1．相关理论明确城镇化将以何种方式影响
农业保险需求的增长，对今后政策的制定实施有着重要的作用。因此，城镇化将从以下3个方面来影响农业保险需求的增长。
（1）土地流转。土地流转政策的实施会使得原先破碎分散的土地逐步集中，进而使未来的农业向规模化、现代化的方向发展。然而，农村的土地流转会调整农业产业结构。在农村土地流转制度下，要完善农业保险范围和发展路径，提高农业保险效率，必须进行发展模式和服务等创新。樊帆则认为，在农业发展新时期，土地流转与农业生产结构调整关系密切。一方面，农业生产结构调整迫切需要通过土地流转扩大规模经营；另一方面，土地流转为农业生产结构调整提供了前提条件和广阔舞台。汤鹏主则主张土地流转与农业产业化协同发展。在当今制度下，土地流转制度必然改变农业的发展方式。因此，土地流转后形成的规模农业生产主体都将无一例外地迫切需要农业保险。
（2）农业产业化。农业产业化即农业的现代化，农业产业化必然对农业保险提出新的要求。有学者的研究表明，农业产业化与农业保险存在相互作用机制，农业产业化会通过加强农民的风险管理意识和组织两方面来提高农业需求、降低道德风险。唐瑾认为，农业产业化是推动农村经济和社会发展、促进传统农业向现代农业转变的重要途径。农业产业化的顺利发展，要求构建相应的农业保险体系。石晓军和郭金龙认为，农业产业化表现为两种形式：农产品生产与食品加工制造业的产业化和农业的本地产业化，因此，政府有动力推动特色农业的全面保险。农业的产业化是一种必然，对于农业保险的发展有着直接的影响。
（3）人力资本意识的唤醒。人力资本意识的逐步唤醒，就是人们对生活品质提出更多的要求。这里指的是“人力资本意识对保险需求的直接影响是认识到要对不确定的人力资本价值进行保障，而更深层次的影响是全面的风险保障意识的唤醒。”这种意识的唤醒进而对于农业保险有着更多的需求。综上所述，笔者将城镇化对农业保险需求的影响划分为土地流转、农业产业化、人力资本的唤醒三个方面的影响。为此，笔者搜集相关数据，利用统计分析的方法，以各省农业保险需求即各省农业保险保费收入为因变量，来衡量这3个方面在现阶段对于农业保险需求的影响。
2．模型构建根据上述理论分析
可得到以下假说：假设1：土地的集中，农民的收入更多的从工资性收入转向于经营性收入。土地流转意愿越强，使得土地的集中趋势越高，进而使土地用于大型的生产。土地流转意愿越高，农业保险需求越高。假说2：生活环境的改变，农民的生活方式向城镇居民的生活方式转变。第三产业的发展促使农村劳动力更多地由第一产业、第二产业转向第三产业，第三产业的发展催生出多元化农业保险需求的增长。假设3：公共教育的普及，对于现有的生活，人们会提出更高的要求。人力资本意识的唤醒会促进农业保险需求的快速发展。
（1）土地流转意愿。参照曹建华等采用的近似方法，土地流转采用土地流转意愿来衡量。农户土地的流转意愿和行为选择也有人探讨过，可以通过构建一个农户土地流转意愿度的指标进行评价。D＝（R1／δ1）／（R2／δ2）＝（R1／R2）×（δ2／δ1）①式①中，D为流转意愿度指标，D值越大，土地流转的意愿就越大；该指标由相对收益比值R1／R2和相对风险比值δ2／δ1共同决定；R1为非农生产经营活动的净收益和土地的流转净收益；δ1为非农生产经营活动的风险；R2为农业生产经营活动的净收益；δ2为农业生产经营活动的风险。根据上述公式，笔者对全国各省、市、区耕地流转意愿进行分析，以农户的工资性收入作为农户非农生产经营活动收益的近似指标，以农户的经营性收入作为农业生产经营收益的近似指标，以工资性收入、经营性收入的波动标准差作为衡量风险的指标。
（2）第三产业值占GDP的比重。农业的工业化、产业化使得第一产业的比重下降、第三产业的比重上升，第二产业保持基本不变。对于各省、市的农业产业化水平，笔者选用各省、市第三产业值占GDP的比重（以下简称为第三产业占比）来衡量。即：第三产业值占GDP的比重＝第三产业值／GDP
（3）高中以上文化的劳动力占劳动力比重。教育规模的扩大可以提高人们的文化素养，而居民文化素养的提高则是城镇化的目标和愿景之一。美国经济学家米凯•吉瑟的研究证明：在农村地区，教育水平每提高10％，将多诱导6％～7％的农民迁出农业。对于人力资本意识的唤醒，则采用各省、市高中以上文化劳动力占劳动力的比重来衡量（以下简称为高中以上文化劳动力占比）。
（4）农业保险保费收入。反映省份农业保险需求水平的指标是农业保险保费收入。由于先是考察各省的农业保险保费收入的时间序列，因此，研究中没有采用保险密度和保险深度对农业保险保费收入进行量纲化。
二、统计分析
1．数据来源本研究中各省的农业保险收入
来自于2006～2013年《中国保险统计年鉴》。各省城镇人口的工资性收入和经营性收入、第三产业值、高中文化以上的劳动力均来自于2003～2013年的《中国统计年鉴》。
2．统计分析
（1）省份的农业保险需求变化。摘自2013年的《中国保险年鉴》，因为数据较多，只选取了由北到南的5个省（市）在2005～2012年间其农业保险保费的收入数据，全国范围内各省的农业保险保费收入都呈现出逐年增长的景况。不同省份的增长速度与增长水平有着较大差异。黑龙江、安徽、湖南省保费增长较快且水平较高，北京市与海南省农险保费收入增长平缓且水平不高。同时，不同省份的农业保险保费收入较早期水平出现了较大的“跳跃”，回归分析很难去涵盖不同省份的发展变化，因此，选用相关系数度量农业保险需求与三大因素的关系。
（2）相关性分析。利用皮尔逊相关系数计算农业保险需求与流转意愿、第三产业占GDP的比重和教育水平的相关系数，相关系数越接近于1，相关程度越高，其绝对值可以比较不同现象相关程度的高低。
三、结论与分析
全国各省市农业保险保费收入是逐年增长的。但增长的方式和增长的水平存在着显著性地差异。从各省（市）的皮尔逊相关系数来看，大多数省（市）的土地流转意愿与农业保险保费收入的相关性并不强，只有黑龙江省、浙江省、湖南省等几个省份的系数达到了显著相关的水平并不能很好地验证假设2的猜想；对于第三产业占GDP的比重与农业保险需求的相关性有着较大差异，近似呈现出两极分化的特点，有些省、市的相关性较高，有些省、市的相关性较弱；除广西、贵州外，其余省份的高中以上文化劳动力占劳动力的比重与农业保险保费收入存在着高度的相关性。对于以上结论分析如下：
1．原有农业基础和经济发展方式
高农业保险保费收入水平的几个省份，如内蒙古、黑龙江等都有着厚重的农牧业基础，有着广泛的种植或牧养面积，且这些省份的经济发展对于第一产业的依赖较大。
2．土地流转因素土地流转因素
对于农业保险需求的影响并没有假设中的那么大。可能受到以下原因的影响：一是逐渐消失的土地红利。在土地红利上，下降了太多。城市中心城区的土地被卖得差不多了。有数据表明，中国城市人均居住面积已达到33平方米，农村人均居住面积为37平方米，再过两年，中国城市人均居住面积会超过农村人均居住面积，农村的土地资源优势正在逐渐消失。再者，中国农村的土地红利价值低微，因为现今农村实行的集体土地制，缺乏基础设施的农村土地成本非常低廉。二是现今土地流转的制度并不完善。土地流转虽然带来了很多积极的变化，但也存在土地用途改变、保障机制不健全、运作欠规范等问题。三是土地流转的后续安排欠缺。如土地流转必然使得土地集中化，大量劳动力被释放出来。如何解决这部分劳动力亦是一个严峻的问题。
3．农业产业化因素
农业产业化表现为第三产业占GDP比重的上升，许多省、市的农业保险需求增长与之存在较高的相关性。山西、江西、河南、福建、贵州、甘肃、新疆等地都表现出较低的系数，除福建省外，其余省、市的发展动力和所依托的产业模式相关，我们可以发现，这些省、市的第三产业的发展程度并不高，只有0．3％～0．5％。不同省份的工业化水平或者说发展阶段不同，因此，第三产业对于经济发展乃至农业保险的推动就有所差别，这个因素许多学者都有研究。
4．人力资本意识的唤醒
人力资本意识的唤醒与农业保险需求的水平有着高度相关性。人们教育水平的提高对于农业保险需求有着高度相关性，但同时我们也应意识到，教育也具有“迁出效应”。许多受到高等教育的人们会对生活环境提出更高的要求，大多会在学成之际，去大城市寻求更多的工作薪水待遇与深造机会。由此造成大城市人才的聚集和小城市人才的流失，从而拉大地区间的经济发展水平。
四、政策建议由以上结论提出如下建议：
1．因地制宜发展
农业保险黑龙江、新疆等农业基础较好的省、区，土地流转对农业保险的发展还存在一定的作用，应制定相关法律法规引导土地流转；现代化程度高的如北京市、上海市和海南省等，第三产业的发展和教育的普及对于农业保险的发展作用性较强。但教育是一个周期较长回报较慢的育才途径，应尽早开展教育改革，特别是贫困地区的教育。
2．适应农业产业化需要
关键词：土地流转利益机制
有效的土地制度，必须是能够反映并适应客观经济条件和社会条件，从而能够正常运转，具有保障土地所有者、使用者和管理者的利益和功能，对土地的合理利用、经营以及管理方面，具有激励功能的土地制度。我国农村土地流转总体上是健康的，但由于土地流转处于刚刚起步阶段，在实践中还存在着诸多问题。
一、我国农村土地流转仍需改善的问题
第一，总体上农村土地使用权流转的规模不大，范围较小，与加速推进农业现代化的要求不相适应。据不完全统计，全国土地流转面积约占农民承包地的3%-7%。农村大多数劳动力外出务工，并没有放弃农业生产和土地的承包权，出现“有人无田种，有田无人种”的现象。
第二，土地使用权流转中存在许多不规范的地方。一是流转随意性大，效益不高。大多数流转是农民私下协商交易，不遵循一定的程序和履行必要的手续。二是村干部随意流转土地，不尊重农民意愿。有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营，严重影响了农民正常的生产生活;有的为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间、低价出让土地经营权。三是土地流转的收益分配不规范。由于行政干预过多，补偿不到位，农民所得甚少，经济利益得不到保障。
第三，土地流转的中介组织不健全，缺乏土地流转市场，信息不畅。农村大部分地区尚未形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅。流转市场发育不良，中介组织匾乏，信息不灵，致使一些农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到中意的出让者，难以形成有效流转，影响了生产要素的合理流动和优化配置。
二、农村土地流转存在问题的原因探究
第一，农村土地产权制度不健全，农民的权利得不到保证。产权在个人收入最大化原则下，应从效率低的人手中流向效率高的人手中。然而，我国农民拥有的产权无法流转。从我国现行法律对本集体组织以外的单位或个人的承包经营做了严格的限制中，可以看出政府对农民的产权流转管制过多，无法形成合理的土地流转机制，阻碍了要素的合理流动。农村土地所有制的产权主体也是虚拟的，所有权事实上经常由村镇干部行使，使农户获得的土地使用权既是无偿或低偿的，又是保证不够或不完整的。农民对土地的权利常常得不到落实，使用、处置、收益等权利经常得不到保证。
农村土地流转仍需改善热
农村土地流转仍需改善
作者：滕华文章来源：本站原创点击数：87更新时间：2009-12-1515:36:47
第二，农村土地流转缺少必要的法律规范，基层政府和农民自治组织对土地流转的干预过多。缺乏完备的法律规定和规范的操作程序，是制约土地流转的重要原因。农村土地立法不足，缺乏规范土地流转的法律法规，如对集体土地流转中的前提条件、适用范围、主体地位、权利义务、受让人资格、收益分配等问题均缺乏必要的法律规定，土地流转合同与当事人的法律责任。使得一些基层政府和村委会干部利用权力，大打法规上的球，借土地流转的名义，侵害农民的利益，导致不少地方制订了有损农民权益的所谓集体土地流转的政策，导致土地流转内容的不完整性、土地流转价格的不确定性、土地流转目标的非效率性以及土地流转格局的不稳定性，无法培育出适度规模的符合市场要求的经营主体。
三、推动农村土地使用权流转的对策和建议
第一，明确土地所有权主体。目前，在农村集体经济组织已经呈现多元化发展的条件下，土地所有权就不应再笼统地界定为集体所有，而应明确规定土地所有权主体。在农村的乡(镇)、村、村民小组三级体制中，乡级组织因范围太大，监督管理费用太高，已经基本被排斥在农地所有权范围之外，而村民小组似乎应成为土地所有权主体，但“村民小组”无论是名义上还是实际上都无法替代原生产队的地位和职能。因为现在的村民小组既不是一个经济组织，也不是一级行政单位，它是乡村新体制中职权最模糊、管理最涣散的组织(既无公职又无办公场所)，所以由村民小组充当农地所有权的主体，显然无法实现对土地资源的有效配置。我认为，新时期的农村村民委员会是由全体村民选举产生的，是农村最基层的一级组织，它能够代表农民意愿并独立行使权利，因而在农民当中具有代表性和权威性，而且具有比较健全的行政组织机构和领导体制，有能力行使农地所有者的职责。
第二，制定相关法律法规，为土地使用权流转提供法律保证。应尽快制定和出台农村土地承包法的实施细则，制定有关农村土地流转的法律、法规，使农村土地流转纳人法制化轨道。具体来说，要完善和强化国家土地法，进一步明确集体土地所有权主体、承包经营权主体、经营管理者以及他们之间的关系，明确集体土地流转的范围、主体，明确地方政府包括乡镇政府在集体土地流转中的地位、职责、作用;修订和完善民商法、经济法、行政法，将农民集体成员作为集体土地流转主体凸现在这些法规中，并对集体土地受让主体、权利义务以及用途方向等加以严格规定和限制;在有关财产法尤其是物权法中应确立集体土地承包权及使用权是一种财产权、他物权，而且应明确集体土地流转是一种物权行为，使农民以及全社会确立集体土地承包经营是+财产的意识，这种财产受法律保护;由国家统一制订土地流转合同，并纳入合同法范畴，要明确合同双方当事人的权利、义务，又要重点规定合同双方当事人的违约连带责任。通过加快土地流转的立法，以法律形式确保农村基本经营制度的长期稳定，才能切实保护农民的土地承包权益和农村土地流转的健康、有序发展。
第三，在农村土地使用权流转中，引入市场机制，通过合理确定地租、地价，以转让、出租、入股、继承和抵押等形式。市场是实现农村土地流转的最佳选择。在市场经济体制下，市场是资源配置的基础和基本力量，资本、劳力、生产资料、技术等生产要素如此，土地作为生产要素也不应例外，不仅可以避免集中统一调地给农业经济全局的冲击，而且能激发农户改良土地、增加长期性投入的积极性，为农业的持续健康发展提供制度上的保障。只有将土地使用权的流转建立在市场机制的基础上，农民才有可能自主地按照市场情况做出扩大或缩小经营规模的决策，从制度上避免土地经营格局随少数人特别是一些干部的意志而剧烈变化，使土地的利用和农业经济的发展更多地按照经济规律办事，从而可以减少少数农村十部的机会。有利于化解部分农村社会矛盾。采用市场机制，由有关农户自由协商实现土地使用权的流转，基本上体现了平等、自愿、经济有偿的原则，“愿打愿挨，两厢情愿”，因而能够非常有效地避免和减少因土地流转引发的农村社会矛盾。
第四，基层政府在土地流转中要找准自己的角色，不能过度干预。农村土地流转是以农户为主体的，是农户自愿的市场行为，而不是靠行政手段来实现的。基层政府在土地流转中不是代替和经营，不应当以管理者名义去分享地租，更不应去经营土地租赁业务，与民争利。当然，同时也要搞好涉及土地流转的资格审查、合同签证、档案管理和动态监测等工作，为土地流转提供信息、中介、组织、协调等服务上作，制定土地利用与流转的长远规划，做好土地的集中连片和整理工作，改善农田基础设施建设，为土地流转创造良好的环境。
总的来说，我国农村土地的流转还有一段漫长的路程，要在这段路程上走好，取得土地流转工作的效益，不仅仅要注意各种机制的建立，给予土地流转一个很好的环境，同时政府部门也要积极配合，将土地流转工作做出效益，并保障农民的利益。
参考文献：
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[2]刘斌，张兆刚等.中国三农问题报告[M].北京:中国发展出版社，2004
道德作为一种社会意识形态，是社会中人们共同生活及其行为的一种准则和规范。道德的作用在于通过社会舆论对社会共同生活起约束作用。政府作为现代人类社会功能性的主体，其本身对广大人民所承担的责任和拥有的权力决定了政府道德的客观存在。
(一)政府道德是土地流转中政府代表人民利益的内在要求。
在社会生活中，政府道德源于人民对政府的信任和政府对人民所承担的责任和义务。在现代民主社会中，国家的一切权力属于人民，人民授予政府权力的同时也要求政府权力的行使必须符合相应的道德性。因此，在土地流转过程中，政府的行为只有符合相应的道德操守，为人民的利益而工作，政府的行为才能得到人民的广泛认可，否则只能遭到人民的普遍反对和抵制。
(二)土地流转中政府的特殊社会地位决定了政府的道德责任。
作为土地流转中土地的管理者和社会的服务者，政府特殊的社会地位决定了政府在履行管理、协调、服务、制定政策等职能的时候会关系到土地流转中各方面的利益，特别是广大农民的利益。因此。土地流转中各利益相关方对于政府的道德操守都有着更高的要求。政府本身也必须确保自己的行为符合相应的道德观念，扮演好自己的社会角色，为广大人民的利益服务。
(三)政府道德在土地流转中起到维护社会道德风尚的重要作用。
就政府道德的影响而言，政府道德在整个社会道德体系中处于最高位置，直接影响着社会的其他职业道德和社会公德，关系到我国社会主义核心价值体系的构建。这就要求在土地流转的过程中。政府必须成为社会道德的表率。以自己的言行支持并维护积极健康的社会道德风尚，表现出政府的责任感和公信力，努力维护政府在全社会中的信誉和形象。
二、在当前土地流转中我国地方政府所面临的道德风险
实现农村土地资源的合理流动，是我国农村改革和农村经济发展的客观要求，也是发展现代农业实现农业产业化的必然选择。但是围绕着土地流转的进行，我国农村中长期积累下的一些有关土地的问题也更加突出。这些问题的存在，不仅不利于农民利益的实现，而且也极大地增加了政府的道德风险。
(一)地方政府角色不当，在土地流转中缺乏对农民进行正确引导和政策性保护。
地方政府是土地的管理者，其基本职责在于依法开展对农村土地经营权的指导和管理工作，制定相应规章制度以规范和保护农民的合法权益。但在不少地区土地流转的政策法规未能得到贯彻和落实，甚至个别地区发生了地方政府运用行政手段强制农民进行土地流转的行为。对农民而言，如何进行合理的土地流转本身就存在着极大的风险性。作为社会生活的服务者，人民利益的代言人，指导和服务农民进行符合当地实际的土地流转是政府不可推卸的责任，而政府在这一方面不作为甚至乱作为的行为。不但会给农民造成经济损失，而且造成了政府自身道德的缺失。
(二)少数地方政府道德责任意识淡薄，侵害农民利益的事件时有发生。
政府作为社会的管理者和服务者，在维护农民利益方面有着不可替代的作用。但是少数地方政府出于对政绩的追求及少数政府官员的腐败。盲目地追求土地流转范围的扩大，甚至作为一个利益主体从中牟利。更有少数地方政府非但未能忠实履行自己的职责，反倒作为房地产开发商的利益代言人，打着土地流转的旗号瞒天过海，擅自改变农用土地的性质，致使农民失去了土地流转中应有的地位，失去了宪法和法律赋予的权利，最终成为土地流转中的利益受损者。少数地方政府由于政府道德的缺失，非但没有成为农民权益的保护者，反倒成为农民利益的侵害者。这种政府道德严重缺失的行为，不但使政府形象遭到损害，而且增加了土地流转中政府的道德风险。
(三)大量失地农民的就业问题加重了地方政府在土地流转中的道德风险。
上世纪90年代以来，由于工业化、城市化过程中大量农用土地转为非农用地，全国每年至少有300万农民成为失地农民。累计失地农民已达4000万一5000万，成为一个庞大的社会弱势群体，其中完全失去土地、没有工作的农民至少在1000万人以上，占失地农民的20％。如此庞大的失地农民数量，对于社会就业，特别是农民工就业产生巨大压力。由于近些年来城市对于外来劳动力的需求日趋饱和，特别是2008年以来，受国际金融危机的影响，城市对于农村剩余劳动力的需求已经开始大幅减少，大批进城务工的农民工的就业问题难以解决，这就使得如何转移农村剩余劳动力成为一个关系到社会稳定的政治问题。加之当前我国农村的社会保障机制尚不完善，如何保证转让土地使用权的农民生活水平不至于下降。是政府不容回避的责任。近些年来因为土地纠纷而产生的矛盾积累越来越多，个别地区甚至发生了由于土地纠纷而引发的，这类事件的发生不但威胁到社会稳定，也为土地流转中政府的道德责任敲响了警钟。
三、当前土地流转中对政府道德责任的具体要求
由于政府及其工作人员对社会公共权力的掌握，因此在土地流转中政府对广大农民利益的实现有着不可推卸的道德责任。政府的道德操守直接关系到农民的切身利益，这就对政府的道德责任提出了严格的要求，具体的来说有以下三个方面：(一)严格遵守国家法律法规，保障土地流转利益分配的公平正义。
在土地流转中，为农民利益而工作，代表农民利益，维护农民利益是政府道德中最核心的内容。党中央在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中着重指出“必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题，保障农民政治、经济、文化、社会权益，提高农民综合素质，促进农民全面发展，充分发挥农民主体作用和首创精神。紧紧依靠亿万农民建设社会主义新农村”。
为此，各级政府应该作为农民利益的保护者和实现者，充分发挥政府职能，做好土地流转的管理和服务工作。首先，各级地方政府特别是乡镇政府必须严格遵守国家关于土地流转的相关法律法规，时刻不忘农民的利益，依法办事，坚决杜绝政府工作人员在土地流转中违法乱纪行为的发生。其次，政府需要对自身进行正确的定位，积极引导农民实现农村土地的合理流转，为农村的土地流转提供相应的中介信息，协调农民与各种社会组织的关系，搞好土地流转的服务工作。再次，政府需要为农村土地流转创造一个良好环境，坚决打击土地流转中各种形式的坑农骗农行为，确保农民流转土地的股权和按时获取股息。第四，政府需要加大对农村社会保障的投入力度，着重解决土地流转后农民的就业问题，保障农民生活水平提高，实现顺利向第二、三产业的转化，不断增加农民收入。
(二)诚实守信，廉洁自律，恪守政府的道德操守。
在政府道德中，诚信是政府道德的首要内容。诚信是保障公共行政能够健康运行的道德基础，在现代社会中具有重大意义。但是在少数地区，地方政府“政策多变”、“形式主义”、“弄虚作假”、“欺上瞒下”等有悖于政府道德的行为却屡见不鲜，这些行为不但干扰了社会秩序的正常进行，也助长了少数政府工作人员的不正之风，更严重的是损害了整个政府系统在社会中的公信力。
在土地流转过程中，各级政府应该努力增强政府的公信力和提高政府的社会责任感，尊重人民群众的知情权，接受人民群众的监督，恪守政府的道德操守。首先，政府应该完善诚信政府的建设，严格践行政府在土地流转中所颁布的规章制度，不能随意变更，更不能通过土地流转更改农用土地性质。其次，对于土地流转的整个过程，政府的行为要公开化、透明化，形成一套自我约束的机制，杜绝“”等不正之风并且要自觉接受社会舆论的监督，尊重人民群众的意见和建议。再次，政府要建立相关的补偿机制，对于土地流转中的决策失误要敢于承担相应的责任，不掩盖、不推卸，要给予土地流转中由于政府决策失误而损失的一方相应的补偿，维护政府在全社会中的信誉和形象。
(三)实事求是，因地制宜。
地方政府根据本地区具体情况，充分发挥主观能动性，机动灵活地制定土地流转的政策措施，为农民实现土地流转提供更多的便利条件，解决土地流转面临的现实问题，维护广大农民的权益，是对政府道德责任最具体的要求。
各地在实现土地流转的过程中面临着不同的具体情况，需要地方政府根据国家政策和上级政府的指导，在法律框架内因地制宜、灵活处理。不顾地方具体实际，把上级政府指导性意见奉为真理而生搬硬套地运用或盲目推行其他地区的成功经验，都有可能给本地区的土地流转造成损失，给农民利益造成侵害。这不但是政府工作中的错误，更是政府道德缺失的表现。针对这个问题，同志曾经一针见血地指出“盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示，这不是真正在执行上级的指示，这是反对上级指示或者对上级指示怠工的最妙方法”。在土地流转中。各级地方政府需要对本地区实际情况作出具体的调研，并且要根据调研结果，结合上级政府的指导性意见，对土地流转实事求是的制定出相关规划和具体措施。实事求是不仅仅是政府在土地流转中所要坚持的基本原则之一，更是政府对人民负责和政府避免决策失误提高公信力的来源。亦是对政府道德的具体要求。
关键词：农地流转利益关系谈判能力权贵阶层制度变迁
中国的问题，基本上是一个人口膨胀而资源短缺的农民国家追求工业化的发展问题（温铁军，1999），因此，“三农”问题历来是中国革命和建设的核心问题。对于中国这样一个拥有9亿农民的农业大国，农村的稳定与发展是关全局，而土地关系的稳定是农村稳定的基础。当前我国农村问题的核心仍然是土地问题（中国（海南）改革发展研究院，2001）。
中共十五届三中全会通过《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》后，特别是新的《土地承包法》颁布之后，农村土地流转问题更加引起了广泛关注②。近一段时间来，认为农村土地的家庭承包经营已经不能适应农村土地规模经营，不利于农业产业化和农村现代化的观点，越来越多地见诸各种媒体和理论刊物。让“土地流转起来”，“让农民变股民”的呼声也越来越强烈。本文以现代西方制度变迁理论和集体行动理论为分析框架，试图通过对现行农地制度形成的原因和演变的考察，揭示农地流转制度形成的背景及其所蕴含的利益关系，并认为中央政府应充当制度供给的主体,整饬法律框架，保护农民权利，防止新权贵阶层的全面登台。
一、建国以来农地制度变迁的轨迹
建国以来，我国农村土地制度的变迁大致经历了三个阶段，即到农业合作化运动，体制到现在的家庭联产承包责任制。第一次农地制度的变革发生在50年代初期，地主的土地所有权被剥夺，土地分给了无地的农民耕种，解放了农村生产力，为新中国经济的迅速恢复和发展奠定了基础。50年代末化运动的开展标志着第二次农地制度的变革，建立了高度的土地集体所有制③。70年代末的第三次农地制度变革逐步确立了家庭联产承包责任制，实现了土地所有权与使用权的分离，调动了亿万农民的积极性，取得了较大成功。制度经济学强调制度因素在经济生活中的作用，认为“制度”因素是经济发展的基本动力。建国初期农地制度变革对农业的刺激作用和化对农业的巨大破坏已为事实所证明。而1978—1984年家庭联产承包制对农业产出增展的贡献率达35.6%—75%，整个80年代，我国农村社会总产值增长了近5倍，显示了制度变迁对农业发展的激励效应。随着家庭联产承包责任制由潜能释放（1979——984）到潜能消散（1984——），农村土地制度变革对农业的激励作用逐渐得到释放，原来合理的制度安排也可能成为阻碍农业发展的因素。
二、农地制度：委托—悖论及其利益关系
我国法律规定，农村集体土地属于“村农民集体所有”，作为土地所有权代表的村集体组织或村民委员会应由村民直接选举产生并忠实的代表土地所有者的利益。因而村民与村集体组织或村民委员会形成了委托—关系。但是事实上农民拥有土地承包经营权后就很难享有集体土地所有权，乡镇一级党委、政府能够直接决定村两委干部的人事任免，村两委不是代表“村农民集体”行使土地所有权职能，而是贯彻执行乡镇意图。集体经济组织对于土地的所有权由于不具有完全的排他性，或者说是排他性的占有权受到更高级别的乡村机关的侵蚀。土地分配的具体执行常常要通过集体的人——乡村干部来实现，土地事实上是乡村干部能够施加重大影响甚至完全掌握的一种非市场资源。从产权经济学的角度看，中国农村集体土地所有权归属是虚拟的，而这一层虚拟的土地所有权实际是归属于乡镇一级的，委托—关系完全脱节，因此就产生了所谓的“委托—悖论”。
马克思主义的经典作家无不指出，在私有制条件下土地所有者会要求土地所有权在经济上有所实现，这种实现就是地租。社会主义公有制条件下的两权分离也必然会引起土地所有者对使用者的地租要求，但与纯粹地租不同，是一种经济地租。在完全竞争市场下由于土地和劳动力是稀缺的，经济地租的水平取决于两种要素在市场中的均衡水平，其均衡点符合帕累托最优。在现阶段社会主义公有制条件下，土地相对于劳动力是稀缺的，且劳动力不能自由流动，自由进出劳动力市场的成本较高，劳动力对土地需求弹性较小，则作为土地所有者处于垄断地位的基层政府与作为土地使用者的农民在租金上的选择将处于非平等地位，租金水平将取决于垄断者的地位强弱如何。由于土地占有关系与农村基层政治治理格局存在着密切的逻辑联系（王景新，2000），经济地租就成为基层组织经济权力的实现形式，是土地所有者必然的一种寻租行为，也是农地制度的委托—悖论必然蕴含的利益关系。
三、农地“流转”：弱谈判能力及次优选择
在明确了我国农村土地制度的演变之后，农地流转制度的形成就是显而易见的了。我们认为，农地“流转”制度是在较高制度成本下的形成、维持和强化的，涉及到农民群体相对于其在改革初期的分化和乡村精英（权势）阶层的形成、现有体制下分散的普通农民的谈判能力较弱、普通农民与精英阶层的信息不对称、农民个体的理性选择对于群体的非理性作用。考虑到这些因素，我们认为，缺少国家财产法律制度规范下的乡村土地制度的自发调整和演化就未必一定是制度创新。如果因为农民个体在既定制度下选择了某种最优方案，就认为这种制度是农民的选择的高效率的制度，那么就忽视了这样一个问题，当农民个体在无法左右这种谈判格局的背景下被迫作出的所谓最优选择是一种次优选择——其实是别无选择。农地集体所有制和征地制度之间的联系，这是一种巧妙的制度，使农民对土地权利的丧失（农地转为城市、工业用地的升值）形成集体的麻木，因为一个人对于自身财产权的50%丧失回无法忍受，而100个人几乎不会在意被剥夺0.5%的财产权。这种制度的形成不是设计的结果，而是在制度形成的谈判和博弈过程中，各方面都要保证自己的权益，最后只有谈判能力最弱的普通农民承受最大的损失；而且这种损失的过程是间接和隐蔽的，无法被大多数农民觉察，因此收当来自农民的阻力业较小（周其仁，2001）。
我国当前农地“流转”究竟达到了什么程度？探讨这个问题有利于明确我们讨论的基础。经过界定的土地流转形式主要有：转包、转让、入股、互换、租赁、继承、拍卖等。农业部农村经济司胡建锋提供的资料表明，截止到2001年底，全国农用地发生流转和集中的在5-6%左右。而在20世纪90年代初中期，这一比例只有1%。基层政府在实际操作的时候，创造性的发明了很多“流转”形式。如“反租倒包”，划定项目区等等。但是，很多地方的“反租倒包”实质上是借“反租”为名，强行无偿集中农民土地，再由不具备经济法人资格的乡镇组织或村自治组织统一转包出去。情况好点的，农民可得一点所谓土地“租金”。情况不好的，农民分文难得。而“划定项目区，政府以优势产业，吸引农民拿出土地集中发展特色农业，进行产业化经营”的“流转”。我们认为，根本不涉及土地承包权或者经营权的转让。如果说有关系的话，“划定项目区”的做法在更多的地区演绎为干预农民农业生产选择权。一些地方甚至提出了“加快使用权流转，发展规模农业”的口号，下硬性指标；有的对土地流转和规模经营，实行“一票否决”。乡村组织成为土地流转的操作主体，先将农户的承包地包给开发商，再回过来找农户办理租地手续。从丽水市某镇的情况看，镇村组织在事先没有征得农民同意的情况下，先入为主地与开发商签订了包地的协议。这实际上是用乡村组织的行为否定了农户的市场经济主体的地位，使土地家庭经营变成集体经营或政府经营。一旦乡村决定集中土地，原来的承包户就得服从，自愿的原则得不到体现。而对不同意反租的农户则视为“钉子户”，采取强制手段。许多地方土地的租期少则20年，多则30年甚至50年、70年，比农民二轮承包的期限都长。农民一旦失去其他谋生途径，也就没有了依靠。由于“反租倒包”、租赁等土地流转，一般都实行定死价格一次性买断方式，因而今后不管发生何种变化，农民再也无法分享土地可能产生的效益④。
可见，对农地实行“流转”而不称为农地“交易”并不仅仅是约定俗成的通称问题，“流转”只是在许多法定的财产权利模糊不清的情况下的一种模糊的定义：农地的最高级的排他的所有权是残缺的、虚置的，农民的土地承包权没有明确规定是何种债权，甚至没有规定是物权还是债权，在此基础之上的其他物权比如用役权、抵押权、地上权等等都是不明确的。交易往往意味着各方财产对象的财产权利界定基本清晰，各方的在交易中的民事法律地位对等，而农地流转的主体是谁、应当是谁以及各主体是否都是平等的民事主体都不明确。交易中基本能够做到基本的等价有偿，否则就不会形成普遍的稳定的交易活动了；而“流转”则并不意味着一定是自愿等价有偿的等价交易，事实上许多地区正是通过行政手段强制性低价剥夺农民的土地权利，而土地财产权利界定的模糊特别是农民个人和家庭的土地承包权缺少法律的充分保护，又为这种剥夺提供了机会和政策依据。
为了保护农民的土地承包权利，党的十五届三中全会明确指出：“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农民转让”。但是地方上热衷于“两田制”、“反租倒包”、“土地股份合作制”的往往是基层干部和相关的企业家。所谓土地“流转”，主要的收益并非农民个人所得，而首先是市、县级的土管部门和地方财政，其次是乡镇和行政村。在当前各级地方财政日趋紧张的情况下，这部分收入基本上成为弥补工资缺口的重要来源，和农民已经基本没有太大的关系。既然模糊的农村土地权利界定和农村土地“流转”能够给各级行政机构和人员带来巨额的收入，那么维护当前这种模糊的农地权利和农地“流转”体制的“利益集团”便具有充足的的动力。而公正清晰地界定土地财产权和平等的土地交易，虽然能够提高农民的收入水平，但相应的会严重影响市、县的既得土地收益，会减少乡镇和行政村的官员的权利，所以短期内这种制度变迁在短期内绝不是帕累托改进。
农地制度改革不仅仅难在是利益之争，关键是在既得利益集团的强烈反对下，而又要依靠这些既得利益集团来实现这种制度变迁。面临着中央政府政策压力和农业经济学界的理论压力，地方既得利益集团（指从农村土地“流转”中受益的集团）既然不能用直接手段反对或者拒绝，那么采用热农地“流转”冷界定土地权利，或者是先流转后界定权利就成了维护自身局部短期利益的主要手段。种种农地“流转”的所谓实践深得各级地方基层政府部门的推崇（当然和理论界不同），如两田制、三田制、反租倒包、股田制，似乎农地“流转”就会带来农地集中，农地集中就会带来高效农业，农地“流转”俨然成了农地制度改革的主要手段。因此，“乡村干部主张要调地动机是很复杂的，更多有权力和利益方面的考虑。不论是两田制、招标承包、反租倒包，各种各样的名堂，不会白折腾的，确实折腾出利益来了”（陈锡文，2001）。
我们认为，要提高农民收入，就必须充分保护农民的土地财产权利，在农民个人的土地财产权利的法律性质没有确定之前，对于所谓的农地“流转”应当慎之又慎，防止在“流转”的过程中，农民的土地承包权利受到进一步的侵蚀。土地使用权流转的前提应当具备公平、明确、稳定的物权划分和公正公开的交易规则。如果这些条件不具备,我们认为就应当进一步试点土地流转。在农地的财产权利性质和使用权交易规则逐渐完善之前，为防止土地使用权过于集中，产生大量的无地流民，应当对土地的所谓“流转”给予一定限制⑤。根据战后日本、韩国、台湾的经验，为了避免土地兼并的加剧和小农破产，可行的方案并非禁止土地交易，而是直接禁止企业和个人拥有农地的具体面积。这样的限制使得农地交易主要是农户之间的土地交换或者是出卖土地用于非农用途，前者没有农民会失去土地，而后者农民卖出土地时可以得到巨额的收入，当然不会破产。日本自二战后实行一直到1961年，在长达15的时间中法律不仅严格禁止法人进入直接的农业生产领域，还规定非农业生产者不得拥有农地，规定农户拥有的土地不得超过3公顷、出租的土地不得超过1公顷，超过的部分必须由政府强制收购等，其目的是不允许在农业人口大批转移之前，就出现以大资本排挤小农户和土地兼并的现象。当这方面的法律有所修改时，日本的农业人口已从1946年的占50%降到了1961年的只占27%。即便如此，日本的法律至今仍对公司进入农业直接生产领域有着一系列严格的附加条件。而在以农场规模大而著称的美国中西部地区的9个州，至今也还定有“禁止非家庭性的公司拥有农地和从事农业生产”的法律。以大资本排挤小农户，追求农业的效率，必须具备相应的社会、经济条件，否则就会造成严重的社会问题。
再者，家庭经营和农业产业化、现代化并不矛盾。这个问题完全可以在成本——收益框架里可以分析清楚。首先必须明确农业产业化必须有利于农民收入的长期增长，不能为了产业化而产业化，或者牺牲农民的利益去为其他产业或者阶层服务。在此基础之上，农民的家庭经营是否采用某种现代化的经营手段或者耕作手段，取决于农民采取这种手段的成本和收益，也取决于它所拥有的货币和实物资本以及农业知识，如果我们把货币、实物资本也看成是获取农业知识的必不可少的条件的话，如果农业产业化、现代化对于大多数农民家庭来讲收益等于甚至小于成本，或者根本没有足够的启动资金，那么农民家庭和个人就应当有权利不选择这种对他们不利的产业化。农民采用什么手段进行耕作，是手工作业还是机械化，大多数情况下都是经过一定的成本收益权衡的⑥。
四、制度与利益：警惕新权势阶层全面登台
由于只有少数农民有充分的谈判机会和大多数农民参与制度谈判的权利受到限制，现在的自发的乡村农地制度变迁更多的体现出来少部分阶层的利益，往往损害了大多数农民的利益，整体的效率损失远大于精英阶层的额外收益。而乡村精英阶层往往只会考虑到自身的利益，而且某个精英用自己高尚的个人行为为农民整体的利益服务也不会对这些阶层的整体行为有实质影响（那个为农民利益上书总理并为之奔走呼喊的李昌平便是一例）。考虑到这点，大多数的个体精英便会放弃这种起不到作用甚至会被同僚所诟病的行为，这样在乡村精英阶层操作下的所谓“制度创新”更多的体现的是制度退化。在农民个体分化的情况下（改革前我国的农村基本不存在这种分化，在吃饭问题上都是同质的），农村土地制度变迁如果要实现显著的效率优化，就必然要求有外来的强大的权利资源对制度变迁的目标和过程予以引导，这种权利资源的主体往往与乡村精英阶层没有直接的密切的利益关系，可以更多的从农民整体和农业发展甚至从国民经济的整体目标来考虑制度变迁的方向和路径。可以说没有这种外来权利资源的强大干预，即使是少数阶层可以从控制土地的分配和出让中获取一部分利益，让他们自愿放弃这份权利而把终极的排他的物权化的土地权利公正的赋予农民也是根本不可能的。极端的例子就是土地的地主所有制为主的制度不会自发的演变为自耕农为主的制度。中国解放战争时期在根据地进行的和建国前后在全国进行的，以及战后日本、韩国、台湾的都建立了以自耕农为主的农民个体的土地所有制，都促进了农业的迅速发展和农民生活水平的大幅度提高，为工业的发展都奠定了良好的基础。但是这些土地制度的改革都是在外来（相对于传统的乡村社会）的相对独立的强大权利资源干预下进行的。共产党领导的解放区政府和农村的地主、士绅没有利益关系；败退台湾的国民政府与台湾本岛地主基本没有任何关系；而大力推进的驻日韩的盟国占领军和当地的大小地主更没有利益关系。不但如此，这些外来的权利主体都认识到当时农村存在的以士绅、地主、乡村官员为代表的精英阶层是维护农民的整体利益和发展农业经济的严重障碍，使用强制手段甚至是暴力手段限制传统乡村精英阶层是推行的必不可少的一部分，区别的只是程度有所不同。要建立有效率的符合大多数农民利益的土地财产制度,必须要考虑到现存乡村权势阶层的反对,必须要用国家政权特别是法律的力量来限制这些阶层。特别是在我国加入WTO的背景之下，国外大资本堂而皇之的登堂入室，并与本土的新权贵们结合在一起，形成所谓“新权贵资本主义”，这足以令中国的民间资本望尘莫及⑦。因权势而有钱财，比因钱财而有权势更为危险得多，无论何时，我们始终不能不警惕权贵资本家阶层的悄然登台.
参考文献
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12、陈锡文：《让农民自己为土地做主》，《南方周末》2001年11月1日。
关键词：土地流转解决机制农村经济
农村普遍实行以家庭承包经营以来，农民有了相对稳定的土地使用权，为解决承包地块分散、种田效益不高，农业劳动力不足等问题，一些地方的农民自发地通过互换、转包、转让等方式进行着小规模的土地流转。党中央尊重农民的首创精神，及时予以肯定，明确提出“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行”，各地认真贯彻中央农村土地承包政策，落实延长农村土地承包期30年，在稳定农村土地承包关系的同时，积极探索农村土地流转制度的改革。随着农村经济发展步人新阶段，农村土地流转也出现了新变化。
一新中国农村土地制度的历史回顾
1.农地流转的萌芽阶段（1979—1983）
解放后的，使我国彻底打破了由地主垄断土地的格局，村土地私有制改造为集体所有制，土地归农，集体经营，按人均分。土地不得出租、买卖或以其他形式非法转让，国有企事业单位用地必须由国家统一征用、无偿划拨。1979年，家庭联产承包的改革大潮迅速席卷全国。到1983年底，全国各地包干到户的农户已占国内总农户的94.5%，农村改革取得了初步成果（但当时国民经济仍在计划经济基础上运行,计划经济为主，市场调节为辅，农村土地承包基本上还是按劳或按人均分，且未说明土地承包多长时间。这一阶段，可以说是我国农村土地流转市场的“雏形期”，土地流转具有自发性、隐蔽性、无序性特点，而且有偿与无偿并存。
2.农地商品性争论阶段（1984—1987）
1984年，十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》第一次明确提出“社会主义有计划商品经济”理论。与此同时，国务院《关于1984年农村工作的通知》规定，“土地承包期一般应在15年以上”。以此为起点，关于“农村土地商品性问题”引发了全民性争论。这一阶段，虽然国家政策和法律仍不允许土地买卖、出租或以其他形式转让，但理论界已开始高度关注农地的商品性研究。实践中，农地流转的规模和范围进一步扩大。
3.农地市场迅速发育阶段（1988—2003）
1988年，《宪法》修正案删除“土地不得出租”规定，增加了“土地使用权可以依法转让”规定，为土地市场发展扫清了法律障碍。当时，城市土地的有偿使用得到国家政策的大力支持，农地使用权正式依法步入商品化的发展轨道，农地流转市场开始在我国初具规模。这一阶段，对农地流转市场的客体存在两种观点：一部分人主张改革土地所有权，所有权也可以进入市场；一部分人主张搞活土地使用权，主要是土地经营权进入市场，最终后者占了上风。实践中，土地使用权和所有权两个市场均不同规模的客观存在。
4.农地市场逐步规范阶段（2004年后）
2003年实施的《农村土地承包法》虽然对农村土地流转发挥了相当大的规制作用，但由于配套措施没有跟上，实践中，承包合同形式不完备、经营权证发放不到位、随意变更或终止合同、剥夺农村土地承包经营权等一系列问题随之出现。从2004年开始，中央又出台“一免两补”等惠农政策，全面实施“振兴东北、西部大开发”战略，虽然促进了农民增收和农业增效，农地价值得到深度挖掘，推动了农地市场持续活跃，但是，农民抢种土地、涉农纠纷增多、政府违法批地、乱占滥用耕地、随意改变土地用途、征地补偿落实不到位等问题也随之增多。
二农村土地使用权流转现状分析
1.农村土地使用权流转提高了生产效率
中国己经进人了由传统农业向现代农业发展的新阶段。2007年中央“一号文件”已明确指出了发展现代农业是当前建设社会主义新农村的首要任务。我国目前的农业在很大程度上还是传统的、原始的小农小本耕作经营，2.4亿农户每户平均经营0.5公顷的土地，属于“超小型”农户经济高成本低效率的小农经营，成为阻碍农业发展的“瓶颈”。形成这些问题的原因，一方面是“人少地多”的格局，随着10年来工业化进程的加快，农村土地流失现象严重，耕地面积由19.5亿亩下降为183亿亩，由于在科技进步过程中资本有机构成持续走低和农村劳动力人数绝对增加，再加上二元经济结构的转换迟滞，农村剩余劳动力积压在日益短缺的土地上，妨碍农村土地形成适度经营规模;另一方面是农民承包土地的使用权流转进展十分缓慢，土地不能按照市场效益原则进行合理流转与优化组合，使家庭小规模承包经营的格局长期化与凝固化，农业专业化程度偏低，农业产业结构单一，农业生产机械化的规模作业也受到阻碍，难以形成规模效益。发展现代农业，提高土地产出率、劳动生产率的根本出路在于扩大经营规模，即用以机械为主的作业替代以人畜力为主的作业。扩大经营规模要以农村剩余劳动力的转移和完善的土地使用权流转制度为前提。
2.促进了农业规模经营和科技进步
土地流转有明显的正面效果。它促进了农业规模经营和科技进步，加快了农业产业结构调整步伐，提高了土地产出效益。但是，对于以集体组织为主体的反租倒包、股份合作制等流转形式，却存在着较大的争议。反租倒包、股份合作制可以通过规模经营和引入外部资本，发展高效经济作物，提高土地收益水平，应该给予鼓励和支持。加上部分地区劳动力转移并不充分，一些农户承包的土地被收回后，可能产生生活上困难的问题，容易引发社会矛盾。因此，主张慎重对待土地的反租倒包和土地股份合作制。
3.土地流转中形成的规模化经营是农业发展的动力
农村土地的分散化、零碎化严重制约着农村劳动生产率和土地生产率的提高，大规模机械化生产与经营在土地规模过小的情况下是一筹莫展，望“土”兴叹.而实现土地适度规模经营是我国加快农村经济发展的必然趋势和客观要求，因此要实现土地规模经营就必须加快土地流转的速度和规模.农村土地流转适应我国的基本国情:耕地面积极为有限、分散化、零碎化和农村剩余劳动力数量庞大且农村劳动力、耕地面积分布都不均，劳动生产率低下，土地生产率增长动力不足，人地资源的配置不合理等.
三农村土地使用权流转存在的问题和原因
1.农村集体土地所有权不明晰是根本障碍
在《农村土地管理法》中集体被界定为乡(镇)、村和生产队(村民小组)三级，而《民法通则》中集体则被界定为乡(镇)和村二级。从而在微观上形成了“农民集体”、“集体经济组织”、“村民委员会”或“乡(镇)政府”对同一块土地都可以拥有所有权的模糊状态。这种模糊而不彻底的现有土地产权制度安排，使农民对土地仅拥有承包权和经营权(使用权)，导致土地流转不畅，使土地的自由交易无法正常进行。在一定程度上使农业的规模化经营面临许多制度上不可逾越的障碍。这已成为土地集中和规模经营的硬伤，并严重阻碍了农户进入产业化经营组织和规模生产。势必束缚我国农业现代化的前进步伐和国家或地方宏观经济规划政策的实施。
2.制约着土地配置效率的提高
当前我国农村土地使用分散、经营规模狭小，土地利用格局僵化，这必然从两个方面制约着土地配置效率的提高。一是妨碍农业技术改造进程；二是阻滞我国传统农业向现代农业的转变过程。其中最主要的表现就是先有农民家庭半自给性小规模土地承包经营技术长的农民兼业化，使土地蜕化为“生活保险手段”，致使土地经营的目标不是追求货币收益最大化，而是获取稳定的口粮保证，从而使土地配置失去效益原则。因此，农村土地经营制度变革与创新的主要目标之一，就是按照规模经济原则，逐步改变现有分散、狭小、低效、僵化的土地经营格局，发育独体流转集中机制，实现与我国国情相符合的农村土地适度规模经营。
3.社会大环境所限制
目前，城市工业和乡镇企业，吸纳农业剩余劳动力的能力十分有限。而且，随着市场竞争日益激烈，企业经营环境较为艰难，城镇为了保证国有下岗职工和新增劳动力的就业需要，出台了许多歧视农民工的政策，农业剩余劳动力转移缓慢。而且转移后的工作具有很大的不稳定性也造成农民难以彻底离开土地，他们把土地视为自己最后的保障线。所以，就业社会化的障碍无法突破，土地使用权的流转也不可能会出现新的跨跃。
4.土地流转市场的不健全
无合同约定的土地流转面积占绝大部分，有合同的土地流转也不够完善，没有统一的合同格式，有的合同没有承包农户签字，有的合同与政策法规相违背等。土地流转服务工作跟不上，村集体组织的作用没有得到充分发挥，中介服务组织严重缺乏。在没有监管的情况下，流转的土地改变了用途。农户在其中的利益受到严重侵害，其运行的基础不是规范的制度体系，而是人为的政策注入;农村土地流转的二级市场主要是农户之间的土地交易行为，其运行的特征是自发性、混乱性、盲目性与无序性，二级市场流转空间狭小，缺乏有效的中介支持与政策引导。
农村土地使用权的市场化流转机制的缺陷是由市场本身的组成和结构上的缺陷所决定的，反过来，如果存在缺陷的市场机制一旦形成并固定化，它又会使市场组成和结构上的缺陷放大，并形成一个相对均衡的农地流转市场系统，这样的存在内在缺陷的系统如果没有外部的动力使其结构和组成趋向完善，而任其自由发展，整个系统将趋向恶化。
5.法律法规不完善
近年来，立法虽然关注到土地承包经营权流转问题，如2002年我国《农村土地承包法》涉及土地流转的规定多达30余条，详细规定了土地承包经营权流转的原则、方式、程序等，并取消了若干不合理的限制，包括《农业法》、《物权法》等也有相应规范，另外还散见于《合同法》、《民法通则》、《担保法》及最高人民法院的司法解释中以及其他相关的行政法规、规章中。但总体看比较原则、粗疏存在法律空白，同时法律规定较为分散，没有形成系统性的法律机制，缺乏可操作性的具体规范。这就必然导致处理土地流转中产生的矛盾与纠纷缺乏明确的法律依据;土地流转双方(或三方)的权力、义务难以明确，其利益补偿关系难以协调，转包、转让价格难以确定等问题，不便于土地流转的规范运作。
四解决之策
长期以来，我国对于土地制度与国家性质间的关系的固定观念导致了土地使用权流转的困难。对农业和农村的投入国家应占主体地位，同时也要为农户提供条件、创造其投入的积极性。要实现土地使用权的有效流转，必须制定利于市场动作的配套措施。
1.建立农村土地流转的中介组织
完善土地流转合同及土地市场的运行机制来促进农村土地的流转。国家通过相应的政策保护土地使用权流转的有效性，同时要为流转提供交易平台即鼓励或帮助在每个乡(镇)建立一个或多个农村土地流转中介组织。中介组织要到相关部门登记注册，要有固定的办公地点，要有一套办公程序。中介要有独立性，不能由政府代替。真正实现为土地供需双方牵线搭桥的作用。交易达到实现使用权转移时，土地流转合同是保证双方权益义务的有效证明，因此要完善土地流转合同，明细合同中的条款，既要便于实行，又要保护双方的利益。
2.市场化运作
市场运作能有效促进土地、资金、劳动力、技术的自由流动，实现生产要素的最佳配置；企业经营模式利于减少交易费用，获取规模效益，从而提高农业劳动生产率，推动“二元经济”向“一元经济”的转变。农业产业化经营本身具有制度的优势，能有效地规避风险，减少信息成本和交易费用，实现外部利润内部化，获得制度收益。由于传统的“二元经济结构”影响，导致土地产权模糊，不利于土地的有效流转；城乡分治的户籍制度阻碍了劳动力的流动和农民身份的变迁；社会保障制度的缺失延缓了农业产业化的有效集中。制度需求成为农业产业化进一步发展的必要条件。农业产业化在我国十多年的发展已初具规模，取得了明显的经济和社会效益，成为市场经济条件下克服农户家庭经营自身缺陷的重要选择。在市场经济背景下，农业产业化经营模式最显著的特征集中体现为企业化经营与市场化运作模式。
3.实现土地规模化经营
实现土地的规模化经营正是促进我国农业发展的新契机。众所周知，商品的生产都存在着一个适度规模问题。在一定的规模上，商品生产的诸要素之间能达到合理的搭配，效益是最优的。当然，农业生产也不例外，对于我国目前存在土地经营规模过小问题，可以通过适当的制度变革，达到土地的规模化经营。
4.扩大土地使用权流转市场的需求
鼓励大型农、工、商企业投资农业，提高农业的比较效益。农业生产同其他产业相比，生产周期长，资金回收慢，面临的市场风险和自然风险大，而农业的平均利润率又低于其他产业，是典型的社会效益高而经济效益低的弱质产业。如果平均利润机制不能形成，农产品成本高昂而利润低下，对于追求利润最大化的“经济人”而言，农地使用权市场的需求缺乏基本的利益驱动，土地的撂荒状态也就不足为奇了。为此，必须鼓励农、工、商企业进入农村，在农业中引入现代科学和管理技术，加上大型企业的规模化经营，提升农业的平均利润率和边际效益，使农业向赢利型行业转变，从而激活土地使用权市场的需求。
农村土地承包经营权的流转这一重要的物权变动行为，引起社会的广泛关注及讨论。土地承包经营权流转制度是我国农村土地制度的一项重要内容。实行土地承包经营权健康有序地流转，对优化配置农村土地资源、稳定和发展农村经济，推进我国农业的现代化进程，具有重要的现实意义。本文在分析农村土地承包经营权的概念及特征的基础上，揭示了我国农村承包经营权流转所面临的制度缺陷及现实问题，对如何完善我国土地承包经营权制度提出了一些对策和建议。
关键词：土地承包经营权；流转；完善
众所周知，我国是一个农业大国，农业是国民经济的基础，因此加强农业的基础地位，稳定和发展农村经济具有重要的战略意义。农村经济的稳定与发展的核心是土地问题，没有良好的土地制度的支撑，农村经济的发展也就无从谈起。构建我国良好农村土地制度的一个重要方面就是要建立科学合理的农村土地承包经营权的流转机制,以此来促进农村土地要素在法律范围内的合理流动，从而达到土地资源的合理配置，提高土地资源的开发利用率，发展我国农村经济。但由于相关法律制度的极不完善，加上规范的农村土地市场尚未形成，导致农村土地承包经营权流转过程中出现很多问题，不利于农村土地承包经营权健康有序地流转，也不利于农村经济的稳定与发展，因此必须尽快完善我国农村土地承包经营权的流转制度。我国理论界对土地承包经营权的流转制度给予了充分的关注和研究，纷纷从不同的立场和视角提出各自的看法和建议，有力促进了我国农村土地承包经营权流转理论的丰富和发展。但是，由于农村土地权利本身的复杂性，以及农村土地承包经营权流转作为较为新生的社会现象，进入人们研究的视野的时间不是很长，也由于其他社会因素的制约，目前，我国理论界关于农村土地权利流转的研究成果较为有限，未形成深入系统的学术专著，其理论研究的深度和广度有待加强。本人在借鉴和吸收他人的研究成果的基础上，对我国农村土地承包经营权的流转进行了深入思考，提出了一些自己的看法和建议，以求对完善我国土地承包经营权流转制度的有所裨益。由于本人的学识有限，错误纰漏之处在所难免，敬请指正。
一、土地承包经营权流转的概念及特点
（一）土地承包经营权流转的概念
我国法律虽然对土地承包经营权的流转作了一些相关规定，但是土地承包经营权流转在立法上仍未有一个准确的定义，理论界对土地承包经营权流转也理解不一。有人认为“农村土地承包经营权流转是指在农村土地承包期内,承包方以转包、转让、出租、入股、互换等方式将承包土地的使用权转移给第三方从事农业生产经营的经济现象”[1]；还有人认为“农村土地使用权流转就是指在保持集体土地所有权主体不变、确保家庭承包经营制度长期稳定的前提下，土地使用权在不同市场主体之间的转移与交易”。笔者认为，所谓的农村土地承包经营权的流转，是指在土地承包经营权的物权性质得以确定的前提下，在不改变农村土地所有权性质及土地的农业用途的基础上，土地承包经营权人依法自愿将取得的土地承包经营权以转让、转包、出租、互换、入股、抵押或其他方式转移给他人的行为。这一定义需从以下几个方面进行理解：
第一、农村土地承包经营权的流转是一种用益物权变动的行为。农村土地承包经营权首先在立法上应将其界定为一种物权，这是构建土地承包经营权流转制度的基础。我国新颁布的《物权法》明确规定了土地承包经营权的相关内容，这是农村土地承包经营权物权属性的有力明证，从土地承包经营权的权利内容来看，它是一种排他性的支配权，这也完全符合物权的特点。此外，将土地承包经营权界定为物权，对农村土地流转的实践操作及权利受到侵害后的司法保护具有积极意义。因此土地承包经营权是一种用益物权，土地承包经营权流转是用益物权的变动行为。
第二、农村土地承包经营权流转未改变农村土地所有权性质。农村土地承包经营权流转不管以何种方式进行，农村土地所有权的性质始终不变，其性质仍然是农村集体所有。“土地承包经营权只是一种新型的用益物权，而不是完整的所有权。承包人只享有土地的占有、使用、收益和部分的处分权，不包括最终的处分权，因此承包人对土地的掌控是有限的”[2]，这就决定了土地承包经营权的流转过程中土地集体所有的性质不会改变。
第三、土地承包经营权流转不改变土地农业用途性质。土地是极其宝贵的资源，我国的基本国情是人多地少，耕地面积有限。为保护我国日益减少的耕地资源，实现农村经济的持续发展，《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》都明确规定：受让方应按照法律法规的规定，不得改变流转土地的农业用途。因此，对于流转后的土地必须用于农业生产，绝不能挪作他用。所以土地承包经营权流转是一种不改变土地农业用途的权利转移。
（二）土地承包经营权流转的特点
根据调查，当前我国农村土地承包经营权流转呈现如下特点：
1、土地流转规模扩大，速度加快
自我国加入WTO以来，增加农民收入，调整农业结构成为农村工作的重点，不少地方政府和有关部门高度重视农村土地的流转问题，并采取有效措施大力促进土地承包经营权的流转。在政府部门的大力倡导之下，土地流转的规模扩大，速度加快。
2、土地流转区域不断扩张
过去农村土地承包经营权流转主要发生在农村二、三产业比较发达，农民非农收入较高且稳定的沿海发达地区以及大中城市的郊区和郊县，非发达地区的农民因为就业途径较少，家庭收入对土地依赖度高，土地流转情况很少发生。但随着社会的发展和经济体制改革的深入，非农产业的发展和农村剩余劳动力的流动，现在发生土地流转的地域扩展到四川、湖北、湖南、江西、安徽、黑龙江、河北等内陆省份。
3、土地流转形式多样化
目前，农村土地承包经营权流转有多种形式，大致有转包、转让、出租、互换、继承、入股、抵押、反租倒包等形式。对于上述方式，我国法律明确规定的有转让、转包、出租和互换四种，其他方式虽未被法律明确规定，但在我国农村土地流转实践中客观存在。笔者认为，既然法律将土地承包经营权界定为一种用益物权，其以何种方式流转应充分尊重权利人的意愿，只要不违背法律的基本原则及相关法律规定，权利人可按照自己的实际需要灵活地选择各种方式进行流转，因此，当前土地承包经营权流转具有多样化特点。
4、土地流转的利益分配的多样性
农村土地流转的利益分配正从过去“先有集体统一收入，再分配补偿给流转土地的农户”的单一形式，发展为集体统收统分、农户直接转包获取土地流转收入、农户入股合作经营、集体与农户共同入股参与分红等多种形式共存。因此，农村土地承包经营权流转的利益分配呈现多样性[3]。
二、土地承包经营权流转制度所存在的问题
我国法律虽然已允许土地承包经营权以一定的方式进行流转，但“法律对土地承包经营权流转的规定过于笼统而简单，未形成完备的法律体系，其系统性、针对性、可操作性不强，其缺陷和不足显而易见”[4]。但我国法律在缺位的同时又给土地承包经营权流转作了一些不必要的限制，如对流转主体资格、流转范围和方式等进行过于严格的限制。由于缺乏完善的法律制度的保护和支撑，加之现实中不利因素的影响，如土地承包经营权流转市场极不成熟、相关配套制度缺失等，导致土地承包经营权在流转过程中面临各种障碍、出现各种问题，如农民利益受损、非法改变土地用途、流转程序混乱、流转纠纷增多、土地资源的效益未能充分发挥等等。这些问题的存在严重制约着土地承包经营权合理有序地流转，使得土地承包经营权流转不仅不能达到预期的社会效益，反而产生负面效应，从而影响农村的稳定与发展。因此必须将土地承包经营权流转中的问题逐一进行深入分析，然后找出相应的对策和措施，建立健全农村土地承包经营权流转机制。笔者现从土地承包经营权流转制度在立法方面的缺陷以及在现实中所存在的问题这两方面来进行分析。
（一）土地承包经营权流转制度的立法缺陷
1、土地产权规定不明确
土地产权是市场交易的基础，产权关系明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地市场健康运行的基础，而我国现行法律并未对农村土地产权进行明晰界定，导致农村土地产权关系极不明确。《土地管理法》规定，农村集体土地属农村集体所有，然而，我国存在三级农民集体，土地所有权分别为乡（镇）集体、村民委员会和村民小组掌握，因此农村土地所有权的代表不明确。此外，农村集体同时扮演着土地所有者和经营管理者的双重角色，其职责规定不明确。由于土地产权关系混乱，导致各方的权责利不明确，使得各利益主体行为极不规范、利益分配也不合理，因此土地制度难以形成有效的激励和约束。这种模糊不清的产权关系不利于土地资源的优化配置，从而直接阻碍了土地承包经营权的合理流转[5]。
2、流转方式规定不明确
《土地承包法》第32条规定：“通过家庭承包取得的土地经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其它方式流转”。我国法律对土地承包经营权流转方式的规定，笔者认为存在如下缺陷：
第一、“其他方式”规定不明确。“其他方式”到底是何种方式，是否可以任意创造，不得而知。而且，也不能从任何其他规定中看到相关的说明。新颁布的《物权法》也沿袭这种提法。笔者认为不妥，虽然法律规定的兜底条款既有灵活性的一面，适应与时俱进的需要，但对广大农户而言，如果没有法律和政策上的明确指引，必然会影响其对土地流转可能性的判断，从而影响土地承包经营权流转的顺利进行。
第二、关于抵押方式规定不明确。《农村土地承包法》第49条规定，通过家庭承包以外的其它方式如招标、拍卖、公开协商等承包“四荒”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）农村土地所取得的土地承包经营权可以抵押，而家庭承包取得土地承包经营权则未允许抵押。此种规定很不合理，随着社会的发展，一些动产、不动产所蕴含的动态经济潜能已经大大超过其静态价值。这些财产被过多限制或不能抵押，其经济效用就不能得到最大程度的发挥，从而阻碍农村经济发展[6]。既然我国法律已允许以家庭承包方式取得的土地承包经营权可以转让，就应该允许其可以进行抵押，这也符合担保法的原理。从新颁布的《物权法》依然不认同抵押的流转方式来看，笔者认为立法者的价值取向还没有改变，仍然觉得抵押风险性太大。这种想法，低估了农民的经营能力和对风险的估测能力，事实上“农民是理性的，他们并不保守，也不反对现代化。他们对价格有足够的反应，他们在行为努力上具有与其它社会阶层同样的人性，即追求自身效用的最大化”[7]。因此，我国的现实情况不是农民的市场和经营意识有无达到立法和政策层面的问题，而是农民手中没有足够的流动资金，无法扩大生产，进行集中经营。行之有效的办法就是允许农民以手中的土地承包经营权进行融资，从而促进农业资源的合理利用。所以，笔者认为我国法律应认同抵押这一流转方式。
第三、关于继承的方式表述不明确。我国现行法律在土地承包经营权继承问题上没有使用“继承”这一概念，而是变通地表述为“由继承人继续承包”。而新颁布的《物权法》则对继承没有做出任何规定。笔者认为，这是立法上的失误，既然林地能够继承，为什么草地、耕地就不能继承？同一权利因客体不同而赋予不同的法律后果，容易造成法律适用上的混乱；而且，禁止耕地、草地的经营权继承，会严重影响农民对土地的长期规划，不利于发挥其积极性。因此，从立法的同一性和着重保护农民利益的角度出发，法律应允许土地承包经营权以继承的方式流转。
3、流转存在严格的限制性规定
我国现行法律对农村土地承包经营权流转的主体和范围进行严格限制。如《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地由集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的必须经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”；《农村土地承包经营权管理办法》第九条规定：“受让方应当具有农业经营能力”；互换则要求是在同一集体经济组织的承包方之间进行；转让要求受让方只能是从事农业生产经营的农户且转让方必须有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源；入股则限定在承包方之间；转包则限定在本集体组织内部等。这些限制性的规定使得“农民退出土地的成本非常高”[8]，导致一些缺乏经营能力而又想退出的农民可能被禁锢在土地上，而一些富有管理经验、拥有先进技术设备的经营组织和承包个人则无法进入农地从事生产经营，从而使得土地的利用率和农户的种地积极性受到极大影响，农业的市场化和规模化进展缓慢。同时，土地承包经营权转让须经发包人同意的规定也极不合理，我国法律并未对同意的条件做出明确的界定，如发包人不同意，即使能产生高效益的转让亦属无效，这项规定极大束缚了土地承包经营权的有效流转。
（二）土地承包经营权流转制度的现实问题
由于立法的缺陷和现实中各种不利因素的制约，我国现行的土地承包经营权流转机制在土地流转实践中运行不畅，面临诸多问题，现分述如下：
1、农村土地流转市场极不成熟
农村土地流转需要成熟的土地市场的支撑，健全的土地市场能为土地流转提供规范的交易场所，从而促进农村土地快捷有效地流转。但现实当中，我国的农村土地市场还只是初具雏形，极不成熟，其主要体现在：第一、农村土地市场没有完备的地价评估体系，土地承包经营权价格的估算缺乏相应的参考标准。第二、缺乏完善的市场运行机制，农村土地市场的供求机制、价格机制、竞争机制尚未形成，土地流转受地方政府的控制较大，土地产权还不能实现跨区域流动。第三、缺乏完善的中介机构的服务，当前农村土地流转缺乏完备的中介服务机构，如资产评估机构、委托机构、法律咨询机构、土地保险机构和土地融资机构等。由于缺乏完善的市场服务体系和有效的市场运行机制，农村土地流转市场极不成熟，导致土地供求信息受阻，信息辐射面狭小，从而导致土地市场供求失衡；同时使得农村土地的商品化程度偏低，农村土地承包经营权的资产价值不能充分体现，市场化操作相当困难，因而严重阻碍了土地承包经营权合理有序的流转。
2、土地承包经营权流转过程中侵权现象严重
近年来，土地承包经营权流转过程中，农民权益受到严重侵害的问题较为突出,主要体现在：一是以权力剥夺农户的自主决策权，有些地方违背农民意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转，把土地流转作为增加地方收入和福利的手段,抑或作为政府决策者“政绩”的形象工程；有些地方为了降低开发成本和便于招商引资，借土地流转为名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长期地价出让土地承包经营权，这些强制性的土地流转，势必损害农民的切身利益；二是随意调整承包地，分出所谓的“口粮田”、“机动田”，在本已分到各户的承包地中切出机动田，由集体甚至村干部个人掌握；三是在土地承包经营权流转过程中与民争利。这些行为严重侵犯了农民的土地承包经营权，影响了农民的正常生产生活。
3、土地承包经营权流转程序不规范
农户之间的土地转包、互换等土地流转，多是自发性的流转，相互之间只是口头协议，没有签订书面的文字合同或契约来规范流转双方的权利义务，这就造成土地承包关系的混乱，致使土地流转工作无序进行。有的农户之间虽签有协议，但协议内容简单，标的物不明确，权利义务规定不清楚，违约责任不祥，易引发合同纠纷。此外，农户之间自发的土地承包经营权流转的期限较短而且极不稳定，流转双方大多约定为一年一变，使得受让方没有长期保障，不肯对土地作较多投入，只维持现状，生怕资金无法收回，从而造成土地资源的浪费。这都不利于土地承包经营权的有效流转。
4、农村社会保障体系的缺失
我国农村并没有建立完备的社会保障体系，农民只能牢牢地依附于土地，将土地作为最基本的社会保障，以化解失业、疾病等风险，“均等地占用土地并尽可能多地拥有土地资源是一种最有效的社会保障，中国农村现行票据分配土地的制度安排是一种最典型的土地型社会保障制度”[9]。因此，在我国农村社会，土地依然承担着主要的社会保障功能。由于土地的最低社会保障功能没有一个替代物，因此大多数农民仍把土地看作是“活命田”，宁可粗放经营，甚至荒芜弃耕，也不轻易流转土地。由于不能使农民和土地有效分离，这就极大地限制了土地的流转，导致土地承包经营权流转效率低下。
5、土地承包经营权流转纠纷解决机制的缺失
《农村土地承包法》规定，因土地承包经营或流转发生纠纷的，可请求村民委员会、乡（镇）人民政府等协调解决，也可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或直接向人民法院。而当前的现实情况是，一方面，大多数地方政府或法院有关机构尚未形成处理土地纠纷的规范化制度，也缺乏相关的法律条文与仲裁根据，另一方面，现在土地承包经营权的流转范围和规模却越来越大，许多程序不规范的土地承包经营权的流转导致了越来越多的纠纷，这二者的矛盾使得农村中许多土地流转纠纷无法得到及时合理的解决，从而阻碍了土地承包经营权的顺利流转，也影响了农村的稳定。
三、完善土地承包经营权流转制度的对策及建议
如前文所述，我国农村土地承包经营权流转制度极不完善，既有立法上的缺陷，也有现实中的问题，从而制约了农村土地承包经营权健康有序地流转，影响了农村社会的稳定，阻碍了农村经济的发展。因此我国农村土地承包经营权流转制度亟待完善，这就要求：一方面要从立法上完善土地承包经营权流转的相关规定，使土地承包经营权流转的法律制度具有针对性、系统性和可操作性；另一方面又要加强农村土地流转市场的建设与发展，加快相关配套措施的建立与完善。同时，政府要切实履行自身的职责，采取有效措施，加强对土地承包经营权流转的服务引导与规范管理，这样才能促进农村土地承包经营权合理有序地流转，实现农村土地资源的社会效益。笔者现具体从以下几个方面来进行集中论述。
（一）土地承包经营权流转制度的立法完善
1、建立健全农村土地产权制度，明确土地产权主体
土地产权明确是交易的前提，没有明晰的产权制度，在农村土地承包经营权流转过程中就会导致相关物质利益关系的混乱，农民的合法权益易受到侵害。明确土地产权，就是要明确土地所有权的主体代表，其关键问题是要统一集体所有权的主体，取消乡（镇）、村以及村民小组三级所有的分化现象。具体做法是明确农村土地产权的主体是村集体，按照我国有关法律法规和农村实际情况，应当确立村民委员会作为集体土地所有权主体的代表。因为村民委员会是农民民主选举产生的基层组织，具有较高的威信，能够代表农民的共同意愿独立行使权利，承担民事责任，最适宜充当农村土地所有权的代表，法律应赋予其相应的权利义务，使其很好地行使土地所有权人的职责并承担相应的义务。其他组织因缺乏相应的资质和条件，不便充当农村土地的所有权的代表。鉴于农村土地产权的重要性，笔者强烈建议立法机关根据当前我国农村的实际情况，制定颁布《农地产权法》来确立合理的农村土地产权制度，进一步稳定和明确农村土地产权关系，以加强对农民土地权利的保护。
2、修改法律关于土地承包经营权流转的不合理规制
如前文所述，我国现行的法律法规对农村土地承包经营权的流转设置了许多不合理的限制规定。法律对土地经营权流转的不合理限制与土地经营权的物权属性不相吻合，其实质是对农民行使土地权利的一种干预，我国新颁布的《物权法》既然已经把土地承包经营权明确界定为物权，就应该赋予农民相应的支配权，“所谓物权之直接支配性，指物权人得依自己的意思，无须他人意思或行为之介入，对标的物即得为管领处分，实现其权利内容之特性”[10]。立法对农村土地经营权流转进行限制的本意是考虑到农村保障制度并未健全，土地依然是农民的生活保障，盲目转让土地的风险性太高，容易造成农村社会的不稳定，其实这种担心是多余的，既低估农民的经营能力，也不符合社会实际，农民是理性的，他会根据自身利益的需求来决定是否处分其土地承包经营权。同时，在现实生活中，随着农村二、三产业的发展及市场经济的建立与完善，农民的就业途径更为广阔，收入来源也日益多样化。农民与土地的关系也日趋松散，依赖土地而生存的现象将越来越少。因此，法律对农村土地承包经营权的流转做如此严格的限制完全没有必要，只会造成土地流转的成本过高，导致土地的闲置，阻碍土地流转和土地效益的发挥，进而阻碍农村经济的发展。因此，笔者建议取消对土地承包经营权流转的不合理限制，尤其是废除土地承包经营权的转让须经发包人同意的规定，从而为土地承包经营权自由流转创造一个良好的法律环境，实现土地资源的优化配置。
3、完善土地承包经营权的流转方式
(1)要赋予农村土地承包经营者的农地抵押权。我国法律对土地承包经营权抵押基本持否定态度，这与物权属性不相吻合。农地如果不能作为抵押物进入市场，既不利于土地资源的优化配置，也不利于农村非农产业的发展，更延缓了农村信用市场的发展，也与市场经济条件下农业发展对融资的极大需求不相适应。此外，土地承包经营权作为物权，物权人对其权利在效力上具有可处分性。因此，我国法律要赋予土地承包经营权人的抵押权。
(2)要允许土地承包经营权以继承的方式进行流转。从保护耕地、鼓励承包人对土地持续投入以及促进农业稳定发展的角度，允许其继承人继续承包利大于弊。考虑到社会公平，为平衡农户间的利益及农村集体的利益，可以采取继承人与发包人签订新的合同方式，适当增加新承包人的义务。在具体设计时，可作如下规定：第一，在发生土地承包经营权继承时，应当首先遵守《继承法》的基本原则，其次，还要遵守《物权法》、《土地管理法》、《农业法》等有关农地管理的规定。第二，可借鉴台湾地区的立法，从事农业生产的继承人可优先于非农产业的继承人分得农地使用权，对于非务农的继承人，可以继承其他财产。如其他财产不足其继承份额，可以进行金钱补偿，由在村继承人耕作利用土地。第三，如果继承人均为非务农人口，除非该继承人自此从事农业生产经营活动，否则应在规定时间内，将土地承包经营权转让给从事农业生产的其他人[11]。第四，不得将同一块土地使用权进行登记上的分割，否则会导致农地的零碎化。如果继承人有两人以上，并且被继承人拥有多个农地使用权，则在保证使用权完整的前提下公平分配；如不足分配，则对未分得的继承人折价补偿，对于多余的地块或无法分配的情形，则由继承人共有，或将土地承包经营权变卖或折价。因此，无论是在理论上，还是在实践中，土地承包经营权完全可以以继承的方式流转。
(3)其他流转方式可予以一定的明确，同时，我国法律还应鼓励土地承包经营权人采取多种方式流转，如入股、出典、委托转包、家庭联产承包合作经营、交付土地承包经营权由他人代耕代种等等。
(二)加强政府在土地承包经营权流转中的作用
1、加强政府的服务与管理职责
在土地承包经营权流转过程中，作为直接管理的政府部门应当发挥积极作用，切实履行其对土地承包经营权流转的指导、服务与管理职责。笔者建议设置专门的职能机构如农村土地流转中心或管理委员会等，负责农村土地承包经营权流转的管理工作。其具体职能可设定为：在坚持农民自愿有偿的前提下，积极引导符合流转条件的农民实行土地流转；规范操作程序，指导农民依法签订好土地承包经营权流转的书面合同，并建立健全土地流转档案，详细登记流转农地的面积、位置、质量、等级、价格与期限；仲裁处理土地流转纠纷；监督流转后土地的利用，防止非法改变土地用途的行为发生等；为农民提供法律、金融、市场、信息等方面的服务，帮助农民解决在土地承包经营权流转过程中遇到的实际困难[12]。
2、规制政府行政权力、保障农民权益
在明确政府指导和监督管理的职责的同时，对于政府部门的行政权力也必须予以一定的规制，以防止其权力的滥用，避免对农民合法权益的损害。因此，必须通过严密的监督和制约体系将政府部门的行政权力纳入法制的框架下，使其做到依法行政。为了更好地督促、规范和方便政府部门行使职权，保障农民的合法权益、促进土地承包经营权健康合理地流转。笔者建议各地方立法机构，可按照农村土地承包法的规定，制定符合地区实际的土地承包经营权流转的地方性法规和实施细则，使政府部门的指导、服务与管理工作落到实处，从而促使土地承包经营权的有效流转。
（三）完善土地承包经营权流转制度的配套措施
1、培育农村土地流转市场
如前所述，我国当前的农村土地市场极不成熟，其市场功能还不能很好的发挥和体现，那么如何培育我国农村土地市场呢？笔者认为，除了要建立规范的土地产权制度，明确农户是农村土地承包经营权流转市场的直接交易主体之外，现阶段必须作到如下几点：
首先，要着手研究建立土地承包经营权流转市场的运行机制，重点是土地承包经营权的价格机制、土地承包经营权交易的中介机制、土地承包经营权收益分配机制的建设。就农地承包经营权的价格机制而言，要实行公平地价制度，运用科学的方法确定与国有土地使用权价格相协调的农村土地承包经营权流转市场的基准地价，由土地管理部门定期公布；就土地承包经营权流转的中介机制而言，土地承包经营权流转市场的发展需要配套的市场中介服务体系，要建立包括咨询、地价评估、仲裁等机构及相关制度，并做好农村土地流转的保险等工作；就农地承包经营权流转的收益分配制度而言，应当使土地承包经营权流转的收益在交易当事人之间合理分配，以保护各方的合法权利。
其次，要建立健全农村土地承包经营权流转价格评估制度，即由具有地价评估资格的地价评估单位和评估师评估地价，并报请土地管理部门审定。
最后，要使农村土地承包经营权的交易活动公开化、契约化、货币化，提高农村土地承包经营权流转市场的透明度。建立健全法律法规约束、金融约束、产权约束、内部责任义务约束等。
2、规范流转程序
鉴于我国目前土地承包经营权流转程序极不规范，流转纠纷日益增多，为促进土地承包经营权健康有序地流转，稳定和发展农村经济，必须建立相应的机制来规范土地承包经营权的流转程序。针对农村社会土地流转现状，笔者建议采取如下具体措施：
第一，修改合同法的相关内容，在合同法里边增设有关农村土地承包经营权流转的有名合同，明确规定流转主体的权利义务关系，使双方权利义务法定化，对土地承包经营权流转的主要合同条款予以明确规定，以供当事人在签订土地流转合同时予以借鉴，同时法律应强制规定当事人在进行土地承包经营权流转时必须签订书面合同，把书面合同作为合同生效的要件之一。第二，设立合同备案程序，即当事人签订土地流转合同后必须报专门的职能机构备案，如果合同内容不符合法律规定或有不适当的地方，职能机构可以建议当事人对其进行补充和修改。第三，在合同履行过程中，设立监督程序，即由土地管理机构对当事人履行合同的情形进行合法监督，以保证土地承包经营权流转合同依法有序地履行。
3、加快农村社会保障体系的建设
一是要创造必要的条件，对流转出土地承包经营权的农户统筹安排，重新就业，以减轻市场经济竞争对部分农户的冲击；二是建立多层次的相互联系的农村保险基金，发展农村保险事业，形成涵盖整个农村的灾害补偿体系，保障农户具有再生产经营的能力；三是逐步建立以集体和农户自我保障为基础，政府予以一定扶持的社会保障机制，并大力发展多种形式的社会保障基金，村社合作医疗和经济互助会等群众急需的互助保障组织，促进农民医疗、养老、互助等农村社会保险体系的发展；四是对残疾人、五保户、贫困户等特殊人群进行多层次的扶持，创造条件为他们提供必要的生活保障，从根本上解决他们将土地承包经营权转让之后的后顾之忧[13]。
新中国成立以来，我国农村土地制度大致经历了土地归农民所有、农民自主经营（1949—1952年），土地归集体所有、集体垄断经营（1953—1978年），土地归集体所有、家庭承包经营（1978年至今）三个阶段。新中国成立之初，由于要尽快按照马克思主义的基本原理实现社会主义革命，出于建立起社会主义制度的需要，国家采取了“一化三改造”的过渡路线，逐步确立了农村土地集体所有制。为适应国家进行工业化建设、实现“以农养工”的战略需要，必须把农民牢牢地束缚在土地之上。为此，城乡二元的户籍制度肩负起了当时的历史重任。在1958—1970年期间，我国农村户籍制度和农村土地制度高度重合：依靠农村户籍把农民拴在集体土地上，依靠集体土地把农民限制在农村。这样，城乡二元结构被割裂了，农民彻底失去了向城里流动的可能。在当时，那些敢于冲破束缚、擅自到城里谋生的行为被称为“盲流”，涉嫌“盲流”的人被称为“流民”。“盲流”和“流民”现象的出现，反映了当时的中国是一个封闭僵化的社会状态。与当时国家采取的计划经济体制相适应，农村土地不能流转而由国家直接支配、征用。这时的农村土地，无论是在农民那里还是在决策者那里，都具有保障作用。对农民而言，土地虽然属于集体所有，但他们凭借其集体成员身份共享集体劳动的成果③，表面上看好像与土地的保障作用无关，实则不然。我国集体经济组织，无论是早期的低级合作社，还是后期的高级合作社，抑或后来的，其最初的区域划分标准是土地而非人口。一旦一个地方被划归某个集体，这个地方上的人也就随之归于该集体。所以，土地对农民有着实质的保障意义。对决策者而言，土地不光有保障农民生存的功能，还具有保障工业化建设顺利进行的功能。新中国成立后，我国要用最快的速度实现工业化，需要大量的原材料和农业产品，分散的、落后的农业生产方式无法满足工业化的需要。因此，必须让农民集中起来安心生产，为工业化提供更多的农产品。正是充分利用了农村土地的保障功能，拒绝和排斥农村土地的流转，在当时的历史条件下的确发挥了积极作用：稳定农村便是稳定整个社会。国家通过征收、征用等方式使用农村土地，节省了政府财政支出，积累了大量的资金，这对我国进行的工业化建设、改善基础设施建设、推动经济发展具有重要的意义。这一时期，有关农村土地立法的政策集中于关注土地的保障功能，土地流转不是当时立法者首要考虑的问题。因此，这种土地立法政策是一种以强调土地保障功能的单一制政策。土地权利主体是清一色的集体经济组织，作为个体的农民被淹没在集体之中，土地流转被排斥在市场交易之外。
二、老双层制政策
拉开我国改革开放帷幕的是农村土地家庭联产承包责任制的诞生，土地承包的目的说到底是为了解决吃饭问题（原有的土地制度不能解决好吃饭问题）。穷怕了的农村人对饥饿有着刻骨铭心的记忆。所以，生存保障是当时农村土地制度设计的核心政策。这一政策最为经典的表达就是“交够国家的，留足集体的，剩下的就是自己的”。在1982年到1986连续5年中央的关于农村改革的“1号文件”中，都积极肯定了解决农民吃饭问题的重要性。1991年党的十三届八中全会，首次明确肯定家庭联产承包责任制是“集体经济的自我完善和发展，绝不是解决温饱问题的权宜之计，一定要长期坚持，不能有任何的犹豫和动摇”。在1993年的宪法修正案中，农村土地家庭联产承包责任制被写进了我国《宪法》，以解决农民吃饭问题为最初出发点的农村最终修成了正果。从此，必须注重土地保障功能成为我国有关农村土地立法的重要政策内容。与此同时，我国的改革开放事业在几经探索后，最终于1992年选择了走社会主义市场经济道路。围绕市场经济的建立和完善，我国农村土地立法逐渐改变了以往单一的政策取向，在强调土地保障功能的同时，开始关注土地权利的流转功能。④1993年《中共中央关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出，在坚持集体所有和不改变土地用途的前提下，允许土地的使用权依法有偿转让。这是我国首次认可土地权利可以依法流转的土地政策。后来，这一政策精神相继被《土地管理法》、《农村土地承包法》和《物权法》等法律所承续。事实上，我国农村土地制度改革是在两个方面同时展开的：一方面，必须强调土地对农民的保障意义；另一方面，必须尽量让土地权利流转起来。前者意味着，在我国还没有建立起完善的社会保障体制前，土地不能轻易从农民手中离开。农民丧失土地将会加剧社会矛盾，引发社会动荡甚至革命。我国近代以来的所有革命无一不是与土地密切相关，历史之鉴不可不察。农民手中的土地必须“长期稳定”。后者意味着，为适应社会主义市场经济的需要，所有的生产要素（包括土地、劳动力）都必须自由流通。农民手中的土地权利应该流转起来。如果说，注重土地的保障功能是基于历史经验的总结，那么，注重土地权利的流转将是着眼我国未来发展的需要。这两者都不可或缺，它们共同构成了改革开放时期我国农村土地制度改革的政策取向，被称为双层制政策。这一时期我国有关土地立法都提及土地权利的流转问题，但由于没有建立起完善的社会保障体制和废除城乡二元户籍制度的客观实际，在立法政策上，坚持强调以土地的保障功能为主、土地权利流转为辅，土地权利的流转被限制在很小的范围，甚至流转都不一定按照市场规律进行。因此，与只强调农民土地保障功能的单一制政策相比，双层制政策在注重土地保障功能的同时，加入了土地权利流转的因素。然而，受制于当时的国情，在处理土地保障功能和土地权利流转功能的关系上，土地的保障功能是双层制政策的主导力量，土地权利的流转功能仅是双层制政策的必要补充。更为棘手的是，土地保障功能的本质内涵在于强调“稳”，与土地权利流转功能的本质内涵在于强调“变”正好相对，由此导致我国这个时期制定的有关土地立法中时常会出现法律在这两者之间发生价值上的冲突。⑤要解决这些法律冲突，就得理解立法者背后所坚持的政策取向：土地的保障功能是第一位的，土地权利的流转功能是第二位的；只有在实现了保障功能的前提下，土地权利的流转才是被允许的，否者流转就会受到限制。这种农村土地立法的双层制政策虽然看到了土地流转的必要性，但由于它并不完全遵循或利用市场规律来实现权利流转，因而是一种老双层制政策。
三、新双层制政策
改革开放后，随着市场经济的发展和社会管理的创新，城乡间二元隔离的局面被逐渐打破。自上世纪90年代出现的民工潮，堪称中国特色的城乡之间、区域之间的人口流动。据权威数据统计，目前我国进城务工的农民工每年基本维持在1.5亿人左右的水平。这些农民工为其所在城市的建设和发展作出了重要贡献，却因户籍、土地等制度的束缚，享受不到“城里人”那样的社会福利保障和公共服务，在客观上造成城市里的新二元对立。所以，要加快城镇化进程，实现农民市民化，必须在改革农民户籍制度的同时，变革农村土地制度。在我国改革开放事业进入市场经济实践20余年后，国家积累了大量的财富，全国人民基本上解决了温饱问题。在部分学者看来，土地对农民而言丧失了保障功能，即便不依靠农村土地，只要有健全完善的社会保障机制，农民仍然可以独立养活自己。的确，经过数十年的发展，我国的经济建设取得了举世瞩目的成就，农民对土地的依赖已没有过去那样强烈。土地的保障功能发生了动摇，但万万还没有到否定的那一步。在此时代背景下，国家让农民从土地上走出来，进入到城市生活，实现农民市民化。在这个过程中，无疑需要农村土地流动起来。一旦让农村土地流动起来，就必须按照市场经济的价值规律进行交易。市场交易需要确定权利，明晰的产权是交易的前提；市场经济需要参与交易的双方地位平等，实行等价有偿交换；市场交易遵循优胜劣汰的竞争法则，最后会出现贫富、强弱的两极分化。⑥因此，参与市场交易的土地权利如果缺少了必要的“护身符”，农民的土地财产权非但不能得到有效保护，反而会在自由、公平的市场交易口号掩饰下受到“合理”地侵害。因此，在我国推进城镇化进程中，在改革农村土地制度的操作中，所有的立法和实践都必须坚持三个基本的价值判断：首先，要保护农民的土地权利，必须强调土地对农民的保障意义，让农民能够切实依法占有一定量的土地，这点绝对不能虚化。其次，在强化土地保障功能的前提下，土地权利流转必须遵循市场交易的价值规律。第三，当土地的保障与土地权利的交易发生冲突时，必须牺牲土地权利市场交易的规则，因为前者是最低级别的正义，必须首先得到满足。所以，现阶段我国土地立法的政策应该是在确保土地保障功能前提下坚持土地权利的流转功能。这种土地立法政策没有放弃土地的保障功能，在坚持土地对农民、农业和农村的重要性的前提下，走土地权利流转市场化道路。从本质上讲，它仍属于双层制的政策，只是因诞生于我国全面深化改革的新时期，时代赋予了它新的要求和内涵，因而被称为新双层制政策。与老双层制政策相比，相同在于都坚持了土地的保障功能和土地权利的流转功能，相异在于土地权利流转时对待市场价值规律的态度不同：老双层制中的土地权利流转不以市场规律为导向，新双层制中的土地权利流转遵循或利用市场价值规律。我国农村土地立法政策由原来的单一制历经老双层制向新双层制转变的过程，其实质是从“土地资源化”向“土地财产化”演变的过程。“土地资源化”意味着土地是一种自然资源，反映的是农民对土地的依赖关系，其核心是通过户籍制度把农民束缚在集体土地上，客观上造成了城乡二元对立的社会格局，是计划经济时代的产物；“土地财产化”意味着土地是一种可交换性的权利，反映的是农民对土地依赖的弱化，甚至是虚拟化，其核心是通过户籍制度改革，取消把农民束缚在集体土地上的农业户口，同时把农民纳入全民社会福利保障体制，客观上实现城乡一体化发展，是市场经济时代的产物。
四、坚持和完善新双层制政策
改革开放以来，我国农村实行了土地家庭承包经营责任制，充分调动了农民的生产积极性，极大地促进了农业的发展。但我国农业就总体而言仍然严重滞后，劳动生产率低、商品率低、效益低、竞争力弱，根本原因是分散经营，规模小，户均耕地不到半公顷，相当于美国、加拿大每个农场的耕地经营规模几百、上千公顷是极其微小的［1］。现代农业是规模化、专业化、商品化的农业，关键要具有较强的竞争力，因此，要提高一国农产品在市场上的竞争力，就必须推进大批量生产、标准化生产，提高产品质量，创产品品牌，就必须发展规模经营。要发展规模经营，首先必须适当集中土地，如何解决这个问题?鉴于我国国情，不能搞土地私有化，通过土地买卖向大户集中，发展私人农场；也不能通过租赁向大户集中，发展欧美流行的租赁经营农场，因农户只能得到微薄的租金，会严重损害农民的权益，也不能发展产、加、销某一环节的合作性组织，因这种组织难以改制提升为现代农业企业，不利于农业现代化的迅速发展［2］。因此只能立足我国国情，以市场机制为基础，坚持农村基本经营制度，保障农民权益，促进农村和谐，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，引导农民联合自主办企业，农户以承包土地使用权租金入股，建立农业生产股份有限公司，长期集体租赁经营，根据不同地形和资源情况发展规模经营、集约经营，实行农民办企业，管企业，当老板，维护农民权益，建立新型集体农庄，推进中国特色现代农业，这是党中央、国务院在改革开放以来对我国农村、农业改革发展的战略部署，也是我国农业现代化发展必由之路，抓紧由点到面全面实施，具有战略意义。
2.创新体制机制，再创农业辉煌
2.1实现农业体制机制创新。农民联合办企业，农户以承包土地使用权租金入股，长期集体租赁经营，发展规模经营，能彻底解放生产力，是土地流转方式创新。
农民办企业，建立现代企业制度，农民管企业，当老板，维护农民权益，是农民自主经营管理创新。
农民入股后，农户劳动力可以自行安排，既可以出外务工，也可以在自办企业就业，既有务工工资收入，也有入股按资分配收入，能增加农民收入，是收入分配来源创新。
2.2创新体制机制的重大意义。
2.2.1促进农业全面协调可持续性发展。新型集体农庄的建立发展，能有效解决千家万户农民进入市场，能盘活、激活农村土地使用权等大量资本，初步匡算，仅全国耕地保有量流转可激活资本18．6万亿元，有利于流转集中土地，发展规模经营，采用先进科技，实现生产专业化、机械化，保持农业生态平衡，提高综合生产能力和经济效益，促进农业全面协调可持续性发展。
2.2.2大幅度增加农民收入，使农民富起来。新模式的建立，农户劳动力可以自行外出务工，也可以在自办农庄就业，获得一份工资；有条件的企业，农庄的员工还可以参加企业盈利分红；特别是以土地使用权租金入股，能在入股时一次以股票形式拿到多年的租金，并能在每年年终按股分得股利，并且随着土地的开发、科学利用，农业股票将迅速上涨，农业资产增值，农户可以加倍受益，使农民富起来。
2.2.3维护农民权益。农户联合自主办企业，建立现代企业制度，实行企业法人所有制，政企分开，产权明晰，管理科学，能维护农民权益。
2.2.4迅速扩大内需，应对金融危机。农民自主办企业，农民工回乡创业就业，既能增加农民收入，又能对农村、农业加大投入，平整土地，兴修农田、水利设施，增添设备，能迅速扩大内需，有利应对金融危机。
3.具体实施办法及有关政策、规定和建议
3.1设立股份公司的程序、操作办法。总的应按公司法有关政策规定执行。建议省县(市)抽调有关部门人员建立农业改革发展辅导小组和农业资产评估小组。辅导农民学习科学发展观以及有关文件，宣讲有关政策、规定和实施办法，辅导同一地点农民自愿联合建立股份公司，以5人以上做为公司发起人，并承担公司筹办事务，制订公司章程，公司与农户签订租约，经省县资产评估小组评估资产，确定股权，发起人认购其法定应认购的最低股份额，原法定最低股份额为500万元，建议经济条件较差的山区、丘陵区降低为200万元，包括土地作价折股在内，报省人民政府批准设立，召开股东大会，依法选举建立董事会、监事会、公司法人代表，董事会聘任公司经理，召开成立大会。公开发行股票的公司还须具备法定相关条件经国务院证券监督管理机构核准才能发行股票［3］，建议农业企业改由省核准。
3.2建立农业股份公司有关政策、规定。农户除以承包土地租金入股外，也可以用货币、实物以及工业非专利技术作价入股，建议可以吸收城乡投资大户、科技、管理人才用货币、以及实物、工业非专利技术作价以自然人身份入股。农户承包土地入股后，不得改变农业用途。
建议股票中的土地股与非土地股分开，土地股需注明土地股字样，股票可以转让，但土地股只能依法在公司内部转让，也可以遗赠后代。建议新吸收的农户可以接收依法转让的土地股。
土地承包到期，可以依法自动延伸，须重新签订租约。在后续期不愿意以土地继续入股的，只能依法转让。
3.3企业模式、生产经营模式的选择。农业企业是科学、技术、管理的载体，农业产业化、现代化，首先必须企业化。建立现代企业制度是优化资源配置，提高农业经济效益，加快农业现代化建设的战略需要，也是社会化大生产的需要和现代市场经济发展的要求。股份有限公司具有产权清晰，权责明确，管理科学等特点，当是农业企业制度的最佳选择。农业生产经营模式的选择也是农业改革发展中的一个极其重要的问题。我国人多地少，山地、丘陵多，平原少，因此生产经营模式选择必须根据各地区资源禀赋和社会经济基础不同有所区别［4］：在平原地区，企业规模可以大一点，以提高劳动生产率为主要目标发展规模经营，实行专业化、机械化生产，也要提高产品质量，创产品品牌；在山区、丘陵区，通过土地流转，适当集中土地后，以提高土地产出率为主要目标，实行规模经营、集约经营，通过改良农作物品种，加强农田水利建设，平整土地，采取增加肥料和农药使用等措施，根据市场需要，定单生产名、优、特农产品，发展各种专业场、园、大棚生产，提高综合生产能力和经济效益。
3.4土地租金的评估和租金现值的计算。租金评估，建议原则上宜粗不宜细，只分水田、旱地、草地、林地、水面，同一地点不分等级，大中城市周边地区土地，因含有级差地租，应适当高一点，租金一般按原承包面积计算，能反映平等即可。租金水平评估，在企业与农户协商和市场租价的基础上，由县(市)农业等部门组织的评估小组评估确定。
入股租金现值的计算：现值是将未来的资金按照一定的利率折算到现期的价值。因此以多年的租金计算为股金入股，就必须按照现行的利率折算为现期的价值，这样才能正确计算不同时期的财务收支。因此入股租金的现值应按以下公式计算［5］。
A表示年租金额，n表示租赁年数，i表示银行一年期利率，PvAn表示现值。
租金现值计算公式为：
PvAn=A1(1+i)+A1(1+i)2+A1(1+i)3+……A1(1+i)n
或PvAn=A×现值系数(见附表现值系数％)
因此，简单计算方法，只需将年租金额与表上有关利率、年数的现值系数相乘，即可求得现值。
举例：某户耕地1亩，评估确定年租金为500元，银行一年期利率为3％，租期20年，试计算租金现值?
查年金现值系数表竖栏20年，横栏利率3％，现值系数为14．88％
则现值=500×14．88％=7440元。
租赁年数的计算：1984年中央明确规定15年承包给农户，1993年11月中共中央、国务院明确再延长30年，承包期共45年，具体承包到户有早晚不同，如果你地区是1984年承包到户的，到今年已承包25年，还余下20年，租金按20年计算。
3.5改革发展过程中可能遇到的困难和问题的解决办法和建议。农业改革发展要完成二个战略性、历史性转变，一是彻底改造传统农业，二是加快转变农业生产方式，自然会遇到困难和问题。
3.5.1组织、管理、技术人才问题。我国具有数千年农耕文明，农民老一辈有丰富的农耕技能，新一代有较高的文化，又有多年闯荡市场的经历，学习了新的知识和技能，回乡创业，自主办企业，管企业，当老板，一定能办好、管好，但面对新的情况和问题，在组织、管理、技术人才方面还存在一亏、二低的问题，需要各级政府采取有力措施帮助解决，建议：一是奖励大专院校毕业生到农村就业；二是大专院校举办农业急需人才的培训班。
3.5.2农业改革发展所需资金问题。农业发展规模经营，需要流转集中土地，添置设备，购买生产资料，平整土地，兴办农田、水利基本建设，充实必要的管理、技术人员，需要大量资金，虽然最大一项土地使用权租金已由股东以租金入股提供，不需支付现金，农户也还可以提供一部分现金和实物入股，但还是有差距的，而且在目前自然灾害仍然不可能完全抗拒的情况下，风险支出仍然很大，因此建议除保持原有优农惠农政策继续执行外，需政府加大力度对农业的支持，建议对新建农业企业发放长期优惠贷款，利息由财政补贴。摘要：农户联合办企业，建立农村土地流转新模式，以承包土地使用权租金入股，按承包期剩余年限出租，发展规模经营，建立新型集体农庄，实现农民办企业，管企业，当老板，推进中国特色现代农业。
关键词：土地流转新模式土地使用权租金入股新型集体农庄中国特色现代农业
参考文献
［1］郑有贵.中国经济发展论坛，农业经营模式和制度创新，北京：中国经济出版社，2005.246
［2］中国经济改革30年农村经济卷.重庆：重庆大学出版社，2008.99~100
［3］公司法一本通，北京：中国法制出版社，2005.71.105.107
[论文摘要]我国目前农村土地使用权流转存在无序现象，其原因在于宪法规定的农地产权主体虚化、使用权性质不清等。为使农村土地使用权转让有序进行，必须明确流转的主体是农民，流转的对象是农地使用权而非所有权，流转的基本机制是市场。 [论文关键词]承包经营权；土地使用权；集体共有；土地流转 随着《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)的出台，农村土地使用权的流转成为社会关注的焦点。中央的这一决定让农民对土地的承包经营拥有了处分权，也可以说让农民享有了部分土地权，为实现土地规模化经营创造了条件，有助于“三农”问题的根本解决。但是，作为一个改革的纲领性文件，《决定》主要着眼于未来的发展走向。因此，如何从宪法的角度来认识农村土地使用权流转问题，如何进一步丰富现行宪法有关承包经营制度的内涵，为农村土地改革提供宪法支持，就成为当务之急。 一、我国土地流转的现状 土地流转并非新事物，在改革开放之初，家庭联产承包制实行不久便出现了。随着改革开放的逐步深入，农业生产力不断提高，城市化进程加快，土地流转的速度也进一步加快。据初步统计，目前，我国农村土地承包经营权流转面积已超过1亿亩，占家庭承包耕地总面积的8．7％，而且这一比例还有越来越大的趋势。农民之所以大规模转让土地承包经营权，原因主要有两个：一是随着农业生产技术的发展，单位土地的产出趋近极限，已经不能给农民带来更多收入，必须走集约化的路子，追求规模效益。二是城市化、工业化进程使一部分农民与土地分离进入工厂和城市就业。目前，土地流转方式主要有以下几种情况：一是互换，即农民为了便于集中耕种而对各自承包土地的简单交换。二是转包，即在承包期内，承包户将所承包的土地按照约定期限转让与他人使用收取转包金，这是目前最为广泛的土地流转形式。三是集体租赁承包，即集体经济组织将所保留的土地使用权出租或转包给集体之外的第三方经营，收取租金。四是股份合作式流转，农民以土地作价入股，并按股份分红，这是当前农村土地流转的新方式。五是股份合作社式流转主要是挂靠大型龙头企业，农民以土地成立合作社，社员具有保底收人和按效益分红。上述土地流转方式系自发形成，没有宪法和法律上的依据。面对将农村土地作为一种经济资源进行流转的要求，法律的准备显然不足。 二、土地流转无序现象的宪法原因 (一)宪法规定的农地产权主体虚化 我国《宪法》第八条、第九条只是笼统规定了农地“集体所有”，对所有者权利的具体行使并未作出规定。对此，《土地管理法》第十条做出了解释：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农民集体经济组织经营、管理。这条规定看似对农村土地所有权主体界定得十分清楚，实则产权是虚置的。因为“农民集体”没有自己的组织机构和意思机关，并不具备法律人格。村民委员会是农村群众性自治组织，也不具备农村集体经济组织的资格。根据《村民委员会组织法》第二条第二款，其权力限于“办理本村的公共事务，调节民问纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”，并未涉及经济职能，其第五条第二款“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权”也表明，村民委员会并非现行《宪法》中的“集体经济组织”。 所有权主体不明导致了土地权的各项权能处于不确定状态。处分权是物权的核心权能，通常只有所有者才享有处分的权利。土地流转实际上是一种对土地的处分，在理论上，必须征得所有者的同意或者授权。但由于何谓农地“所有者”是模糊不清的，加之目前村民自治还很不规范，这就为乡镇、村领导对土地流转进行不合理干涉提供了便利条件。 (二)宪法对土地承包经营权性质界定不清 《宪法》第八条仅规定了“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，对于承包户享有哪些权利、其性质为何并未进行明确规定。但是通过宪法第十条第四款的规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，这就从根本上排除了“转让、处分权”。1988年宪法修正案补充规定了“土地使用权可以依照法律的规定转让”，同时《农村土地承包法》对“承包经营权”也作了更为详尽的规定，但是对承包经营权的性质仍然未作界定。 因此，关于土地承包经营权的性质，学术界有两种不同的认识，一是认为“承包经营权”是一种债权；二是认为“承包经营权”是一种物权。将农地“承包经营权”界定为债权，只能是“合同之债”，即一种承包户根据与发包方所签订的“承包合同”享有的一种对所承包土地的占有、使用和收益的权利，但是仅靠合同很难保障承包方的经营权：其一，有些地方承包合同订立不规范，条款含混不清，甚至出现了同一土地重复承包现象，导致纷争不断。其二，合同具有相对性，限制了土地流转。承包方将所承包的土地进行互换、转包，这实际上是对承包合同权利与义务的概括转让。按照合同法，合同权利与义务的概括转让必须经过合同对方当事人的同意。2005年《农村土地承包经营权管理办法》(农业部第47号令)第二十五条第二款规定：“承包方转让承包土地，发包方同意转让的，应当及时向乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门报告。并配合办理有关变更手续；发包方不同意转让的，应当于七日内向承包方书面说明理由。”可见承包人转让承包合同权利，发包方具有决定性作用，这显然不利于农地进行市场流转。其三，从救济措施来看，将其界定为债权也不合理。从理论上看，只要合同当事人愿意承担违约责任，便可以不履行合同。发包方在愿意支付违约金的情况下，收回承包人土地，无疑是对承包人致命的伤害。尽管承包期从10年延长到3O年，《决定》更是发展到“长久不变”，但前些年一直奉行的土地承包经营权“债权保护”思路，并不能打消承包人的疑虑。 近年我国学界倾向于把农地“承包经营权”划人物权范畴，这也是晚近立法的做法。2007年10月1日正式实施的《中华人民共和国物权法》“用益物权”编中规定的第一种用益物权即是“土地承包经营权”。基于物权的排他性和绝对性，权利人可以在权利范围内行使占有、使用、收益和处分的权能，任何人不得非法干涉。土地承包经营权物权化以后，农户拥有的土地承包经营权是一种支配权、对世权，其是否流转、流转的对象、流转的金额以及采取何种方式流转等问题都由承包方自主决定，任何组织或个人都不得强迫命令，即使是发包方也必须尊重承包方依法取得的权利。在《物权法》将“土地承包经营权”界定为“物权”之后，“债权论”与“物权论”的纷争似乎尘埃落定，但还不能说农地“承包经营权”就有了充分的法律保障，对这种特殊的“物权”权能，《物权法》作了限制，如第一百八十四条规定，“下列财产不得抵押：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”。土地使用权在某种意义上说是农民所掌握的最重要的财产，如果不允许设置抵押权，农民很难获得农业生产所需要的规模较大的投人资金，从这一点而言，农民享有的“土地承包经营权”是不完整的。再者，对于“承包经营权”制度而言，《物权法》属于一般法，而之前颁布的《农村土地承包法》属于特别法，《物权法》第一百三十一条第二款规定，“农村土地承包法等法律另有规定的，依照其规定”，因而对承包户更有利的《物权法》相关规定与其他特别法相矛盾时，很难起到对承包户的保障作用。因而，有必要在今后《宪法》修订中对“承包经营权”的“物权”性质予以明确。 (三)《宪法》对农村土地流转与国有土地流转实行双轨制 在我国，对农村集体土地而言，不仅其所有权主体是虚置的，而且所有权本身也几乎仅是名义上的，其实质仍然是国家所有，在这种情况下，“随意征用、低价补偿等侵犯农民土地权利的现象屡有发生”，这也是长期以来在宪法的层面上过多强调国家利益而忽视个人利益的表现。在农村土地开发中，一方面政府不允许农民将自己的集体所有的土地用于如建筑等商业开发，而另一方面却通过征收补偿的方式，将集体土地转化为国有土地，出让给开发商开发。经过这一转化，政府获取了巨额的差价，开发商获取了高额的利润，但是农民却很难得到足额的补偿，这显然“是侵犯农民宪法上基本财产权利的制度性安排”。在激荡的中国社会转型期，这种制度性安排在客观上并不能起到让大多数农民加速转变身份的作用，相反，制度性不公却给社会和谐带来巨大隐患。 三、明确宪法规定，推动农村土地使用权的流转 由于以《宪法》为首的法律规定存在不足，使中央“建立健全土地承包经营权流转市场”难以真正落到实处。为此，可以通过宪法解释的方式明确如下重要问题，为土地使用权的流转提供宪法保障。 (一)明确农民对集体土地所有权的主体地位 此处所谓的“农民对集体土地的所有权主体地位”，并非意指农民对其所承包土地享有所有权，更非人们所担心的“土地私有化”，而是指作 为农村集体经济组织的成员，以集合的方式对集体所有的土地享有怎样的权利。“集体所有”并非一个法律概念，“集体”是由单个的农民组成的。目前，学界对农民的共有权已达成基本共识，但究竟为哪种共有?却存在不同见解。 不仅学术界对农民集体土地所有权认识迥异，立法也较为混乱。《土地管理法》第十五条第二款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意。并报乡(镇)人民政府批准”，但并未列明是何种情况下由集体组织以外个人或单位的承包，当然也包括村民将土地转包给集体组织以外的成员情况，必须经过严格的同意和批准程序，这更接近“共同共有”的含义。而《农村土地承包法》第四十八条对此作了“发包方”的主体限制，并未规定承包人流转给集体组织以外的成员予以表决、审查，仅在第三十三条第五款规定了：“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”，这更接近按份共有的含义。共同共有与按份共有的界定都欠科学，相比之下，“集合共有”更符合我国今后新农村的发展：其一，集合共有是一种基于身份的结合，注重成员的生存与发展权，在我国农村社保体系不健全的情况下，可以缓解农民因流转土地使用权带来的后顾之忧；其二，可以厘清我国目前关于农村土地流转对所有权影响的误区。有些人认为《决定》是农村土地私有化的先兆，而按份共有实际上就是一种有约束的私有，并不符合我国实际；其三，更有利于保护农民合法、合理地进行土地使用权流转。集合共有除了可以由成员来行使财产权利，另外还可以在建立一定的收益机制的情况下允许他人使用。因此，在不影响集体利益的情况下，成员完全可以自主地将自己对土地的使用权利转让给包括非集体成员的其他人，而不像共同共有那样，转让必须经过其他全体成员或者三分之二以上成员的同意。 (二)明确农民是农村土地使用权流转的主体 无论是《土地管理法》还是《农村土地承包法》关于土地流转的主体界定都比较模糊。这样就造成了实际上是村小组、村集体以及乡镇在操控着土地流转市场。《决定》出台以后，2008年12月11日农业部[2008]1O号文《关于做好农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》，重申了“切实维护农民土地承包权益和流转主体地位”，指出：“在指导农村土地承包经营权流转工作中，要正确把握流转的主体是农民而不是干部，流转的机制是市场而不是政府，流转的前提是依法自愿有偿，流转的形式可以在法律允许范围内多种多样，流转的底线是不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。”这是我国关于农村土地流转的基本政策，凸显了农民的土地流转市场的主体地位。 (三)土地承包经营权概念的回归 我国《宪法》规定了农村实行“家庭联产承包责任制”，但并未对其进行任何解释。《物权法》在“用益物权”编中规定了“土地承包经营权”，而其他土地的用益权则直接称为“建设用地使用权”、“宅基地使用权”。所有权有占有、使用、收益和处分四项基本权能，根据物权理论，这四项权能其内涵都是十分明确的，而“土地承包经营权”从名称上看并不在这四项权能之内。就土地承包权而言，遵循国外的立法例，回归到“土地使用权”这一约定俗成的法学概念上来是今后的趋势
