一、我区贯彻执行治安管理处罚法取得的成绩
经过调查，我们认为：治安管理处罚法颁布一年多来，区政府及公安机关贯彻落实是认真的。在加强学习宣传培训，强化治安管理措施，加大对违法行为的打击力度，规范人民警察行使职权，保护公民、法人合法权益等方面做了大量工作，有力地促进了我区的社会治安稳定和政治安定，为建设“两个社会”作出了积极贡献。主要表现在：
（一）认真组织学习培训，广泛开展宣传教育。一是加大学习培训力度，提高民警的执法能力。由分局统一购买治安管理处罚法单行本和释义，做到人手一册，要求全体民警认真自学；分局精心编制考题，统一组织闭卷考试，在参加__市治安管理处罚法考试、知识竞赛以及人民警察岗位执法资格考试中，开发区分局获得第一名；组织收看电视讲座，邀请上级法律专家专题辅导；举办派出所兼职法制员、治安民警培训班，以民警亲自办的案，亲手组的卷为教材，查找问题，剖析原因，整改纠正。同时还利用局网站主页开辟专栏，引导讨论，有力地推动了民警学习治安管理处罚法的积极性和有效性。二是加强社会面宣传教育，营造良好的执法环境。组织民警深入机关、企事业单位和居民区，根据流动人口、暂住人口、中小学生等不同群体，有针对性地开展宣传教育；在报纸上刊登有奖竞猜题，在__电视3台开辟了《警民连线》法制栏目，及时报道违法典型案例，并派法律专家到广播电台开展法制讲座。同时，还利用“五五”普法教育这个载体，联合普法办、街道、法院等部门，在__电影院广场、中山广场、商业街、市民广场开展法律咨询8场次。发放各种宣传资料20__0余份，力求做到家喻户晓，取得了良好的社会效果。
（二）强化治安管理措施，依法查处违法行为。一是全力整治突出的治安问题。开展了反“三车”、“黑车断油”、“三电”及禁赌、危险物品管理等专项整治行动，强化了正常性的治安监管，区公安分局危险物品管理工作在全市作了经验介绍。20__年3月以来，两分局共受理治安案件23033起，办结12809起，有力地打击了各类违法行为。二是全力开展维稳工作。作为主城区的公安机关，两分局始终保持高度的政治敏感性，将维稳工作作为压倒一切的头等大事来抓。一年来，共接待、受理群众案件44起，在规定时间内办结率达97.7%，停访息诉率达95.5%，十七大期间实现了“零进京”上访目标；化解各类矛盾纠纷1851起，妥善处置了48起。同时还积极做好节假 日、重大节日和市、区“两会”等重大活动的安全保卫工作，无发生影响稳定的政治事件。三是全力推进治安防范和管理工作。治安防控体系建设不断完善。到目前止，在全区主要路口、重点部位共安装视频监控点86处，新建监控点385处，其中向街面延伸13个监控头。社区农村警务建设不断推进。全区已建社区警务室31个、农村警务室19个，区公安分局农村警务建设得到公安部和省厅领导的充分肯定，并在10月27日晚，中央新闻联播节目中作了专题播放。接处警工作不断创新。区公安分局建立接处中心，全天实行四班三运转，24小时安排4组警力直接在街面实行动态接警，再根据职能分工或属地管理原则移送相关职能部门或派出所处理；开发区公安分局也科学调整勤务机制，建立起以8辆摩托车和2辆电瓶车在“面”上控、“线”上防的巡防新机制，取得了明显成效。
（三）完善执法监督机制，规范民警执法行为。一方面，要求民警做到“四个能够”。即能够熟知常用条款，杜绝执法不知法；能够正确适用法律条文，杜绝执法中的随意性；能够按要求制作法律文书和整理卷宗，杜绝执法粗糙；能够熟练运用法言法语，杜绝执法用语不规范。另一方面，完善了执法监督机制。两分局还先后制定了《执法质量考核办法》、《案件质量通报制度》、《案件主办民警制度》、《案件五级审批制度》等规章制度，以制度规范民警的执法行为。如区公安分局建立健全执法档案，由法制部门对每起治安案件审查把关，实行每月一次执法质量考评，并将考评结果予以通报；开发区公安分局为严格落实案件倒查制度，法制部门针对检查审核中发现的严重问题，会同督察部门对有关案件主办人员和办理部门负责人等相关责任人员予以戒勉谈话、督察记分等，对那些严重不作为、造成后果的予以纪律处分。据了解，自治安管理处罚法实施以来，就治安案件裁决不服提起行政复议的区公安分局有5起（全部维持），与前年同期相比下降16.67%；开发区公安分局只有1起（最终以申请人撤诉而终结）；提起行政诉讼的区公安分局有2起（法院判决维持原裁决），与前年同期相比下降50%，开发区公安分局未发生一起行政诉讼，民警执法理念和执法水平明显增强。开发区公安分局在去年全市公安系统“三考”活动中，取得了第一的成绩，区公安分局连续两年被评为全省执法质量优胜单位。
二、存在的主要问题和困难
为了正确贯彻实施治安管理处罚法，两分局和广大民警做了大量工作。但与法律的要求、人民群众的期望还有一定的差距。
（一）宣传教育还不够广泛深入，实效性有待进一步增强。治安管理处罚法与旧条例相比，扩大了治安管理处罚法的调整范围，增加了处罚的种类，大幅调整了罚款处罚的幅度，明确了公安机关及民警办理治安案件应当遵守的基本行为规范，进一步完善了处罚程序。这就要求公安机关加大教育培训力度，提高广大民警知法、懂法、守法、执法的能力和水平。但从调查情况看，宣传教育还不够广泛深入，实效性有待进一步的增强；广大群众对哪些是违反治安管理行为、应受到什么惩罚知之甚少；一些部门单位的治安保卫人员、许多部门和镇、街道的同志以及从事政法工作的人员也都不清楚治安管理处罚法的有关内容，特别是农村的宣传教育还存在不少盲区。
（二）部分民警的执法理念有待转变,“四种意识”有待进一步增强。治安管理处罚法与旧条例相比，处处体现了以人为本的服务理念，对公安民警的执法提出了更高的要求。但从调查情况看，部分民警的执法理念还没有完全转变，主要表现在：一是及时取证意识还不够强。一些民警在处警时不取证先调解，特别是在处理一些邻里纠纷案件中过分依赖调解手段，待调解不成想取证时，有些证据却无法取得，导致案件不能及时了结。二是时限意识还不够强。少数民警在办理治安案件时，有超过法定期限的现象，对一些需要延长期限的案件，也没有按照规定报批。三是程序意识还不够强。重实体、轻程序现象仍不同程度存在。如在制作笔录时有时没有全部告知被询问人权利，告知送达不够规范等。四是人权保护意识还不够强。在传唤、询问、检查治安处罚当事人时，有时存在侵害治安处罚当事人的合法权益现象。
（三）民警执法行为还不够规范，办案质量有待进一步提高。由于治安管理处罚法对“情节严重”、“情节轻微”、“赌资较大”等没有做统一的具体规定，而地方立法机关又没有制定相应的实施办法，导致公安机关在具体办案中存在很大的随意性：不同的办案民警对情节相同的案件在处理上会有很大的差别；也有同一办案民警在办理治安案件过程中对存在同样性质、情节的违法行为出现多种处罚结果的情况；有些案件取证手段简单、适用法律错误、文书制作粗糙审查不细，影响了严格执法的整体效果；一些民警法制意识淡薄，存在办人情案、关系案现象，处罚显失公平，造成当事人不服。
（四）基层治安管理工作还比较薄弱，治安防控体系建设有待进一步完善。一是流动人口管理机制还不能适应动态环境的需要。未能实现底数清、情况明的工作目标，混迹于流动人口中的违法犯罪突出，外来人口犯罪在整个犯罪比例中仍然占到70%左右。二是对出租房屋管理还不够到位。我区有大量的出租房屋没有登记，即使登记的出租房屋，对承租人的登记也不够全面、规范，有些只登记了姓名，没有登记身份证号和地址；对房东缺乏有效的管理，没有进行一些必要的培训。三是技防投入严重不足。在社区街道、居民区的重要路段、重点部位、部分网吧、废旧物品收购点、宾馆等无力安装监控设施。四是特种行业、网吧等公复场所的管理难以到位。网吧、宾馆、酒吧等一些娱乐场所是违法犯罪的多发地，但其管理涉及工商、消防、文化、公安等多个部门，由于多头管理，形不成打击的合力。
（五）警力不足、经费紧张、装备落后在一定程度上影响了该法的正确实施。从调查情况看，我区现有警力不能满足现实需要，特别是基层一线派出所，既要承担正常的警务工作，又要做好基础信息采集、配合当地党委政府中心工作等非警务工作，致使警力不足的矛盾更加突出，一线公安民警长期超负荷工作。另外，我区两分 局经费等保障工作还需进一步加强。110接处警装备不齐，缺乏必要的警用强制、防护装备，不利于应付突发性事件；开发区公安分局及基层办案单位只能临时租用企业用房和民房，以解决办公用房问题。为了维护正常办公和改善办公条件，有些执法单位对查办一些能带来经济收入的案件积极性较高；有的应当罚款并处拘留的而仅作出罚款处理，影响了治安管理处罚法的正确实施。
三、几点意见和建议
（一）要进一步加强对治安管理处罚法的宣传教育，切实增强宣传教育的实效性。治安管理处罚法是与人民群众生产生活有着密切关系的一部法律，也是一部维护社会和谐稳定的法律，要充分认识正确实施治安管理处罚法的重要性，要把治安管理处罚法作为“五五”普法教育的主要内容，进行广泛的宣传教育，特别是对重点区域、重点行业、重点单位、重点人群的普及教育，切实提高广大公民的法律意识，让更多的群众知法、懂法、守法。公安机关以及执法民警要深刻领会本法的内涵，学好、用好本法，为我区社会治安稳定、经济发展和人民群众的安居乐业，创造和谐的社会氛围。
（二）要进一步转变执法理念，规范民警的执法行为。一是要进一步增强“四种意识”。即增强证据意识，防止取证不及时而侵害公民的合法权益；增强期限意识，杜绝超时办案；增强程序意识，做到实体、程序并重；增强人权意识，切实尊重和保护当事人的合法权益。二是要进一步规范民警的执法行为。在与治安管理处罚法相配套的地方性法规出台前，要根据__的具体情况，统一、规范确定“情节严重”、“情节轻微”、“赌资较大”等标准，努力减少执法的个体差异性；要严格对“自首”等法定从轻、减轻情节的认定，杜绝执法的随意性。三是要进一步提高办案质量。要准确理解立法本意，正确适用法律法规，切实维护当事人的合法权益；要提高法律文书制作水平，增强法律文书的严肃性和权威性。
（三）要进一步强化治安管理职能，加强社会防控体系建设。公安机关要依法及时受理治安案件，加大对违反治安管理行为的打击力度。加强枪支弹药和民爆物品管理，全面清除治安安全隐患；加强娱乐服务场所管理，严厉打击、赌博、吸贩毒等社会丑恶现象；加强对流动人口和重点人口的管理，重点打击盗窃、销赃等违法犯罪行为；积极开展网吧、学校周边环境等突出治安问题的专项整治工作，以查处促稳定。同时，要以巩固和深化“三基”工程建设为契机，进一步完善社会防控体系建设。加强警务室建设，使民警真正深入社区，和村（居）治调组织一起做好外来人口、纠纷调解、排忧解难等工作。加大技防投入，在城区主要街道、居民区出入口、商店内外、单位办公场所安装高清晰监控装置。加强人防措施，不断探索完善警民联防制度和义务治安防范工作，努力降低发案率。加强与有关部门的配合，形成打击合力，增强人民群众的安全感。
（四）要进一步加强公安自身建设，提高队伍整体素质。治安管理处罚法是预防减小和遏制犯罪的法律屏障，是公安机关最常用、最适用、最有用、最管用的一部法律，它对公安机关的执法理念、执法能力、办案手段都提出了新的要求。要促进公安机关的素质与现代法治要求接轨，就必须着力打造一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的公安队伍。坚持执法为民宗旨，恪守职业道德，严格依法履行职责，规范办案程序。既要防止怕违规不作为，又要防止简单化乱作为，不断提高公安民警严格、公正、文明执法的水平。努力提高公安干警应付突发事件的快速反应能力，处置混乱局面控制驾驭能力，调处复杂纠纷的判断决断能力。
一、重点项目
1.行政程序立法研究（编号：2021jssf001）
课题的必要性：行政程序立法是行政法治现代化的必然趋势。从世界范围来看，法典模式是行政程序立法的高级形式。在我国，行政程序法典化更能反映我国行政法治现代化的要求：首先，行政法治现代化必然要求法制的统一。其次，行政法治现代化是一个系统的现代化进程，行政程序法典化可以避免分别制定单行法带来的残缺、漏洞。统一的行政程序法典可以以其系统、完整的程序制度，丰富、独立的程序理念使公民受到较全面、深入的现代行政法治教育，这是个别的单行法所难以比拟的。
研究范围及要求：阐释中国行政程序立法的重大意义；探讨推进行政法法典化的不同路径，如制定行政程序法、制定行政法通则（行政基本法）、制定完整的行政法典以及制定行政法总则等不同主张；并在此基础上，分析不同路径的利弊和优化路径选择。
2.环保执法自由裁量权问题研究（编号：2021jssf002）
课题的必要性：2019年，生态环境部印发《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法〔2019〕42号），进一步指导和督促地方生态环境部门规范行政执法自由裁量权。地方生态环境部门也相继制定了规范自由裁量权的专门规定。随着生态环境保护法律法规日益完善，特别是环境保护法修订以来，大气污染防治法、环境影响评价法、水污染防治法、土壤污染防治法、建设项目环境保护管理条例等多部法律法规相继修订或制定出台，生态环境执法手段更加丰富，环境行政处罚种类增多，罚款处罚数额大幅提高，行政处罚自由裁量权随之扩大。在此背景下，为深入推进严格规范公正文明执法，防范执法风险、提高执法效能，保护相对人合法权益、营造公平竞争的市场环境，有必要对生态环境执法自由裁量权问题进行研究。
研究范围及要求：一是制定裁量规则和基准的原则、主体、程序和基本方法；二是适用自由裁量权的基本原则和配套制度；三是对裁量权运行的监督和考评；四是典型环境违法行为自由裁量基准及计算方法。
3.新时代构建知识产权综合司法保护机制研究（编号：2021jssf003）
课题的必要性：党的五中全会强调，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，《法治中国建设规划（2020-2025年）》也强调“完善发展文化事业和文化产业、保护知识产权等方面的法律法规”，江苏省委“十四五”规划建议指出“全面加强知识产权保护工作，增强全链条系统保护能力”。当前，创新是引领发展的第一动力，保护知识产权就是保护创新。但是，目前知识产权司法保护存在体系混乱、条块分割、力度不大等问题。因此，在新时展背景下，有必要对构建知识产权综合司法保护机制开展研究。
研究范围及要求：分析知识产权司法保护机制面临的困境等问题，对知识产权综合司法保护机制的完善路径提出对策建议。
二、一般项目
4.数字平台反垄断法治保障研究（编号：2021jssf004）
课题的必要性：随着信息技术的飞速发展，数字经济作为经济增长的新引擎，在为市场带来更多机遇的同时，也产生了许多新的问题。2019年8月，国务院办公厅印发《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，平台经济的垄断问题成为学界、实务界热议的话题。当前，数字平台的治理难题已然成为中国乃至世界互联网治理的共同挑战。为促进互联网行业规范化、法治化发展，顺应当前及十四五时期进一步深化互联网平台规制改革的要求，对数字平台反垄断法治保障进行研究，进一步优化数字经济营商环境，维护互联网行业公平竞争。
研究范围及要求：分析数字平台企业竞争优势的来源及垄断的表征形式，对完善数字平台反垄断法治保障提出具有可操作性的对策建议。
5.基于分类分级视域下的社区矫正教育管理研究（编号：2021jssf005）
课题的必要性：社区矫正是立足我国基本国情发展起来的具有中国特色的非监禁刑事执行制度，是维护国家安全、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度。《法治中国建设规划（2020-2025年）》强调要“完善社区矫正制度”。《中华人民共和国社区矫正法》已于2020年7月1日起施行，社区矫正进入了新的发展阶段。为贯彻施行该法，落实宽严相济刑事政策，促进社区矫正对象顺利融入社会，预防和减少重新犯罪，提升社区矫正工作质量，加强基于分类分级视域下的社区矫正教育管理工作研究，实现依法矫正、精细管理、精准矫治、精心帮扶。
研究范围及要求：一是明确社区矫正分类分级教育管理的概念、内容和原则；二是明确社区矫正机构、受委托司法所、矫正小组在开展社区矫正教育管理工作中的地位、职责；三是明确分类分级管理在实现社区矫正规范化、精细化、信息化的路径和方法；四是明确分类分级管理在社区矫正教育管理实务工作中的具体实施。
6.治理视域下的公共法律服务体系现代化研究（编号：2021jssf006）
课题的必要性：公共法律服务体系建设是公共服务体系建设的重要组成部分，是保障和改善民生的重要举措，是推动经济社会发展、繁荣公共法律服务的必然要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础性、服务性和保障性工作。《法治中国建设规划（2020-2025年）》指出,要紧紧围绕人民日益增长的美好生活需要加强公共法律服务，加快整合律师、公证、调解、仲裁、法律援助、司法鉴定等公共法律服务资源，到2022年基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系。因此，需要在治理视域下对公共法律服务体系现代化开展研究，推进公共法律服务完善进程。
研究范围及要求：从公共法律服务体系现代化的本质、内涵和外延、举措、评价等方面开展研究。
7.治理体系和治理能力现代化背景下完善法律援助制度研究（编号：2021jssf007）
课题的必要性：党的四中全会对“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作出全面部署，提出要“健全社会公平正义法治保障制度”。目前，全国人大正在推进《法律援助法》立法，《江苏省法律援助条例》也已纳入省人大常委会2018-2022年立法规划正式项目。在此背景下，开展完善法律援助制度研究，对我省法律援助发展具有实践指导意义，为《江苏省法律援助条例》的修订做好前期准备工作，同时也为国家法律援助立法提供有价值的参考素材。
研究范围及要求：以满足人民群众的法律援助需求为目标，提出进一步增强法律援助服务提供能力、完善法律援助制度、推动法律援助工作高质量发展的措施、方法、实现路径，充分发挥法律援助在保障社会公平正义、推进治理体系和治理能力现代化中的重要作用。
8.安全生产非现场监管执法立法保障研究（编号：2021jssf008）
课题的必要性：运用科技手段实现安全生产非现场监管执法，是解决安全生产监督管理实践中突出问题的重要方式。新修订的《行政处罚法》对采用电子技术监控设备进行监管执法作出明确要求。但是，目前安全生产法律法规体系中尚未明确非现场监管执法的法律定位。因此，加强安全生产非现场监管执法立法保障研究，有助于提高执法的效率和精准性，有效解决应急管理部门“人少事多”的矛盾，将大量的执法检查工作由传统的执法人员直接进入企业现场检查转型为通过视频监控等信息化手段进行网上巡查，降低对企业生产经营秩序的影响，有助于创造良好的营商环境。
研究范围及要求：分析当前安全生产监督管理中可以采用非现场监管执法的违法行为，明确非现场监管执法内容，规范非现场监管执法程序。
9.长三角市场监管领域统一的行政执法免罚规定研究（编号：2021jssf009）
课题的必要性：长三角区域是中国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。近年来，长三角区域一体化加快发展，执法协作日益增多。开展长三角市场监管领域统一的行政执法免罚规定研究，探索沪苏浙皖市场监管领域一体化模式下包容审慎监管与严格监管并重、体现过罚相当与宽严相济法治精神的制度体系和路径模式，提升长三角区域市场监管整体综合效能，落实国家长三角区域协调发展战略。
研究范围及要求：立足于长三角区域一体化发展背景，针对目前已经实施的市场监管免罚规定开展评价，制定长三角市场监管领域统一的行政执法免罚规定。
10.行政处罚权下放机制研究——以江苏基层行政处罚实践为样本（编号：2021jssf010）
课题的必要性：行政处罚权重心下移是行政执法体制改革的核心内容，新修订的《行政处罚法》第二十四条第一款明确规定 “省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使”，本条设定了基层行政机关行使有关县级部门行政处罚权的法律路径。然而，行政处罚权重心下移，目前仍然存在制度供给不足的困境。因此，加强行政处罚权下放机制研究有其重要意义，有利于完善基层行政执法体制，解决多头执法、执法扰民、执法力量分散等问题，推动行政处罚权下放制度进一步规范，实现行政处罚权重心下移良性运作。
研究范围及要求：着重研究行政处罚权下放的规范化路径，在新修订的《行政处罚法》背景下，构建和完善行政处罚权下放制度，强化基层执法能力。
11.县域综合行政执法权下放改革研究（编号：2021jssf011）
课题的必要性：破解多头执法、多层执法、执法扰民和基层执法力量不足等问题，是中央要求开展综合行政执法改革的初心。2018年，江苏省委办公厅、省政府办公厅印发《关于深化综合行政执法体制改革的指导意见》，选择13个县（市、区）进行县域改革试点，梳理出台县级、乡镇（街道）执法权责清单、网格监管责任清单。2020年，江苏基层综合行政执法改革全面铺开，但权力下放不能“一放了之”，权力下放中出现的镇街执法人员素质不足、法治水平不高，无法有效承接等问题不容忽视，需要开展相应研究，以规范权力在基层的运行，提升基层治理能力。
研究范围及要求：一是综合行政执法权下放中，人员、配套制度、规范化运行和工作责任等问题；二是上下级之间的执法指导和执法监督问题；三是镇街基层执法人员的装备配备和制度建设问题；五是优化权力配置机制和模式，提高执法权下放后的运行效能问题。
12.行政机关法律顾问服务绩效考核研究（编号：2021jssf012）
课题的必要性：政府法律顾问制度是法治政府建设的“助推器”，当前，行政机关已经普遍建立了此项制度。在政府法律顾问制度不断完善的过程中，要推动法律顾问服务绩效考评机制的建设，从而有效破解法律顾问在履职过程中出现的“聘而不用、顾而不问”的现象，充分发挥政府法律顾问“参谋助手”作用，提高法律顾问的服务质量和工作效能。
研究范围及要求：分析政府法律顾问服务绩效考核的正当性和必要性，对构建行政机关法律顾问服务绩效考核的量化提出意见建议。
题目：论《治安管理处罚法》在执行过程中存在的问题及对策
分校（学院）：XX分校
专业：法学
年级：17春
学号：XX
姓名：XX
论《治安管理处罚法》在执行过程中存在的问题及对策
摘要：《中华人民共和国治安管理处罚法》于2005年8月28日由第十届全国人大常务会第十七次会议通过，于2006年3月1日起正式实施。该法总结了《中华人民共和国治安管理处罚法条例》施行近二十年来的经验，结合我国社会、经济发展和社会治安方面出行的新情况、新问题，以及随着我国民主法制建设进程的进一步深入，对公安机关依法行驶职权提出了新的要求，他的颁布实施标志着公安机关在新时期办理治安案件及处理相关治安问题上有法可依，对防止和纠正不当违法的行政行为，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，健全社会主义法制，维护社会治安秩序，保障公共安全、保护公民、法人和其他组织的合法权益，进一步完善办案程序，增进社会和谐，维护社会稳定，促进社会主义市场经济的发展，推进社会主义精神文明和法治文明建设与发展，都具有重大意义,它是一部遵循法理、适应国情，以人为本，尊重人权，有操作性、有创新性的行政基本法律，当然作为一部法律，其在实施的过程中，也存在着一些问题。
关键词：治安管理处罚法 问题 对策
一、产生的背景及其概念：
（一）、产生的背景：
在1986年来，新出现的需要给予治安管理处罚行为越来越多，特别是1997年新刑法修改后，刑法增设了大量新罪名，对其中尚不够刑事处罚而又属于治安管理范畴，需要给予治安管理处罚的行为，因没有法律规定，在实践中处罚无据，给公安机关有效履行治安管理职责，有效保护公民的合法权益，带来了很多困难。同时随着我国行政立法工作的不断加强，消防管理、道路交通安全管理、居民身份证管理等已经单独制定法律，这些法律设定的行政处罚大大超过了治安管理处罚条例规定的内容。
（二）、治安管理处罚法的本质和目的
为维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，制定《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）。
（三）、管理的范围和颁布的时间
对扰乱公安秩序、妨害公共安全、侵犯人身权利、财产权利、妨害社会管理具有社会危害性，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不够刑事处罚的，由公安机关依照治安管理处罚法给予治安管理处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议于2005年8月28日通过，自2006年3月1日其施行。
（四）、不断的修改完善
根据2012年10月26日第十一届全国人大常委会第29次会议通过、2012年10月26日中华人民共和主席令第67号公布的《全国人民代表大会常委会关于修改<中华人民共和国治安管理处罚法>的决定》修正，自2013年1月1日起施行。第十一届全国人民代表大会常委会第二十九次会议决定对《中华人民共和国治安管理处罚法》作如下修改：将第六十条第四项修改为“被依法执行管制、剥夺政治权利或者在缓刑，暂缓监外执行中的罪犯或者被依法采取刑事强制措施的人，有违反法律、行政法规或者国务院有关部门的监督管理规定的行为。”
执行过程中出现的问题：
（一）、处罚种类设定不严紧。
《治安管理处罚法》设定了警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证，对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或驱逐出境的处罚。所以公安机关及其人民警察对违反治安管理行为的人只能实施上述几种行政处罚措施，然而在第一百一条中出现的“被决定给予行政处罚的人交纳保证金，暂缓执行拘留，逃避行政拘留处罚的执行的，保证金予以没收和上缴国库，已经作出的行政拘留处罚决定仍执行”。我认为没收保证金的行政行为就是一种新的行政处罚。在《中华人民共和国刑事诉讼法》第六十六条之规定，责令犯罪嫌疑人为保证其不妨碍、不逃避刑事诉讼活动而交纳一定数额的现金。在《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十六条之规定，犯罪嫌疑人在取保候审期间违反刑事诉讼法的规定，公安机关应当根据其违法行为的情节，决定没收保证金的一部分或全部，并且区别情形，责令其具结悔过、重新交纳保证金、提出保证人，或者变更为监视居住、提请人民检察院予以逮捕。对于治安管理处罚法中的保证金数额可以参照刑事诉讼法中的有关情形，根据案件情况、性质、情节、社会危害性综合考虑保证金的数额。
（二）、以收缴的方式处理一些违禁品或一些作案用具、工具。
《治安管理处罚法》第十一条规定“办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按规定处理。”但我认为应当予以没收。因为没收和收缴有着本质的区别，前者是一种行政处罚措施。后者不是行政处罚，其含义是缴获、接收，起着一定的证明作用，其实两者都是将查获或缴获的东西都不再返还给违法嫌疑人。例如，在2018年8月24日20时许，民警在工作中发现绳某某非法携带一把管制刀具到某地，后被查获，对于查获的刀具，公安机关根据有关的规定，对其所携带的管制刀具予以没收，开具没收收据。
（三）、没有设定没收违法所得的行政处罚。治安管理处罚法中有一百多种违法行为，许多违法行为存在着涉及违法所得的问题。如，以盈利为目的的为赌博提供条件、出售淫秽物品、买卖罂粟、容留他人卖淫等违法行为，这些违法行为都将获取一定的所得。但是治安管理处罚法并没有对获取所得作出相应的规定。随着治安管理处罚法的实施，公安机关在办理存在违法所得的治安案件中，对违法所得应当如何处理将面临一个实际存在的现实问题。因此，对违法所得的处理应当予以明确。
（四）、“黄、赌、毒”处罚力度与违法治安管理行为的社会危害程度不相当。“黄、赌、毒”等违反治安管理行为的性质、情节及社会危害性比其他违反治安管理行为都要大，且一直都是公安机关严厉打击对象。治安管理处罚法对“黄、赌、毒”扩大了这类违法行为的处罚范围，但对这类违法行为的处罚罚款数额却没有提高，保留了原条例中的3000元至5000元的罚款数额额度。随着社会经济的发展，涉及毒品的违法犯罪活动越来越多，世界各地都以打击毒品犯罪活动放在首位，中国也不例外。由此看来，毒品的社会危害性远远大于色情和赌博的社会危害性。然而治安管理处罚法却忽视了这个问题，对“毒”的处罚力度明显小于“黄、赌、毒”的处罚力度。2015年5月21日，蓟州区东赵各庄镇上窝头村王学征吸毒，王学征吸毒后出现了幻觉，身称有人要毒害他，还控制他的手机，精神非常亢奋，情绪激动，用折叠刀将自己腹部和左大腿扎伤，血流不止，后来在民警和医生的及时抢救下才脱离生命危险。
二、出现问题的原因：
第一、这部法律的宣传力度不够，存在着盲区，尤其是在流动人口和农民工中宣传还不到位。我国农村人口接近9亿人，占全国总人口的70%，关注农村、关心农民工、支持农业发现，让农村稳定、农民增收，农业增长，是关系到国泰民安、国家富强的治安战略，提高农民工的法律素质，普法到个人，是全民依法治理工作的基础工作和基本要求，根本目的是为农村基础民主法治建设添砖加瓦，农民工法律意识淡薄、自学能力差，文化水平低，农民工的法律素养和经济社会发展的不一致，导致农民工懂法、用法、学法的人员叫少，都是制约着法律普及的因素。
第二、公安干警的整体素质有待提高，法律知识学习不足，存在着随意执法的问题。公安民警作为执行《治安管理处罚法》的主体，必须要懂法、学法，灵活掌握法律，要依法依规执行法律，在执法的过程中会有个别民警法律意识不够，思想政治纪律不牢，存在着刑讯逼供，暴力执法，执法程序不合乎法律法规规定，违反办案程序，超越职权范围，在基础派出所我们经常能看到一名民警带着辅警出警，执法人数和执法主体身份不相符的现象，这就极易会出现冤家错案的发生，违反了制定法律的本质目的。面对人民群众反映的问题不及时受理调查，对于人民群众的求助不能及时的予以帮助，存在着推诿扯皮现象的发生。
第三、各个执法部门的协调配合应进一步加强，司法所与派出所、治保会、综治办等协调配合不到位，大量民间纠纷集中在公安机关，增大了基础派出所的的工作量。近年来，基层一线民警牺牲最主要的原因已经不再是暴力伤害了，而是猝死和抑郁症，且牺牲年龄呈越来越年轻的趋势。基层一线，已经成为警察心中忘而生畏的“地狱”，熬夜家常便饭身体最差、直接和群众打交道风险高、干活最多挨骂最多，据统计，2018年8月23日至9月2日，短短十天，基层派出所已经有五民警察累死在工作岗位上【1】。日常的琐事和杂事充斥着我们基层民警，导致我们民警应接不暇，该管的没有管好，不该管的也没有处理好的局面，许多群众思想中有一个错误的认识“有困难，找警察”是一条万能的法宝，认为警察什么事情都能解决，国家有许多部门，每个部门都应该各司其职，认真做好自己的本质工作，各个执法部门配合不到位，互相推诿扯皮，导致公安民警工作量加大，工作效率有待提高，法律的贯彻执行出现障碍和阻力。
第四、处罚年龄存在不适合社会发展。近年来，公安部公布了《中华人民共和国治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》，其中将行政拘留的执行年龄从16周岁降低至14周岁。也就是说，一旦相关条款获通过，行政拘留将可对14至16岁年龄段的未成年人执行处罚了2016年8月，广东清远英德市公安机关打掉一个组织操纵未成年人攀爬入室盗窃的犯罪团伙，抓获犯罪嫌疑人46名，团伙中有未成年人20多名，最小的年仅14岁。这些未成年人直接参与作案，有专人操纵、培训，教他们如何行窃，成年人则坐镇幕后。根据现行《刑法》规定，对于那些已经满14周岁的不满16周岁的未成年人，只要他们的违法还没有达到涉及“故意伤害致人重伤”等重罪之前，就不能采取任何的刑事强制措施；但等到真的达到了，已然大错酿成。从行政拘留到“刑事重罪”之间缺乏必要的过渡。
三、预防的相关对策：
（一）、通过各种途径加大宣传力度。
我们应该强化措施，进一步加大对《治安管理处罚法》的学习宣传力度。采取多种形式和有效措施，加强对《治安管理处罚法》的学习和宣传，尤其是执法者作为执法的主体要发挥模范带头作用，做好表率，带头学习、带头执行、带头宣传，确保依法行政、公正执法。长期以来，老百姓整体的法律素养意识并不强，这就需要整个社会加大法律宣传力度，全社会营造学法、用法的良好氛围，要采取集中学习和自学相结合，辅导培训和座谈会讨论相结合，阶段学和经常学相结合，使每位执法执法者学懂弄懂，自觉遵照执行，同时还要加大对外宣传力度，把宣传《治安管理处罚法》与普法结合起来，做到家喻户晓、人人皆知、，使全社会重视和支持公安工作，要必须贴近农民工的实际情况和实际需要，有针对性的进行宣传。
（二）、我们应该强化教育，进一步抓好素质教育建警。
要把队伍建设纳入公安工作议事议程。通过开展法制教育，使广大民警牢固树立社会主义法治理念，遵守《五条禁令》，践行人民公安为人民的服务宗旨，增强服务意识、勤政意识、道德意识和依法执法意识，从思想上彻底解决好“为谁执法，为谁服务”的问题，不断提高公安民警的政治觉悟，公平、公正、文明执法，树立人民公仆的形象。要开展经常性的大练兵比武活动，一警多能，努力提高公安干警的法治水平和办案能力。要把那些热爱公安事业的优秀专业人才充实到公安一线，提高公安队伍的整体战斗力，为创建平安县市提供法律保障。例如：天津市公安局关于从严治警八项铁规铁纪，一是，严禁有令不行，有禁不止；二是，严禁为违法犯罪活动提供保护；三是，严禁欺上瞒下、弄虚作假；四是，严禁以警敛财、私设“小金库”；五是，严禁工作懈怠、推诿扯皮；六是，严禁跑官要官、买官卖官；七是，严禁诬告陷害他人；八是，严禁隐瞒违纪问题线索。天津市公安局的这八项铁纪值得推广和学习，符合习近平总书记关于“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”的十六字方针【2】。
（三）应强化联动机制，进一步加大执法力度。
要把行政执法机制建设作为文明执法、公正执法的重要保证，作为提高案件质量的基本保证。要不断完善办案人员案件评查机制，使任务明确化、监督经常化、责任具体化、行为规范化，要通过完善和创新制度，强化监督，不断提高执法质量，规范执法行为。对违反《治安管理处法》的行为处理要稳、准、严，杜绝以罚代拘，该罚不罚，该拘不拘现象的发生，要进一步加大执法力度，防止重大治安案件的发生，为创建平安市县发挥应有的作用。
（四）我们应该强化服务意识，进一步维护社会稳定，要以科学发展观为指导，要以习近平系列重要讲话精神为主旨。在广大公安干警中牢固树立起大局意识，处理好执法和服务的关系，增强全局观念，克服单纯执法，片面执法的弊端，灵活运用这部法律，使公安机关执法围绕服务大局，在思想上始终与党和政府保持一致，在执法上始终以事实为依据，以法律为准绳，为经济发展保驾护航。我们的政府要协调公安、司法、综治和基层调解组织密切配合，部门联动，明确职责，使民间纠纷得到分流，把矛盾解决在萌芽状态，减轻基层派出所的工作压力，保持社会稳定，为构建和谐社会，促进经济增长作出积极的贡献。2018年9月7日，新华社受权发布十三届全国人大常委会立法规划，包括人民警察法（修改）在内的116件各类立法项目列入立法规划。十三届全国人大常委会立法规划项目分三类，一类项目69件，即条件成熟、任期内拟请审议的法律草案；二类项目47件，即需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案；三类项目是立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。治安管理处罚法（修改）、刑法修正案、刑事诉讼法（修改）等系列为一类项目；人民警察法（修改）、道路交通安全法（修改）、看守所法等列为第二类项目。从1988年起届全国人大常委会开始，每届全国人大常委会都编制立法规划，统筹安排五年任期内立法工作。立法规划还明确了立法项目的提请审议机关或牵头起草单位【3】。
（五）、尽快完善关于年龄限制的规定。一些人认为，行政拘留执行年龄的降低可在一定程度上解决一些治安“难题”，并对近年来备受社会关注的校园欺凌行为起惩戒作用。一些人则表示，降低未成年人行政拘留的执行年龄应慎重，该处罚方式对青少年违法行为“治标不治本”。此次公布的《治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》第二十一条取消了现行《治安管理处罚法》已满14周岁不满16周岁未成年人不适用行政拘留处罚的限制性规定，同时将初次违反治安管理不执行行政拘留处罚的年龄范围从之前的“已满16周岁不满18周岁”修改为“已满14周岁不满18周岁”。对于已满十四周岁不满十六周岁未成年人的治安违法行为不能不加强管控。但管控的真正合理有效的办法不是行政拘留处罚，而是加强监护。结合原治安管理处罚法第十一条，即增设“监护督导制度”，其规定可以是：“不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。已满十四周岁未满十六周岁的人违反治安管理的，依法处罚或不予处罚后，也应当责令其监护人严加管教。责令其监护人严加管教的，应当书面说明该未成年人违法的具体原因、监护不当之处、进一步违法犯罪的风险及责任、如何加强监护的具体措施等情况。必要时，可以责令监护人参加相应的教育培训。
四、结语：
《治安管理处罚法》是一部与百姓生活息息相关的法律。较之原《治安管理处罚法》，从国家管理社会治安的目的与需要出发，扩大了治安管理处罚法的范围和领域，注重与相关法律法规的协调，加大了处罚的力度，规范了执法程序，规范了公安机关民警的执法行为，注重和尊重保障人权，体现了出其以人为本，关注民生民意的立法理念。具有宽严更适度、程序更严格、处罚更规范、监督更有力的特点。对于维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行职责起到了巨大了作用。《治安管理处罚法》实施以来，为社会治安综合治理提供了强有力的法律依据，但是对公权力的规范和公民权利的保护在制度设置以及实施当中仍存在不少问题，有待于在今后的执法实践中不断修正，日臻完善。
参考文献：
【1】------人民公安报。
【关键词】教育与处罚；法律价值；实际效果；问题与完善
教育与处罚相结合原则第一次以写入我国法律是在1986年颁布的《治安管理处罚条例》，2005年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，2006年3月1日起执行的《治安管理处罚法》第五条第三款明确了“办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合原则”。
该项原则的精神实质是：教育是目的，处罚是手段，通过处罚达到教育的目的。也即是要求公安机关及人民警察在治安案件办理的过程中不能一味的要求处罚，更不能为了处罚而处罚和以处罚代替教育，而是既要强调教育，即对于违法治安管理行为中那些社会危害性较小，或者存在法定的不符合处罚条件的违法行为人要进行批评和说服教育，使其正确认识自己的行为的本质，以防再次实施违法行为。同时，对于那些社会危险性较大、以单纯教育的方式不能达到理想效果的行为采用处罚加教育的方式，通过处罚达到教育的目的，这也体现出法律的“罪责相适应”的基本精神。
作为一项原则，“教育”与“处罚”相结合的立法设计是综合考量法律内涵与现实需要得到的，其旨在发挥法律在该项原则指导下最大效益的发挥，也可以说是达到法律精神与司法实践的完美结合。教育与处罚作为体现和实现这一目标的途径，分析其在实际运用中所体现的价值内涵和实践效果具有重要的意义。
一、该原则所追求的价值与效果
作为治安案件办理的一项重要原则，教育与处罚相结合所涉及的内容包括了公民个人的人身财产等切身权益，也关乎社会的稳定与秩序。基于此，就不能简单地将其认为是在公安机关办案过程中的一项政策性规定，而要通过其背后所蕴含的价值取向和实施所带来的社会效果两方面来理解其真正所表达的内涵，只有这样才能正确指导我们的实践工作。笔者将从以下几个方面出发来对其进行阐述。
（一）《治安管理处罚法》的立法目的
总的来看，《治安管理处罚法》所规定的内容是对那些具有社会危害性较小、尚不足以构成犯罪的行为进行处罚，以此来达到教育违法行为人、弥补被害人、维持社会秩序的良好状态。可以看出，治安管理的对象并不同于刑法所规定的犯罪行为，即使它们在形式上具有较大的相似性，但无论是从违法者的主观方面，还是所造成的社会危害性后果来看，法律所追求的效果应当是违法人行为的快速矫正和观念的转变，以达到尽快消除不良影响，恢复良好的社会秩序的效果。
基于《治安管理处罚法》所规定的行为的这些特点，以及执法者所想达到的效果，教育与处罚相结合则在理论上是以最小的成本实现这一目的的正确选择。尤其是教育的手段，其在节约大量司法成本的同时，实现的是违法行为人从思想观念到行为上的转变，最终的结果则更是有利于社会的稳定，而这也正是这部法律的立法目的所在。
（二）治安管理处罚对象的性质
《治安管理处罚法》中对四大类违法行为进行了处罚规定，而处罚的手段则包括了警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证，以及对外国人限期出境和驱逐出境等，其所涉及的大都是关乎公民的切身利益的内容，包括人身自由、财产以及经济活动的自由权利，而这些权利也是国家法律尤其是宪法所保护的公民的基本权利。而从法律的本意来看，作为一部“良法”，其所追求的并非是剥夺或者限制公民的某些权益，而是为了更好地保护国家、社会和公民的合法权益，因此在立法层面，则对这类处罚行为进行了严格的限制，既在数量方面，又在程序上进行了严格的规定，而这一点从其他原则的内容上也能够看出，因为它们作为指导性原则共同体现了这部法律的价值追求和实际意义，这一点它们是共通的。
教育与处罚相结合，要求的是利用教育的手段和处罚的手段并举，对违法行为进行处理，而就实际效果而言，在执法人员看来，处罚要明显好于教育，因为它提高了违法者的违法成本，使其在人身、财产方面受到了损失，对其有更好的惩戒和警示作用。以引起一时轰动的“杜宝良案件”为例，公安交管部门在杜宝良违章累计多达百次的时候才对其进行处以巨额罚款，而在这之前杜本人却对本人违章一无所知。虽然本案最后法院判决杜胜诉，但是从这一事件的过程中，我们依旧可以看到执法机关在面临“处罚”与“教育”两种手段时的选择以及考虑的出发点。
但是，作为事后的处罚行为具有一定的滞后性，其所造成的是“以暴制暴”的方式，从数量看，最后的结果是双重的法益受到损害，如一人因将另一人打伤而被处行政拘留，结果是被害人身体遭受伤害，而违法行为人的人身自由受到限制。这更是进一步增大了为达到社会稳定所需要的成本和代价，其效果如何并不能确定，这一点，从一些惯犯的身上就能看出。
（三）教育与处罚的结合
教育，一般是指通过对违法者进行批判教育和法制教育，采用典型分析等方式帮助其了解相关法律规定，以防其进行再犯，同时社会起到法律宣传教育的效果，实现个人效益和社会效益。处罚则是依照《治安管理处罚法》的规定对违法行为人进行处罚，达到打击违法、教育违法分子、维持社会稳定。两者方式虽然不同，但就其所追求的效果来看，是没有本质差别的。
从二者相结合的角度来说，笔者认为，二者在某种程度上是可以互通的：教育，就其在法律中所起到的作用来说，其本质上依旧是一种“处罚”方式，这里将其称为“软处罚”，即通过思想层面对其原有的观念进行“改造”，使其思想和行为与法律规定相符合，预防违法行为的再次发生，实现法律的价值；处罚，就其所要实现的目的来说，其属于“教育”手段的一种，这里称之为“硬教育”，即通过身体和物质等方面对违法行为人进行惩罚，使其意识到自己原有观念和行为的错误，最终达到转变思想的目的，也达到预防的效果。从以上角度来说，二者是没有差别的，其所要达到的依旧是法律价值和社会效果的统一，应当同等对待，在实际中同等使用。如果从法经济学的角度来看，“教育”则更是首选。
二、该原则在立法和实践中的缺陷
综合上述，在治安管理中，实行“教育与处罚并举，优先使用教育方式”是解决此类案件的最佳选择，但实际中往往因为多种因素的影响和限制导致其得不到贯彻。
（一）在立法层面存在缺陷
《治安管理处罚法》作为指导公安机关办理治安案件的法律依据和指南，其在立法的具体内容上存在与“教育与处罚相结合”原则不一致的方面。
1.法律价值导向出现偏差。在法律制定方面，《治安管理处罚法》以及《公安机关办理行政案件程序规定》从制定的出发点，到落脚点，再到具体实施细则，基本上全是围绕着如何通过实行处罚达到治安管理的目的，忽视了教育在其中的重要功能，这在一定程度上会给实战部门的执法人员产生一种“处罚优先”的误导，久而久之，深入人心，而之后实践中屡屡出现“以罚代教”现象，与之不能不说没有关系。
2.具体实施的相关规定不明确。整部法律仅是在总则方面给予规定，要求在案件办理过程中坚持“教育与处罚相结合” 原则，但是具体规定以及执行细则却没有表明；而与之形成对比的是整部法律对“处罚”的相关规定十分明确，包括适用情节、主体规定、处罚的方式和幅度、处罚程序等等。这对“教育”手段的实际操作带来很大困扰，一方面关于处罚的规定十分明确，另一方面，关于如何实施教育手段几乎未提及，而办案人员往往会出现因规定不明确而自主裁量，容易引发其他问题的产生。如2006年深圳的“女站街事件”，当地公安机关将女以集体“站街游行”的方式示众以达到警示的作用，殊不知如此既达不到预想效果，对女来说又是对其基本人格权的严重侵害。
3.缺少有效监督的相关规定。从立法层面来看，教育虽然被作为案件办理原则的一部分写入法律，但由于缺少明确的监督规定而导致其在实际执行中得不到有力的贯彻，一些案件办理人员因嫌麻烦、提高办案效率等选择直截了当的处罚，导致其形同虚设。
（二）实践中存在的缺陷及原因分析
在实践中，误用、滥用、不用“教育与处罚相结合”原则来指导案件办理的事例时有发生，究其原因，立法层面上的缺陷是导致该类现象的前提性因素，而执法机关的一些不正确的认识则可以说是直接原因。
1.对原则认识不准确，导致适用错误。如何正确把握该原则的内涵是原则使用的重要前提。但在实际中，往往会有部门办案人员因对其认识不够全面、深刻，出现误用，甚至因办理“人情案”而滥用该原则，导致“罚责不当”“以罚代教”，损害当事者人的权益、司法公正与权威。尤其是在案件中，此类现象更是频发，甚至出现了公安机关与女“合作”通过“钓鱼执法”来获取不法收入的现象。
2.重视度不够，没有认清其作用，片面强调一方。在实际中，对于一些社会危害性较小的案件，有些办案人员把本可以教育的方式解决的纠纷以处罚的方式解决，一些人存在着“说服教育太浪费时间，办案效率太低”“教育的方式没有处罚的效果明显，违法者容易再犯”等不正确的思想，其结果是将纠纷的不良后果放大，侵害当事者的合法权益。这些人往往是没有看到教育的真正作用所在，只是采用粗暴简单的方式，不能从根本上解决问题，同时也忽略了立法的精神在于教育人，而非处罚人。如上文所述的“杜宝良案”以及一些对者的高额罚款。
3.相关机制和体制的影响。实际案件办理中，一些地方往往将办理案件的数量纳入考评机制，而忽略了教育与处罚相结合的办案原则，导致一些基层单位单纯采用处罚的方式来提升办案数量。此外，一些单位为弥补经费不足，采取“以罚代养”的方式，将罚款作为主要目标，而忽略案件实际状况，损害当事人的其他合法权益和法律的公平正义。
三、对该原则的重构与完善
教育与处罚相结合原则作为治安案件办理的一项重要原则，其所包含的是从法律价值，到立法设计，再到司法实践，最后落脚于社会效果这一完整的链条。从上述内容可以发现其在我国的法律实践中存在着一系列的问题，因此，应当在原来的基础之上，打破不利因素的限制，创造有利条件，重新构建更为完善的“价值-效果”链条。
（一）加大讲解宣传，使其所蕴含的价值能够被认知
在实践中的缺陷往往来自于认识上的不到位，出现不够重视和认识错误等现象，要在法规政策制定方面加大对教育与处罚相结合原则的深入剖析，使司法人员认识到其所包含的价值和巨大的作用，从思想上转变他们以往的错误观念，从而使他们在实践中更加主动地去使用该项原则指导自己的执法工作。
（二）完善立法设计，明确详细规定
根据法律条文中关于“教育”这一重要内容的空白，应当参照法律中有关处罚的规定进行细化，从指导思想，到适用情况、再到监督等明确规定，确保其实施中能够“有法可依，有法必依”。
（三）加大贯彻力度，完善监督机制
立法的意义重在执行，只有将法律规定贯彻执行才能体现立法价值。教育与处罚相结合原则包含着极其丰富的内涵和良好的社会效果，但是重点在于运用到实践中，关键在于有效监督。各级执法机关，尤其是公安机关应坚持在该原则指导下办理治安案件，二者兼顾，重在教育；教育与处罚相结合的使用，一个重要方面是自由裁量权的使用，因此同时要完善上级监督、司法监督、群众监督、自我监督等相结合的监督机制，确保其得到正确、合理、有效、有力的贯彻。
（四）完善机制保障，排除不良干预
各级机关要制定正确的考评机制，重视案件办理质量，坚决防止“以数评优，数量优先”的观念，给一线执法办案人员以充足的、明确的裁量权，使其能够发挥主观能动性，准确地把握教育与处罚的关系，正确使用。同时要给予部分单位在人财物等方面的保障，防止出现“以罚代养”、“重效率、轻效果”的不良现象。
参考文献
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[2] 石向群.我国行政教育与处罚相结合原则的制度缺陷与完善[J].前沿，2007（3）.
[3] 石向群.我国治安行政教育与处罚相结合原则研究[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2006（3）.
（一）培育公正执法理念的重要途径
治安行政诉讼对于促进公安机关及时、合法、准确地适用法律的重要性是不言而喻的。被处罚人对处罚决定不服，有申请复议、提讼以及要求赔偿的权利。《治安管理处罚法》第102条甚至赋予了被处罚人直接向人民法院的权利，加大了公安机关在治安管理处罚案件中当被告和可能败诉的压力。这都对公安机关和人民警察提出了很高的执法要求，在实施治安管理处罚时严格依法办案，有助于从根本上防止执法不当或侵权行为的发生。
（二）检验执法公正与否的重要标准
公安机关兼具刑事司法和行政执法两大执法职能，担负着追究刑事犯罪和进行社会治安管理的双重任务。公安机关的执法行为贯穿于整个公安工作的始终,公正执法与否不仅关系到公安机关的整体形象,也直接影响依法治国这一治国基本方略的贯彻实施。治安行政处罚可以剥夺人身自由和进行财产处罚等，对当事人的权利义务会产生较大影响，当事人不服治安行政处罚引发的行政诉讼，经过人民法院的审理，查明案件事实，判决公安胜诉是对公安行政执法的法律认可，而判决公安败诉则是对公安执法的法律否定。
（三）法院监督公安执法的主要形式
治安行政诉讼的重要功能是保护当事人的合法权益，维护和监督公安机关依法履行职责。如果公安机关和办案民警的具体行政行为侵犯了当事人的合法权益，那么就有可能在诉讼中被判决撤销或者部分撤销。单纯程序违法的可能会被责令重新作出具体行政行为。公安机关迟延履行、不履行法定职责的,会被判决限期履行等。而对于具体行政行为符合事实清楚，证据确凿，适法准确，程序合法，处罚得当综合要件的，予以判决维持。治安管理处罚是公安机关根据法律授权，按照法定程序对实施了违反治安管理行为的人予以处罚的单方行政行为。根据权利和义务对等的原则，在因治安管理引起行政纠纷时，公安机关也应当承担相应的举证和应诉责任。人民法院通过审判程序，依据法律法规予以严格的司法审查，根据个案的不同情况分别作出相应的判决或裁定，对公安机关的自由裁量权予以限制。
（四）展示公安执法形象的重要舞台
就权利主体而言，公安机关是国家的职能机关。而就民事法律关系而言，公安机关具有法人的属性。依据民事诉讼的原则，法人在成为诉讼活动的原被告时有资格直接参加诉讼的只能是该单位的法定代表人。在治安行政诉讼中，根据《行政诉讼法》第29条规定精神，作为被告的公安机关的法定代表人应当出庭应诉，必要的时候，可以直接、书面委托民警作为诉讼人出庭应诉，通过庭前准备、出席法庭，认真举证，阐释公正执法。对于复杂、有重要影响的案件，法定代表人（一般为公安局局长）应亲自出庭应诉，这样有利于体现出公安机关尊重法律、尊重司法裁判的理念，有利于提高领导干部执法水平，也更有利于纠正违法行为，维护公安机关执法形象。
二、治安行政诉讼出庭应诉的技巧探析
治安行政诉讼是基于治安行政法律关系而产生的。在这个关系中，公安机关是代表国家来行使治安行政管理权的，有权依据事实和法律，对违反治安管理行为人进行处罚。而被处罚人只能按照处罚决定的内容履行义务。即使被处罚人不服而向人民法院，公安机关仍然是以国家机关的实体地位去出庭应诉，所以公安机关的一切活动都必须符合国家的法律，维护法律的威严。这就需要探讨一些治安行政诉讼的应诉技巧。
（一）熟悉卷宗，吃透案情
公安机关的法定代表人一般要书面委托2名诉讼人出席法庭、应对诉讼。委托诉讼人的素质的高低将直接影响应诉质量，故应当从具备依法行政意识强烈、办案经验丰富、应变表达能力强、工作作风严谨的执法民警中选拔。出庭前应注意审查相关执法环节是否合乎法律规定。主要包括：
1．确定案件性质。
定性，是为案件确定适用法律的标准或准则，准确定性要靠平时法律知识的积累和办案经验的积淀。
2．确定管辖问题。
包括主管管辖和地域管辖等，即案件是否属于公安机关管辖、该哪个公安机关管辖的问题，以及是否存在、超越职权。
3．事实依据问题，证据问题。
审查依据能否支撑事实，证据是否确实充分，多个证据是否能形成证据链条，证明的方向是否一致等。
4．程序问题及采取强制措施是否合法。
应当履行的程序性义务是否规范地履行，采取的相关行政强制措施是否符合法律的规定。
5．适用法律是否准确无误。适用的法律依据是否准确、全面，引用条款是否具体、明晰等。
（二）综合分析，列出提纲
公安机关在收到应诉通知书、状副本后到开庭前，应做好出庭应诉的准备工作。
1．及时提出管辖权异议。
即向法院提出该受理法院对于本案不具管辖权的意见。在接到法院应诉通知书之日起10日内，公安机关如果发现错误管辖，应以书面形式向法院递交管辖权异议书，法院裁定驳回管辖异议的，公安机关可以上诉。
2．审查原告是否已超过法定期限。
申请人不服复议决定的，有权在收到复议决定书之日起15日内向法院，原告直接向法院的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，特殊情况经申请、法院决定可以延长期限。对原告业已超诉讼期限的，建议法院裁定驳回。
3．审查处罚决定的合法性。
出庭应诉前必须认真查阅案卷，了解案件处理全过程，把审查处罚决定的合法性作为应诉工作的重点。
4．及时向法院提交答辩状。
委托诉讼人在收到状副本后，要及时做好向法院提交答辩状和有关资料的工作。首先要写好答辩状，对原告提出的事实、理由和请求要逐一论证，逐一辩驳。因为在庭审中万一书记员或者电脑打字跟不上，即使口头答辩再精彩，也徒劳无功。而庭审记录在合议庭合议时非常重要，再忙也要规范制作答辩状。庭审调查时，法庭没有认定的证据，辩论时不要再用，否则也无效。
5．及时向法院提交有关证据材料。
要规范整理案卷材料，包括足以证明处罚决定合法性的事实证据材料和有关法律、法规、规章等依据材料。对证据材料按顺序分类整理，便于法庭质证时举证。对于诉讼期间证据的收集，要熟知不是绝对不允许被告收集证据，两种情况下是可以的：第一，经法院许可，可以取证。第二，程序上的证据仍可以取证，《行政诉讼法》不准被告自行收集证据，指的是实体上的证据，程序性问题不是解决当事人违法与否的问题。
（三）分工负责，搞好配合
公安机关的委托诉讼人，实践中一般是法制部门和办案单位各一名民警担任。在庭审中的法庭调查阶段，委托诉讼人需要做好相应的准备工作，研究原告方有可能从哪些方面发难，作为被告方的公安机关如何举证应对。举证的顺序是什么，都要拟出提纲。注意出庭时两名委托诉讼人要在明确分工的基础上，相互配合，发言时要做到相互补充，堵塞漏洞。谁负责宣读答辩状，谁负责补充答辩，谁负责进行举证，谁进行相应的补充，谁担任主辩，谁进行补充辩论发言，以及针对庭审中突然出现的意外证据情况如何做出恰当的反应等都要在事先有一个大致的规划，才能做到应诉时从容应对。
（四）不卑不亢，展示形象
公安机关的执法活动是依法行使公共权力，维护社会秩序和当事人合法权益的活动，作为委托诉讼人，在法庭上应当警容严整，落落大方，展示公安执法形象。要注意庭审辩论技巧，“雄辩是银，沉默是金”，一名优秀的公安委托诉讼人，不仅应当是一名演说家，更应当是一名法律专家。要规范语言，使用法言法语。应积极动员第三人参与诉讼，以减小公安机关的诉讼压力。第三人主要是指与案件处理结果有利害关系、主动申请或者经法院通知参与到已经开始的诉讼中与原告地位相当的人员。关于第三人，还有一种情况，就是被公安机关处罚的多人中未者，亦可作为第三人参与诉讼，对此种情况，应尽量阻止其参与诉讼，以避免应诉中的被动。
（五）从容应对，认真举证
诉讼的博弈，在某种意义上是原被告双方意志的较量。在治安行政诉讼中，原告当事人和被告公安机关双方的地位并不完全平等，因为公安机关在治安行政程序中已拥有优势的处罚权，所以在诉讼程序中所享受的诉讼权利要相应地少一点，处于原告地位的当事人就有较多的权力。原告时只需证明行为存在与否，被告须证明行为合法与否。各地公安机关应注意从通过国家统一司法考试、获取律师资格证书或者具有法律专业硕士学位的人员中选拔复合型法律人才到法制部门，以提高应诉能力和应诉质量。被告对自己作出的处罚决定合法性的举证是否充分、有效，将是决定公安机关在行政诉讼中是败诉或是胜诉的重大问题。应诉人员应明确举证范围，在治安行政诉讼中，被告的举证责任仅限于证明被诉行为的合法性，只提供与被诉处罚决定有关联的证据，对于原告方提出公安机关超越职权、，应诉人员应提供公安机关系依法履职的证据。公安机关应主要从证据符合法定形式、取得途径合法、证据内容客观真实等方面举证，向法院提交的证据材料应当是合法有效的，否则不能成为法院认定被诉处罚决定合法的依据；提交的证据材料应当是被诉处罚决定作出前所取得的证据；应当在法定期限内举证，主动向人民法院提交作出处罚决定的相关证据材料，否则，人民法院视为被诉处罚决定没有证据、依据；要规范制作并及时提出答辩状。应诉人员在庭审中完成了举证责任，就为胜诉打下了坚实的基础。
（六）反击有力，力求主动
在庭审中，特别是在法庭辩论中，委托诉讼人应善于捕捉并紧紧围绕案件的焦点和要害问题展开攻防，而不必去纠缠其他细枝末节。要注意技巧，特别是要注意原告人是以律师身份或是以公民身份作，不同的身份决定着其权限，影响制约着其功能的发挥。应诉人员发表辩论意见应做到言简意赅，抓住重点，争取让庭审法官更多地接受本方的观点，而不必在庭审中与原告及其人在口头上争输赢。庭审中应主动配合法官就本案焦点问题进行梳理，协助法官查明案件事实，主动举证，大胆反击对方辩驳，掌握法庭辩论的主动权。庭审中要利用专业和诉讼知识，灵活应变，尽最大努力减少自己失误，善于捕捉对方漏洞，及时展开反击。委托诉讼人应尽最大努力争取胜诉，全力维护公安机关的合法权益。若在诉讼中发现被诉处罚决定确属明显违法，已无胜诉可能，应本着有错必纠的原则出发，积极向法定代表人汇报，认真纠正错误。如果在宣判前同意撤销或者变更原处罚决定，应通过合法途径通知原告及人，要求原告撤诉，以终结诉讼。
（七）经验教训，总结汲取
我于XX年*月由××*派出所调入分局××处，任外勤民警，负责××*科技园区××个企业单位。XX年在分局党委、××处领导的领导下，以加强基层基础工作，抓基层、大基础、苦练基本功为中心，认真履行职责，全面加强负责单位的治安管理和安全防范工作，以“执法为民、争创一流”的标准为指导，珍惜职业，把握人生，遵法守纪。努力学习，勤奋工作，严格坚持依规落实治安防范措施，严格坚持依法监督检查，严格坚持依法办理行政处罚案件。从而，促进了管辖单位的整体防范水平，较好的完成了组织和领导交给的工作。一年中能够认真遵守和执行公安民警和公安工作纪律，无违法违纪、群众和管辖单位投诉。下面从五个方面汇报如下：
一、狠抓基础工作，提高管理水平，落实治安保卫责任制。
XX年在对单位的管理和防范工作上，我把贯彻落实《条例》作为全年工作的主线，坚持依法管理，认真贯彻落实“单位负责，政府监管”的内保工作新机制，围绕以防为主，实现“双无”做了以下工作。
一是与单位签定治安目标责任书，落实治安目标管理责任制，强化单位部门领导和各层人员的治安管理防范意识和安全管理责任。做到了责任制的普遍签定。二是建立健全制定完善单位内部各项管理制度，落实管理责任。做到了制度建立与单位人、才、物管理相适应。三是强化单位人防、物防、技防措施落实，严密防范安全管理。做到了值班巡逻力量落实，重点部位“三铁一器”安装使用落实。××个单位安装了电视监控设施，××个单位安装了周界报警系统。四是加强档案建设，明确保卫重点，搞好重点部位安全防范。完成了××个单位保卫档案的建立。
该项原则的精神实质是：教育是目的，处罚是手段，通过处罚达到教育的目的。也即是要求公安机关及人民警察在治安案件办理的过程中不能一味的要求处罚，更不能为了处罚而处罚和以处罚代替教育，而是既要强调教育，即对于违法治安管理行为中那些社会危害性较小，或者存在法定的不符合处罚条件的违法行为人要进行批评和说服教育，使其正确认识自己的行为的本质，以防再次实施违法行为。同时，对于那些社会危险性较大、以单纯教育的方式不能达到理想效果的行为采用处罚加教育的方式，通过处罚达到教育的目的，这也体现出法律的“罪责相适应”的基本精神。
作为一项原则，“教育”与“处罚”相结合的立法设计是综合考量法律内涵与现实需要得到的，其旨在发挥法律在该项原则指导下最大效益的发挥，也可以说是达到法律精神与司法实践的完美结合。教育与处罚作为体现和实现这一目标的途径，分析其在实际运用中所体现的价值内涵和实践效果具有重要的意义。
一、该原则所追求的价值与效果
作为治安案件办理的一项重要原则，教育与处罚相结合所涉及的内容包括了公民个人的人身财产等切身权益，也关乎社会的稳定与秩序。基于此，就不能简单地将其认为是在公安机关办案过程中的一项政策性规定，而要通过其背后所蕴含的价值取向和实施所带来的社会效果两方面来理解其真正所表达的内涵，只有这样才能正确指导我们的实践工作。笔者将从以下几个方面出发来对其进行阐述。
（一）《治安管理处罚法》的立法目的
总的来看，《治安管理处罚法》所规定的内容是对那些具有社会危害性较小、尚不足以构成犯罪的行为进行处罚，以此来达到教育违法行为人、弥补被害人、维持社会秩序的良好状态。可以看出，治安管理的对象并不同于刑法所规定的犯罪行为，即使它们在形式上具有较大的相似性，但无论是从违法者的主观方面，还是所造成的社会危害性后果来看，法律所追求的效果应当是违法人行为的快速矫正和观念的转变，以达到尽快消除不良影响，恢复良好的社会秩序的效果。
基于《治安管理处罚法》所规定的行为的这些特点，以及执法者所想达到的效果，教育与处罚相结合则在理论上是以最小的成本实现这一目的的正确选择。尤其是教育的手段，其在节约大量司法成本的同时，实现的是违法行为人从思想观念到行为上的转变，最终的结果则更是有利于社会的稳定，而这也正是这部法律的立法目的所在。
（二）治安管理处罚对象的性质
《治安管理处罚法》中对四大类违法行为进行了处罚规定，而处罚的手段则包括了警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证，以及对外国人限期出境和驱逐出境等，其所涉及的大都是关乎公民的切身利益的内容，包括人身自由、财产以及经济活动的自由权利，而这些权利也是国家法律尤其是宪法所保护的公民的基本权利。而从法律的本意来看，作为一部“良法”，其所追求的并非是剥夺或者限制公民的某些权益，而是为了更好地保护国家、社会和公民的合法权益，因此在立法层面，则对这类处罚行为进行了严格的限制，既在数量方面，又在程序上进行了严格的规定，而这一点从其他原则的内容上也能够看出，因为它们作为指导性原则共同体现了这部法律的价值追求和实际意义，这一点它们是共通的。
教育与处罚相结合，要求的是利用教育的手段和处罚的手段并举，对违法行为进行处理，而就实际效果而言，在执法人员看来，处罚要明显好于教育，因为它提高了违法者的违法成本，使其在人身、财产方面受到了损失，对其有更好的惩戒和警示作用。以引起一时轰动的“杜宝良案件”为例，公安交管部门在杜宝良违章累计多达百次的时候才对其进行处以巨额罚款，而在这之前杜本人却对本人违章一无所知。虽然本案最后法院判决杜胜诉，但是从这一事件的过程中，我们依旧可以看到执法机关在面临“处罚”与“教育”两种手段时的选择以及考虑的出发点。
但是，作为事后的处罚行为具有一定的滞后性，其所造成的是“以暴制暴”的方式，从数量看，最后的结果是双重的法益受到损害，如一人因将另一人打伤而被处行政拘留，结果是被害人身体遭受伤害，而违法行为人的人身自由受到限制。这更是进一步增大了为达到社会稳定所需要的成本和代价，其效果如何并不能确定，这一点，从一些惯犯的身上就能看出。
（三）教育与处罚的结合
教育，一般是指通过对违法者进行批判教育和法制教育，采用典型分析等方式帮助其了解相关法律规定，以防其进行再犯，同时社会起到法律宣传教育的效果，实现个人效益和社会效益。处罚则是依照《治安管理处罚法》的规定对违法行为人进行处罚，达到打击违法、教育违法分子、维持社会稳定。两者方式虽然不同，但就其所追求的效果来看，是没有本质差别的。
从二者相结合的角度来说，笔者认为，二者在某种程度上是可以互通的：教育，就其在法律中所起到的作用来说，其本质上依旧是一种“处罚”方式，这里将其称为“软处罚”，即通过思想层面对其原有的观念进行“改造”，使其思想和行为与法律规定相符合，预防违法行为的再次发生，实现法律的价值；处罚，就其所要实现的目的来说，其属于“教育”手段的一种，这里称之为“硬教育”，即通过身体和物质等方面对违法行为人进行惩罚，使其意识到自己原有观念和行为的错误，最终达到转变思想的目的，也达到预防的效果。从以上角度来说，二者是没有差别的，其所要达到的依旧是法律价值和社会效果的统一，应当同等对待，在实际中同等使用。如果从法经济学的角度来看，“教育”则更是首选。
二、该原则在立法和实践中的缺陷
综合上述，在治安管理中，实行“教育与处罚并举，优先使用教育方式”是解决此类案件的最佳选择，但实际中往往因为多种因素的影响和限制导致其得不到贯彻。
（一）在立法层面存在缺陷
《治安管理处罚法》作为指导公安机关办理治安案件的法律依据和指南，其在立法的具体内容上存在与“教育与处罚相结合”原则不一致的方面。
1.法律价值导向出现偏差。在法律制定方面，《治安管理处罚法》以及《公安机关办理行政案件程序规定》从制定的出发点，到落脚点，再到具体实施细则，基本上全是围绕着如何通过实行处罚达到治安管理的目的，忽视了教育在其中的重要功能，这在一定程度上会给实战部门的执法人员产生一种“处罚优先”的误导，久而久之，深入人心，而之后实践中屡屡出现“以罚代教”现象，与之不能不说没有关系。
2.具体实施的相关规定不明确。整部法律仅是在总则方面给予规定，要求在案件办理过程中坚持“教育与处罚相结合” 原则，但是具体规定以及执行细则却没有表明；而与之形成对比的是整部法律对“处罚”的相关规定十分明确，包括适用情节、主体规定、处罚的方式和幅度、处罚程序等等。这对“教育”手段的实际操作带来很大困扰，一方面关于处罚的规定十分明确，另一方面，关于如何实施教育手段几乎未提及，而办案人员往往会出现因规定不明确而自主裁量，容易引发其他问题的产生。如2006年深圳的“卖淫女站街事件”，当地公安机关将卖淫女以集体“站街游行”的方式示众以达到警示的作用，殊不知如此既达不到预想效果，对卖淫女来说又是对其基本人格权的严重侵害。
3.缺少有效监督的相关规定。从立法层面来看，教育虽然被作为案件办理原则的一部分写入法律，但由于缺少明确的监督规定而导致其在实际执行中得不到有力的贯彻，一些案件办理人员因嫌麻烦、提高办案效率等选择直截了当的处罚，导致其形同虚设。
（二）实践中存在的缺陷及原因分析
在实践中，误用、滥用、不用“教育与处罚相结合”原则来指导案件办理的事例时有发生，究其原因，立法层面上的缺陷是导致该类现象的前提性因素，而执法机关的一些不正确的认识则可以说是直接原因。
1.对原则认识不准确，导致适用错误。如何正确把握该原则的内涵是原则使用的重要前提。但在实际中，往往会有部门办案人员因对其认识不够全面、深刻，出现误用，甚至因办理“人情案”而滥用该原则，导致“罚责不当”“以罚代教”，损害当事者人的权益、司法公正与权威。尤其是在卖淫嫖娼案件中，此类现象更是频发，甚至出现了公安机关与卖淫女“合作”通过“钓鱼执法”来获取不法收入的现象。
2.重视度不够，没有认清其作用，片面强调一方。在实际中，对于一些社会危害性较小的案件，有些办案人员把本可以教育的方式解决的纠纷以处罚的方式解决，一些人存在着“说服教育太浪费时间，办案效率太低”“教育的方式没有处罚的效果明显，违法者容易再犯”等不正确的思想，其结果是将纠纷的不良后果放大，侵害当事者的合法权益。这些人往往是没有看到教育的真正作用所在，只是采用粗暴简单的方式，不能从根本上解决问题，同时也忽略了立法的精神在于教育人，而非处罚人。如上文所述的“杜宝良案”以及一些对卖淫者的高额罚款。
3.相关机制和体制的影响。实际案件办理中，一些地方往往将办理案件的数量纳入考评机制，而忽略了教育与处罚相结合的办案原则，导致一些基层单位单纯采用处罚的方式来提升办案数量。此外，一些单位为弥补经费不足，采取“以罚代养”的方式，将罚款作为主要目标，而忽略案件实际状况，损害当事人的其他合法权益和法律的公平正义。
三、对该原则的重构与完善
教育与处罚相结合原则作为治安案件办理的一项重要原则，其所包含的是从法律价值，到立法设计，再到司法实践，最后落脚于社会效果这一完整的链条。从上述内容可以发现其在我国的法律实践中存在着一系列的问题，因此，应当在原来的基础之上，打破不利因素的限制，创造有利条件，重新构建更为完善的“价值-效果”链条。
（一）加大讲解宣传，使其所蕴含的价值能够被认知
在实践中的缺陷往往来自于认识上的不到位，出现不够重视和认识错误等现象，要在法规政策制定方面加大对教育与处罚相结合原则的深入剖析，使司法人员认识到其所包含的价值和巨大的作用，从思想上转变他们以往的错误观念，从而使他们在实践中更加主动地去使用该项原则指导自己的执法工作。
（二）完善立法设计，明确详细规定
根据法律条文中关于“教育”这一重要内容的空白，应当参照法律中有关处罚的规定进行细化，从指导思想，到适用情况、再到监督等明确规定，确保其实施中能够“有法可依，有法必依”。
（三）加大贯彻力度，完善监督机制
立法的意义重在执行，只有将法律规定贯彻执行才能体现立法价值。教育与处罚相结合原则包含着极其丰富的内涵和良好的社会效果，但是重点在于运用到实践中，关键在于有效监督。各级执法机关，尤其是公安机关应坚持在该原则指导下办理治安案件，二者兼顾，重在教育；教育与处罚相结合的使用，一个重要方面是自由裁量权的使用，因此同时要完善上级监督、司法监督、群众监督、自我监督等相结合的监督机制，确保其得到正确、合理、有效、有力的贯彻。
【关键词】法定裁量；酌定裁量；裁量方法
【写作年份】2009年
【正文】
近年来，各地公安机关充分利用《治安管理处罚法》这一法律武器，在维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面作出了突出贡献。但是，由于各地对该法关于裁量部分的问题认识、理解不统一，加之有权解释机关对此问题的解释不具体、不透彻，出现了各地裁量标准不一、裁量随意性不断膨胀等现象，因此，有必要对该法裁量方面的问题进行探析。
一、对“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”的理解
《治安管理处罚法》从第二十三条到第七十四条，分别规定了违反治安管理的行为及量罚幅度。其中，共有17条先规定一般情节的量罚幅度，后规定 “情节较轻”的量罚幅度（如第二十五条等）；共有6条先规定一般情节的量罚幅度，后规定 “情节较重”的量罚幅度（如第二十三条等）；共有12条先规定一般情节的量罚幅度，后规定 “情节严重”的量罚幅度（如第二十四条等）。WWW.133229.Com还有部分条文虽然没有明确规定“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”，但是从条文的结构中也不难看出，立法机关事实上已经将具体的违反治安管理行为在一般情节和“情节较轻”、“情节较重”或“情节严重”上作出了区分。而在执法实践中，只有确定某一行为符合“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”或一般情节中的某一种时，才能找到与之对应的量罚幅度（即“对号入座”），然后在该幅度内进行裁量。因此，正确理解“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”，是正确适用法律、正确进行裁量的基础和前提。
（一）当前各地对“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”的应对方式及存在的问题
面对如此众多的“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”，基层执法机关往往无所适从，而各省级公安机关为了应对这一情况，分别制定了一些指导性意见，如江苏省公安厅制定了《关于正确界定治安管理处罚法有关情节的指导意见（试行）》（苏公厅〔2006〕394号）、北京市公安局制定了《北京市公安局关于下发〈北京市公安局实施治安管理处罚法细化标准〉（试行）的通知》（京公法传发〔2006〕4号）。这些文件无疑为基层公安机关准确适用《治安管理处罚法》提供了统一的尺度，具有非常重要的意义。然而，笔者认为，通过各地制定指导性意见的方式应对这个问题，存在如下方面的不足：
1、指导性意见违背法律规定。如江苏省公安厅《关于正确界定治安管理处罚法有关情节的指导意见（试行）》第一条第二款第三目规定：在共同违反治安管理行为中起次要或者辅助作用的，属情节较轻。而《治安管理处罚法》第十七条规定：共同违反治安管理的，根据违反治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用，分别处罚。根据该条规定，即使是在共同违反治安管理行为中起次要或者辅助作用的，也要根据行为人在违反治安管理行为中所起的作用进行处罚，而不是将“起次要或者辅助作用”与“情节较轻”划上等号。
2、指导性意见与有权解释相冲突。如江苏省公安厅《关于正确界定治安管理处罚法有关情节的指导意见（试行）》第一条第二款第一目规定：违反治安管理行为预备、中止、未遂的，属情节较轻。而根据公安部《公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释（二）》第二条规定：行为人为实施违反治安管理行为准备工具、制造条件的，不予处罚；行为人自动放弃实施违反治安管理行为或者自动有效地防止违反治安管理行为结果发生，没有造成损害的，不予处罚；造成损害的，应当减轻处罚；行为人已经着手实施违反治安管理行为，但由于本人意志以外的原因而未得逞的，应当从轻处罚、减轻处罚或者不予处罚。
3、各地指导性意见标准不一，导致适用量罚幅度不统一。如对卖淫嫖娼类违反治安管理行为，《山东省公安厅实施治安管理处罚法细化标准（试行）》规定情节较轻的情形：（一）确因生活所迫卖淫且所得不多的；（二）已谈好价钱或给付钱物，着手实施，尚未发生性关系的；（三）其他情节较轻的情形。《北京市公安局关于下发〈北京市公安局实施治安管理处罚法细化标准〉（试行）的通知》规定情节较轻的情形：已给付金钱等财物并着手实施，但由于行为人主观意志以外的原因尚未发生性关系的。江苏省公安厅《关于正确界定治安管理处罚法有关情节的指导意见（试行）》规定情节较轻的情形：（一）、已满14周岁不满16周岁的人卖淫嫖娼的；（二）、已满16周岁不满18周岁的人初次卖淫嫖娼的； （三）、以口淫、手淫等方式初次卖淫嫖娼的；（四）、因生活所迫初次卖淫的；（五）、初次卖淫嫖娼未遂的；（六）、初次卖淫嫖娼并检举他人违反治安管理行为，查证属实的。如此不统一的量罚标准必然造成量罚的不公平，侵害公安执法权威。
4、基层公安机关对指导性意见的法律性质认识不透。笔者认为，从法律性质的角度考察，这类指导性意见其实并不属于规范性文件，案件一旦进入司法审查程序，法院不但可以不“适用”，而且可以不“参照”，基层公安机关在执行时完全可以灵活掌握。但事实上，对于上级机关制定的各类指导性意见，基层公安机关往往不对其法律性质进行准确定位，盲目、机械执行，导致个别案件处理不公。
（二）解决上述问题的建议
有权解释机关应当在充分调查研究的基础上，结合实践执法经验，吸收各地指导性意见中科学、合理的细化标准，尽快制定出相关解释。当然，解释不可能穷尽所有现实中的违法现象，基层公安机关在掌握“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”时，应当充分、全面考察行为人的主观有责性和客观违法性，使量罚的结果最大程度地与行为人“罪责”相适应，真正贯彻落实过罚相当原则。
值得注意的是，《治安管理处罚法》在审议过程中，为了体现与刑法的衔接，将部分“情节严重”的规定修改为“情节较重”的规定，因此，在量罚时，还必须同时考察相应的追诉标准，防止以罚代刑。
（三）“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”的判定
笔者认为，“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”中的“情节”与违反治安管理行为的构成要件要素具有某种关联，但是又不是构成违反治安管理行为的构成要件要素。《治安管理处罚法》部分条文对此已有暗示，如《治安管理处罚法》第四十四条规定，猥亵他人的，即构成违反治安管理行为，处五日以上十日以下拘留；猥亵智力残疾人、精神病人、不满十四周岁的人或者有其他严重情节的，处十日以上十五日以下拘留。这就说明，只要是猥亵他人的，就构成了违反治安管理行为，而猥亵智力残疾人、精神病人、不满十四周岁的人仅仅是严重情节的几种情形之一。
因此，判定“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”，必须首先判定某种行为是否构成违反治安管理行为，该违反治安管理行为的构成要件要素是什么。笔者认为，一般情况下，在具备主体、主观方面要件的情况下，某种行为达到了足以侵害《治安管理处罚法》所要保护的法益的时候，就构成了违反治安管理行为。可见，构成要件要素与《治安管理处罚法》所要保护的法益密切相关。而“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”中的“情节”虽然不是构成违反治安管理行为的构成要件要素，但是并未超出构成要件要素所辐射的范围（部分拟制规定的情况除外）。例如，对于殴打他人的行为，只要该殴打行为足以造成对公民健康权的危害，就已经构成了违反治安管理行为，而殴打行为造成的后果才是是否“情节较轻”中的“情节”，殴打他人的方式、手段也是是否“情节较轻”中的“情节”，显然，这些情节并不是殴打他人行为的构成要件要素，但是均因不管是否造成伤害、不管采取何种方式，都因其对“殴打他人”这一客观行为起到一定的征表作用，而没有超出构成要件要素所辐射的范围。但是，殴打他人的场所、殴打他人的动机等，因为其本身并不是“殴打他人”这一行为所要考察的对象，或者说，其本身与《治安管理处罚法》所要保护的法益（公民健康权）并无实质性关系，所以，不能将其评价为“情节较轻”中的“情节”。
同理，判定其他具体的违反治安管理行为是否属于“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”，也需要先从构成要件要素入手，逐一考察某一具体情节是否属于“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”中的“情节”，再进行综合判断。
那么，到底以什么标准判定“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”呢？笔者认为，判定“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”，需要与一般情节进行比较。而立法对一般情节的规定存在于《治安管理处罚法》文本中，是客观意思，基层执法机关必须针对不同类型的违反治安管理行为，结合社会实际情况，综合分析行为人的目的、动机，采用的手段，侵害的对象，造成的后果，造成的影响等方面的因素，进行客观判断。概言之，在当前的社会发展形势下，行为人一般具有何种目的动机，一般采取什么手段，一般侵害哪些对象，一般会造成什么后果，这是判断是否属于一般情节的重要标准。
（四）“情节较轻”与 “情节特别轻微”之辨析
《治安管理处罚法》第十九条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：（一）情节特别轻微的……”实践中， 对于具体的事实属于“情节较轻”还是 “情节特别轻微”较难界定。
有观点认为，情节特别轻微，即违反治安管理行为的情节特别轻微。判断违反治安管理行为是否特别轻微，应当从违反管理行为人的年龄、身份，对违反治安管理行为所持的态度，违反治安管理的目的、动机，采用的手段，造成的后果，认错的程度，改正的情况，造成的影响等方面进行综合考察。如违反治安管理行为没有实施终了，行为人自己已经悔悟并及时改正，没有造成危害后果等。[1]
根据上述观点，“情节较轻”与“情节特别轻微”既有共同点又有区别。
共同点表现在：
1、二者都以危害行为已经构成违反治安管理行为为前提。若某种行为还没有足以造成对《治安管理处罚法》所要保护的法益的侵害，或者，侵害还没有达到紧迫的程度，那么，这种行为还没有构成违反治安管理行为，既不能认为是“情节较轻”，也不能认为是“情节特别轻微”。如行为人为诬告陷害他人而捏造事实的，因捏造事实的行为还没有构成违反治安管理行为，因此，不能认为是“情节较轻”的“诬告陷害他人”，也不能认为是“情节特别轻微”的“诬告陷害他人”。
2、二者都较一般情节轻。从违反治安管理行为情节的轻重方面考察，“情节较轻”与“情节特别轻微”均比一般情节要轻。
区别表现在：
1、功能不同。“情节较轻”为执法机关指明量罚的幅度，具有“对号入座”的功能；“情节特别轻微”为减轻处罚或者不予处罚提供法律依据，具有“减免功能”。
2、行为的轻重不同。从法律文本的表述上看，“情节特别轻微”显然比“情节较轻”的情节更轻。
3、“情节特别轻微”所涵盖的范围宽于“情节较轻”。根据上文的分析，“情节较轻”中的“情节” 与违反治安管理行为的构成要件要素具有某种关联，而“情节特别轻微”中的“情节”则包罗了与违反治安管理行为有关的所有客观情况及能够反映出行为人的人身危险性的所有主客观情况。
二、裁量种类
澄清了“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”的基本含义后，紧接着需要分析裁量种类。执法实践中，往往存在着行为人具有从轻、减轻或者从重处罚的情节，需要对行为人从轻、减轻或者从重处罚（本文将之称为“裁量种类”）。理论上讲，裁量种类可以分为法定裁量种类和酌定裁量种类。
（一）法定裁量种类
法定裁量种类，是指《治安管理处罚法》明文规定的、执法机关应当执行的从轻、减轻、从重处罚和不予处罚的裁量种类。《治安管理处罚法》总则部分、分则部分均规定了从轻、减轻、从重处罚和不予处罚的情节。其中总则部分第十二条是从轻或者减轻处罚的硬性裁量情节，第十四条是从轻、减轻或者不予处罚的弹性裁量情节，第十九条是减轻处罚或者不予处罚的硬性裁量情节，第二十条是从重处罚的硬性裁量情节，分则部分第五十条第二款、第五十一条第二款是从重处罚的硬性裁量情节。
从轻处罚，是指在法定量罚幅度以内决定较轻的处罚。与此相对应，从重处罚是指在法定量罚幅度以内决定较重的处罚。而减轻处罚，是指在法定量罚幅度以下决定处罚。
1、“中间线”问题。目前，基层执法机关存在一种观念，认为从轻处罚或者从重处罚就是在法定量罚幅度的“中间线”以下或以上决定处罚结果。如甲某阻碍人民警察依法执行职务，情节严重，应当在“五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”的量罚幅度内从重处罚，即在潜意识下认为，只有对甲某处七日以上拘留，才能符合从重处罚的规定。笔者认为，这种观念是错误的。从重处罚，应当是指根据行为人行为的主客观方面，将量罚的结果重于一般情况下的量罚结果。易言之，如果行为人本来不具有从重处罚的情节，就不会受到最后这样的处罚。如上述例中，根据甲的情节，如果其不是阻碍人民警察依法执行职务，而是阻碍一般国家机关工作人员依法执行职务，对甲最终处以五日拘留最符合过罚相当的原则，而正是因为甲现在是阻碍人民警察依法执行职务，最终对甲处以六日拘留。这样的处罚结果，也不失为从重处罚。[2]
2、从轻处罚不等于降格处理，从重处罚不等于升格处理。实践中，部分基层执法机关忽视了对这一问题的区分，造成了一些案件的错误处理。如乙非法携带管制器具，情节较轻，应处警告或者二百元以下罚款。但是因为乙曾在六个月内因盗窃受过治安管理处罚，应当从重处罚，遂最终在“处五日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”这一量罚幅度内作出处罚决定。这种做法完全混淆了从重处罚与加重处罚，应当在实践中予以杜绝。
3、减轻处罚的幅度问题。对于减轻处罚的幅度问题，公安部《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》（以下简称“《解释（二）》”）第四条作出了详细的规定：（一）法定处罚种类只有一种，在该法定处罚种类的幅度以下减轻处罚；（二）法定处罚种类只有一种，在该法定处罚种类的幅度以下无法再减轻处罚的，不予处罚；（三）规定拘留并处罚款的，在法定处罚幅度以下单独或者同时减轻拘留和罚款，或者在法定处罚幅度内单处拘留；（四）规定拘留可以并处罚款的，在拘留的法定处罚幅度以下减轻处罚；在拘留的法定处罚幅度以下无法再减轻处罚的，不予处罚。
但是，“法定处罚幅度以下”这一规定容易造成理解上的困难，例如，一般情节的盗窃行为，法定处罚幅度为“五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”，但是“法定处罚幅度以下”是否还包括一日以上五日以下拘留？若包括（肯定说），则符合减轻处罚条件的，可以处一日以上五日以下拘留；若不包括（否定说），则只能不予处罚。笔者赞成肯定说，理由如下：
（1）《治安管理处罚法》实际上将拘留设定为五日以下、五日以上十日以下和十日以上十五日以下三个格。《治安管理处罚法》多个条文有“五日以下拘留”的规定（如第二十五条等处），适用五日以下拘留不会存在法律上的障碍，也不会侵犯国民的法感情。
（2）持肯定说更符合公平、正义。如果坚持否定说，则会出现未设定五日以下拘留的违反治安管理行为在适用减轻处罚时，与设定五日以下拘留的违反治安管理行为相比，不符合公平、正义的要求。例如，张某盗窃，情节一般，因其未满18周岁，根据其违反治安管理行为的主客观情况，应减轻处罚，但是因为对盗窃行为未设定“五日以下拘留”的量罚幅度，根据《解释（二）》第四条第四项规定，对其不予处罚；李某扬言实施爆炸扰乱公共秩序，情节一般，因其未满18周岁，根据其违反治安管理行为的主客观情况，应减轻处罚，因为对扬言实施爆炸扰乱公共秩序行为设定了“五日以下拘留”，故根据《解释（二）》第四条第四项规定，对其拘留三日。那么，都是因为适用“未满18周岁”而减轻处罚的，为什么最终对张某不予处罚，而最终对李某拘留三日？这样的不公平已经显而易见。
（3）否定说的主要理由是肯定说的做法违背了行政合法性原则。该说认为，《行政处罚法》规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”这就是行政处罚法定原则，即没有直接的法律依据，行政处罚主体不得实施行政处罚。笔者认为，这种理解是片面的。“行政行为必须有法律依据，并不意味着每一个具体行政行为都必须有直接而明文规定的法律条文依据。”“一般说来，只要直接关系到行政相对人行政法上的基本权利的行政行为，特别是对行政相对人不利的行为（如行政处罚，笔者注），需要有直接明文的法律（包括法规和规章）依据；此外的行政行为，只要符合法的精神便可。”[3]笔者认为，即使象行政处罚这样对行政相对人不利的具体行政行为，如果在量罚上对行政相对人有利的，也并不是必须有直接而明文规定的法律条文依据，只有在量罚上对行政相对人不利的，才需要有直接而明文规定的法律条文依据。而肯定说的做法恰恰是对行政相对人有利的做法，因此，并不违背行政合法性原则。而否定说将减轻处罚直接等同于不予处罚，虽然在结果上看似乎对行政相对人更加有利，却不符合法的精神。
减轻处罚是否应当包括法定处罚种类的减轻？例如，对违反国家规定，侵入计算机信息系统，造成危害，情节一般的，符合减轻处罚的条件，能否减轻至五百元以下罚款？对此，《解释（二）》第四条明确予以否定。但是，笔者认为，减轻处罚理应包括处罚种类的减轻，理由如下：
1、处罚种类的设定顺序反映出处罚种类性质的轻重。《治安管理处罚法》第十条规定：治安管理处罚的种类分为：“（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。……”不难看出，立法实际上将“警告”视为性质最轻的治安管理处罚，“罚款”的性质重于“警告”，“行政拘留”的性质又重于“罚款”。对本应行政拘留的行为人，因符合减轻处罚条件，最终对其罚款，其实质上也属于减轻处罚。
2、便于划清减轻处罚与不予处罚的界限。《治安管理处罚法》多个条文对减轻处罚与不予处罚进行了并列式的列举，这就表明，减轻处罚与不予处罚完全是两个性质不同的概念，而《解释（二）》第四条无疑将部分减轻处罚的情形与不予处罚划上了等号，这在法律上是没有依据的。申言之，无论怎么减轻处罚，都不可以不予处罚，这是“减轻处罚”的应有之意。
当然，或许会有人提出这样一个问题：若根据行为人违反治安管理行为的主客观情况，本应对其警告，但是又符合减轻处罚条件的，又如何减轻呢？对此，笔者认为，出现这种情况的，因为行为本身就具有明显的轻微性质，可以直接适用不予处罚的规定对其不予处罚，而不是通过适用减轻处罚最终对其不予处罚。从这个方面讲，就需要基层执法机关综合把握案件事实，根据主客观相一致的原则，正确适用从轻处罚或减轻处罚。
（二）酌定裁量种类
酌定裁量种类，是指虽然《治安管理处罚法》未明确规定，但是行为人具有酌定裁量情节，需要予以酌定从轻或者从重处罚，从而对其从轻或者从重处罚的裁量种类。而酌定裁量情节，是指虽然《治安管理处罚法》未明确规定，但是能够切实反映出行为人客观违法性与主观有责性的增加或削弱，需要在裁量时予以考虑从轻或者从重处罚的情节。如行为人的一贯表现、行为后态度、行为的动机、方式、手段等。
笔者认为，把握某一情节是否属于酌定裁量情节，需要从以下几个方面考量：
1、是否与行为人本身有关联。某一情节是否属于酌定裁量情节，首先要分析这一情节是否与行为人本身有关联，是否能反映出行为人本人的人身危险性增加或削弱。如，行为人殴打他人后，根本无意对被侵害人赔偿，但是其父亲在未征得其同意的情况下，对被侵害人进行了赔偿。笔者认为这一情节不属于酌定裁量情节，因为不能反映出行为人本人的人身危险性增加或削弱。
2、是否与违反治安管理行为本身有关联。酌定裁量情节的基础是违反治安管理行为本身，若将与违反治安管理行为本身无关联的情节作为酌定裁量情节，则违反了行政合理原则（考虑不应考虑之情况）。例如，甲吸食毒品，同时，甲在家中还经常虐待老人，对甲在家中还经常虐待老人这一情节即不属于酌定裁量情节。若作为酌定裁量情节，便无异于间接处罚。
3、不属于构成要件要素。例如，多次发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息，干扰他人正常生活的，构成违反治安管理行为。行为人必须是“多次” 发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息，方能构成该违反治安管理行为，“多次”成为该违反治安管理行为的构成要件要素，就不可再作为酌定从重处罚的情节，否则，便违反了禁止重复评价原则。当然，当违反治安管理行为事实上的“多次”已经超过构成要件要素中的“多次”时，对多余部分的次数则可以单独予以评价。
确定案件事实中存在酌定裁量情节后，正确适用酌定裁量种类，还需要注意以下两个方面的问题：
1、酌定处罚种类不包括减轻处罚，也不包括加重处罚。酌定处罚实质上体现的是基层执法机关的自由裁量权，而自由裁量权的存在需要有法律的明确授权为基础，因《治安管理处罚法》并未对酌定减轻（加重）处罚进行授权，故不可以超越法律而酌定减轻（加重）处罚。
2、酌定从轻或者从重处罚的幅度不应高于相对应的法定从轻或从重处罚的幅度，否则将导致法定从轻（从重）处罚的规定形同虚设。例如，甲、乙共同违反治安管理，在违反治安管理行为中所起的作用相当，本应分别处7日拘留，若行为人甲属于未满18周岁的人，从轻处罚后决定行政拘留六日，行为人乙违反治安管理时是刚满18周岁的第二天，可酌定从轻处罚，则应当以不低于行政拘留六日为标准进行裁量，否则，酌定从轻的幅度便高于法定从轻的幅度，使法定从轻处罚的规定形同虚设。
3、某一情节已经作为法定裁量情节适用后，便不再属于酌定裁量情节。如行为人是盲人或者又聋又哑的人，已经适用《治安管理处罚法》第十四条对其减轻处罚，就不可以在因为其生理状况再酌定从轻处罚。
三、裁量方法
（一）判定属于“情节较轻”、“情节较重”或者“情节严重”
这是正确裁量的前提。因为，只有先找准属于“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”或者情节一般，才能确定立法在不考虑其他情况下予以认可的量罚幅度，之后的从轻、减轻或者从重处罚才有基础。
（二）对照法定、酌定裁量情节进行裁量
最后的裁量是一个系统的工程，必须在全面把握案件事实的基础上，认真分析、反复推敲，运用科学的方法，最终使裁量结果合法、合理。笔者认为，在此过程中应关键把握以下几个原则：
1、单一法定裁量情节按顺位适用原则。《治安管理处罚法》共有三处（分别为第十二条、第十四条、第十九条）同时规定了两个以上的裁量种类，那么，如何选择裁量种类呢？笔者认为，裁量种类在具体条文中的顺位反映了立法的倾向性，一般来说，顺位在前的应优先考虑适用。如已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安管理的，应首先考虑适用从轻处罚，只有在从轻处罚后仍不能符合过罚相当原则的情况下，才能适用减轻处罚。
2、法定裁量情节优于酌定裁量情节原则。违反治安管理行为人既有法定从重情节又有酌定从轻情节的，应当先从重、在从重的基础上再从轻并最终体现从重；既有法定从轻情节又有酌定从重情节的，应当先从轻、在从轻的基础上再从重并最终体现从轻；同时具有法定从重、从轻情节，或者酌定从重、从轻情节的，应根据案件具体情况作出符合过罚相当原则的决定；对具有法定减轻或不予处罚情节的，应当依法优先减轻或不予处罚。
3、硬性裁量情节优先适用原则。笔者认为，法律文本的表述某种程度上反映着立法机关的价值取向。当法律文本表述为“应当”适用某一规则时，说明立法机关要求执法机关，当适用这一规则的情形出现时，必须适用这一规则；当法律文本表述为“可以”适用某一规则时，说明即使出现适用这一规则的情形，立法机关对执法机关是否适用这一规则也不作强行要求（当然，一般情况下也应当适用）。因此，当硬性裁量情节与弹性裁量情节同时存在时，应首先适用硬性裁量情节。
4、同时具有同向裁量情节不升（降）格的原则。即使违反治安管理行为人同时具有两个以上从轻（从重）情节的，也不可减轻（加重）处罚；同时具有两个以上减轻处罚情节的，亦不可不予处罚。
5、裁量情节适用对应原则。即每一裁量情节的适用，必须要与折射该裁量情节的具体的违反治安管理行为相对应。例如，行为人殴打他人后逃跑，并被受案调查，逃跑过程中，行为人又实施盗窃行为，后行为人主动投案，且如实供述了自己殴打他人的违法事实，但是对其盗窃违法事实并未如实供述，因而，对于殴打他人的行为，符合《治安管理处罚法》第十九条第四项规定的减轻处罚情形，而对盗窃行为，不符合该项规定情形，故只能对殴打他人的行为减轻处罚，不可对盗窃行为一并减轻处罚。
【注释】
[1]柯良栋、吴明山主编：《治安管理处罚法释义与实务指南》，中国人民公安大学出版社，第189页。
各位领导、各位同志：
我于XX年X月由XXX派出所调入分局XX处，任外勤民警，负责XXX科技园区XX个企业单位。XX年在分局党委、XX处领导的领导下，以加强基层基础工作，抓基层、大基础、苦练基本功为中心，认真履行职责，全面加强负责单位的治安管理和安全防范工作，以执法为民、争创一流的标准为指导，珍惜职业，把握人生，遵法守纪。努力学习，勤奋工作，严格坚持依规落实治安防范措施，严格坚持依法监督检查，严格坚持依法办理行政处罚案件。从而，促进了管辖单位的整体防范水平，较好的完成了组织和领导交给的工作。一年中能够认真遵守和执行公安民警和公安工作纪律，无违法违纪、群众和管辖单位投诉。下面从五个方面汇报如下：
一、狠抓基础工作，提高管理水平，落实治安保卫责任制。
XX年在对单位的管理和防范工作上，我把贯彻落实《条例》作为全年工作的主线，坚持依法管理，认真贯彻落实单位负责，政府监管的内保工作新机制，围绕以防为主，实现双无做了以下工作。
一是与单位签定治安目标责任书，落实治安目标管理责任制，强化单位部门领导和各层人员的治安管理防范意识和安全管理责任。做到了责任制的普遍签定。二是建立健全制定完善单位内部各项管理制度，落实管理责任。做到了制度建立与单位人、才、物管理相适应。三是强化单位人防、物防、技防措施落实，严密防范安全管理。做到了值班巡逻力量落实，重点部位三铁一器安装使用落实。XX个单位安装了电视监控设施，XX个单位安装了周界报警系统。四是加强档案建设，明确保卫重点，搞好重点部位安全防范。完成了XX个单位保卫档案的建立。
二、狠抓安全防范，依法履行监督、检查职能，规范单位安全防范管理。
在狠抓治安目标责任制落实的同时，我注意把规范单位治安防范管理，促进防范措施落实，作为责任单位管理的突破口，积极展开执法监督、检查，做到了依规、依法进行检查，把检查的过程作为宣传法规，增强安全防范意识，促进防范措施落实的重要手段，使单位治安防范管理迈上一个新台阶。全年保持经常深入管辖单位检查指导单位保卫工作，掌握单位动态，发现不稳定因素，及时处置和上报，注意搜集相关信息。全年搜集、编写上报信息XX份;检查指导单位保卫工作XXX余天，填写安全检查记录XXX余份，填写限期改正和隐患整改通知XX份。对管辖单位聘用保安进行了调查，清除了XXX个单位的非正规保安XX人，规范了管辖单位保安使用聘用工作。
三、狠抓行政处罚，强化安全管理，落实防范措施。
行政处罚是国家赋予公安机关履行行政管理职能，维护社会治安，保护单位及公民利益的有效手段，但这种职权并非警察个人所有，他应服务于国家和社会公众。作为警察，我对此保持清醒的认识，做到坚持利为民所谋，权为民所用。XX年办理行政处罚程序案件XX起，罚款XXXX元。占全处罚款总额的40.5。为了强化管辖单位的管理与防范，今年对自己直接管辖的两个单位发生案件的单位进行了处罚，罚款XXXX元。占罚款总额的25。在办理处罚案件上，均能准确的试用法规，做到证据充分，裁量准确，程序合法，XX起程序处罚案件卷上报内保局法制科未因存在问题被扣分。所办理的行政处罚案件得到了单位的理解和支持，处罚工作收到了良好的效果。
四、责任意识明确，工作主动自觉。
责任单位能否作到防范到位，措施落实，不发生案件和事故，实现双无单位工作目标，关键在民警的责任意识。在此问题上我认为作为外勤民警应有着十分清楚的认识。对领导布置的工作，能够按时、按质完成，做到不拖、不推。在对分管的科技园区的XX多个单位我能够作到尽职尽责，主动自觉的深入单位，逐单位的进行走访和检查。为了强化单位值班、巡逻人员的责任，我常利用值班进行夜间检查，发现巡防工作中存在的问题，及时与单位领导进行沟通，提出防范管理要求和意见。XXX年X月XXXX厂有限公司保卫处XX处长报告，单位巡逻人员发现有人夜间多次跳入厂内企图盗窃公司物品，报警后因没有直接证据，无法进行打击，经与XX处长研究，部署公司保安蹲守，在X月X日凌晨3时10分将正在实施盗窃的犯罪分子抓获，经XXX所和刑警审查破获了一个作案XX起的X人盗窃、抢劫、伤害团伙。
五、注意加强学习，提高自身素质，完成领导交办工作。
作为一名外勤经保民警，在社会变革，知识不断更新的年代，只有注意学习，不断更新知识，才能适应新时期公安工作的要求。因此，自己是注意自身的学习的，以新的知识武装自己。尊法守纪。今年注重加强了对XX法律法规和XX相关业务的学习，在XX局组织的业务比赛考试中跃进标兵行列。在分局开展的珍惜职业，把握人生的主题教育活动中，能够积极参加学习，领会党委进行教育的用心和内涵，静心心思考检查自己。对待工作认真、严肃、细致。今年完成了领导交给的《XX年XX处工作思路》、《出租房屋的治安管理现状与对策》、《企业贯彻落实条例典型》等材料的撰写，共XXXXX余字。一年来的工作虽然取得了一定成绩，但也存在一些不足，主要是思想上还不能完全适应新时期公安XX工作的要求，在创造性的进行工作上思想不解放，观念上不能适应飞速发展的新形势;面对日趋复杂的治安形势，在对单位安全防范和保卫工作中，缺乏新的招数和办法;在对管辖单位的执法监督检查的力度上，还存在软的问题;作为一名警察业务还不全面，整体素质还须进一步提高。在今后的工作中，自己要认真总结经验，克服不足，坚持科学发展观，为构件和谐社会，努力把工作做得更好。
根据自己一年的工作，我申请公务员考核评定称职，请领导和各位同人评议。
谢谢大家!
