论文摘要：本文针对当前我国农村社会养老保险档案管理已不能适应现代社会发展的需要，并队碍了其制度的实施这一困境，提出坚持以社会公平正义为导向，充分考虑我国农村的实际情况，构建公平正义的农村社会养老保险档案管理体系。
社会制度是推动社会进步的重要因素，农村养老保险制度作为农村社会保障的重要组成部分，其建立对保障我国老年农民的利益，促进改革的深化与农村经济的发展，保障社会的公平正义，维护国家的稳定和进步，都有着举足轻重的意义。农村养老保险档案是农村社会养老保险工作中具体业务活动所形成的有完整规范的原始依据，做好农村社会养老保险档案管理工作，对维护参保人的根本利益，体现社会的公平正义，保持国家的和谐稳定，具有十分重要的作用。随着农村参保人数的逐渐增多、农村社会养老保险的全面覆盖及社会信息化进程的不断加快，原有的农村社会养老保险档案管理工作已经远远不能满足当今社会发展的需求。所以，加快对农村社会养老保险档案管理工作的改革，建立适应现代信息社会、体现社会公平正义的新型农村社会养老保险档案管理工作体系，是一项巫待解决的课题。
一、农村社会养老保险制度与农村社会养老保险档案管理
由于受“城乡二元经济结构”的影响，长期以来，我国的社会保障制度只以城镇居民为核心，而忽视了农村社会保险制度的建立。我国是一个农业大国，有9亿多人口生活在农村，近年来，随着农村经济体制改革的不断深人，传统的农村家庭养老模式逐渐弱化，农村养老问题日益突出，成为维护社会公平、实现国家和谐稳定的重大隐患。制度是指一系列被制定出来的规则、服从程序和道德、伦理的行为规范，他实际上是个人与资本存量之间，资本存量、物品与劳务产出及收人分配之间的过滤器。制度是经济增长和社会稳定的源泉，设计一个好的农村养老保险制度是体现现代社会文明、促进社会公平的契机。
农村社会养老保险制度作为农村经济体改革进程中的一项新生事物，他的建立推动了农村社会养老保险档案管理工作的诞生，在开展农村社会养老保险工作过程中，各县区档案行政管理部门、县劳动和社会保障局及县农村养老保险处统筹规划、相互合作，认真完成了农村社会养老保险收集、整理、建档、保管和利用等工作，让投保农民真正感受到国家的惠民政策，体会到社会保障的分配是以公平正义为基础的，并通过对社会不公正的矫正，使社会达到公平正义的程度。从公平正义的伦理角度来讲，开展符合现代文明的农村社会养老保险档案管理工作，对保障农村社会养老保险制度的有效实施，体现社会主义的公平正义具有长期而深远的影响。
二、透视农村社会养老保险档案管理面临的困境
农村社会养老保险工作直接影响到农村的和谐稳定、人民的安居乐业与社会公平正义的实现，关系到我国经济持续、健康、稳定的发展。做好农村社会养老保险档案管理工作对农村社会养老保险制度的有效实施有着不可或缺的重要作用。然而，由于农村社会养老保险档案管理工作起点的不公正、制度保障的缺失以及资金供给不足等方面存在的问题，使我国农村社会养老保险档案管理工作面临着诸多困境。
1.起点不公正致使农村社会养老保险档案管理缺乏应有的规范性。建国以来，由于受当时国情的影响，我国形成了农村支持城市工业化的制度安排，城市人口的社会保障制度率先建立，同时，与之相配套的城镇社会养老保险档案管理工作也逐步得到完善，形成了相对规范的城镇基本养老保险档案管理制度。制度演化的路径锁定是指一个具有正反馈的体系，一旦在外部性偶然事件的影响下被系统所采纳，便会沿着一定的路径发展演进，而很难被其他潜在的甚至更优的制度体系所取代n。由于受二元经济结构制度锁定效应的影响，农村社会养老保险制度起步较晚，农村社会养老保险档案管理工作也明显滞后于城镇，再加上县区行政管理机关对农村社会养老保险档案的重要性认识不够，致使农村社会养老保险档案管理缺乏应有的规范性，损害广大农民的根本利益，引发人们的不公正感与阶层之间的对立，影响和谐社会的构建。
2.资金供给不足是农村社会养老保险档案管理工作的瓶颈。资金难题是农村社会养老保险档案管理工作的瓶颈问题，虽然每年中央财政对农村社会保障支出的数额不断增加，但与当前农村社会养老保险档案管理的工作需要相比还远远不够，再加上农村社会养老保险档案管理工作的费用需要由县级财政部门支付，从而造成一些欠发达县区的社保机构出现资金供给不足。由于缺少相应的保障资金，导致农村社会养老保险档案管理不论在硬件上还是在软件上都无法与现代农村社会养老保险档案工作信息化发展需要相适应，进而影响农村社会养老保险工作的有效落实。
3.制度的缺失导致农村社会养老保险档案这一原始记录失真。随着农村参保人数的逐渐增多以及农村社会养老保险的基本覆盖，迫切需要建立健全适合农村特点的养老保险档案管理制度，从而一定程度上减除农民的后顾之忧。目前，农村社会养老保险档案管理制度安排本身的缺失使农保档案管理缺乏有效的法律法规依据。因缺乏具有权威效力的法律规范，各县区政府往往自定红头文件行事，即使一些县区制定了农村社会养老保险档案管理制度，也没有真正在实践中落实，致使农村社会养老保险档案管理政策环境较差。主要表现在:一是经办人上缴的保费金额与档案记录金额不一致，甚至有的保费专用收据的收款金额与上缴保费金额、档案记录金额均不相符;二是档案中有参保人的保费记录，而经办人未向参保人出具保费专用收据;三是参保人交纳了保费，而档案上没有记录。农村社会养老保险档案管理制度的缺失或制度的失效效应导致农村社会养老保险档案内容不能真实地反映整个过程，导致农村社会养老保险档案内容失真，影响了农民投保的信心，也损害了政府的诚信。
三、以公平正义为视角完善农村社会养老保险档案管理
公平正义是人们数千年来孜孜不倦所追求的理想目标，也是人类社会发展的终极目标，农村社会养老保险制度的建立同样包含着人们对社会公平正义的向往，在建构农村社会养老保险制度的过程中，完善农村社会养老保险档案管理是一项重要的任务，然而，我国农村社会养老保险档案管理工作还面临着诸多困境，必须采取积极有效的措施，从公平正义视角探索出行之有效的路径。
1.提高认识，注重公平正义思想与农村社会养老保险档案管理的融合。由于受传统二元经济结构以及制度锁定效应的影响，导致农村社会养老保险制度没有有效落实，同时也致使有些单位领导干部和档案管理人员对档案的重要性认识不足，造成管理不善，失职行为也时常发生。认识是行动的先导，提高思想认识是搞好农村社会养老保险档案管理的根本前提，要通过各种路径提高各级领导和档案管理人员的档案意识，充分开发和有效利用档案信息资源，满足广大农民参与农村社会养老保险的保障需求。正义的社会不可能是完全公平的社会，但我国政府在促进农村经济发展，实现农村安定团结，农民安居乐业的今天，必须体现社会公平正义。农村社会养老保险档案管理涉及的范围广、内容复杂，为确保农村养老保险档案管理的真实性、完整性和规范性，必须在档案管理中融合公平正义思想，以公平正义思想为基础来推进农村养老保险档案管理工作。
2.加大政府财政投人，在具体实践中体现社会公平正义理念。农村社会养老保险档案管理涉及参保农民信息从收集、分类、整理、归档、装订成册，到档案内容进行补充更正、保管、鉴定、利用的全过程，这就需要现代化信息技术运用和高素质的档案人才管理队伍。农村社会养老保险档案管理最大的瓶颈是资金问题，政府要加大资金扶持力度，推动档案信息化和网络化建设，同时要培养具有专业素质的档案管理人员，为农村社会养老保险档案管理工作提高必要的资金保障。政府在农村社会养老保险档案管理工作中努力尽到自己的责任，使欠发达县区也能够享受到国家的惠民政策，体现积弱扶贫的社会公平原则。加大政府财政投人，是社会公平正义理念在实践中的具体体现。
论文摘要:中国是一个拥有8亿农民的农业大国，加快建立健全农村养老保障制度是破解“三农”问题的关键，是建立社会主义新农村的重要组成部分，也是构建和谐社会的有力保障。现阶段我国应加快建立健全农村社会养老保障制度工作的进程，在中国人口老龄高峰到来之前切实解决好农民的养老保障问题。
中国是一个拥有8亿农民的农业大国，加快建立健全农村养老保障制度是破解“三农”问题的关键，是建立社会主义新农村的重要组成部分，也是构建和谐社会的有力保障。随着社会主义市场经济体制的建立，中国农村的经济结构和农民生活方式都发生了改变，农村工业化的发展、农村劳动力的流动与转移，农村人口老龄化与家庭小型化的趋势等等，决定着农村传统的以家庭保障为主的保障方式已难以为继。现阶段我国应加快建立健全农村社会养老保障制度工作的进程，在中国人口老龄高峰到来之前切实解决好农民的养老保障问题。当前工作的重点是要进行制度创新，而且必须对农村养老保险的原则和现行政策进行适当的改革和调整，建立城乡一体化社会养老保障制度。
一、农村养老保障制度巫待建立
进人20世纪90年代以来，我国农村经历着一场深刻的变革，这种变革不仅涉及到农村经济结构的改革，同时也涉及到农民社会生活方式的改变。目前，中国传统的农村养老方式受到了越来越多的冲击，最主要体现在家庭结构不断缩小、土地保障功能正在弱化、农村外出劳动力人口急剧增加等方面。另一方面，我国农村老龄人口众多与农村社会保障制度不健全形成强烈反差。
1.家庭养老功能削弱
由于中国历史传统中儒家“孝道”思想的影响，在中国农村老年保障历史和传统是以“家庭”为主。“家庭养老”是我国赡养老人的优良传统，有着悠久的历史，深厚的经济社会基础[’〕。但随着我国计划生育政策的实施家庭出现了革命性的变革，首先是家庭结构发生了变化，实行计划生育政策后，在我国已出现大量的“四二一”结构的家庭，农村的许多地方一对夫妇要供养4个老人，不论是目前的家庭收人，还是用于赡养老人的精力和时间，都难以满足老年人的要求。其次，是目前家庭逐渐趋向小型化、核心化，能够负担老人的能力都普遍的降低了。家庭人口和劳动力的减少，就意味着家庭收人的减少。再次，随着社会的进步和经济的繁荣，青年人价值观念的变化和老年人独立意识的增强，使老年人不愿依附子女来养活自己。这些因素综合作用的结果，便出现了农村家庭养老功能的弱化趋势。1991年中国老龄科研中心老年人供养体系调查资料表明，我国农村60岁及以上老年人完全依靠家庭养老的比例为63 % ; 2001年国家计划生育委员会农村家庭变化课题组调查资料表明，这一比例已经下降为50%左右。
显然目前有关农村养老保障的政策中强调的“以家庭养老为主体和基础，辅之以集体供养、群众帮助和国家救济相结合的养老模式”，已不符合我国现阶段的实情。
2.土地收人风险加大
农村实行土地家庭承包责任制后，土地既是农民的经济生产资料，也是广大农民的生活生产资料。根据土地政策规定，承包的土地在农民去世前一直拥有土地的使用权，可以依靠土地收人解决一部分老年人的生活来源。但是，随着近年来农业生产资料价格的不断上涨，土地的投人与产出比率不断下降，再加上人均耕地面积正在逐渐减少，从而难以形成生产规模效应，使得不可地方的农民种地不仅不能维护其生活的来源，甚至出现了亏损。还有许多地区土地的转租和转包困难也很多，农民年老丧失劳动能力后，想依靠土收人养老，其风险也很大。因此，单以土地保障方式来解决农村养老问题，存在着许多的问题和一定的难度。
3.中国城乡养老保障差异较大
城乡间经济差距扩大，二元经济结构还没根本改变。城乡差距1978年为2.57:1,1983年降至1.82:1,此后逐年上升，2003年为3.32:1。针对城乡经济发展不平衡和地区间财政状况的实际差距，国家鼓励有条件的地区建立农村生活保障制度。截止2003年底，全国农村享受最低生活保障和特困户人数仅为1257万人。同年全国领取城市居民最低生活保证金的人数2247万人，全国各级政府财政支出最低生活保障资金156亿元。由此可见，城乡养老保障差异明显。
4.中国农村人口老龄化问题严重
随着中国实施计划生育基本国策，21世纪后人口老龄化的进程加快。按第五次人口资料测算，2000年65岁以上的老年人口为8832万人，占总人口的6. 98 % , 2010年后迅速增长，2050年将增至2.7187亿人。而我国70%的老龄人口在农村，农村养老负担特别重。2002年，我国老年人口在总人口中的比重已经超过了7%，我国已经跨人了老龄化社会。与世界上人口老龄化国家相比较，我国人口老龄化具有人数多、增长快、超前于经济社会的发展水平等特点。这对我国的养老保障体系提出了严峻的挑战。特别是我国人口老龄化的状况是农村明显高于城镇，随着农村流动人口的增加，这种趋势将会更进一步地明朗。但由于种种原因，我国现在的养老保障仅仅局限在城镇人口中开展，导致了农村养老保障工作的滞后。
根据国际惯例，在人口老龄化高峰到来的前二三十年，就应建立相应的社会养老保障制度，进行养老保险资金的积累储备。我国人口老龄化的进程将在未来10至20年内进一步加快。因此，我们要加快建立城乡一体化社会养老保障制度，使所有人群在老年均有一个生活最低保障。
除此之外，我国现行的农村养老保险基金正面临贬值的危机，农村养老保障制度不能覆盖所有需要保障的人群。
二、进行制度创新，建立健全有中国特色的农村养老保障制度
现阶段，农村的土地养老和家庭养老方式面临着许多挑战，需要政府为农民建立社会养老保险制度以弥补传统养老方式的不足。我国于20世纪90年代开始探索在农村建立社会养老保险制度，已经积累了一定的经验，为这项工作的进一步探索打下了基础。当前的重点是要进行制度创新，走“政府定政策、市场化运营”的路子，从而使农村社会养老保障制度的建立取得实质性的突破。
1.“政府定政策”是农村养老保险事业健康发展的必由之路
在构建农村新型社会保障体制的过程中，国家承担着不可推卸的职责。“政府定政策”，就是强调农村社会养老保险工作是政府的一项基本职能，要将农村社会养老保险纳人整个社会保障体系建设中统筹考虑，根据国家社会经济发展规划，制定农村社会养老保险发展规划并指导实施;审查经办机构资格，监督经办机构落实农村社会养老保险的各项政策;开展调查研究，总结经验，完善农村社会养老保险制度和各项政策;根据有关法规和政策，维护农民的合法权益和农村社会的稳定。
2.实行“市场化运营”.
农村社会养老保险实行市场化运营，就是由符合规定的市场法人，按照有关法规和政策，专门组建政策性的农村社会养老保险公司，经办农村社会养老保险业务，国家给予政策扶持和优惠政策，保险公司根据国家有关法律、法规及相关政策，积极开拓市场，提供优质服务，引导农民投保。可以断言，农村社会养老保险实行市场化运作，将会充分发挥政府和市场的两个积极性，比单靠政府大包大揽，责任会更为明确，其效益也会更好，一定能使农村社会养老保险走出一条新路来。
从过去一段时期的实践和经验总结可知，走“政府定政策、市场化运营”的路子，是符合社会主义市场经济基本要求的，也符合我国现阶段农村社会养老实际。现阶段我们应继续鼓励和加快这项工作的进程。除了制度创新还须对农村养老保险的原则和现行政策进行适当的改革和调整，应该改变原来农村养老保险“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”原则，国家必须考虑给予一定的投人(可以分步实施到位)，实行与城镇养老保险一样的由“国家、集体、个人共同负担”的原则，以逐步消除或缩小城乡差别、工农差别，实现资源相对共享，体现社会公平，切实解决好农民的养老保障问题。
3.国家投资、集体出资购买养老保险
政府对农村养老资金的投人需要解决两个问题:一是建立政府资金的引导机制，即为了鼓励农民参加养老保险，应由政府对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴;二是建立养老保障待遇调整的储备基金，以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步发展。
城市养老社会保险制度中，企业是主要的投保人，但随着中国农业工业化和现代化发展，农村集体也要为农民提供一部分保险金补助。发展农村经济，兴办乡镇企业，农村集体有了多余的可供支配的收人，就可以集体的名义为六十岁到七十岁以上的老人购买养老保险。政府不仅要给予保险金政策方面的优惠，还需要给予农民一定数额的直接经济补贴。而为了保障所有的农村老年居民的基本生活水平，必须建立有效的财政支持系统。
4.农民个人缴纳一定的养老费用
现在农村已基本具备建立新型社会保障制度的经济和心理等方面条件。从经济条件看，实行社会主义保障制度的中心问题经费问题，尤其是农民养老和医疗等社会保险的基金主要来自于农民的缴纳，现阶段我国农民已基本解决了温饱问题并向小康水平迈进。经过组织和引导，农民有能力支付一定的费用用于社会保险项目的开展。从社会心理条件看，农民具有迫切的构建农村社会保障制度的要求，通过引导，易于形成正确的保障观念和保障意识。
坚持“强制投保为主、自愿投保为辅”的原则。农村养老保险制度必须充分体现社会保险的强制性特征，凡达到全国农村平均收人水平以上的农民必须投保;同时，也应该考虑到全国各地经济发展水平的差异，对收人在全国平均水平以下、贫困线以上者鼓励投保。农村养老保险制度的推进，可以按人群和地区分类、分步进行。首先在农村的不同人群中分类推进，如乡镇企业职工和民办教师，强制其必须参加保险;其次在较为富裕的地区，一方面要加大政府资金的示范效应，另一方面也要逐步强制农民参加养老保险，然后逐渐扩展到其他地区。
在建立农村社会养老保险制度的工作中不能遗忘了农村外出流动人员，要为“农民工”建立社会养老保险基金个人账户。80年代起伴随着中国城市化、工业化的趋势，农业大量剩余劳动力向城市迁移，进城“农民工”的社会保障问题，往往会被我们遗忘。如果把农民工纳人社会保障新计划，实行全国统筹，建立遍布城乡的全国社会保障信息系统。这样无论农民工在哪里就业，即使回到了农村，国家对其养老和医疗保障的承诺都能够兑现。这样，国家既可以扩大社会保障基金的缴费基数、缓解养老金近期支付压力，又可以使更多的劳动者享受养老保险的权利，为全社会的老年保障目标创造条件。
除此之外，要使农村社会保障制度健康发展还必须提供法律保障。我国农村社会保障在长期的社会实践中，形成了以集体保障为主、其他保障为辅的农村社会保障体系，这种保障体系主要是依靠高度集中统一的行政管理系统依据相关政策实施，缺乏法律的规定性，而法律制度的欠缺给农村社会保障带来一系列问题。要使农村社会保障工作走上规范化的轨道，建立起适应农村经济和社会发展的具有现代意义的农村社会保障体系，就必须制定一系列适应我国农村实际情况的有关农村社会保障的法律法规。另外，要对五保供养明确保障对象、稳定保障资金来源、规范保障标准，坚决杜绝保障管理方面的随意性和盲目性等等。
三、健全农村社会养老保障制度的战略意义
逐步建立健全与农村生产力水平和经济社会结构相适应的新型农村社会养老保障制度，是建立健全农村社会保障体系的重要措施。这对于深化农村改革和落实计划生育基本国策具有重大的社会战略意义，对于解除农民后顾之忧，提高老年人口的健康水平具有重要的人口安全战略意义，对于促进农村经济发展、保障农民利益，具有重要的经济战略意义。
1. 社会战略意义
首先，通过建立农村社会养老保障制度，有利于促进城乡居民社会保障的不公平状况的改变，可以有效缓解城乡二元制社会经济结构造成的发展不平衡状况，提高农村社会的文明质量，建设社会主义新农村，构建社会主义和谐社会，实现社会的稳定和国家的长治久安;其次，通过建立农村社会养老保障体系，有利于促进我国农村几千年继承下来的传统生育观念的转变，改变家庭养老、多子多福的传统观念，实现广大农民的解放，进而推动计划生育基本国策的落实;再次，通过建立农村社会养老保障制度，有利于优化农村改革和发展的社会环境，使各项改革措施向纵身发展和落实。
2.人口安全战略意义
首先，建立农村社会养老保障制度，事关农村人口安全，是提高农村老年人口健康水平的基石。提高老年人口的健康水平又是社会保障体系的题中之义，两者相互联系、相互作用。当前，我国不少农村老年人口有病得不到及时有效的医治，致使身体素质下降，对人均预期寿命产生深刻影响，也是农村老年人口因病致贫、因病返贫的重要原因，从而反过来影响人口安全战略、扶贫攻坚计划和农村社会保障战略的实施;其次，建立农村社会养老保障体系，对于统筹解决我国人口与发展中的数量、素质、结构、分布等事关人口安全问题具有重要战略意义。农村社会养老保障制度健全了，对弱化传统生育观念、解决养儿防老、重男轻女问题也是有效的措施。同时，通过农村养老保障制度功能的发挥，能够使农民家庭有更多的支出投向青少年的教育和人力资源的开发，从而为提高整体国民素质，进而提高我国在未来世界竞争中的主动性具有战略意义;再次，建立农村社会养老保障体系，提高农村老年人口的健康水平，有利于促进人口的有序流动和合理分布。而提高农村老年人口的健康水平，能够解除农村青壮年剩余劳动力流动的后顾之忧，从而对提高农村劳动生产率也具有战略意义。
论文摘要：农村社会保障体系建设滞后于城市社会保障体系建设，农村社会养老保险制度处于城乡社会保障体系建设进程的后端，直接原因在于社会.主义市场经济体制建立和完善过程的客观要求，根本原因在于城乡二元结构造成的农村经济发展和农民生活水平比较低下;广大农村从家庭养老向社会养老转变是农村社会经济发展的一种必然趋势，农村经济市场化和农业生产社会化，不仅在客观上要求农民养老社会化，而且为实现农民养老社会化创造必要的物质条件;农村社会养老保险基金的三个来源体现于每个农民领取的养老金中，是农村养老保险社会性的集中表现，也是农村社会养老保险制度的基本特性。
党的“十七大”报告特别明确地提出:“探索建立农村养老保险制度。”这就告诉我们，在广大农民中建立社会养老保险制度，已经成为我国农村改革和发展面临的重大任务。按照全面建设小康社会目标的新要求，完善社会主义市场经济体制，加快以改善民生为重点的社会建设，形成城乡经济社会发展一体化的新格局，都离不开建立覆盖城乡居民的社会保障体系。目前，城市居民社会保障体系已经基本建立，农村居民社会保障体系正在建设之中，而农民社会养老保险制度才刚刚起步。可见，加快建立农村社会养老保险制度，对于我国改革发展全局和小康社会建设，乃至应对国际金融危机和扩大国内消费需求，都具有非常重要的意义。
一、农村社会养老保险制度处于城乡社会保障体系建设进程的后端
从党的“十四大”到“十七大”的巧年中，农村社会保障体系建设一直滞后于城市社会保障体系建设，农村社会养老保险制度至今仍在探索，全国农村大部分地区还呈现空白状态。基于这种实际情况，有人则认为，政府不重视农村社会养老保险是一个重要原因。其实并非如此。应该说，农村社会保障体系建设滞后于城市社会保障体系建设，农村社会养老保险制度处于城乡社会保障体系建设进程的后端，直接原因在于社会主义市场经济体制建立和完善过程的客观要求，根本原因在于城乡二元结构造成的农村经济发展和农民生活水平比较低下。
社会主义市场经济体制包括五个主要环节，即公有制为主体的现代企业制度、全国统一开放的市场体系、间接手段为主的宏观调控体系、按劳分配为主体的收人分配制度和多层次的社会保障体系。这些环节是相互联系和相互制约的有机整体。其中，多层次的社会保障体系，分为城市社会保障体系和农村社会保障体系。城市社会保障体系主要包括:城市职工基本养老保险制度，城市职工基本医疗保险制度，城市职工失业保险制度，城市居民基本医疗保险制度，城市居民最低生活保障制度。农村社会保障体系主要包括:农村社会养老保险制度，农村医疗保险制度(新型农村合作医疗制度)，农村最低生活保障制度。在社会主义市场经济体制中，公有制为主体的现代企业制度居于基础地位。建立现代企业制度是我国国有企业改革的方向。我国国有企业改革必然带动城市社会保障体系建设，使城市社会保障体系建设先行于农村社会保障体系建设。
社会主义市场经济体制建立和完善的过程，决定城乡社会保障体系建设的进程。1978年，党的十一届三中全会启动的中国经济体制改革是从广大农村开始的。农村集体土地家庭承包经营制度的普遍实行，为数众多的乡镇企业异军突起，粮食统购统销制度的全面破除，推动了农村商品经济的迅速发展。这就为1984年后以城市为重点的整个经济体制改革奠定了坚实基础。
1992年，党的“十四大”确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，提出在90年代要初步建立社会主义市场经济体制，并要求抓好保证新经济体制初步建立的几个重要环节。这些重要环节是:转换国有企业经营机制，把企业推向市场;培育市场体系，着重发展生产要素市场;转变政府职能，其根本途径是政企分开;深化分配制度改革，建立待业、养老、医疗等社会保障制度。按照党的“十四大”指引的方向及相关部署，经过改革实践，于20世纪末初步建立起社会主义市场经济体制。这期间，在国有企业转换经营机制和职工下岗再就业的带动下，城市社会保障制度改革取得突破性进展，初步形成了适应社会主义市场经济体制要求的城市社会保障体系。2001年，全国参加社会养老保险的职工10800万，参加社会医疗保险的职工7900万，领取失业保险金的失业人员310万，享受城市最低生活保障的困难居民1930万。
2002年，党的“十六大”提出本世纪头20年全面建设小康社会的奋斗目标，其中包括建成完善的社会主义市场经济体制。从上世纪末初步建立起社会主义市场经济体制，到2020年建成完善的社会主义市场经济体制，分为前后两个10年进行，前10年建立比较完善的社会主义市场经济体制，后10年建成完善的社会主义市场经济体制。为了建立比较完善的社会主义市场经济体制，采取了相应的改革措施:调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制;深化国有企业改革，推进国有大中型企业公司制改造;健全现代市场体系，推进资本市场的改革和发展;加强和完善宏观调控，深化财税金融体制改革。随着社会主义市场经济体制的比较完善，城市社会保障体系也比较健全起来。在城市职工养老保险制度方面，进一步扩大企业养老保险覆盖面，将各种所有制企业职工逐步纳入养老保险范围;在失业保险制度方面，将国有企业下岗职工生活保障与失业保险并轨，企业新减员直接进人劳动力市场，进一步扩大失业保险覆盖范围;在城市居民最低生活保障制度方面，凡符合当地最低生活保障条件的城市居民，都应从政府获得基本生活物质帮助;在城市职工医疗保障制度方面，逐步将基本医疗保险覆盖城市大多数从业人员。
可见，社会主义市场经济体制建立和完善的过程，决定城市社会保障体系改革和建立的过程。具体表现是:社会主义市场经济体制的初步建立，带动城市社会保障体系的初步形成;社会主义市场经济体制的比较完善，带动城市社会保障体系的比较健全。与此同时，尽管在农村建立了适应社会主义市场经济要求的新经济体制，却由于城乡二元经济结构没有根本改变，农村经济社会发展水平较低，农民生活从温饱到低水平小康，尚不具备建立健全社会保障体系的条件，致使农村社会保障体系建设滞后于城市社会保障体系建设。不过，近几年来，农村基本医疗保险制度和农村最低生活保障制度发展速度很快，至今已经覆盖农村绝大部分地区，唯有农村社会养老保险制度在大部分地区仍然还是空白。
二、农村家庭养老保障制度向社会养老保险制度转变的必然性
在过去巧年中，我国农村养老事业的基本状况是:继续实行以集体土地家庭承包经营制度为基础的家庭养老方式，同时在农村少数富裕地区进行社会养老保险的试点，逐步为以后建立社会养老保险制度积累经验。
1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“农民养老以家庭保障为主，与社区扶持相结合。有条件的地方，根据农民自愿，也可以实行个人储蓄积累养老保险。”家庭养老，就是老年人由其家庭供养和子女赡养，使老年人的基本生活需要得到保障。农民养老以家庭保障为主，即是说，家庭养老是广大农民的主要养老方式。对农村中少数特殊老人，如五保老人和贫困老人，社区组织应该在经济上给予必要的照顾和扶持，使他们得到基本生活保障和最低生活保障。在生活比较富裕的地方，农民也可以自愿参加群众性的养老保险组织，以个人储蓄积累的方式进行养老保险。
2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干间题的决定》指出:“农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合。”党的“十六大”对农村养老保险提出了新的要求，即有条件的地方探索建立农村养老保险制度。这就是说，在农村中少数经济发达和生活富裕的地区，探索建立农民社会养老保险制度。十六届三中全会根据“十六大”的精神，对广大农村特别是经济不够发达和生活不够富裕地区的农民养老问题，作出了“农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合”的具体决定。其含义是，基于当时农村经济发展和国家财政状况，农民养老存在三种保障方式:一是家庭保障方式，二是社区保障方式，三是国家救济方式。其中，家庭保障方式依然是我国广大农村的主要养老方式。对于农村中的五保老人和贫困老人，则采取国家救济方式保障他们的基本生活需要。社区保障是指农村中少数比较富裕地区的社区组织，在政府有关部门的引导和支持下，自行举办和管理的农民养老保障方式。这种社区养老保障，既是农村中实行的一种重要养老方式，又是探索建立农村社会养老保险制度的实践起点。
15年来，广大农村以集体土地家庭承包经营制度为基础的家庭养老保障水平，远远高于以农村土地集体所有统一经营制度为基础的家庭养老保障水平。农村经济发展水平决定农民家庭收人水平，农民家庭收入水平决定农民家庭养老保障水平。在农村土地集体所有统一经营的制度背景下，亿万农民的生产积极性难以得到发挥，农业劳动生产率和农民收人水平都很低下。1978年，农村居民人均纯收人134元，许多农民尚未实现温饱，老年农民只能得到基本生存保障。农村实行集体土地家庭承包经营制度后，家庭拥有完全的生产经营自主权，自主支配所占有的农业生产要素，自由安排剩余劳动时间和剩余劳动力，大大提高了农业劳动生产率和农民家庭收人水平。农村居民人均纯收入不断提高，1990年为668元，2001)年为2 253元，因而提高了家庭养老保障水平，满足了老年农民的基本生活需要。
建立农村社会养老保险制度，是农村经济市场化和农业生产社会化的必然要求，也是农村养老保险制度改革的方向。农村经济体制改革是推动农村经济市场化的强大动力。农村实行土地家庭承包经营制度，使亿万农户成为了自主经营的市场主体。广大农民有了生产经营自主权，就会以市场需求为导向，调整农业结构和产业结构，从而推动了农村商品经济的迅猛发展。随着农产品市场的发展和生产要素市场的兴起，商品价格和要素价格主要在市场竞争中形成，使市场在资源配置中发挥了基础性作用。这样，农村经济就摆脱了自然经济的局限和计划经济的束缚，逐步走上了社会主义市场经济的轨道。
农村经济市场化必然带动农业生产社会化。这是因为，农村经济市场化把农民的积极性引导到更高阶段，激发农民去实现农业的专业化、社会化和现代化。农业生产社会化，抽象地说，它是指农业生产专业化与协作化;具体地说，它包括农业生产经营多样化和农产品生产经营产业化，以及从农业中分化出农村工业和农村服务业。农业生产经营又分为种植业生产经营、林业生产经营、牧业生产经营和渔业生产经营。农产品产业化经营又分为粮食产业化经营、林业产品产业化经营、畜牧业产品产业化经营和渔业产品产业化经营。农村工业又分为农产品加工业、交通运输业、建筑业和仓储业。农村服务业又分为商业、餐饮业和科技服务业。应当指出，农业生产社会化还包括每个生产经营单位内部的劳动过程社会化，即劳动者之间存在分工与协作关系，缺少任何一个劳动岗位，都会影响生产经营活动正常进行。各个单位生产经营活动遇到障碍，最终会影响整个农业社会生产过程正常进行。
既然在农业生产社会化条件下，每个农民都与农业社会生产过程紧密联系在一起，那么农业生产社会化就在客观上要求农民养老社会化，农民养老由家庭保障转变为社会保险。农民养老社会化的必然性，在农村劳动力再生产过程和家庭结构变化上也能表现出来。农业生产社会化决定农村劳动力再生产过程社会化。从广义上讲，农村劳动力生产和再生产过程分为三个阶段，即未成年抚养教育阶段、成年参加社会劳动阶段和老年丧失劳动能力阶段。在农业生产家庭化条件下，未成年人抚养和老年人供养几乎全由家庭承担，而在农业生产社会化条件下，则由家庭、集体、政府三者共同承担。此外，农业生产社会化也决定农村家庭结构社会化。农村家庭结构社会化表现为农民家庭小型化，大家庭解体趋势日益加快，小型家庭越来越成为农村家庭的主要形式。目前农村每个家庭平均只有四口人，这种家庭供养老人的能力比较弱小。再考虑到人口老龄化趋势的客观存在和计划生育国策的贯彻落实，现行的家庭养老方式显然难以为继。这就从另一个方面表明，农民养老社会化是农村社会经济发展带来的一种必然趋势。
农村经济市场化和农业生产社会化，不仅在客观上要求农民养老社会化，而且为实现农民养老社会化创造必要的物质条件。2002年，党的“十六大”提出在有条件的地方探索建立农村养老保险制度，表明在大多数地方尚不具备探索建立农村养老保险制度的条件。2001年，农民人均纯收入为2366元，农村集体经营层次经济发展缓慢，国家财政收人为16386亿元。2007年，党的“十七大”提出探索建立农村养老保险制度，表明广大农村地区已经具备探索建立农民养老保险制度的条件。2008年，农民人均纯收人为4761元，比2001年增加1倍多;农民专业合作组织和农业产业化经营发展较快;国家财政收人为61317亿元，比2001年增加2.8倍。
三、本世纪第二个十年基本建立农村社会养老保险制度
未来十年，广大农村基本建立农民社会养老保险制度，是一项十分艰巨而又必须完成的制度建设。农村社会养老保险应当覆盖所有的农业劳动人口。农业劳动人口或农民，主要包括在乡务农的农民、进城务工的农民和被征用土地的农民。进城务工的农民，将参加城镇职工社会养老保险。被征用土地的农民，将参加城镇居民社会养老保险，应缴养老保险费从征地安置补偿费中支付。在乡务农的农民，据估算有4亿人。经过山东、江苏、浙江、广东、上海等省市多年的试点，截止2006年，全国已参加社会养老保险的农民约5 300万人，占应参加社会养老保险农民总数的13%;全国未参加社会养老保险的农民约3. 47亿人，占应参加社会养老保险农民总数的87%。可见，在未来十年中，基本建立农村社会养老保险制度，就是将3. 47亿农民纳人农村社会养老保险之中。
农村社会养老保险制度，既不同于农村家庭养老保障制度，又不同于农村商业养老保险制度，它是一种新型的农村养老保障制度。农村家庭养老保障制度，就是老年人由其家庭供养和子女赡养的农村养老保障制度。它曾经长期作为农村主要的养老保障制度，不过即将被农村社会养老保险制度所代替。农村社会养老保险制度，就是国家为保障农民年老时的基本生活需要，依靠个人、集体、政府三者付费所建立的农村养老保险制度。农村社会养老保险实际上是依靠包括农民在内的社会力量对每个农民提供养老保险。2008年，党的十七届三中全会提出的“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”，根本不同于十六届三中全会提出的“农村养老保障以家庭为主，与社区保障、国家救济相结合。”后一个“相结合”的家庭保障、社区保障和国家救济，是农村中同时存在的三种养老保障方式，它们的保障对象是不同的农民群体。前一个“相结合”的个人缴费、集体补助和政府补贴，是农村社会养老保险基金的三个来源，并且体现在每个老年农民领取的养老金之中。这是农村养老保险社会性的集中体现，也是农村社会养老保险制度的基本特性。农村社会养老保险制度是具有公益性和互助性的养老保险制度，农村商业养老保险制度是具有经营性和盈利性的养老保险制度。农村商业养老保险制度，就是依据商业原则建立起来的，农民按期向保险机构交纳养老保险费、保险机构到期向农民支付养老保险金的一种契约制度。无论过去实行农村家庭养老保障制度，还是未来实行农村社会养老保险制度，农村商业养老保险制度都起一定的补充作用。可见，将要普遍建立的农村社会养老保险制度，也不同于过去探索建立的农村养老保险制度。
广大农村建立社会养老保险制度，应该坚持几个基本原则。一是社会养老保险水平与经济社会发展水平相适应，就是从农村经济发展总体水平不高的实际出发，社会养老保险低水平起步，确定与经济发展相适应的筹资标准和待遇标准。一二是保基本、广覆盖、有差别、可持续相统一，就是指:让所有农民年老时都能得到基本生活保障;引导农村适龄居民都参加社会养老保险;中央政府和省级政府对不同地区的农民养老金补贴数额应有差别，不同地区参保农民或同一地区不同参保农民的缴费标准和待遇标准应有差别;在此基础上，实现农村社会养老保险事业可持续发展。三是个人缴费、集体补助、政府补贴相结合，个人缴费是每个参保农民按规定缴纳养老保险费;集体补助是有条件的村集体对参保农民缴费给予补助;政府补贴是中央财政和省级财政对参保农民养老金的补贴;它们共同构成农村社会养老保险基金，并将体现在每个老年农民领取的养老金中。四是社会统筹与个人账户相结合，社会统筹实际上是指政府补贴，包括中央财政补贴和省级财政补贴，它们形成参保农民养老金的基础部分;个人账户记人个人缴费、集体补助和县级财政对参保农民的缴费补贴，其中个人缴费是主要部分;社会统筹部分和个人账户部分组成参保农民的养老金。
论文摘要:在新形势下，传统的农村养老体制面临着前所未有的挑战和机遇，因此在巩固传统的家庭养老方式的同时，逐步建立和完善多样化的农村养老保障体系势在必行。在建设社会主义新农村的契机下，有必要探索出一条多层次、灵活多样的农村养老之路;发挥个人、家庭、政府、社会的协力，最终实现“老有所养、老有所医、老有所乐”这一夙愿。
国外学者w·c·肖早在1981年就提出:中国将来的养老问题在农村而不是在城市。目前我国60岁以上老年人口占总人口的比重超过了10%，老年人口75%生活在农村。随着社会城市化的发展和变迁，青壮年人口大规模向城镇地区转移，农村养老问题日显突出。进人新世纪，在构建社会主义新农村的大好契机下，中国的“三农”问题也备受世人关注，构建社会主义新农村的养老保障体制逐渐被提上议事日程。妥善解决好农村养老问题，以给农村老人一个幸福安宁的晚年生活，不仅是亿万农民的福扯，也是社会经济的可持续发展及整个社会和谐进步的基础和保障。
一、社会主义新农村养老保障体制面临的挑战与机遇
(一)社会主义新农村养老体制面临的挑战
1、我国社会经济发展新阶段带来的挑战。2003年，我国人均gdp首次突破1000美元，达1090美元[(z1 ,2004年为1269美元〔31,2005年则增至1700美元。因此，我国正处在人均gdp从1000美元向3000美元迈进的关键时期。这个时期既是经济社会结构快速调整的时期，也是各种利益关系复杂、社会矛盾凸显的时期。体现在养老社会保障领域最突出的是，在城市养老保障体制改革的成本没有支付，养老基金社会统筹部分和个人账户依然实行混账管理，各地养老金出现透支个人账户现象，导致空账户越来越多，养老金缺口巨大，带来严重的财务风险。在农村，养老保障体制并没有普惠老百姓，其保障水平、范围也极其有限。在这一社会矛盾凸显期，农村的养老保障体制的构建和完善程度直接关系到农村、甚至国家稳定的大局，因此这一体制面临着前所未有的挑战。
2.农村人口的新特征带来的挑战。(1)人口老龄化和高龄化。伴随着我国经济杜会的发展及医疗健康水平的不断改善，国民的平均寿命得到迅速的提高，加之我国30年来计划生育政策的实施，人口出生率锐减，人口出生率由1970年的33.4%下降到2001年的13.4，无形中加快了我国人口的老龄化和高龄化进程。10我国60岁及以上的人口比重从1964年的6.08%上升到2000年的10.3% ,80岁以上的高龄老人由1964年的4. 29%上升到2000年的9. 2% 061很明显，80岁以上高龄老人的增长速度要大大快于整个老年人群体的增长速度。据预测，从2010-2040年，我国进人人口老龄化最快阶段，老年人口比重平均每10年提高3.99个百分点，这样高的老龄化速度在世界是少见的。在老龄人口中有75%的老人生活在农村，因此农村高、老龄化的人口特征无形中给目前和未来的我国农村家庭养老带来沉重的负担。(2)家庭结构的变迁和人口迁移。我国自20世纪80年代实行计划生育政策以来，家庭平均人口逐渐下降。据调查，20世纪30年代，我国农村的家庭人口平均数是5.26,2005年已降至3.27。家庭平均人口数的降低标志着“四二一”及“六二一”核心家庭结构的出现，这也意味着在农村中一对青年夫妇可能同时要照顾4-6位老人，甚至8位老人。
我国经济的高速发展带来大批农村青壮劳动力向城市流动，一方面带动了城镇的发展和繁荣;另一方面却削弱了农村家庭赡养老人的能力。由于我国城乡二元结构依然存在，迁人城市的农民在经济和社会地位上都遭到不同程度的歧视，应有的权益得不到充分的保障。因此他们在城市的生活步履维艰，能够送给家乡老人的养老生活费也是有限的。甚至有专家认为，人口迁移引起的代际支持资源减少最终会导致农村老年人生活质量的降低。(3)农村老年人本身经济地位的下降。工业化、城市化进程的加快，一方面促进了社会经济结构和生产方式的变更，弱化了农村土地保障作用，促使社会养老方式的产生;另一方面也带动了农村居民生活水平提高，消费增加，商品性支出增大。在目前我国“城乡二元结构”没有得到根本改变的境况下，农产品与工业产品价格存在着严重的“剪刀差”，造成现在农民收人增长普遍迟缓，尤其是对那些老年人而言，精力上力不从心，在经济领域发挥的作用越来越小，创收的机会也越来越少。因此农村老年人经济地位的下滑，必然对其晚年生活保障产生负面影响。
3.“孝”道观念的淡化。“孝”道是中华民族的传统美德。它对维护社会稳定，保障老年人颐享天年发挥过积极作用。但不可否认的是，在我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，广大农村地区出现了一些道德滑坡现象，“孝”道观遭受冲击，“极端个人主义”思潮盛行。黑龙江省人大代表翟玉和自费对全国10401名60岁以上农村老人的调查显示:45.3%的老人与儿女分居，5%的老人三餐不保，93%的老人一年添不上一件新衣，67%的老人吃不起药,86%的老人得了大病住不起医院。这些老人年均收入是650元，85%的人自己干活,52%的儿女对父母“感情麻木”。
(二)社会主义新农村养老保障体制面临的机遇
1.工业反哺农业的契机。总书记在党的十六届四中全会上作出了“两个趋向”的科学判断，即纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。我国的工农关系已经到了一个改变的关键点上，这新的大背景，是建设社会主义新农村养老保障体制的物质基础和政策保障。
2构建农村养老保障体制是建设社会主义新农村的组成部分。“社会主义新农村”在时代就曾被提起过，而今政府适时地把“建设社会主义新农村”提到“我国现代化进程中的重大历史任务”的高度，并成为《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中最引人注目的亮点之一。这是统筹城乡发展，重视、保护农民利益的具体体现。
建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，，的社会主义新农村，是做好“三农”工作的重点。而构建农村社会养老保障体制是社会主义新农村建设的重要组成部分，目前农村社会保障事业的发展仍属起步阶段，离建设社会主义新农村、建立包括农村社会在内的小康社会的要求还相差甚远。因此要抓住杜会主义新农村建设的大好契机，加强农村杜会养老保障体制的建设，在有条件的地方探索建立农村养老保障体制，随着经济的发展杜会的进步再逐步推进这一进程，力争保护每一个农村老年人的养老权力，并最终实现城乡社会养老保障体制的接轨，以促进社会的长治久安，实现社会的可持续发展。
二、农村养老保障体制的现状及原因浅析
从上文的分析中不难得出，以家庭养老和土地双重保障为根基的传统杜会养老保障体制，在保障农村老年人的养老权益方面变得越来越力不从心，已不再适应现代社会发展的要求。农村养老保险的试点工作开始于1987年，全面推行于1991年。然而，这一制度推行至今十几年来，除了作为一种制度的有益探索之外，收效并不理想。
(一)农村养老保险体制的现状
现阶段，农村社会养老保险还存在很多问题，如覆盖面窄、保障水平低、基金不能保值增值、管理体制没有理顺等，社会养老保险的实施在很大程度上依赖地方财政、集体经济的支持，集体经济好的地方杜会养老保险，基本上可维持;集体经济比较弱的地方，则很难实施。
目前能够领取社会保险的人数只占投保人数的5%，而且投保的人主要是中青年人，现在老人的受益面很小。按2001年的情况看，有8个省区的保险平均每人每月只有几元钱甚至低于一元钱。按2x03年全国平均水平计算，每人每年的领取标准为757元，平均每月只有仍元。这种低水平、覆盖面窄、地域发展不平衡的养老保险对农村老年人而言只是杯水车薪。
(二)农村养老保险体制现状的原因分析
1.我国农村经济发展比较滞后，农民缴费能力有限。在我国，农村区域发展不平衡，大多数农民收人水平相对较低，城乡之间的收入差距较大且这种差距有持续拉大的趋势;而另一方面农民对养老保障的需求很强烈，很多农民对其老年后的生活优心忡仲，急切需求一种保障。这在根本上决定了农民自身参加养老保险的压力(见表一)
2.政府责任一定程度上的缺失。(1)政府对农村养老保险投资力度小。郑功成认为，社会保障制度的确立在本质上并非是政府承担已有的承诺，而是在社会经济发展进程中确保每一公民均能够免除生存危机的必要举措，政府有义务根据国家财力和社会发展水平来推进社会保障制度建设，却不能将社会保障视为“包袱”，因为保障民生是政府的当然责任，也是政府赖以存在的基础。然而中国的社会养老保险一直存在“城乡二元结构”，政府有严重的“城市倾向”，对农村的社会养
老保险支持力度不够。有一部分地区的农民参加养老保险缺乏集体补贴，政府无资金投人，回避财政责任，社会养老保险演变为“个人储蓄保险”，失去了应有的意义;甚至有些地方政府部门认为建立农村养老保险是增加农民负担，并将其列人减轻农民负担的措施之一而要求暂停。这些无不导致农村的养老保险体制几乎处于徘徊、停滞状态。(2)缺乏健全的法制和稳定的政策保障。我国农村的养老保险体制的具体实施、管理和运作，缺乏统一规范的法制约束，受人为因素的影响较重，工作流于形式，甚至为了应付上面的指令性计划不惜成本采取各种手段做假。而一旦上级不再关注，集体和农民也就不再缴纳，刚建起来的养老保险体制瞬间就失去光彩，名存实亡。除此之外，农村社会养老保险体制也受到政策因素的严重制约。由于某些地方政府和部分理论界学者认为中国目前还没有实力建构农村的养老保障体制，所以在推行农村养老保障体制实施运行过程中，积极性不高，养老保险的政策制订也极不稳定。这也容易导致农民对政府的养老保险产生信任危机，投保积极性不高。
3.农民自身思想观念还未充分转变。农村受传统观念影响很深，农民“养儿防老”观念根深蒂固。对国家从农民切身利益出发制定推行的养老保险制度很冷漠，大部分采取观望的态度;加之一些地方政府执行国家政策不力，致使制度在一定程度上扭曲变形，导致很多人对社会养老保险产生怀疑，怕政策有变，自己辛辛苦苦的钱打水漂，甚至一些人视之为乱收费。这些观念都不利于养老保险体制在农村的推行。
三、构建新农村养老保障体制的设想
我国社会保障专家申曙光教授通过对德国、法国等13个欧盟国家进行的研究发现，确定在类似目前我国或更低的经济发展阶段时，这13国都已成功地建立了农村社会养老保险制度。而目前我国经济社会发展迅速，正处于“工业反哺农业”的关键时期，因此在建设社会主义新农村的大背景下，农村的养老保险也该提上议事日程。世界上任何体制都不是一步到位的，如若不能抓住机遇，着眼长远，把握大局，未雨绸缪，即将到来的农村养老的银色浪潮会让我国措手不及。
(一)首先要增加农民收人
要想改变农村养老保障体制的尴尬局面，国家必须抓住建设社会主义新农村的契机，加大对农村经济建设的资金投人力度，为农民增收创造良好的物质条件;增强技术和教育资源，提高农村劳动力素质，增强农民就业创业能力。培养有文化、懂技术、会经营的新型农民;推进农业结构调整、积极发展农业产业化经营，发展农村第二、第三产业，拓宽农民增收渠道，探索农村致富的新道路，从根本上改变农村发展滞后的局面。
除了从根本上解决农民的收人问题，还应注重初次分配的公平合理性。改变长期以来的为确保工业化的资金积累，国民收人分配对农业、农村和农民多“取”少“予”的思路。要坚持按照“共享经济发展成果”的原则，在初次分配上向中低收人者尤其是农村的中低收人者倾斜。只有增加了农民收人，提高了其养老保险的缴纳能力，才能彻底改变农民在生活保障上捉襟见肘的面貌。
(二)关键要增强政府职责
1.政府要转变重城市、轻农村的价值倾向。在构建社会主义新农村的社会养老保障体制的过程中，作为政府应该有一个公平、正义的价值倾向，因为农村的养老保障体制也是国民社会保障体制的重要组成部分，因此这也决定了它是一种典型的政府行为。在“工业反哺农业”的关键时期，政府更应该承担起应尽的责任，改变养老保障上的“城乡二元”结构，增加对农村养老保障体制的资金投人，切实维护农村老年人的养老权益。
2.健全法制规范、制定稳定的政策。世界各国的经验证实，社会保障制度的健全和完善必须要有相关法律和制度保驾护航，法制规范总是先行的。而我国在农村社会养老保障体制进行试点和推行时却忽视了法制规范的建设，没有强有力的法律约束，方案政策经常被人为因素所干扰。除此之外，农村养老保险也没有一个持续、稳定的政策。种种原因导致国家的养老政策不能有效地实施，甚至被扭曲变形，损害了老百姓的利益。为了坚决防止养老保障的制度和政策朝令夕改，使农村养老工作有法可依，有章可循。要切实从我国的实际出发，依据科学合理的原则，加快农村社会养老的立法工作，依法建立社会养老保障制度，从而为农村养老营造一个良好的法制和政策氛围。
(三)重点要建立多层次的养老保障体制
我国农村幅员辽阔，地区差异极大，这一国情决定了农村养老保障模式是多层次的体制。党的十六大也明确提出，在有条件的地方，探索建立新型农村养老保障制度。因此各级政府在建设社会主义新农村的契机下切不可一哄而上，不能搞绝对同一模式，要切实尊重农民意愿，选择和建立适当的养老保障体制。毕竟我国是“未富先老”，实力有限，因此单靠社会养老保险是不能撑起“农村养老”这一沉重大船的。要灵活地将传统的家庭养老、农村最低生活保障制度和五保制度相结合，使之相互促进、相得益彰，切实保障好农村老年人的养老权益。
1.重点构建农村的社会养老保险制度。农村的保险形式仍采取个人、集体和国家按一定比例垫付的形式。个人缴费和集体补助分别记在个人名下，实行个人账户积累制度。根据我国各地区经济发展的不平衡，以及社会养老保险在建立过程中出现的一系列问题，可以看出农村社会养老保险制度发展缓慢的核心问题就是“资金筹集难”，资金短缺成为农村养老保险的瓶颈。因此农村养老保险国家垫付一定要做实，集体也应该根据实际经济状况确定合适的补贴比例，并切实到位，
杜绝社会养老保险演变为“个人储蓄保险”。构建农村养老保险体制的关键是妥善管理养老保险基金，确保其良性运行，并实现基金的保值增值。真正实现赡养老人的经济支撑功能。因此要成立专门、高效的省级基金管理机构，各个县级政府的养老基金统一由这一机关管理。这样可以利用规模经济的优势降低管理成本，充分利用专业的资金投资公司进行有效的投资运营，以实现基金的保值增值，从而提高保险人将来年老时的生活水平。
2.依然倡导传统的家庭养老。家庭养老有其他养老保障方式所不具备的优点:儿女所提供的精神安慰、亲情照顾及儿孙绕膝的天伦之乐的体验都是无可替代的。此外，家庭养老还可以避免西方国家那种由于过度地推进社会保险而带来的家庭危机。因此家庭养老的功能不但不应退出舞台，而且应该继续发挥余热。
3.兼顾其他养老保障方式。根据农村的实情，不同地区的政府和个人还可以根据当地经济承受力采取其他养老方式。政府积极实施社会优抚政策，完善农村“五保”福利;并将农村的计划生育政策和养老结合起来，建立奖惩机制，对遵守生育政策的农村独生子女家庭给予奖励、父母年满60岁或65岁后的要每年提供一定的养老生活补贴，也可将计划生育罚款的部分资金投入到养老体系中去;充分利用农村特有的融洽邻里关系，为分散供养的五保户和居家养老、需要照顾的老年人、优抚对象提供养老服务。
4.注重我国不同人群的养老保障体制的衔接。在新形势下，制定养老保障政策一定要有前瞻性，注重失地农民、农民工及城镇居民的养老保障制度之间的衔接，为劳动力空前大规模的流动做好养老的制度保障，也为建立城乡统一的国民基本养老模式做好政策铺垫。
(四)农民养老观念不容忽视
1.转变农民对社会养老的观念。社会主义新农村的养老保障制度构建除了国家政策和制度本身的完善外，也不能忽视农民自身养老保险观念的转变。作为政府和宣传部门应加强养老保险的宣传力度，使其坚信养老保障体制是为民所想、为民所用，维护农民养老的现代性的制度保障。让农民充分意识国家有责任来关心其养老，并增强对政府的信任。
2.增强农民养老的自立意识。广大农民群众应有清醒的自立意识，少一点对儿女和社会的依赖心理，有条件的可以从年轻时就为自己积累储蓄养老金，或采取商业保险的形式来保证自己过一个高质量的晚年生活。
论文摘要:在新形势下，传统的农村养老体制面临着前所未有的挑战和机遇，因此在巩固传统的家庭养老方式的同时，逐步建立和完善多样化的农村养老保障体系势在必行。在建设社会主义新农村的契机下，有必要探索出一条多层次、灵活多样的农村养老之路;发挥个人、家庭、政府、社会的协力，最终实现“老有所养、老有所医、老有所乐”这一夙愿。
国外学者W·C·肖早在1981年就提出:中国将来的养老问题在农村而不是在城市。目前我国60岁以上老年人口占总人口的比重超过了10%，老年人口75%生活在农村。随着社会城市化的发展和变迁，青壮年人口大规模向城镇地区转移，农村养老问题日显突出。进人新世纪，在构建社会主义新农村的大好契机下，中国的“三农”问题也备受世人关注，构建社会主义新农村的养老保障体制逐渐被提上议事日程。妥善解决好农村养老问题，以给农村老人一个幸福安宁的晚年生活，不仅是亿万农民的福扯，也是社会经济的可持续发展及整个社会和谐进步的基础和保障。
一、社会主义新农村养老保障体制面临的挑战与机遇
(一)社会主义新农村养老体制面临的挑战
1、我国社会经济发展新阶段带来的挑战。2003年，我国人均GDP首次突破1000美元，达1090美元[(z1 ，2004年为1269美元〔31，2005年则增至1700美元。因此，我国正处在人均GDP从1000美元向3000美元迈进的关键时期。这个时期既是经济社会结构快速调整的时期，也是各种利益关系复杂、社会矛盾凸显的时期。体现在养老社会保障领域最突出的是，在城市养老保障体制改革的成本没有支付，养老基金社会统筹部分和个人账户依然实行混账管理，各地养老金出现透支个人账户现象，导致空账户越来越多，养老金缺口巨大，带来严重的财务风险。在农村，养老保障体制并没有普惠老百姓，其保障水平、范围也极其有限。在这一社会矛盾凸显期，农村的养老保障体制的构建和完善程度直接关系到农村、甚至国家稳定的大局，因此这一体制面临着前所未有的挑战。
2.农村人口的新特征带来的挑战。(1)人口老龄化和高龄化。伴随着我国经济杜会的发展及医疗健康水平的不断改善，国民的平均寿命得到迅速的提高，加之我国30年来计划生育政策的实施，人口出生率锐减，人口出生率由1970年的33.4%下降到2001年的13.4，无形中加快了我国人口的老龄化和高龄化进程。10我国60岁及以上的人口比重从1964年的6.08%上升到2000年的10.3% ，80岁以上的高龄老人由1964年的4. 29%上升到2000年的9. 2% 061很明显，80岁以上高龄老人的增长速度要大大快于整个老年人群体的增长速度。据预测，从2010-2040年，我国进人人口老龄化最快阶段，老年人口比重平均每10年提高3.99个百分点，这样高的老龄化速度在世界是少见的。在老龄人口中有75%的老人生活在农村，因此农村高、老龄化的人口特征无形中给目前和未来的我国农村家庭养老带来沉重的负担。(2)家庭结构的变迁和人口迁移。我国自20世纪80年代实行计划生育政策以来，家庭平均人口逐渐下降。据调查，20世纪30年代，我国农村的家庭人口平均数是5.26，2005年已降至3.27。家庭平均人口数的降低标志着“四二一”及“六二一”核心家庭结构的出现，这也意味着在农村中一对青年夫妇可能同时要照顾4-6位老人，甚至8位老人。
我国经济的高速发展带来大批农村青壮劳动力向城市流动，一方面带动了城镇的发展和繁荣;另一方面却削弱了农村家庭赡养老人的能力。由于我国城乡二元结构依然存在，迁人城市的农民在经济和社会地位上都遭到不同程度的歧视，应有的权益得不到充分的保障。因此他们在城市的生活步履维艰，能够送给家乡老人的养老生活费也是有限的。甚至有专家认为，人口迁移引起的代际支持资源减少最终会导致农村老年人生活质量的降低。(3)农村老年人本身经济地位的下降。工业化、城市化进程的加快，一方面促进了社会经济结构和生产方式的变更，弱化了农村土地保障作用，促使社会养老方式的产生;另一方面也带动了农村居民生活水平提高，消费增加，商品性支出增大。在目前我国“城乡二元结构”没有得到根本改变的境况下，农产品与工业产品价格存在着严重的“剪刀差”，造成现在农民收人增长普遍迟缓，尤其是对那些老年人而言，精力上力不从心，在经济领域发挥的作用越来越小，创收的机会也越来越少。因此农村老年人经济地位的下滑，必然对其晚年生活保障产生负面影响。
3.“孝”道观念的淡化。“孝”道是中华民族的传统美德。它对维护社会稳定，保障老年人颐享天年发挥过积极作用。但不可否认的是，在我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，广大农村地区出现了一些道德滑坡现象，“孝”道观遭受冲击，“极端个人主义”思潮盛行。黑龙江省人大代表翟玉和自费对全国10401名60岁以上农村老人的调查显示:45.3%的老人与儿女分居，5%的老人三餐不保，93%的老人一年添不上一件新衣，67%的老人吃不起药，86%的老人得了大病住不起医院。这些老人年均收入是650元，85%的人自己干活，52%的儿女对父母“感情麻木”。
(二)社会主义新农村养老保障体制面临的机遇
1.工业反哺农业的契机。胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上作出了“两个趋向”的科学判断，即纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。我国的工农关系已经到了一个改变的关键点上，这新的大背景，是建设社会主义新农村养老保障体制的物质基础和政策保障。
2构建农村养老保障体制是建设社会主义新农村的组成部分。“社会主义新农村”在毛泽东时代就曾被提起过，而今政府适时地把“建设社会主义新农村”提到“我国现代化进程中的重大历史任务”的高度，并成为《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中最引人注目的亮点之一。这是统筹城乡发展，重视、保护农民利益的具体体现。
建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，，的社会主义新农村，是做好“三农”工作的重点。而构建农村社会养老保障体制是社会主义新农村建设的重要组成部分，目前农村社会保障事业的发展仍属起步阶段，离建设社会主义新农村、建立包括农村社会在内的小康社会的要求还相差甚远。因此要抓住杜会主义新农村建设的大好契机，加强农村杜会养老保障体制的建设，在有条件的地方探索建立农村养老保障体制，随着经济的发展杜会的进步再逐步推进这一进程，力争保护每一个农村老年人的养老权力，并最终实现城乡社会养老保障体制的接轨，以促进社会的长治久安，实现社会的可持续发展。
二、农村养老保障体制的现状及原因浅析
从上文的分析中不难得出，以家庭养老和土地双重保障为根基的传统杜会养老保障体制，在保障农村老年人的养老权益方面变得越来越力不从心，已不再适应现代社会发展的要求。农村养老保险的试点工作开始于1987年，全面推行于1991年。然而，这一制度推行至今十几年来，除了作为一种制度的有益探索之外，收效并不理想。
(一)农村养老保险体制的现状
现阶段，农村社会养老保险还存在很多问题，如覆盖面窄、保障水平低、基金不能保值增值、管理体制没有理顺等，社会养老保险的实施在很大程度上依赖地方财政、集体经济的支持，集体经济好的地方杜会养老保险，基本上可维持;集体经济比较弱的地方，则很难实施。
目前能够领取社会保险的人数只占投保人数的5%，而且投保的人主要是中青年人，现在老人的受益面很小。按2001年的情况看，有8个省区的保险平均每人每月只有几元钱甚至低于一元钱。按2x03年全国平均水平计算，每人每年的领取标准为757元，平均每月只有仍元。这种低水平、覆盖面窄、地域发展不平衡的养老保险对农村老年人而言只是杯水车薪。
(二)农村养老保险体制现状的原因分析
1.我国农村经济发展比较滞后，农民缴费能力有限。在我国，农村区域发展不平衡，大多数农民收人水平相对较低，城乡之间的收入差距较大且这种差距有持续拉大的趋势;而另一方面农民对养老保障的需求很强烈，很多农民对其老年后的生活优心忡仲，急切需求一种保障。这在根本上决定了农民自身参加养老保险的压力(见表一)
2.政府责任一定程度上的缺失。(1)政府对农村养老保险投资力度小。郑功成认为，社会保障制度的确立在本质上并非是政府承担已有的承诺，而是在社会经济发展进程中确保每一公民均能够免除生存危机的必要举措，政府有义务根据国家财力和社会发展水平来推进社会保障制度建设，却不能将社会保障视为“包袱”，因为保障民生是政府的当然责任，也是政府赖以存在的基础。然而中国的社会养老保险一直存在“城乡二元结构”，政府有严重的“城市倾向”，对农村的社会养
老保险支持力度不够。有一部分地区的农民参加养老保险缺乏集体补贴，政府无资金投人，回避财政责任，社会养老保险演变为“个人储蓄保险”，失去了应有的意义;甚至有些地方政府部门认为建立农村养老保险是增加农民负担，并将其列人减轻农民负担的措施之一而要求暂停。这些无不导致农村的养老保险体制几乎处于徘徊、停滞状态。(2)缺乏健全的法制和稳定的政策保障。我国农村的养老保险体制的具体实施、管理和运作，缺乏统一规范的法制约束，受人为因素的影响较重，工作流于形式，甚至为了应付上面的指令性计划不惜成本采取各种手段做假。而一旦上级不再关注，集体和农民也就不再缴纳，刚建起来的养老保险体制瞬间就失去光彩，名存实亡。除此之外，农村社会养老保险体制也受到政策因素的严重制约。由于某些地方政府和部分理论界学者认为中国目前还没有实力建构农村的养老保障体制，所以在推行农村养老保障体制实施运行过程中，积极性不高，养老保险的政策制订也极不稳定。这也容易导致农民对政府的养老保险产生信任危机，投保积极性不高。
3.农民自身思想观念还未充分转变。农村受传统观念影响很深，农民“养儿防老”观念根深蒂固。对国家从农民切身利益出发制定推行的养老保险制度很冷漠，大部分采取观望的态度;加之一些地方政府执行国家政策不力，致使制度在一定程度上扭曲变形，导致很多人对社会养老保险产生怀疑，怕政策有变，自己辛辛苦苦的钱打水漂，甚至一些人视之为乱收费。这些观念都不利于养老保险体制在农村的推行。
三、构建新农村养老保障体制的设想
我国社会保障专家申曙光教授通过对德国、法国等13个欧盟国家进行的研究发现，确定在类似目前我国或更低的经济发展阶段时，这13国都已成功地建立了农村社会养老保险制度。而目前我国经济社会发展迅速，正处于“工业反哺农业”的关键时期，因此在建设社会主义新农村的大背景下，农村的养老保险也该提上议事日程。世界上任何体制都不是一步到位的，如若不能抓住机遇，着眼长远，把握大局，未雨绸缪，即将到来的农村养老的银色浪潮会让我国措手不及。
(一)首先要增加农民收人
要想改变农村养老保障体制的尴尬局面，国家必须抓住建设社会主义新农村的契机，加大对农村经济建设的资金投人力度，为农民增收创造良好的物质条件;增强技术和教育资源，提高农村劳动力素质，增强农民就业创业能力。培养有文化、懂技术、会经营的新型农民;推进农业结构调整、积极发展农业产业化经营，发展农村第二、第三产业，拓宽农民增收渠道，探索农村致富的新道路，从根本上改变农村发展滞后的局面。
除了从根本上解决农民的收人问题，还应注重初次分配的公平合理性。改变长期以来的为确保工业化的资金积累，国民收人分配对农业、农村和农民多“取”少“予”的思路。要坚持按照“共享经济发展成果”的原则，在初次分配上向中低收人者尤其是农村的中低收人者倾斜。只有增加了农民收人，提高了其养老保险的缴纳能力，才能彻底改变农民在生活保障上捉襟见肘的面貌。
(二)关键要增强政府职责
1.政府要转变重城市、轻农村的价值倾向。在构建社会主义新农村的社会养老保障体制的过程中，作为政府应该有一个公平、正义的价值倾向，因为农村的养老保障体制也是国民社会保障体制的重要组成部分，因此这也决定了它是一种典型的政府行为。在“工业反哺农业”的关键时期，政府更应该承担起应尽的责任，改变养老保障上的“城乡二元”结构，增加对农村养老保障体制的资金投人，切实维护农村老年人的养老权益。
2.健全法制规范、制定稳定的政策。世界各国的经验证实，社会保障制度的健全和完善必须要有相关法律和制度保驾护航，法制规范总是先行的。而我国在农村社会养老保障体制进行试点和推行时却忽视了法制规范的建设，没有强有力的法律约束，方案政策经常被人为因素所干扰。除此之外，农村养老保险也没有一个持续、稳定的政策。种种原因导致国家的养老政策不能有效地实施，甚至被扭曲变形，损害了老百姓的利益。为了坚决防止养老保障的制度和政策朝令夕改，使农村养老工作有法可依，有章可循。要切实从我国的实际出发，依据科学合理的原则，加快农村社会养老的立法工作，依法建立社会养老保障制度，从而为农村养老营造一个良好的法制和政策氛围。
(三)重点要建立多层次的养老保障体制
我国农村幅员辽阔，地区差异极大，这一国情决定了农村养老保障模式是多层次的体制。党的十六大也明确提出，在有条件的地方，探索建立新型农村养老保障制度。因此各级政府在建设社会主义新农村的契机下切不可一哄而上，不能搞绝对同一模式，要切实尊重农民意愿，选择和建立适当的养老保障体制。毕竟我国是“未富先老”，实力有限，因此单靠社会养老保险是不能撑起“农村养老”这一沉重大船的。要灵活地将传统的家庭养老、农村最低生活保障制度和五保制度相结合，使之相互促进、相得益彰，切实保障好农村老年人的养老权益。
1.重点构建农村的社会养老保险制度。农村的保险形式仍采取个人、集体和国家按一定比例垫付的形式。个人缴费和集体补助分别记在个人名下，实行个人账户积累制度。根据我国各地区经济发展的不平衡，以及社会养老保险在建立过程中出现的一系列问题，可以看出农村社会养老保险制度发展缓慢的核心问题就是“资金筹集难”，资金短缺成为农村养老保险的瓶颈。因此农村养老保险国家垫付一定要做实，集体也应该根据实际经济状况确定合适的补贴比例，并切实到位，
杜绝社会养老保险演变为“个人储蓄保险”。构建农村养老保险体制的关键是妥善管理养老保险基金，确保其良性运行，并实现基金的保值增值。真正实现赡养老人的经济支撑功能。因此要成立专门、高效的省级基金管理机构，各个县级政府的养老基金统一由这一机关管理。这样可以利用规模经济的优势降低管理成本，充分利用专业的资金投资公司进行有效的投资运营，以实现基金的保值增值，从而提高保险人将来年老时的生活水平。
2.依然倡导传统的家庭养老。家庭养老有其他养老保障方式所不具备的优点:儿女所提供的精神安慰、亲情照顾及儿孙绕膝的天伦之乐的体验都是无可替代的。此外，家庭养老还可以避免西方国家那种由于过度地推进社会保险而带来的家庭危机。因此家庭养老的功能不但不应退出舞台，而且应该继续发挥余热。
3.兼顾其他养老保障方式。根据农村的实情，不同地区的政府和个人还可以根据当地经济承受力采取其他养老方式。政府积极实施社会优抚政策，完善农村“五保”福利;并将农村的计划生育政策和养老结合起来，建立奖惩机制，对遵守生育政策的农村独生子女家庭给予奖励、父母年满60岁或65岁后的要每年提供一定的养老生活补贴，也可将计划生育罚款的部分资金投入到养老体系中去;充分利用农村特有的融洽邻里关系，为分散供养的五保户和居家养老、需要照顾的老年人、优抚对象提供养老服务。
4.注重我国不同人群的养老保障体制的衔接。在新形势下，制定养老保障政策一定要有前瞻性，注重失地农民、农民工及城镇居民的养老保障制度之间的衔接，为劳动力空前大规模的流动做好养老的制度保障，也为建立城乡统一的国民基本养老模式做好政策铺垫。
(四)农民养老观念不容忽视
1.转变农民对社会养老的观念。社会主义新农村的养老保障制度构建除了国家政策和制度本身的完善外，也不能忽视农民自身养老保险观念的转变。作为政府和宣传部门应加强养老保险的宣传力度，使其坚信养老保障体制是为民所想、为民所用，维护农民养老的现代性的制度保障。让农民充分意识国家有责任来关心其养老，并增强对政府的信任。
2.增强农民养老的自立意识。广大农民群众应有清醒的自立意识，少一点对儿女和社会的依赖心理，有条件的可以从年轻时就为自己积累储蓄养老金，或采取商业保险的形式来保证自己过一个高质量的晚年生活。
【关键词】和谐视域 农村 养老问题
我国老年问题重中之重是农村的老龄化问题，让农村老人能够“老有所养”，对我国建立完善社会主义市场经济体制，维护社会的稳定与经济的发展，建设社会主义新农村，构建社会主义和谐社会都有深远的意义。
一、当前我国农村养老状况及存在的问题
随着农村老龄化水平的不断提高、农村老年人口和老年家庭数量的迅速增加、老年人口寿命的延长，我国农村养老保障需求日益强烈。我国农村长期以来实行“家庭+土地”的养老模式，但随着工业化和城市化进程的加快，这种养老模式越来越暴露出它的局限性，目前我国农村养老保障主要存在着以下几个问题。
1.国家财政支出不足
我国人口老龄化超前于经济社会的发展，即“未富先老”，这也就是说在现阶段国家不可能拿出足量的经费来满足老年人口的需求，并且目前我国财政用于社会保障的资金，绝大部分拨付给了城市职工，而用于农村社会保障的资金甚少。绝大多数农村地区，除了对“三无”老人实行“五保”制度外，养老金制度、老年福利制度、老年服务体系都还没有建立起来。
2.传统的家庭养老模式日益退化
我国农村长期以来实行“家庭+土地”为主的养老保障模式。自上世纪80年代中期城市经济体制改革以来，城市化和工业化进程加快，大批剩余劳动力向城市工业部门转移，这在很大程度上加速了农村人口的老龄化；大量的农用土地被国家和集体强制征用为城镇建设，耕地减少，农民增收困难。必须用发展、全面的眼光对待农村养老，从可持续发展的视角看,人与人之间的和谐不仅包括代内相和谐,而且包括代际相和谐。
3.政策缺乏法律保障
农村养老保障是一种社会化的行为，客观上要求其在实施、管理、监督等方面都有统一和严密的管理系统。但目前我国现行的社会保障制度，主要是以政府部门的政策法规和民政职能部门制定的实施方案为主，尚缺乏法律上的保证。农村社会养老保险，缺乏保险工作所要求的实施、管理、监督等方面的统一工作方式和方法，可操作性不强。
4.政策缺乏持久的稳定性
由于农村社会养老保险不是在法律的基础上建立的，缺乏必要的法律支撑，易受各种行政因素的影响。国家关于农村养老保险的方针、政策时常变化，往往说办就办，说停就停，缺乏稳定性，进而使这项工作的开展大受影响。此外，时常变动的政策，导致本来就对农村社会养老保障不十分了解、心存疑虑的农民更不愿意参加养老保险，参加的也不敢再多投保险。
5.覆盖面过窄
从目前已经实施农村社会养老保险的情况来看，覆盖面窄，“保富不保贫”、“保小不保老”是普遍存在的问题。在农村人口中参保人数所占比重非常低，而且投保的人群主要是中青年，现在的老人受益面很小。大多数面临养老问题的老年人没有被纳入到农村社会养老保险体系内。
二、我国农村养老的对策
建立和健全我国农村养老保障制度是一项复杂的系统工程，需要社会各界的共同参与和努力。全面建设小康社会，破解中国三农问题的重点和难点在农村，而重中之重、难中之难是建立和健全以农村养老保险制度为主要内容的农村社会养老保障制度。
1.加快转变政府职能，由过去重点支持经济建设转向完善公共服务体系，加大财政对农村养老保障制度的投入大力加强对农村基础教育和基本卫生服务体系的投入，扭转公共资源配置失衡的偏向，让公共资源更多地向农村的义务教育和基本医疗，各级政府要加大政府对农村养老保障制度的支持力度，加强政策的稳定性、持久性，把解决农民养老问题作为一项制度长期坚持、全面落实下去，使广大农村老年人分享到经济发展的成果。
2.加强家庭养老与社区养老相结合，积极探索农村养老新模式，走中国特色统筹解决人口问题的道路在老龄化社会里，一对夫妻可能要养四个老人，还有孩子要培养，因此家庭养老模式已不能再适应。国家也不可能全包下来，应该大力发展社区养老，社区养老和家庭养老相结合。要广泛开展宣传教育，弘扬中华民族敬老、爱老的传统美德，营造敬老、养老的社会环境，积极发挥孝道在调节家庭关系、实现代际和谐、维护社会稳定中的作用。
3.从政策调控转向法律调控，让法律为农村养老保障制度的建立和完善保驾护航
首先，应确立农村养老保障制度的法律地位。以立法的形式明确规定农村养老保障制度是国家为保障农村稳定，根据社会发展的需要，本着公平的原则，对农村老年群体实施的社会保障。其次，加快农村社会养老保障制度的立法步伐，让农村社会养老制度各项措施的实施能“有法可依”。最后，建立和健全养老保险制度的法律监督机制。
4.建立和健全农民工养老保险体制
养老问题比较大的难题在农村，国家有关部门应该将农民工纳入到城市的养老保险体制中。同时树立早期投入、自我供养的新理念，在未老之前就为将来的养老生活打下经济基础。形成政府养老金（第一支柱）、雇主养老金（第二支柱）和个人储蓄养老金（第三支柱）在内的多支柱养老金体系，实现政府保障与雇主保障、以及个人保障相结合，既发挥政府的主导作用，又充分发挥市场的功能。
农民问题特别是农民养老问题始终是制约构建社会主义和谐社会的重要问题，我们必须下大力气解决好。辩证唯物主义的原理告诉我们,必须要创造社会和谐所必需的物质基础和条件。“没有农村的和谐，城市的和谐不会持久”，社会主义和谐社会也无从谈起。
参考文献：
社会养老是通过国家的法律和法规约束的正式制度。养老社会化是养老从家庭走向社会，从非正式制度走向正式制度的过程。养老社会化主要包括两方面的内容：一是养老资源提供者的社会化，养老资源由家庭提供转化为由社会提供；二是养老职能承担者的社会化，养老服务由家庭承担转向由社会提供。养老社会化最根本的目标是在尽可能的范围内实现养老的共济，不论贫富都能享受到基本的养老保障，提高养老水平，保证老年人能够享受社会发展的成果。养老社会化是社会发展的必然趋势，按照马克思主义历史唯物主义的观点，养老制度属于上层建筑范畴，是由经济基础决定的，养老制度随着经济基础不断发展而发展。在农业社会，养老制度以非正式约束为主，养老的主要方式是家庭养老，家庭养老的实施主要依赖传统的伦理道德。
2.辽宁农村社会养老现状
辽宁省农村老人主要依靠家庭养老。农村老人的生活和交往以家庭为主，半数以上的农民把养老保障的希望寄托在家庭上。社会养老保障覆盖面小，保障水平低。农村社会养老的形式主要有农村社会养老保险、农村五保供养、农村最低生活保障等，但是，这些社会养老保障的形式只有很少一部分农村老人享受，并且保障水平低。农村养老保险是根据民政部1992年《县级农村社会养老保险基本方案》实施的，以保障老年人基本生活为目的，坚持资金个人缴纳为主、集体补助为辅，国家予以政策扶持。五保供养制度对农村丧失劳动力，无依无靠的老、弱、孤寡残疾居民进行“五保”，即保证他们的吃、穿、住、烧、葬（教）等。目前，辽宁省未实现真正意义上的应保尽保。部分有条件的市县区逐步建立了农村最低生活保障制度，农村最低生活保障工作也保障了一些老年人的生活。而且，辽宁农村社会养老形式主要对老人养老进行最基本上的经济供给，生活上的关心和精神上的慰藉方面基本上没有。
3.制约辽宁农村社会养老的因素
3.1经济因素方面
按照马克思的社会保障理论，剩余劳动是建立社会保障的物质基础，即社会保障基金来源于社会新创造价值的一部分。社会新创造的价值的大小取决于国民经济发展水平的高低。换句话说，一定程度上经济发展水平的高低决定社会保障水平的高低。从宏观经济状况来看，改革开放以后，尤其是进入新世纪之后，辽宁省的经济发展水平提高较快，但是与发达的省份相比，还是处于较为落后的水平。近几年来，全省积极推进社会主义新农村建设，加快农业农村经济结构调整，不断加大“三农”投入力度和工作力度，有力保证了全省农业农村经济继续保持平稳较快发展。但现有的经济实力不能满足在全省范围内建立起完善的社会化养老体系，并且受城乡二元经济结构影响，一直以来城市的养老问题首先受到关注，更进一步制约了农村社会化养老的发展。
3.2政策因素方面
农村的社会化养老作为家庭养老的必要补充，既有其发展的必然性，又存在着很多发展上的障碍和问题。由于受传统农业经济条件的限制和我国城乡“二元”结构的管理模式，使农村社会化养老处于一种低水平、缓慢发展的层次上。对城市企业劳动者实行社会养老保障，老年人退休后可以领取养老金，保障晚年生活。而农村的养老保险制度发展缓慢，绝大多数老人依靠家庭养老，一小部分农村老人依靠五保供养和社会救济资金等生活。
3.3文化因素方面
在我国几千年的文明始中，以儒家文化为主导的传统的社会的代际关系以尊老爱老为主要特征，并且尊老敬老的理论基础是“孝”的思想。受传统思想文化的影响，中国社会形成了以孝为基本的家庭伦理，主要的养老方式是家庭养老。至今，大多数农村地区还存在着儿子养老和继承遗产的习俗。对于子女对父母的赡养义务在法律中也有规定。我国现行宪法第49条规定：“成年子女有赡养扶助父母的义务。”同时，由于家庭活动的中心是培养下一代，投资方面倾向于后代，家庭代际之间的流动是向下的，而不是向老年人流动。现代化已经导致大量核心家庭的出现，老人变得更加缺乏照料，社会化养老问题变得更加突出。
4.辽宁省农村社会化养老建设的对策
4.1培养农民社会化养老的意识，逐渐形成新的养老文化
农村养老社会化的发展，离不开农民在如何防老养老思想上的转变，所以，大力培育农民的社会养老保障意识，提高农民对社会养老保障的认同程度。一方面是组织丰富多彩的活动，让农民的活动范围从家庭蔓延到社会，使农民从家庭的帮助中走出来，得到社会的帮助，从家庭信任走向社会信任，完成信任结构转型，从而形成接受社会养老的文化氛围，使社会养老成为新的文化传统；另一方面是制度设计对农民有吸引力，制度设计真正符合农民的要求，让他们真正体会到社会养老的实惠，认识到农村社会养老制度缺失的弊端，体验社会养老制度的优越，从而转变养老观念。
4.2加强农村社会养老保障的法制建设
一是分层次制定社会养老保障法律。制定农村社会养老基本法、农村社会养老部门法、国家农村社会养老的行政法规、农村社会养老的地方性法规等，形成法律体系。在法律体系中，既对农村社会养老中的重大问题做出规定，同时也体现法律的适用性和可操作性，所有层次的法律相互协调，形成统一整体；二是宣传农村社会养老法律法规，提高人们的认识；三是严格执法。对违反农村社会养老法律，侵犯农民社会养老利益的行为严厉制裁；四是完善法律监督机制，确保农村养老法律的实施。
4.3农村社会养老与农业政策相结合
在制定农业政策的时候，充分考虑农村社会养老问题的解决，使农业政策促进养老社会化，同时也使农村社会养老制度促进农业政策的实施，二者形成良性循环。根据我国实际，一是将建立农村社会养老保障制度纳入农村税费改革过程统筹考虑，在取消农业税后收养老保险税；二是通过调整现行政策，将国家的财政补贴转向缴纳农村社会养老保险费的农民，以创新农民补贴的特殊方式承担制度建设的财政责任；三是把建立农民工的社会养老保险与改革现行的土地政策结合起来，农民工一经放弃农村土地使用权，就可以直接参加社会养老保险；四是对于失地农民应鼓励其利用征地补偿安置费来缴纳养老保险。
关键词:农村养老保障制度;家庭养老;农村社会养老保险
我国有近70%的人口生活在农村，农村养老是我国社会发展中的重要问题，农村养老保障是整个社会保障体系中的重要组成部分，但也是整个社会保障体系中最为薄弱的环节。在中国经济转型和社会变迁的背景下，传统的农村养老保障制度受到了严重挑战。探讨农村养老保障制度构建和完善的困境与对策，建立同社会经济发展水平相适应的农村社会养老保障制度，是中国农村经济社会发展和人口老龄化进程中巫待解决的重大课题。
一、现行农村养老保障方式剖析
当前我国的农村养老保障制度在内容上既有对传统制度的承袭，又有在新的历史条件下的崭新发展，前者主要包括家庭养老保障、集体保障、自我养老保障，后者主要包括农村社会养老保险和社区养老保障。
1.家庭养老保障。“老有所养”是中国传统社会沿袭下来的基本道德与伦理追求之一，而这种道德与伦理的追求是以家庭养老为主要实现形式。在中国农村，传统的养老保障方式是建立在依托于土地之上的家庭养老方式，它是以家庭为核心，以子女为载体，以老年人年老体弱、失去劳动能力而坐享天伦之乐为目标的一种养老方式。农村家庭养老包括经济上的扶助、生活上的照顾和精神上的安慰。这种传统的养老方式既是我国广大农村最古老的养老保障方式，也是当前我国农村社会保障的主要方式，大约占我国农村养老比重的90 %。可以肯定地说，这种方式曾经很好地解决了中国农村的养老问题。然而，随着社会的发展和经济体制的变革，这种养老方式的前提正被逐渐抽去，失去其经济和社会基础而变得脆弱，但其在养老中的地位并没有发生根本性的动摇，其作用也未被其他养老方式所取代。
2.集体养老保障。农村五保户供养制度是中国社会主义农村集体经济时代所特有的一种社会养老保障制度，是指集体对农村没有劳动能力、生活来源和法定抚养义务人的孤寡老人给予吃、穿、住、医、葬五方面的帮助，养老主体的日常生活自理。该制度的形成来自1956年到1967年全国农业发展纲要中的五保内容。从20世纪50年代起，各地相继兴办了敬老院，这种由集体雇佣专人照顾十几个或几十个五保老人生活的形式改变了原来分散供养的五保供养方式。随着民政部于1994年I月颁布的《农村五保供养工作条例》和1997年3月颁布的《农村敬老院管理暂行办法》，预示着我国农村五保供养管理工作开始规范化和法制化。2000年以来，农村五保供养资金渠道调整为主要从上级财政转移支付和地方各级财政预算中安排。2006年3月I日，新修订的《农村五保供养工作条例》明确今后五保供养资金在地方人民政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助，这标志着我国农村五保供养制度实现了历史性变革。农村五保户供养制度曾对我国农村文明的进步和发展发挥了重要作用，但依据现在的经济和社会发展情况来看，其已不具备作为我国农村社会养老保障制度重要方式的条件。
1 前言及文献综述
农村养老保险制度是实现农民增收、促进农村稳定、提高农业发展水平的重要支撑，也是现实城乡统筹发展和贯彻以人为本执政理念的根本体现。建立健全完善的农村养老保险制度，既是当前我国经济社会发展面临的一项紧迫任务，也是各地贯彻落实社会主义新农村建设的必然要求。而对于类似睢宁这样地处苏北地区的传统农业区域而言，农村养老保险制度的完善，对于稳定农村经济、促进农业发展更是具有积极的现实意义。睢宁县位于江苏省北部，隶属徐州市。全县总面积1773平方公里，人口132.51万人，耕地150万亩，辖16个镇、一个省级经济开发区。县内拥有良好的资源优势，农副业非常发达，已列为全国商品粮基地县、优质棉基地县和生态农业示范县。然而，具体到该县农村养老保险制度的实施而言，从实际情况来看，当前不少地区在贯彻落实农村养老保险制度方面还面临着种种问题，从而给农民生产生活带来不利影响。因此，对这些存在的问题进行分析和研究，找出农村养老保险制度在未来的发展出路，将有重要的理论和实际意义。
当前，理论界关于农村养老保险制度方面的研究成果已有众多，研究涉及的领域也包括众多方面。如龚中纯（2005）的《我国农村社会养老保险存在的问题及对策》、梅瑞江（2008）的《欠发达地区农村社会养老保障的出路研究》、吴岩峰，陈晨，富仲羽（2004）的《我国农村养老保险现状及对策》、张宝清（2005）的《试论我国农村社会养老保险制度的完善》等。这些研究著述涉及农村养老保险制度的问题、原因、对策、出路等各个方面的内容。但是从上面的论述我们同时也可以看出，虽然目前理论界关于农村养老保险问题的研究著述较多，但往往各有侧重，并且多从大的层次和角度对农村养老保险问题进行分析，而关注具体层面的研究则相对较少。本文将从现有的研究成果出发，结合睢宁地区农村养老保险制度的实际情况，对其中存在的问题进行分析，并提出今后农村养老保险制度发展的出路，以期对相关问题提供有益的理论参考。
2 当前农村养老保险制度中存在的问题
（1）对农村养老保险制度的完善与贯彻执行重视不足。尽管发展农村养老保险制度意义重大，但是从当前的实际情况来看，对于农村养老保险制度的重要性显然认识不足。这主要表现在两个方面，一是领导干部重视不足；二是农民自己也不够重视。从领导干部的角度来说，目前很多基层干部在贯彻落实农村养老保险制度方面存在轻视心理，甚至还有少部分领导干部认为农村养老保险制度是可有可无的。这种认识上的错误观念势必给农村养老保险制度的推行造成极其恶劣的消极影响。
（2）缺乏政策和法律保障。对于当前农村养老保险制度的实施，缺乏政策和法律上的有力支持也是一项严峻的问题。从实际情况看，一方面由于缺乏有效的政策和法律保障，使得农村养老保险制度难以真正贯彻实施的情况相当普遍。而另一方面，因为缺乏法律规范的约束，客观上也加剧了领导干部对于贯彻落实农村养老保险制度方面的消极怠慢的情况，从而不利于这一制度的有效推进。
（3）保险资金筹集困难，且资金运作不合理。贯彻落实农村养老保险制度，最重要的一个方面就是要有充足的资金支持。然而，当前很多地区在农村养老保险资金的筹措方面存在问题。由于这一制度面向的对象是广大的农民群众，其收入水平往往影响着农民参保养老保险的意愿。一方面，农民由于收入较低从而不愿参加养老保险制度；另一方面，政府在这一方面的财政支持往往又捉襟见肘。这些都在客观上造成了农村养老保险基金匮乏的现实情况。此外，在农村养老保险基金的运作上，往往只能将其用于购买国债或存入银行，投资渠道十分单一。这在当前通胀压力较大的时期，显然也不利于农保资金的保值增值。
（4）养老保险的覆盖对象也有失公平。从当前各地农村养老保险制度的实施情况看，在养老保险制度的覆盖对象方面也存在一定不合理的情况。这主要是因为在参保农村养老保险制度方面遵循的是自愿原则，而很多生活条件较为贫困的农民群众或者不愿投保，或者无力投保。因此当前农村养老保险制度的实施多数都在较为富裕的农村地区。然而，从未来的社会发展的趋势看，真正需要得到养老保险覆盖的却恰恰是那些生活贫困的农村地区和农民群体。
