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关键词：高等学校；预算管理；完善方法?
Abstract:Budgetcontrolisaveryimportantpartoffinancemanagementinuniversities.Throughtheanalysesoftheexistingproblems,thispaperputsforwardthebasicprinciples,generalprinciples,concreteprinciplesandmethodsofimprovingthebudgetcontrolinuniversities.?
Keywords:university;budgetcontrol;methodofimprovement
细化预算编制、强化预算约束是财政支出改革的重要内容。加强部门预算是维护财经秩序、保证经济社会正常运行的重要环节，是提高管理水平，规范财务收支行为，保障财政改革各项政策贯彻落实的重要措施。[1]高等教育改革的深入，迫切要求高校财务管理从理念、目标到手段方法等各方面进行科学化、规范化改革，预算管理由靠国家财政平衡预算的政府行为转为靠学校自身平衡预算的学校行为。因此预算管理在高校财务管理的中心地位显得越来越重要。
一、当前高校预算管理现状
我国高等教育改革已经取得了长足的进步，逐步实现由精英教育向大众教育的转变，招生人数不断扩大与办学经费不足之间的矛盾也日益突出。[2]近几年来，高校财务管理工作中存在的某些弊端，尤其是预算编制不完善、执行不严格日渐成为制约高校进一步发展的突出问题。?
思想观念上，有部分人对预算编制重要性认识不够。高校的财务管理停留在“报账式”的水平，预算工作流于形式，没有对整个财务管理工作起到“指挥棒”的作用。这已经远远不能适应当前高校发展的需要，必须提高认识，转变观念，把预算管理工作提高到财务管理工作的首位。?
编制方法上，缺乏准确的基本数据收集和科学分析。目前，我国高等学校大多采用增量预算法，存在掩盖上一年度的各种不合理支出的缺点。加上预算编制时间过短，预算编制过程透明度不高等原因造成了部门预算不能客观反映学校财务收支全貌和体现学校的工作重点和发展方向。?
部门配合上，存在部门预算与单位预算脱节现象。预算没有得到应有的重视，校内各部门认为预算是由财务部门一家制定和控制的，以致编制预算时基层的原始信息和基础数据难以搜集，只能靠经验加往年数据资料粗略地推算，造成预算后的项目帐中存在年初有预算而年内却无支出，预算执行过程中不断出现追加支出项目。?
资金使用上，不严格按照编制的预算安排使用执行。有些领导缺乏一盘棋观念，从自己分管部门事务出发，不按部门预算使用经费，随意批经费，或者对补助标准、提成方案等从本部门的情况考虑，很少顾及校内其他部门，这样就容易造成互相攀比，挫伤了一些部门和职工的积极性，同时也使部门预算丧失了约束力。
二、高等学校预算管理应遵循的原则
高校预算管理作为财务管理的重要内容之一，包括预算的编制、审批、执行、调整以及预算执行结果的分析报告，在高校事业发展中起着重要作用。加强高校预算管理，细化预算编制，以依法理财、科学理财为核心，提高预算管理水平和资金使用效益。?
(一)“量入为出，收支平衡”的总原则?
高等学校是不以盈利为目的的事业单位，编制预算要遵循《预算法》预算编制的基本原则[3]，以收定支，收支平衡，不搞赤字。既要考虑学校事业发展和建设的需要，也要考虑到学校财力的可能，绝不能超越财力可能安排预算和搞赤字预算。?
(二)预算编制的一般原则?
高等学校预算是高等学校年度内所要完成的事业计划和工作任务的货币表现，是高等学校日常组织收入和控制支出的依据。[3]因此，编制预算必须以一定的方式向全体教职工和社会捐助者公布，以便接受监督。预算收支的每一个数字指标必须运用科学的方法，依据充分确实的资料进行计算。?
预算的收支项目要完整，高等学校的全部收支内容都要纳入预算范围之内。?
要按照国家统一设置的预算表格和统一的口径、程序及计算依据填列有关数字信息。同时，要尽量与会计核算口径一致，以便及时考核预算执行情况。?
按照国家规定的预算年度编制预算，不得将非本预算年度的财务收支列入本年度预算。?
(三)预算编制的具体原则?
首先，要坚持收入稳健原则。高等学校会计核算采取稳健原则，在编制收入预算时借助这一原则的思想，旨在核实收入，为确定支出预算打下基础，同时也避免产生赤字隐患。[4]会计人员在处理某些不确定事项时要谨慎从事，既不高估资产或收入，又不低估负债或支出，对于可能发生的费用和损失要入账反映，对于尚未取得的收益不得估计入账。?
其次，要坚持统筹兼顾原则。支出要体现出预算年度学校整体的事业目标，统筹兼顾，保证重点。高等学校在编制支出预算时，要处理好“吃饭”和“建设”的问题，在确保基本人员开支和正常运行开支的前提下，突出重点、合理安排、逐年解决事业发展支出。[5]此外，在学校支出预算总额中还要保留适当比例的预备费(机动费)，解决当年学校预算执行中出现的不可预见性开支。?
第三，要坚持勤俭节约原则。要发扬艰苦奋斗、勤俭节约的优良传统和作风。学校事业的发展，计划和预算安排，必须与国家计划和学校财力相适应，切忌片面强调发展而不顾财力地铺摊子、上项目。
三、高等学校预算管理的完善
近年来，高校的规模越来越大，收入出现多元化，责任预算是分权管理的重要表现形式，在单位中建立一种具有半自的组织结构，通过向下的层层授权，使每一个部门都拥有一定的积极性、权力和职责。[5]（一）摸清家底，充分了解下年度业务工作。对校内各部门、院系的现有资源、收支状况和人员编制状况等基本情况进行全面的、彻底的调查，有助于各项标准定额的制定更切合实际；同时也有助于学校对自己的家底做到心中有数。摸清家底的同时应充分了解下一年度的业务工作，实行责任预算后，责任预算一经批准，必须严格执行，因此，编制预算前要对下一年度的各项业务工作有充分的了解。一方面要理清经常性业务工作；另一方面要根据历年惯例对一些临时性的工作作出预测，尽量不要遗项、漏项。[6]?
（二）采用零基预算法做好管理与制定工作。?
按照新的财务制度，预算的安排要根据主管部门下达的工资总额，及时了解学校当年人员工资总额的构成，并考虑当年新出台的调资政策，按照“先吃饭，后建设”的指导思想，在安排支出预算时优先安排人员经费。[7]?
为了准确地核定公用经费标准，需要对各项费用进行彻底的审核和评价，统计出完整准确的数据，采用人均定额标准和事均定额标准来测算。针对不同的支出项目制定相应的标准，避免年度中频繁追加支出预算。?
专项经费主要是单位专项用于发展某项事业和进行专项建设的经费。由于专项拨款的项目使用年限不是太长，用于具体项目的经费数额也不同，因此需要对各项专款定期重新核定，凡是应该取消的就要取消，按年度进度拨款，保证专款专用，使有限的资金真正用到刀刃上。?
（三）加强支出预算的管理，优化支出结构，提高资金使用效益。支出预算确定后，财务部门应加强对各项支出的审核，严格审批权限，根据真实、有效的凭据，按实际支出数办理报销手续。学校各单位经费的审批，必须在年度财务预算或财务收支计划数额以内使用，特殊情况超出计划数所需经费应按照规定先申请调整预算，经批准后按规定执行。要充分调动二级单位理财的积极性，实行“经费本”控制管理，并用计算机进行跟踪监控，随时向各系部处领导提供经费使用结余情况，使他们做到心中有数。同时应注意不断优化支出结构，尤其是人员经费与公用经费的比例。探索支出的合理结构，提高资金整体使用效益。?
（四）建立学校内部预算管理体系。建立预算管理体系是与学校内部的财务管理体制相适应的。预算管理制度构成了学校内部预算管理体系的有机部分，包括预算编制程序、修改预算的办法、预算执行情况的分析方法、预算的考核等。?
1.要健全预算编制机构。健全高效的预算编制机构是编好预算的基础，在校级成立预算委员会，负责对预算管理的指导、审核、平衡和确定学校预算草案。在学校内部成立以财务处为主的专门的预算编制机构，全权负责预算建议计划的编制工作，统一掌握预算编制政策与标准，编制学校的综合预算，审核确定责任。?
2.健全财务管理、会计核算等方面的规章制度。提升高校财务预算管理层次，保证学校教育事业经费严格按照财务预算有效使用，使高校的经济活动、财务活动做到规范、有序、高效运行，提高经济运行质量。?
3.健全项目预算内部审计制度。设立独立的内部审计机构，规范审计工作。围绕财务预算，学校制定一系列单项审计制度，加强对项目预算的审计监督。
参考文献：
[1]罗绍德.新编预算会计[M].广州：暨南大学出版社，2002：2.?
[2]王德春.我国预算会计改革的若干思考[J].财务与会计，2006（12）：19-22.?
[3]王宏堂.论高校预算管理应遵循的原则[J].甘肃高师学报，2000（4）：18-21.?
[4]宁慧芳.关于部门预算若干问题的思考[J].教育财会研究，2002（3）：23-24.?
[5]廖青.部门预算改革与高校预算管理问题的思考[J].教育财会研究，2003（2）：16-18.?
关键词：高校预算管理；预算执行；预算评价；绩效考评
“凡事预则立，不预则废”。预算则是建立在预算和决策的基础之上，利用金额、数量的形式来表现出企业的将来投资、经营以及财务的各项规划，是为了达到企业目标而做出的各种详尽安排。而对于高校这种非营利组织而言，预算管理更是核心与关键。由于没有市场竞争的约束和利润的追求，通过预算管理进行高校的资源配置，保障高等学校的整体机制运行就显得尤为重要。
一、 高校预算管理的定义
预算管理就在对企业各项经营活动的各种预算以及控制的一种管理行为，它也起着对经济活动收入和支出的审查、编制以及结算等行使职能的过程。高校的预算管理则是高校在进行年度的收支计划的时候根据自身的基本情况进行规划，运用预算的功能对内部的各项财务活动进行合理的分配和调控，便于学校各项活动有序组织和学校的良好运行。
二、 高校预算管理制度
建立健全的预算管理制度，便于预算管理的贯彻与落实，同时使预算管理有所依托，更容易分清职责。预算管理制度由相关预算管理办法、预算编制指南、预算方案等构成，是预算编制的指导依据。
三、 高校预算管理面临的问题
（一） 国家政策对高校预算管理的影响
高校的资金主要来源于财政部门拨款，预算实行国库集中收付形式，由于情况比较复杂，高校的预算很难细化到财政预算要求的程度。以目前高校的专项资金为例，专项的预算在当年完成，而学校的整体工作计划则是到第二年的二、三月份才能出来，造成预算计划与学校的工作计划不相匹配，预算在执行起来也比较困难。同时，高校自主支配资金的权利受到了一定的约束和限制，从而需要高校的财务预算从多方面、多角度出发，合理调控资金的收支，科学且精细的使用资金，从而保证高校的平稳运行。
（二） 高校预算管理制度不够健全，缺乏全局意识
一直以来，高校的预算编制都是由财务部门以及少数的相关人员进行的，各项具体的财务分配情况并没有在学校公布，预算的内容仅限部分人知道，没有透明度，有失公正公平。再有，目前高校的预算仅仅是资金的分配机制，缺乏了一个统一的全局意识，只注重了分配忽视了管理。这就导致预算变得不具有科学性、长远性。
（三） 高校预算管理的执行随意性比较大，约束力不够强
高校一定确定了相关的预算规定，这项规定就应该具有严格的约束性和燕歌行，执行部门就必须要严格以此来执行，不能在过程当中任意变换。但是，由于高校在制定这些预算编制和控制的时候并没有细致规范，与此同时也没有及时有效的进行跟踪和监控管理，这就导致预算的进度不能及时进行有效反馈。预算执行部门随意性比较大，加上报销的手续繁琐，导致一些教师不能及时合理安排报销时间，导致了年底的突击花钱的现象，这就导致了预算执行丧失了原本该有的约束力，也失去了它的严肃性和权威性。
（四） 高校预算管理的绩效评价体系不够健全，编制周期不够合理
预算绩效评价工作是预算管理体系中的一个重要环节，强调的是责任和绩效，也有助于各部门优化资源配置。但是目前高校内部对预算执行情况普遍缺少完整和有效的预算评价和考核体系，仅依靠内部审计部门的简单抽查是完全不够的。同时部门预算的考核仅存在于形式层面上，用是否超出预算作为评判的标准，方法过于简单。由于节约没有奖励，超支也不相应的惩罚，造成资金的浪费，从而影响资金的使用效率。以高校的专项资金为例，每年的10月份申报预算，次年的3月份才能审批下来到达高校，只剩下9个月的执行时间。更有一些追加的项目资金，甚至在九、十月份批复到学校，导致使用的期限较短，使得预算的编制和实际执行情况不相符合，从而产生差异。
四、 高校预算管理的建议与对策
市场经济条件下，高校的预算管理的质量就决定了他们在资金使用效益的合理性，这也反映出了一个学校的整体调控能力和水平。要保证学校能够提高整体的管理水平。预算的良好执行，高校在预算管理的过程当中就必须要转变管理理念，进行制度上的健全和完善。
（一） 高校预算管理应转变观念，拓宽预算管理的思路
随着市场经济的突飞猛进，高校管理体制也在不断加强，这就要求预算管理要显得更加合理、科学，这不仅仅是学校财务部门的工作，同时也关系到整个学校的各项调配工作，预算的系统性和前沿性要求全校人员共同关注和参与。应该充分调动各职能部门工作的积极性，集思广益，同时应使预算公开透明。要建立健全预算管理制度，制定预算管理办法，拓宽预算管理的思路，使高校预算管理有制度可循，有理可依。
（二） 高校预算管理应采用科学的编制方法，提高预算的管理水平
预算编制方法有固定预算与弹性预算，增量预算与零基预算，定期预算与滚动预算，对高校而言，应根据事业的发展及事情的轻重缓急，合理进行资源配置，采用灵活的零基预算方法。每一个年度根据不同情况，进行重新核算和估计，从而编制出适合本年度的合理预算。同时，高校预算管理人员应不断强化后续的教育与系统的知识学习，提高预算管理意识和管理水平。
（三） 高校预算管理应强化负责人制度，实施奖惩原则
由于高校的收入来源不同，明细支出的要求和规定也不相同，从而划分了不同的责任人。财政补助收入在执行的同时，应该适应预算中的精细化要求，专项资金的执行也要强化负责人制度，坚持谁签字谁负责原则，从而可以实施奖惩原则。
（四） 高校预算管理应建立有效的内部绩效考评体系
绩效考评体系是高校预算管理体系中的重要内容，不能单纯依靠外部的审计与考评来监督。年度终了，高校内部应从各部门抽调人员，组成绩效考评小组，对各部门的预算指标和实际支出情况进行考核和评价，考核结果作为下一年度分配各部门预算的依据。这样可以使高校各部门重视预算制定工作，从而合理编制预算。
预算管理在高校管理中具有重要地位和指导作用，我们应该充分发挥预算管理的指导性和履行预算管理职能，为高校创造良好的经济运行环境，以保证高校的全面、稳健、可持续发展。（作者单位：北京工商大学）
参考文献
[1]黄建妮.高校财务预算管理存在问题与对策.事业财会，2007，（1）
【关键词】高校预算管理预算编制预算执行
目前，与美国等高校预算管理较好的国家相比，我国的高校预算管理仍存在较多问题，正视并改进这些问题，对于加强高校预算管理具有积极的作用。
一、高校预算管理存在的问题
（一）高校预算参与缺乏全员性、参与程度低
长期以来，高校预算的编制实际上主要由财务部门和有关的个别部门和人员参与。学校的教学、科研、管理等部门，没有积极主动地参与预算编制，而是被动的接受财务部门下达的预算指标，这就使得预算编制缺乏全员参与，各部门不重视预算管理的问题。
（二）预算编制方面存在缺陷
1、编制原则违背了高等教育的可持续发展规律
目前高校预算管理几乎都采取“量入为出、收支平衡”的预算编制原则，坚持“量入为出”是预算资金管理的特性所在，但同时一味坚持“收支平衡”，要求在形成的预算中一律不得留有结余，不考虑各期间资金需求的差异性，必然造成资金安排和使用的短期行为，无法考虑长期可持续发展的要求。
2、编制周期不合理、编制时间过短
高校现行编制预算是按照公历年度，而学校的日常工作是按照学年来安排的，这使得预算的编制和高校的实际情况不符。另外，在编制时间上，国内的高校通常是在每一年的12月份进行预算编制工作，而在一月底就开始向上级财政部门进行预算数据报告，时间较为仓促。
3、编制方法不科学
目前高校普遍采用“基数+增长数”的增量预算法，即以上年支出基数为基础，增加相关的变动因素，下达各部门预算指标的预算编制方法。这种方法简单易行，便于操作。但是预算目标的确定与实际结合不紧密，分配给予下属预算单位的指标基数缺乏量化分析以及科学论证，使本年度核定的支出指标与实际情况差距较大。
4、编制内容不够完整
根据部门预算编制要求，综合预算应当包括学校的全部收支。但是，随着高校资金来源日趋多元化，下属诸多学院、系部、处室多渠道创收的收入和相应的支出往往没有全部纳入到学校综合预算中，继续搞资金的体外循环，从而脱离了预算的监督管理。
（三）预算执行随意性大、约束力不强
目前，许多高校的预算管理很注重预算的下达，但是在下达后，却未能及时有效的跟踪，各部门的执行情况和进度信息也未能及时反馈。
（四）预算缺乏有效的考核
许江波和李春龙两位学者曾采用调查问卷的方式研究高校预算管理的现状，调查结果表明高校预算考核情况不容乐观：受调查的20所高校中，有13所高校表示不进行校内预算考核；在开展校内预算考核的7所高校中，也只就预算绩效的某些方面进行考核。
二、改善高校预算管理的建议
（一）提高高校全体人员预算管理意识
高校应从思想上纠正预算管理的旧有观念，强化预算管理意识。应认识到高校预算管理并非仅仅是财务部门的事，充分调动其他相关部门、职员的积极性，使得院校全体员工共同参与，从而提高预算管理的全面性和准确性。
（二）完善预算编制
1、制定“量入为出、持续发展”的编制原则
根据高校预算资金管理的特点，高校还是应当遵循“量入为出”这项基本原则，并在此基础上考虑“持续发展”，不能像现在的预算管理那样追求“收支平衡”，只考虑当期而忽略长远发展需求。应在保证圆满完成各期任务的前提下力求节余，避免各部门平时争资源、年终突击花钱，让有限的资源在可持续发展中发挥更多的效用。
2、采用零基预算法和滚动预算法编制预算
零基预算法，是指在编制预算时对于所有的预算支出，均以零为基底，不考虑以往情况如何，从根本上研究分析每项预算是否有支出的必要以及支出数额的大小。
采用滚动预算法，在编制预算时，将预算期与学校运营年度脱离开，随着预算的执行不断延伸补充预算，逐期向后滚动。这使高校在预算管理中经常保持一个稳定的视野，而不至于等到原有预算执行快结束时，再仓促编制新预算，从而有利于保证高校的各项工作能稳定而有序地进行。
3、完善预算编制内容
财务预算体系按预算内容可分为收入预算和支出预算两部分，任何一种完整的预算都包括收入和支出两个方面，两者相互依存，不可偏废，共同构成预算整体。
（三）加大预算执行力度
在预算执行过程中首先应明确预算执行者的职责，为预算管理的执行和监督提供保证。其次，在预算执行过程中要严格执行，不得随意变更，预算中因政策调整和其他特殊因素需要进行调整的，须按规定程序报主管部门和财政部门批准后执行。财务部门也要通过网络财务管理系统定期追踪、检查和分析，及时掌握预算收支情况，并将信息反馈到决策部门，发现偏离预算指标的问题，及时与相关部门沟通研究解决。再次，还应逐步建立健全预算监督体系，监督预算资金运行和管理过程中会计核算、指标下达、资金拨付、资金追加是否符合程序，从而保证预算编制及其执行情况的合理性。
（四）加强预算考核与奖惩
1、构建科学、系统的绩效评价指标
为准确判断学校的整体经营情况、方便管理层做出相关决策，高校必须建立一套科学、系统的能够反映学校财务收支管理、经济效果的绩效评价指标，比如经费自给率、预算收支完成率、资产负债率等指标。各高校可以根据自身的实际情况，选取有代表性的指标进行绩效评价指标体系的设计；而校内各部门也可以参照学校层面的绩效评价指标，并结合各自特点进行部门绩效指标的设计。
2、制定并实施严格的奖惩措施
实施激励与约束机制，强化二级部门预算管理意识，将预算执行的考核纳入干部考核之中，制定配套的奖惩措施，对预算执行情况良好的院系、部门，在考核时给予一定的奖励；对违背预算管理规定或预算执行差的院系、部门，则给予相应的处罚，或在下年度该部门的预算指标中扣除一定的额度。通过考核与奖惩相结合，维护预算的严肃性和有效性，充分调动各方面预算管理的积极性，不断提高资金使用效益。
参考文献：
[1]李现宗，毕治军，颜敏.高校预算管理转型研究.会计研究，2012（12）.
【关键词】预算管理 财务预算 激励
随着改革开放的深化，我国高等教育事业从由原来政府直接管理的办学模式转向了政府宏观管理、学校面向社会自主办学的模式。高校逐步走向市场，其办学效益开始与规模、质量挂钩，成为独立的利益实体。
财务管理是高校管理体系中的重要基础，关系到学校的财务状况和持续发展的能力，而财务预算管理又是高校财务管理的核心。我国高校的财务预算管理已经由最初单一的财政拨款支出预算阶段、校级综合财务预算阶段过渡到现在的涵盖学校除基建、产业外全部资金收支的综合财务预算阶段，高校财务预算管理不断得到深化和改革。学校的全部收支被纳入预算管理，改变了收入管理与支出管理脱节、财务管理与资金管理脱节、物资管理与资金管理脱节的状况的状况，预算管理由靠国家财政平衡预算的政府行为转为靠学校自身平衡预算的学校行为。在新形势下高校财务预算管理暴露出很多弊端，高校通过建立财务预算绩效评价指标体系和绩效评价方法，加强了对财务预算实施绩效管理的科学性、效率性和可操作性，从而确保高校有限资源的优化配置和有效利用，提高财务预算管理水平。
一、高校财务预算管理中存在的问题
1、预算编制方法不合理，编制内容不完善，编制程序未被广泛认同
由于高校资金来源日趋多元化，下属诸多学院、系部、处室的多渠道创收和相应的支出往往没有全部纳入学校综合预算，资金继续实行体外循环，从而脱离了预算的监督管理，严重破坏了学校正常的经济秩序。同时，在“统一领导、集中管理”体制下，高校的预算一般是学校根据年度的财力和工作计划直接编制完成的，由学校直接核定安排每个部门的预算，没有让院系和广大员工参与制定预算，在预算执行过程中容易受到抵触。
2、预算管理执行过程难以得到有效控制
预算需要随着时间和环境的变化而做出相应调整，以实现资源流向的有效性。但由于存在抵制资源重新分配的强大力量，要想实现预算资源在各部门、用途和项目上的重新分配是非常困难的，导致大量的资源长期滞留在低效益的部门而不能适时转移。
转贴于
二、对策建议
高校的财务预算管理可以借用企业财务预算管理的相关方法，采取以下对策。
在高校财务预算管理中，高校财务预算监控的主体预算管理部门为施控系统，高校财务预算监控的客体预算支出机构为受控系统。高校财务预算管理部门必须通过信息的获取和各项规章制度的制定来形成各种有效的监控机制，约束预算支出机构的权限，监督预算支出机构的行为。实际上，高校财务预算管理就是要建立健全有效的激励约束机制，保证权责利相统一，最大限度地调动执行部门的积极性，在发挥主观能动性的同时保证其行为目标与管理部门的要求相一致。
财务预算管理通过一整套的控制系统来规范高校预算支出机构人员的行为，以有效克服信息不对称所带来的问题，实现高校财务预算管理的目标。在市场经济条件下，实行分级分类管理是高校财务预算管理的必由之路。高校应在统一领导和适当分权之间取得良好的平衡，并对高校财务预算绩效管理的每一个环节都进行控制和监督，形成以反馈控制为主、前馈控制与现场控制为辅的控制模式，即加强高校财务预算的绩效考核，以保证执行过程的有效控制。同时，高校财务预算管理应引入激励约束机制。如建立奖惩制度，通过预算执行情况的考核对教职员工作出正确的评价，从而将预算管理工作人员的收入与工作绩效相挂钩。可以运用信用等级评定预算支出机构的预算管理工作，使预算支出机构的教职工有集体观念，将预算管理与集体的信誉相联系，从而调动教职员工的积极性。
参考文献
[1] 范静：浅谈如何用绩效预算优化部门预算[J].农业科研经济管理，2002.
［关键词］高校;预算管理;刍议
一、引言
自2015年1月1日起，《中华人民共和国预算法(2014修正)》(下简称预算法)正式颁布实施，标志着高校预算管理工作已进入到一个全新的发展阶段，如何科学规划预算，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全统一规范、公开透明的预算制度，已成为各高校可持续发展道路上所必须解决的一项重要课题。
二、高校预算管理体系现存问题
如果以预算规划、编制、执行、绩效评价的整体生命周期作为考量口径，高校现有预算管理体系主要存在如下几个问题:
(一)规划角度
首先，高校预算与自身发展战略的契合度不高，不少预算项目在规划时仅以具体事宜为筹划口径，以自下至上的简单数字报送、归集作为实施途径，而忽视该事宜的实际必要性和客观可行性，以及与学校整体发展战略之间的联动性，因而预算呈现出较为明显的“断点性”、“分散性”的特点，无法为高校整体战略的科学分解和落实提供有力的支撑;其次，预算收入结构也不尽合理，主要体现在现有财政主流拨款模式中的“生均综合定额”拨款与各专项资金拨款之间相对独立，核算方式、基础均不一致，且实际主管部门众多，管理办法多样，因此无法形成有效地规划协同，导致资源不能得到合理配置;再次，高校现有预算规划环节缺乏对取得效益与投入成本之间的配比评估，对于资源的投入规律也欠缺可参考的内外部标杆，加之存在人为划分预算周期以及高校自身运行特点等情况，致使预算的连续性和合理性都大打折扣;最后，多数高校采用的是基数加增长的预算分配方式，虽然这种增量方式操作简便，但不一定符合高校发展的客观实际，也不利于推广增收节支的观念。
(二)编制角度
除了有上述规划方面提到的一些共性问题外，在预算编制环节存在的另一主要问题是参与部门、人员较少，且囿于职能分工型的管理模式以及自身视野所限，这些人员无法就预算在空间、时间范畴内运行的全面轨迹有更为深入的理解和认识，致使预算编制水平不高。
(三)执行角度
主要体现在高校预算执行的内部控制不到位。例如一些高校尚未建立起真正的预算管理内部控制制度，只是实行简单的归口管理，将预算管理的权限划拨给各相关的执行部门，这种看似权责分明的管理机制实质上只是一种对人不对事的粗放型运作模式，无法切实提高高校预算管理水平;另一方面，高校需要进一步完善预算调整机制，目前实践中有两种代表性的倾向，一种是认为预算一经主管部门批准，需要严格执行且不得变更，这种倾向易于造成资金使用效率低下，无法动态适应形势发展;另一种倾向是对预算管理进行弱化，随意对预算进行调整、追加，这种倾向不利于管理规范度的提高，且易于滋生腐败现象。
(四)绩效评价角度
预算绩效评价工作不仅是本次预算管理价值链的终端环节，同时也是后续预算工作的开篇所在，并为其合理开展和持续优化提供必要的经验支持，上述预算法也第一次在公共财政预算收支中将法律的内涵融入了绩效管理，凸显了绩效管理在预算管理工作中的重要作用。但现实是不少高校预算评价体系缺失，层次不清晰，流于形式，预算指标选择不科学以及预算绩效评价所需的如奖惩、文化建设等配套机制仍不完善，等等。
三、完善高校预算管理的若干建议
(一)从宏观维度分析，应建立并完善高校预算规划体系，主要是做好如下几方面要素的平衡。
1、高校预算与高校整体发展目标之间的互动平衡。所指互动应包含如下内容:第一，是指高校预算管理的最顶层设计，是高校整体发展目标在高校预算管理工作方面的体现，以形成高校预算管理工作的核心理念，指引高校预算工作的前进方向;第二，依据高校预算工作特点对高校整体发展目标进行持续影响和动态调整，使其不断地适应预算管理实践规律所提出的新要求。2、高校预算的综合平衡。首先要做到统筹考虑各项收入来源之间的平衡，特别是以往年度结转结余，专项基金，往来款项等资金来源，应将其统一纳入到预算收入管理范畴;其次，不仅要做到常规意义上的正常经费内部收入支出平衡，专项经费内部收入支出平衡，更要做到正常经费与专项经费之间的收入支出平衡。目前不少高校采用申报专项经费的形式以弥补正常经费的不足，这种模式导致专项经费申报总额连年加大，占高校预算比重也在逐步提升;加之每笔专项经费的管理特性不一致，归口主管部门各不相同，使得专项资金和正常经费之间的配比结构日趋失衡，合理衔接关系也趋于模糊。例如，由于缺乏统一地思考和规划，大量的专项资金被投入到固定资产购置工作中，随之而来的众多后续运行、维护成本，又给正常经费带来沉重的压力，这就形成了明显的恶性循环局面。基于这种窘境，就要求在高校预算规划环节必须做好各个层面的收入、支出平衡，要做到全校一盘棋，确保有限的资源得到保值增值。
(二)从中观维度分析，应加强高校预算管理所需实施机制的建设。
1、广泛吸收国内外相关预算管理领域的优势经验，最大程度上体现成功预算需要全员参与的核心思想;并在传统职能分工的基础上，逐步拓展预算管理内涵，以优化高校内部预算管理部门的组织结构。例如澳大利亚高等院校设置的预算委员会是预算制订的责任主体，其编写的预算初稿必须向全校并征询修改意见，等预算文件正式定稿后也必须向广大师生进行公布并接受监督;再如美国高等学校同样设有专门的预算编制机构，专门行使预算编制职能，财务部门承担具体实施工作，此外，还设有专门的内部控制部门以履行监督职责。国内高校预算管理亦可参考上述成功做法，例如在组织机构建设上适时成立预算管理委员会为核心的预算管理架构，该委员会直接对高校的最高权力部门如校长办公会负责，其主要工作职责包括预算政策制订和解释、预算可行性分析及编制、大额预算调整方案制订以及预算管理人员队伍建设等;财务处以及相关业务部门作为具体预算执行者，在操作层面接受预算委员会的指导;同时，高校的审计、纪检等部门须充分履行内部监督的职责，全程参与从预算编制到执行、评价的各个工作环节，必要时也可引入会计师事务所等外部中介机构作为监督机制的有益补充。此外，最重要的一点是需要建立预算的公开机制，以便充分接受广大师生的质询和监督。2、建立预算资金循环，做好预算管理的内部控制工作。例如从高校功能定位的角度看，可将预算循环划分为人力资源价值增值循环、人才培养循环、科技创新循环、社会服务循环等;从高校预算资金运动特点及具体业务类型角度看，可将预算循环划分为筹资循环，投资循环、资产管理循环、支出循环，等等;同时在此基础上，建立并完善不同循环内部的相关管理过程(组)，明确过程(组)之间的衔接和权责界限，明确每个过程(组)所需的输入资源和输出成果，以及关键控制点、控制目标、控制流程等，识别并应对可能的风险。通过上述举措，借以研究不同预算资源要素投入的配比特性，研究各循环中不同资金收入、成本支出的驱动效应和价值体现，梳理高校预算管理的最佳实践，以切实做好预算管理的内部控制工作。3、基于胜任力模型，做好预算管理人员角色的转换。美国国际公共人力资源管理协会提出的管理者胜任力模型指明，人力资源管理者的胜任力分别在人力资源管理者的四种角色(人事管理专家、业务伙伴、领导者和变革推动者)中发挥作用。笔者认为上述思路对于高校预算管理人员自身角色塑造和转换方面也有着十分有益的参考作用。作为一名合格的高校预算管理人员，不应该被束缚在传统日常服务提供者这个被动位置，应该积极地实现角色转换。首先要具备足够的战略眼光，能站在学校整体发展的高度来考虑预算设置的必要性和合理性;其次要成为业务专家，不仅局限于应承担的具体分工内容，更要适时了解相关领域的专业知识，力争做到一专多能;再次要履行培训师的角色，指导其他不具备相关经验、能力的人员顺利开展工作，适应预算管理要求;最后要充分发挥文化宣贯者的角色，在高校内部营造良好的预算管理环境。
(三)从微观角度分析，应着重建设高校预算管理绩效评价体系。
建议从两个方面开展高校预算管理绩效评价体系建设，一方面应该实施一般评价，从资产保值增值的角度出发，对预算管理各个过程的合规性、合理性等属性进行评价，如下表所示。同时在此基础上适时采用层次分析法(AHP)、德尔菲法等管理工具，以形成分析矩阵，将从统计或其他观测来源渠道获得的数据、专家意见等要素有机地结合起来。另一方面，需要对高校预算管理进行专项评价或重点评价，主要体现在预算效益评价、预算管理水平评价等方面。在这个环节，确实有必要考虑参考借鉴一下企业财务管理评价的一些工具和办法，例如在预算效益评价时，引入公允价值、机会成本、回收期、报酬率、净现值等参考指标;在评估预算管理水平时，考虑资本结构，敏感性资产组合等要素，以实现不同渠道收入支出的合理配比;或在评估资产管理水平时，突破高校固定资产不提折旧的传统处理模式，通过平均年限法，加速法等折旧办法以反映固定资产的实际使用情况，诸如此类，等等。换句话说，在一定程度内实现高校预算评价体系的企业化模式重构，对于提高高校预算管理水平将是很有益的尝试，试想如果在高校预算评价体系中引入类似杜邦价值分析体系中权益净利率一类的核心概念，并将其划分为几个关键指标，配合层层分解，覆盖预算管理的主要领域，并通过指标间的配合关系以及对应报表披露，以揭示预算管理的实际水平，这将会显著提升高校预算管理的科学化程度。
参考文献
［1］陈盈，李磊．高校财务信息公开的现状探讨—基于高校预决算报表信息公开数据视角［J］．教育财会研究，2014，(6)．
关键词：高校 预算管理 内涵 问题 对策
一、高校预算管理的内涵
高校预算管理是指高校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。在市场经济条件下，预算管理业已经成为高校财务管理的中心内容。重视预算管理、最大限度发挥资金效益，是高校提高财务管理水平、保持持续稳定发展的需要。
二、高校预算编制原则和方法
1、高校预算编制原则
编制收入预算，要坚持积极稳妥的原则，既要考虑经费来源渠道的增加和收入的增长，又要考虑实现收入增长的可能性，尽量避免赤字隐患。编制支出预算，要坚持量入为出、统筹兼顾、保证重点、勤俭节约的原则，在确保人员工资和正常运行开支的前提下，合理安排事业发展支出。
2、高校预算编制方法
学校经费预算要根据财力实现的可能性，参照以前年度预算执行情况，并结合学校事业发展需要进行编制。在编制时要区别情况制定各项经费的预算定额，使学校经费预算有据可依，防止预算编制的随意性，作到预算安排公正、合理、切合实际。
三、当前高校预算中存在的问题
1、预算管理意识淡薄
长期以来，高校办学经费基本上靠国家财政包揽，学校只是按上级批准的拨款计划编制预算，简单地按开支标准管理支出，校内各学院只是被动地接受学校下达的预算。在市场经济条件下，高校办学不能靠国家包揽，必须充分发挥主观能动性，积极组织收入，努力节约支出，提高资金使用效率。
2、收入预算编制不完整
根据部门预算编制的要求，高校的综合预算应统盖全部收支。也就是说，高校的各项收入，必须全部纳入学校预算，统一管理、统一核算，不得遗漏和隐匿，不得在预算之外另留收入项目。但在对高校的财务大检查和审计中发现，高校下属的部分学院从小团体利益出发，截留收入，没能将所有收入编入综合预算，继续搞资金的体外循环。
3、支出预算编制有一定的随意性
一些高校在编制支出预算时，缺乏量化分析和科学论证，没能真正做到以收定支。一些高校编制公用经费预算，依然沿用“基数+增长”的粗线条估算方法，预算项目安排与会计科目缺乏合理的接口，不符合财政部门的预算编制要求。
4、预算执行有一定的盲目性
一些高校在预算下达后，没能实施监控、跟踪管理和指标考核。对下属各学院的预算执行情况和问题，财政部门心中无数。一些高校所属学院的负责人，盲目地使用资金，有钱用完了再说，使预算执行偏离计划的轨道。
四、加强高校预算管理的对策
1、建章立制，实现高校预算执行
预算执行包括收入预算的执行、支出预算的执行和预算平衡三个部分。在预算执行过程中，既要积极组织收入，确保各项收入及时足额入账，又要合理安排支出，实现年度预算收支平衡。各科室负责人为预算管理执行负责人，各科室各项收入必须全部入账，纳入学校预算统一管理，绝对不允许私设“小金库”。一经发现停止其经费支出，按有关规定处理。
2、加强宣传与培训，提高学校的预算管理素质
高校应加强部门预算改革的宣传，发动全员参与与预算管理改革。开展中层领导干部财务知识培训，强化预算管理意识，提高预算管理水平。同时加大对招投标、基建、物资采购和经营性资产等监督检查力度。
3、建立预算管理机构，加强对整个学校预算工作的指导和考核
高校可建立校长直接领导下的、由财务、审计等相关专业人员组成的学校预算管理机构，充分发挥专业人员的集体智慧，为学校领导层的预算管理决策提供依据。对各部门预算要在以下几个方面进行考核：报送及时、填报认真细致、内容完整全面、数据规范准确、规模合理可行、政策执行严格。同时预算执行情况也作为各部门财务负责人年末工作总结的一项考核内容，并要接受学校的年度审计。
4、将预算管理工作与高校内部各学院的考核和惩奖结合起来
高校可根据自身的实际情况，结合对各学院的考核，制定相应的配套惩奖措施。对积极增收节支，将相关收入纳入学校预算管理、预算执行情况良好的学院，在考核是加分，并给予一定的精神和物质的奖励。监督学校各单位严格遵守和执行学校统一制定的财经政策和规章制度；对全校财会人员进行业务指导和业务考核；会同校内有关单位对全校财会人员的任用、职称、职务评聘、后续教育、奖惩等实施管理。二级财务机构财务负责人任免必须征得计财处同意。
5、建立一套上下互动、层层通畅的预算执行信息
为保证学校预算的良好执行，维护预算的严肃性，预算在执行过程中原则上不予调整。如因特殊情况确需调整，必须按以下程序和权限办理：收入预算的调整由财务科直接办理，并相应增加学校预备经费；支出预算的调整无论数额大小，需逐级呈报审定。必须由部门出具书面报告，详细说明增加原因，经分管校领导签署意见报校长或办公会议批准后，在财力允许的情况下安排支出。
校预算管理的主要特征：
（一）“统一领导，分级管理”的财务管理体制。高等学校实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制；规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制。其主要特征是在学校建立健全财经规章制度，明确高等学校财务工作实行校（院）长负责制。符合条件的高等学校，设置总会计师，协助校（院）长全面领导学校的财务工作。凡设置总会计师的高等学校，不设与总会计师职权重叠的副校（院）长代行总会计师职权。高等学校必须单独设置财务处（室），作为学校的一级财务机构，在校（院）长和总会计师的领导下，统一管理学校的各项财务工作，不得在财务处（室）之外设置同级财务机构。高等学校内后勤、科技开发、校办产业及基本建设等部门因工作需要设置的财务机构，只能作为学校的二级财务机构，其财会业务接受财务处（室）的统一领导。高等学校二级财务机构必须遵守和执行学校统一的财务规章制度，接接受财务处（室）的监督和检查。
（二）“量入为出，收支平衡”的财务管理原则。收入预算和支出预算的平衡对学校事业的持续健康发展起着至关重要的作用。预算编制既要实事求是又要有超前意识。预算编制一方面要贯彻积极稳健的原则，同时应坚持资金的来源多样化，自力更生搞好创收。只要是合法，合规的都必须加以充分利用。高等学校的事业属性决定财务管理的中心必然是以预算管理为中心。提高教育投资的综合效益，实现教育资源的优化配置才是预算管理的本质所在。
（三）“以人为本，共同参与”的协调管理方式。高校财务管理需要全校上下的协调配合。学校财务部门与各预算单位应共同参与讨论，相互沟通，提高预算指标的可靠性。事在人为，人是生产要素中最积极的因素，坚持“以人为本”是作好高校财务预算工作的保证。只要部门齐心协力，全体员工共同努力，就能编制出促进学校资源最优配置，实现学校最大目标的财务预算。
预算改革对预算管理的影响
作为以支出为目的的非赢利性组织，预算管理是其最重要的管理方式，是财务管理的核心。高等学校财务管理的好坏将直接关系到高等学校事业计划的完成情况，直接影响到高等学校各项资金的使用效益。作为国家事业单位的重要组成部分-高校，部门预算改革将对其预算管理产生意义深远的影响。高等学校的预算管理向来是高校财务部门的重点工作，财务部门一般都专设科室对学校的预算收入，支出进行测算。对预算支出进行分配，控制，对收入支出结构进行分析，以便为学校领导和各有关方面提供决策，参谋信息。高等学校的预算管理实质是一种目标管理，强调的是预算的分配，高校财务部门这种仅行使目标管理方式下的预算管理，不仅使财务部门满足于预算管理的现状，而且使得高等学校的各个方面和其他职能部门认为财务部门行使预算管理只能以此为界。此次部门预算改革重点侧重于“反映细化某一部门的全部收支情况，强调部门行使职能过程中各项预算的全过程管理，突出预算的事前控制作用，实现了预算自微观管理的延伸。”所以，今后高等学校预算管理也必然由目标管理转向预算管理。
笔者认为，加强高等学校预算管理，不仅对我国高等教育事业的发展具有重要意义，亦将是落实科教兴国战略的一个具体表现。在此就目前高等学校预算管理中存在的问题提出建议和对策，以期达到加强学校预算管理，提高财务管理水平的目的。
（一）由于历史原因形成学校长期缺乏自主性，对学校事业计划缺乏长期规划，导致学校在预算时缺乏长远性，科学性和连续性。高校预算一般是编制一年执行一年。预算的主要任务是保证学校年度内的正常运行。随着教育的社会地位不断提高，高校开始中长期发展规划，但是在编制过程中，收入支出的预算没有按照学校当年事业发展的规划和任务的有关标准和定额编制，仅凭上年的实际数加预计的增加数来确定。这种方法会使预算和实际数发生很大差异，预算失去了严肃性和有效性，达不到原有的目的。但是这种发展规划尚与学校的资金供求计划脱节，没有相应的学校预算的保证，这种缺乏连续性的预算不利于学校规划的实施。由于产生对“基数”确定的不公平性，也因此使部分预算编制缺乏科学性。
（二）预算管理虚，资金管理散。在高校预算管理中，缺乏完整的预算控制系统，难以令高校的预算管理部门对由于预算执行过程受到各种主客观因素的影响造成的变化进行快速反应。一些高校尚未建立健全预算管理制度，有的虽然有了预算管理制度却有章不循，随意更改，预算形同虚设。资金的收支缺乏统一的筹划和控制。随意性大，资金使用混乱。资金的流向与控制脱节，资金体外循环严重，事前监督不严，事中控制不力，事后审计监督因受多种因素影响效果不佳。不具备高校预算是大收大支的全口径预算的特征，既无法反映预算资金全貌，也不利于考核预算资金执行情况。
（三）预算控制力度不够，指标下达时间置后。事前，由于编制时间及指标下达的置后，根本不可能进行事前的控制；事中，没有制定有效的控制制度，使得无章可循；事后，对预算执行情况的分析不够详实，与同行业的比较不够。而且通常预算指标的下达在预算年度的5，6月份，而这时已有1/2的经济业务成为过去，无法进行事前事中控制，成为一种事后预算，失去了预算编制的作用。高校的预算是反映学校年度内所要完成的事业计划和工作内容，同时也反映学校的事业发展和规模。所以，如果预算编制的时间置后，必然会使学校管理的有效性降低。
面对高等学校预算管理中存在的问题，笔者提出以下几点建议：
加强预算执行力度，强化预算约束力
建立学校内部预算管理体系是与学校内部的财务管理体制相适应的。它是靠有效的内部责任制度和完善的内部组织结构运行的。预算管理的组织体系极其运行机制是执行预算，实现预算目标的组织保障。已经审定的财务预算执行如何关系到学校年度工作完成的好坏，影响学校事业发展和规划。为此必须加强预算执行力度，强化刚性管理。如，大力加大对附属单位的管理力度，并且将经济指标与干部任期目标相结合，更好地调动各方面的积极性，确保预算收入的完成。支出预算必须依章进行，不得随便更改。合理安排本单位的支出，建立“一笔帐”制度，严把支出关。对于重大项目经费支出，必须有归口领导审批，严格按照预算内容项目执行。
成立会计结算中心，集中进行财务管理
在校属各单位资金使用权，财务自不变的情况下，成立会计结算中心。实行会计集中核算后，规范的办事程序，严格的会计监督，使得各单位财务透明度进一步增加，财务收支的合法性进一步加强。在学校统一领导下，实行全面预算管理，一个“漏斗”进出，集中办理全校各单位的资金核算和会计核算。注销各单位原来在银行开设的所有帐户，在中心指定的银行以学校名义开设一个总帐户。在总帐户下面给各单位开设分帐户，主要用于各单位内部核算。校属各单位收付款业务报帐，在领导审批后，直接到中心办理。中心根据学校预算和有关的计划，合同，对各单位的进出资金和每项结算业务的合理性，合法性进行监督，使之完全置于学校的监控之下。对资金调剂使用，模拟银行结算，存款付息，借款收息，统一调度，调剂余缺，合理安排。
一、目前我省高校部门预算编制和执行中存在的突出问题
（一）预算“两张皮”现象普遍
高等学校预算应当与编制和报送的部门预算保持一致，禁止“部门预算”与“学校预算”两张皮的现象，这是部门预算对高等学校预算最基本的要求。但目前，高等学校普遍存在部门预算和单位内部预算“两张皮”的现象。一是按照部门预算的要求编制学校的“部门预算”，上交教育主管部门和财政部门；二是根据学校办学的实际情况，按照现行财务制度的规定编制的校内执行的综合财务收支预算，这就形成“两本预算、两张皮”的弊端。部门预算是按照《政府收支分类科目》的规定，按“类”、“款”、“项”分基本支出和项目支出编制的；而单位综合财务收支预算是按照现行财务制度规定的支出的用途编制的，并作为高等学校校内预算执行的主要依据。由于两本预算编制的依据和编制的方法不同，使得两本预算的差异很大，相互脱节的现象比较严重。
（二）预算编制方法不够科学
当前高校预算的编制方法仍然多采用增量预算法，即以上一年的实际支出为基础，考虑下年度财务收支的各种因素的变化来确定新年度的预算。这种方法虽然简单易行，但易于形成刚性支出，不利于支出数额与支出结构的调整和优化。况且基数是多年形成的，其中包含有不科学和不合理的因素，因此用这种方法编制的预算基本结果是一年比一年提高，节约使用经费的意识淡薄。广东省高校部门预算“一上”编制的文件一般在暑假期间八月下达，要求10天左右报送，部门预算的编制也主要由财务部门个别人员参与，因为他们不参与学校战略规划，无法了解下一年度的工作计划，对学校纷繁复杂的业务活动也了解有限，使得编制预算只能是在往年的开支基础上进行简单的加减，只要能保证填写完整，保证勾稽关系正确，通过审核按时报送上去就行了，缺乏科学认证，编制预算成为“数字游戏”，使得教育主管部门难以了解和掌握高校部门预算的实际情况。
（三）预算编制范围不完整
部门预算中应该把实际用于该部门的全部政府性财力都反映出来，实现部门预算内容的完整。《高等学校财务制度》提出了高校预算新概念，并规定了“大口径”范围，将学校的全部收支都纳入预算管理，以准确反映高校财务收支总体规模。但是，由于高校资金来源日益多元化，下属各院（系）、部门多渠道创收的收入和相应的支出往往没有全部纳入到预算中，脱离了预算的监督管理，而上级财政部门或主管部门对高校的专项经费拨款，由于年初具有不确定性，因此无法在年初部门预算中反映，只能在年中追加，特别是项目确立滞后，预算指标一般在下半年甚至年末下达，致使部门预算内容残缺，预算不完整，使预算收支的口径与会计核算的口径不一致，对预算执行的考核缺乏可比性。
（四）信息系统有待进一步完善
实行部门预算、政府采购和国库单一账户后，不但部门预算软件没有和原来各高校使用的会计账务管理软件联网，部门预算、政府采购、国库支付三个软件也是互相独立的。广东省高校部门预算采用单机版的部门预算系统，实现预算数据录入和倒盘上报预算数据，基本属于数据录入软件，并没有实现预算监督执行等管理功能；政府采购软件实现政府采购计划申报；国库支付系统实现财政拨款资金的用款计划申报和支付申请，高校财务部门使用的各软件系统之间没有衔接配套，不能达到数据共享。
（五）预算制度缺乏绩效信息
目前，我国部门预算支出绩效评价仅仅处于试点阶段，尚未全面推开，并且缺乏系统性研究。从高等学校来说，存在重分配、轻监督的问题，当前的财政资金绩效审计也主要监督各预算单位编制和执行预算的规范性，对资金使用的效益性和社会效果的关注不够。各高校部门预算编制方法仍是投入预算，重心放在争取预算拨款，而对预算执行中资金的产出和效果并不关心，资金分配后，缺少跟踪问效，预算多少和绩效之间没有联系，加之现行的《高等学校会计制度》没有成本核算的概念，不能适应部门预算进一步深化改革建立预算绩效考评的需要。
二、解决上述问题的对策和思路
（一）加强领导，统一思想，提高认识，转变观念，高度重视部门预算编制工作
部门预算编制的好坏，直接关系到一个部门下一年度经费需求的保障程度、各项工作的正常开展和各项任务的顺利完成。因此，高校一定要认真把部门预算编制工作当作一件大事来抓，加强对部门预算编制工作的领导。单位领导应亲自主持预算的制定，并监督执行。同时，在组织机构上要给予充分保障，加大编制预算的组织管理力度。要抽调一批政治素质好、业务能力强的同志，集中汇审编制预算，保证预算编制和报送时间。要明确各单位的责任，做到分工合理，责任明确，相互配合，环环相扣，保证预算编制工作的顺利进行。要适应国家预算管理制度改革的要求，加快职能转变的步伐，强化预算管理力量，将工作重点转变到加强预算管理和监督预算执行上来。（二）完善制度，提高部门预算综合性现行的《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》是1997，1998年颁布实施的，这两项制度颁布实施时正值我国市场经济体制改革的初期，与市场经济体制相适应的公共财政体系建设问题尚处于理论探讨阶段，相应的财政预算管理体制改革是2000年前后的事。所以，相对于部门预算、政府采购、国库单一账户等公共财政制度来说，现行的高等学校财务制度和会计制度已不能适应公共财政建设及相应制度改革的需要，必须及时地加以研究并作出修订。但另一方面高校应当重视和加强预算管理，根据各项事业活动需要和财力可能，按照《预算法》和《高等学校财务制度》的规定编制预算，把高校的所有财务收支都纳入预算管理。同时，也应当按照公共财政建设和部门预算制度改革的规定，编制高校的财务预算。也就是说，高等学校应当把学校的财务预算与部门预算有机地统一起来，严禁把高校校内预算与部门预算割裂开来，或把部门预算当作应付财政部门和主管部门的需要。只有把部门预算作为学校预算年度执行的校内预算来认真对待、认真编制，才能保证部门预算制度得到贯彻实施，也才能真正树立起预算的权威性和严肃性。（三）健全预算信息管理系统
为提高部门预算编制的准确性和工作效率，加强部门预算编制基础数据的搜集、整理工作，应采用先进的网络技术和数据库管理模式，使部门预算的编制能建立在一个扎实的基础之上，加强财务管理的信息系统建设，为部门预算改革提供必要的技术信息保证，提高预算管理信息化水平。各高校应将现有的各个应用系统整合，建立综合信息平台，将单机版部门预算系统改进，变成网络版，统筹管理预算基础信息、专项支出项目库、预算编制审查、预算指标管理、预算执行监测分析等工作，并将各项预算数据及预算执行情况都集中体现在网络上，财务部门预算控制人员可随时调用，查询预算执行情况及单位财务状况，以便全面控制各责任单位的业务活动情况，及时发现问题所在，纠正预算执行偏差。同时，在执行数据的汇总与分析的基础上为滚动预算做数据准备。
（四）健全绩效机制
绩效管理作为一种有效的管理手段，它提供的绝对不仅仅是一个奖罚措施，更重要的意义在于它能为高校提供一个促进财务预算工作改进和业绩提高的信号。这里，实现绩效目标耗费的资源是成本费用的概念，而不是传统预算管理中的支出概念。预算绩效考核是对经费支出与产生的效果和影响进行评价的行为，是以支出“结果”和“追踪问效”为导向，是以定性分析和定量评判为手段的预算支出管理模式，这对强化支出管理意识，优化预算支出结构，提高预算支出的社会效益和经济效益具有重要作用。绩效指标自20世纪80年代开始就在国外高校中得到了比较普遍的应用。绩效指标的测量能够提供关于高校运行状况的准确信息，同时也衡量高校完成战略目标的情况，使高校在进行预算编制时有据可依，确定了十分详细和缜密的关键绩效指标。我国高校绩效指标体系可以使用平衡计分卡评价体系和关键绩效指标体系相结合的方法，并借鉴《英国高校管理统计和绩效指标体系》的做法，将我国高校的战略目标划分为教学绩效、科研绩效、自筹能力、资产绩效、校产绩效、声誉绩效等六大层次，然后在这六大层次中选取更详尽的关键绩效指标，对预算执行结果加以衡量，从一些看似细微的关键点衡量预算执行效果以及资金使用效率。
（五）完善监督体系
监督部门预算是一项复杂的行为，需要若干部门或组织分别从不同的角度进行，并形成一个有机体系。首先要落实人大的监督权，每年预算在上一年12月底前完成，人大代表要在次年3月人大会议期间审议，这说明每年在人大审议通过前其实已经在执行，而且审议时间只有短短几天，并且多数代表并非这方面相关专家，所以每年都会提出报表看不懂的意见。为此，我们应通过一系列制度建设改进审批的效果，具体包括：人大代表可通过培训或聘请专家或中介机构提高预算监督力量及专业水平，同时提前和延长预算审查时间，保证人大代表有足够的时间进行审议，以提高预算监督的效率和效果。其次提高审计机构监督地位，每年高校内部审计部门会对部门预算进行例行审计，但审计的意见和建议得不到全面的落实和执行，所以很难发挥审计监督预算的作用，建议提高审计机构的监督地位，拓宽审计监督的范围、推进预算审计的深度、增加预算审计的频率等。再次是扩大及提升财政部门监督视角。目前高校已全面实现了国库集中支付、收支两条线及政府采购等各项改革，其中国库集中支付和政府采购都是采用与财政联网的系统实现，财政部门可以实时对部门预算的执行进行监管，财政部门应该充分利用这一优势，不但对具体支付细节进行审核监控，更重要的是加强对财政部门预算的宏观调控和对资源配置管理的优化。最后，加强群众监督。对于高校来说就是要将部门预算通过教代会、互联网等多渠道以易理解的方式向广大教职工和学生公开，内容包括预算的编制和执行。这样不仅有利于部门预算编制质量的提高，也有利于部门预算的执行。
总之，部门预算编制是一项涉及面广、技术性强的工作，不仅需要各级领导的重视与支持，还需要不断总结部门预算编制与执行中的经验教训，完善预算编制方法，提高预算资金管理水平，保证高等学校持续平稳发展。
1.预算编制方法失之简单。有些高校在预算编制中没有对预算项目进行细化,只是大概进行匡算，一些高校把预算只是看成一种简单的编制任务，不重视编制过程，存在一定的随意性，造成预算编制与执行相脱节，对预算支出没有进行详细考查与预测,而是盲目制定。预算编制过程也不太透明，预算编制要求在很短的时间内仓促完成等等,这一系列原因造成部门预算不太准确。结果，预算数与实际支出情况差距会越来越大，有些单位甚至出现严重虚报的情况，造成资金配置不合理，其弊端在实际管理中越来越明显，而且实际执行中也会出现只能增不能减的现象，导致单位之间的苦乐不均,又不利于合理控制支出。
2.预算执行缺乏监控。除了预算编制内容不尽完善、预算编制方法失之简单外，另一个突出问题是预算执行缺乏监控。一旦超支就要求追加经费，从而破坏了预算的严肃性，增加了经费使用的随意性。
二、高校预算管理存在问题的原因分析
我国高校财务预算管理过程中存在的上述各种问题，其成因是多方面的。主要是：
1.观念落后。一般人甚至高校自身都认为，高校是事业单位，是吃“皇粮”的。国家给多少钱，花掉多少钱，只要不把钱弄到自己的腰包中，就不会存在问题。应该说，这是一种极端落后的错误观念。不错，高等教育是事业，还是一种崇高的事业。但事业是需要经营管理的。财务预算管理自然是其非常重要的组成部分之一。对此，高校财务部门和高校领导应该给予必要的重视。
2.预算编制人员素质较低。由于高校是事业单位，是吃“皇粮”的等落伍观念作祟，一般而言，高校不重视提高财务人员素质，似乎高校不需要高水平的会计师、审计师。因而，尽管不少高校拥有一流的管理学院、商学院，但管理水平却不高。财务管理人员包括预算编制人员素质较低，也是造成高校预算管理存在问题的原因之一。
3.领导重视不够。现在，我国高校讲排名。不少高校领导把精力消耗在提高学校知名度上。一般高校领导都特别看重能见度较高的科研———院士数、博导数、重点学科数、优秀博士论文数、科研到款数、获得奖励数、校友领导人数、校友企业家数等等。学校教育质量等最具基础性的工作引不起他们的重视，基础的财务管理工作自然也难例外。
三、优化高校预算管理的对策思路
基于对高校预算管理存在问题及其成因分析，提出以下优化高校预算管理的对策思路。
1.更新观念，与时俱进。当前，我国高校财务管理人员和学校各级领导，都必须更新观念，与时俱进。充分认识高校预算管理工作的重要性：高校财务管理包括预算管理是高校管理整体系统的重要组成部分和有机环节。
2.提高预算编制人员素质。高校财务管理人员包括预算编制人员也存在不断提高素质问题。道理很简单，这就像高校教师需要进修业务、提高素质一样。
3.领导重视，强化财务管理。基于对学校发展和建设的考量，学校领导应高度重视预算编制。学校领导包括主管领导以及校长都应该充分认识到财务管理以及预算管理工作的重要性。
4.合理编制预算,加强预算管理。依据往年的情况编制统管全局的年度综合财务计划，并结合各自学校的实际情况，使其能充分反映学校的收支和总体财务情况。要建立明确的预算管理制度,并不断加以完善,以保证综合预算的“硬约束”。同时还要认真进行财务分析，新的财务制度为预算执行提出了财务分析的具体要求，学校这方面的工作是薄弱环节，应尽快在财政部门的指导下开展此项工作，并找准学校的位置与差距，以科学的管理、准确的信息、合理的建议为领导当好参谋。
5.重视预算编制的技术环节。综合运用各种预算方法，进行高校预算编制，既是高校发展的需要，也符合实际操作的需要。
