关键词：农村金融；监管；法律制度
中图分类号：D922.28 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）09-0-02
在我国，受金融监管体制不完备的影响，现行的金融监管立法，是由《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《非法金融机构和非法金融业务取缔办法》、《金融违法处理办法》、《贷款公司组建审批指引》、《农村资金互助社组建审批指引》等各零散法规或规章构成，形成了在具体个案中，只要有与金融监管相关的规定，那么就是金融监管立法的大一统格局。这些规定，既零散又笼统，既庞杂又单一，既滞后于金融行业的衍生发展，又缺乏实际的效用。譬如：在金融机构市场退出中起到基础作用的我国的《破产法》，由于金融机构本身不同于企业的特殊性，又由于我国农村金融组织有类似于村镇银行、资金互助社、小额贷款公司的特殊性，再加上国家推行的一系列富农扶贫政策，使得金融机构的市场退出，常带有行政干预的色彩，削弱法律权威的同时，也增加了农村金融行业的不稳定性。因此，在法律层面，要从监管理念、风险防控等方面完善体系建设。另外，由于具有信息、交易成本、担保等方面优势的非正规金融活动形式在农村的发展壮大，如何把控其法律地位，监督其行为，也是农村金融制度监管中，不可或缺的议题。
笔者认为：总的说来，法律对社会活动的监督管制分两种形式进行：第一、是控制准入，即未达到法定最低要求则不赋予法律上的认可或资格，在未获得相应法律资格的情形下进行的行为，那么就是自始无效，当然违法。第二、是控制行为，即超出了法律的射程范围或法律预期，则构成违法并需承担相应的责任。
综上，本文选从控制准入与控制行为两个角度，拟从三方面对农村金融法律监督展开论述：第一、阐述我国农村金融业的现状。第二、分析我国农村金融行业监管的现有形式及存在问题。第三、对完善农村金融监督法律制度提出建议。
一、我国农村金融行业的现状
农村金融，不同与城市金融，由于其特有的贫困，农民对金融需求的层级性，以及落后发展的经济，其金融业态的特点除了农民对资金需求的零碎和对资金数额需求的少，还突显于以下两个弊端：第一、农村资金的流失和信贷供给短缺。譬如农村邮政储蓄、农村信用合作社等“农味血统纯正”的金融机构，在市场竞争中受到商业化与利益最大化的影响，通常把从农民手中吸纳的存款，并且一般以中长期的定期存款为主，进行城市投资贷款项目，诱发了农民“贷款难”和“难贷款”的现象，使得农村借贷现金受阻，资金不能回流，抑制了传统农村金融业的发展。同时，城市的商业银行，受到央行利率调整，风险控制、逐利性等影响，又纷纷从农村撤走其分支机构，也造成了农村信贷供给的短缺。第二、随着正规金融机构的作用在农村的弱化，非正规金融在农村也应运而生，比如私人银行、典当行、民间集资与合会。在我国，学者把非正规金融定义为：非法定的金融机构（或称为：非法定的金融部门）所提供的间接融资。由于此金融活动伴有一定的地域性，借贷双方一般都是一个村镇或相邻村镇的，因此相互间都彼此熟悉，避免了繁琐正规借贷程序的信息核对与审批等信息不对称问题，同时其又能绕过政府关于金融机构借贷最低交易额的规定，且机构本身小巧灵活，大大减少了交易成本或根本无交易成本。因此，非正规金融在农村有广大的发展根基、市场、与发展前景。但是，这种规避法律的做法、不免存在许多的缺陷，又影响整个金融市场的平稳运行，如果一味的加以取缔、查处，非但不能弥补农村资金融通的空缺，还有可能与正规金融机构所产生的不良后果一道，抑制农村的建设与发展。据此，就形成了在农村，农民从正规金融机构“贷不到款”和非正规金融机构“不能贷款”的怪象。
虽然，一方面2006年底，银监会了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》按照：“低门槛、严监管原则” 引导各类资本到农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构。
因此，笔者认为：对于传统的金融业态，应该参照国有银行一样，减少竞争，给予其一定的政策优惠，甚至由央行或地方财政来弥补其亏损，以减少其风险承担的后顾之忧，借此来保障农村的借贷资金融通。同时，加大金融监管，对于抽取农村存款进行城市投资的予以处罚。另外，对于非正规的金融业态，除了加大立法完善与规范以外，引入竞争机制，进行积极引导，使得其合理准入。
二、我国农村金融监管的法制现状
综上文所述，我国农村金融分为正规金融与非正规金融两个构成，同时法律的监督管理作用，又分别从市场准入与行为控制两个层面进行。因此，本部分就从正规金融的法律监管与非正规金融的法律监管，两方面四小点，分析下我国金融监管的现状。
关键词:农村金融;金融监管;法律分析
我国作为农业大国的现实国情和城乡二元分化经济结构的长期制约，使得农村经济发展水平严重滞后，决定了现阶段农村金融经营成本高、风险大、收益率低，由此造成农村金融机构资产质量低下、亏损严重、资本严重不足、难以实现可持续发展等问题，使得我国的农村金融机构成为整个金融体系的瓶颈和“短板”。农村金融的监管无论在理念、对象、内容和手段等方面均具有不同于整体金融或者商业金融的特殊性。一方面，农村金融供给不足，有效竞争不充分，农村金融机构功能错位，农村资金回流，农民融资困难等问题要求建立具有多元化主体的农村金融体系，促进农村金融有效竞争，满足农村融资需求;另一方面，相对宽松的准入政策、过于复杂的农村金融局面以及难以对农村、农业经济提供有效金融支持的缺陷均需要完善的农村金融监管体制来保护相关主体的合法利益，稳定金融秩序，保障金融安全。
一、完善农村金融监管的法理基础
格莱珉银行创立者穆罕默德·尤努斯认为， 金融权利如同人们在衣食住行上享有的权利一样，也是一种人权，也是一种人的基本生存权利。法哲学研究中的人权理论将其划分为应有的人权、法律上的人权和现实中的人权三个层次，农民的金融权益便属于应有人权的范畴，不仅可以从社会公平正义理论、平等的生存权和发展权等角度得以证成，而且可以通过对其在现实中的享有和实现来评价和检验一国金融法律的质量和状况。首先，包括金融融资、获得农业保险、参与并实现合作金融等各项权利的农民金融权益需要相应的法律法规予以正式的确认和肯定;其次，无论进行融资、获得农业保险抑或参与合作金融，都需要在农村金融监管的法律体系中得到保障和制度支持;最后，对农民金融权益的关注和保护，决定着农村金融监管制度的价值目标和基本理念的转化。因此，可以说，从法学的层面上，运用权利理论对农民的金融权益状况、原因和保护进行权利理论上的分析和论证，从而在制度层面上寻求法律的保障，是解决农村金融问题的核心。
二、完善农村金融监管的现实需求
1.我国农村金融监管资源不足，难以形成有效的监管合力。现有的“一行三会”的金融监管格局具有诸多方面的缺陷。具体到农村金融体系，目前主要的监管机构为银监会，而且地方银监分局为农村中小金融机构的属地监管机构。但我国农村金融机构具有机构小链条长的特点，绝大多数农村中小金融机构都设在县(市)及乡(镇)和行政村，在其辖区内只设有监管办事处，这些办事处并不具有独立的监管主体资格，而且一般仅有3—5人的监管人员，应对辖区内原有的农村金融机构已是困难，再加上村镇银行、农村资金互助社、贷款公司等新型金融机构的大量出现以及大型商业金融机构和外资银行的参与，监管资源更是难以为继。
2.监管体系混乱，非正规农村金融游离于监管之外:(1)传统商业性和政策性农村金融机构受银监会监管;村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构，也由银监会监管，但其在资产规模、市场定位、资金运作、员工构成、贷款审批和组织结构等方面均与传统金融机构存在重大差别，难以根据一元化的监管体系进行简单处理;(2)农村信用社的监管比照《商业银行法》执行，监管责任由银监会和地方政府共同担当，其效力通过县联社—省联社的模式由联社体制来贯彻，但公司治理改革未能完成，省联社的行政管理和基层社的公司治理之间冲突加剧;(3)只贷不存的小额贷款公司无需接受银监会的审慎监管，由省政府指定省金融办或相关机构负责试点，实际情况是，由省金融办把试点的权限再次下放到县政府，负责小额贷款公司日常监督管理的则为当地工商局;(4)合会、私人钱庄等非正式金融形式缺乏相应的监管，农村民间金融组织总体存在较大风险。
3.金融改革以及监管方式多采取自上而下的强制性手段，忽视对农村金融市场的内生性培育。上个世纪80年代农村合作基金会的发展轨迹即可说明这一问题，而我国农信社的改革过程仍然忽视农村金融市场的内生力量，未能给农民自下而上的金融创新和改革保留必要的制度空间，而是采取由政府自上而下的出台一揽子改革方案，然后由各地去执行的方式，使得农信社的合作金融机制完全未能体现农民的自主参与意愿。
4.农村金融机构的监督约束机制缺失。一个有效的金融风险控制体系应由三个系统构成:市场约束条件下的外部银行、证券、保险风险监控系统、被监督金融机构自身内控系统与社会监督体系。但我国农村金融监管体系除前述已经论及的外部监管系统缺陷外，其内部治理、控制和行业自律等监督体系均存在缺失。
三、发达国家农村金融监管制度的借鉴
构建完备的农村金融监管体制对农村金融机构的良性运作、农村金融市场的规范发展和农村社会经济的促进具有重要作用。世界很多具有发达农村金融体系的国家均具有完善和健全的农村金融监管制度。
1.美国以农业部为政府监管主体，辅以行业协会自律管理、内部治理结构控制以及农业保险的监管协调机制。美国的农村金融体系主要由农村政策性金融机构、农村合作金融体系以及农业保险体系组成。其中农村政策性金融机构均隶属于美国农业部管辖。农村合作金融体系则采取了不同于商业银行的监管模式，专门设立了比较健全的农村金融监管体系，包括监管机构、行业自律协会、资金融通清算中心和互助保险集团，这四种机构及其附属机构各自独立、职能各异。在美国，各种信用社协会或合作金融多达几十个，这些行业协会从事的主要工作之一就是制定行为规范，进行自律管理。美国联邦政府对农村金融的存款统一实行强制保险，具体业务由联邦存款保险公司经营的储蓄协会保险基金承担，并承担对投保金融组织的监督。
2. 法国“半官半民”体制模式。法国的农村金融体制是从下而上逐步形成的，相对较为稳定。法国的农业合作金融体系主要由国家农业信贷银行、省级农业互助信贷银行和地方信贷合作社三级构成。其中地方信贷合作社是基层组织，直接由个人成员和集体成员入股组成，省级农业互助信贷银行则由地方农业信贷合作社组成，同时以国家的政策性银行——国家农业信贷银行作为合作金融的中央机构，对合作金融的运作提供最后的保证。1945年，省级农业信贷互助银行组成了全国农业信贷联合会，作为省级农业信贷银行在国家一级的代表，参与决定农业信贷政策。除此之外，法国的农业保险体制也相当发达，并与农村金融组织结构相对应地设置了三个层面的农业互助保险机构。
3.日本“相互配合型”的协调机制。在日本，对农村金融实施双重监管:一是政府金融监管厅，对各种金融机构实施监管，以实现整体风险调控;二是全国和地方农林水产部门配合金融监管厅对农村金融机构实施监管，包括农林水产省下设金融科对农林中央金库的监管，农林水产省在六个大区设置农政局对辖区内县信联的监管，以及都、道、府、县农政部对辖区内农协合作金融部的监管。另外，为了保证合作金融安全、健康地运行，日本还设立了农村信用保险制度、临时性资金调剂的相互援助制度以及政府和信用合作组织共同出资的存款保险制度、农业灾害补偿制度和农业信用保证保险制度等制度措施。
四、完善现行农村金融监管法律的构想
1.针对农村金融的特质，建立不同于城市金融的政府监管体系。我国的农村金融改革和发展实践，总是将农村金融机构当作一般的金融机构看待，仅仅要求投入金融资源，没有足够认识到农业作为产业的独特性和由此产生的城市和农村金融之间的显著差别。实际上，农村金融要与国家的产业政策紧密结合，其本质主要是贴近农民，而不是贴近金融机构。作为城市金融监管首要主体的银监会，在农村金融监管中具有监管资源不足，难以贴近农村、不了解农村金融现实需求，与国家产业政策和农村政策之间不具有顺畅的沟通、交流机制，极易造成“一管就死、一放就乱”的监管局面。借鉴发达国家农村金融监管经验，我们应当以农业部为主导，同时厘清农村政策性金融的设置目标和宗旨，在农村政策性金融和农业部之间建立顺畅的国家产业政策的表达和执行机制，并通过发挥农村政策性金融对农村合作金融组织的导向、补充和支持等作用，构建农村金融的政府监管体系。同时可以在财政部的政策支持、财政补贴以及税收优惠等方面建立辅助机制。
2.健全完善金融同业公会，发挥行业协会的自律监管作用。我国于2005年底成立中国银行业协会农村金融工作委员会，应当引导协会发挥职能作用，建立日常工作联系机制和管理办法，完善同业公约及规章，将那些监管部门不宜管， 而被监管机构又需要的工作，尽量交由协会负责，实现行业协会自律管理与国家监管机构监管相结合的监管体制。
3.注重农村金融主体的内部治理和控制，自下而上地培育农村金融本土力量。内控制度建设是建立有效监管体制的关键，也是有效监管的基础。农村金融监管中内部治理的作用集中体现在农村合作金融组织中，基层合作金融组织中自愿入股的成员通过完善的治理结构，形成、表达并且实现自己的意愿，同时，由于基层成员是最为贴近金融需求、了解融资状况的主体，使得对于资金发放、运用以及贷款的回收等事项具有最为直接和灵活实用的监督管理作用。另外，就农村金融本土力量的培育和发展方式而言，应该是把选择权交给农民，通过反复的实践和摸索，自下而上地生成一套成功的借贷模式和本土金融组织形式，更好地挖掘和满足当地不同形式的金融需求。
4.完善金融监管法律制度体系。一是针对农村金融监管进行理性立法，设立可以作为农村金融监管依据的法律;二是完善农村金融市场的准入机制，将已在农村广泛存在的非正规金融纳入正规的金融监管体系，减少非正规金融活动对农村金融监管的消减效应;三是建立农业保险制度，实现农业保险的支农功能;四是建立存款保险制度以及金融机构的破产制度，完善农村金融的市场退出机制，维护金融安全和社会公众利益。
参考文献
[1]张燕，吴正刚，杨依凡.论农民金融权益的法律保障与实现[J].郑州航空工业管理学院学报，2009，(27).
[2]应寅锋，赵岩青.国外的农村金融[M].北京:中国社会出版社，2006:34.
[3]姚亮.完善我国农村金融监管的构想[J].商业研究，2009，(4).
论文摘要:农村金融已成为我国整体金融系统的瓶颈,具有不同于城市商业金融的特质,尤其在目前农村金融改革进程中,为了构建健全的农村金融体系、促进农村金融充分竞争,满足农村金融有效需求,从法律制度的角度强化农村金融监管具有充分的法理基础和重要的现实意义。
我国作为农业大国的现实国情和城乡二元分化经济结构的长期制约,使得农村经济发展水平严重滞后,决定了现阶段农村金融经营成本高、风险大、收益率低,由此造成农村金融机构资产质量低下、亏损严重、资本严重不足、难以实现可持续发展等问题,使得我国的农村金融机构成为整个金融体系的瓶颈和“短板”。农村金融的监管无论在理念、对象、内容和手段等方面均具有不同于整体金融或者商业金融的特殊性。一方面,农村金融供给不足,有效竞争不充分,农村金融机构功能错位,农村资金回流,农民融资困难等问题要求建立具有多元化主体的农村金融体系,促进农村金融有效竞争,满足农村融资需求;另一方面,相对宽松的准入政策、过于复杂的农村金融局面以及难以对农村、农业经济提供有效金融支持的缺陷均需要完善的农村金融监管体制来保护相关主体的合法利益,稳定金融秩序,保障金融安全。
一、完善农村金融监管的法理基础
格莱珉银行创立者·尤努斯认为,金融权利如同人们在衣食住行上享有的权利一样,也是一种人权,也是一种人的基本生存权利。法哲学研究中的人权理论将其划分为应有的人权、法律上的人权和现实中的人权三个层次,农民的金融权益便属于应有人权的范畴,不仅可以从社会公平正义理论、平等的生存权和发展权等角度得以证成,而且可以通过对其在现实中的享有和实现来评价和检验一国金融法律的质量和状况。首先,包括金融融资、获得农业保险、参与并实现合作金融等各项权利的农民金融权益需要相应的法律法规予以正式的确认和肯定;其次,无论进行融资、获得农业保险抑或参与合作金融,都需要在农村金融监管的法律体系中得到保障和制度支持;最后,对农民金融权益的关注和保护,决定着农村金融监管制度的价值目标和基本理念的转化。因此,可以说,从法学的层面上,运用权利理论对农民的金融权益状况、原因和保护进行权利理论上的分析和论证,从而在制度层面上寻求法律的保障,是解决农村金融问题的核心。
二、完善农村金融监管的现实需求
1.我国农村金融监管资源不足,难以形成有效的监管合力。现有的“一行三会”的金融监管格局具有诸多方面的缺陷。具体到农村金融体系,目前主要的监管机构为银监会,而且地方银监分局为农村中小金融机构的属地监管机构。但我国农村金融机构具有机构小链条长的特点,绝大多数农村中小金融机构都设在县(市)及乡(镇)和行政村,在其辖区内只设有监管办事处,这些办事处并不具有独立的监管主体资格,而且一般仅有3—5人的监管人员,应对辖区内原有的农村金融机构已是困难,再加上村镇银行、农村资金互助社、贷款公司等新型金融机构的大量出现以及大型商业金融机构和外资银行的参与,监管资源更是难以为继。
2.监管体系混乱,非正规农村金融游离于监管之外:(1)传统商业性和政策性农村金融机构受银监会监管;村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构,也由银监会监管,但其在资产规模、市场定位、资金运作、员工构成、贷款审批和组织结构等方面均与传统金融机构存在重大差别,难以根据一元化的监管体系进行简单处理;(2)农村信用社的监管比照《商业银行法》执行,监管责任由银监会和地方政府共同担当,其效力通过县联社—省联社的模式由联社体制来贯彻,但公司治理改革未能完成,省联社的行政管理和基层社的公司治理之间冲突加剧;(3)只贷不存的小额贷款公司无需接受银监会的审慎监管,由省政府指定省金融办或相关机构负责试点,实际情况是,由省金融办把试点的权限再次下放到县政府,负责小额贷款公司日常监督管理的则为当地工商局;(4)合会、私人钱庄等非正式金融形式缺乏相应的监管,农村民间金融组织总体存在较大风险。
3.金融改革以及监管方式多采取自上而下的强制性手段,忽视对农村金融市场的内生性培育。上个世纪80年代农村合作基金会的发展轨迹即可说明这一问题,而我国农信社的改革过程仍然忽视农村金融市场的内生力量,未能给农民自下而上的金融创新和改革保留必要的制度空间,而是采取由政府自上而下的出台一揽子改革方案,然后由各地去执行的方式,使得农信社的合作金融机制完全未能体现农民的自主参与意愿。
4.农村金融机构的监督约束机制缺失。一个有效的金融风险控制体系应由三个系统构成:市场约束条件下的外部银行、证券、保险风险监控系统、被监督金融机构自身内控系统与社会监督体系。但我国农村金融监管体系除前述已经论及的外部监管系统缺陷外,其内部治理、控制和行业自律等监督体系均存在缺失。
三、发达国家农村金融监管制度的借鉴
构建完备的农村金融监管体制对农村金融机构的良性运作、农村金融市场的规范发展和农村社会经济的促进具有重要作用。世界很多具有发达农村金融体系的国家均具有完善和健全的农村金融监管制度。
1.美国以农业部为政府监管主体,辅以行业协会自律管理、内部治理结构控制以及农业保险的监管协调机制。美国的农村金融体系主要由农村政策性金融机构、农村合作金融体系以及农业保险体系组成。其中农村政策性金融机构均隶属于美国农业部管辖。农村合作金融体系则采取了不同于商业银行的监管模式,专门设立了比较健全的农村金融监管体系,包括监管机构、行业自律协会、资金融通清算中心和互助保险集团,这四种机构及其附属机构各自独立、职能各异。在美国,各种信用社协会或合作金融多达几十个,这些行业协会从事的主要工作之一就是制定行为规范,进行自律管理。美国联邦政府对农村金融的存款统一实行强制保险,具体业务由联邦存款保险公司经营的储蓄协会保险基金承担,并承担对投保金融组织的监督。
2.法国“半官半民”体制模式。法国的农村金融体制是从下而上逐步形成的,相对较为稳定。法国的农业合作金融体系主要由国家农业信贷银行、省级农业互助信贷银行和地方信贷合作社三级构成。其中地方信贷合作社是基层组织,直接由个人成员和集体成员入股组成,省级农业互助信贷银行则由地方农业信贷合作社组成,同时以国家的政策性银行——国家农业信贷银行作为合作金融的中央机构,对合作金融的运作提供最后的保证。1945年,省级农业信贷互助银行组成了全国农业信贷联合会,作为省级农业信贷银行在国家一级的代表,参与决定农业信贷政策。除此之外,法国的农业保险体制也相当发达,并与农村金融组织结构相对应地设置了三个层面的农业互助保险机构。
3.日本“相互配合型”的协调机制。在日本,对农村金融实施双重监管:一是政府金融监管厅,对各种金融机构实施监管,以实现整体风险调控;二是全国和地方农林水产部门配合金融监管厅对农村金融机构实施监管,包括农林水产省下设金融科对农林中央金库的监管,农林水产省在六个大区设置农政局对辖区内县信联的监管,以及都、道、府、县农政部对辖区内农协合作金融部的监管。另外,为了保证合作金融安全、健康地运行,日本还设立了农村信用保险制度、临时性资金调剂的相互援助制度以及政府和信用合作组织共同出资的存款保险制度、农业灾害补偿制度和农业信用保证保险制度等制度措施。
四、完善现行农村金融监管法律的构想
1.针对农村金融的特质,建立不同于城市金融的政府监管体系。我国的农村金融改革和发展实践,总是将农村金融机构当作一般的金融机构看待,仅仅要求投入金融资源,没有足够认识到农业作为产业的独特性和由此产生的城市和农村金融之间的显著差别。实际上,农村金融要与国家的产业政策紧密结合,其本质主要是贴近农民,而不是贴近金融机构。作为城市金融监管首要主体的银监会,在农村金融监管中具有监管资源不足,难以贴近农村、不了解农村金融现实需求,与国家产业政策和农村政策之间不具有顺畅的沟通、交流机制,极易造成“一管就死、一放就乱”的监管局面。借鉴发达国家农村金融监管经验,我们应当以农业部为主导,同时厘清农村政策性金融的设置目标和宗旨,在农村政策性金融和农业部之间建立顺畅的国家产业政策的表达和执行机制,并通过发挥农村政策性金融对农村合作金融组织的导向、补充和支持等作用,构建农村金融的政府监管体系。同时可以在财政部的政策支持、财政补贴以及税收优惠等方面建立辅助机制。
2.健全完善金融同业公会,发挥行业协会的自律监管作用。我国于2005年底成立中国银行业协会农村金融工作委员会,应当引导协会发挥职能作用,建立日常工作联系机制和管理办法,完善同业公约及规章,将那些监管部门不宜管,而被监管机构又需要的工作,尽量交由协会负责,实现行业协会自律管理与国家监管机构监管相结合的监管体制。
3.注重农村金融主体的内部治理和控制,自下而上地培育农村金融本土力量。内控制度建设是建立有效监管体制的关键,也是有效监管的基础。农村金融监管中内部治理的作用集中体现在农村合作金融组织中,基层合作金融组织中自愿入股的成员通过完善的治理结构,形成、表达并且实现自己的意愿,同时,由于基层成员是最为贴近金融需求、了解融资状况的主体,使得对于资金发放、运用以及贷款的回收等事项具有最为直接和灵活实用的监督管理作用。另外,就农村金融本土力量的培育和发展方式而言,应该是把选择权交给农民,通过反复的实践和摸索,自下而上地生成一套成功的借贷模式和本土金融组织形式,更好地挖掘和满足当地不同形式的金融需求。
4.完善金融监管法律制度体系。一是针对农村金融监管进行理性立法,设立可以作为农村金融监管依据的法律;二是完善农村金融市场的准入机制,将已在农村广泛存在的非正规金融纳入正规的金融监管体系,减少非正规金融活动对农村金融监管的消减效应;三是建立农业保险制度,实现农业保险的支农功能;四是建立存款保险制度以及金融机构的破产制度,完善农村金融的市场退出机制,维护金融安全和社会公众利益。
参考文献:
[1]张燕,吴正刚,杨依凡.论农民金融权益的法律保障与实现[J].郑州航空工业管理学院学报,2009,(27).
[2]应寅锋,赵岩青.国外的农村金融[M].北京:中国社会出版社,2006:34.
摘 要：农村金融是一个世界性问题，这是因为农村金融自身的特点即成本高、风险大、收益低的特点和商业化运作要求实现可持续发展之间的矛盾。作为一个发展中的农业大国，我国的农村金融问题很多，压力颇大。新世纪以来，政府连续下发了七个支持三农的一号文件，我国的农村金融问题取得了很大的缓解，但是，相对于城市金融而言，农村金融仍然是整个金融体系的薄弱环节，依旧十分落后，本文对于目前农村金融存在的一些主要问题进行阐述。
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关键词 ：农村金融 “主动性边缘化” 监管
农村金融是一个世界性问题，这是因为农村金融自身的特点即成本高、风险大、收益低的特点和商业化运作要求实现可持续发展之间的矛盾。作为一个发展中的农业大国，我国的农村金融问题很多，压力颇大。新世纪以来，政府连续下发了七个支持三农的一号文件，我国的农村金融问题取得了很大的缓解，但是，相对于城市金融而言，农村金融仍然是整个金融体系的薄弱环节，依旧十分落后，本文对于目前农村金融存在的一些主要问题进行阐述。
一、农村正规金融的“主动性边缘化”，非正规金融成为主力军
我国农村金融的供应渠道大致可以分为四类，即政策性金融，商业性金融、合作性金融和民间金融。这四种供应渠道的主要依托分别是政策性银行、商业性银行、农村信用社和民间金融组织。现在我国农村的大部分地区，正规金融如政策性银行和商业性银行都呈现主动性的边缘化，农信社由于自身的组织运营并不规范，合作制更多的是流于形式，不能充当主力军的角色，而利率最高，监管不严格的各种民间金融组织成为农村最主要的供应渠道。
1.农村正规金融“主动性边缘化”的原因
经济学家罗纳德·麦金农和爱德华·肖提出“经济抑制”理论，所谓金融抑制，是指一国的金融体系不完善，金融市场机制不健全，金融运行中存在过多的金融管制措施，金融与经济发展之间处于互相掣肘、双落后的恶性循环状态。金融抑制造成资本利用效率低下，会阻碍和破坏经济的发展。而金融深化与储蓄、投资及经济增长之间存在着正相关性。而对我国而言，我国由于长期以来宏观经济政策的城市化倾向，农业经常处于次重要地区，让步于工业化和城市化的目标，甚至必要时会做出一定的牺牲，这使得金融抑制现象在我国农村尤其突出。在我国，政府在农村金融体制中处于十分重要的地位，它虽然不是资金的直接供应者，却对整个农村金融的资金供应和分配有重大的影响。由于政府的一些政策导向，使得各正规金融机构的资金供给严重的倾向于工业化和城市化，这些机构在积极响应政府政策的同时，不断的减少对“三农”的资金支持，以实现自身利益的最大化。
2.非正规金融成为农村金融供应的主力军是现实的无奈选择农村正规金融机构对农村的资金供应不断减少，政府在默认这种情况的同时，并未对农村金融的供给问题提出切实可行的办法，于是各种民间金融机构便成为了农村金融供应的主体。
农村的非正规融资是指非法定的金融组织所提供的间接融资和农户之间或农户和农村企业主之间的直接融资，非正规融资解决了农户、乡镇企业的资金急需，弥补了正规金融机构资金供应的不足，加快了资金流转速度，有利于农村经济的发展。于此同时，农村的非正规金融机构自身抵御风险能力差，具有较强的投资性，会在一定程度上干扰国家经济政策的贯彻实施，扰乱社会秩序，缺少有效地监管，也有一定的消极影响。所以，农户对于各种民间金融机构也是“又爱又恨”，但由于正规金融机构的支农力度不够，使得农户不得不使用非正规融资的方式，这也是正规金融机构边缘化所带来的消极影响。
二、中央政府和地方政府政令不统一，支农效果不显著
在我国，政府对于农村金融的作用不言而喻，而政府又由中央政府和地方政府组成，二者能否相互协调、相互促进对于农村金融的发展意义重大。
改革开放以来，我国对于农业投入的基本格局是：总量增加，比重下降，中央政府在这种格局下，不可能对农业的直接经营活动进行持久、大量的投资，而且我国实行财政包干政策以后，中央政府认为由于农业的区域性，农业投资较适合由地方政府来做，而地方政府根据财政收益最大化这个目标函数，由于农业投资周期长，见效慢，不可能优先选择农业投资。于是在中央政府和地方政府目标函数不一致的情况，直接造成了支农效果的不显著。
1.中央财政对农业投入不足的原因
中央财政对于农业的投入取决于中央的财政收入和中央的非农业财政支出的需求之间的差额，这个差额越小，中央财政对于农业的投入越少，反之越大。进入新世纪以后，中央财政的收入和非农业的财政需求的差额一直较小，这使对于农业的投入不足。
2.地方政府对农业投入不足的原因
地方财政对于农业的投入主要取决于两个方面：一个是地方财政收入与非农业财政支出的差额，这个差额越小，对于农业的投入越少。二是按照规定地方政府需要进行的农业设施的投入。总之，在目前这种情况，地方财政支农力度明显不够，甚至一定程度上阻碍了农村经济的发展。
三、农村金融监管体制不健全，存在监管真空
整体而言，我国的金融监管属于集权多头监管模式，银监会、证监会、保监会各司其职。但在农村金融监管方面，很难说属于哪一种模式，处于相对混乱的局面。比如中央银行和银监会对农村金融都有监管，监管区域时有交叉，但又存在监管的真空；中央政府和地方政府对于农村金融的管理是双重的，这会一定程度上增加很多监管成本，也会造成管理上的混乱。在目前的分业监管情况下，银监会、保监会各司其职，但他们的监管机构只设置到省一级，而中央银行又不能行使监管职能，所以省以下的监管机构基本是真空状态。中央银行和各监管机构之间信息不对称，各监管机构之间协调机制尚不健全，使各监管机构各自为政，金融监管效率极为低下。当金融机构由于市场性风险或退出市场风险时，中央银行和各监管机构在救助时由于信息不对称，可能会造成救助过渡，也可能给金融监管机构负责人提供了套利的可能。
另外，由于我国目前正处于社会转型期，立法工作无法赶上社会经济发展的步伐，使得我国农村金融监管的立法滞后，与农村金融发展不同步，这也形成了一部分真空地带，使得农村金融监管部分处于边缘化或半边缘化的状态，这无疑加大了农村金融监管的难度。
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参考文献：
城乡一体化是党的十七大确定的我国在21世纪的重大经济社会发展战略,是破解“三农”问题、实现城乡均衡发展的根本性举措。在城乡一体化进程中,农村金融在推进农村发展、实现城乡互促共荣等方面扮演着至关重要的角色和功能。而农村金融能否有效发挥其作用又取决于农村的金融生态状况。
金融生态是个仿生概念。2004年,中国人民银行行长周小川最早将生态学概念系统地引申到金融领域,并强调用生态学的方法来考察金融发展问题[1]。2005年10月19日上海证券报独家首发了《中国城市金融生态环境评价》。随后,有关金融生态研究蓬勃发展起来。
关于农村金融生态环境建设问题,主要的研究成果如下。王松奇(2005)[2]等人认为,金融生态就是指影响金融市场运行的内外环境和基础条件。邢勃(2008)[3]认为,金融生态环境是指影响或决定着金融主体生存状态及变化趋势的经济及社会环境。中国社会科学院金融研究所(2009)[4]认为,中国的金融风险不仅源于金融业自身,而且更广泛地源于金融业赖以生存与发展的外部环境,并对2008-2009年度中国地区金融生态环境进行了评价。傅江湲、江发元(2010)[5]认为,修改完善相关法律法规,赋予农村集体资产完整的权能,增加农村金融主体贷款的保障性要求等是促进农村金融生态环境健康发展的有效途径。周妮笛(2010)[6]以湖南省为例,采用14个地级市的调查数据与截面数据,运用AHP-DEA模型分析了区域农村金融生态环境的现状及其影响因素,指出农村金融生态环境存在明显的区域差异,农村信用环境、农村法律环境和农村经济发展水平是造成这一区域差异的关键因素。安强身(2009)[7]认为,农村金融生态环境质量评价是实现我国农村社会、经济可持续发展的基础,并从法制环境、信用环境、农村经济金融发展等方面,对我国农村金融生态环境评价指标体系进行研究。柳成、张翠宁(2010)[8]运用系统论构建了金融生态环境评价的理论模型和金融生态环境评价体系,并对金融生态环境组织实施的相关问题提出了建议。杨福明(2008)[9]运用金融生态理论,从金融生态环境角度分析了非正规金融存在的经济基础、非正式制度的作用、法制环境以及金融生态的自我调节机制,并提出相应政策建议。
以上研究成果对农村金融生态环境的内涵、存在问题、对策、评价体系以及非正规金融等其他相关领域都进行了比较深入的研究,这对改善我国农村金融生态环境以及相关研究的进一步深化都具有很大意义。但是,这些研究成果都没有从城乡一体化这一基本背景下,研究我国农村金融生态建设问题,本文则力图研究城乡一体化进程中的农村金融生态环境建设问题。
二、城乡一体化与农村金融发展
在人类社会发展历史中,城乡关系经历了四种形态:乡育城市、城乡分离、城乡对立、城乡融合。推进城乡一体化就是实现城乡关系从“对立”走向“融合”的必经过程和环节。从本质看,城乡一体化就是城乡在平等基础上的互动发展,即城带乡、乡促城,并最终实现城乡的和谐发展。
“城乡一体化”可以用三个标准来衡量,即:城乡二元制度的消除与农村平等发展权利的获得;农村经济与城市经济的有效互动;社会福利实现城乡居民共享。而要达到这三个标准,农村金融的发展是不可或缺的重要一环。
在现代经济中,金融虽然是经济的核心要素之一,但经济始终是金融的基础。一方面,经济发展必然引起金融市场的扩张和对金融需求的增加,进而推动金融发展;另一方面,金融发展状况也对经济发展有着很大的影响作用,有效的金融制度和金融市场会推动经济发展,相反则会制约经济的发展[10]。众所周知,我国长期的城乡二元化发展模式不但造成了农村经济、社会发展水平远远滞后于城市的发展水平,而且还存在比较明显的制度歧视,如城乡在教育、社会保障、金融等方面存在不对等的发展政策和环境。城乡一体化就是要破除城乡不平等的发展制度、环境和政策,以快速推进农村的发展。这对农村金融来说,既是机遇,也是挑战。城乡一体化为农村金融发展创造了新需求、新机遇,提供了广阔空间。随着城乡一体化的发展,农村金融机构必将获得更好的制度平台和市场空间,在金融市场中更具竞争性和发展力。农村经济的快速发展必将吸引大量的金融资金流转在农村领域,这无疑有助于农村金融机构的长足发展。其次,城乡一体化的实现也需要高质量的农村金融服务。城乡一体化发展的重点和难点都在农村。而农村的基础设施建设和产业结构调整、农业生产的发展、农民收入的增加等都需要大量的金融资金的支持和快速、便捷的金融服务。
现实地看,目前我国农村金融发展状态不容乐观。主要表现为:农村资金大量流向城市的状况没有根本改善;农村金融服务能力相对滞后的状况没有根本改善;农村建设资金缺口巨大的状况没有根本改善;农村金融发展环境的不良状况没有根本改善。然而,如果深入地探讨,我们可以看见,这四个“没有根本改善”与不理想的农村金融生态环境密切相关。因此,推进农村金融生态建设、改善农村金融生态环境便成为实现城乡一体化的当务之急。
三、我国农村金融生态现状
借鉴相关研究成果,本文认为金融生态就是指影响金融发展、运行的各种环境和条件,包括政策体制环境、社会信用和法律环境、金融市场主体环境。研究金融生态环境,既要有静态视角,也要有动态视角,即既要考虑金融生态环境的现状平衡,也要考虑金融生态的动态发展平衡。
农村金融是由农村金融的供给方和需求方构成的,因此,农村金融生态建设也应该从这两个方面进行探讨。
(一)农村金融供给的不足抑制了农村金融生态建设空间
我国的农村金融体制改革是以政府为主导的金融供给的改革。这种改革也就成为直接影响农村金融生态建设的关键。
1.政府主导式的农村金融改革使良好的农村金融生态建设失去了基础
与城乡二元化经济结构相适应,也形成了我国城乡二元化金融格局。改革开放以来,政府虽然开始对此进行改革和完善,但在一个较长的时间内,我国农村金融改革始终以农村金融机构的自我完善为目标,以农村信用社和农业银行为主线。随着农业银行基本退出农村金融市场,农业发展银行也因政策性功能所限开始寻求新的发展出路,邮政储蓄银行又因规模问题显得力不从心,这样,支撑农村金融市场的基本力量就只剩下了农村信用合作社,农村信用社基本上成为农村唯一的“常驻”金融机构。但农信社一方面受其自身资金不足的限制不能提供多样化金融产品和金融业务,如保险、咨询、代理、结算等金融服务,造成农村金融机构和业务的单一化,另一方面又因农村信用社“一家独大”,在大多数地区事实上成了垄断(特别是贷款市场上)经营,而这在某种程度上导致了农村金融主体缺乏业务创新的积极性和主动性,使农村金融服务与产品开发不足。传统的借贷服务仍是当前农村金融机构的主要业务,适应新农村建设以及城乡一体化发展的一些新的金融产品并没有开发起来,如商业保险、证券投资、信托、租赁、理财、网上银行、银行卡等业务。这种状况既制约了农村金融供给的有效性,也不能满足农村经济主体对金融的多样化要求。而比较活跃的民间信贷,由于缺乏有效的市场准入渠道,处于灰色状态,不能合理合法地提供农村经济发展所需资金。可以说,政府主导的农村金融体制改革偏离了制度目标,没有形成有效的金融供给,使良好的农村金融生态建设失去了基础。
2.行政命令式金融监管使农村金融生态不能形成良性循环
金融监管是影响金融生态的内部结构及其功能效率的重要因素。金融监管的必要性在于纠正金融市场失灵,并最大限度地提高金融体系的效率和稳定性。长期以来,我国农村金融监管更多地是一种权力监管,即行政命令式监管。这种比较传统、较为粗糙的监管方式通常表现为金融监管当局不仅直接对金融机构的资本充足率、金融机构的准入门槛进行监管,而且对金融机构的业务范围、存贷款利率确定等具体的业务经营进行限定,忽视了监管的技术合理性或内在规定性。就金融机构的进入、退出的管理来说也不科学:过高的准入门槛,既加剧了金融供给不足,又导致非正规金融的地下运行,极大地削弱了竞争机制的强化和创新推动效应;退出机制的缺失与政府救助措施催化了金融机构的冒险性投资,增加了道德风险,使农村金融市场失去了优胜劣汰的自我净化功能,从而使农村金融生态不能形成良性循环[11]。
3.金融产权模糊使农村金融生态建设缺少内在基础
产权清晰是降低交易费用、提高经济效率的基本前提。产权关系明晰是构建权利与责任对等、收益与成本相符的科学有效治理结构的前提。我国农村金融体制改革虽然在明晰产权上做了很多工作,但由于多种原因,产权模糊的情况仍然比较突出。这表现在有的农村信用社的产权改革是按照以公有制为绝对主体的制度安排设置的,导致了产权虚置;有的农村信用社虽已实行股份制或股份合作制改造,但有的产权实际上仍然是模糊的:它们名为股份制,实则是内部人控制,股东作用弱化,理事会、监事会形同虚设。这种产权模糊的状况必然导致金融机构权责利的失衡,使农村金融生态建设缺少了内在基础。
(二)农村金融需求主体的弱势性导致农村金融生态根基不牢
按经济学的一般原理,供给虽然影响着(甚至在一定程度上决定着)需求,但只有满足需求的供给才是有效供给。农村金融需求主体的弱势性使农村金融供给失去了根基,从而也使农村金融生态建设失去了根基。
农村金融是一个世界性问题，这是因为农村金融自身的特点即成本高、风险大、收益低的特点和商业化运作要求实现可持续发展之间的矛盾。作为一个发展中的农业大国，我国的农村金融问题很多，压力颇大。新世纪以后，政府连续下发了七个支持三农的一号文件，我国的农村金融问题取得了很大的缓解，但是，相对于城市金融而言，农村金融仍然是整个金融体系的薄弱环节，依旧十分落后，本文对于目前农村金融存在的一些主要问题进行阐述。
一、农村正规金融的主动性边缘化，非正规金融成为主力军
我国农村金融的供应渠道大致可以分为四类，即政策性金融， 商业性金融、合作性金融和民间金融。这四种供应渠道的主要依托分别是政策性银行、商业性银行、农村信用社和民间金融组织。现在在我国农村的大部分地区，正规金融如政策性银行和商业性银行都呈现主动性的边缘化，农信社由于自身的组织运营并不规范，合作制更多的是流于形式，不能充当主力军的角色，而利率最高，监管不严格的各种民间金融组织成为农村最主要的供应渠道。
1.农村正规金融主动性边缘化的原因
经济学家罗纳德麦金农和爱德华肖提出经济抑制理论，所谓金融抑制，是指一国的金融体系不完善，金融市场机制不健全，金融运行中存在过多的金融管制措施，金融与经济发展之间处于互相掣肘、双落后的恶性循环状态。金融抑制造成资本利用效率低下，会阻碍和破坏经济的发展。而金融深化与储蓄、
投资及经济增长之间存在着正相关性。而对我国而言，我国由于长期以来宏观经济政策的城市化倾向，农业经常处于次重要地区，让步于工业化和城市化的目标，甚至必要时会做出一定的牺牲，这使得金融抑制现象在我国农村尤其突出。在我国，政府在农村金融体制中处于十分重要的地位，它虽然不是资金的直接供应者，却对整个农村金融的资金供应和分配有重大的影响。由于政府的一些政策导向，使得各正规金融机构的资金供给严重的倾向于工业化和城市化，这些机构在积极响应政府政策的同时，不断的减少对三农的资金支持，以实现自身利益的最大化。而中央政府在一定程度上默认了正规金融机构的这种行为，这便形成了农村正规机构的主动性边缘化。
2.非正规金融成为农村金融供应的主力军是现实的无奈选择
农村正规金融机构对农村的资金供应不断减少，政府在默认这种情况的同时，并未对农村金融的供给问题提出切实可行的办法，于是各种民间金融机构便成为了农村金融供应的主体。
农村的非正规融资是指非法定的金融组织所提供的间接融资和农户之间或农户和农村企业主之间的直接融资，非正规融资解决了农户、乡镇企业的资金急需，弥补了正规金融机构资金供应的不足，加快了资金流转速度，有利于农村经济的发展。于此同时，农村的非正规金融机构自身抵御风险能力差，具有较强的投资性，会在一定程度上干扰国家经济政策的贯彻实施，扰乱社会秩序，缺少有效地监管，也有一定的消极影响。加之，各种民间金融机构虽然能够一定程度上解燃眉之急，但其利率相对较高，不利于长期性的固定资产投资和扩大再生产。
所以，农户对于各种民间金融机构也是又爱又恨，但由于正规金融机构的支农力度不够，使得农户不得不使用非正规融资的方式，这也是正规金融机构边缘化所带来的消极影响。
二、中央政府和地方政府政令不统一，支农效果不显著
在我国，政府对于农村金融的作用不言而喻，而政府又由中央政府和地方政府组成，二者能否相互协调、相互促进对于农村金融的发展意义重大。
改革开放以来，我国对于农业投入的基本格局是：总量增加，比重下降，中央政府在这种格局下，不可能对农业的直接经营活动进行持久、大量的投资，而且我国实行财政包干政策以后，中央政府认为由于农业的区域性，农业投资较适合由地方政府来做，而地方政府根据财政收益最大化这个目标函数，由于农业投资周期长，见效慢，不可能优先选择农业投资。于是在中央政府和地方政府目标函数不一致的情况，直接造成了支农效果的不显著。
1.中央财政对农业投入不足的原因
中央财政对于农业的投入取决于中央的财政收入和中央的非农业财政支出的需求之间的差额，这个差额越小，中央财政对于农业的投入越少，反之越大。进入新世纪以后，中央财政的收入和非农业的财政需求的差额一直较小，这使得对于农业的投入不足。
2.地方政府对农业投入不足的原因
地方财政对于农业的投入主要取决于两个方面：一个是地方财政收入与非农业财政支出的差额，这个差额越小，对于农业的投入越少，尽管自1994年税制改革以来，地方财政收入连年递增，但各项非农财政支出也在迅速增长，甚至超过财政收入的增长速度，这使得地方财政对于农业的投入少之又少。二是按照规定地方政府需要进行的农业设施的投入，如前所述，地方政府为实现财政收益最大化，这部分投入也不会很大。总之，在目前这种情况，地方财政支农力度明显不够，甚至一定程度上阻碍了农村经济的发展。
三、农村金融监管体制不健全，存在监管真空
整体而言，我国的金融监管属于集权多头监管模式，银监会、证监会、保监会各司其职。但在农村金融监管方面，很难说属于哪一种模式，处于相对混乱的局面。比如中央银行和银监会对农村金融都有监管，监管区域时有交叉，但又存在监管的真空;中央政府和地方政府对于农村金融的管理是双重的，这会一定程度上增加很多监管成本，也会造成管理上的混乱。在目前的分业监管情况下，银监会、保监会各司其职，但他们的监管机构只设置到省一级，而中央银行又不能行使监管职能，所以省以下的监管机构基本是真空状态。中央银行和各监管机构之间信息不对称，各监管机构之间协调机制尚不健全，使得各监管机构各自为政，金融监管效率极为低下。当金融机构由于市场性风险或退出市场风险时，中央银行和各监管机构在救助时由于信息不对称，可能会造成救助过渡，也可能给金融监管机构负责人提供了套利的可能性。
另外，由于我国目前正处于社会转型期，立法工作无法赶上社会经济发展的步伐，使得我国农村金融监管的立法滞后，与农村金融发展不同步，这也形成了一部分真空地带，使得农村金融监管部分处于边缘化或半边缘化的状态，这无疑加大了农村金融监管的难度。
参考文献：
[2]郭田勇,郭修瑞.开放经济下中国农村金融市场博弈研究.2006.
农村金融是一个世界性问题，这是因为农村金融自身的特点即成本高、风险大、收益低的特点和商业化运作要求实现可持续发展之间的矛盾。作为一个发展中的农业大国，我国的农村金融问题很多，压力颇大。新世纪以后，政府连续下发了七个支持三农的一号文件，我国的农村金融问题取得了很大的缓解，但是，相对于城市金融而言，农村金融仍然是整个金融体系的薄弱环节，依旧十分落后，本文对于目前农村金融存在的一些主要问题进行阐述。
一、农村正规金融的“主动性边缘化”，非正规金融成为主力军
我国农村金融的供应渠道大致可以分为四类，即政策性金融， 商业性金融、合作性金融和民间金融。这四种供应渠道的主要依托分别是政策性银行、商业性银行、农村信用社和民间金融组织。现在在我国农村的大部分地区，正规金融如政策性银行和商业性银行都呈现主动性的边缘化，农信社由于自身的组织运营并不规范，合作制更多的是流于形式，不能充当主力军的角色，而利率最高，监管不严格的各种民间金融组织成为农村最主要的供应渠道。
1.农村正规金融“主动性边缘化”的原因
经济学家罗纳德·麦金农和爱德华·肖提出“经济抑制”理论，所谓金融抑制，是指一国的金融体系不完善，金融市场机制不健全，金融运行中存在过多的金融管制措施，金融与经济发展之间处于互相掣肘、双落后的恶性循环状态。金融抑制造成资本利用效率低下，会阻碍和破坏经济的发展。而金融深化与储蓄、
投资及经济增长之间存在着正相关性。而对我国而言，我国由于长期以来宏观经济政策的城市化倾向，农业经常处于次重要地区，让步于工业化和城市化的目标，甚至必要时会做出一定的牺牲，这使得金融抑制现象在我国农村尤其突出。在我国，政府在农村金融体制中处于十分重要的地位，它虽然不是资金的直接供应者，却对整个农村金融的资金供应和分配有重大的影响。由于政府的一些政策导向，使得各正规金融机构的资金供给严重的倾向于工业化和城市化，这些机构在积极响应政府政策的同时，不断的减少对“三农”的资金支持，以实现自身利益的最大化。而中央政府在一定程度上默认了正规金融机构的这种行为，这便形成了农村正规机构的“主动性边缘化”。
2.非正规金融成为农村金融供应的主力军是现实的无奈选择
农村正规金融机构对农村的资金供应不断减少，政府在默认这种情况的同时，并未对农村金融的供给问题提出切实可行的办法，于是各种民间金融机构便成为了农村金融供应的主体。
农村的非正规融资是指非法定的金融组织所提供的间接融资和农户之间或农户和农村企业主之间的直接融资，非正规融资解决了农户、乡镇企业的资金急需，弥补了正规金融机构资金供应的不足，加快了资金流转速度，有利于农村经济的发展。于此同时，农村的非正规金融机构自身抵御风险能力差，具有较强的投资性，会在一定程度上干扰国家经济政策的贯彻实施，扰乱社会秩序，缺少有效地监管，也有一定的消极影响。加之，各种民间金融机构虽然能够一定程度上解燃眉之急，但其利率相对较高，不利于长期性的固定资产投资和扩大再生产。
所以，农户对于各种民间金融机构也是“又爱又恨”，但由于正规金融机构的支农力度不够，使得农户不得不使用非正规融资的方式，这也是正规金融机构边缘化所带来的消极影响。
二、中央政府和地方政府政令不统一，支农效果不显著
在我国，政府对于农村金融的作用不言而喻，而政府又由中央政府和地方政府组成，二者能否相互协调、相互促进对于农村金融的发展意义重大。
改革开放以来，我国对于农业投入的基本格局是：总量增加，比重下降，中央政府在这种格局下，不可能对农业的直接经营活动进行持久、大量的投资，而且我国实行财政包干政策以后，中央政府认为由于农业的区域性，农业投资较适合由地方政府来做，而地方政府根据财政收益最大化这个目标函数，由于农业投资周期长，见效慢，不可能优先选择农业投资。于是在中央政府和地方政府目标函数不一致的情况，直接造成了支农效果的不显著。
1.中央财政对农业投入不足的原因
中央财政对于农业的投入取决于中央的财政收入和中央的非农业财政支出的需求之间的差额，这个差额越小，中央财政对于农业的投入越少，反之越大。进入新世纪以后，中央财政的收入和非农业的财政需求的差额一直较小，这使得对于农业的投入不足。
2.地方政府对农业投入不足的原因
地方财政对于农业的投入主要取决于两个方面：一个是地方财政收入与非农业财政支出的差额，这个差额越小，对于农业的投入越少，尽管自1994年税制改革以来，地方财政收入连年递增，但各项非农财政支出也在迅速增长，甚至超过财政收入的增长速度，这使得地方财政对于农业的投入少之又少。二是按照规定地方政府需要进行的农业设施的投入，如前所述，地方政府为实现财政收益最大化，这部分投入也不会很大。总之，在目前这种情况，地方财政支农力度明显不够，甚至一定程度上阻碍了农村经济的发展。
三、农村金融监管体制不健全，存在监管真空
整体而言，我国的金融监管属于集权多头监管模式，银监会、证监会、保监会各司其职。但在农村金融监管方面，很难说属于哪一种模式，处于相对混乱的局面。比如中央银行和银监会对农村金融都有监管，监管区域时有交叉，但又存在监管的真空；中央政府和地方政府对于农村金融的管理是双重的，这会一定程度上增加很多监管成本，也会造成管理上的混乱。在目前的分业监管情况下，银监会、保监会各司其职，但他们的监管机构只设置到省一级，而中央银行又不能行使监管职能，所以省以下的监管机构基本是真空状态。中央银行和各监管机构之间信息不对称，各监管机构之间协调机制尚不健全，使得各监管机构各自为政，金融监管效率极为低下。当金融机构由于市场性风险或退出市场风险时，中央银行和各监管机构在救助时由于信息不对称，可能会造成救助过渡，也可能给金融监管机构负责人提供了套利的可能性。
另外，由于我国目前正处于社会转型期，立法工作无法赶上社会经济发展的步伐，使得我国农村金融监管的立法滞后，与农村金融发展不同步，这也形成了一部分真空地带，使得农村金融监管部分处于边缘化或半边缘化的状态，这无疑加大了农村金融监管的难度。
参考文献：
[1]宋乾坤.对我国农村金融抑制问题的思考.金融.2010(09).
[2]郭田勇,郭修瑞.开放经济下中国农村金融市场博弈研究.2006.
摘要：农村金融是一个世界性问题，这是因为农村金融自身的特点即成本高、风险大、收益低的特点和商业化运作要求实现可持续发展之间的矛盾。作为一个发展中的农业大国，我国的农村金融问题很多，压力颇大。新世纪以后，政府连续下发了七个支持三农的一号文件，我国的农村金融问题取得了很大的缓解，但是，相对于城市金融而言，农村金融仍然是整个金融体系的薄弱环节，依旧十分落后，本文对于目前农村金融存在的一些主要问题进行阐述。
关键词：问题 存在 金融 农村 我国
一、农村正规金融的“主动性边缘化”，非正规金融成为主力军
我国农村金融的供应渠道大致可以分为四类，即政策性金融， 商业性金融、合作性金融和民间金融。这四种供应渠道的主要依托分别是政策性银行、商业性银行、农村信用社和民间金融组织。现在在我国农村的大部分地区，正规金融如政策性银行和商业性银行都呈现主动性的边缘化，农信社由于自身的组织运营并不规范，合作制更多的是流于形式，不能充当主力军的角色，而利率最高，监管不严格的各种民间金融组织成为农村最主要的供应渠道。
1.农村正规金融“主动性边缘化”的原因
经济学家罗纳德·麦金农和爱德华·肖提出“经济抑制”理论，所谓金融抑制，是指一国的金融体系不完善，金融市场机制不健全，金融运行中存在过多的金融管制措施，金融与经济发展之间处于互相掣肘、双落后的恶性循环状态。金融抑制造成资本利用效率低下，会阻碍和破坏经济的发展。而金融深化与储蓄、
投资及经济增长之间存在着正相关性。而对我国而言，我国由于长期以来宏观经济政策的城市化倾向，农业经常处于次重要地区，让步于工业化和城市化的目标，甚至必要时会做出一定的牺牲，这使得金融抑制现象在我国农村尤其突出。在我国，政府在农村金融体制中处于十分重要的地位，它虽然不是资金的直接供应者，却对整个农村金融的资金供应和分配有重大的影响。由于政府的一些政策导向，使得各正规金融机构的资金供给严重的倾向于工业化和城市化。而中央政府在一定程度上默认了正规金融机构的这种行为，这便形成了农村正规机构的“主动性边缘化”。
2.非正规金融成为农村金融供应的主力军是现实的无奈选择
农村正规金融机构对农村的资金供应不断减少，政府在默认这种情况的同时，并未对农村金融的供给问题提出切实可行的办法，于是各种民间金融机构便成为了农村金融供应的主体。
农村的非正规融资是指非法定的金融组织所提供的间接融资和农户之间或农户和农村企业主之间的直接融资，非正规融资解决了农户、乡镇企业的资金急需，弥补了正规金融机构资金供应的不足，加快了资金流转速度，有利于农村经济的发展。于此同时，农村的非正规金融机构自身抵御风险能力差，具有较强的投资性，会在一定程度上干扰国家经济政策的贯彻实施，扰乱社会秩序，缺少有效地监管，也有一定的消极影响。加之，各种民间金融机构虽然能够一定程度上解燃眉之急，但其利率相对较高，不利于长期性的固定资产投资和扩大再生产。
所以，农户对于各种民间金融机构也是“又爱又恨”，但由于正规金融机构的支农力度不够，使得农户不得不使用非正规融资的方式，这也是正规金融机构边缘化所带来的消极影响。
二、中央政府和地方政府政令不统一，支农效果不显著
在我国，政府对于农村金融的作用不言而喻，而政府又由中央政府和地方政府组成，二者能否相互协调、相互促进对于农村金融的发展意义重大。
改革开放以来，我国对于农业投入的基本格局是：总量增加，比重下降，中央政府在这种格局下，不可能对农业的直接经营活动进行持久、大量的投资，而且我国实行财政包干政策以后，中央政府认为由于农业的区域性，农业投资较适合由地方政府来做，而地方政府根据财政收益最大化这个目标函数，由于农业投资周期长，见效慢，不可能优先选择农业投资。于是在中央政府和地方政府目标函数不一致的情况，直接造成了支农效果的不显著。
1.中央财政对农业投入不足的原因
中央财政对于农业的投入取决于中央的财政收入和中央的非农业财政支出的需求之间的差额，这个差额越小，中央财政对于农业的投入越少，反之越大。进入新世纪以后，中央财政的收入和非农业的财政需求的差额一直较小，这使得对于农业的投入不足。
2.地方政府对农业投入不足的原因
地方财政对于农业的投入主要取决于两个方面：一个是地方财政收入与非农业财政支出的差额，这个差额越小，对于农业的投入越少，尽管自1994年税制改革以来，地方财政收入连年递增，但各项非农财政支出也在迅速增长，甚至超过财政收入的增长速度，这使得地方财政对于农业的投入少之又少。二是按照规定地方政府需要进行的农业设施的投入，如前所述，地方政府为实现财政收益最大化，这部分投入也不会很大。总之，在目前这种情况，地方财政支农力度明显不够，甚至一定程度上阻碍了农村经济的发展。
三、农村金融监管体制不健全，存在监管真空
整体而言，我国的金融监管属于集权多头监管模式，银监会、证监会、保监会各司其职。但在农村金融监管方面，很难说属于哪一种模式，处于相对混乱的局面。比如中央银行和银监会对农村金融都有监管，监管区域时有交叉，但又存在监管的真空；中央政府和地方政府对于农村金融的管理是双重的，这会一定程度上增加很多监管成本，也会造成管理上的混乱。在目前的分业监管情况下，银监会、保监会各司其职，但他们的监管机构只设置到省一级，而中央银行又不能行使监管职能，所以省以下的监管机构基本是真空状态。中央银行和各监管机构之间信息不对称，各监管机构之间协调机制尚不健全，使得各监管机构各自为政，金融监管效率极为低下。当金融机构由于市场性风险或退出市场风险时，中央银行和各监管机构在救助时由于信息不对称，可能会造成救助过渡，也可能给金融监管机构负责人提供了套利的可能性。
另外，由于我国目前正处于社会转型期，立法工作无法赶上社会经济发展的步伐，使得我国农村金融监管的立法滞后，与农村金融发展不同步，这也形成了一部分真空地带，使得农村金融监管部分处于边缘化或半边缘化的状态，这无疑加大了农村金融监管的难度。
参考文献：
[1]宋乾坤.对我国农村金融抑制问题的思考[J].金融，2010（09）.
[2]郭田勇，郭修瑞.开放经济下中国农村金融市场博弈研究[M].2006.
关键词：农村金融组织制度；农村金融市场制度；农村金融监管制度；缺陷
按金融制度学理论，金融制度是有关金融交易、组织安排、监督管理及其创新的一系列在社会上通行的习惯、道德、法律法规等构成的规则集合，它由金融组织制度、金融市场制度和金融监管制度三个子系统组成。本文根据金融制度学给出的金融制度结构分析框架，从整体上审视我国农村金融制度结构的内在缺陷并提出重构我国农村金融制度结构的若干政策建议。
一、农村金融组织制度缺陷
自1994年金融体制改革之后，一个新的农村金融组织体系逐步形成。这个组织体系由三大块组成，即政策性银行（中国农业发展银行、国家开发银行农村信贷部）、商业性银行（中国农业银行、农村合作银行、农村商业银行、农村信用合作社）、非银行金融机构（中国农村发展信托投资公司、中国经济开发信托投资公司农村信贷部）组成，农村信用合作社、中国农业银行、中国农业发展银行是当前我国农村金融组织体系的主体，其中，农村信用社是核心。农村金融组织体系改革的目标是使其能更好地为“三农”提供金融服务，但从10多年的运行实践看，农村金融组织体系并未完全朝改革目标迈进。表现为：农发行“有头无脚”，目前农发行只有总分行两级机构，在地县没有设立基层机构，致使经营管理出现断层，且从1998年之后，农发行只负责粮棉油收购资金的供给，实际上蜕变成为了一个粮棉油收购银行；中国农业银行“有名无实”，1998年后，农行撤离了县及县以下的绝大部分分支机构，留下的分支机构受严格贷款审批制度的约束，难以大规模开展农贷业务，它们实际上成为了上级农行在农村的储蓄所；农村信用合作社“有脚无头”，至今农信社没有中央级机构，省级联社也刚刚建立，使其难以获得政府的支持，资力薄弱、经营管理水平低、不良贷款率高等问题长期得不到解决，严重制约了其支农功能的发挥。在农村金融组织体系的构成排序上，主要有两种模式：一种是以政策性金融为主，一种是以商业性金融为主，我国农村金融组织体系属于后一种模式。但从我国实际情况看，农业投入长期不足导致农业基础设施落后，综合生产能力低下，成为制约我国农业产业化与现代化进程的主要因素，农村公共物品建设将是农村建设的重点，公共物品的非排他性和非竞争性决定商业性金融不可能提供足够的公共物品，以商业金融为主的农村金融组织体系不能适应新农村建设的需要。况且从国际经验看，各国农村金融机构绝大部分是政策性金融机构。10多年来，政府对农村金融机构的业务范围作了多次调整，但对政策性业务与商业性业务仍然没有明确划分。作为政策性金融机构的中国农业发展银行，其农贷业务除少量贷款外，大部分为硬贷款，执行与商业银行一样的固定贷款利率，没有体现政策性优惠。中国农业银行是商业性质的金融机构，却承担本属农发行的部分农业综合开发贷款，如粮棉大县发展经济贷款、星火计划及科技开发贷款等。使政策性金融机构不能很好地发挥政策性农贷的支农作用，商业性金融机构不能真正按照商业银行的经营规则运行。这种状况造成两个不良的后果，一是农业金融机构的非农化偏好得不到有效的遏制，如农业银行2004年的农业贷款额占其贷款总额的比重仅为18.43%，而工商业贷款占比却达24.71%。二是发达地区的比较利益较高的农业产项目重复投入，不发达地区的比较利益较低的农业项目则无人问津，使农贷资金配置发生偏差，造成农业经济的畸形发展甚至出现负增长。
在农村金融组织体系比较成熟的发达国家，合作金融是其最重要的构成因子，但在我国的农村金融组织体系中，合作金融却长期缺位。从表面上看，农村信用社是一个合作金融组织，但由于长期以来农村信用合作社一直是官办金融机构的基层机构或附属组织，使它丧失了合作金融的基本特征。首先，农村信用社不是按自愿的原则组建的，而是依靠行政力量强制捏合的，其次，它没有体现合作金融组织的互助合作精神，社员与农村信用社之间的贷款程序与商业银行基本相同，贷给谁、贷多少、抵押担保程序，社员都不能享受优先权利。再次，管理上缺乏民主性，社员对信用社的财务状况没有任何知情权和监督权，对信用社主任的任免社员大会也没有决定权。最后，赢利是农村信用社的经营目标，没有体现合作金融机构应该主要为社员服务，不以赢利为目标的原则。2003年开始的农村信用社试点改革，把商业可持续作为农村信用社的改革取向，出于自我发展的需要，农村信用社必须把盈利性作为其主要经营目标，实际上，农村信用社已经成为了一个商业化金融机构。
二、农村金融市场制度缺陷
“二元金融”格局下的我国农村金融市场存在严重的结构性缺陷。货币市场构成了我国农村金融市场的主体或全部，资本市场、外汇市场、黄金市场和金融衍生品市场则仅仅是一个概念。结构性缺陷使农村金融市场难以发挥其应有的功能，就集聚功能而言，农村金融市场集中了农村居民的储蓄存款，但却没有把储蓄就地变为农业投资，而是流入了城市和非农产业，加剧了农村的“失血”症状，1978―1996年间，农村金融市场净流出资金7815亿元，近年来有所改观但未根本改变，如农信社2000、2001、2202年对农户贷款和农户的储蓄存款比例分别只有29.0%、32.1%、35.9%；就分配功能而言，由于信贷管制，农村金融市场难以通过价格机制实现资金的合理流动，从而实现资源的有效配置；就调节功能而言，由于农村地下金融规模太大，货币供需规模难以测定，使农村金融市场难以通过调节货币供需从而调节社会总需求的平衡。
农村金融市场制度的缺陷还突出表现在其不规范性与脆弱性上。按照规划化与组织化程度的高低，农村金融机构可以组成图1序列：
在序列的左边，是规划化和组织化等级较低的民间借贷行为，越往右边，规划化和组织化程度越高，最右边是中国金融体系的核心部分――商业银行。从理论上讲，金融机构的业务深化度越高，向社会大众提供的金融服务所占的比例在全社会金融业务中所占的比例也就应该越大。商业银行和农村信用社应该提供农户所需资金的大部分。但调查结果却与之完全相反。全国的总体情况是：农户从商业银行和信用社融入的资金所占比例不到30%，从私人部门融入的资金量比例却高达70%以上。这种状况在中西部地区还要严重，如江西省上饶市的农户从商业银行和信用社融入的资金所占的比例只有6%，从私人部门融入的资金量比例却高达90%以上。私人借贷一般没有书面协议，有的甚至连口头协议都没有，完全依靠伦理规则来维持借贷双方的债务关系，这里面隐藏着巨大的道德风险，也折射出中国农村金融市场的极不规范性和脆弱性。
三、农村金融监管制度缺陷
农村金融监管关系到农村金融组织体系能否有序运行和农村金融市场能否健康发展。在“金融二元化”格局下，农村金融因为其落后出不了什么大乱子而没有引起管理层的足够重视，致使农村金融监管制度建设比较落后。
从宏观层面看，农村金融监管制度存在两大缺陷。其一，在金融业分业经营、分业监管的大背景下，最高层至今没有设立管理农村金融的专门机构，来统一负责农村金融活动的宏观决策，组织监督农村金融运作。农村金融的特质性决定分业监管不可能实现对农村金融的有效监管。如监管机构管理商业银行主要监督其资产负债情况，对其资产贷款流向则显然不是重点监管内容，这就是为什么中国农业银行和信用社近年来非农偏好一直得不到有效制止的重要原因。其二，对农村非正规金融没有实施积极监管而是不加甄别地打压。而事实上，各种自发产生的农村民间非正式金融是体制内金融制度（国有银行和信用社）所提供的信贷供给不能满足体制外产出增加（农村非公有经济发展）的金融需求而不断内生出来的。在1980年代和1990年代上半叶，政府一直采取一种模棱两可的态度，但当认识到它的发展可能排挤并威胁到被国家控制的正式金融机构的发展时，政府采取的不是在严加监管、不断完善对其管理的条件下鼓励其发展的政策，而是基本上采取抑制其发展，看到一些问题就把它们关掉的政策，以确保国家银行对银行业的控制。尽管如此，民间金融不仅在顽强地生存与发展，在今后相当一段时期内还会进一步扩张。因为随着农业产业化与现代化进程的不断推进，农户家庭经营将进一步扩大，个体私营经济等多种经济成分将会有更大的发展，乡镇企业将会持续发展，农村资金供求紧张状况不会得到缓和，农民收入和持有的现金存量也将会以更快的速度增加。与此同时，国家银行和信用社的融资服务在可以预期的未来，也难以满足农村经济快速发展和各层次的融资需求。近年来给农户提供的资金量占农户融资总量比重一直居高不下并有增长之势便是有力的证明。民间金融虽然适应农村经济的发展，符合诱致性制度变迁的发展过程，但却与中央政府的改革思路不一致，其发展一直受到各方面的压制和排挤，至少政府没曾公开支持其发展，从其产生之日起，始终只能以“灰色”的方式推进。政府对民间金融这种非积极的管理态度，使农村金融增加了更大的不确定性。
从微观层面看，作为农村金融机构主力军的农村信用社的监管问题一直没有得到有效的解决。2003年农村信用社改革之后，农村信用社实施“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监管体制，省政府负责行业管理，银监会负责金融监管。这种监管模式存在缺陷，省政府对信用社的管理责任是由省联社来具体承担，但又规定在地（市）不再设立联社或其他形式的独立管理机构，这在实际操作容易出现监管真空，省联社无论如何不能对乡镇农村信用社实施监管，另外，省联社不能办理存贷款等金融业务，自身没有制造效益的能力，为了自身利益，很难保证省联社不损害基层农村信用社的利益。按现代金融中介理论，金融机构的治理结构是环环相扣的，只有不同的部分共同作用才能为金融机构管理层提供一个正确的激励机制和约束机制。一般情况下，一个金融机构的激励和鼓励约束供给来自以下几个渠道：出资人或股东、储户、外部约束（如评级机构等其他中介机构）、金融监管部门，目前信用社监管中一直得不到有效解决的问题就是出资人缺位。2003年农村信用社改革前，农村信用社的所有制结构是按照合同制原则设计的，但有其形而无其实，主要表现为责任与利益脱钩。从出资人或股东的监督来看，在形式上，农村信用社有理事会、监事会和会员大会代表出资人的利益，但这些机构不对信用社的管理层构成约束，农村信用社会员的入股资金过于分散而且数量少，无论是董事会、监事会还是会员大会对信用社主任的监督成本远高于其收益，事实上放弃了应有的监督权。2004年农村信用社改革以来，农信社的自然人股东数有所下降，人均股金有所提高，但农村信用社的股权结构仍然较为分散，监督成本过于昂贵，分散的小股东存在严重的“大便车”心理，缺乏监督农村信用社经营的激励，在这些年来的改革实践中，解决这一问题的最常见的做法是通过有众多的小股东选举股东代表的方式行使股东的权力。这个办法产生了另一个问题：不仅增加了一层人成本，而且由于权利过度集中，内部人控制问题十分严重。股东对农村信用社的监管问题没有得到有效的解决。
四、结论
我国农村金融制度结构缺陷的根本原因在于现有农村金融制度的外生性，我国农村金融制度自建立之日起就很少考虑农村微观金融主体的利益诉求，其变迁动力主要不是来自民间而是在政府主导和严格控制下进行的强制性变迁，在变迁过程中，政府的改革取向与农村微观金融主体的偏好往往南辕北辙，所以，解决我国农村金融制度结构性缺陷问题的关键在于政府扶植农村金融成长的同时还要积极引导其内生成长。
基于以上逻辑，本文提出重构我国农村金融制度的几点政策建议：
1.作为农村金融组织体系核心成员的农村信用社，历史惯性使其不可能再改造成为合作性金融组织，实行股份制改造可能是更加明智之举；可以谋求在体制外规范发展由微观金融主体自发建立的合作金融组织。
2.活跃在农村金融市场的民间借贷，不仅有利于弥补生产性金融缺口和保持农户的流动性，而且为我国最终建立一个有效率的金融市场提供缓冲机制和稳定机制，所以，对于民间金融不要简单否定更不能扼杀，而应该积极地予以引导。
