传统公共管理理论第1篇

【摘要】党的十六届三中全会通过的《决定》第一次在党的纲领性文献中提出“公共管理”这一国际通用新概念，标志着我们党对行政体制改革的认识又实现了历史性飞跃。由传统公共行政向现代公共管理的转变，是当今世界各国行政体制改革的一项基本内容，这一思路已经被越来越多的国家所接受，十六届三中全会《决定》为今后我国行政体制改革提供了根本思路。本文通过引入传统公共行政与现代公共管理这两个概念，阐明现代公共管理提出的根源以及与传统公共行政理论的本质区别，分析实现这一转变的紧迫性和必要性，探索实现这一转变的基本途径，提出必须从多层次、宽角度来实现这一历史性飞跃。

【关键词】传统公共行政；现代公共管理

党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了“公共管理”。这是第一次在党和国家正式的纲领性文件中引入这个国际通用新概念，标志着我国政府的主要职能，无论在理论上，还是在实践上，已经迈出了实质性的一步。分析传统公共行政与现代公共管理的区别，认清实现这一转变的紧迫性和必要性，从而进一步探索基本途径具有重要的现实意义。

一、问题的提出：现代公共管理对传统公共行政的冲击

传统公共行政实质上就是具有广泛影响的“官僚制”政府的职能，它最显著的特征表现为两个方面：其一是强调公共事务及公共服务的官僚独占模式，认为政府组织才是提供公共服务的基本形式。其二是注重官僚制组织机构的层级和严格的规章制度，以保证组织运转的效率。应该说，传统公共行政是与一定的历史条件相适应的，它的主要功绩在于把公共行政从一般政治活动中分离出来，使公共行政专业化，特别是它注重行政组织建设和制度建设，加强行政和效率研究，从而强化了政府对社会的管理。它解决了人民当时希望解决的问题，如社会稳定、社会基本保障和公平、社会公共物品的供给，然而随着社会的发展，尤其在全球化和信息化高度发展的当代社会，传统公共行政的模式已经表现出越来越多的缺陷。例如，在信息社会，刻板、僵硬的规章就成为追求效率、满足人们多样化的公共需求的最大障碍。同时，由于传统模式下的政府垄断和权力集中，导政公共管理领域效率低下。

公共管理理论的兴起作为对公共行政的冲击，可以追溯到20世纪60年代末和70年代初。这一时期，许多英国学者都努力通过应用决策理论、组织理论以及政策分析和政策研究的发展，来增强对英国中央和地方行政的分析。而在美国，公共管理的出现是对公共政策和公共行政学者不满的产物。认为：进入新经济时代，在经济全球化和信息化的浪潮下，这种官僚化组织显得行动迟缓而且程序烦琐，不再适应经济和社会发展的需要。如美国政府于1993年发表了《全国绩效评估》报告，对官僚制组织存在的问题进行诊断并提出“重塑政府”的一整套解决方案，强调“从人人为遵守规定而负责的体制转变为人人为取得成果而负责的体制”。从公共行政的发展历程来看，它之所以面临诸多“危机”，一个很重要的原因便是它无法有效地回应日益增多的公众需求。而现代公共管理着眼于这个问题的解决。公共管理的显著特征表现为：政府主要提供公共产品与公共服务，不提供私人产品，不干预私人领域的活动；政府负责执行市场经济法律，对市场秩序与市场运行进行平等的监管与公正执法，运用宏观调控手段实现公共政策；除了必要的社会管制和经济管制之外，政府不直接干预企业活动，不采用行政手段干预市场运行。它的理念包括：

第一，承认公众需求的合理性、以满足公众需求为焦点，现代公共管理不仅关注政府应该做什么、如何去做，更应当关注公众希望从政府那里得到什么、公众的需求如何才能得到满足。

第二，诸多的社会问题虽然形式多样而且日趋复杂，但都与公众需求或切身利益相关。如果说公共行政关注“政府如何解决这些问题”，那么现代公共管理就应该关注“社会问题如何才能通过政府及非政府的途径得到解决”。

第三，确保公共利益的增进和分配是公共管理的根本目的。公共管理主体对社会问题的回应不是即时性的和功利性的，而应该看作是“有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动”；或者说，公共利益乃是现代公共管理的本质问题。

第四，吸收新公共管理强调有效性和结果取向的理念，现代公共管理更加关注这些基本理念，并且强调通过立法、行政、司法职能、政府与非政府等多种途径，以及绩效协议制度、市场或准市场的手段，以保证实现有效性和可能性。

二、必要性和紧迫性：由传统公共行政向现代公共管理的转变是大势所趋

我国正处于体制转轨，加快开放和经济结构大调整时期，由行政管理到公共管理的演化，大力加强政府社会管理和公共服务职能建设，显得尤为必要。

(一)从国际环境上看，由公共行政向公共管理的转变，是适应全球化时展的需要。

全球化趋势不可阻挡。它是政治、经济、文化、社会关系、社会矛盾以及解决矛盾与实现利益方式等各种因素相互联系、相互影响的过程与结果，具有超越国界和意识形态的普遍性。全球化是各国政府公共行政面对的新环境，它形成了一种面对和解决全球性社会问题的新关系。这种新关系要保持各国为解决人类共同面临问题的政策的稳定性，使本土性在全球化的逻辑框架内运行，并意味着各国都要根据这种新关系进行改革，从而使本国公共行政的理念、政府职能和运作方式与之相适应。在全球化竞争的条件下，政府的行政能力已成为确立国家竞争优势的一个核心因素，官僚制组织那种金字塔式的垂直的、僵化的组织结构显然已经无法适应全球化竞争的需要，政府公共行政正逐步向服务的方向发展。当今世界各国的公共行政的目标也由单一地追求行政效率发展到全方位追求社会公平、提高效率和服务质量、加强公共责任和提高社会公众的满意度。

我国目前政府公共行政在很大程度上仍处在传统阶段，特别是加入WTO后，由于受世贸组织规则的制约和限制，一些传统的、陈旧的行政方法必须改变，要实现行政方法的科学化，必须以科学的理论知识为基础；必须以世贸组织规则为前提；必须吸收现代科学技术成果；必须借鉴和引进国外先进的行政方法、为适应我国加入WTO的需要，进一步转变政府职能和作风，简化办事程序，提高工作效率．强化服务功能，改善投资软环境，加强廉政建设，方便投资者、企业、市民办理各种行政审批事项。因此，我们必须切实转变观念，确立新的公共管理理念，借鉴新公共管理思想，对我国的公共行政模式进行更加彻底的改革。

(二)从国内环境上看，由公共行政向公共管理的转变，是适应社会主义市场经济发展的需要。

我国正处于进一步完善社会主义市场经济体制的转型时期。这是我国公共管理目前所处的最主要的国内环境。在高度集中的计划经济体制下，我国在政府公共行政方面，长期奉行社会主义制度和计划管理体制，形成了对政治、经济、文化和社会生活实行高度集中管理的指导思想。政府包揽一切，权力延伸到社会的每一个角落。按小平同志的话说，就是政府管了许多“不该管、管不好、管不了”的事。而在市场经济中，企业作为市场主体具有独立的地位，它们自主地做出经济决策，独立性承担经济风险；在价值规律的作用下，市场对资源配置起基础性的作用；政府的主要任务则是宏观调控和提高公共服务。传统的政府管理体制在计划经济下是有积极作用的。但是，由计划经济体制向市场经济体制的根本转变，客观上要求我们必须打破传统的行政管理体制，建立起适应社会主义市场经济要求的新的公共行政架构。这种架构不仅体现在政府行政管理内部各种关系之间，更重要的是体现在政府与社会、政府与企业、政府与市场、政府与公民等各种外部关系之间。我们必须站在整个社会的高度，重新对政府进行全方位的审视，把握公共行政发展的客观规律，重新界定政府的角色，重新设置政府的职能，重新设计政府的运行机制。

（三）从我国政府公共行政目前存在的主要问题看，由公共行政向公共管理的转变，是理清改革思路、深化行政改革的需要。

长期以来，我国政府公共行政部门一直被机构臃肿、队伍庞大、效率低下、财政危机、官员腐败等问题所困扰。针对这些问题，建国以后，我国曾进行过多次以精简机构、人员为主要内容的行政改革，虽然也取得了一些阶段性成效，但却始终未逃脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。90年代提出建立社会主义市场经济，对行政改革提出了新的要求，也为其注入了新的动力。但是，由于受主客观环境的制约，基本上还是处于传统的政府管理体制框架内进行，局限于政府内部关系的调整，而没有真正意义上涉及到政府与社会、政府与公民、政府与国家等关系，以及政府角色、职能、行为规范、效率与质量、绩效评估等更为重要的内容。因此，改革的效果也是相当有限的。直到现在，我国公共行政中仍然存在着许多和社会主义市场经济不相适应的问题，一是“黄宗羲定律”的怪圈不容易冲破。现代服务型政府的最大挑战就是交易成本太高，而且大有越来越高之势；二是有效的监管机制难于形成；三是没有把“游戏规则”的制定当作政府服务的主要内容，避重就轻，搞表面文章或者有了规则不按规则办事。对影响发展的利益结构视而不见，对阻碍发展的体制因素不敢触及甚至不惜拿公家的利益为自己买一分“保险”；四是政府政策的应对措施过于缓慢。

这些问题中有的已成为政府公共行政中的顽症，严重阻碍着行政改革的推进。这些问题是体制所固有的，在旧的体制框架下很难从根本上解决。而且随着社会的发展，社会公共事务越来越多，政府的职能也不断分化。每增加一项职能，政府就要设立相应的机构或部门来承担。职能越分化，政府的规模越庞大，随之财政预算也不断增加，机构膨胀和财政危机也就成为必然；而且在传统的官僚体制中，由于官员特权的存在和政府对公共权力的垄断，和官员腐败几乎是不可避免的。这已经不能靠表层触及问题所能解决的，必须从体制的深层次来解决。

三、思路与途径：从多层次、宽角度实现从传统公共行政向现代公共管理的转变

（一）要在思想观念上突破。要破除政府干预观念，走出“政府万能”、“福利国家”的误区。根据政府能力与政府职能的关系，可得出如下公式：政府能力大小程度=政府能力/政府职能[1]。说明政府能力有限时，减少政府职能，可以提高政府能力的发挥，同时也打破了政府职能越多、包揽的社会事务越多，就越能体现政府能力的说法。因此，政府把精力集中于该管的事上，有利于提高政府能力。

（二）要在管理方式上转变。要从政府统揽一切的管理方式向多中心治理的方式转变。传统的行政管理是政府对社会实行全方位、多层次、宽领域的全面的直接管理，而公共管理要求压缩政府经济职能与社会职能，实现经济管理的市场化与公共服务的市场化。政府应该提供基本公共产品，放手让市场与社会提供私人产品。我国政府公共管理职能主要应在以下几个方面行使：一是积极建立市场规则，完善市场秩序，规范市场行为，尽量为各类市场主体创造公平竞争的市场环境；二是提供市场所不能提供的公共物品，解决市场不能或不愿解决的公共问题，如提供公共安全、环境保护、发展基础教育和终身教育；三是投资于基本的社会服务和基础设施；四是解决市场不能解决的社会政治问题，如建立社会保障机制，通过社会转移支付和再分配，促进社会公平；五是有效地实施宏观经济管理职能，运用经济手段、法律手段和行政手段调节经济运行，实现充分就业和经济持续发展。

（三）要在政府能力上提升。所谓政府能力就是指政府依据自己的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己意志、实施自己的目标的能力，从目前来说，要提升我国政府公共管理能力，应从以下几个方面入手：一是要不断强化政府权威，强化政府权威是政府实施有效管理的基础和前提，没有权威的政府绝对不可能有效管理好社会，绝不可能在公共事务中发挥重要作用。当然强调政府权威不是要强调中央集权专制，也不是要削弱其它职能主体的权力，而是要以规范化、法制化的操作保证公共事务中的国家整体利益、社会公众利益更好地实现。二是要提高政府公共政策能力。政策具有特殊功能，政府公共管理效能的高低，在很大程度上取决于政府公共政策能力的高低，但由于以前我们决策程序不规范，主观意志较重，导致政策能力低下，进而使政策执行走样、变形。因此，要提高政府公共政策能力，必须要在决策的科学化、民主化和法制化上作相应的制度安排。三是要提高政府公共管理人员的素质。政府公共管理职能的行使，最终还是要简化为人的具体活动，政府管理人员的思想素质、业务素质直接影响到政府公共管理能力的高低。从目前我国实际情况看，培养大批具有高素质的MPA人员，是有效实施政府公共职能的当务之急。

（四）要在制度规范上完善。实现从传统行政管理制度向公共管理制度的转变，建立政府公共管理制度，一是要加强人大工作立法，树立人民代表大会的权威，充分发挥人民代表大会作为最高国家权力机关的作用，加大人大对一府两院工作的监督，加大人大在重大事项决策方面的力度和范围，约束行政立法的范围和数量，并加强对行政立法和执法的监督。二是要健全对行政领导与公务员的法律监督，进一步完善《国家公务员法》及相关的配套法规；尽快完善对领导者的经济责任审计制度、领导者决策责任追究制度和用人失察责任追究制度。三是要细化部门预算，实行绩效预算和零基预算，实行国库集中支付制度，对政府预算资金的使用实行全过程的监督，建立公共财政体系。四是要制定《行政程序法》，规范政府行政行为，同时彻底清理政府对社会经济活动的各种前置式审批，除保留政府必要的经济与社会管制外，各种审批制度均应改为自动登记制，不能改为自动审批制的，要改为专营权拍卖制或经营权招标制，对政府垄断领域要实行市场化改革。五是要建立公共管理的绩效管理制度，通过科学的绩效管理制度（如设立绩效目标、进行绩效考评、建立绩效诱因机制等），促进公共管理绩效的提高。

（五）要在途径方法上加强。特别是要大力推进电子政务建设，努力加速政务信息化步伐，建立电子政府，实行网上办公，利用电脑网络平台公开政府管理信息，进一步提高行政效率，减少行政成本。十六届三中全会《决定》明确提出：“发展电子政务，提高服务和管理水平”。发展电子政务，从现阶段的状况来看，就是运用信息及通信技术打破行政机关传统的组织界限，通过建立电子信息处理中心和电子文书传递及其他相关系统，在政府内部网上和因特网上履行政府的职能，使人们可以通过不同的渠道获得政府的信息及服务，而政府机关之间及政府与社会之间也是通过各种电子化渠道进行相互沟通，从而构建一种跨越时间、地点、部门的全天候的公共服务体系。

传统公共管理理论第2篇

【关键词】传统公共行政；新公共行政；政府职能；服务型政府

政府应“扮演”何种角色，在西方行政学理论百年的变迁过程中一直是一个争论不休的问题。本文以传统公共行政模式和新公共行政模式为例，分析在这两种理论模式下西方政府的职能定位，在学习西方社会管理不同范式的同时，也为我国政府在新历史时期下的发展和进步提供了借鉴、指明了方向。

一、传统公共行政模式

（一）传统公共行政模式产生的时代背景

传统的公共行政模式产生于19世纪末20世纪初，这一阶段这是西方国家由自由资本主义向垄断资本主义的过渡时期，社会上出现了一系列前所未有的复杂问题，如：官场腐败、“政党分肥”、行政职业能力和效率低下等。这些问题的产生使人们关注政府，研究有关公共行政的问题，以求解决现实矛盾，传统公共行政模式的诞生不仅是社会发展进步的客观要求，也是社会发展进步的表现。在20世纪70年代以前，传统的公共行政模式一直是政府研究领域中居于支配地位的主导范式，有自己一整套的理论、原则、假定和方法。

（二）传统公共行政模式的理论基础

1.韦伯的官僚制

西方传统公共行政模式的第一个理论基础是马克斯•韦伯的官僚制理论。官僚制作为理性和效率的工具，一方面适应了工业化大生产和公共行政日益复杂化的客观要求，另一方面，奠立了真正意义上的理性契约精神。“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的，特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果”。[1]

2.威尔逊的政治行政二分法

传统公共行政模式的第二个理论基础是伍德罗•威尔逊的政治与行政两分法。威尔逊在《行政学研究》中指出：“行政应当在政治的适当范围之外，行政问题不是政治问题，虽然政治为行政确定任务，但政治不能去操纵行政”。[2]执行政策而不参与政策制定是在政治与行政两分法之下公务员的一个重要特征，也是传统公共行政模式的明显特点。

3.泰勒的科学管理理论

泰勒的科学管理理论是传统公共行政的第三个理论基础。科学管理理论是在西方工业社会背景下产生的管理方式，根本目的是用科学化、标准化管理方法代替经验管理谋求最高劳动生产率私营部门中卓有成效的管理方法。[3]它用效率和科学取代一时心血来潮的决定，将效率放在了管理的首位。

（三）传统公共行政模式下的政府职能角色

传统公共行政模式盛行的时期，正值资本主义的发展上升阶段，整个社会崇尚自由主义，政府的任何行为均要以是否有助于促进社会的最大利益为宗旨。传统公共行政模式下，政府以官僚制作为公共部门内部组织形式，由公共部门直接提供公共服务。特点在于重视规则和制度，实行严格的等级制模式，强调对于公共部门的政治控制，行政部门只是执行而不参与政策的制定。

为达到社会的最大利益，国家的作用就只能被限定在对外防御外敌入侵、对内保障个人的权益和自由，举办公共福利和设施，使国家成为“守夜人”和“警察”；而对于一切经济活动，自由放任，不加任何措施干涉，政府只是为经济运转提供环境保证。在传统公共行政模式下，资本主义的高速发展需要政府尽力以最小的成本完成最多最好的目标，创造以“效率”为核心的传统公共行政是时代的必然选择。

二、新公共行政模式

（一）新公共行政模式产生的时代背景

随着社会的发展、时代的进步，公共行政作为一门回应和解决社会公共问题的科学，也在孕育着新的变革，面临着新的挑战。由于传统公共行政抹杀了个人、家庭和社会团体的积极性、主动性和创造性，无效率地生产和提供公共物品，扭曲市场法则，对顾客提出的要求不敏感，追求整齐划一的服务，忽视公共服务的多样化；公共物品的生产不是消费者说了算，而是生产者说了算，这就造成公共物品生产与供给的高成本、低效率和浪费。理论缺乏解释力，管理方式无法适应实践需要的困境，时代呼唤新公共行政模式。

（二）新公共行政模式的理论基础

1.新治理理论

新治理理论吸收了来自西蒙的有限理性的概念，认为人类的纯理几乎是不可能的，大多数官员做事，只是以满意为标准；还借鉴了经济学的原理，认为在自然状态下，人们都是理性和自利的，偏好自由的市场作用，将组织看成是出于自身利益或组织利益进行着平等交易的委托人和人之间的关系模式，其作用更多的是如何调整公民和政府之间的关系问题。[4]该理论认为，新公共行政模式的背景下，公民所想要和需要的并不是更多的政府，而是更多的治理。

2.社会公平理论

社会公平是新公共行政模式所追求的目标，强调政府要向公民提供公正、平等的服务。新公共行政模式下的行政机关应具有广泛的自由裁量权，社会公平理论应当在当代以及代际之间有效应用，并且将公共性和公民精神联系起来，向公共政策的制定者和执行者传递了这样的信息――成本和收益的公平分配问题与经济和效率问题同等重要，强调了公平的价值和意义。

3.公民精神理论

新公共行政模式与公民的角色密不可分。新公共行政模式下对于公民精神的强调，提倡不同组织间积极的相互作用，实现了政府责任、公共利益以及公民权利的回归，使得公民可以越来越多地直接参与治理，形成了公共精神。[5]公共精神的形成也使得原来的效率政府转向责任政府，实现了社会和国家的全方位发展。

（三）新公共行政模式下的政府职能角色

在新公共行政模式下，服务型政府成为主流发展趋势，将公共性、公平、责任和价值诉求等融入到政府管理过程中，将公平作为公共行政的规范性支柱，要求公务员致力于更合理地分配公共物品和服务，要求追求更大的善。[6]新公共行政下的政府以公共利益最大化为取向，依法对社会公共事务进行管理，强调公民社会与政府资源的互融和协调，重新界定了政府应有的作用和地位。

新公共行政模式并不是对传统公共行政模式的完全否定，而是一种合乎社会变迁与理论变迁规律的理论创新。它的产生对公共行政学的影响是重大的、持久的，其理论主张，尤其是关于价值观、道德观和关注现实政策的主张，一直是当代公共行政学的中心议题之一，对于整个政府机构和社会的发展具有十分重要的作用。

三、西方政府职能的转变对我国行政机构改革的启示

从西方的政府角色转变过程中得到的借鉴和启示，主要可以从理论与实践两个方面来加以分析和研究。

（一）从理论方面来看

1.发展现状

经过十多年的学术研究，我国的公共行政已形成较为完善的学科理论体系，但也存在一些突出的问题：首先，对于国外研究领域的新发展、新趋势及新成就跟踪不够，新理论、新方法和新技术的引进、消化和吸收能力亟待加强；二是学术基础不牢，不能吸收其他非政府管理学科的成功经验，缺乏在主题上创新，在范围上拓宽和在基础上打牢的能力；三是理论研究落后于现实的管理实践，学科的应用性、现实性和生命力不强。[7]指导理论问题的存在直接制约了实践工作的开展，影响了我国行政机构的改革，必需加以重视和完善。

2.现实意义

新公共行政理论超越了传统公共行政学的实证主义模式，有选择的吸收了传统公共行政模式的“精华”，着眼于对价值的关注。它倡导社会公平，重新界定了“公共”的意义和范围，为学者们对传统公共行政理论的变革提供了强有力的理论支持。从公共行政的实践来看，新公共行政学基于社会公平原则而提出的诸如减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会公众需求做出积极回应以及直接沟通等观念与主张，为政府在现实中的变革提供了理论基础，指明了方向，在政治与行政密不可分的中国是具有现实可操作性的。

（二）从实践方面来看

1.发展现状

从实践上看，近年来我国各地频发，在某种程度上可以认为是公民对强调价值理念的新公共行政模式的强烈要求，也可以认为是公民对只关注效率的传统公共行政模式的挑战。在传统公共行政模式下，由于坚持政治与行政的分离，使公共行政研究局限于一个非常狭小的领域内；不重视与社会、政治密切相关的相关问题研究，致使公共行政理论一直游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要。[8]只重视效率，而不关注社会问题，不顾及社会公平，其结果必然会导致社会上的强势群体实际获得的利益最多，进而必然加剧不公平现状，造成社会结构的不稳定和动荡。

2.现实意义

新公共行政模式突破了传统的官僚制、政治行政二分法、价值中立等原则，倡导社会的现实公平与代际公平，将民主行政、分权、参与、顾客服务导向和关注社会问题等引入到管理过程中，强调了价值理念和公民精神，不仅丰富和发展了公共行政理论，也改进了我国政府管理的方法和模式。其主张政府通过观念和行为的转化以解决社会存在的尖锐问题的观点，弥补了只重视效率的传统公共行政模式的不足，不仅抑制了社会上的那些既得利益者的利益，还对社会中的弱势群体予以必要的补偿，减少了当今社会中存在的不公平因素，促进社会公平，进而将此类极端事件在事发之前就泯灭于未然。

实现我国政府职能的转变，可以从以下几个方面着手：首先、加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，将竞争引入到公共物品供给中；其次、引入市场竞争机制，提高政府的工作效率；最后，增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府和社会的关系。在新公共行政的模式下，政府的真正问题在于权力和政治间的关系，政府问题的解决之道在于更多的政府而不是更少的政府。[9]只有真正的认识到公共行政的精神并将其运用到实践工作中，学习西方的发展进步，以人为本的发挥政府作用，最终才能真正实现人与社会的同步发展。

参考文献

[1][德]马克斯•韦伯.韦伯文集(下)[C].北京:中国广播出版社,2000:219.

[2][美]伍德罗•威尔逊.行政之研究[J].国外:政治学,1987(6).

[3][澳]欧文•休斯.公共管理学导论[M].北京:中国人民大学出版社,2001:108.

[4][美]乔治•弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中国人民大学出版社,2009:13.

[5]陈振明.评西方的新公共管理范式[J].中国社会科学,2000(6):73-82.

[6]张国庆.行政管理学概论(第二版)[M].北京:北京大学出版社,2000:78．

[7]柳云飞,周晓丽.传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论之比较研究[J].前沿,2006(4):170-174.

[8]谭琳玲.关于我国当前服务型政府建设的思考――以新公共管理理论为视角[J].行政管理,2010(8):272-273.

传统公共管理理论第3篇

一

“新公共管理”是一种国际性思潮,它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他西方国家。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。有如休斯(OHughes)在《公共行政与管理》一书中所说:“自从80年代中期以来,发达国家的公共部门管理已发生了转变,曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板(僵化)、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的(新)公共管理形式。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化,而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。”①

作为政府管理研究领域的一种新理论以及新实践模式,“新公共管理”范式有不同的名称,如“新公共管理(NPM)”(Hood等,1991年)、“管理主义”(Pollitt,1993年)、“以市场为基础的公共行政学”(Lan,ZhiyonandRosenbloom,1992年)、“后官僚制模式”(Barzelay,1992年)、“企业化政府”理论(OsborneandGaebler,1992年)等。尽管这些名称不同,但基本上都表示同一种现象,即由传统公共行政理论及实践向新公共管理理论及实践的转变,并被人们描述为公共管理尤其是政府管理研究领域的范式转移。

“新公共管理”理论代表了政府管理研究领域发展的新阶段,它是在对传统的公共行政学理论的批判基础上逐步形成起来的。传统的公共行政学诞生于19世纪末20世纪初,在70年代以前,传统的公共行政学一直是政府研究领域中居于支配地位的主导范式。它有自己一整套的理论、原则、假定和方法以及范式特征。按照休斯的说法,传统的公共行政学有如下四个永久性的原则:

第一,政府组织及其结构应根据官僚体制(科层制)的原则建立,即政府管理体制以韦伯的科层制理论或模式为基础,严格坚持这一原则是公共组织尤其是政府运作的最佳方式。

第二,一旦涉及政策领域,那么,它将通过官僚机构提供公共物品和服务;换言之,只能由政府机构来提供公共物品和服务。

第三,主张政治事务与行政事务分开。行政是执行命令的工具,而政策和战略的制定则是政治家们的事,据说政治与行政的分离可以保证责任制的落实。

第四,行政被当做一种特殊的管理形式,因此需要职业化的官僚,他们终身受雇,并可以一视同仁地为不同的政治领导人服务②。

作者本人曾将传统的公共行政学的信念或范式特征概括为四个方面:

一是采用制度或法理的研究方法,并以正式的政府组织机构(官僚体制)作为主要的研究领域;

二是政治与行政二分法成为公共行政学的理论基础;

三是致力于行政管理的一般或普遍原则的探索;

四是强调以效率原则作为最高标准③。

传统的公共行政学理论及实践模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但随着西方各国由工业社会向后工业社会或信息社会的转变,这种理论及模式就显得越来越不适应。在当代,传统公共行政学的基本理论、假定、原则或信条,无论在理论上还是实践上都受到人们的普遍怀疑,遇到了严峻的挑战----

首先,作为传统的公共行政学基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在50、60年代的私人部门管理(工商管理)中首先被打破,然后在70、80年代的公共部门中逐步被打破,新的组织模式及类型,如参与型组织、学习型组织、自主型组织以及各种独立机构相继出现。

其次,官僚机构或政府部门作为公共物品及服务的惟一提供者的垄断地位已经动摇。私人部门中发展起来的管理方法和技术被应用于公共部门之中;政府通过补贴、规划、委托和合同承包等方式间接运行,各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供;不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争;市场机制在公共部门中发挥着越来越重要的作用。

再次,政治与行政二分法早就被人们批评为一种不真实的假定,政治事务(政策的制定)与行政事务(政策的执行)实际上是无法分开的。在当代,公共官僚(文

①②③详见拙作《从公共行政学、新公共行政学到公共管理学》,载《政治学研究》1999年第1期。OwenHughes,PublicManagementandAdministration:AnIntroduction(2nded.).MacmillanPressLTD.,ST.Martin

sPressInc.,1998,p.1.OwenHughes,PublicManagementandAdministration:AnIntroduction(2ed.).MacmillanPressLTD.,ST·Martin

sPress,Inc.,1998,p.1.

官)日益卷入政策决策事务之中,他们既是政策提案的重要来源,又是行政法规制定者;与此相联系,文官的政治中立性信条也已被打破。文官向来难以做到政治上的中立,而且在当代,文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命的趋势越来越明显。最后,公共人事管理的体制及模式也发生了重大的变化,公务员(文官)的永业观念已被打破;合同雇用、临时雇用等的出现使雇员的解聘更容易,业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式;传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在向注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式转变。

到了80年代末90年代初,随着西方各国政府改革运动的深入展开,“新公共管理”作为政府管理领域(公共行政学以及公共管理学)的新范式以及政府管理实践的新模式形成和发展起来了。“新公共管理”范式的特征和内容是什么?西方公共管理学者及实践者们作了不同的概括和描述:按照波立特(CPollitt)在《管理主义和公共服务:盎格鲁和美国的经验》一书中的说法,“新公共管理”主义主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成,即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。胡德(CCHood)在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“新公共管理”的内涵及特征刻画为如下七个方面:

(1)向职业化管理的转变;

(2)标准与绩效测量;

(3)产出控制;

(4)单位的分散化;

(5)竞争;

(6)私人部门管理的风格;

(7)纪律与节约。

英国学者温森特·怀特认为,“管理主义”(新公共管理)强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估;以结果而不是程序的正确性来评估管理水平;看重金钱的价值;对消费者而非公民的需要保持敏感,强调公共服务的针对性而非普遍性。罗德斯(WRhodes)指出,“新公共管理”有如下几个中心学说:

以管理而非政策为焦点,以业绩评估和效率为焦点;将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构;准市场的使用和合同承包以培育竞争;一种强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁员的新管理风格。

经合组织(OECD)1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为如下八个方面:(1)转移权威,提供灵活性;(2)保证绩效、控制和责任制;(3)发展竞争和选择;(4)提供灵活性;(5)改善人力资源管理;(6)优化信息技术;(7)改善管制质量;(8)加强中央指导职能。

根据上述学者的概括以及其他新公共管理文献资料,我们将“新公共管理”或“管理主义”的研究纲领或范式特征归纳为如下八个方面:

1.强调职业化管理。“新公共管理”认为,公共组织尤其是政府必须清楚自己做什么、如何做和向谁尽责,让公共管理人员成为管理者,而不是传统的仅仅听命于别人的行政官员。“新公共管理”强调部门管理权力的下放,这也意味着部门领导要负更大的责任,他们要参与更多的公共决策事务,日益卷入政治事务之中,要更经常地对相关的事务负个人责任。现在公共管理变成了政治管理的一种形式,与政治领导人的关系也发生了变化。尽管最终还是政治领袖说了算,但传统的政治与行政的虚假二分已被抛弃。

2.明确的绩效标准与绩效评估。“新公共管理”与传统的公共行政的一个重要差别在于关注产出或结果,而非投入和过程。“管理主义”强调个人和机构的业绩(绩效)。各种公共机构被要求制订出业绩指标,以此作为衡量目标取得情况的标准;职员个人的业绩也较之以前被更系统全面地加以衡量。绩效评估系统旨在评价职员个人的业绩,评价的结果将是个人晋升、工资福利待遇等的主要依据。

3.项目预算与战略管理。在“新公共管理”中项目预算系统取代以往的“一线项目”预算。传统的行政管理关注的焦点是投入而非产出。现在,项目预算系统根据机构的具体项目来分配资金,要列出项目、子项目以及更低层次项目的所有成本;人员的配给不再由人事部门来决定,它成为项目预算的组成部分。这就意味着政府部门要决定组织的使命或长远的目标,预测目标的获取,考虑组织如何适应环境以及它在环境中的优势和劣势、机会和成本。这种重视战略管理的途径通过将结果与资源分配尤其是与项目预算的结合,促进了资源的更好利用。

4.提供回应。传统的行政管理抹杀了个人、家庭和社会团体的积极性、主动性和创造性,无效率地生产和提供公共物品,扭曲市场法则,对消费者(顾客)提出的要求不敏感,追求整齐划一的服务,忽视公共服务的多样化;公共物品的生产不是消费者说了算,而是生产者说了算,这就造成公共物品生产与供给的高成本、低效率和浪费。“新公共管理”则强调顾客至上或顾客导向,它通过把公民变成消费者(顾客),以市场取代政府,提供回应,满足公民(顾客)的不同需求。它通过引入市场机制、公民参与管理、公共服务提供的小规模化等措施,给公民(顾客)提供“以脚投票”即自由选择服务机构的机会,征求他们对公共服务的意见和要求,并测量其满意程度。

5.公共服务机构的分散化和小型化。“新公共管理”运动中最重要的结构性变革在于,建立执行机构或半自治性的分散机构,让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供。由一个部长负责的庞大的部(委)结构被分解成许多执行机构,每个机构负责一个或数目有限的公共服务供给,部里仅留下少数文官负责制定政策、计划和协调工作。分散化的优点是缩小官僚机构的规模和集中化程度;它通过“一步式商店”(“一站式服务”)而提高公共物品和服务供给的效率;将这些提供公共物品及服务的部门与转移支付的形式相结合,可以取得规模经济的效益;它还是对政治与行政二分法观念的一种修正。一旦提供公共物品及服务的机构是在明确的合同之下运作的,那么就没有任何特殊的理由说明它们为什么一定非是政府机构不可(以及它的职员非得是公共雇员不可)。

6.竞争机制的引入。长期以来政府被当做校正市场制度、弥补市场缺陷、克服市场失灵的主要途径;现在反过来,“新公共管理”主张用市场的力量来改造政府,在公共部门中引入市场机制,在公共部门与私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争,以缩小政府规模,提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的一系列变化尤其是形成了市场检验、优胜劣汰的局面。

7.采用私人部门管理方式。引入当代私人部门管理(工商管理)所发展起来的管理经验、理论、方法及技术,管理主义者相信公共部门管理与私人部门管理是相似的,其差别仅仅表现为次要的方面;私人部门的管理比公共部门的管理要优越得多,效率也高得多。因此,他们主张采用私人部门管理的经验、原则、方法和技术,用私人部门管理的模式重塑公共部门管理。“新公共管理”运动中所采用的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、结果控制、合同雇佣制、绩效工资制、人力资源开发和组织发展等原则或措施均主要来自于私人部门的管理实践。这也导致了公共部门管理与私人部门管理在理论和方法上出现新的融合。

8.管理者与政治家、公众关系的改变。在传统的行政管理模式中,官僚(公共管理者)与政治家的关系是狭窄的、技术性的关系,即主人与奴仆(发号施令者与惟命是从者)的关系。在“新公共管理”的模式中,公共管理者与政治家建立起一种更密切和灵活的关系,公共管理者日益卷入公共政策制定和通常的政治事务之中;公共管理变成了政治管理的一种形式,公共管理者日益变成官僚政治家。同时,在“新公共管理”模式中,公共管理者与公民的关系也出现了变化。市场竞争机制的引入、顾客至上、结果导向等原则的采用改变了公民的纯粹被动服从地位,公民变成顾客,要求公共管理有更明确的责任制,听取公民的意见,满足公民的要求,提供回应性的服务。

二

西方“新公共管理”运动已历时二十载,对于它的理论纲领和实践模式,人们褒贬不一。有人认为它是西方公共管理研究领域中出现的一次“无声的革命”,在实践上也取得巨大的成功;有人则认为它不过是“管理主义”在当代的翻版(是一种“新泰勒主义”、一种保守主义的意识形态),在实践上带来大量的新问题。那么,应当如何评价当代西方“新公共管理”的范式呢?

应当首先指出的是,作为一种正在成长着的公共管理新理论范式以及实践模式,“新公共管理”是当代人类社会发展尤其是公共部门改革的必然产物,与当代人类社会由工业社会向后工业社会的转变,与全球化、信息化和市场化时代的来临密切相关。尽管“新公共管理”的出现与当代西方社会所面临的一系列现实社会问题(如“滞胀”、政府失败、政治和社会矛盾与冲突)分不开,但它也反映了当代人类社会进入全球化、信息化和知识经济时代对各国公共管理尤其是政府管理所提出的新要求,表明了传统的公共行政管理的理论和实践特别是建立在科层制基础上的管理体制和模式的过时或失效。

“新公共管理”范式的出现构成了对传统的公共行政学范式的严峻挑战,它改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式,日益成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。“新公共管理”有其新颖、合理之处,它反映了当代西方公共管理实践的发展趋势,体现了公共部门管理研究的新成就。也可以说,它是当代西方政府改革实践在理论上的总结,反过来成为政府改革实践的指导思想。与传统的公共行政学相比,“新公共管理”范式具有一系列的创新,这主要表现在如下四个方面:

传统公共管理理论第4篇

 

一、研究背景与意义

 

公共信息就是公共领域中与公众密切相关的信息，是知识单元应获得性的社会符号体系。公共信息管理就是人类借助于技术的、经济的、政策的、法律的、人文的方法和手段对公共信息进行引导、指挥、控制、协调，以提高公共信息的利用效率，最大限度地实现公共信息效用为目的的一种活动。近些年，公共信息管理领域大量的研究工作关注描述和理解社会信息系统中集群行为产生的原因和演进的过程，公共信息管理视域下的舆论传播就是其中最重要的研究方向之一。舆论传播，就是社会公众对他们所关切问题的意见、态度、信念在社会群体和大众媒介中的公开表达，并且形成具有一致性和强烈性的共同社会意识，以及发挥社会作用的社会过程。既包括舆论形成时所发生的一切传播行为和传播过程，也包括舆论形成后发挥其社会控制功能时所发生的一切传播行为和传播过程。

 

舆论传播最早隶属于新闻传播学科的舆论学研究，之前的研究范畴也多限于此，研究人员、研究机构多是新闻传播和党政宣传领域，但随着科技高速发展，互联网和无线移动通信终端的日益普及，舆论传播的研究对象与研究情景都发生了翻天覆地的变化，尤其是近些年，突发事件频繁发生，世界已经进入了突发危机时代，而互联网与移动通信则给突发危机的实时、全面呈现提供了平台，但同时也为谣言传播提供了便利，公共话语权由相对集中向相对扩散发展，由此，由互联网与无线移动通信终端引发的集聚突发事件也是层出不穷，给社会系统与民众生活带来巨大的变化，其中也蕴含了极大的社会价值与经济价值，值得重点关注与深入研究。舆论传播原来的研究方法和手段多是基于逻辑分析与定性推导，而当前的舆论传播已逐渐过渡到公共信息管理的研究范畴之内，其研究范式与研究方法工具也发生了很大变化，公共信息管理视域下的舆论传播研究已演进成为多学科多领域多种理论方法多种技术工具交叉集成的研究方向，吸引了众多学科领域大量的研究注意力资源，呈现出蓬勃迅猛的发展态势。

 

虽然之前已有部分专家学者对舆论传播现状、发展趋势进行过探讨和分析，但由于近些年互联网与无线移动通信的快速发展与日益普及，其研究对象的依存、演化的环境与条件已发生了极大的变化，传统的理论与方法在新情况、新问题、新背景下已不能较为全面、真实、详尽地反映时代的发展与变化，从公共信息管理的角度对其进行研究与分析应是今后发展的一个趋势与方向。受到文献的启发与帮助，本文从公共信息管理的视角出发利用科学计量学方法对舆论传播的最新文献数据进行定量分析，以CNKI中国学术期刊网络出版总库收录论文为依据，以此科学客观地了解公共信息管理视域下舆论传播的发展脉络与研究现状，探索公共信息管理领域的发展趋势与研究前景，并从舆论传播的角度为公共信息管理的优化提供建议和参考。

 

二、数据来源与分析

 

本文从公共信息管理视角出发对2001～2011年间公开发表在CNKI中国学术期刊网络出版总库的舆论传播研究的论文进行了分析，由于各种因素，本文实施的这次检索一定会遗漏部分相关论文，但可以视为一种大规模抽样统计，是能够较大程度反映该领域状况的。从本次检索结果看，2001年只有67篇论文，但2002年文章总数达到了104篇，数据增幅55.2%，在随后的几年里，对公共信息管理领域舆论传播的研究持续得到发展并呈现逐年增长趋势，从2003年开始，一直到2010年，此间文献数量迅猛增长，体现出公共信息管理视域下的舆论传播研究已经受到越来越多专家学者的关注，也产生了越来越多的研究成果。

 

根据普赖斯理论，计算核心著者的公式为：m?艿0.749×■(式中nmax为发文量最多的著者论文数，m为核心著者最低发文量)，统计得到核心著者已达到60多名。由此可见，公共信息管理领域舆论传播研究已具有相当数量的一批核心著者。国家自然科学基金和国家社会科学基金对公共信息管理领域舆论传播研究的资助力度最大，资助文献达到了78篇和75篇，居各种资助来源之首。国家高技术研究发展计划(863计划)、高等学校博士学科点专项科研基金、国家重点基础研究发展计划(973计划)等紧随其后。其他部级基金和省部级基金项目也给予了公共信息管理领域舆论传播研究较大支持，近几年公共信息管理领域舆论传播研究的快速发展受益于这些基金项目的资助，而公共信息管理领域舆论传播研究的创新与发展仍需要各大基金项目更大力度的支持。

 

三、讨论与建议

 

从以上分析我们可以看出，公共信息管理将成为今后一段时期的研究热点，其涵盖信息管理、公共管理、通信传播、党政宣传等众多学科领域，成交叉化集成化发展，在当前高速信息化、网络化背景下，其研究空间与研究价值巨大。而公共信息管理视域下的舆论传播研究则在当前互联网和无线通信日益普及的情况下焕发出新的光芒，尤其是当今社会突发事件频现，而网络则成为一个巨大的舆论场，发挥出令人惊讶的能量，给众多学科领域带来新的问题与挑战。通过对年载文量的分析，我们可以看到其研究文献量每年的总量持续高走，并且近几年更呈现出区别与前些年的高速率增长，这正是一个研究方向蓬勃发展、日益为众多研究者关注的具体表现，当然也反映出我国公共信息管理领域相关研究者对新情况、新问题的敏感与关注，从当前的数据可以判断出公共信息管理视域下舆论传播研究在今后相当长时期内都是一个研究热点，其在公共信息管理的视域下更具包容性与交叉性，势必引发更多的学科领域以及研究人员与机构的介入，其蓬勃之势可以想见，而且根据知识管理与计量分析的理论我们可以得出，这样大量研究资源的进入之后，公共信息管理视域下的舆论传播研究也会由渐高而变得渐大，有可能从舆论传播或舆情传播这一单一论题而逐渐扩展，从多个角度层次对该研究方向进行论述与刻画。而发文著者的分析可以看出近年来在公共信息管理领域的舆论传播研究方面做出较多工作的个人，同时也反映出这些人员在该研究方向上的重视与实力，是我国公共信息管理领域舆论传播研究的主要力量的代表。

 

另外，我们也能从中看出舆论传播从一个新闻传播领域的传统研究方向进而在网络化、信息化背景下逐渐成为众多其他学科领域关注的研究方向，尤其是在公共信息管理视域下更彰显出其巨大的研究潜力和价值。研究方法、研究工具、研究理论、研究角度多种多样，对研究对象的研究也更为深入和细致，互联网与移动通信把我们带入了一个超大规模的共享互通的舆论场，而公共信息管理也把舆论传播研究带入了一个超学科领域的交叉融合的研究场域，众多学科的理论方法、技术工具在这里碰撞交汇、互补协进，势必带动整个学科领域的飞跃发展与质变突进。

 

但从中我们也发现，相当数量的文献结论具有相似性和表面性，且多为定性主观判断，尚缺少相关的数据支持与仿真呈现，这应该是该研究领域进一步工作的方向，从定性研究向定量研究偏移，实现定性研究与定量研究综合集成的研究态势，既不泛泛而谈，也不囿于技术工具，定性与定量研究两者协同共进，促进该研究方向的良好发展。研究资助来源分析体现当前公共信息管理领域的舆论传播研究的来自科研领域的主要推动力与支持者，现在的丰硕成果得益于这些资助，而今后更大的发展仍需要相关项目课题的进一步支持。我们的数据计量是以科研文献为对象，科研文献的资助来源多为纵向项目，资助者多以各级政府或事业团体为主，从资助来源分析能够看出当前各级政府与事业团体对公共信息管理视域下的舆论传播研究的重视与关注。但应看到，公共信息管理视域下的舆论传播在坊间，尤其是应用方面的发展也同样蓬勃迅猛，舆情监测软件和舆论公关公司近年来从无到有，从少到多，这些机构或个人也对公共信息管理视域下的舆论传播做了大量的工作，虽然他们的工作未必能较为明显的反映在科研文献上，但他们的工作和成果我们不能忽视。这一情况同样印证了公共信息管理视域下舆论传播研究的巨大价值与意义。

 

社会的发展、科技的进步以及大众对公共事务与自身权益的关注与表达诉求愿望的日益提高，都使得公共信息管理这一研究领域逐渐成为社会各界关注的焦点，如何处理好公共信息，管理好公共信息，使得公共信息的效用最大化、成本最小化，通过公共信息管理促进社会系统稳定、和谐、有序的发展都是需要我们研究与考虑的问题，公共信息管理关系到社会各界的利益，因而其中的影响因素众多，如何在这样一个复杂的、动态的、实时的大信息化环境、大信息系统、大信息网络中做到公共信息管理的优化的确是一个非常困难的问题，而公共信息管理视域下的舆论传播研究似乎为我们提供一个思路，公共信息管理视域下的舆论传播可以看成复杂社会信息系统中的信息流的扩散与传播，其中夹杂着社会各界的诉求与愿景，在互联网与移动通信构建的共享交互信息场域中或汇流成巨或相互消抵，将网下态势反映为网上情景，将想法、情感成具为信息，这样我们是否可以考虑从舆论传播的引导与管理出发对公共信息管理进行优化，即对公共信息流进行合理的处理与管理，减少公共信息的沟通障碍，减少和对冲有害公共信息波涌的形成，增进良性公共信息的交流融合，促进公共信息的合理有序流动，使公共信息如同我们社会肌体的血液一般，以和谐有序的流动带走危害与损失，带来发展与共赢，终而实现公共信息生态的良好构建与健康发展。

传统公共管理理论第5篇

本文作者：兰华工作单位：山东大学

作为一个独立的专业领域，公共行政学出现的时间并不很长，但公共行政学的思想理论却已是源远流长。它早期的思想同政治学不可分离的交织在一起，他们的思想都有明显的价值理性的取向，要求公共行政更多地关注民权、正义、自由和责任等价值目标。早期著名公共行政学者伦纳德•怀特认为，公共行政由于与政治过程相联系而独具特色，公共行政研究需要与涉及正义、自由、服从和国家在人类事务中的作用等问题的政治学理论相结合②。可见，在公共行政学产生之前和产生之初，人们是肯定价值理性在公共行政学中的地位与作用的。但在公共行政学其后的发展中，价值理性却渐渐被忽视和规避了。19世纪后期西方资本主义国家经过两次技术革命的洗礼，生产力水平大大提高，经济的快速发展要求政府扩展职能以适应这种需求，但是当时的政府存在机构臃肿、部门林立、官员腐败、效率低下等诸多弊病，不仅不能适应这种需求，反而严重阻碍了资本主义的发展，改革的需要让理论呼之欲出。1887年，美国学者威尔逊发表《行政学研究》一文，主张政治与行政相分离，第一次明确地提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究。自此开始到20世纪的60年代，是传统公共行政学形成、发展的时期，同时也是价值理性逐渐让位于工具理性、工具理性逐步走上主导地位的时期。首先，传统公共行政学把效率作为公共行政的首要目标和指导原则。可以说，行政学能够从政治科学中分离出来的动因之一，就是它对于效率的追求。威尔逊认为，行政学研究的目的在于“使政府不走弯路，使政府专心处理公务和减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉”③。他还认为，行政科学的指导价值是效率，有效的公共行政要求由单一的领导中心行使政府权力。古利克也曾说:“在行政科学中，基本的‘善’就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头上的工作。因此，效率是行政管理的价值尺度中的头号公理”④。早期公共行政学者所追求的行政效率科学，既反映了早期公共行政学研究的理论成就，又充分体现了它对于工具理性的推崇。其次，马克斯•韦伯(MaxWeber)的官僚制理论。韦伯将合理性作为一种社会分析框架和方法论，并从价值中立的立场出发，使用这种分析框架对现实世界作了纯粹工具性的客观分析，在此基础上提出了他的官僚制理论。官僚制是基于工具合理性而规避价值合理性的理论形态和制度设计，它只考虑活动的效率和技术可能性，而尽可能地祛除了价值理性的影响。“在公共行政的领域中，根据科学的和技术的原则建立起来的官僚制体系就如一架庞大的机器，官僚即行政人员只是官僚制体系运作所必要的补充因素，……人必须完全从技术的视角去看待事物，完全受制于技术的视野，自觉或不自觉地按照技术的需要去行动……官僚制在整个公共行政的领域及其权力运行机制中，排除了人的价值和人的行为主体意义，而且同时在整个社会的范围内进一步推动道德价值衰落的运动”⑤。工具化、技术化的官僚制体系排斥人类的价值判断和道德自觉，因此，在以工具理性原则为核心的官僚制体系中，人的主动性完全被压抑了。最后，19世纪末20世纪初工业领域中的科学管理运动对公共行政学的产生和发展也有很深远的影响。科学管理运动源于资本主义生产者对于效率和效益的追求，并逐渐成为一种占主导地位的学术思潮和管理方式，弗雷德里克•W•泰勒和亨利•法约尔等都是这一学派的代表。早期公共行政学者从科学管理的原理、方法和技术方面受到许多启发，并把应用于私营部门中的这些方法运用于公共部门中，想要找到一种提高行政效率的最好方式。这在一定程度上，也推动传统公共行政学背离价值理性，走上了工具理性的道路。对效率的追求、对科学管理理论及原则的应用促使传统时期的公共行政学开始重视工具理性，而官僚制理论与制度更是对工具理性推崇备至。因此在传统公共行政学时期，价值理性不得已让位于工具理性，价值理性的光芒被工具理性的一枝独秀掩盖了。

以工具理性作为公共行政的主导理性形式，忽视了公共行政所应负的广泛的社会责任，其结果是经济快速发展的时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病和绝望，导致了各种社会危机、对政府的不信任和民权运动高涨。从20世纪40年代到60年代，可以说是对传统公共行政学的批评与反思时期，传统公共行政理论所倡导的效率至上原则受到越来越多的质疑。对传统公共行政学较有影响的批评来自罗伯特•达尔(RobertA．Dahl)。达尔指出了传统公共行政学理论所遇到的三大难题:一是公共行政学与规范价值的关系问题。达尔认为，传统的公共行政学把价值因素排除在学科研究的范围之外，它所追求的政治与行政二分法以及效率标准是不考虑价值因素的，而这是做不到的。二是公共行政学与人类行为的关系问题。公共行政学应当是一个研究人类行为的某些方面的领域，而传统公共行政学用形式上和技术性的术语来看待行政组织及行政活动，并且把作为行政组织构成因素的个人、团体或多或少地当成一种“物质”，这是不合理的。三是公共行政学与社会环境的关系问题。传统公共行政学的范围太狭窄、太局部化，缺乏对公共行政管理的社会背景的了解，忽视了公共行政与它的社会环境的关系⑥。达尔对传统公共行政学的批判，可以说击中了要害，指出了它的三个最主要的缺陷。类似这样的批判还有很多。这种批评与转变的结果是新公共行政学的出现。1968年，由《公共行政学评论》的主编沃尔多发起，一群青年行政学学者在锡拉丘兹大学(SyracuseUniversity)的明诺布鲁克(Minnowbrook)会场举行研讨会，会议论文于1971年以《走向一种新公共行政学:明诺布鲁克观点》为书名结集出版，本书可以说是“新公共行政学”的宣言，也是它出现的标志。新公共行政学以公平为核心，抛弃了包括政治———行政二分法在内的一系列传统公共行政学的观点。行政管理者并不是价值中立的，他们应该对好的管理与社会公平做出承诺，以此作为价值取向、奋斗目标或理论基础。在此基础上，新公共行政学的学者们提出了一系列不同于传统公共行政学的新观点，如强调公共行政学以公平与民主作为行政学的目标和理论基础;主张政治与行政的关联性;重视人性和行政伦理研究;倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制的研究等⑦。从这里我们可以看出，新公共行政学已看到了传统公共行政学单独推崇工具理性的弊端，并希望通过自己的努力，用社会公平和民主等一系列目标的引进，在公共行政中促进价值理性的回归，纠正传统公共行政学重视技术而轻视价值的错误。但遗憾的是，新公共行政学在概念和理论上缺乏连贯性，最终未能生根立足、取代传统的公共行政学而成为行政学研究的主导范式。它很快便被新公共管理运动的洪流所淹没。

新公共行政学未能成为行政学研究的主导范式，其一是因为它缺乏全面而连贯的理论体系，更重要的原因在于它无法回答和解决20世纪后期政府机构所面临的种种管理危机和信任危机。进入20世纪70年代以来，政府面临着前所未有的严峻挑战，经济的长期“滞涨”、技术革新和全球化挑战都呼唤一个强有力的反应迅速的政府，这和政府机构臃肿、效率低下恰恰形成鲜明对比，官僚体制模式与经济社会发展不相适应的弊端暴露无遗。人们对官僚体制的组织结构、目标、绩效考量、内部管理及其公共服务的提供都产生了深刻质疑，由此催生了二十世纪七八十年代西方政府改革的浪潮。在公共部门改革实践和社会科学理论发展的基础上，20世纪80年代中后期美国出现了新公共管理运动(NewPublicManagement，NPM)。新公共管理的理论研究中融合了西方经济学、工商管理学、政策科学等多学科的理论和方法，它以工商管理领域的经济人假说、市场竞争、成本—效益分析、交易成本等理论作为研究工具和方法，提出用“企业化模式”来重塑政府，在公共部门管理的理论和实践中引入了绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇佣制、绩效工资制等管理的理论、方法和技术。经济合作与发展组织在一份报告中指出新公共管理作为一种新的管理典范强调:根据成本—收益分析来确定结果;运用目标管理方法实现任务;运用市场及市场机制;竞争和选择;通过权力、义务、责任的协调一致向工作人员下放权力。显然，新公共管理学极大地张扬了工具理性，这与它的理论基础有很大关系。它用经济学方法、市场化理念和效率主义将工具理性推上了高峰，工具理性的主要观念在新公共管理中得到了最充分的体现和发展。需要明确的指出的是，新公共管理学与传统公共行政学同样都是工具理性的体现者，但两者还是有明显的不同之处:一是理论基础不同，传统公共行政学的理论基础是政治学的政治———行政二分理论，倾向于通过体制安排和制度约束来解决问题;新公共管理的理论基础是现代西方经济学的公共选择理论，倾向于通过市场来解决问题。二是效率的实现方式不同，传统公共行政学推崇专业技术和科学分工，效率来自于科学精密的组织结构和完备有序的制度;新公共管理则主张以市场竞争和绩效评估来实现效率。新公共管理学的出现拓展了公共行政学研究的领域，反映了20世纪80年代以后西方在这一领域研究的新成就以及当代西方公共行政实践发展的新趋势，它代表了一种管理方式的改革，同时也是一种新的政府管理理论和政府管理模式。另一方面，行政的复杂性和市场的复杂性完全不同，庞大的政府体系也远非企业组织所能相比，更为关键的是，公私部门的本质目标是相悖的，新公共管理学对公私部门本质区别的漠视容易导致对手段的过分强调以及对管理方法的盲目借鉴，以至价值理性被掩盖。

新公共管理对政府管理理论产生了极大的影响，在实践中对改善政府绩效也做出了一定贡献，但同其它理论一样，世人对它的批评和质疑从其产生开始，就没有停止过。这些学者们对于新公共管理的批评都隐含着对其工具理性原则的反思与批判，同时也显示出了他们对价值理性原则的呼唤。他们反思着以利己经济人为基础的新公共管理和在此基础上的各项改革，对公共利益、责任、公平、正义等价值观的式微表示担忧。在诸多对新公共管理的批判中，以罗伯特•B•丹哈特为代表的新公共服务理论逐渐兴起并引起世人关注。新公共服务理论充分肯定了新公共管理对西方国家产生的重大影响，但同时也注意到，新公共管理通过“一套大部分从私人部门引入的价值观来寻求管理变革”，这种把商业的价值迅速转移到公共部门的做法给公共行政及其人员带来了一些棘手的问题⑧。所以，新公共服务理论从一开始便强调它是以价值理性为指导的理论，将公共利益、公民、责任等观念置于理论的中心位置。建立在公共利益观念之上的新公共服务，与建立在个人利益最大化的经济观念之上的“新公共管理”是截然不同的。前者对后者的工具理性特征进行了针锋相对的批判，并在价值理性的指引下对后者进行了超越。这主要体现在以下三个方面:首先，新公共服务把公共利益放在理论的中心位置，而不是个人利益。公共利益是政府及其公务人员所要实现的核心目标，而不是政府在完成绩效目标、满足公民个体短期的私利目标后的副产品，政府与公务人员不仅要关注市场，还要关注宪法、法令，关注社会价值观、政治行为标准、职业标准和公民权益。其次，新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务反对新公共管理将公民视为顾客的观点，认为这样的观点不符合公共利益与公共行政的公共性，容易导致社会中的不公正、不公平和公民对政府的不信任。新公共服务认为，政府与公民之间的关系不同于工商企业与顾客之间的关系。公民就是公民，身为公民的人表明他们关心更广泛的社会，而新公共服务也试图鼓励更多的人履行他们作为公民最应承担的责任。最后，新公共服务要求政府重新界定自己的角色与地位。在新公共服务看来，政府不是掌舵者，而是服务人。新公共服务反对“政府是掌舵者”的说法，认为“从划桨到掌舵的转变不仅仅是让行政官员掌控船只(即选择船只的目的地和航向，并确定到达目的地的路径)，它也会赋予行政官员更多的权力去掌控船只”⑨。也就是说，我们在赋予政府与行政官员管理国家与社会的权力时，也应强调他们服务于公民的责任，政府不仅肩负着管理经济事务和市场的职责，还肩负着维护和实现公共利益、保障公民权利、实现公共目标的公共责任。政府是服务者，而非掌舵者。总之，“新公共服务”以公共利益、公民权利、公民等价值观为核心，针对新公共管理存在的缺陷，提出了重要的、切实可行的替代性选择方案。在它的理论观点中，暗含着对价值理性的呼唤与推崇，其最终的结论是:“在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的，效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主社区和公共利益这一更广泛的框架体系中”⑩。随着公共服务理论与实践的深入发展，价值理性开始回归于公共行政学，并散发出其应有的光辉。我们应呼唤这种回归，赞扬这种回归，并推动这种回归的最终完成。但这也并不是说我们要规避甚至排斥工具理性，就像哈贝马斯所强调的，“我们务必小心翼翼，切莫将婴儿连同洗澡水一起倒掉，然后再翱翔于非理性主义的天空中”瑏瑡。公共行政的学科发展和实践必须是建立在工具理性与价值理性的统一之上，并且工具理性应从属于价值理性，在价值理性所提供的目标和前提下发挥作用。新公共服务理论从社会事务管理，提供公共服务的角度，提出了理想的政府模式———服务型政府，形成了服务型政府的系列理论。2004年2月21日总理第一次正式提出我国服务型政府的改革目标，强调在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。2007年10月，中共中央十七大报告明确指出我国政府机构改革的总体目标是要建设服务型政府。从2008年开始我国进行第六次大规模的政府机构改革，这次改革正是以建设服务型政府为价值取向的。新公共服务理论对于我国的服务型政府建设的理论与实践有着重要的启示和借鉴作用。

传统公共管理理论第6篇

（一）公共行政时期

行政从政治中分离，便异常“渴望”彰显出自身独特的工具价值，即变革传统的组织结构和采用科学管理手段去最大限度地提高管理效率。配合上述变革的环境，以理性和高效著称的官僚制应运而生，它以等级分工的形式、非人格化的组织制度、层级节制的权力体系构成了一种法理型的组织模式，极大地适应了工业社会大生产和公共行政追求效率的要求，为行政的良性、健康发展奠定了坚实的基础。由此，政治―行政二分法和韦伯官僚体制便成了传统公共行政的两大“基石”，在二者的共同作用下，公共行政以追求效率为价值目标，以公共组织的设计、科学管理的原则和先进的管理技术为发展导向，有效地推动了经济、社会的发展。二战以后，随着社会环境的变化，传统公共行政便遭到了不同学派的批判，被直指是漠视民主价值和人性的。为此，传统公共行政也结合时局做出了相应的价值转向和理论修正，但改革并未使其理论根基发生质的变化。20世纪60年代后，以弗雷德里克森为代表的新公共行政理论致力于扭转传统公共行政的价值偏向，强调新公共行政的使命是对影响和削弱社会公平、出色管理、经济的和有效率的各种因素以及组织结构进行变革[1]306。但碍于当时的社会环境和自身理论影响力有限等原因，新公共行政理论并未能从根本上动摇传统公共行政的基础。而随后政策科学崛起，政策科学研究虽在谋求和公共行政结合以及促进政策机构管理性向政策执行公共性转变等方面做出了努力，但政策科学毕竟只是作为公共行政发展的一个分支而出现，因此无论从广度还是深度上都无法对传统公共行政形成根本的挑战。

(二)公共管理时期

伴随着行政环境的变革，社会由工业文明向信息文明转换，经济的迅猛发展和民主化进程的推进使得官僚制的治理弊端日渐显现。诸如指挥―服从的管理方式对人性的压制，科层管理对民主价值的冲击，不合理的分工导致的各自为政，内部封闭的管理造成的体制僵化，都成为了公共行政发展的巨大障碍。同时，政治―行政二分法也受到了诸多置疑。人们逐渐发现，在公共管理的实践中，对二者泾渭分明地划分不仅没有必要，而且也不可能。针对传统公共行政的种种弊病，20世纪80年代以来，西方各国掀起了一场声势浩大的公共行政改革浪潮，使公共行政演进到了公共管理的新时期。公共管理修正了传统公共行政的发展思路和策略选择，积极地借鉴企业和私营部门的管理经验与手段，大力引入市场竞争激励机制，全面地降低管理成本，注重结果和管理者的责任，从而最大化地提升了政府的组织绩效。作为公共行政发展的新模式，公共管理积极回应行政环境发展的需求，致力于解答公共管理中“谁来管理”以及“如何管理”等重大问题，为公共行政学的发展建立了更加全面的知识框架，并在实践中有效地增进了公共利益[2]53。然而，公共管理作为一种理论和实践模式也并非尽善尽美，其内在缺陷也客观存在。其中，最典型的便是难以处理好“公共性”和“管理性”之间的关系，即公共管理一味强调师法企业，过分崇拜市场教义，而很大程度上忽视了公私部门的现实差异，往往导致公共行政发展中价值导向的偏差和服务对象的失当[3]，这种错把公共行政实现的手段作为目的的做法，也使得公共管理在实践中客观上面临着种种困境。通过批判，人们反思到公共行政必须要以民主为基础，应当将其发展目标最终锁定在社会公共福利和公共利益的增进上，而市场的手段和科学的管理只能为上述目标的实现服务。

(三)公共服务时期

新公共服务理论是对公共管理理论的扬弃。它紧紧围绕公共行政发展的核心属性，以民主公民权理论、社群理论、后现论和组织人本理论为其思想渊源，以公民优先、社会公益为其价值理念，强调通过构建政府与公民新型的分权、合作关系，最大化地实现公共利益。公共服务理论要求公共组织的设计和运行要以为公民提供优质的服务为目标，提出公共行政的最终目标是建立公共服务型的政府。这种政府以社会公众为服务对象，以合作协调为服务基础，以满足公共需求为服务导向，其本质是“社会本位、民本位”[4]。而政府的工作重点既不应是“掌舵”，也不应是“划桨”，而是“建立一套明显具有整合力和回应力的公共机构”[5]。具体而言，便是政府应当通过权力分放和让渡，不断地进行制度和机制的创新，充分保障公民在社会管理中的民主参与权，推进合作共治局面的形成，从而持续提升公共服务的效率和品质。公共服务的理论使得公共行政的价值从“效率至上”回归到了“民主至上”，有效地摆正了公共行政发展的航向。

二、公共行政发展规律之阐释

纵观公共行政发展的历史，一条基本规律表明，正是行政生态的变化决定了公共行政的演进特征和重心的变换，即不同的公共行政发展阶段是依据环境变革的特点予以划定的。

西方公共行政发展的三个时期所表现的运行规律，都与当时行政环境变革的要求密不可分。在传统公共行政时期，政治―行政二分的提出，使行政凸显出其独立的价值，其目的在于通过对一般科学管理技巧的借鉴，有效地增强行政管理的效率，这正与当时工业化大生产的客观环境相匹配。工业化社会是一个高度组织化的社会，而官僚制的提出一改传统人治行政的种种弊端，构建出了一种法理型的组织体制，实现了理性和高效的组织管理，这与当时工业文明追求技术进步和生产有序的客观要求得以有效对接，因而二者共同构成了传统公共行政的理论“基石”。公共管理运动的发起同样取决于环境的变革。随着工业社会向后工业社会的转型，官僚制的管理弊端日益显现，而传统的二分法也面临着越来越多的不可治理性。在上述背景下，公共管理和政府再造的运动势在必行。这种运动直击传统公共行政模式之缺陷，以市场化和自由化为取向，采用私营部门和工商管理领域先进的理念与策略，推动了公共管理效率的提升。这场充满着管理主义色彩的改革，很大程度上消解了传统公共行政的发展困境。但随着民间力量的崛起和政治民主化、权利多元化的趋势日益增强，公共管理理论也遭遇了强大的挑战。如何在公共管理的框架下最大限度地保障公共利益，实现公共产品的有效提供和公民需求的充分满足，便成了公共管理自身发展难以攻克的问题。在此环境下，公共服务理论应运而生，它在吸收传统公共行政理论的合理内核和承继公共管理理论精髓的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值、公共利益，更加适合于公共行政实践发展的理论框架，科学地纠正了公共行政的发展偏向。

与此同时，行政环境变化也使得公共行政的价值重心和研究途径发生着转变。在传统的公共行政时期，基于工业社会对生产力发展的要求，行政管理过程和行政组织的设计都以提高效率为目标“，效率至上”成为这一时期公共行政发展的价值重心和导向依据。而到了公共管理时期，一场以管理自由化和市场化导向的治道变革在世界范围内掀起，它旨在促使人们重新认识管理的价值，并通过广泛借鉴工商界成功的管理方法和手段，最大化地提升公共管理的绩效。虽然在此过程中，这种变革强调了公共管理的顾客导向、结果导向和回应性等要求，一定程度上纠正了传统公共行政时期对效率过分追求的偏向，但没有根本扭转公共行政的效率取向，而更多的是完善和修饰了官僚制的工具理性，因此，最终也沦为一种关注管理过程的粉饰行为。直至此时，公共行政的“钟摆”仍然严重地偏向“管理主义”，这自然无利于社会的协调发展。公共服务理论旨在纠正公共行政发展过程中的价值偏差，平衡管理主义和民主主义的价值追求，它明确规定公共行政的发展重心应在于保证公共利益，提供公共服务，从而使得权力与权利的正常逻辑得以理性回归。与此相一致，公共行政研究路径也突破了管理主义限制，变得更加多元，人们综合采用政治、管理和法律等方式对公共行政的运作与发展加以研究。采用多元的研究途径遂成为环境发展的客观要求①。

三、公共行政发展趋势之考察

(一)政治领域

公共行政发展特征反映到政治领域，最核心的表现便是公民社会和政治国家间力量的博弈。二者的此消彼长成就了公共行政演进的不同阶段和发展特征。具体而言，在传统的公共行政时期，国家行政是公共管理的核心，国家公共权力由政府行使，政府权力主导社会发展的方方面面，各国的公权力都非常发达，并广泛采用了科层的管理体制，致力于推进行政管理的有序和效率。而在公共管理时期，随着政府所面对的社会事务的日益复杂和多样，其低效率治理成为常态，对此政府逐步认识到调整自身权力关系和管理方式的必要性，即唯有以职能转变为核心，重塑其与市场、社会的权力分配格局，形成权力共享、分工合作的发展状态，方能有效地应对层出不穷的公共问题和最大化地回应公共需求。此时，虽然政府也将公民定位为“顾客”给予提供服务，并以经济、效率和效能等作为公共行政的价值导向，但由于公共管理对管理主义的过度“迷信”和对市场化的过分追求，最终导致其仍无法深刻地认识公民社会的兴起对于公共行政发展的特殊价值，从而依旧陷入了将公共行政实现工具当作管理目标的错误认知中。公共服务理论作为对公共管理理论的修正，科学地调试了公共行政公共性和管理性之间的关系，依托政治国家和公民社会的权力逻辑和博弈之特点，提出公共行政区别于一般管理活动的核心属性在于公共性，明确了政府权力的合法性来源于公民权利的授予和让渡。因此，政府等公共部门的根本职责在于服务，即为公民提供高质量的公共产品，最大限度地满足社会力量发展所形成的多元化利益诉求。在上述宪制理论的指导下，政府必须彻底抛弃权力垄断和资源统摄的管理方式，科学地调整自身与社会的关系，将职能重心理性地收缩在社会管理和公共服务上来，并在政策制度上积极培育、支持、引导社会组织与公民力量的发展，促进民众各项民利的落实，最终形成党的领导、政府负责、社会管理、公民参与的善治格局。在权力和权利的博弈中，公共行政不断由管制行政向服务行政、官本行政向民本行政、权力行政向责任行政深刻转变，最大限度地提供高品质的公共产品，满足公众的利益诉求。

(二)管理领域

公共行政发展规律反映到管理领域主要表现为以下方面：第一，从物本行政到人本行政[6]。从传统公共行政时期到公共管理时期再到公共服务时期，是一个行政相对人的价值和需求关注程度持续强化的过程。早期的公共行政过分关注组织、机构、权责关系等物化内容对管理效率提升的作用，而很大程度上漠视了人的积极作用和主导能力，尤其在官僚制层级节制、命令服从的运行模式的制约下，人的需求和创造性更受到了很大的压制。在随后的公共管理运动中，各国普遍引入了市场竞争机制和管理者的管理理念，并在实际管理过程中深刻地认识到人对于组织发展和绩效提升的巨大价值，因而重视人才的招募、引进、培养和保护工作，并通过公共部门人力资源的开发和管理以及新陈代谢、激励约束等机制的创新，最大限度地实现人力资源的保值、增值。同时，公共管理还在公共物品的提供上，更加重视人的需求，政府将社会公众定位为提供纳税人和享受政府服务的“顾客”，而将自身的管理目标确定在增强对社会公众需要的回应之上。在公共服务时期，随着公共部门角色更加清晰，作为公共利益的维护者和公民利益的服务者，公共行政更将运行的出发点和落脚点放在了对公民利益和需求满足之上，努力践行“以人为本”的发展目标。第二，组织的封闭管理到开放化、弹性化管理。早期公共行政将组织当作一个封闭型的系统来管理，缺乏对组织与外在环境的关系研究，导致了公共行政发展无法适应行政环境变革的要求，产生了大量的管理弊端。为了消除上述管理缺陷，随后的公共管理和公共服务时期，公共组织便高度重视组织与外界环境交互关系的研究，努力实现弹性化管理。即一方面认真研究环境变化的特点和规律，做到灵活、权变；另一方面，充分把握环境革新所带来的机遇，能动地加以改造，最终实现组织内外的协调联动。第三，管理从无效走向高效。传统公共行政打破了人治行政和经验行政的枷锁，极大地解放了生产力，显著提高了管理效率。但随着时代的发展，传统公共行政的发展困境和现实缺陷日益显现，对此必须有新的发展模式来修正和改造之，以管理自由化和市场化导向为特征的公共管理运动应运而生。它直接瞄准低效行政问题，广泛采用私营部门的成功经验和竞争机制，以顾客为导向，通过重视管理结果和放松规制，最大限度革除了传统公共行政的管理弊端。而公共服务理论在进一步拨正公共管理发展方向的同时，承继了公共管理的思路和方法，在政府设计上凸显“小而能”的治理理念。在外部，政府组织合理划清职能边界，科学调整与市场、社会的互动关系，采用市场控制和激励竞争的方法，节约行政管理成本，提高管理效益。同时，政府支持社会力量增强自主治理能力，提高其公共服务的有效性。而在内部，政府组织则合理确定行政编制，调整组织结构，控制组织规模，健全制度机制，构建权责体系，减少管理内耗，改变传统的过程控制导向为结果控制导向，实行绩效管理，从而持续提升公共服务的品质和效率。

(三)法律领域

公共行政的发展从法律层面上而言，主要存在以下趋势：第一，公共行政的法律理念经历了从管理论、控权论、平衡论乃至服务论的演进历程，这与行政环境的变迁和公共行政价值重心的转变相伴而行。在工业社会时代背景下，从政治遮蔽下分立出来的行政，其最独特的价值追求便是管理和执行的高效。因此，如何切实保障行政权力的权威性和执行力，就成了公共行政在法律层面上的主题，“保权”“管理”也成了公共行政的法律价值核心。而随着社会事务日益复杂，世界各国普遍进入了“行政国”的时代。行政权力的无限膨胀和无所不在，致使它在管理和应对公共事务的同时，也时常侵犯着社会和公民的合法权益，成为公共行政演进中的一把“双刃剑”。为了防止行政权力的滥用，保证公民权利免受非法侵害，各国在立法和执法中，普遍调整了法律理念，更多地强调用法律来规范和控制行政权力的行使与行政行为的实施，即从“保权论”转向了“控权论”。但是，过分的控权又往往会使行政组织在公共管理中缩手缩脚，并且丧失积极管理和主动行政的热情。为此，各国政府又对公共行政的法律理念进行了重塑，即公共行政一方面应当在立法上保证行政权力的权威性和执行性，确保其有效地处理公共事务，保护公共利益；另一方面，国家应采用法律的手段去规范、监督行政权力合法而正当地行使，避免行政权力异化和无责任状态的发生，从而在管理和控权的协调中实现价值平衡。公共服务理论提出后，使得公共组织最重要的职能落在了公共服务之上。因此，如何用法律的手段确保公共组织的行为最大限度地增进公共利益，并且保障公民的参与和监督权利，便自然成为了公共行政存在的合法性基础，而“服务论”作为“平衡论”的升级又成了公共行政更高层次的法律价值。第二，公共行政主体多元化和管理手段多样化的发展趋势。传统公共行政时期，由于行政环境单一和社会力量薄弱，政府在公共管理中成为核心的甚至是唯一的行政主体，它依托垄断行政权力分配着社会集体的资源。此时的公共行政主要指国家行政，而所谓的法律规范也主要针对行政权力。伴随着社会的进步，政府所面对的行政环境日益复杂和多元，社会的不可治理性明显增强。为了化解自身的治理危机，政府必须分放和让渡相应的行政权力，使公共服务回归社会和市场，通过权力共享、责任共担的方式，在合作治理基础上有效地增进公共利益。在上述背景下，治道发生了从单极统治向多元治理的重大变革，行政主体种类由此扩大到了行政机关、社会组织和第三部门等。

传统公共管理理论第7篇

    20世纪70年代末80年代初,一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。在西方,这场行政改革运动被看作一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”。

    这场20 世纪80年代后期和90 年代初期席卷发达国家和发展中国家的公共部门管理变革运动有诸多称呼:“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90 年代后期,人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念。在很大程度上,类似的改革也发生在其他不同的国家。

    二、新公共管理运动

    (一)理论和现实根源

    第一,“新公共管理运动”是被财政危机逼出来的。西方国家的领导人上台前都要许愿,以致公共服务、社会福利的投入越来越大,政府不堪重负。20世纪70年代出现石油危机,西方经济不景气。人们不情愿继续纳“重税”。一方面是“投入要大”,另方面是“征税困难”,矛盾促使他们不得不另辟蹊径。

    第二,“新公共管理运动”是西方国家在福利和税收上的左右为难,带来社会政策上的左右摇摆,结果是失信于民。克林顿在国家绩效评估委员会报告中公开承认:美国政府不仅面临削减开支问题,而且还面临信任赤字。就是这个“信任赤字”迫使西方政府开展“新公共管理运动”。

    第三,“新公共管理运动”是被理论危机逼出来的。原有的科层制模式是与工业社会相适应的。现在已经后工业社会了,僵化刻板的传统公共行政模式越来越不适应当代社会。而其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的“政治-行政二分论”和韦伯的科层理论早已无法解决政府所面对的日益严重的内部问题。管理理论到了非创新不可的地步了。

    (二)理论意蕴及其前景

    “新公共管理运动”本身需要全面、综合的评价,现在还不到时候,但“新公共管理运动”的实践,却体现出与传统公共行政模式中间的巨大差异。“新公共管理运动”的兴起,特别是它业已表现出的新特征及其发展趋势,都明确地提醒世人:一个新管理模式在公共管理领域逐步形成。目前的改革实践中,出于操作上的需要仍表现出政府继续承担运动主体的角色;另一方面来看,这场改革运动的发展趋势,无疑是对近代以来的传统公共行政模式进行全面检讨的含义。

    归根结底,“新公共管理运动”尚处在艰辛的探索之中,形成一种固定统一的模式需要一段时日,尽管“新公共管理运动”本身还远非完美,还存在着不少批评和毋庸置疑的问题,但20世纪大多数国家普遍存在的传统公共行政模式却无疑已经是一去不复返了,“新公共管理运动”及其引发的公共管理模式的变革必将成为一股不可逆转的时代潮流。

    (三)核心价值与思想以经济学和私营部门管理学为理论基础的新公共管理理论具有如下的核心价值与思想。

    首先,人性假设是组织分析和行为分析的起点,新公共管理采用经济人的假设,导致对传统约束规则、激励规则的再思考和再评价。使得传统上重视组织理性的官僚制规则转向重视个体理性的市场规则。

    其次,调整国家与社会、政府与市场之间的界限和关系模式。改变福利国家的过渡干预,还权于社会,让市场发挥更大的作用。民营化是其主导方案,就是将公共服务的提供通过市场的方式进行,改变传统上所有的公共产品都由政府直接提供的模式。

    最后,政府内部的管理价值、原则、机制的重新审视,进行“重塑政府”。在政府的管理当中引入私人管理模式。一是“重理”观念的引入,“重理”即“为了显着改善严格当代意义上的业绩指标。二是政治与行政关系的调整,政治对行政官员具有很大的决定力量和影响力,公务员与政治家之间通过合同进行管理。  (四)操作规则与手段

    新公共管理的操作规则与手段是多种多样的。先从市场化操作来分析,首先将国有企业出售给私营部门:诸如政府产权规范化,出售国有单个企业或资产。另外是将公共活动转包出并签订合同:如竞争机制引入公共服务的提供中去,以私人与私人的竞争、公共部门与私人部门的竞争、公共部门之间的竞争;将政府的垄断地位打破,才能将公共服务的绩效发挥及至;进行管理流程的再造,核心在于以结果和绩效为导向。

传统公共管理理论第8篇

20世纪70年代末80年代初,一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。在西方,这场行政改革运动被看作一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”。

这场20 世纪80年代后期和90 年代初期席卷发达国家和发展中国家的公共部门管理变革运动有诸多称呼:“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90 年代后期,人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念。在很大程度上,类似的改革也发生在其他不同的国家。

二、新公共管理运动

(一)理论和现实根源

第一,“新公共管理运动”是被财政危机逼出来的。西方国家的领导人上台前都要许愿,以致公共服务、社会福利的投入越来越大,政府不堪重负。20世纪70年代出现石油危机,西方经济不景气。人们不情愿继续纳“重税”。一方面是“投入要大”,另方面是“征税困难”,矛盾促使他们不得不另辟蹊径。

第二,“新公共管理运动”是西方国家在福利和税收上的左右为难,带来社会政策上的左右摇摆,结果是失信于民。克林顿在国家绩效评估委员会报告中公开承认:美国政府不仅面临削减开支问题,而且还面临信任赤字。就是这个“信任赤字”迫使西方政府开展“新公共管理运动”。

第三,“新公共管理运动”是被理论危机逼出来的。原有的科层制模式是与工业社会相适应的。现在已经后工业社会了,僵化刻板的传统公共行政模式越来越不适应当代社会。而其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的“政治-行政二分论”和韦伯的科层理论早已无法解决政府所面对的日益严重的内部问题。管理理论到了非创新不可的地步了。

(二)理论意蕴及其前景

“新公共管理运动”本身需要全面、综合的评价,现在还不到时候,但“新公共管理运动”的实践,却体现出与传统公共行政模式中间的巨大差异。“新公共管理运动”的兴起,特别是它业已表现出的新特征及其发展趋势,都明确地提醒世人:一个新管理模式在公共管理领域逐步形成。目前的改革实践中,出于操作上的需要仍表现出政府继续承担运动主体的角色;另一方面来看,这场改革运动的发展趋势,无疑是对近代以来的传统公共行政模式进行全面检讨的含义。

归根结底,“新公共管理运动”尚处在艰辛的探索之中,形成一种固定统一的模式需要一段时日,尽管“新公共管理运动”本身还远非完美,还存在着不少批评和毋庸置疑的问题,但20世纪大多数国家普遍存在的传统公共行政模式却无疑已经是一去不复返了,“新公共管理运动”及其引发的公共管理模式的变革必将成为一股不可逆转的时代潮流。

(三)核心价值与思想以经济学和私营部门管理学为理论基础的新公共管理理论具有如下的核心价值与思想。

首先,人性假设是组[:请记住我站域名/]织分析和行为分析的起点,新公共管理采用经济人的假设,导致对传统约束规则、激励规则的再思考和再评价。使得传统上重视组织理性的官僚制规则转向重视个体理性的市场规则。

其次,调整国家与社会、政府与市场之间的界限和关系模式。改变福利国家的过渡干预,还权于社会,让市场发挥更大的作用。民营化是其主导方案,就是将公共服务的提供通过市场的方式进行,改变传统上所有的公共产品都由政府直接提供的模式。

最后,政府内部的管理价值、原则、机制的重新审视,进行“重塑政府”。在政府的管理当中引入私人管理模式。一是“重理”观念的引入,“重理”即“为了显着改善严格当代意义上的业绩指标。二是政治与行政关系的调整,政治对行政官员具有很大的决定力量和影响力,公务员与政治家之间通过合同进行管理。 (四)操作规则与手段

新公共管理的操作规则与手段是多种多样的。先从市场化操作来分析,首先将国有企业出售给私营部门:诸如政府产权规范化,出售国有单个企业或资产。另外是将公共活动转包出并签订合同:如竞争机制引入公共服务的提供中去,以私人与私人的竞争、公共部门与私人部门的竞争、公共部门之间的竞争;将政府的垄断地位打破,才能将公共服务的绩效发挥及至;进行管理流程的再造,核心在于以结果和绩效为导向。

传统公共管理理论第9篇

论文关键词：新公共管理；理论及现实背景；理论内涵；理论反思

新公共管理（new public management,npm）是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共

行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。在当代公共行政理论与实践中越来越显现出其主导范式的地位。本文将就新公共管理提出的理论及现实背景、理论观点及内涵、以及该理论的反思进行系统的梳理及评述，以期对该理论有一个全面、客观的认识和把握。

1 新公共管理提出的理论及现实背景

新公共管理作为一种新的管理模式，它的产生是传统行政管理模式的理论危机以及现实实践过程中的挑战双重合力所导致的结果。

传统的公共行政是建立在由伍德罗•威尔逊提出并由古德诺系统化的“政治与行政二分”理论以及由马克斯•韦伯提出的“官僚制”理论之上的。两大理论作为传统公共行政的理论基础，其提出具有跨时代之意义，以此理论为基础的传统公共行政模式较之以前的管理是一个重大的进步，自其产生以来，已逐步成为世界上绝大多数国家公共行政的基本模式。但由于其本身存在的内在理论缺陷，在其形成后不久就遭到了包括政治学行为主义和人际关系学派的激烈批判。

对政治—行政二分法理论的批评主要集中在其二分理论在实践中的不可行。行政学者罗伯特•达尔和沃尔多都曾指出，威尔逊提出的“政治与行政二分”实际上是做不到的，传统行政模式的不切实际之处就在于，政治与行政必然是相互关联的，一个不含任何价值判断的公共行政只是一个神话而已。此外，面对于韦伯的“官僚制”理论，学者们也认为，由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特点，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。同时，以这种程式化、固定化的方式应对丰富而不规则世界，必然导致了各种现实的冲突与压力。

而在这一理论基础本身存在缺陷而招致批评的同时，经济和社会领域出现了一些新的变化及特点，这对传统公共新政构成了新的挑战。

首先，经济理论新变革的出现。二战后的西方各国政府遭遇了严重的“政府失灵”。公共选择理论认为，解决公共管理的危机之道便是减少政府的职能，尽量交由更有效率的市场来调控货品和服务的供应，以达到最有效率的资源配置。由此，他们认为市场可以取代政治或行政成为管治社会的主导机制，只有将“经济效率”奉为最高标准，通过市场这只“看不见的手”的作用，才能使众多自利的个体走到一起，增加社会福祉。

其次，全球经济一体化程度的日益提高，使政府绩效与政府合法性的单一纵向参考的时代已经结束，而使全球性的“政府效能”横向竞争的时代成为现实，不同社会下的公众像选择职业与工作单位那样选择政府的时代已悄然来临。为迎接这一挑战，对政府治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑，无疑将成为各国政府明智的选择。

总之，随着理论的发展和现实社会的变迁，传统公共行政模式已经在理论和实践的质疑声中陷入了“四面楚歌”的境地。在这样的理论和现实背景下，以经济学和私营管理理论为基础的“新公共管理运动”引人注目地登上了公共管理的历史舞台，并引发了公共管理领域一场新的革命。

2 新公共管理的理论基础及主要内容

新公共管理运动自20世纪80年代由英美两国开始以来，便迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。以下我们将从新公共管理的理论基础及主要观点两方面对该理论进行详细阐述。

2.1 理论基础

新公共管理以新自由主义经济学（新古典主义经济学）和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。“它从经济学理性角度出发，要求对经济学中的公共选择理论、委托一理论和交易成本理论加以运用，因此追求三e（economy、efficiency、effectiveness），即经济、效率、效能成为新公共管理的基本目标”。 对其较有影响力的经济理论主要有公共选择理论、委托理论和交易成本理论三种，它们也被称为新制度主义经济学。

首先是公共选择理论，作为经济学方法在政治学中的运用，公共选择理论采用方法论上的个人主义和“经济人"假设，由此推导出市场应发挥更大作用，建议采用以市场为基础的制度设计。其次，在公共部门内部引入市场竞争机制，重建竞争结构和激励结构，打破政府对公共产品和服务的垄断。

其次是委托理论，它通常用于分析组织中的科层关系。变革者认为在有限理性和机会主义的“经济人”假设下，人的利益与委托人的利益未必一致，他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价。

再次，交易成本理论，它主要强调在交易时如何选择适合组织需要的信息成本，它提供了一个分析框架，使政府对公共服务目标的完成以及委托成本的选择有了新的认识，通过一系列制度安排来决定是采用内部生产还是外部契约方式来提供服务获得。

此外，新公共管理的另一个理论基础是私营部门的管理理论和方法。新公共管理认为，那些己经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公共部门的管理中。

2.2 理论观点及内涵

在学术界，公共管理学者对新公共管理内容和特征的认识也不尽相同。

著名公共管理学家胡德（c．hood）将新公共管理的主要内容和特征概括为：向职业化管理转变；明确的绩效标准与衡量指标；更加重视产出控制；实行部门分权，将公共部门分解成更小的单元；引入市场机制，强化公共部门的内部竞争；私人部门的管理风格和方法；强调资源运用上的克制和节约。

英国学者温森特•怀特认为，新公共管理强调：职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估；以结果而不是程序的正确性来评估管理水平；看重金钱的价值；对消费者而非公民的需要保持敏感；强调公共服务的针对性而非敏感性。

经合组织（oecd）1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为八个方面：转移权威，提供灵活性；保证绩效、控制和责任制；发展竞争和选择；提供灵活性；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量；加强中央指导职能。

我国学者陈振明教授（2000）在以上国外学者研究的基础上，将“新公共管理”的研究纲领或范式特征归纳为八个方面：强调职业化管理；明确的绩效标准与绩效评估；项目预算与战略管理；提供回应；公共服务机构的分散化和小型化；竞争机制的引入；采用私人部门管理方式；管理者与政治家、公众关系的转变。

尽管各派学者对新公共管理会有自己的看法，但在一些基本的原则和理念上却是相似的。结合各位学者所提出的思想，我们将新公共管理理论的内容可以概括为：

（1）政府职能的重新定位，是掌舵非划桨。在政府职能定位上，新公共管理认为是掌舵（决策）而不是划桨（执行），政府在公共行政管理中应该把管理和具体操作分开。以此为改革原则，削减政府规模，减少规制，使政府管理从众多具体公共事务中淡出，更多地关注决策工作，用公共政策指导公共产品生产的竞争，以提高公共产品生产的效率和质量，最大限度地满足社会公众的需要，这一过程会使社会组织及公众不自觉地提升自治能力，社会自治力量的发展势必意味着服务理念的增强。

（2）政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。新公共管理理论和新公共管理实践将行政分权置于一个突出的地位，认为分权是一个具有较高绩效行政组织的必备特征，只有将权力下放和分散化才能够灵活迅速地调整自身结构以适应新形势的需要，保持良好的行政绩效。因此，首先应当强调中央政府与地方政府之间的分权，使地方政府拥有更大的权力和自主性，地方政府也要将自己的部分职权分给社区，通过建立“社区政府"，提高政府的效率。此外，在政府的行政机构内部也要进行分权，减少行政管理的层级，使行政组织扁平化。

（3）在行政服务态度上，坚持“顾客导向”的价值理念。在新公共管理看来，政府是负责人的“企业家”，而公民是其尊贵的“顾客”。作为“企业家”的政府并非以赢利为目的，而是要把经济资源从生产效率低的地方转移到效率较高的地方，由“顾客”驱动的政府是能够提供多样化和高质量的公共服务的。对公共服务的评价，应以“顾客”的参与为主体，通过“顾客”介入，保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能产出高效的公共服务。与传统公共行政相比，新公共管理注意到了公众的重要性和作用。

（4）竞争机制的引入。新公共管理把竞争机制引入公共管理之中，通过市场的力量推进变革，主张用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的市场检验、优胜劣汰的局面。使公共部门向更具竞争性的方向发展。

（5）引入私营部门管理技术和方法，倡导企业家式的政府。新公共管理认为公私之间没有本质的差别，故政府部门可以引进私营部门成功的管理经验和先进的技术方法来提高效率。新公共管理中的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、产出控制、人力资源开发等主要源于私人部门的管理实践，出现了公私部门管理在理论和方式上的融合。

（6）公共政策领域的专业化管理。在政府中，管理型而不是专家型的人员应越来越多地担任部门领导，即让管理者管理，因为在新公共管理者眼里，管理是一项需要技能的职能。

（7）绩效管理及产出控制。用绩效和计划预算取代原有的预算制度。绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测并做出系统的绩效评估。公共部门的绩效评估主要是以“3e”为标准，即经济、效率和效益。

3 对新公共管理理论的反思

新公共管理在理论和实践中取得巨大突破和成绩的同时，也受到了较为广泛的质疑。质疑者的观点主要体现在以下几方面：

3.1 经济人假设与公共性的矛盾

“经济人“假设是新公共管理理论的逻辑起点之一，新公共管理学者也从这一观点出发，对传统公共行政中出现的诸如机构腐败、规模扩张和预算最大化进行了解释。

但从理论上讲，这种经济领域的理性人和经济人假设并不适合于政治领域和公共行政领域。单从人有自利这一个方面就判断入是“经济人”的话有以偏概全之嫌。此外，这种假设还忽视了人性中的人文道德、社会伦理等文化因素。除此之外，人性善的倡导、社会功德的提倡、爱国主义、人与人的互惠互信、以及为了国家和集体利益牺牲自我的利他主义等各种各样的文化因素同样会对人的行为和选择产生制约，在某种程度上甚至可以说是决定性的。

从本质上来看，理性人和经济人假设只不过是西方个人主义理论的变异和强化，这一点在经济领域已经遭到了批判。新公共管理学者又将其改头换面引入了行政领域，最终也导致了行政理论自身的矛盾。

3.2 顾客导向与公民权的矛盾

对政府而言，将公共服务的受益者称为顾客，实际上是模糊了政府和企业的根本区别。

公民有权参与政府，参与行政管理活动，有权监督政府，还有义务纳税，这种角色是顾客所无法比拟的。将公民看作顾客，将政府与公民的关系看作是基于市场交换主体的企业和顾客的关系，实际上是模糊甚至是降低了公民的权利和政治、法律地位。其次，政府存在的目的和意义就是保证公共服务的提供、社会目标的实现和公共利益的维护。但政府顾客导向注重的是对分散的个体的短期私人利益做出回应，这种倾向必定会影响公共服务的提供和公共利益的实现。如果公共部门只以顾客导向为目标，行政改革也就失去了应有的方向和意义。此外，顾客的购买力是有很大的差别的，没有购买力的顾客，无论多么需要都是无法得到商品。若放在公共服务领域，他们必将被排斥在公共服务的受益者范围之外，从而加剧社会的不平等，形成裸的两极分化。

3.3 新瓶装旧酒的质疑

新公共管理有一个重要的假设，即公共部门的管理与私营部门的管理虽然存在差异，但存在着一个跨越公私部门的一般管理。批评者认为新公共管理死抓此理不放，致使管理主义倾向浓厚，与早期的科学管理主义相靠拢。正如等哈特认为的一样：“在公共行政领域有一个长期存在的传统，它支持‘政府应像企业一样运作’的观点”，在很大程度上，这种建议意味着政府机构应该采取‘科学管理’到‘全面质量管理’这样一些在私人部门行之有效的措施。政府再造运动和新公共管理使这个观点更加深入。”透过表面，在新公共管理深层仍然存在着一个扎根很深的东西，那就是“效率”，也就是“花费更少，获取更多”。由此可见，新公共管理仍摆脱不开追求高效率的泰勒制的影响，仍具有鲜明的管理主义色彩。大有新瓶装旧酒之嫌。

3.4 政府掌舵的困境

奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书中建议建立一个掌舵而非划桨的政府，将权力下放，减轻政府负担，以期更好的发挥中央的指导职能。但批评者却发现在实践中已证明这几乎可以悲观的说是一种奢望，以西方国家改革为例发现，这种权力下放只是将一种公共垄断变成了私人垄断，将公共物品和公共服务交给市场全权负责，以减少政府失败，缩减政府职能，这必然意味着政府放弃了部分社会职能，削弱了国家对公共事务和经济的调节能力，从而致使中央控制权的下降，破坏了国家政府在公民心目中的权威性，最终导致政府在实质上将不再能掌舵了。

4 结语