城乡一体化的重要意义第1篇

ABSTRACT:Revising City Planning Act into Urban and Rural Planning Act is very important in promoting urban and rural integrated management and improving the current disorder in rural construction. But the revising of the act as well as its enforcement will confront unavoidable challenges.

This paper discussed the possible problems in the act implementation and provided counter-measures respectively.

“城乡一体化”在规划界并不是一个新鲜的话题，曾经还因为各人对其含义的不同理解而发生过学术争论①;但这些讨论多年来一直是停留在学术层面上的探讨，在制度和政策方面的推进并没有实质性的进展。本文讨论的“城乡一体化”，概念界定为对城市和乡村实行“一体化”的规划管理。之所以要重新讨论这一话题，概因当前正在进行的《城市规划法》修订中，圈内人士建议将原法修订为《城乡规划法》的呼声甚高，甚至得到主管领导的首肯②。将《城市规划法》修订为《城乡规划法》，这样的修改虽只一字之差，却是一个突破性的变革;它意味着，目前仍然在施行的“城乡分治”的城市和乡村规划建设管理，将被纳入一个统一的制度体系中。这在给城乡规划的发展带来巨大机遇的同时，也对现行的规划体系和制度安排提出了严峻的挑战，规划界人士对此不能不有清醒的认识，并提前做好应对准备。

1　实施城乡一体化管理是城乡发展的大势所趋

制定《城乡规划法》之所以得到较为广泛的响应，是因为改革开放20多年来，特别是实行市场经济体制10年以来，城乡关系已经发生了巨大的变化。在计划经济体制下出台的《城市规划法》已经难以应对形势急剧变化下出现的许多新问题，这体现在以下几个方面:

11　乡村工业化迅猛发展带来城乡关系的重构

1978年以来中国农村改革一个最为引人注目的现象，就是乡镇企业的兴起，它彻底改变了传统的“城市—工业，农村—农业”的经济格局。经过20多年的发展，许多地方的农村实际上已经成为工业社会的一个组成部分;城市与乡村的空间界限日趋模糊，与城市生产和生活相关的功能设施越来越多地转移到以前的农村地区，使得传统概念上的城市和乡村的特征发生根本变化，这在经济发达地区体现得尤其显著。在城市化加速发展的形势下，仍然要把城市规划的工作范围囿于“城市”，试图通过人为地划定城市规划区来区分城乡空间界限，不仅已经变得十分困难，也不符合城乡联系日益紧密的社会经济发展要求。21世纪将是中国城市化加速发展的时期，把城乡人居环境建设纳入统一的规划管理，已是城乡空间发展的大势所趋。

12　乡村建设的无序发展亟待加强规划调控

乡镇企业迅猛发展造成的直接后果，是乡村地区的开发强度明显增加，非农用地规模的迅速扩大。由于这种类型的工业化是由基层政府和农民个体自下而上发起的，带有极大的自发性和盲目性。在短期经济利益的驱使下，农村土地结构的调整、乡村地区居民点和乡镇企业的建设、城乡地域结合部的集体土地出让，都往往呈现秩序混乱的状态，造成严重的资源浪费和环境破坏。

但长期以来的“城乡分治”，也形成了规划建设管理上的“二元”体制。现阶段我国城市规划管理的权限被界定在划定的城市规划区范围，在此以外的乡村建设是执行另一系列的《村庄和集镇规划建设管理条例》，不在城市规划的工作权力范围之内。虽然乡村建设也不是无法可依，但由于缺乏有力的管理机构和规划的实施机制，其监管力度远远弱于城市地区，不可避免地出现大量的违法用地和违章建设活动。

而对于这些活动，城市规划的控制管理权由于体制的限制很难有所作为，导致这些地区的无序发展状况愈演愈烈。因此，打破规划管理上的“二元”体制，整合城乡两个规划系统就成为当务之急。

13　建设用地的保护和利用急需规划引导

现阶段我国城市规划的性质基本定位于城市建设用地规划，非建设用地的保护和利用主要由土地利用总体规划承担。但后者的出发点主要是立足于控制建设用地规模，保护耕地;而对于如何更有效地利用非建设用地，使其对生态环境的改善发挥更大作用则缺乏积极的引导。事实上，农田、山体、林地、水域等非建设用地，对于人居环境发挥着极其重要的生态功能，在规划中不应当只是消极地作为保护区，将其独立于城市规划系统之外;而应保护和开发相结合，使建设用地和非建设用地有机结合成一个整体③。无论是传统城市规划的“田园城市”理想，还是当今可持续发展的必然趋向，都要求城市规划必须将自然生态环境纳入到自己的作用对象之中。这样，乡村就不可能排除在城市规划工作范围之外。

2　城乡二元土地制度构成最大的制度性约束

21　两种不同的土地所有制是造成城乡规划管理出现巨大差异的制度根源

目前，我国的城市和乡村的规划建设之所以有如此大的差别，是因为两者发展的动力机制存在根本的不同，其最终的根源在于两种不同的土地所有制基础。按照《宪法》规定，城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有。两种不同的土地产权制度，决定了作为国家干预手段的城市规划，在对两种土地使用方式的控制管理力度上，存在巨大的差别。

在市场经济条件下，土地所有权和使用权相分离已经成为普遍现象。从理论上说，即使在城市，规划对土地使用的干预也是有限度的，而农村土地的集体所有也不意味着所有者在土地开发使用上可以不受任何约束。但在实际运作中，城市和乡村的土地使用却截然不同。作为国家所有的城市土地，在计划经济时期一直是由国家统一调配划拨、统一建设、统一管理的，换言之，一直有遵从国家统一规划管理的“传统”。土地使用权的有偿出让，是在上世纪80年代后期随着市场经济的逐步推进才实施的，至今不过十余年的历史。而且城市土地使用的市场化过程中，土地使用者在从国家手中获得有限的土地使用权时，就附着了许多开发条件(其中也就包含着规划条件)，也就理所当然地要按照规划进行开发建设;否则将面临被收回土地使用权的处罚，这使得规划在实施中有较强的基础条件和保障机制。

但在农村的情况就完全不同。土地归属农村集体所有，但国家对农村集体如何行使土地所有权却一直缺乏明确的规定。在农村实行家庭承包制后，我国农村土地集体所有制的主体虚位问题变得十分突出，村集体与农民事实上行使了土地的处分权。而规划则被视作一种国家强加的外来干预手段，缺乏内生机制和需求，难以得到农民的接受和认同;乡村建设就必然变成农民在各自所拥有土地上自行其事的属地建设行为。一个典型的例子是，珠江三角洲地区许多城市普遍存在的“城中村”现象就是土地二元体制造成的结果。这些“城市里的乡村”，尽管位于城市中心区，处在城市规划的直接作用范围之内，但仍然无法摆脱规划失控的状态，部分地区甚至陷入法不责众的困境，其中土地制度是规划难以发挥效力的根本原因。在城市中心的农村集体土地尚且如此，大量处于城市之外的广大农村要实现对土地统一规划管理，谈何容易?

如果不改革农村现有的土地产权制度，不解决乡村非农建设用地统一开发与土地集体所有的矛盾，就无法真正将乡村的规划建设真正纳入到政府的有效管理控制之中。而要从法律上明确农村集体作为土地所有者究竟享有何种权力，如何依法行使这种权力，显然不是一部《城乡规划法》的出台就可以解决的问题。

22　农村土地制度改革面临的困境

关于农村土地制度改革的探讨，早在上世纪80年代就已经开始，当时主要是针对农村土地实行家庭承包经营责任制后出现的问题而展开的。改革的思路不外乎三种:土地国有化、土地私有化、在维持原有的土地集体所有制基础上进行改革，各种意见均有各自的充分理由(袁亚愚，1996)。而在中国推行任何一项重大的制度变迁，最大的难点在于全国各地的巨大差异:中西部欠发达地区存在的严重问题在沿海发达地区可能并不突出;沿海发达地区快速发展中暴露的新问题，在其他地区也许尚未显现。

反映在农村发展问题上，与沿海发达地区的农村工业化超前发展、农村地区出现“过度开发”形成鲜明反差的是，中西部一些欠发达地区还相当落后，不仅农村工业化和城市化水平低，城市自身也存在发展动力不足的问题。对于这些地区而言，土地仍是广大农民赖以生存的基础和农村社会稳定的最终保障。这种经济发展的地区性差异还有愈演愈烈之势。因此，面对严重的不平衡发展，国家在全国范围内推出的许多改革措施或新的制度安排，常常因为要照顾全局、综合平衡而变得十分小心慎重，在农村土地制度改革这样的重大问题上尤其如此。由于“三农”(农业、农村、农民)问题历来都是中央政府关注的焦点，在稳定压倒一切的指导思想下，“三十年不变”就成为中央对于农村工作的重要指导方针。这使得在学术界曾经沸沸扬扬的关于农村土地制度改革的讨论，到后来反而趋于平静，在实践上更不可能有实质性的推进。

在农村土地集体所有制不进行根本性改革的前提下，新出台的《城乡规划法》要想有效地发挥作用，对农村土地的开发建设施加实质性的影响无疑将面临着严重的制度性约束。

3　相关法规体系和行政管理体制亟待调整和改革

31　“两法”、“两规”和两个管理部门的关系协调

将《城市规划法》修改为《城乡规划法》，并不只是规划法本身的变动，还涉及诸多相关法律、法规、规范以及管理部门的关系调整。与城市规划同样涉及土地利用和管理的另一部最重要的法律，是1998年颁布的新《土地管理法》。《城乡规划法》的出台，必然涉及“两法”的协调，同时也涉及城市总体规划与土地利用总体规划、规划管理部门与土地管理部门之间的关系协调。

我国《土地管理法》规定:“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市和村庄、集镇规划。”这一规定界定了城市总体规划、村庄和集镇规划与土地利用总体规划之间的关系:城市规划、村庄和集镇规划是一定时期内城市、村庄和集镇发展的蓝图和各项建设工程设计和管理的依据;土地利用总体规划的规划范围是整个地域，它要对包括城市、村庄和集镇用地在内的全部土地做出统筹安排。所以，在土地利用上，城市规划、村庄和集镇规划和土地利用总体规划的关系是点与面的关系。土地利用总体规划主要在城市或村镇发展用地的规模、方向和范围上进行协调，确定城市或村庄和集镇建设用地区的界限。建设用地内部的土地利用应根据城市、村镇建设规划的要求安排，土地利用总体规划一般不作干预。这样，两个规划和两个部门在彼此的工作范围和权力界限上基本是明晰的。但是，如果实施《城乡规划法》，把整个行政辖区作为城市规划区，并且对于非建设用地的管理同样要实施一定程度的干预，那么两个规划和两个部门的职能和工作范围在一定程度上将出现交叉和重叠，由此可能引起新的管理混乱，如何协调好这些矛盾就变得十分紧迫。

除此之外，在规划法规系统内部也存在相互协调的问题。现行城乡规划建设管理的“二元”体制导致规划的法规体系也呈现“二元”性:在城市建设中要遵守《城市规划法》，执行相关的城市规划标准;在城市范围以外的乡村地区则是遵守《村庄和集镇规划建设管理条例》，按照《村镇规划标准》执行。《城乡规划法》的出台是否意味着《条例》的自动失效?目前城市和乡村两个规划标准的统一有无可能?这都是值得规划界认真研究并迫切解决的问题。

32　现行规划管理体制面临的挑战

表面上看，城市和乡村不同的法律规定和技术标准，是造成城乡建设“两张皮”的体制原因。因此，机构合并就成为最简单最基本的改革思路。在1998年进行的建设部机构调整中，原来的城市规划司和村镇规划司合并组成城乡规划司，体现了国家主管部门对城市和乡村两个系统的所有建设用地进行统一规划建设管理的意图。但进一步分析不难发现，造成乡村建设失控的根本原因，并不仅仅是因为两个规划系统和两种体制并存产生的摩擦，更主要的原因在于在现行管理体制和机制下，规划的管理控制难以真正落实到乡村地区。

实际上，目前我国的乡村建设并非处于无法可依的状态;如果乡村规划能够按照国家的有关法规文件严格执行的话，也不会出现当前这种混乱无序的状况。

但规划的实施不仅需要法制保障，同时也需要行政保障和经济保障，这绝非出台一部法律就可以了事，也不象简单的机构合并那么轻松。面对全国大部分地区的人口和可建设用地都位于乡村的基本现实，规划要覆盖到整个乡村地区，也就意味着规划管理的地域范围和人口规模较以往将有大幅度的扩大，实际上也将造成规划管理的权力重心进一步下移，村镇一级的规划管理力度必须大大加强(张兵， 2000)。如果在规划机构的设置、人员编制安排以及财力、物力的投入方面没有保证的话，《城乡规划法》的落实也就成为纸上谈兵。从某种意义上说，《城乡规划法》的出台在赋予了规划部门更多权力的同时④，也给他们的工作带来了更多的责任和压力。在当前城市规划部门应对城市建设中的种种矛盾都有些力不从心的形势下，他们是否有能力承担法律所赋予的比过去艰巨得多的重任以及由此伴随的巨大风险?

33　深圳实行城乡一体化管理的实践和启示

深圳是全国最早实行城乡一体化统一管理的城市之一。首先，在规划编制上，新的《深圳市城市总体规划(1996~2010)》摈弃了传统的城市总体规划只管城市不管农村的做法，将整个市域的土地资源作为一个整体，对城市建设用地和农业保护用地、生态保护用地等非城市建设用地在空间上进行了明确的划定，从而较好地保证了城市建设与周边资源环境的合理保护利用和相互协调，实现了国土资源的优化配置。

其次，在管理体制上，早在1989年就将规划、国土两局合并，行使全市城市规划、土地管理及房地产管理职能，实现“规土合一”，使城市规划紧扣国土资源的合理利用，使规划真正成为土地利用和城市建设的龙头。

1994年，为使规划管理政策更直接、更快捷、更准确的实施，将全市各区的规划、国土管理部门改组成为市规划国土部门的派出机构，实行垂直领导;将镇(办事处)的规划、国土管理职能从镇城建办划出，设立规划国土管理所，作为区规划国土部门的派出机构，建立“市局———分局———国土所”三级垂直管理架构。实践证明，这一机构改革，从根本上理顺了规划管理和土地管理的关系，协调了规划管理机构与地方政府之间的关系，使规划国土管理工作走上了集中、高效的轨道。

深圳之所以能够比较有效推进城乡一体化统一管理，除了归功于政府的坚定决心和体制优势外，还得益于以下三个方面的有利条件:首先，深圳的行政区范围相对狭小而建成区规模较大，有可能将整个行政区作为城市规划区实施统一管理;其次，经济的快速发展使得全市域范围的城市化人口超过90%，而农业在GDP总量中的份额不到1%，这为对全市域范围实施城市化管理提供了基础条件;第三，深圳的人均GDP在全国大中城市中居首位，其雄厚的经济实力和政府在规划方面的巨大投入，为规划实施提供了强用力的物质保证。

但即使有上述诸多方面的优势和有利条件，深圳对经济特区外农村集体土地实施规划管理时仍然遇到很大的困难和阻力，这也是造成深圳特区内外城市建设面貌迥异的重要原因⑤。而对于全国其它城市和地区来说，并不完全具备深圳的条件，实施城乡一体化管理无疑将面临更多困难。

4　现行规划运作体系面临重大变革和重构

自1990年《城市规划法》正式实施以后，政府又相继出台了一系列配套的法规文件，使得我国的城市规划编制工作基本形成了一个较为完整规范的体系;经过多年实践后已经被大多数规划设计和管理部门所熟悉掌握但《城乡规划法》出台后，不仅城市规划与社会经济发展计划、土地利用规划之间的关系需要重新协调，而且现有规划体系自身也面临着进行重大调整的需要如果新的《城乡规划法》要求把规划区推进到广大的乡村地区，甚至将整个行政辖区都纳入规划范围，则现有的规划编制内容和技术方法都需要进行重新修订。

以往的规划实践，无论是总体规划还是详细规划，都基本是以城市为工作对象展开的，包括目前进行的一些探索性的规划，如概念规划、法定图则等等，亦基本如此。1983年全国开始的市带县的行政管理体制改革，推动了市域和县域城镇体系规划的开展，但这些规划研究的重点仍是区域内的中心城市和各级城镇的发展定位和合理布局方面;对于乡村的规划究竟应该如何编制，无论理论还是实践都明显滞后。很显然，乡村的开发和建设具有与城市完全不同的特征，不宜采用与城市同样的办法处理，但至今并没有形成一套有别于城市的规划编制体系和方法。《城乡规划法》实施后，乡村的规划究竟怎样与已经沿袭多年的城市规划编制体系相衔接?究竟是重新制定一整套新的城乡规划编制系列办法，还是依然按照原来的城市和乡村两个系列进行?如何审批?如何管理?由谁组织实施?这都是规划界所需要马上回答的问题。而从过去的理论储备和实践经验看，规划界都缺乏应对的准备。

5　结论和建议

进入21世纪的前20年乃至更长的时期内，中国的城市化进程将驶入“快车道”，城市规划若不能及时应对这一巨大变化，不仅难以担负起应有的责任，而且也将丧失自身进一步发展的最好机遇。从这一点看，尽早出台《城乡规划法》，是及时应对城市化大趋势的重要战略举措，将为城乡协调发展提供更有力的法律支持和制度保障。但同时又必须清醒而深刻地认识到:一部《城乡规划法》的出台，并不意味着过去阻碍城乡协调发展的众多制度性症结都将迎刃而解，相反却可能引起更为剧烈的新旧体制碰撞冲突，并对与规划法紧密相关的一系列法规条例，包括专项法、从属法等等，以及相关的重大制度安排，都提出了调整改革的紧迫要求。

为了减少制度变迁的交易成本，保证改革稳妥顺利地展开，一个较为务实的途径是:将《城乡规划法》作为指导我国城乡发展的一个纲领性文件，只提出针对所有地区需要普遍遵守的原则而不涉及操作层面，作为建构我国规划法规体系框架的基础。

《城乡规划法》是我国城乡规划法规体系中的主干法，针对全国经济发展不平衡、地区差距巨大的矛盾，在城乡发展问题上建议只提出原则性要求，而将更多操作性的具体规定留给地方城市去选择制定，保证规划的主干法在面对全国千差万别的情况时有较大的回旋余地;既保持主干法在相当长时期内的稳定性，也为地方的规划法规建设和发展留下更多空间。各地可以根据自己发展的实际情况，制定适应本地的具有可实施性和可操作性的地方法规、规章等。在最近的户籍制度改革中，广东等经济发达的省份在全国率先取消了沿袭数十年的农业和非农业“二元”户口，实施按照实际居住地登记的户口管理制度。这是城乡发展中“自下而上”推进改革的一个典型范例，对于城市规划也是一个有益的启示。在国家总的法律精神的指引下，经济发达地区应利用自身有利条件，抓住机遇，大胆创新，走在全国规划改革的前列。

参考文献(References)

1　赵燕菁.理论与实践:城乡一体化规划的若干问题[J].城市规划，2001 (1).

2　袁亚愚.中国农业现代化的历史回顾与展望[M].四川大学出版社，1996.

3　张兵.渐进的规划制度改革面临的出路[J].城市规划， 2000 (10).

4　陈宏军，施源.栉风沐雨二十年[C].见:城市规划研究所99技术论文集(未出版).深圳市城市规划设计研究院， 1999.

城乡一体化的重要意义第2篇

关键词：马克思主义；城乡融合；城乡文化一体化；以城带乡

中图分类号：A81 文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2013）07-0070-04

马克思、恩格斯的城乡融合思想是马克思主义关于未来社会构想的重要内容，也是马克思主义社会发展理论的核心部分。改革开放走到今天，我国城乡区域发展协调性不断增强，城镇化水平明显提高，但城乡社会发展一体化建设也面临许多问题。回顾马克思、恩格斯关于城乡融合的思想，对我们正确处理城乡关系，推动城乡协调发展具有重大的现实启示意义。城乡文化一体化是城乡一体化的重要内容，也是城乡一体化发展的重要途径。本文试结合马克思主义城乡融合的主要思想，探讨推进我国城乡文化一体化发展问题。

一、马克思主义城乡融合思想

1.城乡融合的基本内涵。马克思、恩格斯“并未就城乡统筹问题在某一著作中作过专门集中而系统性的论述，其城乡统筹思想的火花散见于《1844年经济学哲学手稿》《德意志意识形态》《共产党宣言》《政治经济学批判》《论住宅问题》《资本论》等一系列经典著作中”。[1]马克思、恩格斯城乡融合思想是马克思主义理论体系的有机组成部分，分析马克思、恩格斯城乡融合思想首先要理解马克思、恩格斯关于“城乡融合”概念的基本含义。

马克思主义城乡融合思想渊源于空想社会主义者对未来社会的美好设想，所不同的是，马克思恩格斯运用历史唯物主义观点，从他们所处的资本主义社会现实出发，立足当时城乡发展的状况，批判地吸收圣西门、傅立叶和欧文等空想社会主义学者关于城乡关系和发展的观点，在肯定了城市的出现、城乡功能分离的合理性、必然性和进步性的基础上，天才地提出自己的城乡融合的思想。他们认为，城乡之间的关系并不是僵硬的、一成不变的，未来社会绝不会固化城乡对立的二元结构，而是实现生产力高度发达基础上的城乡平等与协调，即城乡融合。所谓城乡融合，就是“结合城市和乡村生活方式的优点而避免二者的偏颇和缺点”。[2]有学者从马克思主义社会本体论的角度，指出马克思主义城乡融合“不是某些产业之间的融合，也不是社会某些领域之间的融合，而是指社会整体各子系统之间优势互补、协调统一的存在状态和发展态势，是社会整体协调发展的理想状态”。[3]

2.城乡融合：经济社会协调发展的客观要求。马克思、恩格斯认为，城乡关系是错综复杂的社会生活中影响全局的环节。只要“城乡关系的面貌一改变，整个社会的面貌也跟着改变”。[4]157 马克思、恩格斯还指出，“消灭城乡之间的对立，是社会统一的首要条件之一。”[5]57

马克思的总体思路是：“古代社会浑然一体、无城乡之间差别——私有制社会由于社会分工的加深而导致城乡之间的分离与对抗——废除私有制后，城乡之间由对立转为差别；随着社会主义迈向共产主义，人类逐步消灭这种差别，从而使城乡成为兼容两者之优势而又避免两者之缺陷的新的社会统一体。马克思关于城乡‘同一——对立——融合’的历史辩证法，既体现了人类对理想社会目标的价值追求，也符合社会演进的历史规律。”[6]马克思、恩格斯认为，之所以城乡会重新在更高级的形态上实现融合，是经济社会协调发展的客观要求。首先是农业发展和乡村摆脱愚昧落后状态的需要；其次是大工业发展和解决“城市病”的实际需要；再次是人的全面发展的需要。

3.城乡融合的前提条件：生产力的发展和生产关系的变革。马克思、恩格斯认为，生产力的高度发展是走向城乡融合的基础前提。城乡二元分离和对立一方面是由于生产力发展不够高：“乡村农业人口的分散和大城市工业人口集中只是工农业发展水平还不够高的表现，它是进一步发展的障碍。” [7]消灭城乡对立，只有随着生产力的发展和物质生产的不断进步才能实现。当社会生产力发展到一定高度，将为旧的分工的消灭、私有制的废除、人的全面自由发展创造条件，城乡关系也必将逐步由对立走向融合。

另一方面，马克思、恩格斯认为，私有制的存在是城乡分离和对立的制度根源：“城乡对立只有在私有制的范围内才能存在。”[5]57阶级的存在就意味着一部分人对另外部分人的劳动和财富的剥削和占有，也就是主要生活在城市的剥削阶级利用其特殊的政治和经济地位对大多数乡村的劳动者进行剥削和占有，使得城市越来越中心化，而农村则不断地边缘化。消灭资本主义私有制是城乡融合的社会条件。“由社会全体成员组成的共同联合体来共同地和有计划地利用生产力；把生产发展到能够满足所有人的需要的规模；结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的状况；彻底消灭阶级和阶级对立；通过消除旧的分工，通过产业教育、变换工种、所有人共同享受大家创造出来的福利，通过城乡的融合，使社会全体成员的才能得到全面发展；——这就是废除私有制的主要结果。”[4]423只有消灭私有制，农村社会生产力才能获得根本解放，城乡间剥削与被剥削，统治与被统治的关系才能获得根本改变，城市和乡村之间的对立也将消失。

消除城乡分离和对立，实现城乡融合必须走过一段漫长的社会历史过程，不可能在短期内一蹴而就。“的确，文明在大城市中给我们留下了一种需要花费许多时间和努力才能消除的遗产。但是这种遗产必须被消除而且必将被消除，即使这是一个长期的过程。”[8]

二、目前我国城乡文化一体化发展的制约因素

1.体制弊端。城市文化和乡村文化以其独有的特质共同构成中国文化的不同侧面。随着社会经济的发展，城市文化和乡村文化的地位区别逐步凸显，城市文化在整个文化体系中处于主导地位，相比之下，乡村文化则显得单一落后，封闭僵化。这种文化差异学者称之为“城乡文化距离”。

新中国成立以后，重工业优先发展的战略以及“城市——工业、乡村——农业”的导向模式得以施行，国家通过工农剪刀差剥夺乡村，造成乡村发展缓慢，生产水平落后。加之农产品购销制度、户籍制度、劳动就业制度等一系列城乡二元制度的实施，更是造成了城乡的巨大反差，加固了城乡壁垒，强化了城乡文化距离，形成了城乡文化二元对立的格局。这种城乡文化二元对立的特征在于：城市文化带着傲慢和偏见看待乡村文化，一些城里人往往带着高高在上的心态看待作为弱势群体的农民，城乡之间无法实现文化上平等的角力和对话。

2.观念障碍。城市经济的相对发达和农村经济的相对落后，也决定了城乡人们思想观念的差距。有些市民阶层抱着天然的优越心理，对乡村文化的尊重不够，将乡村文化等同于贫穷、落后和愚昧，有意无意扭曲丑化乡村文化。而农民则有一种自然的自卑情结，在观念上对文化的重视程度比市民阶层低，认为文化活动是城里人的事，农民忙着干农活或挣钱，根本没有时间和精力去从事文化活动。这些思想观念，人为地在农村和城市之间划出了界限，成为城乡文化协调发展的无形障碍。

在城乡文化一体化的过程中，观念障碍还反映在地方各级领导和基层文化干部身上。他们作为城乡文化建设的主要实施者，存在着重视城市文化建设、轻视农村文化建设；重视农村经济建设，轻视农村文化建设的观念，缺乏统筹城乡文化协调发展的思想。有的地方搞形式主义，农村文化建设无非就是放放电影、唱唱大戏，对关系到农民切身需求的科学培训、技术指导很少关心。有的地方搞形象工程，只注重文化设施建设，不重视文化设施的利用和管理，文化设施成为应付上级检查的门面性工程。这些问题都严重地制约了城乡文化事业的发展。

3.经济根源。城乡文化一体化建设的重点和难点在农村。而农村经济的相对落后又是制约其文化发展的根本原因。消费方式是由生产方式和经济收入决定的。只有当收入水平达到一定高度后，用于吃穿等生活消费占收入比例会相应减少，而精神文化生活投入会相应增加。改革开放的发展尚没有从根本上缩小城乡居民的收入差距，再加上农民的预防性储蓄倾向较城市居民更强烈，所以，农民用于消费精神文化的支出偏少。

另一方面，根据我国农村经济发展的现状来看，农村文化建设主要依靠各级政府。由于不能带来直接的经济效益，个人和企业很难自觉或被说服去投资农村文化事业，因此在相当长一段时间里，农村文化建设的开展仍然需要政府的大力支持。但是，长期以来，各级政府对农村文化建设的有效投入不足，用于农村文化事业支出的比例远低于城市，据估算，“农村文化投入占全国文化事业费比重约为1/4，但农村人口却是城市人口的近1.5倍。”[9]由于农村文化事业经费不足，导致一些地区尤其是经济欠发达地区基层文化基础设施严重匮乏，开展文化活动也没有充足的经费保障，农民接受文化的机会和渠道有限，从而也影响到城乡文化一体化建设的深入发展。

4.制度因素。改革开放以来，政府加大了文化体制改革的力度，文化工作整体呈现全面推进的良好态势。然而，相比而言，政府对农村文化建设仍然存在着诸多指导乏力的症状，农村的文化改革远远滞后于农村经济体制改革，城乡文化管理体制改革严重失衡。突出的表现就是农村文化管理体制落后陈旧。现有的农村文化管理模式是原先在计划经济体制下形成的，农村公共文化产品的生产和供给至今依然保留着比较浓厚的“计划”的特点，农村公共文化产品的供给方式和内容由政府垄断，农民基本被排除在供给决策之外。“这种‘自上而下’的公共品强制性供给制度所接受的是政府完全理性的既定预设，确信政府机构及官员比农民更加了解农民自身的需求，能够更好地代表农民实现其利益”，“无视农民在乡村文化生活中的主体地位，人为地造就新农村文化建设中农民的集体缺席”。[10]陈旧的文化管理模式只会导致农民对政府提供的公共文化服务并不满意，农民的文化权益也得不到根本的保障。

5.人力因素。马克思说“主体是人”，他认为，人的主体性是在实践中后天生成的本质力量，文化就是人的这种本质力量的确认，文化只能是人的文化，人是文化的主体。农民是农村文化建设的主体，但是当代农民离农村文化建设主体的要求还有一定的距离。农民的文化素质较低，增加了农村文化建设的难度，也为各种反文化现象的滋生提供了条件；小农意识的狭隘经验性、落后保守性、自我封闭性、个人迷信性等特点，也直接成为农村文化建设的羁绊和掣肘。

文化机构从业人员的素质、能力决定着城乡文化发展的水平和质量。目前大部分基层文化干部年龄偏大，知识老化，专业化水平低，而且专兼职并存，更缺少外出培训学习的机会。由于待遇低、地位低等问题的存在，也严重影响了基层文化人才队伍的稳定。很多农村文化人才，要么转移到城市发展，要么转行去做其他工作，农村文化传统大多也是后继无人。艺术院校毕业的学生更不愿深入农村基层发展。没有了文化人才，也就没有了丰富多彩的文化活动，更没有了基层文化形式的创新，城乡文化一体化发展很难呈现生机勃勃的局面。

三、马克思主义城乡融合理论对我国城乡文化一体化建设的启示

如前所述，马克思主义理论中有着非常丰富的文化思想资源，其城乡融合理论对我们在当代境遇下推进城乡文化一体化建设具有重要的启示价值。

1.坚持社会整体发展的视野，认识和构建城乡文化一体化。城乡融合是马克思、恩格斯社会整体发展观的具体内容。城乡融合是多方面的，即指的是经济关系、政治关系、文化关系的融合。因此，城乡文化一体化发展也应该坚持社会整体发展观，必须从社会整体的经济、政治、文化交互作用的战略高度全方位地认识和推进城乡文化一体化。一方面，要切实解决好农村文化建设中“重经济、轻文化”的问题。和谐的农村文化建设，就是要正确把握新农村建设中经济、政治、文化三者之间的互动关系，坚持农村文化发展与经济发展并重，把农村文化建设纳入到经济社会发展规划和城乡建设规划中。另一方面，还必须从城乡联系、优势互补视角对文化发展做出科学规划。城乡文化一体化，不是农村文化城市化，更不是城市文化农村化，而是城市文化和乡村文化之间扬弃的过程，即双方互相吸引先进健康的因素、摒弃落后因素的互动演进的过程。所以，要坚持城乡并重、城乡互动、共建共荣的总体原则，统一部署、规划城乡文化发展战略，促进城乡文化的整体协调、优势互补发展。

2.建立以城带乡联动机制。目前，我国总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段，以城带乡，拓宽公共文化服务领域，也是实现城乡文化一体化发展的重要手段。首先，要树立新农村文化与城市文化和谐共存的思想。“传统的现代化观点把城市文化取代农村文化作为最终目标与终极模式……然而，‘新农村文化建设’的理念却对传统的城乡文化模式提出了新挑战，对中国特色现代化发展道路关照下的城乡文化发展提出了新要求。它强调了城乡文化间应该建立起一种和谐共生的新型关系。”[11]城乡文化各有其特点的建设主体，它们分别满足不同群体的精神需要，突出不同的特色，在城乡文化一体化发展过程中更应该强调彼此的差异互补性，认识到两者是和谐共存、相互促进、共同发展的关系。其次，坚持“以城带乡，以城促乡”，鼓励城市对农村进行文化帮扶。发挥公益性文化单位的主体作用，鼓励图书馆、博物馆、文化馆、体育馆等公益性文化单位面向农村提供网点服务、流动服务；推动媒体办好农村版块，切实提高传播内容的针对性、质量性、有效性；积极引导机关、团体、市民等对农村文化事业的捐助，加强文化科技卫生“三下乡”、科教文体法律卫生“四进社区”、“送欢乐下基层”等公益性文化活动的长效性、制度化建设；组织专业文化工作者深入农村开展群众性文化培训辅导，引导农民自办文化，增强农村文化的造血功能；加强对城市农民工的教育培训，尽快把农民工纳入城市公共文化服务体系，使他们也成为城乡文化互动中的有力桥梁。

3.发展农村经济，加大投入，协调城乡文化设施建设。马克思认为，当生产力发展到一定高度，劳动者生产的产品不仅能够满足全体社会成员丰富的物质要求，还可以形成充足的储备，一方面为消灭城乡对立提供了物质基础和基本条件，另一方面也“使每个人都有充分的闲暇时间去获得历史上遗留下来的文化——科学、艺术、社交方式等等——中一切真正有价值的东西”。[12]只有这样，才能使农村居民从孤立的、愚昧无知的状况中解脱出来，才能使城乡人口都充分获得体力和精神发展的机会和条件。所以，实现城乡文化一体化发展，首要的前提就是大力发展生产力，尤其是农村经济，提高农民收入，刺激农村的精神文化消费，逐步缩小城乡文化差距。

要高度重视、统筹规划对农村文化建设的投入和支持。一是发挥政府的主导作用。各地坚持“政府主导、量力而行、统筹规划”的原则，把农村文化建设经费纳入当地财政预算，设立农村文化建设专项资金，关心农民群众文化活动的实际需求，逐步加大农村基层文化基础设施建设。同时加强监督地方政府对农村文化事业的投入，建立严格的考核体制，制定奖罚措施，确保政府对农村文化事业的投入落到实处。二是走社会办文化的路子。充分借助社会力量，通过社会投资、个人捐助和民间集资等形式参与文化建设。可以采用政策导向、社会荣誉、物质奖励等手段，创设有利于社会力量参与农村文化建设的宽松社会环境，坚持政府带动和社会推动同步，协调城乡文化设施建设。

4.培养高素质农民，加强基层文化队伍建设。农村文化消费需要经济支撑，但是更需要高素质的农民为基础。农民素质提高了，他们自身才会从心里真正形成对文化精神消费的诉求，才会真正发挥自己的文化主体功能。一是加快发展农村义务教育，提高农民的科技文化素质，使农民具有文化知识基础和智力基础。二是大力开展农村职业教育，提高农民的职业技能和经营管理能力；三是培养其思想政治素质，弘扬社会主义先进文化，提高农民明辨是非的能力。

培养一批优秀的文化人才，建设好一支稳定的基层文化队伍，是推进城乡文化一体化的关键。要积极引导鼓励城市文化人才向农村有序转移，鼓励专业文艺工作者深入基层，深入群众，努力做到“作者深下去、作品活起来”；特别是要选拔优秀大学生从事基层文化工作，要打破传统用人观念，大胆发现、使用青年文化人才，为基层文化建设储备人才；要加大城乡文化干部和群众文艺骨干的培训力度，提高文化人才的专业素养和思想素质；要面向农村，培养农民文艺骨干，挖掘乡土文化人才，夯实农村文化人才的群众基础；要壮大文化志愿者队伍，鼓励社会各界人士参与基层文化建设，在全社会形成关注支持基层文化建设的良好氛围。

5.尊重文化的多样性，发挥先进文化的引领作用。城市文化和农村文化本无高低贵贱之分。但是今天，无论是大众媒体的宣传，还是政府主导的文化建设，也都过分宣扬以现代化、城市化为代表的“主流文化”。而城乡文化一体化的实现，同样需要尊重文化的多样性。不同文化的互动交流，才能真正地促进文化繁荣发展。这也要求我们重新认识农村文化的地位。农村文化与传统文化紧密联系，农村文化是传统文化延续的主要空间，传统文化发展的成熟程度一定意义上也是由农村文化的发展水平来决定的。因此，积极弘扬优秀传统文化，大力开发与利用民间文化资源，既是弘扬民族传统文化的长远需要，也是实现城乡文化互动交流的有效途径。要本着古为今用、推陈出新的出发点，挖掘农村优秀的有形或无形的文化资源；要对文化资源进行筛选分类，从内容上、形式上赋予时代特色，给农村文化资源提供亮相的舞台；要积极开发具有民族传统和地域特色的文化项目，实施特色文化品牌战略，开拓农村文化进城的渠道，“走出去”和“引进来”相互结合，真正实现城乡文化的互动与交融。

参考文献：

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[10]闻媛.论我国城乡文化权利公平[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2011，（4）.

城乡一体化的重要意义第3篇

党的十要求，到2020年全面建成小康社会，“基本公共服务均等化总体实现”。如何推进城乡基本公共服务均等化？党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》给出了路径：“健全城乡发展一体化体制机制”，以“一体化”促进“均等化”。在教育领域，义务教育属于基本公共服务，本次国务院印发的《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（以下简称《若干意见》），体现了党中央、国务院对新时期城乡义务教育一体化的高度重视，是推进我国县域内城乡义务教育均等化发展的根本之举。

一、深刻认识统筹推进县域内城乡义务教育一体化的重大意义

统筹推进城乡义务教育一体化，是我国以人为核心的新型城镇化建设与社会主义新农村建设的需要。适应新型城镇化发展需要，解决“乡村弱”和“城镇挤”问题，迫切需要统筹规划、统筹推进城乡义务教育一体化。

统筹推进城乡义务教育一体化，是深层次推进教育公平的需要。当前我国教育公平发展已经步入了新阶段。一是在入学机会保障上，进入以精准、全纳促公平的新阶段。二是从总体上看，我国教育公平步入从机会公平到教育资源配置公平的新阶段，亟待体制机制创新。这种体制机制创新的关键，便是破除城乡二元结构，走向一体化。

统筹推进城乡义务教育一体化，是进一步提高教育质量的需要。党的十八届五中全会通过的《“十三五”规划建议》，明确把提高质量作为“十三五”时期我国教育改革发展的核心任务。但目前我国城乡义务教育提高质量面临挑战。一是全国义务教育阶段整体班额偏大。2013年我国小学和初中平均班额分别为37.5人和48.8人，而OECD（经济合作与发展组织）国家则分别为21人和24人。二是随着前述城镇化进程的推进，城市大班额问题更加突出，某些人口大省、某些发达地区、某些县城的平均班额更是远远高于全国平均水平。

统筹推进城乡义务教育一体化，是全面深化改革的需要。党的十八届三中全会《决定》指出：“我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区。必须以强烈的历史使命感，最大限度集中全党全社会智慧，最大限度调动一切积极因素，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，推动中国特色社会主义制度自我完善和发展。”全面深化教育改革，推进基本公共服务均等化往哪里“定型”？就是要往具有根本意义的“一体化”方面定型。

二、《若干意见》文件的创新之处与特点

第一，文件注重制度设计，突出了重点难点。文件突出标准管理和制度创新。一是城乡义务教育标准“一体化”。《若干意见》系统、全面地提出，到2020年，实现县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一和“两免一补”政策城乡全覆盖，城乡二元结构壁垒基本消除，义务教育与城镇化发展基本协调。二是城镇义务教育公共服务常住人口全覆盖。文件提出按照户籍制度改革要求，建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，依法保障随迁子女平等接受义务教育，这也是推进以人为核心的新型城镇化的重要要求。

第二，文件注重综合施策，凸显了统筹协调。其中，体现了三个特点。一是标准与程序并举。在强调标准管理的同时，提出明确的程序要求。二是软件与硬件并举。10个方面的政策举措中，既有学校标准化建设等硬件要求，又有统筹城乡师资配置、提高乡村教师待遇等软件要求。三是发展与改革并举。10个方面的政策举措中，前4个相对较多强调发展，后6个相对较多强调改革。同时，强调改革发展互动，以发展促改革，以改革促发展。

第三，文件注重管理创新，强调了务实管用。本次的文件特别注重管理创新，强调务实管用。例如，在办好乡村教育工作中，提出推动城乡教师交流，城镇学校和优质学校每学年教师交流轮岗的比例不低于符合交流条件教师总数的10%，其中骨干教师交流轮岗的比例不低于交流轮岗教师总数的20%。在统筹城乡师资配置中，要求创新管理，加快义务教育教师队伍“县管校聘”示范区建设，实行教职工编制城乡、区域统筹和动态管理，盘活编制存量等。

三、切实抓好《若干意见》的落实

《若干意见》是一个好文件，但要达到预期效果，还要在抓落实上下功夫，需要付出艰巨的努力。

第一，要加强组织领导。统筹推进城乡义务教育一体化，必须加强组织领导，明确工作责任，把统筹推进城乡义务教育一体化改革发展作为各级政府政绩考核的重要内容。在各级党委、政府领导下，要切实建立相关部门间的协调机制、部门协同落实机制。

第二，要鼓励地方探索。要尊重地方和基层的首创精神，鼓励地方教育制度创新，鼓励基层创新，鼓励先行先试，鼓励不同区域从自己实际出发进行差别化探索。以成都市为例，近年来着力推进市域教育统筹，创造了城乡义务教育六个一体化的重要经验。全国其他地区也在推进义务教育均衡发展工作中积累了许多宝贵经验。

城乡一体化的重要意义第4篇

湖南省社会科学界联合会 长沙 410003

[摘要]在中国革命、建设和改革实践中，中国共产党运用马克思主义理论指导我国城乡建设与发展实践，不断深化了对社会主义城乡关系的认识，不断推进了我国城乡关系深入发展，进而推动马克思、恩格斯城乡关系思想的理论创新与实践创新。

[

关键词 ]中国共产党；马克思恩格斯；城乡关系思想；理论创新；实践创新

马克思、恩格斯的城乡关系思想是“三论一体”的有机整体，科学地回答了城乡关系如何发展，城乡关系为何发展，以及如何推动城乡关系深入发展等重要问题。一是城乡关系发展的趋势论，主要展现城乡关系由“城乡同一—城乡对立—城乡融合”的发展路径，揭示城乡融合实现的必然性；二是城乡关系演进的动力论，主要揭示生产力、社会分工等在推动城乡关系发展中的作用；三是城乡融合实现的方法论，主要探讨城乡融合实现的基本条件，提出实现城乡融合的策略和措施。[1]在中国革命、建设和改革的伟大实践中，我们党运用马克思主义理论指导我国城乡建设与发展实践，在实践中推动了马克思、恩格斯城乡关系思想的创新发展；同时，又坚持运用创新发展的理论指导新实践、化解新矛盾、解决新问题，促使我国城乡发展面貌发生了根本性的变化。因此，我们党在实践中不断深化对社会主义条件下城乡关系发展规律的认识，不断探索如何构建社会主义新型工农城乡关系，不断推动马克思、恩格斯城乡关系思想的理论创新和实践创新。

（一）理论创新

城乡融合是共产主义条件下城乡关系的特征，实现城乡融合必然是一个漫长而渐进的发展过程。在不同的社会发展阶段，城乡关系都渐进地向前发展，呈现出不同的发展特征和规律。社会主义条件下，城乡关系的如何发展？呈现出怎样的特征？有什么规律可以遵循？围绕这个问题，我们党一直努力在社会主义建设实践中探寻答案，在回答的过程中推动了马克思、恩格斯城乡关系思想的理论创新。

1.深化对城乡矛盾非对抗性的认识

早在1937年，毛泽东就在《矛盾论》中阐述了社会主义条件下城乡矛盾的非对抗性。他指出：“经济上城市和乡村的矛盾，在资本主义社会里面（那里资产阶级统治的城市残酷地掠夺乡村），在中国的国民党统治区域里面（那里外国帝国主义和本国买办大资产阶级所统治的城市极野蛮地掠夺乡村），那是极其对抗的矛盾。但在社会主义国家里面，在我们的革命根据地里面，这种对抗的矛盾就变为非对抗的矛盾，而当到达共产主义社会的时候，这种矛盾就会消灭。”列宁也曾指出：“对抗和矛盾断然不同。在社会主义下，对抗消灭了，矛盾存在着。”换而言之，在社会主义条件下已经不存在尖锐的城乡对立，但城市和乡村之间的矛盾仍以城乡不同分工、城乡要素配置、城乡发展差距、城乡面貌差别等形式而存在。正是这种非对抗性的城乡矛盾运动，推动着社会主义条件下城乡关系不断向着健康、协调、和谐的方向发展。

2.深化对城乡关系发展内涵的认识

在社会主义建设实践中，我们党不断深化对城乡关系发展内涵的认识。建国初期，主要侧重于以城市和工业为重心推动城乡建设，从政治、经济等领域推动城乡关系发展；改革开放之初，主要以农村改革为起点，在深化城乡改革中不断推进城乡关系发展；进入新世纪，胡锦涛提出了科学发展观，加强和深化了对城乡关系发展内涵的认识；党的十八大以来，关于“四个全面”的战略部署和推动城乡发展一体化的系列战略举措，进一步拓展了对城乡关系的认识视角，丰富了城乡关系的发展内涵。

3.深化对城乡关系发展目标的认识

从社会主义的本质出发，解放和发展城乡生产力，消除城乡差别和两极分化，最终实现城乡居民的共同富裕，就是社会主义城乡关系发展的根本目标。在社会主义发展的不同阶段，城乡关系发展会有不同的具体目标，但这些都是由根本目标所决定，并最终朝着根本目标的方向发展。党的十八届三中全会提出：“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”可见，构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，就是当前解放和发展城乡生产力、消除城乡差别和两极分化的现实目标；让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，就是当前推动实现城乡居民共同富裕的现实目标。

4.深化对城乡改革的重要作用的认识

改革开放以来，我们党高度重视改革在促进工农、城乡发展上的重要作用，在城乡发展改革上做出一系列的探索和实践，促进了城乡建设和城乡关系发展。邓小平指出：“城乡改革的基本政策，一定要长期保持稳定。当然，随着实践的发展，该完善的完善，该修补的修补，但总的要坚定不移。即使没有新的主意也可以，就是不要变，不要使人们感到政策变了。有了这一条，中国就大有希望。”随着改革开放的全面推进，改革深入了城乡政治、经济、文化、社会、生态等方方面面，不断改变着城乡关系的发展面貌。2013年，党的十八届三中全会《决定》将“健全城乡发展一体化体制机制”明确为改革的重要内容，将“加快构建新型农业经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、完善城镇化健康发展体制机制”作为城乡改革的重要举措。随着全面深化改革的推进，城乡改革必将在城乡关系发展中产生更加深入的影响和作用，不断开创城乡关系发展的新局面。

5.深化对工农城乡互动关系的认识

在推动城乡发展的实践中，我们党不断深化对工业化进程中工农城乡关系的发展规律的认识，提出了“两个趋向”的重要论断：“纵观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”2015年4月，总书记在中央政治局第22次集体学习时再次强调：“当前，我国经济实力和综合国力显著增强，具备了支撑城乡发展一体化物质技术条件，到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。”正是基于这些认识，我们党果断采取了“工业反哺农业、城市支持农村”的战略方针，着力推进了以工促农、以城带乡的体制机制建设，逐步推动了工业和农业、城市和乡村的动态平衡、协同发展。

（二）实践创新

如何构建社会主义初级阶段的城乡关系，要通过什么途径、采取什么方法，这些需要在社会主义建设和发展实践中去探索，需要用实践来回答，更需要用实践来检验。新中国成立以来，我们党通过推进手工业和工商业社会主义改造、推动农业生产“集体化”、促进重工业和轻工业共同发展等一系列举措，不断改变着城市和农村落后的面貌。改革开放以来，我们党又通过推行家庭联产承办责任制、大力发展乡镇企业等一系列改革举措，推动着城乡关系发生深刻的历史变化。新世纪以来，我们党根据新的发展形势，深入推进了城乡发展领域的改革与实践：一是贯彻了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，取消了农业税并实施农业补贴政策，推进社会主义新农村建设；二是根据城乡经济社会发展特点，全面部署了统筹城乡发展战略，并在重庆、成都等地开展城乡一体化改革试点，为推动城乡发展一体化积累了丰富而宝贵的实践经验；三是以解决“三农”问题为重点，在“四化同步”中推进新型城镇化和农业现代化的发展，不断完善城乡发展一体化体制机制，努力探索构建新型工农城乡关系的方法与途径，深入推动了马克思、恩格斯城乡关系思想的实践创新。

1.大力发展和壮大乡镇企业

在城乡二元结构的体制下，大力发展乡镇企业是增加农民收入、促进农村发展、缩小城乡差距的有效手段。20世纪80年代以来，我国通过财政支持、政策倾斜和立法保障，大力推进了乡镇企业发展。经过30余年的发展，乡镇企业“异军突起”，成为了国民经济的重要组成部分、农村经济和县域经济的重要支撑力量、农民转移就业的主渠道，成为城乡经济市场化改革和以工哺农的先导力量。可以说，通过推进乡镇企业发展，成功探索了一条社会主义农村工业化道路。

2.加强社会主义新农村建设

2005年10月，党的十六届五中全会提出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。按照这一要求，我们党推出了废止农业税、发放种粮补贴、改革农村土地政策、实施新型农村合作医疗等一系列政策制度，采取了加大农村基础设施建设投入、大力发展现代农业、加强农村基层组织建设、推进农村文化建设、强化对农民的技能培训、引进农业技术人才等一系列举措，不断推进农村经济建设，推动农村社会事业发展，逐步走出一条社会主义现代化建设中推进农村经济社会发展的新路子。

3.推进中国特色新型城镇化

新型城镇化建设的实践始于20世纪90年代。从浦东等地改革试点，到新型城镇化作为国家战略全面推进，从推进土地制度、户籍制度、社会保障制度等配套改革，到逐步形成系统化战略思路和战略举措，我国新型城镇化走过了从大胆探索到逐步成熟的过程。2014年，我国城镇常住人口达到7.49亿人，城镇化率达到54.77%；城市数量达到658个，建制镇数量超过20000个。城市水、电、路、气、信息网络等基础设施显著改善，教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平明显提高，人均住宅、公园绿地面积大幅增加。通过城镇化的快速推进，吸纳了大量农村劳动力转移就业，提高了城乡生产要素配置效率，促进了城乡居民生活水平全面提升，有效地探索和形成了一条中国特色新型城镇化道路。

4.构建以工促农以城带乡机制

我国城市和农村长期以来分割发展，形成明显的城乡二元结构。为改变农村发展滞后的局面，逐步缩小城乡发展差距，促进城乡经济社会均衡发展，我们党提出了统筹城乡发展战略，并推进了以工促农、以城带乡的体制机制建设。一是建立健全对“三农”的投入机制，改革农产品价格形成机制，逐步推进农村土地承包经营权、房产权改革，促进农业发展和农民增收，让农村居民共享改革发展的成果；二是将城市和农村作为整体看待，推动城乡统一的要素市场、劳动力市场、金融保险市场体制建设，促进城乡要素的合理配置，努力消除劳动力就业壁垒，推动城乡协调发展；三是逐步推进公共财政体制改革，推进统筹城乡社会事业发展的体制建设。通过推进以工促农、以城带乡的体制机制建设，有效促进了“三农”发展，推动了农民增收，缩小了城乡差距，增强了工农之间、城乡之间的互动和联系，对推动城乡发展一体化、构建新型工农城乡关系具有重要的影响和意义。

参考文献

城乡一体化的重要意义第5篇

1.有助于推动对城乡公共物品供给制度从系统性多学科视角进行深入研究。改革开放以来，城乡公共物品供给规模和结构有了明显改善，但由于诸多方面的原因，中国农村公共物品有效供给总体上仍相当匮乏，城乡公共物品供给水平的差距不断拉大，已经影响了中国经济社会的协调发展，成为制约中国农村经济社会发展的瓶颈。由此，许多学者从制度经济学出发，认为中国农村公共物品供给不足和滞后的根源是制度问题，需要农村经济社会发展的制度创新。事实上，中国农村公共物品供给制度的变革，不仅需要制度创新，更需要在创新中注重制度的公平与效率权衡问题――既要体现公平又要注重效率。城乡公共物品供给均衡化，实质上是城乡两个系统在经济、社会、文化、生态等基本要素方面融合与协调发展的过程，这种融合与协调都和城乡公共物品供给制度问题相联系，融合与协调的广度和深度有赖于城乡公共物品供给制度的科学性、正确性、公平性、合理性。作者将中国城乡公共物品供给问题置于中国历史与现实发展的大背景下加以审视，跳出单一的经济学视角，坚持马克思主义辩证观，运用哲学、经济学、社会学、政治学、公共管理学等多学科来建立研究的理论框架，运用系统论的分析方法力求尽可能全面、深刻地揭示中国城乡二元公共物品供给制度产生的根源，探讨改革城乡二元公共物品供给的制度和机制。

2.有助于推动对城乡公共物品供给水平差异的量化研究。目前，城乡差异表现在方方面面，量化中国城乡公共物品供给水平，对城乡经济社会发展现状进行评价和解析，有利于采取有效对策促进城乡经济社会的统筹发展。为此，理论界从不同的角度进行了比较分析，但大多是从数量上进行绝对值差异的比较分析，到目前为止，还没有看到一种系统的、直接展示城乡公共物品供给水平差异的指标体系。从国内已有的相关指标体系研究来看，如农村全面小康指标、城乡一体化指标、城乡关联指标等，都从不同的侧面涉及了城乡公共物品供给水平问题，有许多值得借鉴的地方。鉴于此，本书作者以城乡公共物品供给为观测点，初步拟定一套反映中国城乡公共物品供给水平差异的评价指标体系，定量分析研究城乡公共物品供给水平差异的现状，深入探讨造成差距的各种因素，推动在其研究过程中定性与定量分析相结合。

3.有助于推动统筹城乡发展问题研究的深入。统筹城乡发展，是针对传统计划经济体制和二元经济社会结构下“工农分割”“城乡分治”的发展状态而提出来的，要求站在国民经济和社会发展全局的宏观高度，把农村经济与社会发展纳入整个国民经济和社会发展全局之中与城市发展进行统一规划，改变“重工轻农”的城市偏向。统筹城乡发展是政府的一种宏观调控手段，其宗旨和目标是使城乡经济社会能够协调发展，最终实现城乡一体化。统筹城乡发展是一个动态的过程，需要在逐步缩小城乡差别的基础上来实现。目前，中国大多数学者对统筹城乡发展问题的研究集中在对其现实意义的认识上，研究城市问题时不再局限于城市，研究农村问题时也会考虑到农村与城市的关系，城市问题与农村问题为中国实行统筹城乡发展战略提供了客观要求和客观背景，有些学者提出了一些统筹城乡发展的具体措施。对于城乡之间的差距，学者们的研究大多集中在城乡的经济差距上，包括收入差距、消费差距、生活条件差距等方面。的确，这些差距很大，但是，更不能忽视非经济差距，如就业权、环境权、公共设施权、受教育权、社会保障水平等方面的差距。所以，要从消除城乡公共物品的差距入手，消除城乡之间在户籍、劳动就业、迁徙、义务教育等方面的差异，最终消除经济上的差距。统筹城乡公共物品供给是统筹城乡发展的重中之重，因为公共物品供给涉及城乡经济、政治、文化的方方面面，是统筹城乡社会发展的关键所在。对于由城乡经济社会二元结构造成的中国城乡公共物品供给二元化格局，理论界的学者从各个侧面进行了研究，有的从统筹二元财政结构的角度进行了研究，有的从统筹二元社会保障问题进行了研究，还有的对城乡卫生资源配置和城乡生活质量差距进行了比较研究，也有学者对统筹城乡公共物品供给问题进行了研究，但其研究主要集中在对现状的描述和政策的把握上。显然，对这一问题的研究还远远不够。作者以“城乡公共物品供给均衡化”为基本命题，因为公共物品涉及每一个老百姓的切身利益，是有关民生的重要问题，与中国特色的经济社会发展密切相关，并且“均衡化”更含有普遍、人人享有、公平、协调、和谐之意，统筹城乡公共物品供给的宗旨就在于为社会公众提供均衡的、在不同阶段具有不同标准的公共物品，使城乡居民共享改革发展的成果。通过研究，能够推动国内理论界对于统筹城乡公共物品供给问题的研究更加深入。

4.有助于深化对社会主义城乡关系理论的研究。城市和农村是构成社会两个密不可分的组成部分，城乡公共物品均衡供给是一定社会条件下经济关系、政治关系、文化关系、社会关系等诸多因素在城市和农村两者关系上的集中体现。正确处理好城乡关系就是要把城市与农村公共物品供给放在整个国民经济发展的大系统中去考虑，不能厚此薄彼、偏顾一方，以实现整个社会系统的良性运行。用这种思路研究城乡公共物品供给问题，就跳出了传统的就农村论农村、就城市论城市的局限，而站在国民经济全局的角度研究城乡公共物品均衡供给，这也正是作者的立意所在。

新中国成立初期，中国学者对城乡关系的研究总体上是以政策性应用研究为主。改革开放以来，中国的城乡发展差距急剧扩大，城乡关系成为理论界一个不可回避的研究领域，国内的研究绝大多数集中在宏观层面，围绕社会热点展开讨论，如城乡关系不协调对中国经济社会发展造成的危害，城乡关系转型与城市化发展，如何通过消除城乡分离与对立解决“三农”问题进而实现城乡一体化，构建和谐城乡关系需要哪些方面的制度保障和政策供给，等等。这些只从宏观上进行的研究对于切实解决中国现代化进程中所面临的各种具体问题显然有些不够深入。本书作者以公共物品供给为切入点，从微观视角来研究中国特色社会主义条件下城乡关系的演进规律，认为按照城乡关系演进的客观规律要求，公共物品供给的制度、机制要实现不同层次的创新，要改革计划经济体制下形成的“城乡分治”的各种制度，校正严重失衡的城乡公共物品供给，把城市和农村作为一个整体统一筹划，构建全新的城乡公共物品均衡供给的战略框架，使中国城乡关系真正趋向协调。

马克思主义的城乡融合理论是以城乡关系和社会分工发展的科学考察为基础的，包含着城乡经济、社会、生活方式全面融合的丰富内容。在城乡关系的发展趋向上，马克思主义理论提出，未来社会将实现城乡融合，而达到城乡融合是一个漫长的社会历史过程。要通过大力发展社会生产力以及伴随着工业化、现代化、城市化来最终实现城乡融合，实现城乡一体化的最高境界。本书作者在马克思主义城乡融合理论中求解城乡二元公共物品供给转型目标和城乡公共物品供给体制目标，并对其可行性及特征进行展望，试图在构建符合中国国情的城乡公共物品供给目标模式中有所作为，从而深化对社会主义城乡关系理论的研究。

因此，作者以马克思主义城乡融合理论、社会主义共同富裕思想和科学发展观为立论依据，从经济社会结构转型的视角，对城乡二元公共物品供给进行研究，是一个集理论价值、现实意义于一体的问题，是一个影响深远的战略性问题，它不仅仅关系到农民、农村，也关乎国家的整体发展。

具体而言，作者在本书中，首先明确城乡公共物品均衡供给的研究思路和技术路线；从公共物品供给与统筹城乡经济社会发展的相互关系出发，以马克思主义城乡融合理论、社会主义共同富裕思想、科学发展观和统筹城乡发展为立论依据，将公共物品供给模式的演变与工业化、城市化、现代化等导致经济社会结构转型的关系因素结合起来，探讨了城乡二元公共物品供给体系形成的历史渊源；客观分析了我国城乡公共物品供给的现状及其存在问题；通过分析国外政府缩小城乡公共物品供给差距的成功经验，剖析了我国城乡公共物品供给的指导思想、原则和约束条件，提出适应经济社会转型以及城乡一体化下的目标模式的基本特征；在此基础上提出适合我国国情的城乡公共物品均衡供给的策略选择与现实路径。

城乡一体化的重要意义第6篇

关键词：城乡教育一体化；城乡边界；制度变迁；研究范式

中图分类号：G40-052 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2013）04-0005-05

城乡教育一体化建设是新时期我国面临城乡教育二元结构所提出的新的发展战略。进行城乡教育一体化建设的逻辑前提是理解城乡教育一体化，但是，人们对于什么是城乡教育一体化并未达成一致。从构词方式上看，城乡教育一体化由“城乡”、“教育”、“一体化”3个关键词组成，理解城乡教育一体化首先要从这3个词入手来考察。城乡的边界决定了城乡教育一体化的范围，教育的本质决定了城乡教育一体化的实质，一体化研究的不同范式及其相互关系决定了城乡教育一体化研究的可能路径。

一、城乡的边界：城乡教育一体化的范围

城市、城镇、农村、乡村等概念，都是表述我国社会区域的基本概念。本文中的所谓城乡指城市和乡村。但是，我国对城市和乡村概念的理解和把握有很大分歧，在使用这对概念时也较为混乱，其结果是影响了人们对城市、乡村等相关问题的认识和研究。因此，对城乡教育一体化进行研究，必须要澄清城市和乡村的概念以及空间范围。

对于城市与乡村的内涵，人们可以从不同角度加以描述，如政治的、经济的、文化的、历史的、地理的等等。在实际当中，人们往往也是从多功能的角度对城市与乡村进行划分的：乡村是主要从事农业生产、人口分布较城市分散的地方，主要依赖自然过程进行生产；城市则是主要从事非农业生产、人口密度较大的地方，往往是一定地域范围内的政治、经济、文化、交通和信息中心 [1 ]。《现代汉语词典》也对城市与乡村的概念做出了类似的解释，所谓“城市”，就是“人口集中、工商业发达、居民以非农业人口为主的地区，通常是周围地区的政治、经济、文化中心。” [2 ]；“乡村”则是“主要从事农业、人口分布较城镇分散的地方” [2 ]。现代城市与乡村是一个更为复杂而又模糊的概念。这是因为随着城市化速度的不断加快以及城乡交流的不断增强，传统意义上城市与乡村的区别已不是那么明显，它们之间的界限越来越模糊。对于我国来讲，乡村人口大量涌入城市，城市里有了乡村社会文化的一些特征，而乡村里也同样有了越来越多的城市生产和生活方式。我国一直以城、镇（乡）的行政界限作为城乡划分的基础，而实际上在城、镇行政区划内也往往包括了相当一部分的农业和农村人口，城镇的实体地域概念并没有真实的建立。

总而言之，不仅在纯理论意义上界定城乡的概念是一个难题，即使对城乡的概念达成了一致，甚至确定了具体的标准，也很难在实体地域上将二者严格地分开。但是，现实的城乡教育一体化研究与实践却不允许这种模糊性的存在，必须对此加以确定。从国家的统计标准来看，自2008年8月1日起施行的《统计上划分城乡的规定》，把我国的城乡划分为城镇和乡村，城镇又分为城区和镇区。城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域，不包括市辖区和不设区的市中的乡以及村。镇区是指在城区以外的县人民政府驻地和其他镇（统称为县镇），政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域，同样不包括县人民政府驻地和其他镇当中的乡和村。乡村是指城镇以外的区域，分为乡中心区（乡政府所在地）和村庄，其地域范围不仅包括行政区划当中所有的乡及其中的村，还包括市辖区、不设区的市当中的乡和村，也包括县人民政府驻地和其他镇当中的村。

上述规定及其实施办法对于认定和划分城乡边界提供了很好的标准。同时，我们也可以看出，城乡是具有相对性的。如果把乡村看做“纯粹”意义上的乡的话，那么相对于乡村，镇区就更具有城的意味。但是和城区相比，镇区就显得更像乡村了。因此，我们可以把城乡看做一个连续的序列，根据城乡的不同的等级和层次，以及我国的行政区划，把我国的城乡关系划分为7个层次：第一个层次是乡村内部乡中心区和村庄的关系；第二个层次是镇域内的城（镇政府驻地）和乡（村庄）的关系；第三个层次是县域内一个镇的镇区与另一个镇的乡村的关系；第四个层次是市辖区内的城区与乡村的关系；第五个层次是地级市内的一个区县的城镇（城区和镇区）与另一个区县的乡村的关系；第六个层次是省域内一个地级市内的城镇与另一个地级市内的乡村的关系；第七个层次是全国范围内一省的城镇与另一省的乡村的关系。与这7个层次的城乡关系相对应，城乡教育一体化也可分为7个层次。考虑到我国行政区划的设置情况，乡和镇一级、县和区一级的可以合并到一起，城乡教育一体化的层次也因此得到简化，依次是：镇（乡）域内的城乡教育一体化；县（区）域内的城乡教育一体化；地级市域内的城乡教育一体化；省域内的城乡教育一体化；国家层面的城乡教育一体化。

城乡教育一体化的层次性决定了其实现的非同步性，但这种非同步性并非是从低到高层次的依次实现，而是依据管理和投入主体等多种因素来确定的。虽然乡镇是我国最低层次的行政单位，但是由于其不是管理与投入的主体，并不适合以它为基本单位来实现城乡教育的一体化。而县级政府则由于其义务教育的管理与投入主体地位，理所当然地成为实现城乡教育一体化的基本单位。正因如此，2010年公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》也指出，“建立城乡一体化义务教育发展机制”，“率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进”就成为我国现阶段的政策选择。等到县（区）域内实现基本均衡以后，要想在更大范围内推进，就需要管理和投入主体的调整，这意味着统筹主体的提高。城乡教育一体化的层次越高，统筹主体也就越高。

需要指出的是，城乡教育一体化实现的非同步性，并不意味着城乡教育一体化建设在各层级政府开展的有先有后。城乡教育一体化建设是一个系统工程，需要各层级政府的共同努力才能完成，只是在不同时期各层级政府的侧重点和实现程度有所不同罢了。

二、教育的本质：城乡教育一体化的实质

从以往的研究来看，不管是区域一体化理论还是城乡一体化理论，都主要是从经济方面展开，虽然也涉及到了社会的其他方面，但并不是主流，研究也并不成熟。教育作为一个与经济并不相同甚至差别很大的领域，虽然我们可以从城乡经济一体化研究中得到很多启示，但是城乡教育一体化肯定与城乡经济一体化有很大差别。如果不注意这种差别，而盲目借鉴，就会出现很多问题。

1. 城乡经济一体化与制度

从整个人类发展史来看，城乡经济关系经历了一个乡育城市城乡分离城乡融合的演变过程，具有很强的客观性。城乡经济分离即我们通常所说的城乡经济二元结构在发展中国家普遍存在，它的产生源自于城乡经济结构的差异。在发展中国家，城市以现代化的工业部门为主，而农村则以传统的农业等部门为主，工业和农业的生产效率存在着很大的不同，这是城乡经济二元结构形成的根本原因。要想消除城乡二元经济结构，必须要拉平城乡之间生产效率的差距。当农村农业部门发展到一定程度，就会出现劳动力过剩的情况，并呈现出无限供给的趋势，这时农业部门的边际劳动生产率出现停滞甚至负增长。如果要想继续提高农业部门的边际劳动生产率，就必须转移过剩的农村劳动力，减少农村农业人口。随着农村剩余劳动力的不断转移，农村人口不断减少，城乡之间生产效率的差距不断缩小。当农村人口减少到一定的程度，城乡之间的生产效率趋于一致时，城乡二元结构就会得到消除。虽然包括经济在内的一切社会领域的活动，都是由人来完成的，但是城乡经济二元结构的形成不是作为参与主体的人有意识建构的结果，而是源自于社会自然分工所造成的工农差别。所以说，城乡经济二元结构的形成更多的是一个自然历史过程。

传统经济学只关注土地、劳动、资本等实体性要素对经济增长的影响，把制度作为既定的前提。新制度经济学开始把制度作为影响经济的内生变量纳入到经济学研究的核心位置，用制度及制度变迁来解释经济发展的效率问题。制度到底是作为外生变量还是内生变量来影响经济，在这一点上可能还存在争论，但是作为影响经济的一个要素是确定无疑的。用新制度经济学的解释就是，制度规定了产权结构和游戏规则，从而约束了人的行为和经济效率。但是，无论如何，制度本身并不等同于经济，最多只是影响经济的一个要素。并且，经济自身有着客观的发展规律，制度的制定也必须遵循这些规律，而不能随心所欲地建构，否则就会影响经济的健康发展。同样，对于城乡经济一体化建设来说，对制度的选择不同，可能会影响其发展的路径和走向，但并不会改变经济规律本身。

2. 城乡教育一体化的实质是制度建设

与制度外在于城乡经济一体化相比，城乡教育一体化与制度有着更为密切的联系，甚至在一定意义上，城乡教育一体化就是城乡教育制度（体制机制）的一体化，他们具有内在统一性。这是由教育的本质来决定的，教育活动与经济活动有着很大的差别。

首先，经济活动具有较强的规律性，而教育活动的规律性较弱。教育到底是一门科学还是一门艺术，长期以来存在争论，这实际上也是人们对教育究竟存不存在规律的争论。既然教育没有或只有弱规律性因素的制约，这使得人们在从事教育活动的时候可以发挥更大的主观能动性，根据一定的价值取向来建构教育制度。

其次，正规的学校教育是随着国家的产生才开始出现的。从广义的教育活动来看，它与经济活动一样是随着人类的产生而同时出现的，诞生于国家之前。但是，对于学校进行的正规教育活动而言，它产生于国家之后。这种现象说明，教育是作为国家的一种制度建构而存在的。

再次，从国民收入的分配来看，教育处于再分配领域。国民收入的分配分为初次分配和再分配两个阶段。初次分配是在物质生产领域内进行的分配，与人们对生产要素的占有情况和谈判能力的强弱密切相关。教育不属于物质生产活动，只能通过财政和政策等手段对国民收入进行再分配，实现正常运转。财政和政策等手段本质上是一种制度保障。

最后，从产品性质来看，教育属于公共产品。根据世界各国的通例，人们都把教育视为一种公共或者准公共产品，由国家出资来兴办教育，义务教育尤其如此。由国家出资兴办本质上就是一种制度供给。

基于上述分析，我们可以得出这样的结论：从宏观意义上讲，教育与制度是内在统一的，教育本质上是一种制度建构，对于城乡教育一体化建设来说同样如此。

3. 城乡教育一体化与城乡经济一体化的区别

通过以上分析与比较可以看出，教育与经济有着很大的差别。经济与市场联系密切，而教育与制度安排和政策选择有着更为直接的关系，甚至可以说教育本身就是制度安排的结果。从制度变迁的角度来看，根据实施主体的不同，制度变迁可以分为两种形式：一种是政府主导通过强制力来实施完成的变迁方式，即强制性制度变迁；另一种是社会和个人为获得潜在利益而进行的制度变迁，即以需求为主导的诱致性制度变迁。对于城乡经济一体化建设来说，由于其与市场联系密切，以需求为主导的诱致性制度变迁更多一些，市场的作用是最重要的；而对于城乡教育一体化建设，由于其与经济的差别，决定了政府是促使其发生变迁的主导力量，特别是在中国的集权式政治结构中，政府拥有绝对的政治力量对比优势，而且还拥有很大的资源配置权力，能通过行政、经济和法律等手段在不同程度上约束其他社会行为主体的行为 [3 ]。从这个意义上讲，城乡教育一体化建设主要是政府主导的强制性制度变迁，市场的地位在其次。关于这一点，众多的研究者也有着充分的认识，研究城乡教育一体化的学者几乎无一例外地认为其实质就是制度问题。

三、一体化研究的不同范式及相互关系：可能的研究路径

当前，在我国的城乡教育一体化研究当中，大体存在着3种不同的研究范式：结构功能主义范式、博弈论范式以及制度主义范式。

结构功能主义是现代西方社会学中的一个理论流派。它认为社会是具有一定结构或组织化手段的系统，社会的各组成部分以有序的方式相互关联，并对社会整体发挥着必要的功能。整体是以平衡的状态存在着，任何部分的变化都会趋于新的平衡。功能主义的基本观点是 [4 ]：第一，系统优先于其各个构成要素；第二，系统的构成要素是相互联系、相互影响的；第三，系统的各个构成要素都有一定的功能，或正功能，或负功能；第四，每一个系统都是各部分良好结合的有机整体；第五，社会是具有自我调节机制的相对稳定的结构；第六，社会系统的良好运转，需要社会成员价值观念的一致与共同目标的达成；第七，社会的主导状态应该是稳定的秩序，而不是分歧和冲突；第八，社会系统要稳定，有些功能条件就必须得到满足。城乡教育一体化研究当中的功能主义范式，在很大程度上借鉴了功能方法的基本观点，如有的学者指出，城乡教育一体化是指在教育发展中，不能把城市和乡村看成是两个独立的系统，而要把它们视为一个整体，打破城乡二元经济和社会结构的束缚，以系统化的思维方式，推动城乡教育相互支持、相互促进、协调发展，共同实施教育的现代化 [5 ]。还有的学者指出，城乡教育一体化是指整合城乡教育资源，统筹城乡教育发展，构建双向沟通、动态均衡、良性互动的教育体制机制 [6 ]。

博弈论是指研究多个个体或团队之间在特定条件制约下的对局中利用相关方的策略，而实施对应策略的学科。有时也称为对策论，或者赛局理论，是研究具有斗争或竞争性质现象的理论和方法。目前在经济学、政治学、军事战略和其他很多学科中都有广泛的应用。在城乡教育一体化研究当中，笔者曾运用博弈论方法，选取政府、社会与受教育者三方作为权力与利益博弈的主体，来解释城乡教育制度的变迁过程 [7 ]。城乡教育一体化作为一种制度创新，也是各教育主体博弈的结果。

制度，作为社会科学的一个基本范式，一直非常宽泛。制度主义范式在经济学、政治学、社会学和组织分析等诸学科中的兴起，构成当代社会科学发展的一个极为重要的趋势。制度作为社会科学分析的一种范式，因为不同的假设、逻辑以及主张而被赋予了不同的意义构成了不同的制度分析观。虽然不同的制度学派主张不同，观点各异，但是有一点是相同的，即都十分重视制度的重要作用。研究城乡教育一体化的学者几乎无一例外地认为其实质就是制度问题。有人指出，从城乡教育均衡到城乡教育一体化是理念变革与制度创新 [8 ]，城乡二元结构问题本身就是制度问题，破解城乡教育二元结构，推进和实现城乡教育一体化必须从改革制度入手 [6 ]。

上述3种研究范式对于理解和实施城乡教育一体化建设都具有非常大的启示作用，但是和任何一种理论一样，每种研究范式在具有自己优势的同时，也存在着自身的局限性。结构功能主义范式虽然指出了城乡教育一体化的应然状态，但是功能主义者一般最关心社会结构的静力学，而较少关注社会结构的变化；致力于发现社会的稳定，而不是社会变迁；是一致，而不是冲突；是因循，而不是创新；是规范的拘束力量，而不是规范据以建立或被新规范所代替的机制 [4 ]。正是由于这种原因，结构功能主义的视角就很难说清楚城乡教育一体化的应然状态是如何达成的，其动力机制何在。而博弈论范式，从更广泛的意义上讲冲突论范式恰恰解决了“功能主义者不能在他们自己的理论中提出和处理一个充满了冲突与需要根本改革的当代社会中的主要问题” [4 ]。与功能主义关心一致、调适与合作不同，冲突论则关心冲突与斗争。功能主义研究一种因素对于另一种因素的适应，冲突论则研究它们不协调的程度。前者视社会体系的均衡为关键概念，后者则认为系统的变迁至关重要。冲突论虽然解决了社会发展的动力问题，但是与功能主义者将稳定与均衡视为社会的主导秩序一样，冲突理论则假设人类社会是一个持续的变迁流转过程，从一个极端进入了另一个极端。制度分析范式的出现，为解决两者之间的矛盾架起了一座桥梁。

以往，经济学、政治学、社会学、历史学等学科领域，都从不同的角度和立场对制度概念进行了理解。尽管对制度的理解形形，但总体上都倾向于在规则、规范性这一维度上理解“制度”概念。规则本身就是一种结构。当代英国著名的社会学家安东尼・吉登斯就曾从结构的维度理解“制度”概念，给予我们很大的启发。吉登斯认为社会自身再生产具有“结构性特征”，并且这种“结构性特征”最根深蒂固，而“结构”最重要的特性，就是制度中反复采用的规则与资源。吉登斯事实上将制度规定为一种结构，这个结构具有稳定性与持久性特征 [9 ]。它具有实践的特征，是人类较稳定的行动程序。通过这一理解，就把制度与结构功能主义所倡导的秩序与系统结构联系起来。那么，由此带来的另一个问题是，制度是如何建立起来的呢？从博弈论的视角来看，博弈是社会主体从各自的动机出发相互作用的一种状态，制度与博弈之间的关系是多方面的：第一，制度是博弈的均衡，人与人之间的相互博弈会形成制度或制度体系，即关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维持系统，其中一个重要的方面就是规范、约束人与人之间的相互关系或行为选择；第二，制度是多样化的，通常情况下，人与人之间的博弈或相互作用是在先前的正式和非正式的制度安排下进行的，也就是说，人的行为或多或少受到制度的制约。而随着人与人之间的博弈或相互作用的进行，制度会随着时间、技术、偏好等其他因素的变化而发生变化，这就是制度变迁。所以，制度变迁的过程也是一个社会主体之间的博弈过程。同时，人们又会在新的制度安排下相互作用即博弈，如此循环往复，人类在曲折中不断进步与发展。

虽然不同的研究范式在研究假设以及研究方法上存在着很大差别，但是不同的理论视角是互相补充的，我们力求的是视界的融合，而不是用某一理论视角解释所有的问题，这在事实上也是不可能的。事实上，在以往的文献当中也很少有用单一视角来研究城乡教育一体化问题，只不过很少有作者意识到自己在研究当中的这种视角的转换。比如在谈到城乡教育一体化的未来样态时，多数学者用到的是功能主义的视角，而在谈到如何实现这一目标时，却又不自主地转入到制度主义的视角，在解释制度是如何形成的问题时，有些学者则采用了冲突论的视角。因此，并不存在一个关于城乡教育一体化的统一理论研究框架，城乡教育一体化研究路径应该是整合性的。

参考文献：

[1]黄坤明.城乡一体化路径演进研究[M].北京：科学出版社，2009.

[2]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典（第5版）[K].北京：商务印书馆，2005.

[3]陈天祥.论中国制度变迁的方式[J].中山大学学报（社会科学版），2001，（3）：86-93.

[4]于 海.西方社会思想史[M].上海：复旦大学出版社，1993.

[5]王克勤.论城乡教育一体化[J].普教研究，1995，（1）：6-8.

[6]褚宏启.城乡教育一体化：体系重构与制度创新――中国教育二元结构及其破解[J].教育研究，2009，（11）：3-10，26.

[7]杨卫安.我国城乡教育关系制度的变迁研究[D].长春：东北师范大学博士学位论文，2008.

城乡一体化的重要意义第7篇

[关键词]城乡统筹；路径选择；基本经验；逻辑结论

[中图分类号]F299.2　[文献标识码]A　[文章编号]1672―2728(2010)11-0048-04

在十六大第一次明确提出统筹城乡经济社会发展的方略和十七大进一步提出形成城乡经济社会发展一体化的新格局后，党的十七届三中全会再次强调，要始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略…。可见，现阶段加快推进城乡统筹进程是党和政府的历史使命，是民生改善的重大工程，是中国现代化进程的必然选择，对全面建设小康社会和构建和谐社会具有重大意义。

一、现阶段城乡统筹的优化路径选择

在金融危机背景下，统筹城乡的步伐更应该加紧。如成都市的经济在受到金融危机和大地震灾害双重挫伤下，依然保持较快增长。这一方面是由于国家政策和资源的倾斜；另一方面也是近年来推进城乡一体化过程中采取了优化发展路径。这对四川省其他地区以及全国各地城乡统筹的路径选择具有借鉴意义。

(一)破除壁垒――城乡统筹的前提条件

城乡统筹的前提条件是破除发展的思想壁垒和行政壁垒。我国长期城乡经济体制的二元性及两类劳动者群体的划分决定了社会意识的二元性，社会意识的城乡二元分割就是我们目前最迫切需要破除的思想壁垒。统一城乡户籍制度主要是淡化城市户口和农村户口的区别，并不一定是加快农村人口的市民化，而是应该致力于放宽户口落户政策，降低户口迁移条件，使人口合理流动，让农民在离开农村后，有充分条件在城市展开其工业化生存。这其中的流动和工作生存是具有自由性的，而不存在社会对农民发展权的剥夺。错误的二元分割意识导致了政府政策和行动的二元性，导致了城市和农村的矛盾加剧。在思想壁垒被攻破的前提下，政府政策导向的行政壁垒自然会被攻破。我们要明确，统筹城乡，并不是要消灭乡，而是要达到城乡联动，统筹部署，共同推进经济发展，实现城乡资源均衡，城乡互惠互利，相互促进发展。

(二)园地制宜――城乡统筹的必然选择

因地制宜，注重自主创新。统筹城乡发展要注意因地适宜，可能发展条件相似的地方可以采取相似的发展模式，但一般不存在具有“普适性”的发展模式。由于各地的经济条件、地理条件、体制条件等的差异，发达的城市、相对落后的郊区、绝对贫困的山区城乡统筹的方法应该因地而异；同一城市的农村发展应该坚持因地制宜、错位发展的方针。比如成都市锦江区的“五朵金花”能采取就地市民化的城乡一体化发展战略，且“五朵金花”各有发展的侧重点，但是更远郊的农村城镇化就应该从本地“地情”出发。离市区近的农村可以大力发展二三产业，更快速步人城市化的正轨，但更远郊或者相对贫困的山区就应该着力于发展规模化的农业种植，着力点在于加快机械化农作物种植，一方面可以保证国家的粮食安全，更重要的是使农民找到适合自身发展的经济增长点。

(三)梯度推进――城乡统筹的关键之举

发展要典型带动、循序渐进、梯度推进。不存在一蹴而就和一劳永逸的发展模式和发展方法。目前成都市与周边农村的工业化和城市化正火热加速推进，并取得了良好成效，但远郊或者山区的农村城镇化还在刚启动或未启动阶段，这一方面表明了工业化、城市化过程的循序渐进、梯度推进的特点，另一方面也能坚定落后农村进行城镇化的信心和决心。同时，政府应该作出具体梯度推进的发展规划和发展目标战略，发挥大城市带动效应和辐射效应，完善大城市的“教”与小城市“学”的过程，实现梯度推进、重点突破、中心辐射和全面铺开的良好结合。远郊和相对更落后的山区的农村城镇化和工业化是难点，也是未来发展的重点。只有全国农村大规模的城镇化才能真正实现农业现代化，真正达到以城乡一体化战略来缩小贫富差距的目的。

(四)深挖特色――城乡统筹的根本途径

深挖特色资源是城乡统筹发展的根本路径选择。特色资源是优势，是竞争力，是城乡发展的生命力。特色资源一方面能彰显地区发展优势，另一方面能凝聚地区发展力量。在统筹城乡过程中，农村各方面建设必须跟上，农村的生产能力要提高，农民的素质和技能要实现现代化，农业资源要合理利用，特色要充分挖掘，形成竞争优势。比如成都市锦江区的“东篱菊园”突出的多种类和菊园的大规模，形成了“环境、人文、菊韵、花海”交融的特色发展方式，凸显“四位一体”的发展要求，达到了城与乡经济、文化、生态和社会的一体化发展。深挖特色的过程能有效避免城乡一体化过程中的“推土机”、“一刀切”，从而按一个模式、一个标准进行，把城乡一体化搞得千庄一面、千村一式的情况发生。

(五)耕地保护――城乡统筹的有力保障

耕地是农业发展的生命线，是农民发展的保障。城乡统筹过程中，必须注重对耕地的保护，保证粮食安全，提高粮食综合生产能力。各地应该依据实际情况制定出耕地保护底线，为全国守住18亿亩耕地作出应有的贡献。城乡统筹是一个工业化、城市化的推进过程，同时又是一个农民数量减少、农民身份转换的过程。在征地动迁的过程中，可能会带来耕地的减少，这就需要作出一些具体措施来保证耕地底线的“不动摇”，平衡恢复耕地的面积。保护耕地最紧要的是保护基本农田，坚决做到管好地，用好地，造好地。江西省坚决做到“四不”值得学习和借鉴：一是总量不减少。二是用途不改变。三是质量不降低。四是政府责任不含糊。这些政策充分有效地保护了耕地和提高了粮食的产量。另外要加快农村的规模化和机械化种植，把农村的小片耕地改造成利于规模化耕种的粮食产区，这有利于提高耕种效率和粮食产量。

城乡统筹的过程是推进城市化和工业化的过程，是一个合力推进、选择优化路径的过程，这其中需要政府决策层面的突破，需要全社会合力推进，需要农民发挥积极性和创造性。在摸索推进过程中会有曲折，但是只要措施得当、落实有力，及时总结经验教训，全国城乡统筹的大浪潮必将到来。

二、现阶段城乡统筹的基本经验

“着力点在城，着眼点在乡”，现阶段统筹城乡改革按照这样的核心发展思路取得了很大成效。尤其是成都和重庆这样的统筹城乡配套改革试验区自实行城乡一体化改革以来，城乡发展的成果是

有目共睹的。一方面，城市经济圈的拓展需要依托大量的土地来承载，而农村宅基地的复垦、置换恰恰为城市发展提供了用地保障；另一方面，城市经济的发展又为大量农村剩余劳动力进城提供了就业、社保、医保、居住、教育等全方位的保障，继而为土地更大范围内的流转提供了条件，相应的城市资源要素在政策的引导下大量配置农村，带动农村经济持续向好发展。

(一)城市中心主义向城市协调主义的积极转变

城乡一体发展，在体制和政策方面变城市中心主义为城乡协调主义。这其中包括在户籍制度、就业制度、社会保障制度、土地制度以及农村综合体制方面的转变。我国自新中国成立以来的大部分时间内，基本上采取的是城乡分治政策，以城市和市民为中心，实行工业优先发展战略。制定政策往往是先工业后农业，先城市后农村，先市民后农民；在制度设计上，构筑了“重城轻乡”的二元结构，并在我国经济和社会发展中打上了深深的“烙印”。现阶段统一城乡规划，建立和完善城乡一体的就业、教育、文化、医疗卫生、社会保障等体制，加快形成城乡公共事业协调发展机制，促进城乡资源的均衡配置，这有利于破除以往城市中心主义发展壁垒，促进“城”与“乡”产业融合，经济互助，要素流动，生活交融，能有效提高农村经济社会发展水平，促进城市经济发展更上一个台阶。城乡协调主义在目标上，注重城市带动农村；在实践上，突破以乡促城；在关系处理上，着力于城乡均衡发展。把城市和农村的经济和社会发展作为整体统一规划，通盘考虑，有效区分发展的着眼点和着力点，揭示了城乡融合、城乡平衡、城乡一体的社会发展方向，最终形成城乡互动共进、融合发展的良好格局。

(二)赋予农民发展权，提升农民发展地位

农民是城乡统筹实践的最大主体群，农民是否获得发展权，关系到城乡统筹能否顺利进行。统筹城乡经济社会发展，最根本的是要调整国民经济的发展和分配格局，给农民平等的发展机会、发展权利和国民待遇。诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚・森曾在《作为能力剥夺的贫困》中指出，贫困不单纯是一种供给不足，而更多是一种权利不足。城市偏向决策机制形成的背后是我国农民权利的弱化，是农民利益集团的缺失，城乡统筹将着力于解决这一难题。城乡统筹的进程，是农民市民化的过程，是农民权益日益增强的过程，是农民利益集团形成的过程，是新型工农、城乡关系形成的过程。笔者预测，随着城乡统筹发展进程日益推进，一个新兴的介于农民和居民之间的中间阶层――“镇民”(“乡民”)将可能出现。他们不同于“农民工”这个群体，农民工只是在城市务工，没有实现身份的转变，身份还是农民。但“镇民”(“乡民”)具有不同于农民工的如下三个特点：一是他们是城镇、市区里社区中的居住者，他们将享有与市民平等的发展机会、发展权利和国民待遇，城乡统筹过程实现了他们权利的“归位”；二是他们当中有现代农业的生产者，有工业化、城镇化进程的工人，一部分人靠规模化的农业种植为生，一部分人靠发展工业为生；三是他们享有租金、薪金、股金和保障金四部分组成的现代收入。城乡统筹的过程必将赋予农民更好的途径正常表达发展诉求，必将提升农民发展地位，形成统筹兼顾城乡利益的均衡决策机制，城乡真正的一体化才能实现。

(三)发挥政府主导作用，引导市场有序运作

城乡统筹，政府是主导力量。不管是政策的选择和安排，还是体制的创新和机制的确立过程，政府的主导起关键作用。政府在决策过程中，要有总体部署，但是要有轻重缓急，有推进的先后顺序。政府的角色和定位，决定了政府采取什么样的手段和方式来推进城乡一体化。成都市在统筹城乡的过程中，采取政府主导、行政推动的行动方式，取得了明显成效。一方面，城乡统筹是个与时俱进的过程，政府在引导中也应该顺应本地“地情”和社会发展状况，相应调整政策，实现职能转变，力求适应城乡一体化的发展要求。政府功能结构经历扬弃、重组、优化以及载体创新等过程，正是其适应城乡一体化发展要求的必然结果。另一方面，城乡统筹形成政府与市场的新型关系。在遵循市场经济发展规律，确保效率优先的同时，通过政府统筹行为取向，调节收入分配格局。调整城乡利益关系，改革城乡二元体制，政府要发挥主观能动作用。城乡统筹初期，政府主导，做到“弹钢琴”式管理，努力为市场机制发挥作用创造各类社会条件。城乡统筹发展到一定阶段，政府应该做到调控有紧有松，做到“牵牛要牵牛鼻子”，从建设型政府向公共服务型政府转变，为城乡协调发展营造有利的制度环境，给市场足够的自由运作空间，让城乡统筹有序有效进行。

(四)“三个集中”和“三个底线”的交融渗透

“三个集中”和“三个底线”的交融渗透是城乡统筹发展的有益经验。在社会学家看来，模式是指“在一定地区，一定历史条件下，具有特色的发展路子”。区域发展模式指的是在总方向一致的前提下的具体发展道路。前面我们谈到，不存在一蹴而就的发展模式，发展的总方向应该一致，但具体发展道路应各有特点。成都市主要是推进“三个集中”：一是工业向园区集中，二是土地向规模经营集中，三是农民向城镇集中，构成了成都城乡一体化发展道路的具体实践路线。这是城乡统筹在宏观政策层面的引导。另外一个作为统筹城乡配套改革试验区的重庆市，推进“三个底线”不突破：一是三千万亩耕地底线不突破，二是城镇化过程不能产生贫民窟的底线，三是土地流转过程不能出现私有化土地的底线。这是城乡统筹过程更具体更微观的政策导向。综观城乡统筹，推进“三个集中”的过程必须力保“三个底线”不突破。“农民”和“土地”是城乡统筹过程最核心的要素，也是最需要保护的要素。“三个集中”指明了这些要素流动的方向；“三个底线”指明了对这两个核心要素的保护措施和保护目标。力争做到“三个集中”和“三个底线”的交融渗透，在城乡统筹过程中，我们应取各方政策之精华，形成大的发展方向，加速全国城乡统筹格局的形成。

三、现阶段城乡统筹的逻辑结论

顺应我国现代化的趋势，城乡统筹发展的格局正在逐步形成，实践路径正在逐步优化，实践的经验正在逐步积累，实践的意义正日益凸显。全国政协经济委员会副主任张志刚在“统筹城乡发展成都论坛”上曾讲到：“成都城乡统筹的意义不亚于当年安徽小岗村的意义。成都摸索出的成功经验，我认为它的意义不亚于当年安徽小岗村的意义。”可见，现阶段城乡统筹意义之重大。城乡互为资源、互为市场的一体化发展模式，是中国现代化进程的必然选择，对真正实现中国现代化建设和全面建设小康社会具有重大意义。

(一)“以一化二”，走中国特色农业现代化道路

以城乡一体化的发展路径来破解“二元结构”，走城乡一体化道路是具有中国特色的农业发展目标，也是中国真正实现现代化发展的必然选择。党的十七大报告在阐述如何统筹城乡发展、推

进社会主义新农村建设时强调指出，要走中国特色农业现代化道路”J。统筹城乡以提高农业生产能力为目标、以市场需求为导向、以产业化方式经营农业为现代农业的重要特征，符合我国现阶段农业发展现状，有利于我国农业的可持续发展。中国特色农业现代化道路是农村物的现代化、人的现代化和管理手段现代化有机结合的实现过程，城乡统筹一体化是城市与农村人的结合、物的结合、管理手段和体制结合、科技合作的一体化实现过程。可见，城乡一体化进程是中国特色农业现代化进程的重要组成部分，也是必不可少的部分。现阶段党和政府采取统筹城乡发展，实现城乡一体化的发展战略，是适应中国国情和各地具体实情的。国务院研究室党组成员黄守宏在“统筹城乡发展成都论坛”上曾说到：“从成都的发展，可以看到中国农村发展的光明前景；可以看到社会主义新农村建设的美好未来；可以看到中国实现统筹城乡社会经济一体化，实现全面现代化的希望。”因此，走中国特色农业现代化道路，这既是对马克思主义农业理论的深刻认识，也是适应社会稳定、转变经济发展方式、构建社会主义和谐社会的现实需要。

(二)统筹城乡，推进社会主义和谐社会的建设

统筹城乡发展是实现人与自然和谐，全面建设小康社会和构建和谐社会的必然选择，是中国实现现代化的必由之路。农业大国的国情，决定了现阶段我国发展的重心在农业，发展的着力点在农民，发展的广阔空间在农村。本世纪初期到中叶，现代化建设的重点是必须把现代化建设推进到相对落后的中西部和农村地区，统筹城乡正是一步关键之策。尤其在国际金融危机大背景下，我们需要将经济发展的增长点转移到扩大内需上来的，而现阶段扩大内需的最大对象群体就是数量最多的农民，启动农村消费是迫在眉睫的任务。要消费，就要有消费的条件，要有经济基础，统筹城乡发展的立足点就是带动农村经济的发展，这就顺应了这一阶段经济发展的走向。从目前政策实施来看，城乡统筹能有效巩固农业基础地位，构筑新型城乡发展模式，能加快国民经济的发展，有效改善生态环境，缩小贫富差距，必将推进和谐社会的构成。

综上所述，统筹城乡发展一方面是城市发展到一定程度的必然，即城市化发展一定水平后城市功能自我优化、减轻空间压力的内在要求和必然冲动，出现向郊区辐射资源和优化产业的“逆城市化”的过程。另一方面是农村现代化发展的内在要求，即农村有聚集城市资源的空间和大量劳动力等，有加快经济发展的冲力。因此，加快城乡发展对接和经济互助是我国经济发展的优化路径，也是发展的逻辑结论。

[参考文献]

[1]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[N]，人民日报,2008―10―20.

[2]费孝通，农村、小城镇、区域发展――我的社区研究历程再回顾[J]，北京大学学报(哲学社会科学版)，1995(2).

城乡一体化的重要意义第8篇

【关键词】 城乡统筹 基本公共服务 均等化

中国共产党第十七届五中全会，为我国“十二五”时期的经济社会发展方向确定了基调：包容性增长成为新的发展理念，缩小贫富差距、增强社会的公平正义成为社会发展的主旋律，经济增长方式转变预示着中国经济进入了新的转型期。围绕公平正义的社会发展目标，提高对城乡公共服务均等化的认识，以推进城乡公共服务均等化为重要抓手，加速转变政府执政理念，增强公共服务意识，对建设服务型政府具有重要的现实意义。

一、围绕社会公平正义目标推进城乡公共服务均等化

城乡公共服务均等化，在新的经济社会转型期，赋予了更新更深远的社会价值内涵。城乡公共服务均等化不仅是城乡统筹发展的重要环节，缩小城乡差别、解决三农问题和消除城乡二元结构的重要途径，在更高层次、更大意义上，它还集中体现了社会主义的公平正义，标志着社会主义核心价值的重新确立，预示着一个追求社会公平正义、淡化功利价值体系的和谐社会发展阶段的到来。

总书记在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上的致辞，对社会公平正义的内涵作了全面的论述：“我们应该坚持社会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，不断消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍。我们应该坚持以人为本，着力保障和改善民生，建立覆盖全民的社会保障体系，注重解决教育、劳动就业、医疗卫生、养老、住房等民生问题，努力做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。城乡公共服务均等化正是体现了城乡居民享有公共服务的权利公平、机会公平、规则公平、分配公平的根本原则。

公共服务是服务型政府的首要职责，是公共权力得以体现的载体。城乡公共服务均等化将成为各级政府转变职能、转变执政理念、增强公共服务意识的助推器。对于各级政府来说，要实现社会公正公平，最直接、最有效的体现是提供城乡均等的基本公共服务。公平正义追求的是社会和谐发展，社会和谐的核心是利益的公平分配、城乡公共服务均等化，是打破对农村居民政策性歧视，实现城乡居民处于相同的地位，享受公共服务方面均等的权利，保障城乡居民利益公平分配的根本措施。所以，推进城乡公共服务均等化，各级政府必须坚持以社会公平正义价值目标为导向的原则，转变执政理念，建立服务型政府，增强公权意识，深化政府管理体制改革，建立有效地运行机制，把推进城乡公共服务均等化工作规范化、标准化和有序化。

二、充分认识城乡公共服务差别的客观性和复杂性

城乡基本公共服务存在的差别是一个多层次、多方面的复杂系统。主要表现在以下三个方面。

1、城市内部和城市之间的差别

首先，城市内部基本公共服务均等化存在的差别。近年来城市内部群体成分渐趋复杂化，同城不同待遇的问题相当严重。主要表现为有城市户籍和未取得城市户籍但长期居住在城市的人群之间的差别，目前在我国进入城市还未取得城市户籍的人口有1.64亿之多。另外，城市中还存在大量短期居住的打工人口，这部分人以农村土地承包为主要经济来源，以农闲时期做非农工作，增加生活收入。城市中这些不同阶层的人，在就业、社会保障、医疗、卫生、文化等基本公共服务方面存在差别是亟待解决的问题。处在城市社会最底层，没有话语权，没有制度保障的农民工是城市基本公共服务均等化的重点人群，保障制度的缺失是造成这一问题的关键因素。如拖欠农民工的工资问题一度成为上至国务院下至各级政府乃至社会各界共同关心的问题。温总理还曾亲自为农民工讨要工资，这一举动表明国家对民生的关心。在称赞国家领导人关心民生精神的同时，社会在呼唤，时代在呼唤平等的具有法律保障的制度。农民工的其他合法权利问题诸如子女上学、工伤、医疗、社会保障问题等较之工资问题显得更加难以保障。其次，城市间的基本公共服务存在的差别。中央直辖市、计划单列市、省会城市、较大的城市以及中小城市间差距具有逐步拉大的趋势。城市间的基本公共服务，由于城市的现代化程度和在国家的地位不同，存在难以消除的差别。所以，公共服务均等化，从理论上讲应该是一定行政范围内的均等化，是在最基本的公共服务项目上的均等化。

2、农村之间基本公共服务的差别

城市近郊区和离城市较近的农村很容易得到城市公共服务网络的覆盖，如道路、水、电、垃圾处理等，文化教育、卫生、医疗的服务都较容易满足。但在边远地区、山区等离城市较远的农村，由于公共财力有限，在基础设施和一些与空间有关的服务就很难达到城市水平。此外，不同发达程度地区的农村之间公共服务差别就更加严重。

3、城乡间基本公共服务的差别

城乡间基本公共服务的差别不是一个简单的农村和城市间的差别，它包含着上述多种层次的差别，是一个复杂的系统。

三、加快推进城乡公共服务均等化的对策

推进城乡基本公共服务均等化的过程是一个复杂的系统工程，推进城乡基本公共服务均等化最有效的途径是建立和完善公共服务体系，形成高效有序的运行机制。城乡基本公共服务体系建设，需要进行科学的规划论证，经过充分的民主讨论和科学的决策程序，制定相应的法律和制度规范各级政府的行为，才能形成一个有法可依、有章可循的有序推进的过程。这样不仅能够能提高有限资源的配置效率，还可通过民主参与和制度规范，达成政府与民众之间的共识，实现政府供给和民众需求之间的均衡。构建城乡公共服务体系，重点要抓好以下几个环节。

1、要从制度上消除城乡差别

城乡间基本公共服务差距形成的根源在于城乡之间长期隔离的政策，农民及进城的农民工在制度上没有享有与城市居民同等的权益，没有同等的机会。制度的缺失是最根本、最本质的问题。近年来很多地方政府在推进社会主义新农村建设中，为改善农村面貌，大力推进城乡统筹发展战略，投入大量的资金加强农村水、电、路、通讯、垃圾处理等基础设施建设，大力改善农村的居住环境，在教育、医疗卫生、文化、体育、社会保障等方面卓有成效。在推进城市化的过程中，为了推进农民向城市转移采取了很多措施，做了大量的探索，也取得了显著的成效。但与此同时，我们必须看到制度的缺失依然是制约推进城乡基本公共服务均化的主要障碍。各地的探索，都是在试点层面上展开的，公共财政支出的标准和范围没有制度规范，社会保障的标准制定和调整没有制度的约束，农村公共设施建设没有制度的依据，消除城乡之间在教育、医疗卫生、社会保障等方面差距没有制度的保障等等。没有制度就相当于没有保障，因为没有制度，政府行为的随意性就不可避免，行为主体没有依据可以遵循。由此可见，推进城乡基本公共服务均等化的首要任务就是制度建设。制度建设应解决两个层面的问题，一是通过制度确立城乡居民在基本公共服务方面具有同等的权利和均等的机会，让处于社会最底层的群体有与其他社会群体享受基本公共服务的权利；二是把推进城乡基本公共服务的行为通过科学的制度规范起来，把各级政府提供基本公共服务的责任落到实处，使推进城乡基本公共服务均等化的过程有章可循。

2、要进行科学的规划

由于资源有限，基本公共服的满足需求的过程可以有先有后，但必须通过规划让所有的城乡居民看到什么时间能够满足需求。规划是对推进过程进行的科学安排，要通过专家反复论证，通过民众广泛的讨论，通过决策主体科学的程序确定下来，最后成为各级政府推进城乡基本公共服务均等化的科学依据。只有规划的科学和严格的执行才会使推进过程有序、高效和稳定的开展。

3、要坚持发展与公平并重的原则

实现了基本公共服务均等化，并不意味着城乡之间实际享有的公共服务是均等的。消除城乡差别需要长期的努力，特别是要坚持发展是硬道理的原则，只有发展才能提高公共服务的水平。但是，在坚持发展的前提下，要充分体现公平原则。要通过各种工具、政策、法律确保城乡之间共享发展成果，并坚持向农村倾斜，加大以城带乡、以工补农、城乡统筹发展的力度，在尽快实现城乡基本公共服务均等化的基础上，不断提高服务水平，逐步缩小城乡之间的差距，最终实现城乡公共服务均等化。

4、要以政府为主导

各级政府要依据财权和事权对等原则，承担不同范围城乡服务均等化的义务和责任。中央政府应该承担全国最基本公共服务均等化的责任，通过中央财政预算和转移支付等财政工具，通过发行国债和贴息等金融工具，消除城乡之间以及不同地区、不同群体之间在享有基本公共服务方面的差距，做到低标准、全覆盖。各级地方政府对所辖行政区域，依据地方经济发展程度，在中央政府提供的基本公共服务的基础上，提高服务水平，缩小城乡差距，建立以城带乡、以工补农、城乡统筹发展的地方政策，增加对农村地区公共服务的投入。在发挥各级政府在推进城乡基本公共服务均等化的主导作用的同时，要制定相关的政策工具通过市场机制的调节作用，调动多元主体参与的积极性。首先，要发挥农民主体的作用。城乡公共服务均等化的收益主体是农民，所以农民最有积极性，要通过政府财政资金的杠杆作用，调动农民参与公共服务基础设施建设、社会保障的主动性。其次，要调动企业主体的作用。企业是经济社会发展的主导力量，通过政策引导，吸引企业向乡镇投资，以企业发展带动乡村经济发展，推进乡村水、电路、通讯等基础条件的改善和公共服务体系的形成。最后，要调动社会各界力量，鼓励富裕起来的社会群体和个人从事公益事业，大力发展慈善事业，弘扬优秀的民族文化，传播公平正义的社会发展理念，建立社会主义的价值观念，引导各种社会力量参与城乡公共服务建设中来。城乡公共服务体系的逐步形成，才能把推进城乡基本公共服务均等化的战略方针真正纳入科学发展的轨道。

（注：基金项目：2012年度河北省社会科学发展研究课题，课题编号201202028，河北省教育厅2012年重点项目SD123004。）

【参考文献】

[1] 韩淑梅：基本公共服务均等化问题研究[J].吉林工商学院学报，2008，24（1）.

[2] 韩学丽：基本公共服务均等化的内涵及实现途径分析[J].商业时代，2009（34）.

城乡一体化的重要意义第9篇

[论文关键词]社区服务；均等化；背景；意义

社区建设与发展问题，是当代中国社会发展的一项重要的基础性工作。如何进一步推进社区建设与服务，如何引导城乡社区的健康和谐发展，实现城乡社区服务均等化，是当前社会各界包括学术界都非常关注的问题。

2005年10月11日中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出了“公共服务均等化”概念，要求“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”。2006年3月11日在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确提出“基本公共服务均等化”概念，要求“完善中央和省级政府的财政转移支付制度，逐步推进基本公共服务均等化”。2006年9月22日民政部《民政部关于做好农村社区建设试点工作推进社会主义新农村建设的通知》，决定在全国有条件的地区开展农村社区建设的研究探索和试点工作。2007年3月29日，民政部印发了《全国农村社区建设实验县(市、区)工作实施方案》，民政部决定从全国有条件的县(市、区)中确定一批“全国农村社区建设实验县(市、区)”，用1-2年时间开展农村社区建设实验活动。2006年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》，进一步作出了“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”这一重要部署。同时《决定》还提出，基本公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。2007年10月15日召开的十七大明确提出要“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，把“基层群众自治制度”提升到了我国社会主义民主政治建设的基本制度和中国特色政治发展道路的重要方面，报告也提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。2008年10月12日，在中国共产党第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出：“积极推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，调整国民收入分配格局，巩固和完善强农惠农政策，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展。”党和政府不仅颁发了相关政策，还通过各种措施积极推动社区建设的实施，民政部也高度重视农村社区建设工作，将城乡社区建设作为各项民政工作的重中之重。民政部确定了251个县(市、区)为“全国农村社区建设实验县(市、区)”，全国各地纷纷开展了农村社区建设的实践。如武汉市全面推进以“致富门路清晰、基础设施健全、社会保障建立、社会和谐稳定”为主要内容的农村社区建设；长沙市在开福区、浏阳市、临澧县等积极开展社区建设实践。这些地区的社区建设实践和取得的积极成果论证了城乡社区建设的一体化和均等化的合理性，并为建设城乡一体化社区提供了经验。

一、社区服务均等化的背景

很长一段时间，社区建设的重点在城市，对农村社区建设的重视及投入严重不足。但随着农村经济社会的发展，在农村内部趋力和外部压力的双重作用下，农村社区建设的价值和意义不断凸显出来，在城乡二元格局的背景下，城乡社区建设的一体化与社区服务均等化也越发重要，因此在新时代、新背景下，城乡社区建设的一体化和社区服务均等化成为越来越受人关注的重大研究课题。

1.社会发展的客观要求。城乡社区建设一体化与城乡社区服务均等化是统筹城乡发展的关键。统筹城乡发展，跳出了以往就农业论农业、就农村论农村的发展思路，把农村经济社会发展放到国民经济大环境中统筹考虑。统筹城乡发展就是要统筹分配城乡的经济、政治、社会资源。城乡社区建设的一体化与社区服务均等化是统筹城乡发展的重要内容，而社区作为城乡的基本单位，是统筹城乡发展的关键，是衡量其是否真正实现城乡统筹的关键。

2.农村经济社会发展的要求。随着改革开放和市场经济的发展，农村经济不断发展，农村社区呈现出多元化的特征。从主要产业划分，既有以二、三产业为主的农村，也有以农业传统产业为主的农村；就集体经济发达程度而言，既有村集体经济发达的农村，又有集体经济较差甚至没有集体经济的农村；就产业形式而言，既有农业、牧业、渔业等传统产业农村，又有工业、商业和旅游业等现代产业农村。同时城市社区最重要的功能是城市居民生活休闲的场所，而农村社区与城市社区不同，其不仅是农民生活的共同体，还是农民进行农业生产及其相关经济活动的地域，农村社区不仅承担生活服务功能，还承担经济组织和经济服务的功能。

3.城乡社区建设与社区服务存在很大差距。我国社区建设一直以城市社区建设为主，农村社区建设处于起步阶段。城市社区建设始于20世纪90年代初，是伴随着市场经济的发展和单位制的解体发展起来的，而我国现代农村社区建设直到2004年才在全国范围内逐步推开。城市社区建设起步较早，同时城市经济比较发达，为社区建设提供了条件。改革开放以来，我国农村经济快速发展，农民生活水平显著提高，农村的各项改革也向更高层次迈进。但相对城市社区，农村社区由于起步晚，存在资金缺乏、领导认识不到位、农村公共基础设施薄弱、公共服务落后、村民自治组织行政化严重、农民的参与度低、农村文化建设不足等问题。随着传统社会组织管理和服务功能的减弱，基层组织建设滞后，农村的养老、助孤、济困、扶幼、助残等问题日益突出，农村生活环境仍旧脏、乱、差。

城乡社区建设是和谐社会建设的重大举措。城乡社区建设的一体化和社区服务的均等化有利于社会的公平正义，有利于建设一个诚信友爱、充满活力、安定有序的城乡，因此建设一体化、均等化的城乡社区是建设和谐社会建设的重点举措。

二、城乡社区服务均等化的意义

城乡社区服务均等化发展是社会建设的重要内容，是缩小城乡差距、促进城乡均衡发展的重要举措，是统筹城乡发展的关键，具有重要的理论和现实意义。

1.践行科学发展观的根本要求。科学发展观是党中央在把握发展大势、顺应时代潮流、总结历史经验的基础上提出来的，是我国经济社会发展的重要指导。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。

科学发展观是推进城乡社区建设和社区服务的理论指导和行动指南，主要从发展理念和发展思路来促进城乡社区建设。城乡社区建设一体化与均等化发展是以科学发展观为统领的社会基层工作，它通过对城乡社区自治、城乡社区管理、城乡社区公共服务、城乡社区文化建设等方面实现发展，来实践科学发展观的要义。

城乡社区建设是在一定的物质、文化基础上，在一定的时间内进行的社区建设活动，城乡社区建设的重要目标是实现城乡社区服务的均等化。城乡社区建设要本着全面性与重点性、普遍性与特殊性、长远性与近期性相统一的原则，积极推动，稳步推进，探索适合城市和乡村社区发展实际，具有指导意义的城乡社区建设一体化实现途径，为我国城乡社区建设一体化和均等化提供切实可行的政策建议与政策支持。

2.促进社会主义新农村建设的重要方式。党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确提出了按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，全面推进农村的经济、政治、文化、社会和党的建设。其中“乡风文明、村容整洁、管理民主”分别属于社区建设中的文化建设、管理体制建设、组织建设的内容，农村社区建设和社区服务的发展和完善是新农村建设的重要内容；近几年一些地方也围绕着新农村建设，依托村党组织和村民自治组织，整合农村基层资源，完善农村基层服务设施，增强农村社区服务功能，深化农村民主政治建设，拓展农村基层文化、教育、卫生、社会保障和社会福利事业，为积极探索开展农村社区建设开辟了一条有效途径。

城乡社区建设一体化与均等化发展的重点是建设农村社区，农村社区建设对新农村建设有主要意义。一是实践证明开展农村社区建设，有利于把新农村建设的各项政策措施落到实处。农村社区建设是社会主义新农村建设的具体体现，是新农村建设在实践操作中的具体内容；二是城乡社区建设和社区服务的均等化、一体化有利于引导政府的社会管理和公共服务向农村延伸，有利于经济资源流向农村，也有利于先进文化向农村传播，有利于新农村建设；三是有利于协调农村利益关系，化解农村社会矛盾，调动农民群众和社会力量参与新农村建设的积极性，加快新农村建设的实现步伐。

3.统筹城乡发展的重要抓手。当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入着力破除城乡二元结构、统筹城乡发展新格局的重要时期。十七大提出了“形成城乡经济社会发展一体化新格局”，指出要“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确规定，“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，调整国民收入分配格局，巩固和完善强农惠农政策，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果”。

城乡社区建设一体化与城乡服务均等化是统筹城乡发展在社区的体现，城市社区和农村社区“两个平台”的统筹发展，是统筹城乡发展的关键。开展城乡社区建设不仅意味着社区建设向农村的延伸和拓展，而且为构建城乡一体化发展搭建了新平台，实现社区建设和社区服务的城乡统筹。