财政制度论文第1篇

关键词：公共财政；教育财政

一、公共财政论及公共财政框架的构建

1.公共财政论

公共财政论是起源、发展于西方市场经济国家并在世界范围内广为接受的财政理论，目前它已经成为我国在市场经济条件下进行财政制度改革的主要理论依据。公共财政论由于强调财政的“公共性”而谓财政为“公共财政”，公共财政论对“公共财政”所下的定义是“国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动”。[1]公共财政的主要内涵包括两方面的内容：第一，公共财政是“市场”的财政。第二，公共财政是“公共”的财政。

所谓“市场”的财政是指公共财政是与市场经济和适应的财政。它对政府财政活动范围的限定是以弥补市场失效为自己的活动准则，即政府财政只能活动于市场失效的领域内。市场失效主要有两种情况，一种是市场经济中存在某些不符和完全竞争条件、市场机制无法发挥有效配置资源的作用的领域，如公共产品、外部性、自然垄断、信息失灵等；第二种情况是完全竞争市场运行结果本身的缺陷，如社会分配不公平、宏观经济不稳定等。公共财政活动要在充分尊重市场机制作用的前提下、在市场机制不能或无法很好地起作用时发挥作用。从这一点来看，公共财政与过去计划经济体制下我国财政活动广泛深入到一般性市场竞争活动领域有着根本的不同。

所谓“公共”的财政是对公共财政活动内容的描述，它强调政府财政活动主要是为市场提供公共服务。在此，“公共服务”可以从三个方面来理解。第一，“公共财政”所提供的“公共服务”不同于“家计财政”所提供的“家计服务”，它是面向市场经济中所有经济主体所提供的服务，它要求对所有的经济主体一视同仁；第二，“公共服务”是指市场经济中的“公共事务”，这些公共事务是市场经济中各个经济主体都会涉及的，如竞争规则的制定、市场秩序的维护等；第三。“公共服务”是“非经营性”的活动。经营性活动是以营利为目的的活动，营利性决定了其行为的个体性、本位性和短期性，没有哪一个经营性部门会完全站在社会整体利益和长期利益的角度从事经营活动。相反，逐利的动机驱使他们总是首先从自身的、眼前的利益出发。在市场经济条件下，企业、个人家庭等经济主体追求自身的、短期的利益行为被认为是合理的，为此必须要求有一个组织能够站在长远的全局的角度从事以促进社会整体利益为目的的服务即“公共服务”。为了避免政府财政活动陷入“个体”、“本位”和“短期”的特征，就必须保证公共服务的“非经营性”。

2.公共财政框架的构建

近年来在财政领域最根本、最引人关注的改革莫过于从国家财政模式向公共财政模式的转变。自1998年底全国财政工作会议明确提出初步建立公共财政基本框架的改革目标以来，作为建设社会主义市场经济体制的重要环节，公共财政框架的构建成为近年来我国财政体制改革的重要内容。2000年全国财政工作会议又进一步提出要加决定立与市场经济相适应、与我国国情相结合的公共财政体系。2000年11月李岚清在第二次省级干部财政研究班上作了题为“以三个代表的重要思想为指导建立公共财政的初步框架”的重要讲话，这既表明了国务院建设公共财政的决心，同时也预示了我国近期内财政体制改革的方向。

构建公共财政框架是建设社会主义市场经济体制的必然要求。市场经济的根本特征是让市场机制在资源配置中起主导性和基础性的作用，政府仅仅是在市场失效领域发挥作用。这就要求政府不该管的尽量不去管，同时该管的一定要管好，只有这样才能保证市场机制的正常运行。在计划经济体制下我国实行的是国家财政模式，其特点是以政府计划为基本的资源配置机制，政府财政几乎包揽了所有的事务并介入了几乎所有的经济活动。在这种模式下，政府不该管的事也管了，该管的事却没有管好，即存在着财政的“越位”和“缺位”现象。显然，在市场化改革趋势下，政府财政必须全面退出市场有效运行的领域，在弥补市场失效和提供公共服务的基本准则下正确界定政府财政活动范围，构建以尊重市场为前提的公共财政框架。

从根本上来说，公共财政框架构建的核心主要表现在四个方面：

其一，对财政支出的规范。对财政支出的规范是公共财政框架构建的主要内容。就财政活动的主要内容而言，财政支出是核心，财政的公共性主要体现在财政支出的公共性。计划经济体制下国家财政模式的财政支出范围过大，主要表现为对竞争性生产建设领域和经营性事业单位包揽过多，超出了政府财政理应开支的范围，这被称为政府财政的“越位”；另一方面，由于财政“越位”占用了大量公共资金，在应该由政府承担的社会公共需要方面政府却无力保障，这便形成了财政的“缺位”。构建公共财政框架首要的任务就是改变财政供给的“越位”和“缺位”现象，规范财政供给范围。具体而言就是要减少直至取消财政对一般竞争性领域的投资，重点保证对国家安全、政权法制建设和基础教育、公共卫生、生态环境等公共事业发展的财政支出，尤其是要保证对公共产品的支出，这是公共财政“公共性”赖以成立的基础。

其二，政府财政职责的转变。与政府财政支出范围的规范相适应的是公共财政框架下政府财政职责的转变。与计划经济体制下政府财政几乎无所不包、无所不能相区别，公共财政框架下政府财政职责的特点往往被描述为“有所为有所不为”，即政府财政的行为规范是在某些事务上予以干预、在某些事务上不予干预，在某些事务上起主要作用、在某些事务上起次要作用。具体而言政府财政职责的转变主要表现在两对关系的处理上：公平与效率以及生产与调控。公平与效率是公共财政在职责上必须做出的选择。就政府财政的基本活动范围来说，公平应当成为公共财政主要的职责。效率尽管也是政府财政的主要职责之一，但是在市场经济下效率问题主要由市场去解决，公平问题是市场所不能为的，属于市场失效的范围，必然要由政府来保证。在计划经济下，政府除了行使资源配置的职能之外实际上还担负着生产者或生产组织者的任务。当政府直接介入生产环节时，企业实际上就成为政府的附属物，生产什么、生产多少、为谁生产的问题都是由政府说了算，企业没有权利同时没有责任。在这种情况下企业的赢赚亏赔全由政府扛着，企业的生产资源也完全由政府支付，实际上政府的作用无非体现为企业的“总帐房”或“钱袋子”，并没有真正实现社会资源的合理分配和合理流动。在公共财政框梁下，资源配置职能主要由市场机制来执行，生产也主要由企业自主经营，政府要从直接的生产经营活动中退出来，政府财政要起到宏观调控的作用，当把财政资金仅仅用作生产资源时它的功效只是“1：1”的，而把财政资金用作调控手段时则可以收到“以四两拨千斤”的效果。这样不仅可以大大提高财政资金的使用效益，更推动了政府财政职责转变。

其三，理顺政府与市场的关系。公共财政是“市场”的财政决定了市场机制在整个经济活动中的基础性作用，决定了政府要在充分尊重市场的条件下发挥作用。在国家财政模式下，政府经济活动以指令性计划控制为主要表现形式，市场仅处于次要的地位，市场的运行规律往往不被尊重或被政府的意志所凌驾。构建公共财政就是要理顺市场经济条件下政府与市场之间的关系，明确政府和市场的职能分工。凡是市场能发挥作用的地方，政府应当放手让市场机制去自动调节，而政府经济行为则以弥补市场失效领域为界限，同时促进市场的发育与完善。

其四，政府财政的法制化。政府财政的法制化是指政府活动必须置于法律的根本约束规范之下。市场经济是建立在规则和秩序之上的法治经济，政府财政作为政府的经济行为也必然要在市场经济的法律规范约束之下。在市场经济条件下，财政实际上是连接政府和市场的桥梁和纽带。因此，“财政活动的法制性既是市场经济对财政的要求，又是现代公共财政的重要特点”。[2]中国传统的国家财政模式尽管也具有法制化的表面特征，但实际上由于国家意志的主导性地位而导致中国的财政行为并没有达到法治的状态，最典型的便是财政预算约束的软化及其相应所导致的财政行为的随意性。财政预算原来应当是约束财政行为的基本法律手段，然而在国家财政模式下预算往往起不到应有的作用，一来是因为预算本身缺乏预见性，财政支出类似于“头痛医头、脚痛医脚”的做法，什么工作出了问题就多给一些钱，问题少就少给钱，这实际上就等于在不断改变预算，所以往往会出现“一年预算、预算一年，到了年底还在追加预算”的现象；其次是人情大于规则，“会哭的孩子多吃奶”，叫的越响给钱越多，不声不响则少给钱或不给钱；第三，首长项目破坏预算的严肃性。在上述情况下，预算约束的弱化是显而易见。在国家财政模式下出现这种现象其实并不奇怪，这和国家财政模式中人们观念上所持有“财政资金是国家的，国家有权随意支配”的错误认识有关。公共财政特征非常明确地表明，财政资金是公共的、是取之于民众的，一切财政资金都必须纳入预算管理，而预算必须经立法机关审查通过，要充分反映提供了财政资金的民众的意愿，要充分维护预算约束的严肃性，预算一旦经立法机关审议通过就不得随意更改。对于预算约束软化、法制性不强的中国财政来说，通过公共财政框架的构建促进财政的法制化是市场经济的必然要求。

二、公共财政制度下教育财政制度分析的理论框架

在公共财政制度建设的过程中，观念的更新和规范的重构是极其复杂的，必须置于相应的理论框架的指导之下。同样，与公共财政制度相适应的教育财政制度的构建也是极其复杂的，我们首先必须建立公共教育财政制度理论分析的框架。

1.公共产品理论

公共产品理论是公共财政框架最基本的核心理论，同时也是构建教育财政框架的基本理论。公共产品理论认为，“公共经济和政府介入应限制在市场失效的范围内”，而“提供公共产品正是政府最主要的活动范围之一”。[3]显然，以弥补市场失效力存在理由的政府财政，对公共产品的提供是其最主要的活动内容。根据该理论，由于不同层次、不同类型的教育分别表现为不同属性的产品，教育财政的支出范围和支出重点也应当是有所限制和有所选择的。在公共财政框架下，教育财政支出首先应当用于提供教育中的公共产品。也即是说，对于教育中的公共产品应当由政府财政无偿向受教育者提供，对于教育中的准公共产品则应当采取由政府财政补贴加上向受教育者收费的混合提供方式。另外，公共产品理论认为，公共产品的受益范围存在层次性，因而政府财政职责也存在着层次的区分。这为教育财政制度中不同级别政府教育财政职责的区分提供了分析的依据。

2.公共选择理论

公共选择理论分析的是公共产品的资源配置及其效率问题，其特点是将市场经济的原理和“经济人”假设以及“政治交易”分析应用于政府行为分析。公共选择理论为市场经济条件下对政府财政活动的规范与约束以及公共产品生产与提供的分离提供了依据。该理论认为，无论哪一种公共决策方式都存在着制度缺陷；同时，由于政府并非“公益人”而是“经济人”，其对自我政治利益的追求必然会导致财政支出的扩张、寻租行为和财政支出的随意性和短期性。在存在上述特征的条件下，如果不对政府的财政行为进行限制和规范，政府的财政活动将不仅不能促进社会整体利益甚至还可能有损于社会整体利益。由于教育生产的长期性以及教育效益的潜在性和间接性，政府“经济人”特点在教育财政活动中表现尤为突出。鉴于此，在教育财政制度的建设中加强对教育财政的法制化建设将是非常重要的。另外，公共选择理论所揭示的、缺乏竞争、信息不充分等政府失灵现象还为公共产品的“生产”与“提供”环节的分离提供了依据。由于政府失灵的存在，公共产品的生产和提供同时由政府来执行将可能是效率低下并品质低劣的，因此在公共产品提供方式不变的情况下将市场机制引入公共产品的生产环节将是可能的选择。这种生产与提供的分离显然会对政府财政活动方式发生深刻的影响。美国的“教育券”制度便是该种财政改革的具体典范。

3.公平与效率

公平与效率是政府公共财政框架的两个基本点。在资源配置过程中，公平与效率的矛盾几乎是不可避免的，这就决定了公共财政政策或政府财政职责的选择性。公平与效率的矛盾在教育财政领城最突出的表现就是公共财政资源在不同阶段的教育之间、不同的区域之间以及不同人群之间的分配。当公共资源更倾向于高等教育时有助于公共资源利用效率的提高，但是同时却会因用于义务教育的公共资源的减少而有损教育的公平；另外，当公共资源更倾向于社会弱势群体时教育的公平程度提高，但却由于不能把更多的公共资金用于能力较强的人的教育而使教育投入的边际收益减少从而降低公共教育资源的利用效率。显然，公共教育资源的配置完全取决于政府在公平与效率之间的权衡选择，政府究竟把公平和效率何者作为自己的主要职责必然会导致教育财政活动有不同的结果。

4.公共事务论

公共事务论也是公共财政框架下规范政府财政行为的基本理论依据之一。所谓“公共事务”是指“在私人社会里企业和个人家庭所不愿做、不能做、做不了，但却又是经济和社会生活所必不可少的，实质上体现全体居民共同利益的那些事务”[4].在此，公共事务论所要强调的亦是政府活动的公共性。由公共事务的公共性出发，公共事务论不仅和公共产品理论一样规范了政府财政的活动范围，而且对政府财政的活动方式进行规范。按照公共事务的公共性要求，政府经济活动应当是面向所有经济主体的活动，在经济体制中存在不同经济成分时，政府财政必须要一视同仁没有歧视地提供同样的公共服务，这一点在教育财政制度中也非常重要。由于目前教育市场中存在着不同性质的办学主体，而对不同的办学主体提供同样的公共事务服务是保证市场公平和市场秩序、促进各种办学主体共同发展的必然要求。为此，教育财政的非歧视性也必然成为公共财政框架下教育财政的基本原则之一。

三、教育财政制度的变革——构建公共财政框架下的教育财政制度

遵循公共财政制度的要求以及公共财此制度下教育财政的基本分析框架，针对当前教育财政制度中与公共财政理念不相符的内容，本文认为当前教育财政制度应当进行如下改革，目标在于构建与公共财政框架相适应的教育财政制度。

1.重新规范教育财政的支出范围和支出重点

规范教育财政支出范围和支出重点，主要是针对教育财政资金的支出结构而言。公共财政将政府财政支出的范围主要限定在公共产品和非市场领城。教育是政府财政投资的主要领域，政府在退出竞争性生产领城之后应当加大对教育的投资。同时，由于教育领域内部也存在着公共领城与市场领域的区分，教育财政也必须遵据公共财政的规范对教育财政的支出范围和支出重点有所限制和有所选择。根据我国教育财政支出结构的现状，教育财政支出的重新规范主要表现在两个方面：其一，教育财政活动要退出教育活动中市场可以发挥作用的领域，如对后勤的支出、对学校社会服务活动的成本支出、对成人教育的支出等，这些活动并不具有公共性特征，应当遵循市场规律由市场进行资源配置；其二，教育财政支出应当以义务教育为主。要进一步加大对义务教育的投资力度，提高义务教育在教育财政总支出的比重。众所周知，目前我国教育财政支出的结构是“高重心”型，即高等效育财政支出的相对比重偏高，而义务教育财政支出的相对比重偏低（我国教育结构是“低重心”型，以1994年为例，小学生数量和大学生数量的对比是68.2%：1.5%.而两者所获教育财政资源的数量对比却是33.27%；21.05%，同期国际水平则是高等效育经费比重在17%—18%之间，小学经费比重在40%—50%之间）。从公共财政的规范出发，这种支出结构是极不合理的，必须要转变教育财政支出的结构，加大对义务教育的投资才符合公共财政制度的要求。

2.重新划分政府间教育财政责任

所谓政府间责任的区分主要是就中央政府和地方政府对教育的财政投资责任的分工而言。公共财政在对中央政府和地方政府财政责任进行分工时主要遵循的是公共产品受益范围的层次论和财政联邦主义。公共产品受益范围层次论认为，政府责任的区分应当根据公共产品受益覆盖范围来决定，受益范围覆盖全国的由中央政府负责，收益范围覆盖地区或地方的则由地方政府负责；同时根据财政联邦主义，当地方公共产品存在收益外溢性时，地方政府会做出某些无效支出的决定，此时要求上级政府要对这些决定进行纠正；另外财政联邦主义还规定了基本公共服务的最低供应原则，即任何公民无论居住哪里都应当获得同等的最低水准的基本公共服务，当某些地方政府由于经济不发达而不能保证本地居民在正常条件下获得与其它地区同等的最低的基本公共服务时，上级政府有责任在财政上帮助那些经济不发达地区的政府。

据此我们认为，政府间教育财政责任的区分应当遵循下面的基本思路：

第一，高等教育是一种受益覆盖范围比较广的地方性准公共产品、其主要的财政责任应当由省级政府负责。

当前，我国高等教育管理体制的改革也正顺应了这一思路。但是，目前中央政府还负担着少数部级高等学校的财政责任，从原则上来说这是不合理的，但是由于历史的原因以及优势发展战略的需要，这种状况在一定时期内还会存在。然而从公共财政的规范要求来说这种状况必须转变，正如世界银行1995年在《中国高等教育改革》报告中所建议的那样，所有的中国大学都可以成为省属大学，届时，大学的财政责任将必然主要由省级政府承担。

第二，义务教育是一种更具全国性特征的公共产品或者说是一种正外溢性很强的地方性产品，省级政府和中央政府应当担负更多的财政责任，并建立规范的财政转移支付制度以平衡地区之间的差异。

目前我国义务教育的财政责任主要在地方政府，理由是义务教育是地方性公共产品。实际上这种认识并不准确。表面看起来义务教育的受益覆盖范围主要在地方区域，然而由于义务教育并不能给地方带来具体的经济收益，义务教育的收益更多表现为公民社会道德水平提高、文化素质改善等有助于增进社会整体利益的方面，因此它更像是一种全国性的公共产品。同时，即便把义务教育视为地方性公共产品，它也是一种正外溢性很强的地方性公共产品，因为义务教育阶段的学生往往在毕业以后就通过上大学等途径流往其它地区，使得义务教育的收益外溢。在这种情况下地方政府自然缺乏投资义务教育的积极性如果义务教育的财政责任主要由地方政府负责，教育投资往往会出现以拖欠、减拨为特征的政府责任转嫁现象，其结果就是政府公共服务提供不到位。另外，在地方政府之间财力悬殊的情况下，有些地方政府在义务教育提供方面根本达不到基本公共服务的最低供应，使得义务教育发展的地区性差异过大。鉴于此，中央政府和省政府应当加大对义务教育的投资责任。为此需要在两方面进行改革：一方面是观念的改革，要强化中央政府和省政府尤其是中央政府在义务教育方面“应尽的”责任；另一方面要在保证中央政府和省级政府义务教育财政责任落实的制度建设方面下功夫，如建立规范的中央政府对地方政府的义务教育转移支付制度，以及省级政府对下级政府义务教育的转移支付制度等。

3.加强教育财政的法制化建设

如前所述，公共财政是法治财政，为了达到法治就必须加强法制化建设，这既是为了防止政府财政活动随意性的需要，更是为了提高财政自身效益的需要。在市场经济条件下加强教育财政法制化建设非常迫切。目前教育财政预算被随意更改的现象非常普遍，往往是某个首长的一句话就可以使某个项目上马或者下马，预算不仅没有约束力甚至还随着领导的意志而更改，预算实际上形同虚设。这种状况被称为“软预算约束现象”，该现象显然不符合公共财政的要求，更不符合市场经济的要求。导致“软预算约束现象”的原因主要有预算的预见性差、公共资金分配不公、预算外资金的存在，以及财政中的人情因素等。在公共财政框架下预算应当成为教育财政法治的主要手段，克服“软预算约束现象”，加强预算约束的硬化应当是教育财政法制化的主要体现。为此，一方面应当加强教育财政预算体制的改革，如取消预算外资金存在的合理性；另一方面要加强预算审批的程序管理。

4.公平对待不同类型的办学主体

在教育市场中存在不同的办学主体是市场经济的必然。在传统的计划经济条件下，财政是政府执行国有化政策的关键工具，财政对国有经济的优惠和对私有经济的歧视几乎已经是一种习惯，然而这种习惯对市场经济的公平竞争极为有害。在市场经济下公平竞争必然要求财政必须消除对不同经济成分的不同的财政待遇，这也是政府财政尊重市场规律的具体体现。在教育市场中存在不同办学主体时，强调教育财政公平对待不同类型的办学主体也是非常必要的。既然是“公共”财政和“公共事务”，那么在公共事务的范围内就应当是一视同仁的。比如在对学生的财政资助方面，公立学校的学生和私立学校的学生同样都有获得政府资助的权利；再如在公立学校和私立学校享受政府财政优惠政策（如税收优惠）方面，只要它们为社会提供了同样的公共服务，它们就有权享受同等的待遇。

5.明确“公平优先，兼顾效率”的教育财政职责

“公平优先，兼顾效率”的含义是指，在教育财政制度中，公平应当成为教育财政的主要职责，在教育财政资源配置中，公平原则应当是首要的原则；同时，为了提高教育财政资源的使用效益，更加有效地促进教育公平，教育财政资源的分配和使用也应当考虑效率原则。

在市场机制的运行中，效率无疑是最重要的原则，效率优先是市场的自然选择。然而政府行为的原则与市场不同，财政的公共性决定了在公平与效率之间政府首先应当选择公平。这一点在教育财政中尤为如此。首先，教育的公平是市场所不能为的，教育的公平只有通过政府财政的干预才能有效实现；其次，教育公平是通向社会公平的重要途径，如果作为促进社会公平手段的教育本身就是不公平的，那么社会公平只能是离我们的生活越来越远。

当然，“公平优先，兼顾效率”是教育财政的整体原则，实际上由于中央政府和地方政府具有不同的属性，中央政府和地方政府在公平与效率上往往有着不同的追求。一般来说，由于地方政府更关注地方利益因而也更关注资源的效率问题，中央政府则可以超越地方利益而关注社会整体的公平问题。所以，通常中央政府和较高层次的地方政府在教育财政活动中应当以公平作为优先原则，而地方政府则以效率作为优先原则。比如在高等教育财政中，地方政府对学校的投资因更关注效率原则而倾向于把更多的财政资金投向优质的学校和优秀的学生，而中央政府则应更关注公平而把钱主要用于扶持薄弱学校和处在劣势的学生；在义务教育的投资中，市县级政府更关注财政资金的效率问题，而省政府和中央政府则应当以保障义务教育的公平、平衡人群和地区之间的差距为主要职责。

6.在义务教育阶段引入市场机制，提高教育财政资源的利用效率

在义务教育阶段引入市场机制是对市场机制的充分的尊重，只要市场能够发挥作用的地方就让市场起作用；同时在义务教育阶段引入市场机制还可以避免政府失效所可能产生的公共产品提供的低效率。公共产品理论把公共产品的生产和提供分离为两个环节，这为教育财政活功提供了新的思路，为在公共产品生产中引入市场机制同时又不违背教育财政的公共性提供了可能。按照公共产品理论，公共产品的生产是指公共产品的生产方式，即由谁进行生产的问题；公共产品的提供则是指公共产品的消费方式，即由谁支付获得产品消费权的费用。公共产品理论认为，公共产品的生产和提供可以有四种不同的组合方式：（1）公共生产，公共提供即由政府投资直接组织生产并无偿地向社会提品；（2）公共生产，市场提供。即政府投资并组织生产，消费者以付费的方式取得产品的消费权；（3）私人生产，公共提供。即由私人投资并组织生产，由政府出面购买让消费者无偿消费；（4）私人生产，市场提供。即完全的市场化，由私人投资生产同时消费者付费消费。对于公共产品而言，关键主要体现在消费方式上，只要该产品是公共提供的便可以保证足额供给，至于生产方式则可以采取不同的方式。将该理论运用到教育财政，主要与义务教育的财政投资有关。义务教育作为一种公共产品，过去我们采取的实际上是“公共生产、公共提供”，即政府投资兴办学校同时受教育者免费入学，这种模式下财政资源直接投向学校，所需资源较多。这种模式在特定的历史条件下大大促进了义务教育的发展，但同时也有很大的弊端。如同样都是政府投资兴办的学校，学校之间实际上缺乏真正的竞争，质量不高；另外，由于政府“经济人”特性和其它政府缺陷的存在，财政对义务教育的投资往往不够从而导致生产不足、义务教育发展缓慢。鉴于此，我们可以将义务教育的生产与提供分离，在义务教育的生产环节引入私人资本，让私人投资兴办学校，政府财政资金则主要集中用于保证消费者无偿接受义务教育。这样一来，由于政府节约了大量的用于兴建学校的资金，可以保证更多的学生免费接受义务教育；同时，由于在义务教育的生产中引入了市场机制，可以通过竞争来促进义务教育质量的提高从而提高义务教育财政经费的利用效率。目前，许多国家出现的义务教育阶段学校的私营化实际上就是生产方式的市场化，这其中其实蕴含着义务教育财政模式的变革。

参考文献

财政制度论文第2篇

【关键词】“以钱养事”转移支付农村公共服务

自2002年开始在全国农村推行税费改革以来，一方面大大减轻了农民负担，另一方面，也加大了基层财政“空心化”的趋势，使政府在广大农村地区公共服务的职能缺位现象更为严重。在这种形势和背景下，湖北省率先进行了农村公共服务“以钱养事”的体制改革，开始对以乡、镇、站、所为主体的农村公共服务体系进行根本性的改造，推行了以建立“花钱买服务，养事不养人”的新型农村公共服务体系为主要内容的改革。然而，湖北省在“以钱养事”的转移支付制度中还存在一些问题，对这些问题的分析将有利于改革的进一步深入。

一、现行“以钱养事”转移支付制度存在的主要问题

转移支付制度不仅是缓解基层财政困难和解决地区公共服务不均衡所采取的最直接、最有效的制度安排，也是我国农村税费改革和建立农村公共服务体系的必要途径之一。但目前我国农村公共服务的转移支付制度还有很多不完善的地方。

1、转移支付的法律、法规不完善

我国现行的财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束和监督机制不健全，主要表现为相关的法律法规体系建设滞后。如现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是1995年财政部制定的《过渡期财政转移支付办法》，到目前为止，还没有专门的或者相应的关于财政转移支付的法律规定，使得转移支付制度在施行的过程中缺乏法律的权威性和统一性，客观上降低了财政转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。

2、支农资金支付形式的不确定性

在“以钱养事”这一机制中，规定农村税费改革转移支付中专项用于农村公益的资金，以及上级拨付的其他农村公益专项资金作为“以钱养事”这一新机制重要的资金来源，这种把本身就因为支农项目的不确定性并具有波动性的“农村公益专项资金”作为“以钱养事”的资金来源，对资金的数额、支付的时间及方式都没有明确的规定，从而使得“以钱养事”的资金来源具有不稳定性和波动性。

3、单一的纵向转移支付

根据世界一些发达国家的经验，有效率的转移支付一般采取的是纵向和横向相结合的转移支付体制，而我国一直采用单一的纵向逐级传递式模式，地区间横向转移支付几乎没有，更不要说城市对农村地区的转移支付。这种单一的横向缺失的转移支付模式不仅不利于减轻中央财政的负担，而且因为资金来源的有限，也不利于农村公共服务体系的建立和完善。

4、转移支付中支农资金流经的渠道过长

我国目前有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的。这种层级过多的政府结构增加了财权事权划分的难度，影响了财政转移支付制度的规范化。而且，我国转移支付的支农资金从中央划拨开始，要流经每一级政府，每一级政府都要成立专门的机构或办事委员会来分析决策资金的分配和使用，这样,每一环节的办公费用都会消耗一部分资金。同时资金流经的渠道过长,在一定程度上也造成了资金在拨付流通过程中缺失现象严重，大大增加了资金流动的成本。

5、资金划拨方式不合理

湖北省政府规定，农村公益的项目经费应该根据合同规定，按时间、工作进度拨付，财政部门采取国库直接支付的办法将经费直达给承担服务的主体，保证专款专用。但是落实到具体的实践中，不少乡镇却将拨付到村级的转移支付资金由“拨付制”改为“报账制”。而且不少县级财政部门不按政策规定将服务经费直接拨给服务主体，而是将服务经费拨付到乡镇财政，再由乡镇财政发给承担服务的主体，这样不仅造成乱报账，而且使农村公共服务的资金到位不及时，甚至被挪用、挤占。

6、资金管理主体错位，管理过程不透明

我国现行的对村级转移支付资金的管理十分混乱，主要表现在两个方面。一是管理主体错位。转移支付资金是村级组织运转的主要资金来源,而镇级农经中心是集体资金管理的职能部门，转移支付资金的使用方案应当由农经中心编制或农财共同编制，报市农经、财政部门共同审核。这样才能避免应属财政列支的费用转嫁成为农村负担。但是，在转移支付的资金到达地方的时候，很多乡镇把已分配给村级使用的转移支付资金仍视作财政资金直接交由乡镇财政所管理，由财政部门负责资金的运行，乃至于资金的分配、使用、核算等与乡镇农经管理部门基本不沾边。二是管理不透明。在很多地方，转移支付资金的分配原则、分配额以及资金的使用情况一直实行内部操作，公众乃至下级管理主体都一概不知。特别是有的地方，村级转移支付资金的使用者与所有者分离。具体落实到一个村，对于转移支付的资金应分配多少，实际分配了多少，分配下来的资金用了多少，用在了哪些项目上，最后是结余还是透支等等问题村民乃至村委会都一概不知，根本无法监管。

二、与“以钱养事”相配套的转移支付制度要求

1、完善转移支付制度是我国财政体制的本质要求

转移支付制度是我国财政体制的重要组成部分，是在市场经济条件下处理中央政府与地方政府及地方政府之间财政分配关系、实现财力均衡的基本手段，在很大程度上影响着一个国家经济发展与财政体制的公平与效率。特别在农业税取消后，财政转移支付资金，不仅是保障村级工作正常运转的主要资金来源，更是保证当前农村公共服务得以实现的重要支柱。所以，建立完善的转移支付体制是我国财政体制的本质要求。

2、“以钱养事”要求转移支付制度的完善

按照“以钱养事”中“钱随费走，费随事留”的新理念要求，将原来按“七站八所”的人头数所拨付的资金改为按为服务对象提供服务项目的多少来拨付经费。这样，“钱”就成了这一新机制成败的关键。按湖北省政府的规定，农村税费改革转移支付中专项用于农村公益的资金以及上级拨付的其他农村公益专项资金是“以钱养事”这一新机制服务的重要资金来源，同时从2006年起，省级财政每年筹措一亿元资金，对实行以“钱养事新”的乡镇“以奖代补”，通过转移支付专项资金支持乡镇公益性事业发展。由此可见，转移支付资金是“以钱养事”这一新机制的重要资金来源，完善转移支付体制，提高资金的使用效率，也是“以钱养事”这一新机制的客观需求。资金使用效率的高低，直接关系到这一新机制实施的成败。因此，从理论上探讨提高“以钱养事”中转移支付资金的使用效率和措施，追求两者之间的最佳状态，对于“以钱养事”这一新机制的推广和执行具有重要意义。

三、提高“以钱养事”转移支付资金使用效率的主要措施

根据世界上一些主要发达国家在转移支付体制中的经验，要有效地发挥转移支付资金的效率，不仅需要建立关于转移支付的法律法规体系，还要确定适合本国国情的资金来源方式、拨付渠道、管理方式以及支付方式。

1、明确、完善的法律法规是保证

公共财政体制下的转移支付本来就关系到国家财力在各级政府间的流动，是一项涉及面广、政策性强的分配形式。具体到“以钱养事”这一涉及项目众多、管理主体复杂的措施的落实上，规范化、法制化就成为转移支付制度的重要基础和核心。只有以法律的形式对转移支付资金的分配、使用等环节加以规范和协调，用法律把公共财政体制中转移支付资金的使用原则、资金划拨形式、划拨标准等明文规定下来，从制度上保证资金的使用，才能避免这一机制在运作过程中的随意性和人为性，提高转移支付资金的使用效率。

2、资金的来源、流通和实施环节是关键

（1）明确多方面的资金来源。目前中央财政负担过大，我国工业已发展到了一定的水平，只有在纵向转移支付的基础上，逐步建立城市地区对农村地区的横向转移支付体制，才能在不增加中央财政负担的前提下，加大对“以钱养事”新机制的资金投入力度，从源头上保证农村公共服务政策的落实，使城市和农村相互支持、协调发展。

（2）适度合理的资金拨付层次。据世界发达国家的经验，转移支付的资金在拨付的过程中，经过的层次越少，越能防止资金在拨付过程中的流失，保证资金最后足额落实到“事”上。

（3）采取账户直达的“拨付制”的资金划拨方式。目前在公共财政体制里，比较常用的资金划拨方式有两种，报账制和拨付制。前者是提供服务的主体在实施完职责范围内的项目后，凭相关的发票等有效证明领取所需资金的一种方式；后者是服务主体在项目开始时就被给予了相应的资金。在公共服务的这一特殊领域，采取账户直达的拨付制的资金划拨方式，不仅能保证资金的及时到位，而且能有效的避免在报账过程中的寻租现象。因次，在拨付公共服务项目经费时，应由相关部门根据有关预算标准将项目实施所需一定比例的资金用账户直达的方式，由县财政直接拨付到服务人员个人账户上，以提高资金的使用效率。

（4）资金管理主体明确、过程透明。转移支付的资金要落实到具体的支农项目中，只有明确管理主体，并把使用资金的每一个过程、每一个环节进行公开，接受村民监督，才能做到既让农村公共服务的主客体放心，又提高资金的使用效率和效益。特别是在转移支付资金的拨付、使用两个方面要公开透明，同时实行资金专户管理，把资金总额、拨付标准向社会公开，这样才能有效保证资金无截留和挪用，将有限的资源配置到最需要的地方，从而提高资源的配置效率。

四、构建“以钱养事”转移支付制度的路径选择

1、建立完善的法律法规体系

结合我国目前转移支付制度相关法律法规建设比较滞后，人为因素影响大，随意性较大，缺乏规范性等现实情况，本文认为应从宏观和微观两个层次上保证转移支付制度的实施。一是全国人大应制定专门的转移支付的法律，以法律的形式规定各级政府的支出责任和收入权利，在此基础上确定转移支付的规模、责任主体、转移支付的具体形式、支付渠道等；二是地方政府应制定关于地方专门的转移支付法规，对地方转移支付资金的使用范围、管理主体、支付形式等加以明确规定，保证转移支付制度在地方的实施。

2、逐步建立城市对农村的转移支付体制

由于受历史、经济、社会等各方面的影响，我国地区之间的发展很不平衡，特别是城乡差距越来越大。而当前农村公共服务体系中转移支付的资金都是单一的中央对地方转移支付资金中的一部分，资金来源单一。在这方面，本文认为应该采取纵横并举的转移支付的方式，特别是在我国实行工业反哺农业的政策和城市工业经济已经发展到了一定水平而农村发展滞后、两者差距越来越大的情况下，我国应在逐步建立东部对西部、发达地区对落后地区转移支付机制的基础上，加快建立城市对农村的横向转移支付模式，从而在不增加中央财政压力的前提下，加大对农村地区公共服务的投入力度，逐步缩小城市和农村的经济发展水平。

3、减少转移支付中支农资金流动的中间环节

中间环节过多，项目资金层层延压，最终实际到达村里的资金所剩无几。因此对用于农村公共服务转移支付的资金，应由中央按照相关比例要求直接拨付到各省，再由省到县，由县根据项目使用要求，采取账户直达的方式，将资金直接拨付到服务主体个人账户，缩短中间拨付渠道，防止被挤占、挪用和代扣现象的发生。

4、建立“拨付制”的资金拨付方式

为保证用于农村公共服务转移支付的资金足额、及时拨付给服务主体，应加强对乡镇政府把转移支付资金由“拨付制”改为“报账制”现象的整治。公共服务资金的管理主体应在项目审批确定后，按预算要求，在项目开始时就用账户直达拨付相应的资金给服务主体，确保农村公共服务资金的及时到位，有效防止乱报账，提高资金使用效率。

5、建立明确而透明的资金管理体制

（1）明确管理主体，搞好分工协作。可采用由专门独立的机构对转移支付资金进行管理的方法，对转移支付中的支农资金，由县财政部门建立专户按照规定的额度和期限将转移支付的资金拨付给乡镇农经部门，由乡镇农经管理部门作为管理主体，设立转移支付的核算专页，单独核算，而乡镇政府的其他部门特别是财政部门不得参与资金的管理，只赋予其相应的监督权。

（2）建立支农资金公开透明的管理体制。可以从以下两方面着手：一是将支农资金的分配原则及分配方式向各级政府及公众公开，让地方明白应该分配多少资金、按什么标准分配，方便地方主体对资金使用的监督和管理；二是实行村务公开、政务公开，对分配下来的转移支付的资金金额、用途等，都应向村委会和村民公开，接受村民的监督，保证资金的使用方向。

【参考文献】

[1]张敏：对我国财政转移支付制度的现实分析[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2007年5月第24卷第3期.

[2]中共湖北省委办公厅、湖北省人民政府办公厅：关于建立“以钱养事”新机制加强农村公益的试行意见.鄂办发［2006］14号文件.

财政制度论文第3篇

关键词：财政透明度；财政信息：制度

财政透明度是民主社会中公众知情权和政府信息披露制度的重要组成部分。财政透明度主要是指政府向公众公开政府的结构与职能、财政政策目标、公共部门账户、财政筹划和预算信息的程度。随着我国经济的市场化和政府管理法制化的加强，社会公众对财政收支状况、财政支出的用途、结构及其效果等更加关注。提高财政透明度，对于强化政府公共受托责任，降低政府成本，以及减少腐败，建立高效政府，都具有重要意义。党的十七大报告指出：“人民当家作主是社会主义政治的本质和核心”。要保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权，必须有一个公开、透明的财政。

财政透明度是良好财政管理的一个方面，但财政透明本身不是目的，它是促进效率、保障政府和官员负起责任的一种手段。财政透明度由此受到国际货币基金组织(IMF)、世界银行、经合组织(OECD)和许多国家的高度关注，学术机构和研究人员也把它视为宏观经济稳定、政府良治和财政公平的一个重要前提条件。在经济全球化的背景下，国际社会担心任何国家宏观经济的不稳定都会迅速对世界经济产生不良影响。为此，IMF和OECD都制定了财政透明度的最佳准则，作为指导各国财政透明度实践的指南。

一、财政透明度的理论分析

初始的财政透明度的定义是由GeorgeKopits和JonD.Craig(1998)给出的：向公众最大限度地公开关于政府的结构和职能，财政政策的意向，公共部门账户和财政预测的信息，并且这些信息是可靠的、详细的、及时的、容易理解并且可以进行比较的，便于选民和金融市场准确地估计政府的财政地位、政府活动的真实成本及收益。这一定义为国际货币基金组织财政事务部编制的《财政透明度手册(修订版)》所采纳。

(一)财政信息是一种特殊的公共产品

政府的各项财政统计数据、财政分析预测报告等，都是社会成员能够免费获得的公共信息商品。在使用上，财政信息的获得并不是排他的，而是可以相互兼容的，也就是说，财政信息产品能够被无限多次地划分，但无论划分多少次，被划分的财政信息产品的内容都不会因此而损耗。财政信息产品数量和质量与财政信息产品的使用频率和使用目的无关，这就构成了财政信息产品作为社会公共品的基础之一。

理性预期的一个结果是：如果价格能够无成本地显示市场参与者所需要的信息，那么，就没有市场参与者愿意投资信息系统。这意味着将没有人愿意为生产信息而花费资源，因为投资信息系统的人因此而获得的效用与不投资获得的效用并没有什么差别，这些人都能够通过观察价格体系而无成本地获得信息。当没有其他人搜集某类信息时，这类信息就变得极有价值。因此，如果你是惟一搜集这类信息的人，那么，该环境条件就对你产生获取这类信息的强烈刺激，从而改变市场的信息分布，这又刺激其他人收集同样信息。信息收益不可分割的公共性再次构成财政信息作为公共品的基础。

(二)财政透明度的契约精神

社会契约理论认为，国家作为政治实体是人们订立契约、让渡自己全部或部分权利而组成的。公众与政府之间的关系实质上就是一种委托关系，政府作为受托人有义务履行公众所赋予的受托责任。近年来，世界各国政府财政支出数额呈不断上升的趋势，我国政府财政支出占GDP的比重从2002年起已超过20％。财政支出的扩大化一方面意味着政府受托责任的扩大，但同时也意味着政府运营存在更多低效率的隐患。社会公众是公共财务资源的主要提供者，有权力监督政府使用公共财务资源的效率和效果。但在不完全契约条件下，政府与社会公众之间存在严重的信息不对称，政府是公共信息的创造者和拥有者，社会公众则处于信息弱势。政府与社会公众之间的博弈会使社会公众产生强烈的监督政府行为和获得公共信息的动机。因此，提高财政透明度、尊重社会公众知情权和监督权是政府自愿履行社会契约、强化公共受托责任并实现当代政府存在合法性的有效途径。

(三)公共财政与财政透明度

公共财政的本质特征是财政管理的公共化和民主化。公共财政即是按照民众的意愿、通过民主的程序、运用民主的方式来理政府之财的制度。简言之，就是“集众人之财，办众人之事”。政府活动的透明度是宏观经济中财政持续性、良好治理和财政总体公正性的重要前提。提高透明度可以为公共财政创造一个良好的环境，不仅是民主政治的基础，也是实现政府治理的根本。公共财政又是透明财政、阳光财政，它需确保纳税人对各级财政活动具有充分的知情权，从而有效地约束并能引导各级财政部门自觉行使好人民赋予的财政管理职权，公共性和透明性共同构成一个协和体蕴涵在公共财政之中。

(四)信息对称与财政透明度

委托一理论认为，信息不对称是造成问题(逆向选择、道德风险)的根源。如果要求人为委托人的利益而行动，就要求人的行为应当透明。政府作为人民的人有时为了掩盖其政策失误有着更强的隐匿信息的动力，而多数公民则无法使用“退出”的选择权。提高透明度可以促使官员更加负责，履行好公共受托责任，使公众和立法机关更有效地监督和评价政府。因此，财政透明度是委托人(公民)降低人(政府)成本的内在要求。透明度是实现完美信息和完全信息的制度安排，它表明了具备一定质量的信息被各个主体共享的程度。透明度的制度安排目标是信息的完全对称。信息完全对称包括两个含义，即完全信息和完美信息。其中完全信息含义是人们对参与博弈的各方每一个行为决策的结果、利益或损失有比较明确的了解或者明确的预期；完美信息是博弈双方在博弈过程中都能观察对方的行为决策。因此，财政信息透明度就是政府在规定的时间按照规定的频率将财政信息向公众披露的程度。

二、我国财政透明度状况的现实考

财政透明度问题是透明度问题在公共领域中的延伸。上个世纪90年代以来，随着经济全球化的加速发展，提高财政透明度不仅是西方发达国家公共治理的要求，也成为发展中国家和经济转轨国家，为建设规范秩序的市场经济体制和实现经济高质量增长的必然选择。在这一背景下，世界上许多国家都把公共治理和政府财政管理的重点转移到公共财政透明度方面。我国借鉴发达国家的经验和做法，并结合我国的实际情况，在提高财政透明度方面采取了一系列的改革措施，在一定程度上提升了财政透明度、减少了“暗箱操作”现象，但是我国整体财政透明度仍然较低，存在诸多问题。

(一)我国财政透明度的现状

我国财政透明度经历了从传统的计划经济体制到社会主义市场经济体制的制度演进过程。改革开放前，我国实行的是中央集权的计划经济体制，财政管理统收统支。在这种情况下，财政履行的是“国家分配功能”，财政活动在某种意义上处于“黑箱”状态，社会公众对财政活动的信息知之甚少，更谈不上参与其决策过程和行使监督职责。改革开放后，我国开始逐步实现由计划经济向市场经济过渡。随着国有企业的自主经营化改革和国家权力的下放，政府不再直接干预企业的生产经营，转向间接管理和宏观调控，相应地，国家财政体制也进行了一系列渐进式改革。作为推动公共财政体制改革的重要组成部分，我国加强财政透明度的进程主要是始于上个世纪末期。从1996年起，审计署受国务院委托每年都向全国人大提交关于中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。1996年国家审计署提交的审计工作报告针对国家财政预算执行中存在的一系列严重问题进行了揭示，其中涉及公共建设项目质量、社会保障资金及其他专项资金挪用挤占、预算外“小金库”、公共支出及行政浪费、官僚和腐败等问题。该报告使社会各界更加关注政府财政透明度问题。为此，全国人大常委会要求中央政府各部委从2000年起在政府整体预算之外单独报告其部门预算。部门预算制度的实施提出了对于增进财政透明度的要求。

近年来，随着我国公共财政体系的全面建设，财政领域推出了一系列改革举措，尤其是财政职能的重新界定，要求财政的收支结构及其管理模式透明化、规范化。建立与市场经济相适应的公共财政体系，具体内容包括部门预算、国库集中收支、政府采购、绩效评价，以及参照国际惯例改革政府活动的程序、规范政府行为等。中央人民政府网站于2005年底开通。2007年1月，国务院常务会议原则通过《政府信息公开条例》，确立国家预算应是政府信息公开最重要的内容。2008年3月，财政部《财政部政府信息公开指南》，规定将于每年3月31日前向社会公开《财政部政府信息公开工作年度报告》，这将有助于推动我国政府信息的进一步公开。2008年5月1日正式实施的《政府信息公开条侧》规定了公民申请信息的权利，同时也规定，各级政府信息公开机构有提供信息的责任和义务。这些做法都从不同的侧面推进了我国财政透明度的进程，减少了“暗箱操作”现象，但是如果以国际货币基金组织专门为发展中国家和转轨国家制定的最低实施标准为考察标准，将我国放在全球视野中进行比较，我们会发现我国财政的整体透明度较低，与最低实施标准存在着或多或少的差距。

普华永道于2001年了一份关于“不透明指数”的调查报告。该报告以35个国家(地区)为调查对象，从腐败、法律、财经政策、会计准则与实务、政府管制等五个方面对不透明指数进行评分和排序。中国的“不透明指数”为87，被列为透明度最低的国家。此外，上海财经大学公共政策研究中心于近期作了一个调研项目，对我国31个省级财政透明度进行评分和排序，凸显了我国财政透明度存在的问题。课题组选择2006年各省级财政的决算数据作为调查对象，重点考察政府基金、社会保障基金、国有企业基金三部分共计113项财政信息。“按我国的预算科目和会计标准将信息不断分解，从各个部分、各个层面考察财政信息，以观察财政透明度。”结果表明在113项调查信息中，公众能够获得的信息平均不足25项，不到所调查信息的四分之一。该项研究只是考查财政信息的可获得性，没有涉及信息的规范性、可靠性和及时性，也就是说，即使是按照最起码的标准来衡量，我国财政透明度也是非常低的。

(二)我国财政透明度存在的问题

如前所述，我国财政信息的透明度在有所改善的同时仍然存在很多的不足。总体上看，财政透明度方面的提高主要表现在政府职责明确和预算编制程序规范方面进展相对较快，而不足主要是在财政信息透明方面进展依然缓慢，还难以满足社会主义市场经济体制的要求。

1，政府信息公布的范围问题

政府公开的财政信息是不全面的，公众共同拥有并委托政府进行管理的资金从性质上来说应该包括三类：一是政府为社会公众提供公共产品和服务所使用的资金；二是政府为保障社会成员基本生活标准、进行收入再分配的资金，即各种社会保障基金；三是政府投资生产经营活动所占用的资金，即经营性国有资产。目前，第二和第三类资金的有关信息尚无系统的政府报告制度，而第一类资金，政府也只是提供了其中的一部分，即预算内收支。预算报告内容过于简单，缺少预算收支和以前年度的对比数据；没有公布预测财政收入和支出的依据，只是简单介绍财政政策重点，缺乏具体的目标阐述和数量指标；预算报告中披露的债务指标数据不完全；预算完整性不够，预算信息不能反映政府财政资金使用全貌。且公布的信息通常是笼统的数字，缺乏明细资料，不能对项目支出的构成以及具体的安排适当与否作出判断。

2政府信息公布的时限问题

我国预算年度采用的是历年制，而全国人代会是每年的3月份，这造成财政预算年度与人代会会期不一致。各级政府预算经人代会审批通过后，实际下达到各预算单位的时间又进一步滞后，结果造成我国每个预算年度都有很长时间处于无预算状态运行。由于预算下达时间较晚，因此年初资金往往不尽合理，导致预算执行过程中追加调整频繁，影响了预算执行的严肃性。此外，社会公众不能及时了解预算和决算，人大代表也只是在开会时才看到预决算报告，在短短几天会期中作出认真的审查是比较困难的，而大量的信息在事后很长时间无从查找。

3政府信息公布的法制问题

预算方案一旦确定，就代表了公众和纳税人对政府所提供的公共服务的规模和结构的接受程度，具有法律效力。而我国预算违法的责任性质、责任主体、责任形式及追究法律责任的程度，无论在法理上还是在立法中都没有清晰的认定。2008年5月，《政府信息公开条例》已正式实施，但由于我国综合的政府信息公开法律制度尚未建立，政府信息公开的程度和范围方面还有着局限性，存在着形式上公开多，实质上公开少；原则方面公开多，具体内容公开少；公众被动参与多，主动参与少的现象。这与建立现代法治政府、保障个人基本人权的宗旨尚有较大差距。

4政府信息公布的监督问题

虽然人大有权对政府预算进行监督，但是长期以来其监督更多停留在法律的形式上，目前仍然缺乏真正有效的预算监督手段。而人大代表的预算专业知识明显不足，也成为预算审核的一大障碍。同时，审计部门由于缺乏独立性而导致监管不力，社会的外部监督就更是缺乏必要的环境和条件，作用寥寥。财政的内部监督较为薄弱，监督方式主要是专项性和突击性检查多，日常监督少；事后检查多，事前、事中监督少。从财政监督整体上看，体系不完整，缺乏明确分工，部门各自为政，相互推诿，严重地影响了财政监督综合效能的有效发挥。现今尚无一部完整的、具有权威性的对财政监督职能、内容和手段等方面作出专门规定的法律。

三、提高我国财政透明度的路径选择

随着我国参与世界经济一体化程度的不断提高和国内市场经济体系的日益完善，完善公共财政体制，提高政府财政活动的透明度和效率，已成为我国学术界的共识和政府的必然选择。

(一)完善政府治理结构：建立“透明”政府

“透明”政府是指政府有义务在合适的情况下，公开除涉及客观原因需要保密的所有信息，公民对政府所有的信息有知情权。首先，明确政府与市场的职能分工。政府职责的明确界定是“透明”政府的首要要求，这包括在各行政部门之间、政府与市场、政府与其他经济实体之间政府的职责。其次，建立“以人为本”的服务型政府。作为政府治理核心的财政透明化要求我们按照“科学发展观”的逻辑，以社会公众利益为根本，构建“民主开放、规范、高效”的服务型政府，通过透明度来加强公众与政府之间的对话和交流，增强公众参与程度，及时了解民意，围绕民众需求确定政府目标、科学决策和规范行政程序。以人为本的服务型政府就是要建立政府与公众之间的平等关系，公众不再是政府信息的被动接受者，政府也不再是公众行为的意向控制者，在公众与政府之间所形成的委托一关系中，政府主要承担公共受托责任，政府治理目标定位于社会价值的创造。

(二)改进政府预算制度：建立“透明”预算

预算是公众监督政府财政活动的重要机制，通过对收支规模的调整影响总供求；通过调整预算支出结构实现经济的合理发展。政府预算透明度是指政府预算从编制、执行到决算都必须是公开、透明的，置于权力机关监督、舆论监督和广大社会公众的监督之下，以确保政府预算活动的有效性、完整性、合法性和可持续性。政府预算信息公开，不仅是现代社会公众知情权的要求，而且是公众参与财政决策、监督政府财政活动、实现良好政府治理的前提。政府部门信息公开有两个途径：一是通过向立法机构提交预算文件，二是通过有关载体直接向公众公开相关信息。为了克服信息的不对称，各公共部门和政府之间、各部门与财政部门之间、各部门与公众之间、政府与公众之间都要保持高度的信息透明，以克服由于信息不对称造成的人为支出安排不当和支出效益低下的后果。基于此，应着力构建有效的预算相关信息获取机制及完整的财政管理信息体系。

(三)加强财政法制建设：建立“透明”法制

公共财政必须是规范化、法制化的财政。而实行民主理财，就是要将公众的意志上升为国家意志，并将国家意志通过法律法规体现出来，才能实现依法管理财政事务。所以，建立健全财政法律体系是依法行政、依法理财的基础。而依法行政、依法理财的前提是有法可依、有法必依、执法必严。因此，必须加强财政法制建设，加强有关公共财政方面的立法，改进现行已不适应公共财政目标的法律、法规以及预算管理的运作程序，使之对政府行为具有根本约束力，从而形成公开透明的财政政策环境、严明规范的财政法制环境，通过有效提高政府预算的透明度，最终达到提高政府工作透明度的目的。当前，应切实贯彻落实已经颁布的《政府信息公开条例》，加强各地信息公开机构建设，提高服务水平，真正做到“以公开为原则，不公开为例外”。

(四)提高财政监督水平：建立“透明”监督

政府的权力是公众赋予的，权力的行使又需要通过纳税人提供的税收来解决，为此政府必须接受公众的监督，这就要求公共财政必须具有很高的透明度。根据公共财政的内在要求，结合我国财政监督透明化建设的原则，我国的财政监督体系应构建为“人大监督+财政部门监督+审计外部监督+社会监督”的全方位、分层次的“四位一体”、内外结合的公共治理模式。在内部监督方面，主要是监督预算编制和执行过程中财政法规、政策、制度的执行情况，监督财政资金运行、资金追加等程序是否依法合规，监督财政机关内部各单位财务收支的管理。在外部监督方面，一方面要加强审计、监察等部门的监督，以避免单一机构进行监督的片面性，并将结果通过公告或新闻媒体公之于众；另一方面要通过宣传教育来提高公民的纳税人意识和法律意识，并为他们的监督行为提供尽可能的工具及渠道，如开设投诉电话、召开咨询会议、聘请义务监督员等。

(五)强化财政信息化建设，改善技术手段

财政透明度建设需要现代信息和技术手段的支持。充分利用现代科技手段，建立完备的财政信息系统。按照党中央、国务院关于深化财政体制改革，建立社会主义市场经济体制下公共财政体系框架的总体要求，2002年初，国务院设立“金财工程”，并把它列为国家电子政务十二个重点工程之一。它将详细记录每个用款单位每一笔财政资金的运行状态，切实减少预算执行的随意性，是一种带有“事前”控制机制的政府财政“资源型”管理系统。应以此为基础，利用计算机、通信和网络技术，推进电子政务系统建设和应用，把预算内外资金、基金等所有财政性资金及主要宏观经济指标、总会计中的总账、分类账等信息纳入信息系统，建成一个相对完整的信息库。提高自动化程度、减少人工干预环节，加强执行监控以保证资金安全、信息安全，提高公共财政活动的效率和透明度。

(六)提高公众民主意识，充分发挥媒体作用

财政取之于民，用之于民，公众有权利监督政府是否依法行政，是否保障了纳税人的合法权益。提高公众的民主意识是加强财政透明度建设的基本途径。公众拥有较高的民主意识后，将更多地要求在税收政策、公共支出决策、公共资金使用等方面获得知情权、发言权和监督权，这必将推进财政透明度进程。拥有较高民主意识的公众也能够更为积极地参与公共决策。参与者的增加能够有效制约利益集团的游说活动，使得政府更多地关注社会弱势群体，在财政资源的分配方面更为公正合理。此外，还应对受托经营单位和使用财政性资金的各预算单位的财务会计报表进行审查，并以审计报告的方式来完成；通过公众对政府预算单位预算执行活动的问责，提高政府行政行为的规范性。通过各种媒体，尤其是网络向公众报告财政信息。

参考文献：

[1]刘笑霞，李建发，中国财政透明度问题研究[J]，厦门大学学报(哲学社会科学版)，2008，(9)：34－41。

[2]武彦民，陈晨，关于加强公共财政建设提升财政透明度的研究[J]，山东经济，2009，(1)：72－79。

[3]陈穗红，我国财政信息透明度的改善途径探析[J]，中国行政管理，2008，[9)：28－31。

[4]余红艳，中国公共财政管理改革的新视角[J]，兰州商学院学报，2007，(5)：52－57。

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[6]高倚云，蒋平，我国财政透明度的度量及改进策略[J]，中央财经大学学报，2007，(2)：1－5。

财政制度论文第4篇

构建社会主义市场经济下的预算支出体系，本人认为应以合理界定支出范围为前提，完善部门预算、逐步推行零基预算和绩效预算为基础，以国库集中收付制度、政府采购和规范化的转移支付制度及现代化的财、税、库计算机网络系统为配合，形成一个相互联系、相互制约、相辅相成的有机系统。

一、构建公共预算支出体系的前提：调整政府公共支出预算的范围，优化公共支出结构。

公共支出预算范围是指公共预算下资金分配使用的领域，它是由政府职能的范围决定的。我国是发展中的社会主义大国，市场经济下的政府职能应由市场经济的共性和中国的特性共同决定，它至少包括以下部分：市场干不好但政府可以做得更好的领域，经济转轨时培育和完善市场的任务和中国国情决定的特定任务。据此，公共预算支出的范围可以界定为以下四个领域：

1、公共服务领域。该领域重要包括政权建设和事业发展两部分：国家政权机关包括国家立法、司法、行政管理、国防等部门和机构，由于国家政权机关提供的公共服务属于纯公共商品，无法通过市场交换方式补偿其耗费的成本，因此，必须以公共预算拨款的形式来保障其正常运转的资金需要。在我国现行的政治制度下，依法成立的政党组织、政协常设机构及部分人民团体等，也由公共预算拨付资金来保证其开展活动所需的必要财力。

由公共预算供给资金的事业发展领域大体可以分为两类：一类是提供纯公共商品的事业单位，如义务教育、基础研究单位、卫生防疫单位、文物保护单位、公共图书馆和博物馆等。纯公共商品具有很强的收益外部性，私人不愿或无力承担，只有政府出面组织，并由公共预算保证其合理的经费需要：另一类是提供混合商品的事业单位，如高等院校、应用基础研究单位、保护和弘扬民族文化遗产的特殊艺术团体等，它们提供的产品虽具有公共商品的部分性质，但其发生的耗费也可以通过向消费者收费获得部分补偿。公共预算对这类单位只是拨补其正常收入不能抵补支出的资金差额。

2、经济发展领域。公共预算安排的投资支出主要针对非经营性、非竞争性以及对国家经济发展有战略影响的项目。它由以下基本方面构成：一是公共设施和基础设施，如道路、桥梁、机场、码头、水利设施、污染治理、环保工程等：这类项目具有公用和公益性质，难以产生直接收益。二是自然垄断产业，如铁路、邮政、供水、供电、供气等。这类产业具有规模收益递增和成本递减的特征，难以实现竞争性经营，若由市场调节，就会降低乃至丧失配置效率：三是高风险、高技术产业，主要是重大的技术先导产业，如航天、新能源、新材料等，政府应保证对这类产业的诱致性投资。此外，农业在市场经济中属于弱质和有风险的产业，并且农业的发展状况对经济和社会的稳定有重大影响，因而农业投资也是公共投资的重要内容。

3、转移支付领域。通过公共预算支出进行的收入分配调节，通常以财政转移支付的形式安排。与收入分配调节有关的财政转移支付，包括两个基本层次：(1)公共财政体系内各级政府间转移支付。它着重解决各地方政府财政能力均等化，以及促进欠发达地区的经济发展问题，如对收入水平较低地方的财政补助，对贫困地区的资金援助等。这类转移支付是合理配置公共资金，实现地区间均衡发展的重要手段。(2)公共预算对企业和居民的转移支付。对企业的转移支付主要是为了扶持和鼓励新兴产业的发展，以及弥补因公共定价政策造成的部分公共企业的亏损。对居民的转移支付以社会保障为主，如养老保险、失业保险、医疗保险、最低收入保证、灾害救济等。通过社会保障使社会成员享有基本的生活权利和收入来源，有利于实现收入公平分配，从而实现社会的稳定和经济的正常发展。

4、培育和完善市场的任务。我国的市场经济不是自发产生的，政府是市场制度的主要提供者。政府进行的每一项制度创新，即政府从外部将新的制度引入市场时，与自然演变的市场经济相比较，具有相对的突然性和利益重新分配的激烈性。虽然符合市场发展要求的制度最终会在市场经济下形成均衡，但由于其突然性和利益重新分配的激烈性，可能激发起重重社会矛盾而使新的制度无法引入市场。财政在新制度引入市场而尚未形成均衡时的任务是充分调整支出方向，缓解社会矛盾，一旦新的制度均衡形成，则可以从该支出项目下抽身而退。财政对以前的价格机制改革和目前的税费改革所做的支持，就是培育和完善市场方面的特定支出，事实证明，财政在发展市场经济中扮演着重要的角色。

二、构建预算支出体系的基础：完善部门预算、逐步实行零基预算和绩效预算。

我国过去的财政资金按功能归口管理，即将同一性质的财政资金统一编制到预算中去，再分配给使用资金的部门。由于每个部门对应着多个功能性预算，所以产生了多头要钱，预算管理混乱的问题，也不利于考核各部门的业绩和提高财政资金的效益。对市场经济下的公共预算，国际上主要有“费用论”和“报酬论”两种观点，前者是传统的预算理论，它认为公共预算是维持行政事业单位存在的拨款，至于它们提供什么服务、服务质量如何，则不属于财政的范围；后者是80年展起来的新兴预算理论，它认为公共预算是政府支付给行政事业单位的公共服务价格和报酬，预算拨款多少取决于其服务的质和量而不是“养人”多少。根据“费用论”编制的公共预算称为部门预算或单位预算，它以部门或单位作为预算对象，按人头费和事业费分开核算的原则进行编制。根据“报酬论”编制的公共预算称为绩效预算，是90年代初出现的预算模式。它按“部门十业绩指标”公式来确定预算，分为三个环节：(1)绩：即部门应达到的业绩指标。(2)预算：达到这一指标应当花的钱，即成本，通常，这是包括工资和业务经费在内的全部预算。(3)效：通过对上述绩效指标的考核，决定实际预算拨款额度。对于达不到指标要求的应当减少拨款。绩效预算是比较科学的预算，它解决了过去难以解决的对行政事业单位的服务质和量的评价问题，也有利于及时停止对“过时机构”的拨款，提出公共支出效率。其困难主要是指标的确定和成本计算标准。据有关文献，世界上目前有近50个国家使用或者部分使用绩效预算。

介于这两种模式之间的还有一种称为“投入预算”。美国70年代末提出的“零基预算”就属此类。顾名思义，零基预算为支出基数为零的预算，就是说，它不再考虑部门，而是按政府所要做事的内容，即“事件”来编制预算。假如政府今年计划做100件事，则先编制出各自预算。若某一部门有三件可做，就获得了三件事相加的预算，若另一个部门一件事也没有，则其基数就是零，只能关门解散。实践中，零基预算有两种基本模式：第一种是完全意义上的零基预算；第二种是“改良的零基预算”，即只对办事经费部分实行零基预算。人头费部分则按编制和人头来确定。我国目前的零基预算，对工程项目来说是指前者，对于行政事业单位来说是指后者。然而，改良的零基预算很难说能够提高支出效率。因为，只要公共预算中仍保留着“养人”部分，则无论采取何种预算，对于行政事业单位来说，就永远有人员膨胀的可能。零基预算的缺点是编制过程过于复杂，工作量过大，编制时间过长；有时还会出现“打井列入预算，填井也列入预算”，而总效果为零的荒唐现象。

针对功能性预算的缺陷，在借鉴国外经验的基础上，考虑到实际情况，我国公共支出的预算改革目前应以完善部门预算为主，创造条件逐步推行零基预算，最终实现绩效预算。2000预算年度的部门预算编制改革，所有中央一级预算单位都试编了部门预算，但只选择了教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个部门上报全国人大审议。按照全国人大预算工作委员会的要求，2001预算年度要编制27个部门的部门预算，并上报全国人大审议。上报内容、上报形式也要改进，要在上报原有功能预算的同时，将27个部门做成一个汇编本的部门预算一并上报，并力争在优化报送质量上更进一步。2001年向全国人大报送的部门预算，力争做到既能反映27个部门的预算全貌，又能反映出各部门不同的特点，既包括中央财政安排的预算拨款安排的项目，又包括部门用预算外资金、政府性基金和单位自有收入安排的项目，在规范和细化预算编制上做更大的努力。同时，要加紧进行定员定额和项目预算试点的工作，科学合理地确定各部门的定员和经费定额，改变传统的“基数法”，为实行零基预算创造条件。我国现行政府预算收支科目的基本框架，是建国初期适应计划经济体制下财政预算管理要求建立的。几十年来，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步确立，这种分类已越来越不能适应财政管理与改革的需要。为适应建立社会主义市场经济体制和加强预算的需要，需要改革现行政府预算科目，建立新的政府收支分类。新的政府收支分类体系应包括部门分类、功能分类、经济分类三个部分。部门分类主要明确资金管理责任者，解决“谁”的问题；功能分类主要反映政府支出的功能，明确“干什么”；经济分类主要反映收入和支出的经济性质，明确收入的具体来源和支出“如何使用”。初步的收支分类改革应包括预算内收支，积累经验和时机成熟后将预算内收支、预算外收支及政府行政事业单位的自有收支等都纳入政府收支分类范围。根据政府职能进行的功能分类，反映政府一般公共服务、国防、公共安全、教育、社会保障、等政府职能，体现政府一定时期内的方针政策、支出结构和资金的使用方向、。按经济性质设置政府收入经济分类和政府支出经济分类，并将各类收支充分细化，以反映政府收入和支出经济要素的构成情况。这项改革是规范财政预算管理的一项重要基础性工作，它不仅为预算编制进一步细化，零基预算、综合财政预算、国库集中收付制度、政府采购制度等一系列财政预算改革的顺利推行创造有利条件，而且也为依法治国、强化预算监督、有效实施宏观调控打下良好基础。考虑到我国的具体情况，在人员、技术和思想观念转化方面尚不具备全面实行绩效预算的条件，现实可行的是在公共投资领域选择试点，为最终实现绩效预算创造条件。

三、构建公共支出预算体系的条件：完善国库集中支付制度，健全政府采购制度和规范转移支付制度。

1、完善国库集中支付制度。国库集中支付制度就是将现行的国库分散支付制度改为国库集中支付制度,其核心是实行国库单一账户，取消各预算单位在银行多头开立的帐户,即实行”零户统管”,只有财政代表国库的账户与单位对口。国库集中收付制度分为集中收入和集中支付：集中收入就是单位的预算内收入直达国库，预算外收入直达财政专户：集中支付就是单位需要的钱由国库直接拨付，人员经费（工资费用）委托银行支付，所需的设备、办公用品及服务，由政府集中采购进行分配。集中收入是统一预算编制的要求，集中支付是严格预算执行的要求。长期以来，吃皇粮的人的工资发放是采取“年初预算切块，资金层层下拨，单位发放到人”的松散管理方式，在这种方式下，一方面造成吃空头现象，乱增加发放项目，擅自提高标准：另一方面存在工资发放不及时，甚至被挤占挪用的问题：还由于行政事业单位账户过于分散，加上层层下拨，占用了大量的资金，产生使用效益差的问题，因此有必要推进工资发放银行化，由财政部门根据各单位人员编制和工资发放标准，将工资划转到银行统一发放，从而有利于实现对财政资金流向、流量的全面监控，进一步规范财政支出管理，强化预算约束，切实提高财政的宏观调控能力。

适应改革需要，财政部已经成立了国库司和支付局，一些地方也进行了国库集中支付的改革试点并取得了许多宝贵的经验，但国库集中支付改革是一项系统工程，应该积极稳妥地进行完善，既要大胆吸收国际经验，又要充分考虑中国的国情。这项改革最大的难点就是要触动一些部门的现有权益。为保证改革顺利进行，可采取“先试点，后推广；先预算内，后预算外”等办法。目前应着重抓好以下几个方面的工作：一是要加大宣传力度，使这项改革成为人心所向，大势所趋。不仅财、税、库三家的干部要充分认识到建立国库单一账户的重要意义，更重要的是要取得各级党政领导的支持，还要使那些现有权益要相应调整的部门和单位确立改革意识和全局观念，接受这项改革。二是要在充分学习和消化国际经验的基础上，尽快拟定符合中国国情的国库单一账户管理办法。我国地域辽阔，经济发展不平衡，加之社会经济各方面的改革都在进行之中，情况十分复杂。这就要求我们在充分学习和消化国际经验的基础上，制定具有中国特色的国库单一账户制度。在统一的国库单一账户框架下，因地制宜地处理某些特殊问题。三是要积极组织多层次试点，边试点边完善办法，为全面推开创造条件。改革试点可采取自愿参与与重点选择相结合的形式逐步推开，有条件的地方可先行一步。可在市（县）、中等城市或选择某个部门和单位进行试点。为积累经验，减少震动，可采取先易后难的办法。四是要妥善做好有关配套改革。从我国目前的情况看，需要进行两方面的配套改革：一方面，要建立独立的国库会计核算体系和联行制度；另一方面，要建立财、税、库网络系统，使财、税库和各支出部门之间形成网络关系，共享资源，互相监督，提高效率。此外，我们还要注意把国库单一账户改革与财税、金融其他方面的改革有机地结合起来，尽量增加合力，减少阻力。

2、健全政府采购制度。分散的政府采购方式削弱了支出政策效力，不利于发挥财政支出促进经济结构调整的效应，也增加了采购成本，而且使财政资金分配与使用相脱离，财政监督形同虚设，为吃回扣、权钱交易的腐败行为创造了条件，所以预算执行中要强调办公设备统一采购，由政府设立的采购中心采用公开招标等方式购买，再由国库直接支付采购费用，实现预算管理和拨款两分离的财政运行机制。

近几年来，政府采购工作取得了很大的成效，一是强化了支出管理，提高了资金使用效益；二是提高了采购活动的透明度，有效地抑制了腐败；三是初步营造了一个公平交易的环境，为国内优势企业的发展创造了机会。但是，由于政府采购在我国实行的时间不长，下列问题需要逐步加以解决；

一是政府采购的规模小、范围窄。根据国际经验，一个国家政府采购的规模一般为GDP的10%以上，或为财政支出的30%左右。目前，我国政府采购的规模明显偏小，2000年初步统计仅占GDP的3%左右。所以我们要积极扩大政府采购的规模和范围。认真编制政府采购预算和采购计划，提高政府采购支出占财政支出的比重以及政府采购支出占部门经费支出的比重

二是政府采购队伍的专业水平不高。政府采购涉及到经济科学、自然科学等多学科知识，要求管理人员不仅要熟悉财政工作，还应当掌握招标投标、合同管理、商品性能等多方面的知识和技能。目前，我国大部分机关、事业单位和社会团体特别是基层单位缺少熟悉国际通行采购方式的采购管理干部和专业人员，采购活动中时常出现采购程序不规范等问题。我们应该加强政府采购宣传及培训工作。建立和完善政府采购宣传的主渠道，进一步加大政府采购培训力度，特别是对地（市）、县级管理人中的培训，不断提高政府采购人员的业务素质

三是在中央和地方的政府采购活动中，市场分割、歧视供应商的现象还时有发生。有些地方通过地区封锁、部门垄断等方式排斥其他供应商参与竞标。

四是采购资金拨付办法和管理程序不规范。今后应加强对分散采购的监督管理，积极试行政府采购卡支付制度。继续搞好政府采购制度建设工作，重点研究中介机构和供应商市场资格准入管理办法等，积极做好政府采购法的有关研究起草工作。同时，对政府采购管理人员的行为规范等作出规定。

3、规范转移支付制度。预算管理体制改革要求统一预算，推行零基预算，采取国库集中收付制，这需要规范的转移支付制度相配合。统一预算要求扩大预算范围，把预算外资金纳入预算控制，还将取消一些不合理的收费和制度外的非法收费，这势必减少各地所取得的总收人。零基预算要求“事事有预算，处处有预算”，虽说各地政府的事权可按轻重缓急进行排队，预算先保证必要的事项开支，然后再安排其它开支，但有些地方的收入连基本的开支都难保证，在预算不规范的情况下，则可以通过截留、克扣或挪用甚至乱收费来勉强维持。国库集中支付虽可提高资金效益，甚至减少一些虚假支出，但国库集中支付要实行，应该有按时支付、足额支付的保证。如果有些地区预算收入不及时或不足，将对国库集中支付产生重大打击。国家目前正大力推进西部开发战略，一般的惯例是财政优惠政策要先行，虽说长远看来有利于促进经济发展和增加财政收入，但目前意味着地方的预算收入要减少甚至预算支出还要增加，西部薄弱的财力能否承受得起呢？如果光有政策却没钱，要么西部的税收优惠落实不了，要么地方政府还得另外找钱，在转移支付渠道不畅通时，另外找钱则意味着现在想推行的预算管理体制改革将遭到破坏，使其徒有形式而没有实质。适应预算管理体制改革需要，也为了促进地区间的均衡发展，有必要结束“过渡性的转移支付方法”，制定一套科学的一般性转移支付制度，它至少应规范以下几个方面：

首先要合理确定转移支付的资金规模。在确定转移支付的资金规模时，国外一般都有可供参考的指标,如加拿大联邦政府对财政均等化补助总额规定不得超过GDP的1.2%，否则要相应地扣减对各省的转移支付额；韩国规定要将国税收入的13.27%作为地方交付税转移给地方使用。我国中央对地方的转移支付额也应确定一个相对指标，用法律的形式固定下来，从而在预算执行中就可省掉一些不必要的讨价还价，地方政府的预算由于中央补助规模有规律的变动也容易确定。

其次要合理确定转移支付的分配方式。对于均等化的转移支付分配，各国目前主要有两种模式：收入能力法，收入能力一一支出需求法（即综合因素法）

收入能力法：即地区间财政收入能力的差异是中央政府对地方政府进行转移支付的依据，基本思路是把全国均等化的标准入均财政收入作为参考指标，只要人均财政收人能力低于该标准的地方，就可据此获得中央的转移支付。

综合因素法：对转移支付总额进行分配时，除考虑各地人均财政收入差异外，还需考虑各地财政支出需求和成本的差异，如由于地区条件差异过大，各地提供初等教育的人均成本可能大相径庭，为保证各地居民能够事受到与全国平均大体均衡公共服务水平，光在人均财政收入能力方面实现均等化是不够的，必须增加对财政支出需求和成本高的地方的转移支付额。基本思路是确定地区的人均标准化财政收人和人均标准化财政支出，收入大于支出的地区，不需进行一般性的转移支付；支出大于收入的地方就其差额进行转移支付，如果各地的差额总数超过转移支付总额N，则按比例减少转移支付额。基本步骤为：

步骤（1）计算出全国均等化的人均财政收入Y

Y=R／M

R＝tlr1＋t2r2＋……＋tnrn

＝T1＋T2＋…＋Tn

＝T

R为全国的预算总收入，M为全国的总人口。Tn为第n种税的全国总额，tn为第n种税的标准税基（即为剔除了不正常的减免或故意少征、漏征等因素后的税基），rn为第n种税的全国平均有效税率rn＝Tn/tn

（2）计算人均标准化支出Ci

Ci＝C1a1＋C2a2＋…＋Cnan

财政制度论文第5篇

市场经济下的财政投资主要是公共性的，它直接为市场提供基础设施和公用设施等外部条件，在这种背景下，财政投资评审活动的性质和目的是为市场经济服务，其制度、内容、方式方法也要与市场经济相适应。作为公共性投资，其首要目的是服务于社会利益，而不是追求项目本身的市场赢利，其项目效益必须采用社会方式，而不是商业方式来评审。因此，公共投资效果的评价标准，就不能局限于项目本身的市场成本与收益，还必须包括项目所涉及的社会成本与所产生的社会收益。

明确服务对象，明确服务的切入点，是财政投资评审当前和今后生存与发展之本。

财政投资评审首先要为政府投资管理服务。从宏观的角度上讲，评审要站得高，要有长远眼光和宏观意识，当好政府的投资参谋和助手，为合理有效地配置和使用公共资金，提供投资信息和政策建议，减少和避免政府投资的失误；从微观的角度讲，财政投资评审要为政府投资具体项目的监管服务，行使业主对政府投资项目职能，合理控制工程造价。

评审要为财政部门的项目支出预算管理服务。要充分体现出评审机构的财政特色，即站在财政部门的角度，利用自己拥有的专业技术力量，通过科学、规范的评审措施算细账、算实账，为财政部门安排或调整项目支出预算提供专业技术依据，提高财政资金的有效性，筑起一道坚固的防线，并为财政投资决策提供准确的信息和政策建议。

评审要为财政支出项目绩效评价服务。财政支出项目内容十分广泛，特别是建设性项目之间差异大、建设周期长、项目效益不确定性等因素，要求财政投资评审机构应充分发挥自己的专业技术优势，认真履行自己的职责，对财政支出的建设性项目进行绩效评价，为政府合理安排财政性建设资金、提高财政资金效益发挥应有的作用。

二、明确财政投资评审的职责范围，使其更好地服务于微观市场

财政投资评审活动将大大提高财政投资的效率，其内容涉及到方方面面，多就投资项目本身的效率来评审，考核项目本身的活动情况、活动过程和活动结果，更侧重于微观经济，而不是投资所产生的宏观经济效应。虽然项目的评价涉及社会成本和社会效益，但仍然是围绕着项目本身来进行的。

评审工作要从驾轻就熟的政府指令性方式中解脱出来，学习运用市场知识和手段，积极地从制度和方法上研究实施工程量清单计价前提下的新思路、新方法，引入政府投资项目公众参与和专家评审机制，加大决策咨询力度，以适应政府投资管理的需要。

要保证建设工期、质量和成本支出，防止欺诈行为；要在审查环节杜绝缺项、漏项、少报工程量，避免中标后再结算中补报工程差额的“钓鱼”现象。

在项目决策设计阶段，要参与审查拟建项目的设计方案，设备选型和投资估算；审查初步设计概算，进行项目经济评价，从经济技术角度协助设计优化。在工程承发包阶段，要参与编制招标文件、制定合同条款、审定标底；在项目实施阶段应跟踪审查设备、材料订货、工程预算、工程进度款拨付、审查变更和付款签证、审核相关索赔等；在竣工验收阶段，重点审查工程价款结算和竣工财务决算，项目的余款额只有在评审后才能确认。

政策性很强的工作，要求有较高的透明度，本着实事求是、机会均等、诚实信用的原则进行。财政投资评审既掌握着社会平均消耗量，又了解建筑市场价格信息，使之有可能形成一个较为客观的社会标准。这样一方面可以按照国家的政策、法规从严掌握评审，另一方面又能够尊重客观实际，避免内部人操纵招投标的形式和结果。

加快建立财政投资评审信息系统，有利于及时掌握建筑市场价格信息，通过充分积累和分析工程造价资料，有效利用过去的数据来预测未来市场变化和投资趋势，以提高财政投资评审的精度，合理确定与有效控制政府投资。

工程量清单讲价是一种技术性

三、进一步规范财政投资评审，切实有效地发挥财政职能

财政投资评审是财政部门一项政策性、专业性和技术性很强的工作，要使财政投资评审工作规范运作，发挥其在基本建设项目投资中的职能作用，就必须建立和完善投资项目评审机制，做到与财政职能的充分结合与紧密链接。

基建工程项目预算编制具有工作量大，专业性、技术性强的特点，充分利用评审中心的专业技术力量和技术手段，配合财政部门搞好建设项目预算的编制工作，使基建项目预算编制更加科学化、规范化，有效控制建设规模和建设标准，从而强化预算约束，维护预算的严肃性。

财政投资评审机构与国库支付相互协调配合，对集中支付项目资金应按基本建设计划拨款、按基本建设程序拨款、按基本建设支出预算拨款和按基本建设工程进度拨款的“四按”原则进行监督，实行对建设项目全过程跟踪问效，使财政部门对项目进展情况心中有效，合理控制和调整项目资金的流量、流向，提高基建项目预算执行和国库支付工作的准确性，从而保证财政资金的安全高效。切实做好政府采购基建项目及大型修缮项目的预、决算评审工作。通过评审合理确定工程造价，为财政部门安排基本建设项目支出预算和为政府采购管理部门控制基本建设项目招标提供依据，使政府采购招标工作与国家基本建设项目管理程序相衔接。

评审直接表现为财政性投资项目支出的核减，而更重要的是通过评审工作，积累和分析财政性基本建设资金使用效益等方面的数据和资料，从单位工程造价、固定资产交付使用率、投资利润率、建设周期等指标对财政性投资项目的经济效益和社会效益作出客观评价，为财政投资决策提供准确信息和依据。

通过对财政投资项目竣工财务决算的评审，合理确定财政投资项目的工程成本和各项费用支出，达到事前、事中、事后全过程监督的目的。对擅自超标准、超规模、超预算形成的资金缺口，财政一律不予认账，切实硬化预算约束，维护《预算法》的严肃性。

项目单位依据评审中心审定的固定资产移交表和竣工决算批复文件，办理固定资产移交和产权登记手续。

财政投资评审系统经过近年来的发展，为财政部门加强基本建设财务管理，加强项目支出预算管理，做出了突出的贡献。但很多问题仍直接制约着财政投资评审在更大范围、更深层次发挥作用。充分发挥财政投资评审工作的财政职能还要关注以下几点：

1.以制度建设为切入点，实现依法评审。目前投资评审在涉及微观范畴内的业务范围、管理制度、运转流程等，并没有法律依据，这就造成了评审工作的不规范性与不确定性，因此制定指导财政投资评审业务的法律法规，可以使财政投资评审系统形成统一、规范、有序的行为规范。

2.以调整机构性质为切入点，使评审机构真正履行财政职能。把评审机构定性为行政系统或者实行公务员管理的事业单位，赋予其项目支出预算管理和监督的财政职能，这样可以有效地回避“评审中心是中介机构”这一争论，使评审机构真正公平、公正的履行其财政信贷并不能够满足农户的资金需求，小额信贷供需不平衡是制约农村金融健康发展的重要瓶颈。主要是农村信用社小额信贷的自然风险大，我国仍处于社会主义经济发展的初级阶段，农业的生产方式还是以农户家庭经营为基础，这一生产方式规模小、抗风险能力弱。而小额信贷的服务对象是以农业生产收入为主要来源的农户，农业生产效益是农户偿债能力的重要保证，一旦遇到较大的自然灾害，信贷资金就面临着很大的风险，当地开展小额信贷的农村信用社将面临灾难性的损失，影响其继续开展业职能

3.以提高评审质量为切入点，提升投资评审工作的科学性。评审质量是财政投资评审的生命线。目前，全国投资评审行业没有统一的质量标准，评审报告质量参差不齐，格式各不相同，势必造成委托者在比较、决策时的困难。制定统一规范，明确行业标准，不仅有利于比较，对比，而且有利于建立项目绩效评价体系，为昀终的财政投资决策提供技术支持。

财政制度论文第6篇

一、事业单位养老保险制度现状

(一)发展历程

(二)现状

1.改革缓慢，法律依据可操作性不强

党的十七大报告明确指出，要“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”。当前养老保障体系建立与完善的依据是国务院决定及部门文件，如国发[2005]38号、国发[2008]10号等，缺乏由全国人大制定的综合性立法，导致养老保险制度改革依据的权威性不足，规范性和严肃性遭到利益群体的挑战。《宪法》规定：“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”此中有养老“权利”和“社会保险”说，但其条文因其过于原则而可操作性不强，在实践中难以有效发挥作用，一部立法层次更高、条款更细的综合性立法或能较好地解决此问题。

2.覆盖面小，社会统筹层次低，社保基金负担沉重

由于目前全国没有统一政策，各地参保范围不尽相同。就笔者所在城市，不同的区市参保范围也大不相同，有将公务员纳入养老保险范围的，还有的仅限于自收自之支事业单位的。而就全国而言，大部分城市机关事业单位养老保险的参保对象只包括机关事业单位的合同制工人、乡镇聘用制干部和自收自支事业单位的全体工作人员，其覆盖面小，且统筹层次低。受事业单位编制体制和老龄化社会的到来等因素的影响，新参加养老保险的工作人员呈逐年减少趋势，而退休人员却逐年增多。因此随着时间的推移，养老保险基金将出现入不敷出的状况。养老保险“以支定收、略有结余”的原则，在职职工缴纳养老保险费的比例也将会越来越高，养老保险基金的负担也越来越沉重。其次，目前事业单位参保人员退休后其养老金仍按退休前基本工资的一定比例计发养老金，并且调资根据退休前职务级别确定。养老金与本人缴费的多少不挂钩，缺乏社会共济性和统筹性，无形中加大了养老保险基金的支付额。因此，在养老保险基金统筹水平较低的情况下，基金负担也会更加沉重。

3.参保意识淡薄，基金征收困难

一是由于没有相应的法律法规，制度的强制力不够，人们对养老保险的强制性和共济性缺乏认识，甚至将其等同于商业保险，没有引起足够的重视，认为退休后都是由财政拿钱养老，没有必要搞养老保险。二是由于目前部分地区经济欠发达，政府部门将有限的财力主要用于建设，而对于属于长期效应的养老保险的缴费重视不够，一拖再拖，不按时足额缴纳，欠费的现象较为突出。但又没有专门的法律法规对其进行规范、督促和处理，事业单位养老保险处于无法可依、无章可循的状况，故此基金征收困难。

4.缺乏资金营运机制，基金保值增值困难

养老保险基金管理安全与否直接关系到退休人员的基本生活。因此，为了保证基金的安全，政府一直采取比较谨慎的态度，规定养老保险基金只能存入国有商业银行，实行专户储存，专款专用，银行按同期居民储蓄存款计息，并入基金，只可以用积累资金的一部分购买国家发行的债券。由于缺乏有效的资金营运机制，随着时间的推移和物价水平的上升，原有的基金就难以保值甚至逐渐贬值，难以保证基金的长期平衡，不利于维持社会保险制度的稳定与投保人的利益，势必会造成以后基金的缺口加大。

二、有关对策

笔者认为，机关事业单位养老保险制度改革的总体思路应遵循权利与义务相统一、公平与效率相结合的原则，以保障离退休人员基本生活、维护社会稳定、促进社会发展。

(一)加快立法，进一步完善养老保险政策法规

养老保险法规是制定和完善养老保险制度的基础和依据，也是指导和规范养老保险工作的理论和准则。养老保险是一项将统一性和强制性融为一体的制度，必须通过国家立法，确保养老保险的统一性、强制性和社会性。因此，中央必须加快制定适应社会主义市场经济体制需要的、具有中国特色的诸如《事业单位社会保险法》、《事业单位养老保险条例》等专门性法规。同时省(市)级主管部门也应尽快出台能够指导本省(市)机关事业单位养老保险工作的统一政策和实施细则，以解决目前养老保险工作在各地区各自为政，缺乏统一性的现状，实现机关事业单位养老保险省级统筹。

(二)建立个人账户，改革养老金计发办法

目前以本人档案工资为基数、以工龄为折扣依据的养老金计发办法不与缴费多少挂钩，严重制约了养老保险工作的开展和参保人员的积极性。要改变这种现状，首先必须建立与企业职工社会养老保险相类似的个人账户，随之调整养老金计发办法，以社会平均工资的一定额度为基数，结合个人账户的积累额确定养老金，养老金的多少与单位及个人缴费多少、缴费年限长短挂钩，以体现权利与义务的统一、享受与贡献的联系。个人账户的建立，还将对企业与机关事业单位之间的人员流动起到积极的促进作用。

(三)扩大参保范围，促进事业单位改革

事业单位的改变现已全面启动。一些事业单位将逐渐与事业费脱钩，以减轻国家负担，有的还将直接改制成企业。事业单位人事制度的一项重大改革就是打破铁饭碗，推行聘用制，促进人才流动。事业单位改革，带来的人员分流、富余人员的再就业等问题，都与养老保险制度的完善程度有直接的关系。改革的必然性要求我们将所有事业单位工作人中纳入社会养老保险的统筹范围，建立和完善政策制度。

(四)拓宽基金筹集渠道，优化基金的营运方式

财政制度论文第7篇

摘要：社会保障的公共品属性决定了社会保障必须要由国家或政府统一管理，由财政承担主要的费用支出和兜底责任，但是由于政府财政职能的缺位，我国农村一直处于社会保障体系的边缘状态。随着经济的发展，农村传统的家庭保障和土地保障功能日趋弱化，以财政为主导构建农村社会保障制度的紧迫性日益凸显。因此，必须明确中央和地方政府在农村社会保障建设中的权责划分，增加农村社会保障的合理投入，健全社会保障法律体系，提高社会保障资金的使用效率，最终构建以财政为主导的新型农村社会保障制度。

关键词：财政；农村社会保障；土地保障

农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，从社会发展的趋势来看，以财政为主导建立农村社会保障制度、将农村社会成员纳入社会保障体系之中不仅是每一位公民应享受的权利，更是政府应尽的职则。

一、现阶段农村社会保障制度构建中的财政缺陷

1.社会保障立法滞后导致财政政策缺乏稳定性、连续性

我国现有关于农村社会保障的政府法规主要包括：1992年由民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》、2003年民政部、卫生部、财政部联合的《关于实施农村医疗救助的意见》、2004年初国务院办公厅转发卫生部等部门的《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》等。但层次低、稳定性差、权威性不高，甚至得不到相应的贯彻执行。20世纪90年代末,农业部等五部委颁布的《减轻农民负担条例》,将医疗保障和养老保障缴费视为农民负担不允许征收,这与国家支持发展农村社会保障的法规政策相冲突，并在一定程度上阻碍了农村社会保障的发展[1]。

2.中央和地方财权事权划分不合理导致农村社会保障制度的供给缺失

从受益范围来看，社会保障，包括农村社会保障应该属于全国性公共品。根据公共产品理论，全国性公共品的提供应该以中央政府为主、地方政府为辅，由于我国农村社会保障实行的是县级统筹，农村社会保障的提供是以县乡两级地方政府为主。然而自从1994年实行分税制改革以来，各级政府为了保障各自的财政收入而层层下压，造成作为最基层财政的县乡两级预算内财政可支配收入的减少。加上分税制改革在制度设计上只解决了中央和地方财政收入的划分，与财政支出密切相关的事权并未得到合理划分，造成事权与财权的分离。现在农村社会保障主要由地方政府来提供不仅给地方财政带来沉重的压力，而且由于各地经济发展水平极不平衡，容易出现穷者愈穷、富者愈富的马太效应。我国现实已表明,地方财政实力越强，该地方社会保障水平越高；相反,地方财政捉襟见肘则该地方的社会保障水平越低甚至造成社会保障制度的缺失。

3.财政投入偏低制约了农村社会保障的发展

尽管从20世纪90年代初我国社会保障改革伊始，政府就逐步增加了对农村社会保障的投入，财政对农村社会保障支出的绝对数额亦呈逐年增加的趋势，但农村社会保障费用支出占全国社会保障费用支出的比重仍然一直在极低的水平徘徊。社会保障财政支出仍严重偏向城市，对农村投入水平偏低，不足以支撑农村社会保障的发展。有资料显示，1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占支出总数的88.6%，农村仅支出126亿元；城市人均413元，农村人均14元（其中包括农村特困户救济和优抚军烈属等），相差近30倍。1991—2001年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%，已经达到某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平，而农村只有0.18%，城市人均享受到的社会保障费用支出是农村的90倍之多（杨翠迎，2005）。同时，农民的社会保障需求随着市场经济的发展、社会风险的加剧等有了明显的提高，财政供给不足和需求增长的双重压力制约了农村社会保障事业的发展。

4.农村社会保障的多头管理导致社会保障资金的分散运行和效率低下

目前我国农村社会保障的现状是条块分割、多头管理、各自为政。条块之间既无统一的管理机构,也无统一的管理立法。最低生活保障、优抚安置和社会救济归民政部门管理,养老保险归劳动和社会保障部门管理,医疗保障归卫生部门管理,形成了“多龙治水”的管理格局。与此适应,农村社会保障资金也分散于各种保障项目当中,由各具体职能部门分散使用。仅以政府财政为支撑的保障项目来看，主要包括五保户供养、特困户救助和社会救济等，目前各级财政、民政、扶贫、教育等部门都安排有一定规模的资金用于救济、扶助农村特困弱势群体。这种管理体制必然会导致机构重叠,执行成本高昂,有限的农村社保资金很难真正落实到急需的农民手中[2]。例如农村的五保户供养、特困户救助、社会救济、优抚救济等都会出现统计重叠的情况,不能真正做到公平公正,影响了保障的社会功能。

二、构建农村社会保障制度的财政对策

1.合理划分中央和地方政府在农村社会保障建设中的财权和事权

在我国现在地方各财力不足的现实状况下，中央财政应该处于农村社会保障支出的主导地位,统筹兼顾全国各地农村社会保障的基本需求。地方政府只能根据各地的经济发展实力对各地农村社会保障支出起到辅助作用。当我国经济实现城市化、一体化,农村经济有了极大的发展,与此适应,农村社会保障支出可以转变为以地方财政为主,中央财政支出为辅,并配以中央对地方的转移支付制度。就地方政府而言,省、市、县、乡四级也要合理划分在农村社会保障中的事权,建立与其事权一致的财权,尤其是要建立科学完善的地方转移支付制度,以保证农村社会保障的需要。

2.调整财政支出结构,统筹城乡社会保障事业发展

在农村社会保障严重滞后于城市、城乡收入差距很大的情况下,应尽快扭转社会保障财政支出的城市偏向，加大对农村社会保障的投入。首先，调整财政支出结构,减少建设性和竞争性支出，尽量控制和压缩一般性开支,增加对农村社会保障的财政支出比重。另外，由于部分省、自治区地方财力薄弱或者属于老工业基地,要完全承担起按照分税制划分的社会保障责任确实有困难，中央和地方政府有必要充分考虑经济发展的不平衡状态从而建立对贫困地区的社会保障专项转移支付制度；其次，从重点项目入手,逐步建立起城乡统一的公共卫生体系和最低生活保障制度。所谓的“统一”,是指统一的整体制度体系,不同的保障水平,灵活的保障方式；最后，从长远来看，要随着我国财力的增加适当增加财政对农村社会保障支持的深度和广度,逐步实现城乡社会保障体系的接轨[3]。

3.加强立法工作，健全农村社会保障法律体系

首先，全国人大常委会应尽快制定《农村社会保障法》，就农村社会保障应遵循的原则、农村社会保障的主要内容及形式、管理体制、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督、法律责任等方面做出明确规定。其次，国务院根据《农村社会保障法》的要求，制定《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》、《农村社会救济工作条例》等，使农村社会保障的法律规定具体化，增加可操作性。再次，由于我国各地区之间经济发展和社会结构等方面

存在不平衡，各地可根据当地农村实际情况，在与全国性法律、法规不抵触的前提下，制定相应的地方性法规或规章，就地方财政拨款支持的额度和逐年增长的比例，保险机构的设置、资金的筹集、管理和发放等作出具体规定，形成制度，确保兑现。

4.理顺农村社会保障管理体制，提高财政投入资金的运行效率

农村社会保障的各项事业由于难以分割的关联性，因而适宜统一的机构集中管理，这有利于社会保障政策的相互衔接、配套，有利于所有农村财政保障资金统一管理和使用。财政资金的统一管理使用必然会要求保障措施的整合。有人提出，以财政为主导建立统一的农村居民最低生活保障制度并配合其他的社会保障措施将会是中国农村社会保障体系的发展方向[4]，传统农村保障体系中的五保户供养、农村特困户生活救济等都可以纳入到农村居民最低生活保障制度当中。相应地可以把现有针对农村贫困人员的各项财政救助资金,如税费改革转移支付中有关五保供养资金、农村特困户救助资金、部分农村扶贫资金等进行整合,统一用于农村社会低保投入,统筹安排,充分发挥各类资金的整体效益。

三、结束语

我国农村社会保障是以确保广大农民基本生活条件为宗旨和目标的，具有非营利性、普遍性和强制性的性质，政府应负起对农村社会保障的财政主导责任，但这并不意味着财政就是农村社会保障资金的唯一来源，财政一般只承担那些只能由财政支撑的保障项目的资金需求,例如社会救济、社会福利等，其他的资金可以通过多种渠道来筹措，如福彩公益金、社会捐助、村级组织、集体经济的其他收入、村民互助等，以建立健全农村社会保障制度。

参考文献：

[1]李放,韩艳翠.试论农村社会保障体系建设中的财政支持[J].农业现代化研究,2005,(1）.

[2]王艳君.浅析以财政为主导的湖南农村社保体系的构建[J].邵阳学院学报,2006,(12).

财政制度论文第8篇

中国的经济体制改革实质上就是行政体制以及整个政治体制的改革。这并不是指人们通常所认为的那样，与经济体制改革相适应才有了对行政体制改革的迫切要求，而是指以往的经济体制以行政命令为特征，经济体制同时就是行政体制的一部分，改革旧有的经济体制也就是改革这一部分行政体制以及其他相关的行政体制和政治体制。因此，经济体制改革和市场经济的建立，首当其冲的不是民商法，而是行政法。 西方一些国家，如法国对国有财产制定了完备的法律制度，行政法上的财产权理论也较为完善，其行政主体的财产依不同情况分别适用私法和公法，这恰恰是它们行政法的精髓。我国经济体制改革应当而且必须借鉴这些制度和理论，但我国行政法及其理论至今还无此划分。本文试图粗略地提出和阐述我国行政法上的财产权问题，以期引起行政法学界和民商法学界同仁的重视和研究。由于种种原则，文中的观点不一定都正确，欢迎读者指正。 一、行政法上的财产权 从内容上看，各部门法中，只有民商法对财产权的规定最为详尽，其理论也最为精致;从历史上看，民法早于行政法产生而独立于其它部门法，因此，行政法上的财产权制度和理论在早期必然脱胎于民法，以至于许多分歧由此产生:行政法上也有物权和债权? 行政法上也有物权。笔者称“行政物权”。它主要包括:(1)行政主体自己拥有所有权的财产的物权。(2)用于行政目的的他人所有的财产的物权。(3)用于行政目的的行政主体与他人共有的财产的物权。行政主体通过间接或直接方式拥有所有权的财产分为两类，一类原则上适用行政法，笔者称之为“行政财产”;一类原则上适用民法，这一类财产和普遍民事主体拥有的财产无异。笔者把一切民事主体的、原则上适用民商法的财产称为“民事财产”。行政物权中权能最完全的是行政法上的所有权，限于篇幅本文主要从行政法上的所有权讨论行政财产。 行政财产和民事财产有如下区别，或者说满足下列条件的为行政财产: 1.体现的社会关系不同。民事财产体现的民事关系，当事人之间平等，其所有权作为民事权利也只能对抗平等的民事主体。行政财产体现的是行政关系，一端是行政主体，另一端则是不特定的公民或组织，双方的地位不平等。这种行政关系具备行政关系的一般特征。行政主体在这种关系中具有公权力，由此导致行政主体享有民事关系中不可能具有的行政特权。行政财产的法律制度就是这种关系的生动体现。 2.设立的目的不同。民法上的物权基于物权人自己的利益而存在，其占有、使用、处分、抵押、留置等活动都是为了获得自己的经济利益。而行政主体设立行政财产必须以设定公共使用目的为前提。这种公共使用要么是公众直接使用，要么是专门或主要用于某种行政公务。如果财产的设立主要是为了获取经济利润，那么就不属于行政财产，而是民事财产了。 3.保护的方法不同。民法上的物权保护，由物权人向侵权人提出请求来实现，当事人之间仍然是平等的。如果浸权人不予接受，物权人一般只能提请法院或有权国家机关解决，不能自行采用暴力。而行政财产的保护则不然。(1)行政主体自己可以制定有关行政法规、规章、设定法则，限制公民或组织的有关权利。(2)当义务人侵害行政财产时，管理行政财产的行政主体可以依法律采取强制手段保护行政财产，甚至处罚义务人。如《公路管理条例》第34条规定:“对违反本条例的单位或个人，公路主管部门可以分别情况，责令其返还原物、恢复原状、赔偿损失、没收非法所得并处以罚款。”(3)请求赔偿行政财产损害的诉讼没有时效限制。最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》第170条规定:“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害，不受诉讼时效期间的限制。”此条是否包括行政财产尚难明确，因为我国立法上和理论上一直认为财产权似乎只有民商法才规定，相当一部分人还不知道行政法上也有财产权理论。 4.适用的法律规则不同。一般说来，行政财产适用行政法，民法上的财产适用民法，它们的具体制度除前文已述及的外，还有下列不同:(1)民法上的财产所有权除法律禁止外，可以自由转让，而行政财产在公共使用目的废除以前，所有权不能转让，否则转让无效。(2)禁止在行政财产上为私人利益设立民法上的物权关系，例如用益权、抵押权。(3)行政财产不能作为取得时效标的。我国民法目前尚无取得时效制度， 学者们主张建立这一制度，如果建立起来，行政财产则不受这一制度约束。(4)行政财产不能作为强制执行对象。在法国，国家的一切财产不能扣押和强制执行，在我国则没有这一制度。应该考虑对行政财产适用这一原则。(5)行政财产的使用制度不同于民法上的财产使用。公众直接使用的行政财产可以依法自由使用，以不收费为原则，并且应该同样对待以同样方式共同使用行政财产的人。对于需独占使用行政财产的人，适用行政许可制度。(6)是行政财产还是民法上的财产发生疑议时应推定为行政财产。就笔者所知，目前我国只有第((5)项制度较为完善，第 (1) (2)(3) (4) (6)项制度尚付缺如，函待建立。 除行政财产外，行政物权还有用于行政目的的他人所有的财产(笔者称“他有行政公物)和用于行政目的的行政主体与他人共同所有的财产(笔者称“混有行政公物”)的物权。这两类公物也适用行政法，其制度至少应适用上述第(3) (4)项。 行政物权还有诸多理论需要探讨，如行政物权的取得和设立，行政财产的分类及其范围，行政财产所有权的权能，相对人享有的行政财产上的权利受到侵害时的救济等等。法国行政法关于公产和私产的划分比较成熟，但由于种种原因这种划分在立法上是不彻底的，公产和私产的法律制度互相交叉，只具有相对性质。此外，法国和其它西方国家的国有财产在其国内的比重并未占据主要地位，而我国作为社会主义国家，国有财产的范围和数量极为广泛，民事财产权制度却相对萎缩，这是我们在借鉴外国行政法时所必须注意的问题。 民法上有债权，以合同之债和侵权之债最为重要。既然行政法上有物权，那么有没有债权呢?有。主要是两类，即行政合同之债和行政侵权之债。但我国行政法学界一般是从行政行为和行政责任来看待它们的，以便与依法行政的目标相一致。我们如果从财产权的角度来看待它们，它们自然也应划归债权，即行政主体与特定相对人之间的特定权利义务关系而与行政物权相对应。这样，我国行政法上的财产权体系大体图示如下。 顺便提一下，从前述我们对行政法上财产权的叙述还可以得出另一个结论:行政法学可以借鉴民法学的研究方法，展开多角度多视野的研究。 二、确立我国行政法上财产权理论和制度的意义 人身权和财产权是一切部门法中的两个最基本最重要的问题和内容。行政法上的财产权理论和制度的重要意义必将随着实践的发展愈加显露，它对我国经济体制改革乃至国际交往将起着不可估量的作用。这里略谈几点。 旧有经济体制的最大弊端是把国有企业当作行政机关的附属物，成为行政机关的一部分。国有企业制度的改革不会因政府职能的转变而完成—即所谓政治权力承担者和财产所有人的双重职能的分离，也不会因财产所有权一体保护的实现而完成。我们在强调政府职能转变的同时，还必须同时注意部分国有企业职能的转变。中共中央十四届三中全会的决定指出，现代企业制度的基本特征之一是“企业按照市场需求组织生产经营，以提高劳动生产率和经济效益为目的，政府不直接干预企业的生产经营活动。”应当“减轻企业办社会的负担”。其实是对这一问题的模糊认识和不确切的提法。从行政法的角度来看，以往的国有企业实际上履行了行政机关的职能，把实现行政目标当成了自己的目标，由此导致了“企业办社会”等一系列恶果。②我们细加分析，就会惊人地发现，国有企业财产作为行政主体‘’行使所有权”的财产，其占有、使用、收益、处分等权能均符合行政财产的特征，而与民法上的财产大相径庭。’‘政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开”，政府作为国有资产所有者的职能与其社会经济管理职能在行政法上是无法分开的。政府作为民法上的财产所有者的职能与其社会经济管理职能倒是可以分开的。可见国有企业改革的一端是政府职能的转变，另一端应该同时是部分国有企业职能的转变，即由主要实现行政目标转为主要实现经济目标。国有财产只有在民法领域才谈得上与其它财产一体保护。如果不加区分地把一切国有企业财产都当作民事财产来对待，势必把作为行政财产的国有企业当作民事财产来处理，或者把国有企业中的行政财产当作民事 财产来处理，造成理论上、立法上和实践中的混乱。国有企业财产应按其适用的法律制度和不同特征分别对待。它们履行各自的主要职能。有人已经模糊地提出了这一问题，但未引起理论界的重视。 全民所有制工业企业承包合同、租赁合同是行政合同，国有土地有偿出让合同、公共工程合同等也是行政合同，一些学者敏锐而正确地指出了这一点。①这意味着，在中国大量存在的以承包经营责任制等为基础的改革是以行政关系，是以行政法为基础开展的。这是一个极其重要的突破口。(1)如果上述合同是行政合同，那么由其涉及的财产也应是行政财产。而目前我国行政法学界对行政财产的研究几近空白。(2)上述行政合同以往是当作民事合同、经济合同来研究的，现在看来民法学界是走了点弯路。从今以后，在经济领域尤其是在国有企业向现代企业转换的过程中，行政法应该与民商法齐头并进，而不是由民商法孤军奋战，更不是将行政法局限在行政立法、行政处罚这些纯粹的政府权力行为以内，而应将行政法上的财产权问题当作重要内容来研究。 既然行政财产体现的是行政关系，那么就必然存在特定或不特定的相对人。行政主体在管理行政财产时就可能侵害相对人的合法权利。法国行政法对相对人在行政财产上的权利保障得相当完备。例如，道路便利权是道路公产供公众使用使命的一部分，是行政法上的权利。在道路的公共使用使命没有废除之前继续存在。行政机关的决定侵害这一权利时，受害人可向法院提起撤销之诉。而我国迄今没有类似的保障制度，把对行政财产的管理单纯当作了行政机关的权力，没有想到行政财产同时也是相对人的权利。在这种情况下，确立行政法上的财产权成为保障相对人合法权益的必要前提。 在国际法上，认定财产的公、私法性质直接决定着国际法的适用，例如国家管辖权和国家豁免问题。确立行政法上的财产权就更为重要了

财政制度论文第9篇

财政转移支付制度的意义

市场经济条件下的财政转移支付制度，是分税制财政管理体制不可分割的内在组成部分之一，是处理中央政府和地方政府及地方政府间的财政分配关系、实现各地财力均衡和公共服务均等化的基本手段。政府间转移支付制度在以“分税制”为基础的分级财政体制中起着承上启下的作用，转移支付规模和结构的具体状况，不仅体现着财权划分和事权划分的相互衔接，而且是上级政府政策意图的贯彻方式。在财政集权的体制下，规范的政府间转移制度是保证地方财政顺利运行和平衡地区间财政收入能力和社会保障水平的唯一途径。

我国目前财政转移支付制度存在的问题

实行分税制后，我国政府间财政转移支付由体制补助、税收返还、专项补助和结算补助等多种形式构成，1995年之后又实行过渡期转移支付办法。我国目前的财政转移支付制度虽已初步形成，但仍存在着不规范、力度小和功能弱等缺陷。

转移支付政策目标不明确，结构不合理。伴随着财政管理体制的演变而逐步发展起来的我国财政转移支付体系在目标和定位上都受到了局限，除了出台较晚的中央对地方过渡期财政转移支付外，体制补助、税收返还、专项补助和结算补助等五种形式都属于非均等化财政转移支付，基本上起不到均等化的作用，而且前者明显偏低，而后者明显偏高，形成了极不合理的结构。

转移支付力度不足，调节功能微弱。目前的转移支付仅靠有限的中央增量财力在地区间的二次分配无法缩小地区间的财力差距。我国地区之间发展很不平衡，地方政府之间的行政能力、公共服务水平也相应存在明显差异，要缓解地区差距尤其是增加对中西部地区的财政支持，对中央财政的转移支付需求必然很大。而中央财政收入总规模的有限性及支出总需求的增加，严重制约了中央财政宏观调控职能的充分发挥。

资金分配办法不规范，转移支付存在着随意性和盲目性。财政转移支付资金的分配是实施财政转移支付制度的落脚点。但在现行的转移支付形式中，只有过渡期财政转移支付办法在全国范围内实现了统一的公式化分配，其余各种转移支付形式各自为政，财政统一支配各类专项补助的实际权力非常薄弱，大量的资金通过不规范的形式转移到地方，违背了实现公共服务水平均等化的初衷，在一定程度上扩大了地区之间财政能力的差距。

从分税制改革的要求来看，整个分税制财政体制财力集中和事权下放的体制冲突以及财政转移支付制度的这种实际缺位严重影响了分税制制度优势的发挥。

我国财政转移支付制度存在问题的原因分析

我国财政转移支付制度存在问题的原因，从深层次上分析，笔者认为可以归结为以下几点：

(一)现行政权层次构造与财政转移支付制度极不协调

政府权力层次构造决定于政府职责和行政管理方式，现在的五级政府与计划经济体制下政府由上至下统管所有领域各项具体事务的要求相符。市场经济体制要求政府转变职能，淡化了自上而下的管理需求，增强了地方政府因地制宜、独立管理区域问题的必要性，密集的政权层次结构不再适应经济体制的要求。分税制财政体制改革，前提是对各级政府的事权范围的划分，事权范围决定着财政支出的范围和财政收入的划分，所以事权的划分是多级财政体制协调过程中的基础性环节。政治体制改革的滞后，各级政府的职能界定和事权划分都不明确，甚至政府职能转化尚没有实现的情况下，仅依据短期需要就进行各级政府间财权的划分，财权划分走在了事权划分的前面，主次颠倒，这一划分必然与实际需求和理论需求相左。

(二)分税制的不彻底导致转移支付制度的不合理性

我国的分税制虽然初步建立起了大框架，但与规范化的分税制尚有一定距离，在具体的税种划分上、地方税收体系的完善上，仍存在很多问题。在税种划分上：一是没有打破按企业隶属关系划分税种的格局，二是没有打破按行业划分税种的局面。在地方税收体系的完善上，还未形成一个稳定的地方税体系，有些应开征的税种尚未开征；由于税收体制的高度统一，地方没有税种设立权，影响了地方税收体系的建立。分税制的不彻底，影响了财力初次分配的合理化，使转移支付这种再分配包含了固有的不合理成分。

(三)转移支付制度缺乏法律的支撑和保证

转移支付制度作为政府间财政关系的支柱之一，是中央政府在分权性财政管理体制的基础上对地方政府实施制衡的重要财政手段，必须将其纳入法制的轨道，使其具有很高的权威性、规范性和可操作性。世界上许多国家普遍以法律形式、甚至通过宪法对有关政府间转移支付事宜做出明确规定，相比之下，目前我国尚无涉及政府间转移支付事宜的法律，现行财政转移支付制度的立法层次太低，制度的稳定性也较差、法律规定缺乏权威性。我国在1994年的《预算法》中，对中央和地方收入体制和范围划分虽做了较为明确和原则的规定，但是其法律效应有限，这使得目前的转移支付改革缺乏法律的支撑和保证，直接影响了转移支付制度效应的充分发挥。转移支付法制化是市场经济比较发达地区转移支付的重要特征，只有实现转移支付法制化才能够真正实现转移支付规范化、公平化、透明化。财政转移支付制度法制化的国际经验

转移支付关系到财力在各级政府之间的流动，是一项涉及广、影响大、政策性强的分配形式，从许多国家的转移支付实践来看，虽然各国补助金的数额巨大、补助对象众多、补助结构复杂，但在具体的转移支付过程中均体现了三个方面的制度特征：一是转移支付制度的法制化；二是转移支付实施过程的程序化；三是转移支付(尤其是一般性转移支付)规模的公式化。

法制化是财政转移支付制度的重要基础，健全的法规是规范财政转移支付制度的有力保证。德国通过《基本法》、《税收分配法令》和《联邦与州间财政平衡法令》对财政转移支付做了明确的规定。日本是实行地方自治基础上的财政转移支付，在《地方自治法》、《地方预算法》和《地

方税法》中对财政转移支付的内容和方式做了严格而明确的规定。在加拿大，联邦政府对省和地方的转移支付，一部分是根据宪法修正案来加以实施的，另一部分则是按照联邦与省之间的协议来实施的。在澳大利亚、英国、意大利等国家的转移支付制度中，也无不体现着法制化的特点。

转移支付实施过程的程序化，也是保证转移支付制度有效性和科学性的一个重要因素。以澳大利亚为例，在实施财政均等化的过程中，负责管理转移支付的机构主要有两个：一是联邦国库部，负责确定每年度转移支付的总规模、各种转移支付的比例关系，以及专项补助的分配方案；二是联邦补助委员会，它负责提出一般性转移支付的建设性的分配方案。在英国的转移支付制度和程序上，也充分体现了中央集权的特点，中央通过计划控制等方式，对地方预算实行严格的监督和管理。

与法制化和程序化相联系的另一个特征，便是许多国家都运用科学的公式来确定转移支付的规模和数量。在英国、澳大利亚、德国、加拿大的财政均等化计划中，都是严格按照既定的公式和标准，来确定转移支付的规模和数量的。这样，便增加了转移支付的透明度，减少了人为因素的影响，从而为提高补助效果、保证转移支付制度的正常运行创造了有利的条件。

值得指出的是在规范化、公式化的前提之下，各个国家在转移支付的形式、结构和规模诸方面也不是一成不变的，而是依照具体情况的变化进行相应的调整，以剔除补助方式中的不适宜成分。事实上，适时调整转移支付制度，不仅会使补助更加贴近实际需要，而且也会有助于增强中央财政调控的弹性和力度。

完善我国财政转移支付制度的思路

借鉴财政转移支付制度法制化的先进国际经验，并针对我国目前转移支付制度存在的问题，我国应从法律的角度来全方位地完善我国的转移支付，建立符合公共财政要求的、规范的财政转移支付制度，实现财政转移支付的法治。

(一)按法律形式确定各级政府的职能要求

科学划分中央与地方政府以及地方各级政府之间的事权和支出范围，是完善财政转移支付制度的前提条件。借鉴西方经济学家提出的事权和支出划分的原则，并结合我国的实际情况，笔者认为我国在划分各级政府间的事权与支出时按照各级政府的职能要求应遵循集权与适当分权相结合的原则、受益范围原则、公平与效率相兼顾的原则以及相对稳定适当调整相结合的原则。综观各国的分税制实践，大多以法律形式明确规定政府间的事权与支出范围，为此，我国也必须尽量使事权和支出范围划分具体明了，并在此基础上由权力机关通过立法方式加以规范。这种法律规范包括两个层次：一是中央与地方的事权和支出范围，可由全国人民代表大会立法，中央政府无权随意把该承办的事务下放给地方政府，当然地方政府也无权把该承办的事务推给中央政府；二是地方政府上下级之间的事权与支出范围，也应由地方立法机关通过地方性法规的形式予以明确。

我国应通过严格的法律程序规范各级政府的事权与支出划分，并力求科学化和规范化，使之保持相对的稳定性和连续性是很重要的。相对稳定的事权界定，不仅有利于各级政府应地制宜，统筹安排财政收支，而且有利于调动中央和地方政府的积极性。当然，政府间事权与支出的界定的稳定性只是相对的，必要的时候也要根据国民经济的发展变化对不合理部分作出适当的调整与更改。

(二)大力推进转移支付的立法体系

财政转移支付制度是一项涉及面广、政策性强、影响因素复杂的系统工程，只有以法律形式加以规范才能更好地发挥其调控作用。综观西方市场经济发达国家，尽管各国的财政管理体制存在着某种程度的差异，但政府间财政转移支付制度的法制化程度较高是其共同的特征。各国政府对转移支付制度其基本原则一般是以法律形式确定，在转移支付政策的实施过程中，也有健全的法律体系加以保障。转移支付制度本身及制度运行的外部环境均实现法制化，减少了人为因素的干扰和影响。

而我国现行财政转移支付制度缺乏明确、规范的法律规定，带有很大的随意性。政府财政转移支付制度要真正作为一种规范性的制度建立起来，必须遵循法制化原则。我国要借鉴国外成功经验，进一步制定和完善有关财政转移支付的法规，如《财政法》、《转移支付法》、《预算法》、《财政监督法》等，就转移支付制度的原则、内容、形式、依据、用途和监督等以立法形式予以规范。尤其是要尽快修改《中华人民共和国预算法》，增加有关财政转移支付的条款，赋予财政转移支付相应的法律地位，还要制定关于政府间财政转移支付的单行法规，对财政转移支付的政策目标、资金来源、分配形式、分配程序、分配公式等做出具有权威性的统一规定，确保规范化的财政转移支付制度建设有法可依。转移支付收支预算要单独编制，并由各级权力机构审查后予以实施，以增强转移支付决策的公开性、稳定性和权威性。但是，具体的计算公式或补助标准，财政部或专门的工作委员会有权根据实际情况做出修改，以体现法制化与灵活性的很好结合。