关键词：保障性住房 融资 对策
改革开放以来我国经济发展迅速，房地产行业更是成为引领其他行业快速发展的领军力量。然而房地产业的迅猛发展并没有有效解决普通民众的购房问题，买不起房的问题更是呈越演越烈之势。针对这一情况我国开展了保障性住房工程，其受众是那些买不起房的民众。通过这项工程很多买不起房的人获得了良好的居住环境，生活大为改善。只有具备充足的建设资金，这项工程才能长期地开展下去，因此完善我国保障性住房建设资金融资具有切实的意义。
一、我国保障性住房建设资金融资现状
（一）融资存在的问题
首先，资金来源渠道单一。财政资金是当前保障性住房建设资金的主要来源。由于我国市场经济才刚刚起步，金融体系还有待完善，同时证券、信托等融资工具运用的还不成熟，使得保障性住房建设资金很难从融资中获得保障。其次，地方政府财力不足。土地出让金是当前很多地方政府财政资金的主要来源，不充裕的财政资金难以有效支撑保障性住房的建设，很多地方的保障业发展不得不依靠地方政府发行债券。
（二）保障性住房建设资金的主要来源
第一，政府财政预算资金。首先是地方政府债券安排资金、市县公共预算、省级补助、中央补助等公共预算安排资金。其次是住房公积金增值收益扣除风险准备金后的余额、土地出让净收益等成复兴基金预算安排资金。第二，自筹资金以及社会机构提供资金。其中地方政府或投融资平台通过商业银行贷款、信托、债券等融入的资金、公积金贷款支持保障房建设试点资金、银行贷款是社会机构提供资金的主要内容。
二、完善我国保障性住房建设融资的对策
（一）强化融资力度，实施融资创新
为了使大规模融资需求得到满足，政府部门应当对保障性住房建设融资方式进行创新，对融资力度进行强化。利用多种形式的融资方式和多元化的融资主体，构建以政府为主导、市场运作为主体的保障性住房融资体系。同时对于投资基金、股权、债券等融资模式也应进行积极探索，为保障性住房建设资金来源提供多元化的保障，积极信息各种资本投入到保障性住房的建设中。
（二）完善保障性住房金融体系，有效防范和控制风险
政府部门应当对贷款担保机构、保险机构等专门保障性住房融资机构进行建立健全，进行形成完善的保障性住房金融体系。当前我国一些省市地区的专门保障房融资平台已经形成，这不仅使各市融资提供保证，又将融资服务提供给保障性住房项目，最大限度的为保障性住房政策的有效实施提供了保障，同时金融机构的信贷风险也大幅降低。
（三）对房地产信托投资基金进行建立健全
房地产证券化的重要手段之一就是房地产投资信托基金，利用发行基金的方式向公共投资者募集资金。风险相对较低是这种投资发行风险的重要优势，社会资金流动性过剩的现状也能够得到有效疏导。租金收益相对稳定、现金回流小、不租不售是廉租房的主要特点，相应的运作方式可选择REITs。保障房的承建方可以利用信托资金的成熟运作经验和运作团队，通过两者共同设立项目公司开展保障房建设，政府管理中心回购建成后的房屋。
（四）在保障房融资中引入保险基金
根据我国相关规定债权转股权、物权、债权、股权是保险资金投资不动产的主要方式。同时政府进行保障性住房的建设用地的划拨不以营利为目的。应采取债权形式在保障性住房中引入保险资金投资，也就是当前物权、股权暂不具备为保障性住房的建设提供资金的操作条件。当前债权是我国多数保险公司开展的公租房项目的主要形式，具体运作中保险公司依据与地方政府的合作协议，将建设资金提供给地方政府委托的承建主体，并将保障性住房的出租或出售收益用于还款，担保则有政府融资平台或大型国企负责。
（五）设立地方政府融资平台，促进各级融资平台的完善
由地方政府主导设立并具备专业化运作能力的国有非营利投融资公司是保障性住房投融资平台的本质，为政府保障性住房运营、建设、融资提供有效载体使其根本目的和任务。它的主要运作原理是通过多方资源的调动和整合运作，促进政府在保障性住房的资金筹集、足额配套、建设管理等方面难题得到解决。地方政府应当建立对投融资平台公司进行监管和风险管控的有效机制，通过对风险的有效防范完善公司治理结构和保证资金充足。
（六）利用住房公积金支持保障性住房建设
政府部门应通过提供相应的融资支持为保障性住房建设提供保障，在2010年颁布的项目贷款管理办法规定，保障性住房建设的重要资金来源之一是住房公积金，应当对住房公积金在住房保障制度中重要融资平台地位进行了明确。保障性住房的重要融资方式――住房公积金建设贷款有效地支持保障性住房政策。
三、结束语
本文对我国当前保障性住房建设资金融资中存在的问题以及资金来源进行了分析，并在此基础上探索了完善我国保障性住房建设资金融资的策略。但本文还存在一定局限，希望有关部门能够加强重视，采取有效措施不断提升保障性住房建设资金融资的水平。
参考文献：
一、我国社会保障基金运营现状
我国进入运营阶段的社会保障基金主要包括全国社会保障基金和养老保险、医疗保险中的个人账户基金，它们的运营收益直接决定着我国社会保障制度可持续发展的能力。但是由于我国养老保险、医疗保险中的个人账户基金的运营并没有在全国层次上实现统筹，而且由于打通个人账户与社会统筹账户导致个人账户出现“空账”问题，大部分地区养老保险、医疗保险中的个人账户基金并未真正处于运营状态，相关部门也未公开这两项基金的运营状况。当前处于有效运营状态的社会保障基金只有中央政府于2000年设立的全国社会保障基金，它由全国社会保障基金理事会负责运营，每年通过年度报告的形式向社会公布基金大致的运营状况。鉴于数据的可得性，可以通过全国社会保障基金的运营状况这一缩影来了解我国社会保障基金的运营现状。
(一)社会保障基金运营的目标
全国社会保障基金是中央政府集中的社会保障资金，它定位于国家的重要战略储备，主要用于弥补我国人口老龄化高峰时期的社会保障需要。从全国社会保障基金的定位和用途可以看出，全国社会保障基金的运营状况影响着我国在人口老龄化高峰到来时满足公民社会保障需求的能力，这也就决定了全国社会保障基金运营的目标必须是实现基金的保值增值，因为不断处于贬值状态的社会保障基金是无法满足其定位需要的。此外尽管我国大部分地区养老保险、医疗保险的个人账户基金由于各种原因并未真正处于运营状态，但随着我国社会保障制度的完善必然要求消除这部分基金的“空账”状况，实现真正的“实账”运营。由于养老保险、医疗保险的个人账户基金同样是为了满足参保人退休、大病时突然增加的巨额支出，因此这部分基金的运营目标同样应该是实现基金的保值增值。
(二)社会保障基金的投资方式
社会保障基金的投资方式主要包括资金的投资途径和投资机构两个方面。以全国社会保障基金为例，我国社会保障基金的投资途径和投资机构的范围都经历了不断扩展的过程。
就投资途径而言，从2001年到2003年，即在全国社会保障基金设立的前三年，基金的投资范围非常小，主要限于银行存款、国债和其他具有良好流动性的金融工具，基本上是把安全性作为基金投资的第一目标。从2004年到2006年，全国社会保障基金的投资范围进一步扩大，除了上述投资途径以外还增加了经国务院、财政部与劳动和社会保障部批准的指数化投资、股权投资、信托投资、资产证券化产品和产业投资基金等投资途径，但相关部门对基金投资途径的监管还是比较严格，许多风险较大的投资项目需要经过相关部门批准。而从2007年到2008年，全国社会保障基金的投资范围又进行了进一步的调整，如从2007年开始取消了对指数化投资、股权投资、信托投资、资产证券化产品和产业投资基金等投资途径的审批限制;2008年由于我国股票市场的不景气，取消了股票指数化投资这一投资途径。此外，从2006年开始全国社会保障基金还增加了境外投资这一途径，更大限度地拓展了基金的投资范围。
就投资机构而言，全国社会保障基金从设立之初到2003年6月都是通过全国社会保障基金理事会直接投资的方式进行运营，从2003月6月份开始，全国社会保障基金引入管理人和托管人对部分基金进行委托管理，而引入的管理人和托管人大多为私营投资机构。自从引入委托投资方式以后，全国社会保障基金中委托投资资产的规模发展非常迅速，占全部基金资产的比重越来越高。但是从长期而言，全国社会保障基金的委托投资资产与直接投资资产的比重有待进一步调整。
(三)社会保障基金的运营效益
社会保障基金运营的主要目标在于实现基金的保值增值，因此社会保障基金每年的投资收益情况就成了衡量基金运营效益的唯一指标。我国当前公开的关于社会保障基金投资收益数据的仅有全国社会保障基金一项，表1显示的是全国社会保障基金从2001年到2008年的投资收益情况。
从表1中可以看到，从2001年到2005年全国社会保障基金的名义收益率一直处于5%以下的水平，考虑到通货膨胀因素以后的实际收益率则更低，甚至2004年出现负的实际收益率。从2006年开始到2008年全国社会保障基金的收益率出现了较大幅度的波动，其中2006年的实际收益率达到27．51%、2007年的实际收益率更是达到38．39%的高峰，而2008年的实际收益率则出现了－12．65%的投资亏损。全国社会保障基金存在如此大幅度的投资收益波动，一方面反映了我国当前社会保障基金投资组合的不合理，另一方面也反映了政府相关部门对社会保障基金风险控制的能力较弱。从几何平均来看，从2001年到2008年全国社会保障基金的名义收益率平均为8．98%，实际收益率为6．65%，虽然从绝对值来说收益率并不算低，但收益率存在的大幅度波动显示了基金收益的不稳定性，基金的保值增值存在着极大风险。
二、我国社会保障基金保值增值的迫切性
作为战略储备资金，社会保障基金的保值增值对社会保障制度的可持续发展有重要的意义，但是在现实中我国的社会保障基金却面临支付与风险两方面的压力，这直接决定了我国当前社会保障基金保值增值的迫切性。
(一)人口老龄化带来的社会保障支出压力
人口老龄化是人类社会进步的标志，而我国则是在社会经济还不发达的条件下出现“未富先老”的现象，人口老龄化的提前到来增加了我国社会保障的支出压力。图1显示的是我国从1953年到2008年老年人口比重与老年抚养比的变化趋势，其中1993年到2000年主要选取了1953、1964、1983、1990、2000年共五次人口普查的数据，而2000年以后则为国家统计局历年抽样调查的数据，相关数据根据《中国统计年鉴2009》整理得来。
从图1中可以看到我国从2001年开始65岁以上人口占全部人口的比重超过7%，达到联合国规定的“老年型”国家标准，正式步入人口老龄化社会。而且我国人口老龄化的态势还刚刚开始，老龄人口占全部总人口的比重还一直处于上升状态，从2001年到2008年仅仅8年时间里我国65岁以上人口的比重上升了1．15个百分点。此外，从图1中还可以看到老年抚养比(也称老年人口抚养系数，指老年人口数与劳动年龄人口数之比)与65岁以上人口的比重呈正相关，也就是说，随着老龄人口比重的不断增加，单位劳动年龄人口供养的老年人口数也随之增加，劳动年龄人口的供养压力越来越大。我国日益严重的人口老龄化趋势增加了未来社会保障支出的压力，这必然增加作为重要战略储备资金的社会保障基金实现保值增值的迫切性。全国社会保障基金作为国家应付人口老龄化高峰时期的社会保障需要而设立的专项基金，人口老龄化的程度越高，对该基金实现保值增值的要求也就越迫切;而养老保险、医疗保险的个人账户基金在未来的支出水平也都直接受到人口老龄化的影响，人口老龄化的程度越高，养老保险、医疗保险在未来支出的水平也就越高，对基金实现保值增值的要求也就越迫切。
(二)社会保障转轨带来的隐性债务压力
出于人口老龄化的原因，现收现付的养老保险制度无法支撑人口老龄化高峰到来时出现的支付高峰，因此我国从1997年开始实行养老保险制度改革，从现收现付制向“统账结合”制转轨，但在转轨的过程中政府并没有承担相应的转轨成本，本该用于积累并进行运营的个人账户基金被挪用去发放退休人员的养老金，导致个人账户一直处于“空账”运行状态。如2005年劳动和社会保障部承认城市养老金缺口在2．5万亿元左右，在未来30年时间里将达到6万亿元;世界银行测算的养老金缺口则更大，估计在3～4万亿元左右。如此巨大的养老保险缺口仅仅依靠中央政府掌握的全国社会保障基金来偿付是无法实现的，在基金规模最大时的2008年，基金的资产总额也只有5623．70亿元，即使全部用来弥补养老保险个人账户的缺口，也只能满足缺口总额的20%左右。由于我国社会保障转轨带来的巨额隐性债务压力很大程度上依赖于社会保障基金通过运营实现基金规模的不断扩大而得到化解，社会保障转轨带来的隐性债务规模越大，社会保障基金保值增值的要求也就越迫切。
三、社会保障基金运营效益的影响因素
鉴于我国社会保障基金保值增值要求的迫切性，实现基金保值增值的目标就成了政府相关部门工作的重点，然而社会保障基金的运营效益是受多种因素影响的，在进行社会保障基金投资运营时必须分析各因素对社会保障基金运营效益的影响，实现社会保障基金投资的最优安排。
(一)投资方式
社会保障基金的投资方式主要包括投资途径和投资机构两个方面，而这两个方面的不同选择都会影响社会保障基金运营的效率。
对于社会保障基金的投资途径而言，一定收益率的投资项目与一定的风险相对应，收益率越高的投资项目它本身所具有的风险也就越高，即使市场上短暂地出现收益率高而风险相对较低的投资项目，由于资本可以自由流动，就会吸引过多的资本流向该投资项目，从而降低它的收益率而提高它的风险，从而实现资本市场各投资项目的收益率与其风险相对应。从全国社会保障基金的实际运营状况的分析中也可以看出投资途径的选择对收益率和风险的影响。
对于社会保障基金的投资机构而言，根据运营主体性质的不同可分为公营机构与民营机构两种，而这两种投资机构所带来的投资收益是存在差异的。例如，从1980年到1990年，民营养老保险基金的实际收益率美国为8%，英国为8．8%;同时期公营养老保险基金的实际收益率美国为4．8%，新加坡和印度为3%。我国社会保障基金虽然也同时存在公营机构直接投资与民营机构委托投资同时并存的情况，如全国社会保障基金在2008年的总资产中有3057．89亿元的直接投资资产和2565．81亿元的委托投资资产，但不同投资机构投资收益的相关数据并没有公布。不过我们可以通过2003年引入民营机构对全国社会保障基金进行委托投资以后基金的投资收益率的变化观察到我国社会保障基金民营机构与公营机构在投资收益率上的差异。
(二)监管的有效性
监管的有效性对社会保障基金的运营效益有非常重要的影响，可以按照监管对象的不同分成对行政部门的监管和基金投资主体的监管两个方面。经济转轨时期我国社会保障制度也一直处于不断变革的状态，在这一过程中社会保障基金特别是其中的养老保险基金被非法挪用的现象非常普遍，由于社会保障基金的运营是以基金的存量作为基础的，在基金的存量不断被非法挪用的情况下，社会保障基金的投资运营也就无从谈起，社会保障基金的投资收益成了无源之水，基金的保值增值的目标不可能实现。
我国社会保障基金的运营主体包括公营机构和私营机构，不同性质的运营机构进行投资运营时的收益水平和面临的风险都是存在差异的，这也就为监管部门如何有效地实现对基金投资主体的监管提出了挑战。根据国际经验和我国历年的资金运营状况，私营机构的收益率要高于公营机构，但同时风险也要高于公营机构，在这样的条件下将社会保障基金在不同性质的运营机构间合理分配，从而最大限度地发挥政府监管部门对基金投资主体的监管能力，可以有效提高社会保障基金运营的收益率并降低风险。
(三)资本市场的发育程度
我国社会保障基金的运营途径除了小部分存入银行外，大部分都是在国际或国内的资本市场进行投资，因此资本市场的发育程度对社会保障基金的保值增值有非常重要的影响。以全国社会保障基金的投资为例，在基金设立之初就把股票、企业债、金融债、国债等列入基金的投资范围，但由于缺乏投资经验，还是有64．59%的资金作为存款存入银行。随着全国社会保障基金的持续运营，对基金保值增值的要求越来越迫切，基金的投资途径越来越多地由银行转移到了资本市场，到2008年银行存款只占全部基金总值的10．90%。从全国社会保障基金投资范围的扩展和投资组合的变化中可以看到，基金的保值增值越来越依赖于资本市场的发育程度，完善的资本市场将为社会保障基金的保值增值提供有利的条件。
四、实现我国社会保障基金保值增值的路径选择
(一)确立恰当的社会保障基金投资方针
结合我国社会保障基金自身条件和基金投资途径的现实状况，确立恰当的社会保障基金投资方针对实现基金的保值增值目标有非常重要的意义。以全国社会保障基金为例，在多年的基金运营过程中逐步确立了“审慎投资，安全至上，控制风险，提高收益”的投资方针。社会保障基金作为我国的战略储备资金，属于全体公民的“养命钱”，在基金的运营过程中坚持安全至上的原则，控制基金投资运营过程中的风险对保证社会保障基金的安全具有决定性意义。但是在基金的四条投资方针中仅仅只有一条涉及基金的运营收益，而且把提高基金的收益放在最不重要的位置，在基金的实际运营过程中往往会导致过度的注重基金的安全性。一般来说基金的安全性与收益性存在负相关关系，对基金安全性的过度强调往往会忽略基金的收益性，导致社会保障基金运营收益率的下降。因此，在当前社会保障基金的支付压力比较小的初始运营阶段，应该把基金的保值增值作为基金的重要运营理念，把提高基金的运营收益摆在基金投资方针更重要的地位。同时，在基金的实际运营操作中坚决贯彻既定的基金投资方针，使基金在运营中获得足够高的收益并尽量避免投资风险。
(二)合理搭配投资组合
通过对全国社会保障基金投资途径的分析，我们可以发现当前我国社会保障基金的投资范围还是比较广的，但在各个投资项目的资金比例上可能还存在进一步调整的需要。在合理搭配投资组合上，发达国家成功的社会保障资金运营经验值得我们借鉴，如加拿大养老保险投资部(CPPIB)在实际运作中几乎全部采用指数化投资，这些指数大多为加拿大的TSP综合指数、美国的标准普尔500指数以及MSCIEAFE指数等，实际运营结果表明这种运作方式是相对成功的。我国的社会保障基金在实际运营过程中虽然也把一部分基金用于股票指数化投资，但它占全部基金的比重并不高，与加拿大养老保险基金几乎全部采用指数化投资的方式相比有很大差距。我国在进行社会保障基金投资途径的选择时，应该积极借鉴国际发达国家的成功经验，合理搭配社会保障基金的投资组合，在控制基金投资风险的同时实现基金保值增值。
(三)选择恰当的投资机构，实现政府职能转变
不同性质的投资主体所运营的社会保障基金的收益率存在很大差异，因此选择恰当的投资机构是实现我国社会保障基金保值增值的重要路径。尽管2008年全国社会保障基金由私营投资机构进行委托投资的资产规模达到2565．81亿元，占基金资产总额的45．62%，获得相对较高的投资收益，但仍有54．38%的基金资产由社会保障基金理事会下属机构进行投资。而分散在地方政府手中的养老保险、医疗保险的个人账户基金的投资也大部分都是由政府部门下属机构进行投资，基金投资的收益率不容乐观。我国应该积极借鉴国际经验，转变政府的职能，把社会保障资金投资运营的具体安排交给经过政府监管部门严格审核的具有一定资质的私营投资机构，而政府部门只保留对申请社会保障基金运营的私营机构进行审核和对他们的投资运营活动进行监督的权利。通过私营机构对社会保障基金进行运营来取得较高的收益，通过政府部门对社会保障基金进行严格监管实现基金的安全，通过两个部门的专业化职能安排实现社会保障基金收益与安全双重目标的同时实现。
〔关键词〕社会保障;预算;分析
社会保障制度是工业化革命和社会进步的产物,也是现代社会的“安全阀“和”“稳定器”,已经发展成为现代国家重要的经济社会制度之一〔1〕。世界各国政府都把建立社会保障制度作为市场经济的重要支柱,并从财产上和政策上加以引导。尤其是许多国家以预算为手段规范和引导社会保障事业的发展。社会保障预算是国家的重要组成部分,是国家用来反映各项社会保障资金,包括政府一般性税收的各项社会保障和养老、失业、医疗、工伤和生育保险的各项基金收支活动计划,是国家财政全面反映,管理、监督各项社会保障资金收支活动重手段, 是建立健全社会保障体系的重要保障。〔2〕建立社会保障预算是规范政府收入,加强宏观调控职能的实现需要。通过建立社会保障预算,对体现政府收入支出行为的各项社会保障资金以更加科学规范的方式进行管理,加强计划性、科学性,通过建立社会保障预算,可以增加政府宏观调控的有效性,改革决策的科学性。
一、建立社会保障预算制度的必要性
建立社会保障预算制度是适应社会主义市场经济体制、加强社会保障基金管理、完善预算制度的客观要求。概括起来, 我国建立公共财政条件下的社会保障预算有以下几方面的必要性:
(一) 建立社会保障预算是我国政府职能转变的重要体现。我国政府具有社会管理者和国有资产所有者双重身份,行使社会管理和国有资产管理双重职能。过去我国政府的双重身份、双重职能重叠,体现在单一的综合预算中。但随着我国政府职能的转变和公共财政的提出,单一的综合预算已不能明确分清财政职能的不同目标,作为公共财政下财政职能重要目标之一的社会保障,体现的是政府作为社会管理者的身份和实现收入公平分配的职能,发挥的是弥补市场失灵的作用,它与政府作为国有资产所有者的身份实现国有资产保值增值的职能有本质的区别。因此,为了反映政府这种职能的转变,必须从单一的综合预算中将社会保障收支部分单独列出,建立起相应的社会保障预算。
(二) 建立社会保障预算是完善我国复式预算制度的重要内容。现行复式预算制度将各项社会保障收支混在其他经常性收支中,并且各项社会保障基金脱离了财政的预算监督和管理,既损害了复式预算的职能,又不利于社会保障事业自身的发展。因此,我们现在有必要尽快建立社会保障预算,把社会保障资金收支从经常性预算收支中分离出来,并将预算外的各项社会保障基金纳入国家预算统一管理,以便完整地反映社会保障事业发展状况,推动社会保障事业的进一步发展。
(三) 建立社会保障预算是深化社会保障制度改革、加强社会保障资金管理的内在要求。目前,我国社会保障资金每年已达数百亿元,如此庞大的资金规模如果不能纳入财政统一计划和预算体系,无法接受立法机构的监督,不仅难以保证资金的安全和完整,而且不能保证政府社会保障职能的实现。此外,我国现行社会保障制度还存在着管理体制不顺、统筹层次低、覆盖面不完整、基金收缴困难、使用中挪用和挤占现象严重等一系列问题,严重制约了企业经营机制的转变和现代企业制度的建立,关系到经济体制改革的成败。因此,将社会保障纳入国家预算管理、建立社会保障预算是深化社会保障制度改革、加强社会保障资金管理的内在要求。〔3〕
二、建立社会保障预算的基本原则
建立社会保障预算必须从有利于政府对社会保障事业的规范和管理出发,并要有助于提高预算资金的使用效率,从而能够更好地体现出政府社会保障的职能。建立规范、科学合理的社会保障预算,必须遵循以下五个基本原则。
(一) 全面性原则。社会保障预算必须全面反映社会保障事务相关资金的收支状况,将各项社会保险的缴费和待遇发放均纳入预算管理,政府的公共财政投入也必须通过预算加以确认包括资金来源安排、资金增长机制和资金管理机制等,即不论资金的来源渠道、筹资方式及其资金性质,只要是用于社会保障项目和社会保障事业的资金,其收支活动都必须纳入社会保障预算管理,以准确反映社会保障资金流动的整体情况。
(二) 专款专用原则。社会保障资金只能用于社会保障项目的相关支出,必须将其与其他财政资金区别对待,二者不能简单混同。社会保障资金管理部门应为社会保障资金设置专户,建立专项基金财务制度,包括资金筹集、基金支付、基金结余、基金决算和监督检查等方面,以加强基金管理的安全性。社会保障资金具有特定的基金性质,其来源与用途都具有相对明确和比较固定的对应关系,因此不得挪用。
(三) 公平和效率原则。公平原则是指社会保障预算收支的划分必须做到公正合理和公开透明,使社会各界对预算的编制情况和执行状况有比较清楚的了解,便于接受广大公众的社会监督,这与社会保障制度自身追求社会公平正义的建构理念有关。效率原则要求社会保障预算力求降低成本并提高基金利用效果,包括待遇发放和管理成本等方面。社会保障预算应在公平原则和效率原则之间实现平衡。
(四) 政策性原则。政策性原则是指社会保障预算应被纳入国家的宏观政策调控体系,以宏观调控目标为制度方向,在预算编制和执行中充分体现国家的经济社会政策和收入分配政策。社会保障预算应在提高居民生活水平和缩小居民收入差距上多下功夫,在财力上予以支持,从而将国家的社会政策和收入分配政策落到实处,以推动社会保障事业的持续健康发展。 (五) 适度结余原则。适度结余原则要求在编制社会保障预算时,对预算周期内的社会保障收入和支出分别进行科学合理预测,在收支相抵、略有结余的基础上制定社会保障预算。尤其要充分考虑预期寿命延长、失业和疾病风险等,尽量不给经常性预算造成太大的支付压力,在保障社会保障基金支付需要的前提下,提高结余资金的投资收益率。
三、建立社会保障预算的基本构想
现在纳入国家预算的仅仅是由国家财政直接拨款的保障项目,如社会救济、社会福利、军人抚恤及行政事业单位的社会保障,并且行政事业单位的社会保障经费虽然包括在预算内,但与行政事业单位的经常性支出混淆不清。至于企业职工社会保障基金的收支,包括企业职工养老保险、失业保险及住房公积金等各项社会保障基金目前都由其主管部门管理,这部分社会保障基金目前还属于预算外资金范畴。这种局面在一定程度上造成了资金管理的混乱,致使各项基金提取的比例以及管理水平偏高,结余投资运营混乱,流失、挪用、浪费现象时有发生。在这方面,我们不妨借鉴别国的经验教训,对我国社会保障预算的微观政策设计到具体实践操作,重新进行构思:
(一) 在社会保障资金来源方面,目前我国的社会保障资金主要由两部分构成:一是国家一般性税收收入安排的社会保障事业费;二是直接参与国民收入分配和再分配而形成的各种社会保障基金。前者本来就是国家预算的一个组成部分;后者在一定意义上可以说是国家一般性税收收入的过渡。社会保障预算支出方面,通过社会保障预算筹集起来的社会保障基金不同于政府公共预算的基金,它的使用具有递延性、滞后性。也就是说,当年筹集的社会保障基金并不一定都用于当年,而且具有明显的递延性和滞后性。对着部分资金不仅要使其保值,而且要使其增殖。通过社会保障预算筹集的社会保障基金绝对不能平衡政府公共预算。同时,现行经常性预算支出项目中相当一部分应转化成社会保障收入项目中的“经常算补助收入”。有必要将现行经常性预算中的社会保障支出“显化”、“单列”出来,纳入社会保障预算。
(二) 统一纳入财政预算管理,就必须单独建立社会保障预算。因此,要将现行的由经常性预算和建设性预算组成的复式预算改为由政府公共预算,社会保障预算和国有资产经营预算组成的三式预算,并重新划分收支。将社会保障方面的收支全部纳人社会保障预算统一核算、统一管理,也包括目前尚未纳入、、预算外资金的部分社会保障收支。社会保障预算和政府其他预算之间必须保持相互独立,特别要注是不得将社会保障收人用于弥补政府公共预算赤字或挪作其他用途。关于这一点是许多国家在实施社会保障预算实践中得出的普遍经验。
(三) 要尽快开征社会保险税,建立健全社会保障预算法制。要尽快以税的形式征收社会保险费,社会保险税的征收应由地方税务部门征收,各项社会保险税直接进入国库,再转划到财政社保专户,为建立社会保障预算创立必要的条件。社会保障基金的结余营运增值,应由财政部门负责。要健全社会保障预算执行的监督制度,同时要加强社会保障法制建设。
〔参考文献〕
〔1〕郑功成. 社会保障概论〔m〕. 上海,复旦大学出版社,2005.
【关键词】保障性住房；融资；模式
所谓的保障性住房，是相对于商品房而言的，指的是政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。政府建设保障性住房，有利于改善民生，是关系经济社会发展的重大问题。2011年，政府加大了建设保障性住房的力度，计划在未来五年内投资建设3600万套保障住房。这一举措对完善我国住房保障体系有着极其重要的作用，但是我国保障性住房的建设情况并不乐观，截止2011年6月底，全国保障性住房的开工率仅为40%。导致我国保障性住房建设不能有效完成的原因是多方面的，其中一个重要的原因就是保障住房建设缺乏资金支持，我国目前保障性住房融资模式较为单一，资金来源少，不能为保障性住房建设提供有效资金，因此，探索适合我国国情的保障性住房融资有效策略是很有必要的。
一、我国目前保障性住房融资的主要模式
在我国，目前保障性住房融资的主要模式有以下五种：
（一）财政资金
我国政府以财政资金支持保障性住房建设，主要通过中央预算资金和地方财政资金共同解决，其比例大约为1：4，中央财政通过转移支付支持地方保障房建设。
（二）银行信贷资金
银行信贷资金通过住房储蓄贷款、政策性贷款或者银团贷款等方式，以中长期贷款的形式支持保障性住房建设，成为推动保障性住房建设的重要力量。2010年，大型商业银行保障性住房开发贷款的年增长率都在20%以上。到2011年底，保障房开发贷款余额为3499亿元，全年累计增加1751亿元，占同期房地产开发贷款增量的50.1%。
（三）公共资金
指的是政府财政资金以外的部分，主要包括住房公积金、社会保障基金。
（四）债务性融资
为了保证保障性住房建设目标的实现，地方债务性融资显得意义重大。虽然从短期看，地方债务性融资规模较小，对保障性住房建设所起到的作用有限，但是随着地方债务发行方式改革的不断深入，地方债务性融资量将逐渐增大，可以为保障性住房建设提供可持续的资金来源。
（五）其他渠道
主要是通过设计金融产品，吸收社会闲散资金参与保障住房建设，也可以扩大保障性住房建设的资金来源。目前，我国已经开发出来的此类金融产品主要是保障性住房投资基金。
二、我国保障性住房融资中存在的问题
（一）资金过分依赖政府投入，缺乏社会资金的参与
我国目前住房市场结构不平衡，商品住房市场过度膨胀，而保障性住房发展严重滞后。为了促进保障性住房的发展，必须积极发挥政府在保障性住房融资中的作用，这主要通过政府的宏观调控来实现。但目前，我国政府更多地是直接干预保障性住房建设，而不是通过间接的宏观调控手段对其施加影响。这一做法导致保障性住房建设资金来源过渡依赖于政府，而缺乏社会资金的介入。而很多地方政府财政收入十分有限，难以为保障性住房建设提供资金保障，从而不利于保障性住房建设目标的实现。
（二）融资渠道单一
目前，保障性住房建设项目对于社会资金的筹集，主要是依靠银行来实现的，其中有七成集中于银行贷款。这就造成保障性住房融资渠道过于单一，不利于扩大资金来源和分散风险，而且融资集中于银行贷款还容易受政策影响，不利于保障性住房长久地稳定地建设。
（三）项目存在主体运作风险和合法性风险
保障性住房建设收益较低，在利益的驱使下，开发商在建设保障性住房过程中，难免偷工减料，采用劣质建材以节省成本，这就使得保障性住房建设相对于商品房建设而言，无论是工程质量，开发品质还是销售力度等都远远及不上商品房开发项目。而且保障性住房属于政府工程，有些项目尚未得到政府部门的批准即开始建设，而资金投入又不足，难以达到国家政策的规定。
（四）担保机制不健全
住宅贷款担保由借款人以合法的房产向担保公司进行抵押反担保，一旦借款人出现违约情况，担保机构要负有相应的责任。目前在保障性住房融资中，银行贷款和保险资金都有较完整的与之配套的担保机制，但是涉及居民切身利益的公积金贷款、社保基金等则缺乏有效的担保机制。
三、保障性住房融资的有效模式
（一）BT（Build-Transfer）模式
即“建设—移交”模式，该模式具体指由投资人完成保障性住房工程建设所需全部资金的投融资工作，继而对工程进行施工建设，在工程验收合格后移交，而政府则在约定时间内按照协议向投资人支付建设投资价款和一定比例的投资收益。这一模式主要适用于基础性项目建设。在这一模式下，投资人是通过公开招标方式确定的，没有严格的限制，所以相对比较宽泛。投资主体的丰富性可以鼓励更多的社会资本参与保障性住房建设之中，扩大资金来源。同时通过公开招标，可以使施工单位直接参与住房建设之中，减少中间冗杂的委托环节，节省政府投资成本，并提高保障性住房建设的效率。
（二）REITs（Real Estate Investment Trusts）模式
即房地产投资信托基金模式，该模式实际上是一种证券化的产业投资基金，即通过发行基金的方式，集合分散在社会上的公众投资者基金，这一方式可以有效地降低营运风险，并将产生的利息以派息的方式分配给投资者，使其获得长期有效的收益，以吸引资金实力较强的投资者。这一模式在西方国家运用得比较成功，在我国，也可以充分利用和借鉴这种模式。在保障性住房中，廉租住房和政策性住房比较适合这种模式。但由于保障性住房的收益很低，因此必须结合我国国情，对其进行改革与创新，通过财政补贴的形式增加对投资者的回报，以增强他们的投资积极性。
（三）政银合作模式
在该模式下，政府成立保障性住房投融资平台，负责通过“一揽子”业务加强与商业银行的合作，银行则通过信贷的形式向保障性住房建设项目主体和购买人提供资金支持。由于保障性住房是为公众服务而不是以盈利为目的的，因此商业银行参与其中难以获得充足的回报，这极大地不利于调动其投资积极性。因此在这种情况下，各地政府应根据地区发展实力，整合银行业务资源，或者将政府类高回报、高附加值的银行业务与保障性住房贷款业务进行捆绑，然后采取招标方式选择银行进行合作，通过与中标银行签订银政合作协议将保障性住房贷款额度、期限、利率等项目明文确定下来，共同约束双方的责任与权利，同时又给予银行确定的利益回报，以确保银行足额发放贷款。
参考文献
[1]李洁.保障性住房融资现状及相关问题探讨[J].现代商业，2012（36）.
关键词：金融危机；养老金；社会保障基金；资本市场
中图分类号：F830.99
文献标识码：A
文章编号：1672-3198(2009)09-0147-02
1 目前社保基金的运营状况
社保基金于2003年6月9日正式进入股票市场，南方、博时、华夏、鹏华、长盛、嘉实6家基金管理公司受托管理首批140亿元的社保基金。这对于深沪股市来说，无疑是重大利好。但对于作为老百姓“养命钱”的社保基金来说，同时也孕育着巨大的风险。
自2007年中期美国次贷危机开始爆发以后，全球股市主要指数都出现了20％以上的降幅，社会保障基金所持权益类资产也大幅缩水。房地产市场的深调及金融动荡对实体经济的负面影响越来越广泛，程度也在加深，这将导致消费者和投资者信心低迷，短期内的恶性循环将打压养老金投资的各类资产价格。由于全球资本市场的高度联动性，我国的资本市场在金融危机中遭受到的冲击也是显而易见的。2007年年末，延续了一年多的牛市宣告结束，我国股市持续下跌，波动大，在不到一年的时间里，上证指数下跌近70％，从6000点以上回落到今天的2000点以下，深成指也由19600点下跌到现在的不到5500点。来自中国社保基金理事会的最新数据显示，2008年12月31日，全国社会保障基金总资产5625亿元，基金权益5132亿元。由于国内股票大幅下跌，导致股票资产从浮盈转为浮亏，基金权益投资收益为－6.75％。这也是中国社会保障基金成立8年来股票资产首次出现浮亏。
社会保障基金的投资营运不仅是国家调控经济的重要手段，而且它的增值还能为提供更完善的社会保障创造条件。因此，加强对社会保障基金的营运管理，建立社会保障基金投资营运的监督管理体系，确保它的安全性、盈利性，并做到专款专用，实现社会保障基金的不断增值。
2 世界金融海啸对社会保障的影响主要有以下几个特点
第一，在这次金融危机中，几乎各国家的社会保障基金的投资均出现亏损。损失最重的为美国，约为3.3万亿美元。
第二，从分布看，股票类风险投资份额越高的国家，损失也越为惨重。例如，爱尔兰的养老金投资回报率低于一34％，其投资股票比重超过了66％。
第三，尽管社会保障基金投资有大量亏损，但总体上仍低于证券市场上的资产投资损失，这得益于社会保障基金的多元化投资策略。
3 金融风险主要是指期权
期货等衍生品的投资风险和外国股票、债券的风险，我们从三方面来讲金融危机对社会保障基金的冲击：
(1)是个人上的冲击。当这个问题发生的时候，对社会保障基金本身的投资这方面的冲击是什么?就像前几年安然公司发生问题的时候，忽然当安然公司股票变成零的时候，所有公司的员工的养老金完全就没有了。
(2)是对企业年金基金投资的冲击金融危机导致的金融市场剧烈波动使得企业年金基金保值增值的压力激增，不仅使得企业年金的受托和投资管理面临巨大的挑战，也使得企业年金基金受益人的利益受到巨大的压力。
(3)是对整个社会保障的冲击。在金融风暴中，我们社会保障基金的投资来说，应该如何地调整?
解决中国社会保障基金难题的主要出路之一，在于提高社会保摩基金的投资效率，而证券投资基金以其收益性的优势成为社会保障资金保值增值的重要选择，然而，我国社保体系目前在管理模式、资金运营、风险控制等方面还存在一定的缺陷。
4 金融危机对社会保障基金投资的影响的看法
(1)会保障基金投资资本市场是大势所趋。在过去几十年中，受老龄化影响，各国纷纷进行养老金制度变革，其中一个重要方面就是引入私营管理的养老基金。养老基金已成为在不少国家资本市场上最为重要的机构投资者之一，在增加储蓄乃至促进经济增长等方面都发挥着重要的作用。在投资策略上，国际流行做法是放松对养老金投资监管，拓宽投资渠道，投资证券市场的比重大大增加。进入21世纪，养老金制度越来越融入一国经济发展中，从长远看，养老基金投资资本市场是无法阻挡的趋势。尽管从短期看，养老金投资可能出现亏损，作为长期机构投资者，其赢利水平需要从长计议。实际上，如果考察过去十几年间的养老金投资绩效，大部分国家的回报率仍然是较高的。例如，瑞典养老金的年均实际回报率为8.5％，英国和美国都为6.1％。2008年的这场金融危机对那些投资理念“先进”的国家来说，打击更为沉重，但我们并不能就此否定社会保障基金投资市场的客观发展趋势。
(2)投资管理机构应当反思基金的安全运营。
超前与理性的研究对基金运营机构来说相当重要。我们的基金经理应以全球视野，分析研判宏观经济与投资市场，密切关注各国财政货币税收政策的变化，分析未来短期(1年)、中长期(3－5年)的经济发展趋势和经济周期变化。风险控制比超额收益更重要，这是先保值后增值的管理策略问题。我们需要始终坚持长期价值投资的理念，强化纪律约束，适时根据经济、金融形势的变化调整操作策略。如在金融海啸的产生与扩散阶段，我们需要强化现金管理，少亏为赢。但是，在各国政府全面救市及世界经济走入复苏阶段，我们是否应该考虑如何更好地把握市场时机，理性投资呢?
(3)管理和监管体制面临的挑战。
有效的社会保障基金的治理结构要求在养老基金的运营和监管中明确责任，确保各方当事人各尽其责，要求负责人员或实体的专业资质满足最低的适合性标准以及避免利益冲突。国际上社保基金投资监管模式一般有“数量”监管和“审慎人”监管，近年来，在采取审慎监管方式的欧美国家，一个倾向是越来越追求养老金投资的效率性，放松政府监管，并开始大量涉足于金融衍生产品。金融危机为这种监管理念敲响了警钟：对于社会保障基金来说，不论在何种环境下。投资的安全性是至关重要的，涉足金融衍生品应慎之又慎。
政府的监管体制对个人这方面风险管制也是相当重要的。在中国，因为社会保障基金是刚刚起步，尤其是企业年金，员工可以直接到社会保障资金，这方面政府的监管非常的严格。比方说在投资股票方面公司不能超过30％，一定要分散社会保障基金投资的风险。所以这方面监管的话，很多社会保障基金所带来的问题不会直接带给个人。
〔关键词〕社会保障;预算;分析
社会保障制度是工业化革命和社会进步的产物,也是现代社会的“安全阀“和”“稳定器”,已经发展成为现代国家重要的经济社会制度之一〔1〕。世界各国政府都把建立社会保障制度作为市场经济的重要支柱,并从财产上和政策上加以引导。尤其是许多国家以预算为手段规范和引导社会保障事业的发展。社会保障预算是国家的重要组成部分,是国家用来反映各项社会保障资金,包括政府一般性税收的各项社会保障和养老、失业、医疗、工伤和生育保险的各项基金收支活动计划,是国家财政全面反映,管理、监督各项社会保障资金收支活动重手段,是建立健全社会保障体系的重要保障。〔2〕建立社会保障预算是规范政府收入,加强宏观调控职能的实现需要。通过建立社会保障预算,对体现政府收入支出行为的各项社会保障资金以更加科学规范的方式进行管理,加强计划性、科学性,通过建立社会保障预算,可以增加政府宏观调控的有效性,改革决策的科学性。
一、建立社会保障预算制度的必要性
建立社会保障预算制度是适应社会主义市场经济体制、加强社会保障基金管理、完善预算制度的客观要求。概括起来,我国建立公共财政条件下的社会保障预算有以下几方面的必要性:
(一)建立社会保障预算是我国政府职能转变的重要体现。我国政府具有社会管理者和国有资产所有者双重身份,行使社会管理和国有资产管理双重职能。过去我国政府的双重身份、双重职能重叠,体现在单一的综合预算中。但随着我国政府职能的转变和公共财政的提出,单一的综合预算已不能明确分清财政职能的不同目标,作为公共财政下财政职能重要目标之一的社会保障,体现的是政府作为社会管理者的身份和实现收入公平分配的职能,发挥的是弥补市场失灵的作用,它与政府作为国有资产所有者的身份实现国有资产保值增值的职能有本质的区别。因此,为了反映政府这种职能的转变,必须从单一的综合预算中将社会保障收支部分单独列出,建立起相应的社会保障预算。
(二)建立社会保障预算是完善我国复式预算制度的重要内容。现行复式预算制度将各项社会保障收支混在其他经常性收支中,并且各项社会保障基金脱离了财政的预算监督和管理,既损害了复式预算的职能,又不利于社会保障事业自身的发展。因此,我们现在有必要尽快建立社会保障预算,把社会保障资金收支从经常性预算收支中分离出来,并将预算外的各项社会保障基金纳入国家预算统一管理,以便完整地反映社会保障事业发展状况,推动社会保障事业的进一步发展。
(三)建立社会保障预算是深化社会保障制度改革、加强社会保障资金管理的内在要求。目前,我国社会保障资金每年已达数百亿元,如此庞大的资金规模如果不能纳入财政统一计划和预算体系,无法接受立法机构的监督,不仅难以保证资金的安全和完整,而且不能保证政府社会保障职能的实现。此外,我国现行社会保障制度还存在着管理体制不顺、统筹层次低、覆盖面不完整、基金收缴困难、使用中挪用和挤占现象严重等一系列问题,严重制约了企业经营机制的转变和现代企业制度的建立,关系到经济体制改革的成败。因此,将社会保障纳入国家预算管理、建立社会保障预算是深化社会保障制度改革、加强社会保障资金管理的内在要求。〔3〕
二、建立社会保障预算的基本原则
建立社会保障预算必须从有利于政府对社会保障事业的规范和管理出发,并要有助于提高预算资金的使用效率,从而能够更好地体现出政府社会保障的职能。建立规范、科学合理的社会保障预算,必须遵循以下五个基本原则。
(一)全面性原则。社会保障预算必须全面反映社会保障事务相关资金的收支状况,将各项社会保险的缴费和待遇发放均纳入预算管理,政府的公共财政投入也必须通过预算加以确认包括资金来源安排、资金增长机制和资金管理机制等,即不论资金的来源渠道、筹资方式及其资金性质,只要是用于社会保障项目和社会保障事业的资金,其收支活动都必须纳入社会保障预算管理,以准确反映社会保障资金流动的整体情况。
(二)专款专用原则。社会保障资金只能用于社会保障项目的相关支出,必须将其与其他财政资金区别对待,二者不能简单混同。社会保障资金管理部门应为社会保障资金设置专户,建立专项基金财务制度,包括资金筹集、基金支付、基金结余、基金决算和监督检查等方面,以加强基金管理的安全性。社会保障资金具有特定的基金性质,其来源与用途都具有相对明确和比较固定的对应关系,因此不得挪用。
(三)公平和效率原则。公平原则是指社会保障预算收支的划分必须做到公正合理和公开透明,使社会各界对预算的编制情况和执行状况有比较清楚的了解,便于接受广大公众的社会监督,这与社会保障制度自身追求社会公平正义的建构理念有关。效率原则要求社会保障预算力求降低成本并提高基金利用效果,包括待遇发放和管理成本等方面。社会保障预算应在公平原则和效率原则之间实现平衡。
(四)政策性原则。政策性原则是指社会保障预算应被纳入国家的宏观政策调控体系,以宏观调控目标为制度方向,在预算编制和执行中充分体现国家的经济社会政策和收入分配政策。社会保障预算应在提高居民生活水平和缩小居民收入差距上多下功夫,在财力上予以支持,从而将国家的社会政策和收入分配政策落到实处,以推动社会保障事业的持续健康发展。
(五)适度结余原则。适度结余原则要求在编制社会保障预算时,对预算周期内的社会保障收入和支出分别进行科学合理预测,在收支相抵、略有结余的基础上制定社会保障预算。尤其要充分考虑预期寿命延长、失业和疾病风险等,尽量不给经常性预算造成太大的支付压力,在保障社会保障基金支付需要的前提下,提高结余资金的投资收益率。
三、建立社会保障预算的基本构想
现在纳入国家预算的仅仅是由国家财政直接拨款的保障项目,如社会救济、社会福利、军人抚恤及行政事业单位的社会保障,并且行政事业单位的社会保障经费虽然包括在预算内,但与行政事业单位的经常性支出混淆不清。至于企业职工社会保障基金的收支,包括企业职工养老保险、失业保险及住房公积金等各项社会保障基金目前都由其主管部门管理,这部分社会保障基金目前还属于预算外资金范畴。这种局面在一定程度上造成了资金管理的混乱,致使各项基金提取的比例以及管理水平偏高,结余投资运营混乱,流失、挪用、浪费现象时有发生。在这方面,我们不妨借鉴别国的经验教训,对我国社会保障预算的微观政策设计到具体实践操作,重新进行构思:
(一)在社会保障资金来源方面,目前我国的社会保障资金主要由两部分构成:一是国家一般性税收收入安排的社会保障事业费;二是直接参与国民收入分配和再分配而形成的各种社会保障基金。前者本来就是国家预算的一个组成部分;后者在一定意义上可以说是国家一般性税收收入的过渡。社会保障预算支出方面,通过社会保障预算筹集起来的社会保障基金不同于政府公共预算的基金,它的使用具有递延性、滞后性。也就是说,当年筹集的社会保障基金并不一定都用于当年,而且具有明显的递延性和滞后性。对着部分资金不仅要使其保值,而且要使其增殖。通过社会保障预算筹集的社会保障基金绝对不能平衡政府公共预算。同时,现行经常性预算支出项目中相当一部分应转化成社会保障收入项目中的“经常算补助收入”。有必要将现行经常性预算中的社会保障支出“显化”、“单列”出来,纳入社会保障预算。
(二)统一纳入财政预算管理,就必须单独建立社会保障预算。因此,要将现行的由经常性预算和建设性预算组成的复式预算改为由政府公共预算,社会保障预算和国有资产经营预算组成的三式预算,并重新划分收支。将社会保障方面的收支全部纳人社会保障预算统一核算、统一管理,也包括目前尚未纳入、、预算外资金的部分社会保障收支。社会保障预算和政府其他预算之间必须保持相互独立,特别要注是不得将社会保障收人用于弥补政府公共预算赤字或挪作其他用途。关于这一点是许多国家在实施社会保障预算实践中得出的普遍经验。
(三)要尽快开征社会保险税,建立健全社会保障预算法制。要尽快以税的形式征收社会保险费,社会保险税的征收应由地方税务部门征收,各项社会保险税直接进入国库,再转划到财政社保专户,为建立社会保障预算创立必要的条件。社会保障基金的结余营运增值,应由财政部门负责。要健全社会保障预算执行的监督制度,同时要加强社会保障法制建设。
〔参考文献〕
〔1〕郑功成.社会保障概论〔M〕.上海,复旦大学出版社,2005.
关键词：社会保障资金；审计；重要性；现状；措施
一、社会保障资金审计的重要性
社会保障资金是我国实行社会保障制度，保障人民基本生活水平的关键，关系着人民群众的安定团结和社会的和谐稳定。加强对社会保障资金的审计监督是确保我国建立和完善社会保障体系的一个重要条件，提升社会保障资金审计质量对于社会保障体系的进一步完善有着重要意义。本文从以下两个方面对社会保障资金审计的重要性进行了分析。
（一）从社会保障资金自身运行的情况来分析审计的重要性
社会保障资金的自身运行情况对社会保障资金审计工作提出了实质性的要求。一方面，养老保险的个人空账数额在进一步扩大，截止2008 年底个人空账规模就已经达到了1.4 万亿；而开始于2001年的“做实”试点工作，虽已取得13个省份做实、累积资金1100多亿的成绩，但对于庞大的个人账户空账来说，只能算是杯水车薪。另一方面，“做实”后的资金保值增值，同样构成对社保经办机构的考验，社会保障资金结余数目大且呈不断膨胀的趋势，使得管理成本和运营风险大量增加。根据国家审计署2012年8月发布的全国社会保障资金审计结果显示，2011年末我国企业职工基本养老保险、新型农村合作医疗和城镇居民基本养老保险等18项社会保障资金累计结余高达31118.59亿元，比2005年增长四倍多。积累数额巨大成为现状，收入过多但社会保障的力度依旧很小、个人空账现象严重等等问题让各级政府面临相当大的压力。这些问题直接关系着国家社会保障体系能否健康运行，引起了人民群众的广泛关注。由此，审计部门的工作显得尤为重要，在社会保障资金的运行过程中，应充分发挥审计部门作为第三方的经济监督职能，在对社会保障资金进行有效监督的基础之上，针对资金管理和使用效益中存在的问题提出相关意见，并在评价之后给予宏观性的、可行性方案对策，促使社保经办机构不断完善管理，提高使用效益。
（二）从社会保障资金审计自身的发展来分析审计的重要性
从社会保障资金审计自身的发展情况分析来看,传统的审计模式已不能充分发挥对于现代社会保障资金体系的审计作用，审计工作效益化趋势迫在眉睫。随着经济社会的发展，我国财经法规日益完善、社会保障制度逐步健全、各部门对国家方针政策执行力不断加强、国民社保法制意识逐渐增强，行政经费挤占、建设工程投资出借、管理不善造成的损失浪费等社保资金的传统安全问题大为减少, 以往审计重点关注的真实性、合法性在一定程度上得到了保证和强化。因此，必须转换审计思路，探索提高审计效益的新途径。要提高对宏观性、全局性、热点性问题的把握和认识，更多的从体制机制、从国家治理角度思考问题。要在关注真实、合规的基础上，更加关注效益情况，将单一的财务审计转向财务审计与绩效审计相结合的综合审计中去。这对于整个社会保障体系的健全完善有着重要意义。
二、我国社会保障资金的内容及现状
社会保障资金不仅涉及到财政资金的分配和使用，更重要的是关系到整个社会的和谐稳定和经济的健康发展。我国的社会保障资金涉及面及支出范围广、保障种类和收入渠道多。从种类上看，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险基金，救济、救灾、扶贫等社会救助资金以及用于发展社会福利事业的社会福利基金。按照收入渠道进行分类，社保资金的来源包括各级财政部门的拨款、单位及个人的缴纳、社会人士捐助、基金存入银行后获得的利息、结余基金购买国库券所得利息、滞缴罚款等收入。从支出范围上看，主要用于养老、医疗、工伤、生育、失业、下岗、低保、救灾、扶贫、助残、退伍、福利院、五保户和贫困户的临时救济。由此可见，开展社会保障资金审计工作能够保证社保基金的安全，有效促进社会保险、救助、优抚以及福利等社会保障资金的管理，保障人民群众的基本生活权益。
鉴于审计工作具有重要的政治、经济和社会意义，我国各级政府十分重视社会保障资金的审计监督工作，制订并实施了一系列的政策法规加以完善。但目前，我国社会保障资金的管理中仍存在一些问题，有必要继续加强对社会保障资金的审计监督。针对社保资金管理现状中存在的问题，本文从以下几个方面进行了分析。
（一）社会保障法律体系仍需进一步完善
社会保障属政府公共服务，必须有法律规范，依法进行。目前，我国社会保障体系已基本建成，但与社会保障有关的法律体系却仍不健全，社会保障的相关政策法规经常会发生改变。这就导致了社会保障制度缺乏稳定性，给广大国民留下了不好的印象，影响了政府在人民群众心中的威信。此外，由于社会保障相关法律体系的不健全，导致国家社会保障政策之间在对社保制度进行规范时产生的不完整性，使得社会保障资金审计部门没有专门的法律依据对工作实施进行明确规定，给审计监督工作带来障碍，不利于对社会保障资金管理的有效改善。
（二）社会保障资金审计的难重点不易把握
社会保障资金的内容种类十分繁多，这个给审计工作带来了困难。社保资金涉及机关干部、企业职工、城市居民以及其他在社会中处于弱势的人群；来源于政府拨款、企业、社会、个人的缴纳捐助以及投资管理收入等等；支出渠道包括救灾、助残、低保、扶贫等；涉及的管理部门有机关缴费单位、各级财政部门、民政部门、税务部门和社保部门等等。多种复杂因素导致了审计工作的内容繁多，不容易把握具体审计实施的重点和难点，审计难度非常大。即使不断增加工作成本，社会保障资金的审计并不一定能取得预期效果。
（三）社会保障体系的监督力度有待加强
完善的资金监督机制是保证社会保障资金被合理使用的前提。对于监督机制的制定，可以分为内部监督和外部监 督两部分。内部监督指的是社会保障体系内部的有关管理部门对自身业务活动进行制约与控制。外部监督是指政府专司监督的部门和权力机关的监督以及用人单位、投保人或权益人、新闻舆论等所形成的社会监督。我国专门设立了社保资金监督机构，但由于部门的主要工作内容在于对资金缴纳环节的监督，从而使得对资金管理和使用环节的监督有所缺失。虽然在一些地区专门成立了用于监督的专门组织，但其应有的监督职能却并未得到充分发挥。
三、审计在社会保障资金中的运用
（一）规范社保资金审计，完善审计监督机制
近年来，我国不断加大对社会保障体系的监督力度，出台了一系列相关文件，为社会保障资金审计工作提供了法律依据。由于社会保障体系是一个庞大而复杂的体系，在运行中难免会出现一些问题，也不可能在短时间内迅速解决。因此，审计机关要做好社会保障的资金审计工作，应该制定一套长效的审计监督机制，以法律法规的形式将社保资金审计的主体、内容、方式进一步明确，使得社保资金审计工作更加制度化和规范化。同时，要积极运用国家审计、内部审计和社会审计三者相结合的审计模式，整合监督资源，发挥各自的职能作用。在审计工作中不断总结经验，及时处理遇到的问题，严格追究违法行为。只有这样才能步入法制化轨道，提高社会保障资金审计监督的质量。
（二）改革审计工作模式
随着网络信息化技术的不断发展，计算机管理系统逐渐被应用于各行各业。社会保障资金的管理工作面对的社保基金数额巨大、种类数目繁多、业务数据庞大，传统的审计方法和工具已不能满足当前审计工作的需要，必须做出相应改革，才能够提高审计水平、质量和效率。对于参保人数众多的基本医疗保险以及基本养老保险等社保资金的管理情况，普通的审计工具无法实现快捷准确的系统化分析。这就需要计算机网络系统充分发挥作用，通过对社保资金管理部门财务数据和相关部门业务数据进行采集，运用计算机审计软件和特殊技术对各类数据进行筛选，采用验证、检查、核对、重算等审计方法对筛选的数据进一步分析，检查社保资金内外部数据的一致性，寻找社保资金的异常流动，从而得出审计结果，对社保资金管理作出测试评价。
(三)构建公平市场秩序，促进审计风险导向
目前，部分会计师事务机构为降低审计成本而降低了审计质量，阻碍了风险导向审计实施。对此，我国注册会计师协会应针对审计收费问题制定相应的标准，并进行日常监督检查，增强审计行业内部的自律性，督促各会计师事务严格执行有关规定。现代风险导向审计理论在理论和实务中体现了其科学性和有效性，因此，推行风险导向审计有着很大的意义。为促进我国审计事业的发展，我们提高风险评估和发现重大错报的能力。对审计风险准则推出后的发展情况进行实时关注，在吸取国际审计工作经验的同时分析自身的特点，充分结合利用，提高审计质量，从而保证我国社会保障体系的健康运行。
参考文献：
[1]《中国注册会计师职业准则(2010)》.
[2]林青.风险导向审计在我国的应用现状探析 [ J ] . 现代商业,2009(29).
关键词:保障性住房金融支持问题建议
保障性住房是国家的一项惠民工程，具有资金需求大、投资回报率低的特点，因此如何获得足够的、可持续性的资金支撑是保障性住房建设的重要问题之一。保障性住房的资金来源有金融机构也有信贷市场。随着保障性住房建设工程的进一步扩大，金融支持的重要性也越来越大。
一、金融支持保障性住房建设的现状分析
从整体上看, 近年来我国保障性住房建设的金融支持有以下几点变化：
(一)金融支持内容持续增多
贷款利息优惠。很多金融机构对保障性住房的开发商及购买方都给与了贷款利息上的优惠，并且优惠额度达到了10%左右。
允许担保贷款。购买保障性住房的消费者可以通过由政府组建的担保机构来获得担保性购房贷款,这对保障性住房的购买和销售十分有利。
提供安全担保服务。一些银行积极探索与政府、保险等部门合作，监管流入保障性住房建设中的保险资金，并为这些风险性资金进行担保。
(二)金融支持力度持续增强
政策上的金融支持力度不断加大。中国人民银行、银监会、住建部等都下发了相关文件，为保障性住房建设所需资金提供了保障。
金融机构提供的购买保障性住房可贷款规模逐渐增加。根据官方数据，2011年12月初，主要金融机构对经适房的开发贷款、个人购经适房贷款余额分别为751亿元和198亿元，而2011年第一季度银行提供的保障性住房贷款就有651亿元，并且这两年银行提供的贷款规模还在增加。由此可见，金融机构对保障房的支持力度之强。
(三)金融支持手段不断创新
债券市场开始为保障性住房建设提供金融支持。一些地方开始将债券发行资金投入到保障性住房建设中去，而且投入金额还在不断增加。
设立了保障性住房建设基金。政府已经建立了保障性住房投融资机构，这种创新性的机构为保障性住房建设所需资金提供了重要支持。
金融监管手段创新。保障性住房建设的资金监管设置了独立的监管“人”（一般由银行承担），设有专门的资金账户，资金安全性大大增强。
二、保障性住房建设的金融支持中所存在的问题
虽然近年来保障性住房建设获得的金融支持在不断扩大,但其所需要的资金依然存在很大的缺口，而且金融支持的地区性差异很大，积极性也有待加强。
(一)金融支持力度不能满足需求
我国保障性住房建设的规模十分庞大并且建设面积还在不断扩大,因而所需的建设资金数量相当巨大。虽然资金投入不断在增加，但是与庞大的需求相比，还是存在很大的差距。保障性住房所需的资金主要是由政府提供的，但是政府提供的资金仅仅能达到实际所需资金的一半，另一半的的资金就需要由金融机构来提供，而现实是金融机构提供的资金支持远远不足。
(二)金融支持存在地区性差异
我国的保障性住房,在发达的东部沿海和经济相对落后的中西部区域都有着很大的需求。但是全国的金融支持在区域之间分布十分不均，因为金融机构没有进行全面的保障房投资规划，大多数的金融支持都是由政府主动争取的，财政支撑不足、资金需求更大的地区很难获得金融投资。而一些经济发达城市，由于财政资金雄厚、还款能力较强，获得金融支持的机会较多，并且获得的金融支持力度也较大，这就造成了金融支持在地区间差异较大，不利于保障性住房的整体建设。
(三)金融机构的支持动力不足
保障性住房建设具有公益性质，并且资金需求大，投资回报率又低，资金回流需要较长时间，约束也较多，所以多数的商业银行等金融机构都太愿意将资金投到该项目中去。
三、完善保障性住房建设金融支持的建议
保障性住房建设是我国的一项利民政策,是我国的重点工程之一。要解决保障性住房建设存在的融资困难，就需要对症下药：增强合作、扩大资金来源、完善金融支持相关政策。
(一)增强合作
第一,增强金融机构之间的合作。金融机构之间可以通过行业组织等形式加强合作，这样既能为保障性住房建设提供大量资金，又可以减弱每个银行的贷款风险。第二，增强银行与政府间的合作。可以使得银行更加了解保障性住房建设的资金需求和资金流转状况，使投入资金的流转更加可控，投资风险也会降低，从而投入的资金也会增多。第三,增强银行与其他社会投资力量之间的合作。银行对资金的安全管控力度远远超过其他机构，因此要充分发挥其优势，增加投资资金的安全保障。
(二)扩大投入资金来源
第一,大力争取资本市场的资金投入。鼓励和引导那些资本实力雄厚的房地产上市公司进行股票筹资、债券融资，扩大保障房建设可用资金；鼓励未上市的房地产公司以投资保障房为条件之一进行上市，激发他们投资保障房的积极性。第二,适当发行政府债券。地方政府可以多发行专款专用的债券,以财政为后盾筹集民间资金，并将这些资金专门用于保障房建设。第三,尽力寻求社会保障资金的支持。政府可以在做好监督管理工作的条件下，将部分社保资金投入保障房建设中去。
(三)完善金融支持相关政策
第一,科学规划筹资还款。政府要设置专门账户进行保障性住房的投资收益管理，结合财政拨款，做出科学、详细的还款规划，确保筹资还款能及时到位，为保障性住房的投入资金收益安全提供保障。第二,建立健全保障房建设资金的监管制度。目前。保障性住房建设资金来源较广、筹集方式多样，费用支出也涉及各个方面，因此政府可以设置一个专门的保障房资金管理账户，并且将该账户由银行代管，这样以来所有的保障房资金来往都经由该账户进行，保证了资金的使用安全。
参考文献:
【关键词】保障房 资金
保障性住房建设是解决广大中低收入住房困难群体“住房难”的重大举措，是一项重大的民生工程。然而，在保障性住房建设的过程中，资金不足的问题显得尤为突出，成为大规模推进保障性住房建设的最大障碍，保障性住房建设资金不足的问题具体提现在三个方面：一是中央财政在保障性住房建设上投入的资金较少，比例偏低；二是地方政府的财政收入和投融资能力在东西部地区存在较大的差异。受经济发展水平的影响，东部沿海地区地方政府的财政收入明显高于中部地区，更是远远高于西部地区；三是保障性住房建设的资金来源主要依靠政府投入，再加上当前社会融资渠道偏于狭窄，融资效率低下，导致我国部分地方的保障性住房建设的资金缺口迟迟不能得到有效填补。因此有效解决这些问题成为彻底破解我国保障性住房建设资金缺口问题的关键。
一、加大中央财政的专项投入，并向中西部地区尤其是经济相对滞后西部地区倾斜。
从中央和地方财政收入的对比来看，2011年全国公共财政收入为10.37万亿元，其中中央本级财政收入5.13万亿元，地方财政收入5.24万亿元，中央财政和地方财政实力相当。但在保障性住房建设中，中央财政拨付的专项补贴资金不到保障性住房建设所需资金的10%。在财权和事权不太不平衡的条件下，毫无疑问，地方政府将承受着巨大的资金压力。部分省份受资金的限制，保障性住房建设进度被迫放缓。对此，更为合理的做法是，继续加大中央财政的专项投入，适当提高中央财政在保障性住房建设中的资金补贴比例，使中央财政、地方财政和社会融资三者之间形成3：3：4的格局，让地方政府的财权和事权趋向平衡，减少地方政府的融资压力。同时还应该充分考虑到东西部地区在政府财政收入、经济发展水平、投融资能力等方面的差异，使中央财政补贴资金适当向中西部地区尤其是经济相对滞后的西部省份倾斜。由于东部地区经济高度发达的省份财政收入比较多，金融市场比较发达，政府投融资能力较强，中央财政应当减少资金的支持力度，甚至可以完全不予支持。相反，西部省份则更加迫切的需要中央财政资金的专项补贴，如果没有中央财政的补贴资金或补贴资金过少，其保障性住房建设将不能顺利按期推进。
二、创新保障性住房的运作模式，吸引包括商业银行在内的金融机构注入更多资金。
在当前保障性住房建设中，金融机构的融资主要来源于商业银行，但商业银行毕竟是以获取最大利润为目的的企业实体，由于保障性住房贷款安全性较低、资金占用时间长、收益不高等原因，商业银行对保障性住房建设的资金介入始终较少。尽管国家曾多次号召银行业要大力支持保障性住房建设，鼓励更多银行信贷资金介入保障性住房领域，但商业银行出于风险防控等因素的考虑，对保障性住房项目的贷款始终持相当谨慎的态度。对此，地方政府应当通过创新保障性住房的运作模式来降低投资风险、提高投资收益，让商业银行等金融机构积极大胆地介入到保障性住房建设中。以重庆市为例，2011年―2013年重庆计划建设公租房700万套，约4000万平方米，所需资金在1000亿元左右。除去政府财政性投入资金300亿元（包含100亿元左右中央财政补贴），还有700亿元的资金需要面向社会融资，而社会融资则主要通过银行，基金，保险等金融机构进行融资，包括从国家开发银行、全国社保基金、中国人寿保险公司和中国财产保险公司各融资100亿元，向重庆地方银行融资300亿元。重庆政府偿还本息的思路是，用公租房的租金来来偿还贷款利息，重庆公租房按照每月10元/平方米向保障对象收取租金，4000万平方米的公租房每年可收租金48亿元，完全可以偿还700亿元贷款一年所产生的利息42亿元（银行贷款利率按每年6%计算）。同时将三分之一的公租房出售可获得400亿元左右的资金（按3000元/平方米的低价出售），再加上公租房楼盘周边300万套的商业配套设施可获得300亿元的资金（商业配套设施按10000元/平方米出售），加起来正好700亿元，用来偿还本金。就这样，重庆通过在公租房项目中引入商业配套设施，并将公租房“租售结合”，找到了一种可循环的融资模式，解决了社会融资还本付息“难”的问题，增强了银行等金融机构对保障性住房建设投资的信心。
三、引导社会力量参与保障性住房的建设和运营，形成 “以政府为主导，社会广泛参与”的良好格局。
大规模的保障性住房建设既需要政府的强力主导，又需要社会各界的参与。只有充分调动社会的广泛参与，才能够最大限度地筹集到社会闲散资金，有效解决政府资金不足，社会融资难等问题。一是加强政府行政干预，让让房地产开发企业参与保障性住房建设。尽管保障性住房的低利润很难吸引大批开发商进行投资，但政府可以采取一些必要的激励措施引导房地产企业参与保障性住房建设。甚至可以将商品房建设与保障性住房建设进行 “捆绑”，在向开发商出让土地时，通过附件条件强制要求拿到土地的开发商从其中拿出一定比例的土地用于保障性住房建设，其他部分则由企业自主安排。这样既能促进保障性住房建设与市场逐步接轨，又能使房地产开发企业成为保障性住房建设的新主体，减少政府在资金方面的压力。二是探索建立保障性住房投融资平台公司，通过发行企业债券等方式吸引社会资本参与保障性住房建设。但需要注意的是，投融资平台公司的真正意义在“盘活存量、吸引增量”，不仅要利用政府财政资金撬动投融资平台公司运转起来，更要利用投融资平台公司发挥“四两拨千斤”的作用，通过投融资平台公司的运转带动和融入各种社会资金。
参考文献：
