露制度的管理，对于出现的欺骗、隐瞒的行为加强处罚；对上市公司中的交易行为、重组等加强监管，及时处理造成投资者权益损害的行为。
美国股票市场起步较早，有着近300年的发展历史，并且存在着七十多年的监管历史，已经建立了完备的股票市场监管体系，而中国的股票市场起步较晚，在证监会、法律、自律监管和核准制等方面存在着一些不容忽视的问题，美国的股票市场监管体系对中国有着重要的借鉴意义。通过对中美股票市场的比较分析，本文提出的几点策略，希望对中国未来股票市场健康良性的发展有所作用。
参考文献：
[1] 刘春彦，黄运成.美国监管制度选择及对我国证券市场监管的启示[J].中国金融， 2005（12）： 47- 49.
[2] 任泽平，陈昌盛.经济周期波动与行业景气变动： 因果联系，传导机制与政策含义[J].经济学动态，2012（10）：19-27.
[3] 谭洪涛，蔡利，蔡春. 公允价值与股市过度反应――来自中国证券市场的经验证据[J].经济研究，2011（7）：130-143.
关键词：新常态；民营企业；市场监管
1相关概念的界定
1.1新常态
现阶段，“新常态“成为了我国经济发展在这一阶段性的代名词。“新”是崭新，与旧的、过去的相反，“常态”是指一种相对平稳的状态，新常态就是一种新的相对稳定的一个状态。民营企业必须以这个新的阶段性特征为立足点，适应新常态，实现民营经济转型升级。
1.2民营企业
民营企业这一概念是在中国经济体制改革的过程中产生的，所以“民营”具有浓厚的中国特色。民营等同于“非国营”，是一种利用民间资本进行经营的一种经营方式。民营企业是指非国有国营的企业。
1.3市场监管
市场监管是指政府或具有市场管理职能的组织，依法对市场主体及其交易实施监督和管理的行为。
2新常态下民营企业转型升级中市场监管存在的问题
从监管主体上看，监督主体不明确导致职责不明、互相撕皮的问题。在监督体系方面，自上而下的监督强化，平行监督和自下而上的监督薄弱，造成监督不力。从监管方式上看，存在监管方式单一的问题。由于我国地区差异性较大，单一的监管方式很难适应新常态对民营企业发展的需要。新常态下降低市场准入门槛后，企业的数量确实有大幅增长，但是有许多的企业是有名无实，这些企业对政府市场监管加大了难度。从监管过程来看，存在事前认识不足，事后监管不严的问题。工商登记制度改革之后，大大降低了准入门槛，很多企业认为只要办理了营业执照就可以营业，行政许可没那么重要。降低市场准入门槛，绝不是完全开放。监管不严将直接导致市场体系的混乱，严重阻碍经济的发展。
3市场监管不力的原因
1）监管部门岗位设置不合理。十以来，我国政府进行了新的行政机构改革，对政府职能提出了更高的要求。然而，政府职能转变不是一蹴而就的。当前，政府服务意识不断提高，但仍有些地区监管部门岗位设置不合理，出现交叉管理和重复管理的现象。2）监管体制不健全。面对国际、国内经济新常态的的形势，我国民营企业必须加快转型升级步伐。但是政府在市场监管的某些政策方面还没有完全适应新常态，有些原定政策已经不适用于转型升级中的民营企业。3）前期培训不足。在改革的新阶段，不论企业还是监管部门都需要对新常态下的改革充分的认识，进行前期培训。企业年鉴制度的取消，使得许多的企业对于年报并不重视，而往往出现漏报情况。随着新常态的到来，政府应加大对企业和政府人员的前期培训，增强企业和监管人员的管理意识。
4措施
4.1完善监管部门岗位设置。市场监管部门要以国家的法律法规为依据，避免出现机构臃肿、一岗多人的现象。监管部门必须制定相关的制度，包括事前、事中、事后全套的监管措施，并将不同的职责分配于不同的岗位，各尽其职，各负其责。4.2创新市场监管方式。创新市场监管方式就是要从正反两方面入手。一方面，监管部门对民营企业的市场行为进行严管，快速地对市场信息做出反应，并且要有及时处理紧急情况的能力；另一方面，要健全激励机制，对于一些民营企业的规范合理的市场交易行为应给予一定的奖励，以鼓舞其他企业向它们看齐。4.3加大民营企业和政府部门的培训力度。政府应对民营企业进行专门的培训学习，并且对不同地域的企业进行差异化的培训，这样既可规范企业的市场行为，也能让企业更快地了解和学习国家的方针政策。另外，政府部门内部也应加强政策学习，增强政府公务人员的服务意识和责任意识，从而提高我国民营企业转型升级中政府市场监管效率。
5结束语
我国的民营企业已经进入了非常重要的转型期，这是在新常态背景下，民营企业必须要经历的一个阶段。而在民营企业转型升级过程中，政府市场监管起着至关重要的作用。当前，有些地区仍然存在监管体制不健全、监管方式单一、监管不严等问题。必须进一步完善市场监管体制，做到事前预防、事中严管、事后处理的整套流程；创新市场监管方式，做到惩罚分明；加大企业和政府公务人员的培训力度，增强监管意识，才能实现我国民营企业转型升级。
作者:于志婷 李新 单位:长春工业大学 吉林农业大学
参考文献：
[1]王小广.新常态下我国2015年经济形势展望和政策建议[J].国家行政学院学报,2014(6):76.
[2]张亚丽.民营企业转型升级中的政府作用研究[D].辽宁大学,2015.
