法是由国家制定、认可并保证实施的，反映由特定物质生活条件所决定的统治阶段意志，以权利和义务为内容，以确认、保护和发展统治阶级所期望的社会关系和社会秩序为目的行为规范体系。
共同本质：法是统治阶级意志的表现。
基本特征：（1）法是调整人的行为或社会关系的规范；（2）法是由国家制定或认可，并具有普遍约束力的社会规范；（3）法是以国家强制力保证实施的社会规范；（4）法是规定权利和义务的社会规范。
规范作用：作为由国家制定的社会规范，法具有指引、评价、预测、教育和强制等规范作用。
社会作用：维护统治阶级的阶级统治；执行社会公共事务。
2、法与其他社会现象之间的关系
（1）法与经济
法在市场经济宏观调控中的作用：引导作用；促进作用；保障作用；制约作用。
法在规范微观经济行为中的作用：确认经济活动主体的法律地位；调整经济活动中各种关系；解决经济活动中的各种纠纷；维护正常的经济秩序。
（2）法与政治、政策
法受政治制约体现在：政治关系的发展变化是影响法的发展变化的重要因素；政治体制的改革也制约法的内容及其发展的变化；政治活动的内容更制约法的内容及其变化。
党的政策指导法制建设的各个环节，社会主义法是实现党的政策的重要手段和形式，同时又对党的政策起到一定的制约作用。
3、法律制度的相关概念
法的制定：指一定的国家机关依照法定职权和法定程序制定、修改、废止法律和其他规范性法律文件的一种专门活动，一般也称为法律的立、改、废活动。
立法的指导思想：我国现阶段立法的指导思想，必须是以建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线为指导，为实现社会主义现代化建设服务，而不能以别的思想为指导，不能离开社会主义解放生产力、发展生产力这个根本任务。
立法的基本原则：（1）立法必须以宪法为依据；（2）立法必须从实际出发；（3）总结实践经验与科学预见相结合；（4）吸收、借鉴历史和国外的经验；（5）以最大多数人的最大利益为标准，立足全局，统筹兼顾；（6）原则性和灵活性相结合；（7）保持法律的稳定性和连续性与及时立、改、废相结合。
法的渊源：（1）宪法；（2）法律；（3）行政法规；（4）地方性法规；（5）自治条例、单行条例；（6）行政规章；（7）国际条约。
法律部门：（1）宪法；（2）行政法；（3）民法；（4）婚姻法；（5）经济法；（6）劳动法；（7）环境法；（8）刑法；（9）诉讼法；（10）军事法。
4、法律实施中的相关概念
法律实施包括执法、司法和守法。
法律适用的要求：准确，指适用法律时，事实要调查清楚，证据要准确；合法，指司法机关审理案件时要合乎国家法律的规定，依法办案；及时，指司法机关办案时在正确、合法的前提下，还必须做到遵守时限。
法律适用的原则：公民在法律面前一律平等；以事实为根据，以法律为准绳；司法机关依法独立行使职权；实事求是，有错必纠。
法律关系的基本特征：法律关系是以权利义务为内容的社会关系；法律关系是由国家强制力保证的社会关系；法律关系是以现行法律存在为前提的社会关系。它不属于物质关系，而是一种思想关系。
违法的分类：刑事违法、民事违法、行政违法、违宪行为。
5、宪法的基本理论
宪法是规定国家根本制度、集中表现各种政治力量实际对比关系、规范国家权力和保障公民基本权利的国家根本法。
宪法的法律特征：内容上，宪法规定国家的根本制度、公民的基本权利和义务、国家机构的组织和活动原则等根本问题；效力上，宪法具有最高法律效力；程序上，宪法的制定和修改比其他法律更为严格。
宪法的政治特征：宪法是====政治的法律化；宪法是对====政治的保障；宪法集中表现各种政治力量的实际对比关系；宪法规范国家权力，保障公民基本权利。
西方宪法的基本原则：人====权原则；基本人权原则；法治原则；权力分立与制衡原则。
我国宪法的基本原则：人====权原则；基本人权原则；法治原则；====集中制原则。
6、中国====领导的多党合作和政治协商制度
（1）中国====是中国社会主义的领导核心，是执政党。
（2）各====党派是参政党。
（3）坚持四项基本原则，是中国====与各====党派合作的政治基础。
（4）“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”是中国====与各====党派合作的基本方针。
（5）以参政议政和互相监督作为多党合作的主要内容。
（6）以坚持社会主义初级阶段的基本路线，把我国建设成为富强、====、文明的社会主义现代化国家和统一祖国、振兴中华为中国====和各====党派的共同目标。
（7）以宪法为多党合作的根本活动原则。
7、复合制国家结构形式
复合制国家结构形式分为联邦和邦联两种。邦联是几个独立的国家基本共同目的结成的比较松散的国家联合体，邦联不是完全意义上的国家，不是国家主体。联邦是由两个或两个以上的成员国组成的复合制国家，其基本特征有：
（1）国家整体与部分之间的关系是联邦与各成员国的关系，各成员国以下的====才是地方====。
（2）联邦与各成员国的权力及相互联系多由宪法或法律规定。
（3）除联邦宪法外，各成员国还可以有自己的宪法。
（4）除联邦国籍外，有的国家的各成员国公民还可以有自己的国籍。
（5）各成员国加邦后不再有完全独立的和外交权。
8、国家机构
（1）全国人民代表大会及常务委员会
全国人民代表大会职权：全国人民代表大会行使修改宪法，监督宪法的实施，制定和修改基本法律，组织其他中央国家机关，决定重大国家事项，罢免其他中央国家机关组成人员。
全国人民代表大会常务委员会组成：委员长、副委员长、秘书长、委员。
全国人民代表大会常务委员会职权：全国人民代表大会常务委员会行使解释宪法和法律，监督宪法实施，制定和修改基本法律以外的其他法律，任免国家机关领导人员，决定重大国家事项，审查行政法规和地方性法规的合宪、合法性，对国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作进行监督。
（2）中华人民共和国主席
国家主席是一个相对独立的国家机关，其主要职权有：根据全国人民代表大会及其常务委员会的决定，公布法律，任免国家总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，特赦令、令，宣布战争状态，动员令；代表国家接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条件和重要协定。
（3）国务院
组成：总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。
总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务委员会。
（4）中央军事委员会
组成：主席、副主席、委员
（5）地方各级人民代表大会及地方各级人民====
县级以上人民代表大会任期五年，乡、民族乡、镇的人民代表大会任期三年。
（6）民族自治地方的自治机关
自治权：根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策，上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或停止执行；制定自治条例和单行条例；自主管理地方财政；组织本地方维护社会治安的====部队。
（7）人民法院和人民检察院
9、行政法概述
行政法上的“行政”指“公共行政”，指国家行政机关对国家与公共事务的决策、组织、管理和控制。
行政法的一般渊源：宪法；法律；行政法规；地方性法规、自治条例、单行条例；部门规章与地方====规章。
行政法的特殊渊源：法律解释，有权解释包括立法解释、司法解释、行政解释、地方解释；其他规范性文件；国际条约、惯例。
10、行政法的基本原则
行政合法性原则：行政职权必须基于法律的授予才能存在；行政职权必须依据法律行使；行政授权、行政委托必须有法律依据，符合法律要求。
行政合理性原则：行政行为应符合立法目的；行政行为应建立在正当考虑的基础上，不得考虑不相关因素；平等适用法律规范；符合自然规律；符合社会道德。
行政应急性原则
11、行政行为概述
行政行为的主要特征有：从属法律性；裁量性；单方意志性；效力先定性；强制性。
行政行为合法的条件：A.行政行为的主体合法；B.行政行为应当符合行政主体的权限范围；C.行政行为的内容应当合法、适当；D.行政行为应当符合法定规定。
行政行为无效的条件：A.行政行为具有特别重大的违法情形或具有明显的违法情形；B.行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为；C.行政主体受胁迫做出的行政行为；D.行政行为的实施将导致犯罪；E.没有可能实施的行政行为。
行政行为撤销的条件：A.行政行为合法要件缺损；B.行政行为不适当。
12、行政法概念及渊源
行政法上的“行政”有其特定的涵义，它是指公共行政，指国家行政机关对国家与公共事务的决策、组织、管理和控制。
行政法的渊源指行政法规范和原则表现形式，分为一般渊源和特殊渊源。
一般渊源：①宪法；②法律；③行政法规；④地方性法规、自治条例、单行条例；⑤部门规章与地方====规章。
特殊渊源：①法律解释，有权解释包括立法解释、司法解释、行政解释、地方解释；②具他规范性文件；③国际条约、惯例。
13、行政法的基本原则
（1）行政合法性原则：行政职权必须基于法律的授予才能存在；行政职权必须依据法律行使；行政授权、行政委托必须有法律依据，符合法律要求。
（2）行政合理性原则：行政行为应符合立法目的；行政行为应建立在正当考虑的基础上，不得考虑不相关因素；平等适用法律规范；符合自然规律；符合社会道德，如职业道德、社会公德等。
（3）行政应急性原则：存在明确无识的紧急危险；非法定机关行使了紧急权力，事后应由有权机关予以确认；行政机关作出应急行为应受有权机关的监督；应急权力的行使应该适当，应将负面损害控制在最小的程度范围内。
14、行政主体的职权与职责
行政职权是国家行政权的转化形式，主要包括以下内容：①行政立法权；②行政决策权；③行政决定权；④行政执行权；⑤行政强制执行权；⑥行政命令权；⑦行政处罚权；⑧行政司法权。
行政职责主要包括：依法履行职务，遵守权限规定，符合法定目的，遵守法定程序。
15、行政行为的效力与特征
行政行为的效力：确定力、拘束力、公定力、执行力。
行政行为的特征：从属法律性、裁量性、单方意志性、效力先定性、强制性。
16、行政法律行为成立与无效的条件
行政行为的合法要件：①行政行为的主体合法；②行政行为应当符合行政的权限范围；③行政行为的内容应当合法、适当；④行政行为应当符合法定程序。
行政行为的无效条件：①行政行为具有特别重大的违法情形或具有明显的违法情形；②行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为；③行政主体受胁迫作出的行政行为；④行政行为的实施将导致犯罪；⑤没有可能实施的行政行为。
行政行为无效的法律后果：①行为相对方可在任何时候请示有权国家机关宣布该行为无效；②有权机关可在任何时候宣布相应行政行为无效；③行政行为被宣布无效后，行政主体通过该行为从行政相对方获得的一切均应返回相对方；所加予的一切义务均应取消；对相对方所造成的实际损失，均应赔偿。
17、行政立法的程序与原则
根据国务院《行政法制定程序暂行条件》规定及近年来的立法实践，行政立法的程序包括：①规划；②起草；③征求意见；④审查；⑤通过与签署；⑥与备案。
行政立法的原则：①依法立法原则；“依法”中的法指宪法和法律，也包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。②立法====原则；③加强管理与增进权益相协调原则。
行政立法的分类：
（1）依据立法权的来源不同，可分为一般立法与特别授权立法；
（2）依据立法主体不同，可分为中央行政立法和地方行政立法；
（3）依据立法内容、目的不同，可分为执行性、补充性、试验性立法。文章查看页面广告2【论坛浏览】【我来说两句】【打印】【大】【中】【小】【关闭】相关评论作者:风之子日期:2014-11-1918、具体行政行为
（1）行政征收
行政征收是指行政主体根据法律规定，以强制方式无偿取得相对方财产所有权的一种具体行政行为。
行政征收的主要内容：①税收征收；②建设资金征收；③资源费征收；④排污费征收；⑤管理费征收；⑥滞纳金征收；
（2）行政许可
行政许可的分类：①以许可的范围为标准分为一般许可和特殊许可；②以许可的程度为标准分为排他性许可和非排他性许可；③以其能否单独使用为标准分为独立的许可和附条件的许可；④以是否附加履行义务为标准分为权利性许可和附义务许可；⑤以其存续时间为标准分为长期许可和附期限许可；⑥以许可的内容为标准分为行为许可和资格许可。
（3）行政确认
行政确认的形式：①确定；②认可；③证明；④登记；⑤批准；⑥鉴证；⑦行政鉴定。
（4）行政监督
（5）行政处罚
19、行政合同与行政指导
行政合同：行政合同是指行政主体为了行使行政职能，实现特定的行政管理目标，相互之间或者与公民、法人或其他组织经过协商一致以明确各方当事人之间的权利、义务所达成的协议。
行政指导：行政指导是指行政主体在其职责、任务或其管辖的事务范围内，为适应现实社会与经济生活的需要，基于国家的法律原则和政策，在相对方的同意或协助下，适时灵活地采取非强制手段，以有效地实现一定行政管理目标为目的，不直接产生法律效果的行为。
20、行政程序的概念及原则
行政程序是提国家行政机关在行使行政权力和实施行政活动过程中所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和。
行政程序的基本原则：程序法定原则；相对方参与原则；效率原则；程序公正原则。
行政程序的主要制度：资讯公开制度；公开调查制度；通知制度；说明理由制度；听证制度；时效制度；职能分离制度；辩论制度；回避制度；行政救济制度。
21、行政违法及其分类
行政违法是指行政法律关系主体违反行政法律规范，侵犯受法律保护的行政关系，对社会造成一定程度的危害，尚未构成犯罪的和为，可分为以下几类：
（1）根据行政法律关系主体的不同，可以分为行政主体的违法与行政相对方的违法。
（2）根据行为的方式和状态的不同，可以分为作为行政违法和不作为行政违法。
（3）根据行为的内容和形式的不同，可以分为实质性行政违法和形式性行政违法。
22、行政责任的种类与方式
行政主体承担行政责任的具体方式有：通报批评；赔礼道歉，承认错误；恢复名誉，消除影响；返还权益；恢复原状；停止违法行为；履行职务；撤销违法的行政行为；纠正不适当的行政行为；行政赔偿等。
公务员承担行政责任的具体方式有：通报批评；行政赔偿。
行政相对方承担行责任的具体方式有：承认错误，赔礼道歉；接受行政处罚；履行法定义务；恢复原状，返还财产；赔偿损失等。
23、行政赔偿案件处理程序及特点
行政赔偿义务机关收到受害人的赔偿请示书后，应首先对书中陈述的事实和理由进行审查和确认，自赔偿义务机关收到审请之曰计算，赔偿义务机关逾期（二个月）不予赔偿或赔偿请示人对赔偿数额有异议时，赔偿请求人可自期间届满之曰起三个月内向人民法院提讼。
行政赔偿案件与其他行政案件的区别：（1）赔偿诉讼不能直接单独向法院提起；（2）赔偿诉讼当事人按“谁主张，谁举证”的原则分担举证责任；（3）赔偿诉讼可适用调解；（4）赔偿诉讼中法院的司法权不受特别限制；（5）在赔偿诉讼中，法院不得向赔偿请求人收到任何费用。
24、行政复议基础知识
行政复议的原则：合法原则；公正原则；公开原则；及时原则；便民原则
可提起行政复议的抽象行政行为：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：
（1）国务院部门的规定；
（2）县级以上地方各级人民====及其工作部门的规定；
（3）乡、镇人民====的规定。以上所列规定不含国务院部、委会规章和地方人民====规章。
根据《行政复议法》第8条规定，不服行政机关作出的行政处分或其他人事处理决定或者不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理的，不能通过行政复议途径解决。
对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。
25、行政复议程序
（1）复议申请
复议申请期限为自知道该具体行为之曰起六十曰内，但是法律规定的申请期超过六十曰的除外，因不可抗力或其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之曰起继续计算。
（2）行政复议的受理
行政复议机关应在收到申请后五曰内进行审查，决定不予受理时应书面告知申请人，对不属于本机关受理的行政复议申请，应告知申请人向有关行政复议机关提出，受理曰期自行政复议机关负责法制工作的机构收到之曰起计算。
复议申请人可自收到不予受理决定书之曰起或者行政复议期满之曰起十五曰内，依法向人民法院提起行政诉讼。
（3）复议案件的审理
政复议机关负责法制工作的机构应当自受理曰起七曰内，将复议申请书复印件发送被申请人，被申请人应在十曰内做出书面答复，并提交相关材料。
在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或个人收集证据。
行政复议决定做出前，申请人经说明理由，可以撤回行政复议申请。
除法律规定的例外情况，行政复议期间具体行政行为不停止执行。
（4）做出复议决定
行政复议机关应当自受理之曰起六十曰内做出复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于六十曰的除外，情况复杂，不能在规定期限内做出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期最多不超过三十曰。
26、行政诉讼基本知识
行政诉讼特有基本原则：（1）人民法院特定主管原则；（2）行政诉讼期间具体行政行为不停止执行原则；（3）被告负举证责任原则；（4）不适用调解原则；（5）对具体行政行为的合法性进行审查的原则；（6）司法变更权有限原则。
行政诉讼管理的分类主要有：
（1）级别管辖：基层、中级、高级、最高人民法院
（2）地域管辖：一般地域管辖、特殊地域管辖、共同地域管辖
（3）裁定管辖：移送管辖、指定管辖、转移管辖
行政诉讼参加人有：原告、被告、共同诉讼人、第三人、诉讼人。
第一审程序中无论哪一级人民法院，都应当依法组成合议庭，一律实行公开审理，不能书面审理，除法律规定不公开审理的案件外，应一律公开审理，并于立案之曰起三个月内做出一审判决，如延长判决，需上级法院批准；二审判决时间在二个月内。
27、行政诉讼的判决、裁定、决定
行政诉讼判决可分为：（1）维持判决；（2）撤销判决；（3）履行判决；（4）变更判决；（5）行政赔偿判决；（6）确认判决。
撤销判决适用的五种情形指具体行政行为证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，。
行政诉讼裁定是人民法院在行政诉讼过程中，针对行政诉讼的程序性问题所作出的裁判。
行政诉讼决定是人民法院对行政诉讼过程中就判决、裁定以外所涉及诉讼的事项作出的司法处理，其范围是：（1）有关管辖；（2）关于诉讼期限；（3）关于回避事项；（4）有关再审案件；（5）在司法实践中也会遇到《行政诉讼法》中没有规定的事项，如指定法定人，确定不公开审理，承担诉讼费用等，这些事项往往以决定方式作出处理。
28、犯罪的基本知识
犯罪是阶级性和社会性的统一，犯罪的阶级性是犯罪的本质属性。
犯罪具有以下特征：（1）严重的社会危害性；（2）刑事违法性；（3）应受刑罚处罚性。
1997年修改后的新《刑法》赋予公民对某些犯罪采取绝对防卫而不受限度限制的权利，即对正在进行行凶、杀人、强*、抢劫、绑架以及其他严重危及人身安全的暴力犯罪，采取防卫行为，造成不法侵害人伤亡的，不属于防卫过当，不负刑事责任。
犯罪人分为：主犯，从犯、胁从犯、教唆犯。
29、刑罚中主刑和附加刑
主刑指审判机关对犯罪分子判处刑罚时，只能独立适用，不能附加适用的刑罚，主要分为：
（1）管制，是对犯罪分子不实行关押的刑罚，期限为三个月以上，二年以下。
（2）拘役，对犯罪分子就近予以监禁，期限为一个月以上，六个月以下。
（3）有期徒刑，除《刑法》第55条、第69条规定外，期限为六个月以上，十五年以下。
（4）无期徒刑。
（5）死刑，犯罪的时候不满十八周岁和审判时怀孕的妇女，不适用死刑，对于应当判处死刑的犯罪分子，如果不是必须立即执行，可以判处死刑同时宣告缓期二年执行。
附加刑是补充主刑适用的刑罚方法，包括罚金、剥夺政治权利、没收财产三种。
30、刑罚的具体运用
（1）量刑，其一般原则是：以事实为依据，以法律为准绳。
（2）累犯，普通累犯指判处有期徒刑以上刑罚的犯罪分子，刑罚执行完毕后或者赦免后，在五年内再犯应当判处有期徒刑以上刑罚之罪的犯罪人，特殊累犯是指两次犯危害国家安全罪的犯罪分子。
（3）自首和立功，对于有立功表现的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚；有重大立功表现的，可以减轻或者免除处罚；犯罪后自首又有重大立功表现的，应当减轻或者免除处罚。
（4）数罪并罚，管制最高不超过三年，拘役最高不超过一年，有期徒刑最高不超过二十年。
（5）缓刑，缓刑不是刑种，而是刑罚运用的一项制度，拘役的缓刑考验期为原判刑期以上一年以下，但不能少于二个月；有期徒刑的缓刑考验期限为原判刑期以上五年以下，但不能少于一年。
（6）减刑，有期徒刑不能少于二分之一，无期不能少于十年。
（7）假释，必须是已执行了一定的刑期，有期徒刑的，必须执行原判刑罚二分之一以上；判处无期的，实际执行十年以上。累犯及因杀人、爆炸、抢劫、强*、绑架等暴力性犯罪被判十年以上刑罚的不得假释。
（8）时效
31、贪污贿赂罪及渎职罪
贪污贿赂罪包括以下罪名：（1）贪污罪；（2）挪用公款罪；（3）；（4）行贿罪；（5）向单位行贿罪；（6）介绍贿赂罪；（7）巨额财产；（8）隐瞒境外存款罪；（9）集体私分国有资产罪。
渎职罪的种类：（1）罪；（2）罪；（3）罪；（4）泄露国家秘密罪；（5）徇私枉法罪；（6）私放犯罪嫌疑人、被告人、罪犯罪；（7）司法工作人员罪；（8）司法工作人员罪；（9）行政执法人员罪。
32、民法的基本原则
（1）保护公民、法人合法民事权益的原则；
（2）平等、自愿、等价有偿原则；
（3）公平、诚实信用原则；
（4）遵守法律和国家政策的原则；
（5）尊重社会公德和社会公共利益的原则
33、法人的概念及成立条件
法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人应当具备以下条件：
（1）依法成立；（2）有必要的财产和经费；（3）有自己的名称、组织机构和场所；（4）能够独立承担民事责任。
法人的特征：（1）独立的社会组织；（2）具有独立的财产；（3）承担独立的责任。
34、民事法律行为的成立条件
民事法律行为的成立条年，是指决定民事法律行为成立的必要条件，如不具备，便是无效的民事行为，不发生行为人预期的法律后果。它可分为实质要件和形式要件：
（1）实质要件。《民法通则》第55条规定，民事法律行为应当具备下列条件：①行为人具有相应的民事行为能力；②意思表示真实；③不违反法律或社会公共利益。
（2）形式要件：《民法通则》第56条规定：“民事法律行为可以采取书面形式、口头形式或其他形式，法律规定用特定形式的，应当依照法律规定。”主要有：①口头形式；②书面形式；③默认形式
35、物权与所有权
物权具有追及权和优先权，物权按不同特点可分为：①所有权与其他物权；②主物权与从物权；③动产物权和不动产物权；④准物权。
财产所有权所具有的四项权能：占有、使用、收益、处分。财产所有权是惟一完全的物权。
债终止的原因或方式有：履行、抵销、提存、双方协议、混同、公民死亡或法人终止。
36、合同法相关基本知识
婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，不适用《合同法》而是适用其他法律规定。
合同法的基本原则：平等原则、自愿原则、公平原则、诚实信用原则。
合同无效的几种情形：①一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；②恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；③以合法形式掩盖非法目的；④损害社会公共利益；⑤违反法律、法规的强制性规定。
效力未定合同：①限制民事行为能力人依法不能独立订立的合同；②无权人以他人名义订立的合同；③无权处分人订立处分他人财产的合同。效力未定的合同经追认权人追认后，自始有效，否则，自始无效。
37、知识产权
知识产权亦称智力成果权，是指公民法人对自己创造性的智力活动成果依法享有的包括人身权和财产权在内的民事权利。包括著作权、专利权、商标权、发现权、发明权和其他科技成果权。知识产权的法律特征包括：
（1）它是包括人身权和财产权两方面内容的一种民事权利；
（2）它的客体必须是有能为人感知的客观表现形式和首创性、新颖性；
（3）它具有专有性、时间性和地域性。
著作权中的人身利益为内容的权利包括：①发表权；②署名权；③修改权；④保护作品完整权。著作财产权可分为两大类：一是再现作品获得报酬权；二是演绎权。
38、人身权
人身权分为人格权和身份权两大类，人格权包括：公民的生命健康权、姓名权（法人为名称权）、肖像权、名誉权（法人亦有）。身份权包括：公民的荣誉权、著作权中的署名权和发表权，监护权，在婚姻、家庭关系中的身份权。
保护人身权的责任方式主要有：①停止侵害；②消除影响、恢复名誉；③赔礼道歉；④赔偿损失。
39、财产继承权
继承制度中的基本原则：保护公民合法财产继承权原则；继承权男女平等原则；养老育幼、互济互助原则；互谅互让、团结和睦原则；权利义务相一致的原则。
法定继承人第一顺序：配偶、子女、父母、丧偶儿媳对公婆、丧偶女婿对岳父母，尽了主要赡养义务的作为第一顺序继承人；法定继承人第二顺序：兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。
40、诉讼时效
下列诉讼时效期间为1年：①身体受到伤害要求赔偿的；②出售质量不合格的商品未声明的；③延付或者拒付租金；④寄存物被丢失或损毁的。
《民法通则》第139条规定：“在诉讼期间的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，诉讼时效中止。从中止时效的原因消除之曰起，诉讼时效继续计算。”第140条规定：“诉讼时效因提讼，当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断，自中断时起，诉讼时效重新计算。”
41、公司法的概念及原则
公司是指按照公司法设立的企业法人。按照股东对公司所负责任不同划分为五类：无限公司、有限责任公司、两合公司、股份有限公司、股份两合公司。
公司法的原则：出资者所有权与企业法人财产权相分离；公司自主经营、自负盈亏；公司实行权责分明、管理科学、激励和约束相结合的内部管理体制；设立公司和国有企业改建为公司，必须符合法定的条件和程序；公司必须依法经营，其合法权益受法律保护；保障公司职工的合法权益。
42、关于有限责任公司的法律规定
成立条件：股东符合法定人数；股东出资达到法定资本最低限额；股东共同制定公司章程；有公司名称，建立符合有限责任公司要求的组织机构；有固定的生产经营场所和必要的生产经营条件。
国有独资公司不设股东会。
债券发生法定条件：净资产额不低于人民币6000万元；累计债券总额不超过公司净资产额的40%；最近三年平均可分配利润足以支付公司债券一年的利息；筹集的资金投向符合国家产业政策；债券的利率不得超过国务院限定的水平及国务院规定的其他条件。
43、关于股份有限公司的法律规定
外国公司属于外国法人，其中中国境内设立的分支机构不具有中国法人资格，外国公司对其分支机构在中国境内的经营活动承担民事责任。
44、全民所有制工业企业法律规定
设立全民所有制企业应具备的条件：产品为社会所需要；有能源、原材料、交通运输的必要条件；有自己的名称和生产经营场所；有符合国家规定的资金；有自己的组织机构；有明确的经营范围及法律、法规规定的其他条件。
企业可基于下列原因之一终止：违反法律、法规被责令撤销；====主管部门依照法律、法规的规定决定解散；依法被宣告破产及其他原因。企业终止应当进行清算并向登记机关办理注销登记。
45、合伙企业法律制度
设立合伙企业需要的条件：有2个以上合伙人，并且都是依法承担无限责任者；有书面合伙协议；有各合伙人实际缴付的出资；有合伙企业的名称；有经营的场所和从事合伙经营的必要条件。
除法律另有规定外，合伙企业进行清算前，合伙人不得请示分割合伙企业的财产。合伙企业存续期间，经其他合伙人一致同意，合伙人可以向合伙以外的人转让其在合伙企业中的全部或部分财产数额。
46、外商投资企业法律制度
在中国境内设立合资经营企业，必须经国家对外贸易主管部门审查批准，并且要保证外商投资比率不少于25%，董事会是合资经营企业的最高权力机构。
中外合资企业与中外合作企业的区别：（1）中外合作经营企业属于契约式的合营企业，中外合作者按合同中约定的比例享受收益和承担风险；（2）中外合资企业都是中国法人，中外合作经营企业则无此限制。
外商独资企业的组织形式为有限责任公司，经批准也可为其他责任形式。
47、市场管理法
（1）反垄断法律制度
我国经济生活中存在的垄断类型：行业垄断、经济垄断、行政垄断
违反垄断法的责任主要有行政责任、民事责任、刑事责任三种类型。
（2）反不正当竞争法律制度
不正当竞争行为应承担的法律责任方要包括经济、行政责任、民事责任和刑事责任等形式。
（3）消费者权益保护法律制度
消费者权益争议解决的途径：与经营者协商和解；请求消费者协会调解；向有关行政部门申诉；根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；向人民法院提讼。
（4）产品质量法律制度
四个产品质量方面的国际公约：《关于产品质量适用法律的公约》、《使成员国产品责任法互相接近的指示草案》、《关于人身伤害产品责任欧洲公约》、《关于对有缺陷产品的责任指令》。
（5）证券法律制度
证券法的基本原则是：公平、公正、公开的原则和自愿、有偿、诚实信用的原则。
证券市场的主体：证券投资者、证券公司、证券登记结算机构、证券交易的服务机构、上市公司和证券交易所。
（6）票据法律制度
《票据法》中所称票据，是指汇票、本票、支票。
票据行为是以发生票据上的权利义务为目的所实施的要式法律行为，包括出票、背书、承兑和保证等。
（7）城市房地产管理法律制度
48、宏观调控法基本知识
我国现有已制定和颁发的能源法律制度主要有：《电力法》、《煤炭法》、《节能法》。
财政法在理论上由财政管理体制法、财政收支管理法、财政活动程序法构成；在立法实践中，财政法包含了预算法、国债法、====采购法和转移支付法。
在我国税收体系中，税收各类包括流转税、所得税、财产税、特定行为税和资源税；税收征收管理制度则包括税务管理、税款征收、违反税法的法律责任和税务争议的解决程序等方面。税收具有无偿性、固定性、强制性特征。
会计法的原则：真实、完整、合法；审计法的原则：依法审计原则、独立审计原则、客观公正原则、强制性原则、保守秘密原则。
对外贸易法的原则：国家实行统一的对外贸易制度；依法维护公平、自由的对外贸易秩序；坚持平等互利；准许货物与技术自由进出口，逐步发展国际服务贸易。
49、社会保障法
社会保障法的基本原则：普遍性原则；平等性原则；国家、用人单位、个人责任分担的原则；基本社会保障与提高生活质量相结合的原则；社会保障水平和生产力的发展相适应的原则。主要分为社会保险法、社会救助法、社会福利法、优抚安置法。
A.对行政拘留不服
B.认为行政机关侵犯了法律规定的经营自
C.对省人民政府制定的规章不服
D.认为行政机关没有依法发给抚恤金
2.某明星在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害，他应承担的责任是( )。
A.承担全部赔偿责任
B.承担补充赔偿责任
C.与食品生产经营者承担连带赔偿责任
D.承担50%的赔偿责任
3.小学生王某，8岁，代表学校参与中外少儿书画大赛获一等奖，奖金5000元，对此，下列说法正确的是( )。
A.奖金由学校和王某各得一半
B.学校获得全部奖金
C.王某须经其监护人同意才可获得此奖金
D.王某无须经其监护人同意即可获得此奖金
4.下列情形中属于诉讼时效中断的事由是( )。
A.由于不可抗力导致权利人无法
B.权利人死亡，继承人尚不知道
C.权利人的人向债务人提出请求
D.被侵害权利人的法定人死亡的
5.某市区公安分局下设的一个派出所对公民杨某的违法行为给予50元罚款。杨某不服，欲提起行政复议，享有行政复议权的机关是( )。
A.该派出所 B.某市区公安分局
C.某市市政府 D.某市公安局
6.关于社会保险，说法错误的是( )。
A.职工应当参加基本养老保险，由用人单位缴纳基本养老保险费
B.国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度
C.社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针
D.个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算
7.关于工伤保险，下列说法错误的是( )。
A.职工醉酒导致自己在工作中死亡的，应认定为工伤
B.工伤职工拒绝治疗的，停止享受工伤保险待遇
C.职工应当参加工伤保险，由用人单位缴纳工伤保险费，职工不缴纳工伤保险费
D.职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇
8.关于行政强制的说法，错误的是( )。
A.法律、法规、规章以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施
B.行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行
C.行政强制执行由法律设定
D.起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见
9.下列关于社会保险的说法，不正确的是( )。
A.社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针
B.国家通过税收优惠政策支持社会保险事业
C.国家建立社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利
D.县级以上人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行
10.关于累犯，下列说法正确的是( )。
A.累犯适用减刑和假释，但不适用缓刑
B.累犯分为一般累犯和特殊累犯两种
C.一般累犯是指被判处有期徒刑以上刑罚并在刑罚执行完毕或者赦免以后，在五年内再犯应当判处有期徒刑以上刑罚的犯罪人
D.危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、洗钱罪的犯罪分子，在刑罚执行完毕或者赦免以后，在任何时候再犯上述任一类罪的，都以累犯论处。
【参考答案】
1.【答案】C。中公解析：《行政诉讼法》第12条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：(1)国防、外交等国家行为;(2)行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令;(3)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(4)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。因此本题选择C项。
2.【答案】C。中公解析：《食品安全法》第55条规定，社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任。答案为C。
3.【答案】D。中公解析：不满10周岁的未成年人和不能辨认自己行为的精神病人是无民事行为能力人，由其法定人民事活动。但是纯获利性的行为是可以进行的。
4.【答案】C。中公解析：ABD三项均属于诉讼时效中止的事由，C项属于权利人主张权利的情形，不符合诉讼时效制度制裁怠于行使权利者的本旨，因而使诉讼时效期
间中断。
5.【答案】B。中公解析：《行政复议法》第15条规定，对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。
6.【答案】A。中公解析：《社会保险法》第10条规定，职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。故A项说法错误，符合题意。
7.【答案】A。中公解析：《社会保险法》第37条规定，职工因下列情形之一导致本人在工作中伤亡的，不认定为工伤：(一)故意犯罪;(二)醉酒或者吸毒;(三)自残或者自杀;(四)法律、行政法规规定的其他情形。故A项错误。
8.【答案】A。中公解析：《行政强制法》第10条规定，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。
9.【答案】D。中公解析：《社会保险法》第6条规定，国家对社会保险基金实行严格监管。
关键词：公务员依法行政观念；依法行政能力建设；《实施纲要》
一、公务员依法行政观念和能力概述
（一）公务员依法行政能力的概念和基本内容
一般认为，公务员依法行政能力是指行政机关工作人员依据依法行政的原则和观念，按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力。
根据行政机关与公务员关系的一般法理，公务员作为行政机关的组成要素，本身不是行政机关，不具有独立法律人格，但行政机关的职权是通过公务员实施的。因此，公务员依法行政能力的强弱直接决定行政机关依法行政的水平。
关于公务员依法行政能力的范围，目前尚无统一的认识。一般有两种表述，一是将依法行政的观念与依法行政的能力并列，如国务院《全面推进依法行政的实施方案》中第十节提及的“公务员依法行政的观念和能力”；另一种是将公务员依法行政的观念包括在依法行政的能力之中。
相应地，对公务员依法行政能力的具体内容，也有不同认识。
一种观点认为，依法行政能力包括草拟行政法规能力和运用法律、法规实施行政管理能力，并认为有法治观念是公务员具备依法行政能力的前提。[1]
另一种观点认为，依法行政能力具体内容有三：（1）依法行政的观念，即要有较强的法制观念和法律意识；（2）依法行政的知识水平，即比较熟悉和掌握通用法律知识和本部门的专业法律知识；（3）依法办事的行为，主要是按行政法治原则办事，依法行政，严格遵循法定权限、法定实体规则和法定程序规则实施行政行为；正确行使行政裁量权，维护行政管理秩序和相对人合法权益。[2]
根据2003年12月人事部发布的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，公务员通用能力标准包括政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力和心理调适能力。其中，依法行政能力的基本内容是：
（1）有较强的法律意识、规则意识、法制观念；
（2）忠实遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权限和程序履行职责、执行公务；准确运用与工作相关的法律、法规和有关政策；
（3）依法办事，准确执法，公正执法，文明执法，不以权代法；
（4）敢于同违法行为作斗争，维护宪法、法律尊严。
（二）公务员依法行政能力建设的重要意义
1、增强公务员依法行政观念和能力是全面推进依法行政、建设法治政府的迫切需要
改革开放以来，我国的行政法治建设取得了很大成绩，各级行政机关及其公务员的依法行政观念有所增强，依法行政能力有所提高。但是也应看到，当前的依法行政工作还存在不少问题，特别是公务员依法行政的观念和依法行政能力仍然是影响政府机关依法行政水平的制约因素。这就要求对公务员特别是行政机关的领导干部长期不懈地进行教育和培训，增强公务员法制观念，树立依法行政的正确态度，提高依法行政的水平。
2、增强公务员依法行政观念和能力是公务员能力建设的鲜明主题
公务员担负着改革开放和现代化建设的规划、组织和实施的重要责任，新形势和任务对公务员能力建设提出多方面的要求。公务员不仅要有较高的政治和业务素质，还要有较高的法律素质，无论是进行决策还是实施管理，都必须按照法律法规行使权力，合法有效地运用权力。特别是随着改革开放的深入发展和市场经济的不断完善，法律已经成为国家政治生活、社会生活和公务活动的重要内容，依法行政已经成为政府工作的主要任务之一。公务员只有坚持依法行政，才能适应社会发展对公务员职位的要求和政府工作的需要。公务员的社会地位和职业特点决定了公务员必须学法用法，严格执法，这对于落实依法治国基本方略具有重要意义。
3、增强公务员依法行政观念和能力是执政为民的要求
贯彻“三个代表”重要思想，本质在坚持执政为民，其中很重要一点是要建立一支高素质的公务员队伍。高素质首先是政治上高素质，就是要端正对最广大人民的正确态度。在我国，人民是国家和社会的主人，政府是人民的政府。公务员本质上是人民的公仆，公务员手中的权力本质上是属于人民的。贯彻“三个代表”重要思想，要求我们正确对待和行使手中的权力，坚持依法行政，做到用权为民。
二、公务员依法行政能力建设的基本要求和制度
根据1999年3月15日九届全国人大二次会议通过的宪法修正案，“依法治国，建设社会主义法治国家”，是我国的一项基本宪法原则，也是我国国家机构的组织和活动原则。1982年宪法规定，一切国家机关工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。宪法第89条还规定，国务院依照法律规定培训、考核和奖惩行政人员。宪法的有关规定为公务员依法行政能力建设及其制度建立健全，奠定了宪法基础。
（一）法律、法规、规章中的确立的有关制度
根据1982年《中华人民共和国宪法》、2001年4月28日九届全国人大常委会第二十一次会议通过的《关于进一步开展法制宣传教育的决议》、1993年8月14日国务院发布的《国家公务员暂行条例》和相关规章，公务员依法行政能力建设的基本要求和制度，主要有：
1、在各级领导干部中继续实施法制宣传教育
各级领导干部包括行政机关领导干部尤其要带头学法、守法、用法，增强法制观念特别是宪法观念，做到依法决策、依法管理；各级公务员应当深入学习、熟练掌握与本职工作相关的法律法规，做到依法行政。
2、依法行政是各级公务员的法定义务和职责
行政机关及其公务员依法行政是依法治国的基本要求，对依法治国基本方针的实行，具有决定性的意义。根据《国家公务员暂行条例》，公务员必须履行遵守宪法、法律和法规，依照国家法律、法规和政策执行公务，保守国家秘密和工作秘密等义务。
3、公务员考核制度
行政机关按照管理权限，对公务员的德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩。公务员的考核分为平时考核和年度考核。年度考核结果作为对公务员的奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的依据。[3]
4、公务员奖励制度
公务员遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的；同违法违纪行为做斗争，有功绩等表现之一的，应当予以奖励。[4]
5、公务员责任追究制度
公务员责任主要有行政处分、行政赔偿责任和刑事责任：（1）根据《国家公务员暂行条例》，公务员必须严格遵守纪律，不得有违纪行为。公务员有违纪行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。（2）根据《国家赔偿法》，有故意或者重大过失的公务员可被责令承担部分或者全部赔偿费用。（3）许多法律规定，对有违法行为的公务员依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。
6、公务员培训制度
公务员在培训期间的学习成绩和鉴定作为其任职和晋升职务的依据之一。国家公务员培训分为：对经考试录用进入国家行政机关、担任主任科员以下非领导职务人员的初任培训、对晋升领导职务人员按照相应职位的要求所进行的任职培训、根据专项工作需要对国家公务员进行的专门业务培训和对在职人员以增新、补充、拓宽相关知识为目的的更新知识培训。按照“少而精”的原则和科学性、针对性的要求，国家公务员培训的课程设置一般分为公共必修课、专业必修课和选修课。公共必修课包括法律法规、政策和公务员行为规范。[5]
（二）政策措施和其他规范性文件中确立的有关制度
1、提高领导干部法治观念和依法办事能力
根据2002年5月29日中组部、中宣部、司法部《关于加强领导干部学法用法工作的若干意见》，提高领导干部法治观念和依法办事能力的制度主要有：
（1）领导干部学法制度
一是集中学习：各级党校、行政学院、干校把干部法律知识教育培训纳入计划，把法制课列入领导干部的必修课程，举办适合各级领导干部需要的法制讲座。
二是党委（党组）中心组学习：建立健全党委（党组）中心组学法、政府办公会前学法制度，充分发挥法学专家、政府法律顾问的作用。
三是自学：领导干部要结合自身的工作性质与特点，联系工作实际，确定学习内容，坚持自学，持之以恒，并主动接受各种形式的辅导，提高学习效果。
（2）领导干部学法考试考核制度
定期开展对领导干部法律知识水平和依法办事能力的考试考核工作。按照“条块结合，以块为主”的原则，由各级党委组织部门、宣传部门和政府司法行政部门等有关部门共同组织对领导干部进行法律知识的考试考核。考试可采取闭卷考试、开卷考试及提交论文等形式进行。考核可与干部年度考核一起进行。
领导干部学习法律知识和考试考核结果以及学法用法情况，应作为年度考核的重要内容和领导干部任免、晋升、奖惩的依据之一。有条件的地方也可以逐步推行领导干部法律知识任职资格制度。
2、提高公务员法治观念和依法行政能力
根据2000年10月25日中宣部、人事部、司法部联合发布的《关于在全国公务员中开展学法用法活动和进行依法行政培训的意见》，提高公务员法治观念和依法行政能力的制度主要有：
（1）公务员学法制度
内容上分通用法律知识和专门法律知识两大部分。采取自学与集中培训相结合，以自学为主的形式。各地区各部门可以采取脱产办班、专题辅导、举办讲座、研讨会、交流会等形式组织学习。
（2）公务员学法用法考试、考核和证书管理制度
各地区、各部门对公务员学法用法和依法行政培训学习情况要定期检查，同时列入年度考核的一项重要内容。通用法律知识的统一考试有中央有关部门组织；专门法律知识的考试由各部门自行组织。考试成绩登记在国家公务员培训证书上，作为公务员年度考核、任职、定级和晋升职务的重要依据。考试不合格者，当年年度考核不得评为优秀等次。公务员参加由政府人事部门组织或认可的初任培训、任职培训、专门业务培训、更新知识培训及其它类型的培训均应在证书上登记；政府人事部门对培训证书实行不定期验证。[6]
此外，2004年2月中共中央发布《中国共产党党内监督条例（试行）》，建立了一系列监督制度，可以适用于行政机关中不依法行政并有违法违纪行为的公务员中的中共党员及其领导干部。同时发布的《中国共产党纪律处分条例》，也可适用于有违法违纪行为公务员中的中共党员。
三、《实施纲要》对公务员依法行政观念和能力的基本要求及其发展
根据公务员所任职务，可以大致将公务员分为担任领导干部的公务员和一般公务员两大类。《实施纲要》对担任领导干部的公务员和一般公务员的观念和能力建设，分别作了规定。
（一）不断提高各级领导干部依法决策、依法行政和依法管理的能力
具体而言，《实施纲要》对提高担任领导干部的公务员依法行政能力的基本要求是：
1、加强行政机关领导干部学法工作，充分发挥领导干部在学法工作中的示范带头作用
行政机关领导干部是各项事业的组织者、管理者，是社会主义现代化建设的带头人，是法制宣传教育的重点对象。加强领导干部学法工作，既是提高领导干部自身能力和管理水平的需要，也是带领广大人民群众学法用法、自觉遵守法律的需要。
2、定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训
培训是公务员队伍建设的基础性工作，是提高公务员整体素质和业务能力的重要途径。随着依法治国方针的实施，提高公务员依法行政观念和能力将成为对公务员培训的主要内容之一。根据《实施纲要》的要求，各级政府和政府部门从战略的高度充分认识公务员依法行政培训的重要性，把公务员依法行政培训摆上重要议事日程，定期或者不定期对领导干部进行多种形式的依法行政知识培训。
3、积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度
特别要在落实《关于加强领导干部学法用法工作若干意见》的基础上，总结领导干部学法考试的工作经验。《实施纲要》要求积极探索行政机关负责人任职前考法制度。
4、把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级政府社会经济发展的考核内容。
（二）提高行政机关工作人员依法行政的能力和水平
在我国，行政机关所占比重最大，拥有部门最多，执行法律的面也最广。行政机关工作人员能否严格执法、依法行政，取决于行政机关工作人员的政治、业务和综合素质的高低，依法行政知识水平和能力就是其中一个很重要的方面。
根据《实施纲要》，提高行政机关工作人员依法行政的能力和水平的主要措施是：
1、建立行政机关工作人员学法制度
要组织行政机关工作人员学习通用法律知识以及与本职工作有关的专门法律知识。通用法律知识主要包括：我国宪法与宪法的实施；依法行政基本原理；行政许可法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、行政监察法、公务员法；我国刑法与公务员职务犯罪；市场经济法律制度以及与公务员本职工作相关的法律知识。专门法律知识主要是与公务员职位有关的规范专门行政管理的法律法规知识。并根据国家立法进程，有计划、有重点地安排具体学习的内容。
2、强化依法行政知识培训、教育和宣传
各地区各部门可以采取自学与集中培训相结合、以自学为主的形式，也可以采用脱产办班、专题辅导、举办讲座、研讨会、交流会等形式组织学习。通过有针对性地开展依法行政培训、教育和宣传，进一步提高行政机关工作人员特别是执法人员的法律素质，提高他们知法、用法、护法的能力和水平，提高他们严格依法行政、维护国家和人民群众的利益的责任感和使命感，自觉做到秉公执法。
（三）建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度
要把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容，定期开展对公务员依法行政能力的考核工作，并完善考核制度。
（四）积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境
依法行政是对行政机关及其公务员的基本要求，但营造全社会良好的环境，有利于将全面推进依法行政建立在更加广泛深厚的群众基础上。《实施纲要》明确要求逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。
（五）《实施纲要》对公务员依法行政观念和能力建设的发展
《实施纲要》在总结法律、法规和加强公务员依法行政有关规范性文件规定的实践经验基础上，对公务员依法行政观念和能力提出了更高要求，并有所发展和完善。具体表现在：
1、《实施纲要》明确提出了公务员依法行政能力的概念，将“不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力”单列一节，体现了公务员依法行政能力在公务员通用能力框架中的地位和对提高公务员依法行政观念和能力建设的重视。
2、《实施纲要》总结了《关于加强领导干部学法用法工作若干意见》实施以来的经验，对担任领导干部的公务员提出了更高的要求。
根据《实施纲要》，各级人民政府及其工作部门的领导干部要带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定，不断提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级政府社会经济发展的考核内容；要实行领导干部的学法制度，定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训。
3、《实施纲要》在1999年国务院《关于全面推进依法行政的决定》中提出“要不断加强对行政执法人员的教育和培训，提高他们的政治素质和业务素质”基础上，进一步突出了教育和培训在公务员依法行政能力建设的中的重要地位，要求实行领导干部的学法制度，定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训；要求建立行政机关工作人员学法制度，强化依法行政知识培训。
4、《实施纲要》强调把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级政府社会经济发展的考核内容。
根据《实施纲要》的规定，要建立必要的检查考核制度，把是否具备法制观念、掌握与履行职责有关的法律知识和依法办事的能力作为衡量干部的一个重要标准。这就要求将是否具有依法行政观念、知识水平和依法行政能力，作为考核领导干部的一个重要标准，这也应当成为衡量领导干部政绩和一个地区是否实现现代化的一个重要指标。
5、《实施纲要》明确提出，应积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度；建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度，并把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容。并要求完善考核制度，制定具体的措施和办法。
6、《实施纲要》明确要求，要积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境：采取各种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。
四、贯彻落实《实施纲要》应注意的主要问题
《实施纲要》规定了行政机关工作人员依法行政能力建设的主要措施，为提高公务员依法行政观念和能力指明了方向。但应看到，当前的依法行政工作还存在不少问题，依法行政工作还远远不能适应法律和《实施纲要》的规定以及形势发展的要求，这既有观念上的原因，能力上的原因，更有深刻的体制和社会原因，全面推进依法行政将是一个长期而艰巨的任务。根据十六大提出的政治建设和政治体制改革的要求，贯彻实施《实施纲要》，努力提高各级公务员的依法行政观念和能力，应注意的问题是：
（一）充分认识依法行政能力建设在公务员能力建设中的作用
随着依法治国方针的实施，依法行政逐步深入人心，依法行政将成为各级公务员的主要工作任务之一。2003年3月21日国务院第一次全体会议通过的《国务院工作规则》，将依法行政列为今后国务院的三项主要工作之一；2003年12月人事部发布的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》也将公务员依法行政能力列为第二位，说明了依法行政能力建设在公务员能力建设中的应有地位。各级政府和政府部门应从战略的高度充分认识加强公务员依法行政观念和能力建设的重要性。
一、指导思想和目标
公务员学法用法工作要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕党的十七大提出的各项目标任务，认真落实"五五"普法规划，大力加强各类公务员的法制教育，通过扎实有效地推进各类公务员学法用法工作的深入开展，全面提高广大公务员的法律素质和依法办事能力，提高全社会法治化管理水平，推进依法治国进程，为全面建设小康社会营造良好的法治环境。
二、对象范围
公务员学法用法的对象范围包括：公务员和参照公务员法管理的机关（单位）中除工勤人员以外的工作人员。
公务员学法用法要结合队伍建设和实际工作需求，针对各级领导干部、基层公务员以及公务员职位类别，确定不同的学习内容和方式。
三、学习内容
公务员学法用法的主要内容包括：认真学习宪法和国家基本法律，深刻理解宪法和国家基本法律的精神，自觉在宪法和法律范围内活动，维护宪法和法律的权威；认真学习党和国家关于加强民主法治建设的方针政策，牢固树立社会主义法治理念，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持立党为公，执法为民；认真学习与本职工作相关的法律法规和与管理经济、政治、文化、社会事务相关的法律法规，不断提高运用法律手段管理和服务社会的能力和水平；认真学习公务员法和廉政法律法规，坚持严于律己，廉洁勤政。
四、工作要求
公务员学法用法工作要按照全面落实依法治国基本方略和"五五"普法规划的要求，结合实际，突出重点，分类指导，整体推进。
要以担任各级领导职务的公务员为重点，组织好宪法和国家基本法律的学习，不断提高依法决策、依法执政的能力和水平；以基层公务员特别是在基层行政执法岗位上的公务员为着力点，组织好岗位职能法律法规知识的学习，坚持严格依法行政、依法办事。
要把法制教育纳入公务员初任培训、任职培训、专门业务培训和在职培训的内容，结合不同类型培训的实际情况，制定法制教育培训计划，设置法制教育培训课程，着力提高公务员的法律素质，努力增强法治观念。
要加强公务员专门法律法规知识培训，根据不同岗位公务员对法律法规知识的不同需求，组织开展公务员特别是行政执法类公务员的专门法律知识的轮训，努力提高公平执法、公正执法、文明执法的能力和水平。
要针对不同岗位公务员的特点，结合日常业务学习，积极组织开展学法活动，倡导和鼓励公务员联系工作实际，加强相关法律法规知识的自学，努力增强学习效果。
要坚持学法用法相结合，把法制教育融入公务员工作的全过程，把依法决策、依法管理和依法办事的水平和效果作为检验公务员法制教育成效的标准，推进公务员学法用法工作的深入进行。
要加强交流，不断创新公务员学法用法的形式和方法，要充分利用广播电视、报刊、网络以及远程教育等平台，开展多种形式的学习宣传和培训活动，不断增强公务员学法用法工作的实效性。
五、考试考核
结合公务员培训，加强对公务员法律知识水平和依法办事能力的考试或考核评估。将考试或考核评估成绩作为公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一。法律知识考试或考核评估不合格者，当年年度考核不得确定为优秀等次。
中央机关公务员学法用法的考试或考核工作，由各机关自行组织；各省、自治区、直辖市公务员学法用法的考试或考核工作，由各省司法行政部门会同组织、人事、宣传部门结合实际组织开展。
六、组织领导
各地区、各部门要高度重视公务员学法用法工作，切实加强领导。各级组织、人事、宣传、司法行政部门要把公务员学法用法工作列入重要议事日程，紧密结合工作实际，健全工作机制，明确工作职责，精心组织实施，确保取得实效。
关键词：公务员依法行政观念；依法行政能力建设；《实施纲要》
一、公务员依法行政观念和能力概述
（一）公务员依法行政能力的概念和基本内容
一般认为，公务员依法行政能力是指行政机关工作人员依据依法行政的原则和观念，按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力。
根据行政机关与公务员关系的一般法理，公务员作为行政机关的组成要素，本身不是行政机关，不具有独立法律人格，但行政机关的职权是通过公务员实施的。因此，公务员依法行政能力的强弱直接决定行政机关依法行政的水平。
关于公务员依法行政能力的范围，目前尚无统一的认识。一般有两种表述，一是将依法行政的观念与依法行政的能力并列，如国务院《全面推进依法行政的实施方案》中第十节提及的“公务员依法行政的观念和能力”；另一种是将公务员依法行政的观念包括在依法行政的能力之中。
相应地，对公务员依法行政能力的具体内容，也有不同认识。
一种观点认为，依法行政能力包括草拟行政法规能力和运用法律、法规实施行政管理能力，并认为有法治观念是公务员具备依法行政能力的前提。[1]
另一种观点认为，依法行政能力具体内容有三：（1）依法行政的观念，即要有较强的法制观念和法律意识；（2）依法行政的知识水平，即比较熟悉和掌握通用法律知识和本部门的专业法律知识；（3）依法办事的行为，主要是按行政法治原则办事，依法行政，严格遵循法定权限、法定实体规则和法定程序规则实施行政行为；正确行使行政裁量权，维护行政管理秩序和相对人合法权益。[2]
根据2003年12月人事部的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，公务员通用能力标准包括政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力和心理调适能力。其中，依法行政能力的基本内容是：
（1）有较强的法律意识、规则意识、法制观念；
（2）忠实遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权限和程序履行职责、执行公务；准确运用与工作相关的法律、法规和有关政策；
（3）依法办事，准确执法，公正执法，文明执法，不以权代法；
（4）敢于同违法行为作斗争，维护宪法、法律尊严。
（二）公务员依法行政能力建设的重要意义
1、增强公务员依法行政观念和能力是全面推进依法行政、建设法治政府的迫切需要
改革开放以来，我国的行政法治建设取得了很大成绩，各级行政机关及其公务员的依法行政观念有所增强，依法行政能力有所提高。但是也应看到，当前的依法行政工作还存在不少问题，特别是公务员依法行政的观念和依法行政能力仍然是影响政府机关依法行政水平的制约因素。这就要求对公务员特别是行政机关的领导干部长期不懈地进行教育和培训，增强公务员法制观念，树立依法行政的正确态度，提高依法行政的水平。
2、增强公务员依法行政观念和能力是公务员能力建设的鲜明主题
公务员担负着改革开放和现代化建设的规划、组织和实施的重要责任，新形势和任务对公务员能力建设提出多方面的要求。公务员不仅要有较高的政治和业务素质，还要有较高的法律素质，无论是进行决策还是实施管理，都必须按照法律法规行使权力，合法有效地运用权力。特别是随着改革开放的深入发展和市场经济的不断完善，法律已经成为国家政治生活、社会生活和公务活动的重要内容，依法行政已经成为政府工作的主要任务之一。公务员只有坚持依法行政，才能适应社会发展对公务员职位的要求和政府工作的需要。公务员的社会地位和职业特点决定了公务员必须学法用法，严格执法，这对于落实依法治国基本方略具有重要意义。
3、增强公务员依法行政观念和能力是执政为民的要求
贯彻“三个代表”重要思想，本质在坚持执政为民，其中很重要一点是要建立一支高素质的公务员队伍。高素质首先是政治上高素质，就是要端正对最广大人民的正确态度。在我国，人民是国家和社会的主人，政府是人民的政府。公务员本质上是人民的公仆，公务员手中的权力本质上是属于人民的。贯彻“三个代表”重要思想，要求我们正确对待和行使手中的权力，坚持依法行政，做到用权为民。
二、公务员依法行政能力建设的基本要求和制度
根据1999年3月15日九届全国人大二次会议通过的宪法修正案，“依法治国，建设社会主义法治国家”，是我国的一项基本宪法原则，也是我国国家机构的组织和活动原则。1982年宪法规定，一切国家机关工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。宪法第89条还规定，国务院依照法律规定培训、考核和奖惩行政人员。宪法的有关规定为公务员依法行政能力建设及其制度建立健全，奠定了宪法基础。
（一）法律、法规、规章中的确立的有关制度
根据1982年《中华人民共和国宪法》、2001年4月28日九届全国人大常委会第二十一次会议通过的《关于进一步开展法制宣传教育的决议》、1993年8月14日国务院的《国家公务员暂行条例》和相关规章，公务员依法行政能力建设的基本要求和制度，主要有：
1、在各级领导干部中继续实施法制宣传教育
各级领导干部包括行政机关领导干部尤其要带头学法、守法、用法，增强法制观念特别是宪法观念，做到依法决策、依法管理；各级公务员应当深入学习、熟练掌握与本职工作相关的法律法规，做到依法行政。
2、依法行政是各级公务员的法定义务和职责
行政机关及其公务员依法行政是依法治国的基本要求，对依法治国基本方针的实行，具有决定性的意义。根据《国家公务员暂行条例》，公务员必须履行遵守宪法、法律和法规，依照国家法律、法规和政策执行公务，保守国家秘密和工作秘密等义务。
3、公务员考核制度
行政机关按照管理权限，对公务员的德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩。公务员的考核分为平时考核和年度考核。年度考核结果作为对公务员的奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的依据。[3]
4、公务员奖励制度
公务员遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的；同违法违纪行为做斗争，有功绩等表现之一的，应当予以奖励。[4]
5、公务员责任追究制度
公务员责任主要有行政处分、行政赔偿责任和刑事责
任：（1）根据《国家公务员暂行条例》，公务员必须严格遵守纪律，不得有违纪行为。公务员有违纪行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。（2）根据《国家赔偿法》，有故意或者重大过失的公务员可被责令承担部分或者全部赔偿费用。（3）许多法律规定，对有违法行为的公务员依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。
6、公务员培训制度
公务员在培训期间的学习成绩和鉴定作为其任职和晋升职务的依据之一。国家公务员培训分为：对经考试录用进入国家行政机关、担任主任科员以下非领导职务人员的初任培训、对晋升领导职务人员按照相应职位的要求所进行的任职培训、根据专项工作需要对国家公务员进行的专门业务培训和对在职人员以增新、补充、拓宽相关知识为目的的更新知识培训。按照“少而精”的原则和科学性、针对性的要求，国家公务员培训的课程设置一般分为公共必修课、专业必修课和选修课。公共必修课包括法律法规、政策和公务员行为规范。[5]
（二）政策措施和其他规范性文件中确立的有关制度
1、提高领导干部法治观念和依法办事能力
根据2002年5月29日中组部、、司法部《关于加强领导干部学法用法工作的若干意见》，提高领导干部法治观念和依法办事能力的制度主要有：
（1）领导干部学法制度
一是集中学习：各级党校、行政学院、干校把干部法律知识教育培训纳入计划，把法制课列入领导干部的必修课程，举办适合各级领导干部需要的法制讲座。
二是党委（党组）中心组学习：建立健全党委（党组）中心组学法、政府办公会前学法制度，充分发挥法学专家、政府法律顾问的作用。
三是自学：领导干部要结合自身的工作性质与特点，联系工作实际，确定学习内容，坚持自学，持之以恒，并主动接受各种形式的辅导，提高学习效果。
（2）领导干部学法考试考核制度
定期开展对领导干部法律知识水平和依法办事能力的考试考核工作。按照“条块结合，以块为主”的原则，由各级党委组织部门、宣传部门和政府司法行政部门等有关部门共同组织对领导干部进行法律知识的考试考核。考试可采取闭卷考试、开卷考试及提交论文等形式进行。考核可与干部年度考核一起进行。
领导干部学习法律知识和考试考核结果以及学法用法情况，应作为年度考核的重要内容和领导干部任免、晋升、奖惩的依据之一。有条件的地方也可以逐步推行领导干部法律知识任职资格制度。
2、提高公务员法治观念和依法行政能力
根据2000年10月25日、人事部、司法部联合的《关于在全国公务员中开展学法用法活动和进行依法行政培训的意见》，提高公务员法治观念和依法行政能力的制度主要有：
（1）公务员学法制度
内容上分通用法律知识和专门法律知识两大部分。采取自学与集中培训相结合，以自学为主的形式。各地区各部门可以采取脱产办班、专题辅导、举办讲座、研讨会、交流会等形式组织学习。
（2）公务员学法用法考试、考核和证书管理制度
各地区、各部门对公务员学法用法和依法行政培训学习情况要定期检查，同时列入年度考核的一项重要内容。通用法律知识的统一考试有中央有关部门组织；专门法律知识的考试由各部门自行组织。考试成绩登记在国家公务员培训证书上，作为公务员年度考核、任职、定级和晋升职务的重要依据。考试不合格者，当年年度考核不得评为优秀等次。公务员参加由政府人事部门组织或认可的初任培训、任职培训、专门业务培训、更新知识培训及其它类型的培训均应在证书上登记；政府人事部门对培训证书实行不定期验证。[6]
此外，2004年2月中共中央《中国共产党党内监督条例（试行）》，建立了一系列监督制度，可以适用于行政机关中不依法行政并有违法违纪行为的公务员中的中共党员及其领导干部。同时的《中国共产党纪律处分条例》，也可适用于有违法违纪行为公务员中的中共党员。
三、《实施纲要》对公务员依法行政观念和能力的基本要求及其发展
根据公务员所任职务，可以大致将公务员分为担任领导干部的公务员和一般公务员两大类。《实施纲要》对担任领导干部的公务员和一般公务员的观念和能力建设，分别作了规定。
（一）不断提高各级领导干部依法决策、依法行政和依法管理的能力
具体而言，《实施纲要》对提高担任领导干部的公务员依法行政能力的基本要求是：
1、加强行政机关领导干部学法工作，充分发挥领导干部在学法工作中的示范带头作用
行政机关领导干部是各项事业的组织者、管理者，是社会主义现代化建设的带头人，是法制宣传教育的重点对象。加强领导干部学法工作，既是提高领导干部自身能力和管理水平的需要，也是带领广大人民群众学法用法、自觉遵守法律的需要。
2、定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训
培训是公务员队伍建设的基础性工作，是提高公务员整体素质和业务能力的重要途径。随着依法治国方针的实施，提高公务员依法行政观念和能力将成为对公务员培训的主要内容之一。根据《实施纲要》的要求，各级政府和政府部门从战略的高度充分认识公务员依法行政培训的重要性，把公务员依法行政培训摆上重要议事日程，定期或者不定期对领导干部进行多种形式的依法行政知识培训。
3、积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度
特别要在落实《关于加强领导干部学法用法工作若干意见》的基础上，总结领导干部学法考试的工作经验。《实施纲要》要求积极探索行政机关负责人任职前考法制度。
4、把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级政府社会经济发展的考核内容。
（二）提高行政机关工作人员依法行政的能力和水平
在我国，行政机关所占比重最大，拥有部门最多，执行法律的面也最广。行政机关工作人员能否严格执法、依法行政，取决于行政机关工作人员的政治、业务和综合素质的高低，依法行政知识水平和能力就是其中一个很重要的方面。
根据《实施纲要》，提高行政机关工作人员依法行政的能力和水平的主要措施是：
1、建立行政机关工作人员学法制度
要组织行政机关工作人员学习通用法律知识以及与本职工作有关的专门法律知识。通用法律知识主要包括：我国宪法与宪法的实施；依法行政基本原理；行政许可法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、行政监察法、公务员法；我国刑法与公务员职务犯罪；市场经济法律制度以及与公务员本职工作相关的法律知识。专门法律知识主要是与公务员职位有关的规范专门行政管理的法律法规知识。并根据国家立法进程，有计划、有重点地安排具体学习的内容。
2、强化依法行政知识培训、教育和宣传
各地区各部门可以采取自学与集中培训相结合、以自学为主的形式，也可以采用脱产办班、专题辅导、举办讲座、研讨会、交流会等形式组织学习。通过有针对性地开展依法行政培训、教育和宣传，进一步提高行政机关工作人员特别是执法人员的法律素质，提高他们知法、用法、护法的能力和水平，提高他们严格依法行政、维护国家和人民群众的利益的责任感和使命感，自觉做到秉公执法。
（三）建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度
要把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容，定期开展对公务员依法行政能力的考核工作，并完善考核制度。
（四）积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境
依法行政是对行政机关及其公务员的基本要求，但营造全社会良好的环境，有利于将全面推进依法行政建立在更加广泛深厚的群众基础上。《实施纲要》明确要求逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。
（五）《实施纲要》对公务员依法行政观念和能力建设的发展
《实施纲要》在总结法律、法规和加强公务员依法行政有关规范性文件规定的实践经验基础上，对公务员依法行政观念和能力提出了更高要求，并有所发展和完善。具体表现在：
1、《实施纲要》明确提出了公务员依法行政能力的概念，将“不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力”单列一节，体现了公务员依法行政能力在公务员通用能力框架中的地位和对提高公务员依法行政观念和能力建设的重视。
2、《实施纲要》总结了《关于加强领导干部学法用法工作若干意见》实施以来的经验，对担任领导干部的公务员提出了更高的要求。
根据《实施纲要》，各级人民政府及其工作部门的领导干部要带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定，不断提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级政府社会经济发展的考核内容；要实行领导干部的学法制度，定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训。
3、《实施纲要》在1999年国务院《关于全面推进依法行政的决定》中提出“要不断加强对行政执法人员的教育和培训，提高他们的政治素质和业务素质”基础上，进一步突出了教育和培训在公务员依法行政能力建设的中的重要地位，要求实行领导干部的学法制度，定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训；要求建立行政机关工作人员学法制度，强化依法行政知识培训。
4、《实施纲要》强调把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级政府社会经济发展的考核内容。
根据《实施纲要》的规定，要建立必要的检查考核制度，把是否具备法制观念、掌握与履行职责有关的法律知识和依法办事的能力作为衡量干部的一个重要标准。这就要求将是否具有依法行政观念、知识水平和依法行政能力，作为考核领导干部的一个重要标准，这也应当成为衡量领导干部政绩和一个地区是否实现现代化的一个重要指标。
5、《实施纲要》明确提出，应积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度；建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度，并把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容。并要求完善考核制度，制定具体的措施和办法。
6、《实施纲要》明确要求，要积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境：采取各种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。
四、贯彻落实《实施纲要》应注意的主要问题
《实施纲要》规定了行政机关工作人员依法行政能力建设的主要措施，为提高公务员依法行政观念和能力指明了方向。但应看到，当前的依法行政工作还存在不少问题，依法行政工作还远远不能适应法律和《实施纲要》的规定以及形势发展的要求，这既有观念上的原因，能力上的原因，更有深刻的体制和社会原因，全面推进依法行政将是一个长期而艰巨的任务。根据十六大提出的政治建设和政治体制改革的要求，贯彻实施《实施纲要》，努力提高各级公务员的依法行政观念和能力，应注意的问题是：
（一）充分认识依法行政能力建设在公务员能力建设中的作用
随着依法治国方针的实施，依法行政逐步深入人心，依法行政将成为各级公务员的主要工作任务之一。2003年3月21日国务院第一次全体会议通过的《国务院工作规则》，将依法行政列为今后国务院的三项主要工作之一；2003年12月人事部的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》也将公务员依法行政能力列为第二位，说明了依法行政能力建设在公务员能力建设中的应有地位。各级政府和政府部门应从战略的高度充分认识加强公务员依法行政观念和能力建设的重要性。
（二）确立教育和培训在公务员依法行政能力建设中的应有地位
教育和培训是公务员能力建设的基础性工作，是提高公务员整体素质和和业务能力的重要途径。帮助各级公务员树立依法行政的观念和正确态度，提高公务员依法行政能力，将成为对公务员教育和培训的主要内容之一。要把依法行政的教育作为对各级干部执政为民、贯彻实践“三个代表”重要思想的重要内容之一。
（三）将依法行政教育与学习实践“三个代表”重要思想和公务员行为规范相结合
一是把依法行政教育和学习实践“三个代表”重要思想结合起来，自觉坚持全心全意为人民服务的宗旨，树立依法行政的正确态度，提高依法行政的自觉性；二是要把依法行政教育和公务员行为规范教育、职业教育结合起来，深入贯彻依法治国和以德治国的重要思想，在学法用法和坚持依法行政的同时，加强行为规范和职业教育，促进依法行政。
（四）对行政机关领导干部与一般公务员要区分层次，分别提出要求
行政机关领导干部的职位要求与一般公务员不同，其工作不仅有实施或执行的职责，而且有行政决策、宏观规划和监督管理等职责，管理幅度加大、决策层次提高，面临的问题更加复杂、综合和宏观，需要其具有更高的素质和更强的能力；不仅要求本人要做到依法办事，还应以身作则，抓好执法队伍建设，提高执法队伍整体素质等等。
加强领导干部学法工作，强化广大干部的法制理论素养、宪法观念和与本职工作相关的法律知识，有助于培养领导干部依法运用权力、依法制约权力的意识；有助于提高领导干部遵纪守法、廉洁奉公的自觉性，提高领导干部依法决策、依法行政、依法管理、依法办事的能力和水平；有助于克服以言代法、以情代法、以权压法的现象，以自己的模范行动带动广大人民群众，在全社会形成学法、用法、守法、护法的良好风气。
（五）下大力气培育和提高行政机关工作人员、特别是各级领导的法律意识
一是树立职权法定和权责统一的观念：任何行政职权的取得和行使都必须符合法律。承担责任是现代法治政府的第一要义，政府的权力来源于人民，政府理应承担起与权力对等的责任，对人民负责；政府违法行使权力要承担责任，违法不作为也要承担责任。
二是树立法律权威的观念：各级行政机关及其工作人员要带头尊重法律、崇尚法律、遵守法律，维护法律的权威，严格在宪法和法律的范围内活动。任何机关和个人都不能有超越于宪法和法律或者凌驾于宪法和法律之上的特权，不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。
三是依程序行政的观念：在当前情况下，依法行政特别要树立依程序行政的观念，完善行政程序方面的法律制度，做到：任何行政机关及其工作人员在作出影响行政相对人的行为时，必须遵守法定程序；行政机关在行政决定过程中应当平等对等行政管理相对人；与相对人存在利害关系时应当回避；在作出不利于相对人的行政决定时应当给予陈述和申辩的机会。
（六）加强培训机构、教材和师资队伍建设
各级行政学院和其他各类培训机构，要把依法行政培训列入对公务员进行初任培训、任职资格培训、专业知识培训和更新知识培训的重要内容，认真组织实施，努力提高培训效果。要统一规划、组织编写一批适应各级公务员依法行政教育和培训的高质量的教材，或将依法行政内容列入有关公务员教育和培训教材中，并鼓励各部门编写具有部门管理特点的依法行政教育和培训教材或将依法行政内容列入有关部门公务员教育和培训教材中。
要选聘政治业务素质合格、专业结构合理的教师充实师资队伍；另一方面，要通过教师进修、集体备课、观摩优秀教师授课等方式提高教师教学水平和业务能力。同时，要注意选聘党政领导干部和有关专家担任兼职教师，实现师资资源共享，逐步建立一支规模适当、素质优良的专兼职结合的依法行政教育和培训师资队伍。
（七）建立健全公务员培训激励约束机制
要完善和落实培训和使用相结合制度，把学法和用法结合起来，紧密联系本职工作，解决工作中遇到的实际问题；要定期开展对公务员依法行政能力的考试考核工作，把公务员学习法律知识和公务员学法用法考试考核结果以及学法用法情况，作为年度考核的重要内容和任免、晋升和奖惩、辞退的依据之一。
（八）加强公务员依法行政能力的制度建设
要逐步实现公务员依法行政能力建设的规范化、制度化，建立健全领导干部法制讲座制度、理论中心组学法制度、任前法律知识考试考核制度；积极探索行政机关负责人任职前考法制度，有条件的地方也可以实施法律知识任职资格制度。
除了建立健全上述教育和培训制度外，按照国务院的要求，还要结合地方政府机构改革，调整和优化干部队伍结构，着力提高干部素质；进一步整顿行政执法队伍，要强化行政执法监督。
[作者简介]任进（1960-），男，福建人，国家行政学院法学部教授、博士，主要从事宪法学、行政法学研究。本文为国务院法制办《全面推进依法行政实施纲要》课题阶段性成果。
注释：
[1]张志坚、唐铁汉主编：《建设高素质的国家公务员队伍》，国家行政学院出版社，1999年版，第26-27页。
[2]同上，第46页。
[3]参见1994年3月8日人事部的《国家公务员考核暂行规定》。
[4]参见1995年7月3日人事部的《国家公务员奖励暂行规定》。
关键词：公务员依法行政观念；依法行政能力建设；《实施纲要》
一、公务员依法行政观念和能力概述
（一）公务员依法行政能力的概念和基本内容
一般认为，公务员依法行政能力是指行政机关工作人员依据依法行政的原则和观念，按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力。
根据行政机关与公务员关系的一般法理，公务员作为行政机关的组成要素，本身不是行政机关，不具有独立法律人格，但行政机关的职权是通过公务员实施的。因此，公务员依法行政能力的强弱直接决定行政机关依法行政的水平。
关于公务员依法行政能力的范围，目前尚无统一的认识。一般有两种表述，一是将依法行政的观念与依法行政的能力并列，如国务院《全面推进依法行政的实施方案》中第十节提及的“公务员依法行政的观念和能力”；另一种是将公务员依法行政的观念包括在依法行政的能力之中。
相应地，对公务员依法行政能力的具体内容，也有不同认识。
一种观点认为，依法行政能力包括草拟行政法规能力和运用法律、法规实施行政管理能力，并认为有法治观念是公务员具备依法行政能力的前提。[1]
另一种观点认为，依法行政能力具体内容有三：（1）依法行政的观念，即要有较强的法制观念和法律意识；（2）依法行政的知识水平，即比较熟悉和掌握通用法律知识和本部门的专业法律知识；（3）依法办事的行为，主要是按行政法治原则办事，依法行政，严格遵循法定权限、法定实体规则和法定程序规则实施行政行为；正确行使行政裁量权，维护行政管理秩序和相对人合法权益。[2]
根据2003年12月人事部的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，公务员通用能力标准包括政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力和心理调适能力。其中，依法行政能力的基本内容是：
（1）有较强的法律意识、规则意识、法制观念；
（2）忠实遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权限和程序履行职责、执行公务；准确运用与工作相关的法律、法规和有关政策；
（3）依法办事，准确执法，公正执法，文明执法，不以权代法；
（4）敢于同违法行为作斗争，维护宪法、法律尊严。
（二）公务员依法行政能力建设的重要意义
1、增强公务员依法行政观念和能力是全面推进依法行政、建设法治政府的迫切需要
改革开放以来，我国的行政法治建设取得了很大成绩，各级行政机关及其公务员的依法行政观念有所增强，依法行政能力有所提高。但是也应看到，当前的依法行政工作还存在不少问题，特别是公务员依法行政的观念和依法行政能力仍然是影响政府机关依法行政水平的制约因素。这就要求对公务员特别是行政机关的领导干部长期不懈地进行教育和培训，增强公务员法制观念，树立依法行政的正确态度，提高依法行政的水平。
2、增强公务员依法行政观念和能力是公务员能力建设的鲜明主题
公务员担负着改革开放和现代化建设的规划、组织和实施的重要责任，新形势和任务对公务员能力建设提出多方面的要求。公务员不仅要有较高的政治和业务素质，还要有较高的法律素质，无论是进行决策还是实施管理，都必须按照法律法规行使权力，合法有效地运用权力。特别是随着改革开放的深入发展和市场经济的不断完善，法律已经成为国家政治生活、社会生活和公务活动的重要内容，依法行政已经成为政府工作的主要任务之一。公务员只有坚持依法行政，才能适应社会发展对公务员职位的要求和政府工作的需要。公务员的社会地位和职业特点决定了公务员必须学法用法，严格执法，这对于落实依法治国基本方略具有重要意义。
3、增强公务员依法行政观念和能力是执政为民的要求
贯彻“三个代表”重要思想，本质在坚持执政为民，其中很重要一点是要建立一支高素质的公务员队伍。高素质首先是政治上高素质，就是要端正对最广大人民的正确态度。在我国，人民是国家和社会的主人，政府是人民的政府。公务员本质上是人民的公仆，公务员手中的权力本质上是属于人民的。贯彻“三个代表”重要思想，要求我们正确对待和行使手中的权力，坚持依法行政，做到用权为民。
二、公务员依法行政能力建设的基本要求和制度
根据1999年3月15日九届全国人大二次会议通过的宪法修正案，“依法治国，建设社会主义法治国家”，是我国的一项基本宪法原则，也是我国国家机构的组织和活动原则。1982年宪法规定，一切国家机关工作人员必须倾听人民的 意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。宪法第89条还规定，国务院依照法律规定培训、考核和奖惩行政人员。宪法的有关规定为公务员依法行政能力建设及其制度建立健全，奠定了宪法基础。
（一）法律、法规、规章中的确立的有关制度
根据1982年《中华人民共和国宪法》、2001年4月28日九届全国人大常委会第二十一次会议通过的《关于进一步开展法制宣传教育的决议》、1993年8月14日国务院的《国家公务员暂行条例》和相关规章，公务员依法行政能力建设的基本要求和制度，主要有：
1、在各级领导干部中继续实施法制宣传教育
各级领导干部包括行政机关领导干部尤其要带头学法、守法、用法，增强法制观念特别是宪法观念，做到依法决策、依法管理；各级公务员应当深入学习、熟练掌握与本职工作相关的法律法规，做到依法行政。
2、依法行政是各级公务员的法定义务和职责
行政机关及其公务员依法行政是依法治国的基本要求，对依法治国基本方针的实行，具有决定性的意义。根据《国家公务员暂行条例》，公务员必须履行遵守宪法、法律和法规，依照国家法律、法规和政策执行公务，保守国家秘密和工作秘密等义务。
3、公务员考核制度
行政机关按照管理权限，对公务员的德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩。公务员的考核分为平时考核和年度考核。年度考核结果作为对公务员的奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的依据。[3]
4、公务员奖励制度
公务员遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的；同违法违纪行为做斗争，有功绩等表现之一的，应当予以奖励。[4]
5、公务员责任追究制度
公务员责任主要有行政处分、行政赔偿责任和刑事责任：（1）根据《国家公务员暂行条例》，公务员必须严格遵守纪律，不得有违纪行为。公务员有违纪行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。（2）根据《国家赔偿法》，有故意或者重大过失的公务员可被责令承担部分或者全部赔偿费用。（3）许多法律规定，对有违法行为的公务员依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。
6、公务员培训制度
公务员在培训期间的学习成绩和鉴定作为其任职和晋升职务的依据之一。国家公务员培训分为：对经考试录用进入国家行政机关、担任主任科员以下非领导职务人员的初任培训、对晋升领导职务人员按照相应职位的要求所进行的任职培训、根据专项工作需要对国家公务员进行的专门业务培训和对在职人员以增新、补充、拓宽相关知识为目的的更新知识培训。按照“少而精”的原则和科学性、针对性的要求，国家公务员培训的课程设置一般分为公共必修课、专业必修课和选修课。公共必修课包括法律法规、政策和公务员行为规范。[5]
（二）政策措施和其他规范性文件中确立的有关制度
1、提高领导干部法治观念和依法办事能力
根据2002年5月29日中组部、、司法部《关于加强领导干部学法用法工作的若干意见》，提高领导干部法治观念和依法办事能力的制度主要有：
（1）领导干部学法制度
一是集中学习：各级党校、行政学院、干校把干部法律知识教育培训纳入计划，把法制课列入领导干部的必修课程，举办适合各级领导干部需要的法制讲座。
二是党委（党组）中心组学习：建立健全党委（党组）中心组学法、政府办公会前学法制度，充分发挥法学专家、政府法律顾问的作用。
三是自学：领导干部要结合自身的工作性质与特点，联系工作实际，确定学习内容，坚持自学，持之以恒，并主动接受各种形式的辅导，提高学习效果。
（2）领导干部学法考试考核制度
定期开展对领导干部法律知识水平和依法办事能力的考试考核工作。按照“条块结合，以块为主”的原则，由各级党委组织部门、宣传部门和政府司法行政部门等有关部门共同组织对领导干部进行法律知识的考试考核。考试可采取闭卷考试、开卷考试及提交论文等形式进行。考核可与干部年度考核一起进行。
领导干部学习法律知识和考试考核结果以及学法用法情况，应作为年度考核的重要内容和领导干部任免、晋升、奖惩的依据之一。有条件的地方也可以逐步推行领导干部法律知识任职资格制度。
2、提高公务员法治观念和依法行政能力
根据2000年10月25日、人事部、司法部联合的《关于在全国公务员中开展学法用法活动和进行依法行政培训的意见》，提高公务员法治观念和依法行政能力的制度主要有：
（1）公务员学法制度
内容上分通用法律知识和专门法律知识两大部分。采取自学与集中培训相结合，以自学为主的形式。各地区各部门可以采取脱产办班、专题辅导、举办讲座、研讨会、交流会等形式组织学习。
（2）公务员学法用法考试、考核和证书管理制度
各地区、各部门对公务员学法用法和依法行政培训学习情况要定期检查，同时列入年度考核的一项重要内容。通用法律知识的统一考试有中央有关部门组织；专门法律知识的考试由各部门自行组织。考试成绩登记在国家公务员培训证书上，作为公务员年度考核、任职、定级和晋升职务的重要依据。考试不合格者，当年年度考核不得评为优秀等次。公务员参加由政府人事部门组织或认可的初任培训、任职培训、专门业务培训、更新知识培训及其它类型的培训均应在证书上登记；政府人事部门对培训证书实行不定期验证。[6]
此外，2004年2月中共中央《中国共产党党内监督条例（试行）》，建立了一系列监督制度，可以适用于行政机关中不依法行政并有违法违纪行为的公务员中的中共党员及其领导干部。同时的《中国共产党纪律处分条例》，也可适用于有违法违纪行为公务员中的中共党员。
三、《实施纲要》对公务员依法行政观念和能力的基本要求及其发展
根据公务员所任职务，可以大致将公务员分为担任领导干部的公务员和一般公务员两大类。《实施纲要》对担任领 导干部的公务员和一般公务员的观念和能力建设，分别作了规定。
（一）不断提高各级领导干部依法决策、依法行政和依法管理的能力
具体而言，《实施纲要》对提高担任领导干部的公务员依法行政能力的基本要求是：
1、加强行政机关领导干部学法工作，充分发挥领导干部在学法工作中的示范带头作用
行政机关领导干部是各项事业的组织者、管理者，是社会主义现代化建设的带头人，是法制宣传教育的重点对象。加强领导干部学法工作，既是提高领导干部自身能力和管理水平的需要，也是带领广大人民群众学法用法、自觉遵守法律的需要。
2、定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训
培训是公务员队伍建设的基础性工作，是提高公务员整体素质和业务能力的重要途径。随着依法治国方针的实施，提高公务员依法行政观念和能力将成为对公务员培训的主要内容之一。根据《实施纲要》的要求，各级政府和政府部门从战略的高度充分认识公务员依法行政培训的重要性，把公务员依法行政培训摆上重要议事日程，定期或者不定期对领导干部进行多种形式的依法行政知识培训。
3、积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度
特别要在落实《关于加强领导干部学法用法工作若干意见》的基础上，总结领导干部学法考试的工作经验。《实施纲要》要求积极探索行政机关负责人任职前考法制度。
4、把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级政府社会经济发展的考核内容。
（二）提高行政机关工作人员依法行政的能力和水平
在我国，行政机关所占比重最大，拥有部门最多，执行法律的面也最广。行政机关工作人员能否严格执法、依法行政，取决于行政机关工作人员的政治、业务和综合素质的高低，依法行政知识水平和能力就是其中一个很重要的方面。
根据《实施纲要》，提高行政机关工作人员依法行政的能力和水平的主要措施是：
1、建立行政机关工作人员学法制度
要组织行政机关工作人员学习通用法律知识以及与本职工作有关的专门法律知识。通用法律知识主要包括：我国宪法与宪法的实施；依法行政基本原理；行政许可法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、行政监察法、公务员法；我国刑法与公务员职务犯罪；市场经济法律制度以及与公务员本职工作相关的法律知识。专门法律知识主要是与公务员职位有关的规范专门行政管理的法律法规知识。并根据国家立法进程，有计划、有重点地安排具体学习的内容。
2、强化依法行政知识培训、教育和宣传
各地区各部门可以采取自学与集中培训相结合、以自学为主的形式，也可以采用脱产办班、专题辅导、举办讲座、研讨会、交流会等形式组织学习。通过有针对性地开展依法行政培训、教育和宣传，进一步提高行政机关工作人员特别是执法人员的法律素质，提高他们知法、用法、护法的能力和水平，提高他们严格依法行政、维护国家和人民群众的利益的责任感和使命感，自觉做到秉公执法。
（三）建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度
要把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容，定期开展对公务员依法行政能力的考核工作，并完善考核制度。
（四）积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境
依法行政是对行政机关及其公务员的基本要求，但营造全社会良好的环境，有利于将全面推进依法行政建立在更加广泛深厚的群众基础上。《实施纲要》明确要求逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。
（五）《实施纲要》对公务员依法行政观念和能力建设的发展
《实施纲要》在总结法律、法规和加强公务员依法行政有关规范性文件规定的实践经验基础上，对公务员依法行政观念和能力提出了更高要求，并有所发展和完善。具体表现在：
1、《实施纲要》明确提出了公务员依法行政能力的概念，将“不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力”单列一节，体现了公务员依法行政能力在公务员通用能力框架中的地位和对提高公务员依法行政观念和能力建设的重视。
2、《实施纲要》总结了《关于加强领导干部学法用法工作若干意见》实施以来的经验，对担任领导干部的公务员提出了更高的要求。
根据《实施纲要》，各级人民政府及其工作部门的领导干部要带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定，不断提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级政府社会经济发展的考核内容；要实行领导干部的学法制度，定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训。
3、《实施纲要》在1999年国务院《关于全面推进依法行政的决定》中提出“要不断加强对行政执法人员的教育和培训，提高他们的政治素质和业务素质”基础上，进一步突出了教育和培训在公务员依法行政能力建设的中的重要地位，要求实行领导干部的学法制度，定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训；要求建立行政机关工作人员学法制度，强化依法行政知识培训。
4、《实施纲要》强调把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级政府社会经济发展的考核内容。
根据《实施纲要》的规定，要建立必要的检查考核制度，把是否具备法制观念、掌握与履行职责有关的法律知识和依法办事的能力作为衡量干部的一个重要标准。这就要求将是否具有依法行政观念、知识水平和依法行政能力，作为考核领导干部的一个重要标准，这也应当成为衡量领导干部政绩和一个地区是否实现现代化的一个重要指标。
5、《实施纲要》明确提出，应积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度；建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度，并把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容。并要求完善考核制度，制定具体的措施和办法。
6、《实施纲要》明确要求，要积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境：采取各种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。
四、贯彻落实《实施纲要》应注意的主要问题
《实施纲要》规定了行政机关工作人员依法行政能力建设的主要措施，为提高公务员依法行政观念和能力指明了方向。但应看到 ，当前的依法行政工作还存在不少问题，依法行政工作还远远不能适应法律和《实施纲要》的规定以及形势发展的要求，这既有观念上的原因，能力上的原因，更有深刻的体制和社会原因，全面推进依法行政将是一个长期而艰巨的任务。根据十六大提出的政治建设和政治体制改革的要求，贯彻实施《实施纲要》，努力提高各级公务员的依法行政观念和能力，应注意的问题是：
（一）充分认识依法行政能力建设在公务员能力建设中的作用
随着依法治国方针的实施，依法行政逐步深入人心，依法行政将成为各级公务员的主要工作任务之一。2003年3月21日国务院第一次全体会议通过的《国务院工作规则》，将依法行政列为今后国务院的三项主要工作之一；2003年12月人事部的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》也将公务员依法行政能力列为第二位，说明了依法行政能力建设在公务员能力建设中的应有地位。各级政府和政府部门应从战略的高度充分认识加强公务员依法行政观念和能力建设的重要性。
（二）确立教育和培训在公务员依法行政能力建设中的应有地位
教育和培训是公务员能力建设的基础性工作，是提高公务员整体素质和和业务能力的重要途径。帮助各级公务员树立依法行政的观念和正确态度，提高公务员依法行政能力，将成为对公务员教育和培训的主要内容之一。要把依法行政的教育作为对各级干部执政为民、贯彻实践“三个代表”重要思想的重要内容之一。
（三）将依法行政教育与学习实践“三个代表”重要思想和公务员行为规范相结合
一是把依法行政教育和学习实践“三个代表”重要思想结合起来，自觉坚持全心全意为人民服务的宗旨，树立依法行政的正确态度，提高依法行政的自觉性；二是要把依法行政教育和公务员行为规范教育、职业教育结合起来，深入贯彻依法治国和以德治国的重要思想，在学法用法和坚持依法行政的同时，加强行为规范和职业教育，促进依法行政。
（四）对行政机关领导干部与一般公务员要区分层次，分别提出要求
行政机关领导干部的职位要求与一般公务员不同，其工作不仅有实施或执行的职责，而且有行政决策、宏观规划和监督管理等职责，管理幅度加大、决策层次提高，面临的问题更加复杂、综合和宏观，需要其具有更高的素质和更强的能力；不仅要求本人要做到依法办事，还应以身作则，抓好执法队伍建设，提高执法队伍整体素质等等。
加强领导干部学法工作，强化广大干部的法制理论素养、宪法观念和与本职工作相关的法律知识，有助于培养领导干部依法运用权力、依法制约权力的意识；有助于提高领导干部遵纪守法、廉洁奉公的自觉性，提高领导干部依法决策、依法行政、依法管理、依法办事的能力和水平；有助于克服以言代法、以情代法、以权压法的现象，以自己的模范行动带动广大人民群众，在全社会形成学法、用法、守法、护法的良好风气。
（五）下大力气培育和提高行政机关工作人员、特别是各级领导的法律意识
一是树立职权法定和权责统一的观念：任何行政职权的取得和行使都必须符合法律。承担责任是现代法治政府的第一要义，政府的权力来源于人民，政府理应承担起与权力对等的责任，对人民负责；政府违法行使权力要承担责任，违法不作为也要承担责任。
二是树立法律权威的观念：各级行政机关及其工作人员要带头尊重法律、崇尚法律、遵守法律，维护法律的权威，严格在宪法和法律的范围内活动。任何机关和个人都不能有超越于宪法和法律或者凌驾于宪法和法律之上的特权，不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。
三是依程序行政的观念：在当前情况下，依法行政特别要树立依程序行政的观念，完善行政程序方面的法律制度，做到：任何行政机关及其工作人员在作出影响行政相对人的行为时，必须遵守法定程序；行政机关在行政决定过程中应当平等对等行政管理相对人；与相对人存在利害关系时应当回避；在作出不利于相对人的行政决定时应当给予陈述和申辩的机会。
（六）加强培训机构、教材和师资队伍建设
各级行政学院和其他各类培训机构，要把依法行政培训列入对公务员进行初任培训、任职资格培训、专业知识培训和更新知识培训的重要内容，认真组织实施，努力提高培训效果。要统一规划、组织编写一批适应各级公务员依法行政教育和培训的高质量的教材，或将依法行政内容列入有关公务员教育和培训教材中，并鼓励各部门编写具有部门管理特点的依法行政教育和培训教材或将依法行政内容列入有关部门公务员教育和培训教材中。
要选聘政治业务素质合格、专业结构合理的教师充实师资队伍；另一方面，要通过教师进修、集体备课、观摩优秀教师授课等方式提高教师教学水平和业务能力。同时，要注意选聘党政领导干部和有关专家担任兼职教师，实现师资资源共享，逐步建立一支规模适当、素质优良的专兼职结合的依法行政教育和培训师资队伍。
（七）建立健全公务员培训激励约束机制
要完善和落实培训和使用相结合制度，把学法和用法结合起来，紧密联系本职工作，解决工作中遇到的实际问题；要定期开展对公务员依法行政能力的考试考核工作，把公务员学习法律知识和公务员学法用法考试考核结果以及学法用法情况，作为年度考核的重要内容和任免、晋升和奖惩、辞退的依据之一。
（八）加强公务员依法行政能力的制度建设
要逐步实现公务员依法行政能力建设的规范化、制度化，建立健全领导干部法制讲座制度、理论中心组学法制度、任前法律知识考试考核制度；积极探索行政机关负责人任职前考法制度，有条件的地方也可以实施法律知识任职资格制度。
除了建立健全上述教育和培训制度外，按照国务院的要求，还要结合地方政府机构改革，调整和优化干部队伍结构，着力提高干部素质；进一步整顿行政执法队伍，要强化行政执法监督。
[作者简介]任 进（1960-），男，福建人，国家行政学院法学部教授、博士，主要从事宪法学、行政法学研究。本文为国务院法制办《全面推进依法行政实施纲要》课题阶段性成果。
注释：
[1]张志坚、唐铁汉主编：《建设高素质的国家公务员队伍》，国家行政学院出版社，1999年版，第26-27页。
[2] 同上，第46页。
[3] 参见1994年3月8日人事部的《国家公务员考核暂行规定》。
[4] 参见1995年7月3日人事部的《国家公务员奖励暂行规定》。
1公务员法制教育思想政治教育渗透的可行性
1.1公务员法制教育是公务员思想政治教育的有机组成部分
公务员思想政治教育的内容是其思想政治教育目标的具体化.公务员思想政治教育目标内在规定的丰富性及其对公务员素质发展的多方面教育的需要，决定了公务员思想政治教育的具体内容也是全面的、广泛的、具体的.公务员“思想道德素质是一个综合性的范畴，由多种要素构成，包括政治素质、思想素质、道德素质、法纪素质、心理素质等.”公务员法制教育是公务员思想政治教育的有机构成部分.首先，从政治与法律的关系看，政治规范是法律规范的最高层次，法律规范是政治准则的基本保障力量.进行法制教育是维护政治原则和实现政治理想的重要保障.其次，从法律与道德的关系看，“法律是最低限度的道德”，道德是法律的正义、善良性质基础.只有加强法制教育，才能更好地实现社会思想政治品德的公务员个体化和公务员个体思想政治品德的社会化.第三，社会主义法律法规中包含着丰富的思想政治教育内容，可以说，思想政治教育的许多内容都与相关的法律法规相对应，是对其予以法律上的认可，加强法制教育可以为这些内容的实施提供制度化保障.
1.2公务员法制教育是公务员思想政治教育的有效途径
社会主义法制以法律规范的形式把社会主义核心价值体系的某些原则和要求加以确认，使之具有法的属性.遵守法律化的社会主义核心价值体系成为法律上的义务，从而使它获得强有力的保障.违反它，既是违主义核心价值体系的要求也是违反法律规范，既要受到道德谴责又要受到法律追究，这样就能够使社会主义核心价值体系更好地实现.而且，从法的作用看，法具有教育作用，它从积极和消极两个方面，通过明确规定所保护、鼓励和抑制、禁止的行为，深刻反应了国家所倡导和保护的社会价值观念和道德观念.这就决定了它必然对人们的行为产生潜移默化的教育作用.可见，进行公务员法制教育，增强公务员的法律意识，本身就是一种思想政治教育，是公务员思想政治教育的有效途径.思想政治教育处于较高的层次，涉及人的内部思维，重在净化人的内心世界，法制教育不论是法律运用前的指引教育、评价教育还是法律适用后的强制教育都仅仅涉及到其调整对象的具体行为，通过对行为的肯定或否定影响其思想.法制教育能够促使公务员把在思想政治教育中形成的正确思想和价值观念在其外在的实践行动中得到具体的贯彻和体现，从而有效保证国家和人民的根本意志、党的政治主张在行动上落实.公务员法制教育与思想政治教育目标上的一致性、功能上的可通约性，决定了公务员法制教育是其思想政治教育的有效途径.
2公务员法制教育思想政治教育渗透的作用
2.1有助于公务员自身的不断完善
根据《中华人民共和国公务员法》有关公务员任用、考核、职务晋升的规定，我们应当承认,我们的公务员队伍，无论是一般职务的公务员还是具有领导职务的公务员,实际上已经具备了较高的思想政治素质.但是,这并不能成为对公务员不必再进行思想政治教育的理由.因为公务员思想政治教育具有开放性的特征，公务员思想政治教育的任务、目标、内容和方式方法随着社会的发展而不断发展变化.而且思想政治教育是一个需要不断强化的永无止境的过程,犹如逆水行舟不进则退.如果不通过各种途径和方式加强对公务员的思想政治教育,对其放任自流,很容易导致其道德滑坡.同志曾指出“:为了爱护干部,党组织要抓好对干部的经常教育、管理和监督”.通过法制教育对公务员进行思想政治教育的渗透,实际上正是对公务员爱护、教育的重要举措,是对公务员负责的表现.而且思想政治教育具有转化功能.思想政治教育的转化功能主要是指“思想政治教育通过其外在力量，达到改变教育对象内部状况的一种重要活动.”通过认识转化、态度转化、行为转化等方式，帮助人们转变思想，使人们树立正确的世界观、人生观、价值观.通过公务员法制教育的思想政治教育渗透，能够充分实现法制教育的知识传授和思想政治教育的转化功能的结合，进一步提高公务员的思想政治素质，从而促进公务员自身的不断完善，使他们“成为实践社会主义核心价值体系的模范，做共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想的坚定信仰者、科学发展观的忠实执行者、社会主义荣辱观的自觉实践者、社会和谐的积极促进者”.
2.2有助于提高公务员的廉洁自律意识
公务员所从事的职业是代表国家和政府来对社会公共事务进行管理的,是直接从事国家行政管理活动的,他们通过自己的职业活动来体现并执行国家意志.党的十七大强调指出“,加强党员干部理想信念教育和思想道德建设”，“加强领导干部廉洁自律工作，提高党员干部拒腐防变能力.”加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制等，都是党风廉政建设和反腐败斗争的重要政策措施.廉洁自律是党风廉政建设的关键“.物必自腐，而后虫生.”腐败行为的发生，首先是思想道德防线出了问题.因此，在新的历史时期，反腐败要取得实质性效果，必须从源头抓起，把加强公务员廉洁自律意识作为拒腐防变的第一道防线，对国家公务员施以思想政治教育，用政治观点来指导和调节国家公务员的思想坐标，在思想上牢固树立廉洁自律意识.思想政治教育是基础性工作，有潜移默化的作用.马克思主义哲学说，人的客观行为受主观思想的支配，一切行为都是某种意识作用的结果.只有思想腐败了才会导致行为腐败.因此，从源头上防腐，首要问题就是通过各种途径加强公务员的思想政治教育，加强党纪国法教育和道德规范教育.通过公务员法制教育的思想政治教育渗透能够增强广大党员干部的政治意识、大局意识、责任意识和廉政意识，树立正确的世界观、人生观和价值观，筑牢思想道德防线和党纪国法防线，从而有效地遏制腐败.
2.3有利于加强公务员行政伦理建设、提升公务员行政伦理水平
行政伦理就是指国家行政机关及其工作人员在权力运用和行使过程中的道德意识、道德规范以及道德行为的总和.也就是说，行政伦理就是行政人员的职业伦理，行政人员的品行、道德对行政行为都具有重要的影响.当前我国处在构建社会主义和谐社会的关键时期，公务员是构建社会主义和谐社会的主体，它的行政伦理状况直接影响着政府行政管理职能的发挥，影响着政府提供公共服务、公共物品的能力，所以公务员行政伦理的高低状况，对于构建和谐社会具有极其重要的作用.公务员行政伦理状况优良，将促进和谐社会的构建，反之，将阻碍和谐社会的构建.培养和完善公务员行政伦理，需要他律和自律，也就是说需要进行行政道德教育和提高道德修养两个方面着手.行政道德教育指政府要制定相应的伦理培训规划，有计划地对公务人员进行伦理培训，提高公务员的综合能力.其中包括理想信念教育、思想政治教育、纪律作风教育、道德法制教育以及科学文化教育等等，这是他律.自律是指公务员要自觉地进行自我改造、自我锻炼、自我学习，努力提升自己的道德修养.而这两个方面都可以通过公务员法制教育的思想政治教育渗透来实现.也就是在加强公务员法制教育的同时，以理想信念为核心，渗透党的基本理论、基本路线、基本纲领、爱国主义、集体主义、社会主义、诚实守信、马克思主义唯物论和无神论以及“五种革命精神”的教育，增强公民信用意识.通过有效地法制教育养成机制运行，使广大公务员的行政伦理修养，由以履行行政责任心为核心的道德自律，逐步渐近到行政理想、行政态度、行政义务、行政责任、行政纪律、行政技能、行政荣誉、行政作风融为一体，将行政他律与行政自律统一起来的行政人格形成与完善的最佳境界.
3公务员法制教育思想政治教育渗透的有效措施和途径
3.1提高公务员法制教育工作者的综合素质，加强其思想政治教育渗透意识
所谓渗透意识，就是公务员法制教育工作者要遵循人的思想受“综合影响”形成与“渐次发展”的规律，在进行法制教育时主动进行思想政治教育渗透，把公务员法制教育与思想政治教育有机结合起来，通过潜移默化的形式循序进行思想政治教育的意识.公务员法制教育作为提高公务员法律素质、法律意识和依法执政能力的一个重要方式，其首要目标在于知识传授.然而公务员法制教育还担负着对公务员进行思想政治教育的功能，如果把它的目标仅仅定位于知识的传授，势必在一定程度上削弱、抑制其应有的思想政治教育功能.所以，在公务员法制教育过程中必须树立知识传授与思想政治教育相结合的指导思想，并把这一思想贯穿于整个公务员法制教育过程之中.公务员法制教育工作者在公务员法制教育过程中处于主导地位，其渗透意识的强弱是决定公务员法制教育思想政治教育渗透成败的重要因素.建设一支良好的公务员法制教育工作者队伍，是做好公务员法制教育并充分发挥其思想政治教育渗透作用的关键.因此加强公务员法制教育工作者的思想政治教育渗透意识是充分发挥公务员法制教育的思想政治教育渗透作用的基础.首先，公务员法制教育工作者应当具有符合新形式下的教育观念和理念，紧跟时展的步伐，真正做到与时俱进.其次，公务员法制教育工作者要有创新意识.只有在继承中创新，在创新中提高，公务员法制教育与思想政治教育才能保持活力.要积极研究新形势下公务员的精神需求和价值取向，研究公务员法制教育和思想政治工作的新内容、新方法、新机制、新途径；要善于运用心理学、教育学、社会学等学科的新成果，结合公务员法制教育为思想政治教育工作服务.第三，要有权益意识.思想政治工作是做人的工作，人对自身利益普遍高度关切，公务员法制教育工作者要树立关心和帮助公务员维护自身正当权益的观念，正确引导公务员在依法行政、履行公务职能的同时维护自身合法权益.第四，提高自身素质.公务员法制教育本身就是一门综合性课程，涉及的知识面比较广，还要实现公务员法制教育的思想政治教育渗透功能，这就对公务员法制教育工作者提出了更高的要求.所以公务员法制教育工作者要在不断提高思想道德素质和专业素质的同时，也应当不断提升科学文化素质，只有这样，才能以自己的人格魅力言传身教，感染并影响受教育者，让受教育者的高尚情操和美好心灵在潜移默化中形成.
3.2挖掘公务员法制教育的思想政治教育内容，理论联系实际
公务员法制教育本身就包含丰富的思想政治教育内容.人们之所以选择法律作为社会控制的主要手段，“绝不仅仅因为它的国家强制力，更具底蕴意味的是通过这种普遍有效的理性规则，来内在地表达、传递、推行着能被认同和接受的一定价值原则和要求，……而法律的内在价值则主要是有伦理到的来提供的”.法律与党的路线、方针、政策也有着十分密切的联系，法律就是党领导人民通过法定程序使党的路线、方针、政策国家意志化的结果.因此公务员法制教育工作者要充分注意落实公务员思想政治教育的内容，不仅要深入钻研法律规范和法律知识，而且还要结合当前的具体情况，把公务员法制教育中那些能够培养公务员良好的思想政治素质的内容充分发掘出来，结合公务员的实际情况，确定教育目标，实施法制教育.在传授具体法律知识的同时，深刻挖掘法律规范制定的时代背景和精神实质，传授法律所蕴含的价值理念，使公务员深刻理解法律规范的精神实质，把握法律所体现的党的路线、方针、政策的精髓，从法律角度去理解和把握社会主义核心价值体系，从而将社会主义价值观内化为公务员的动机和意识，并由公务员将这些意识外化为依法行政的行为，达到社会主义价值观的公务员内化与外化的有机统一.这样理论联系实际，才能增强公务员法制教育的思想政治教育性，发挥其思想政治教育渗透的渠道作用，才能使公务员把这些观点转变为自己的精神武器和思想工具，用于观察和处理现实中遇到的问题.如在法理、宪法和行政法的中就包含着丰富的思想政治教育内容，自由、平等、社团、团结、民主等.在讲授这些法律知识时就可以渗透相关的政治道德和政治理念，使公务员树立正确的政治道德和理念，从而逐步提升公务员的行政伦理水平.
3.3密切联系法制教育全过程，注意思想政治教育渗透的“点”“、时”“、度”
意识是人们对客观世界的主观反映，所谓依法行政意识是指行政人员关于依法行政的知识、观点、态度、解释和评价的综合反映。良好的依法行政意识是公务员更好地适应经济发展新常态，在全面推进依法治国中更好地履行职务的基础和保证。本文通过提高公务员依法行政意识的意义和依法行政意识的内容分析，提出了新常态下提高公务员依法行政意识的三大途径。
关键词:
新常态;依法行政;意识
公务员依法行政意识是指公务员在行使国家行政权时对行政体系及其活动所产生的认识和能动反映。当前，我国已经进入经济发展新常态，在认识新常态、适应新常态、引领新常态的大趋势中，依法行政能为政府在新一轮的经济发展中起到保驾护航的作用，而一个地方依法行政水平的高低，直接取决的是当地公务员的依法行政意识。因此，新常态下公务员自觉提高依法行政意识，才能在新常态下提高服务地方经济发展的能力。
一、新常态下提高公务员依法行政意识的意义
(一)提高公务员依法行政意识是适应经济发展新常态的需要中国经济发展进入新常态已然成为共识，在APEC会议上指出，能不能适应新常态，关键在于全面深化改革的力度。新一届中央集体领导提出“凡属重大改革都要于法有据”。当前，我国政府正进行着大刀阔斧的简政放权改革，就是为了更好适应经济发展新常态。广大公务员是我国全面深化改革的主力军，各项改革措施的提出和最终落实，都有公务员的参与和实施。因此，公务员依法行政意识决定着改革是否在法治的轨道上进行，也决定了公务员能否在经济发展新常态中有所作为。
(二)提高公务员依法行政意识是全面推进依法治国的保证党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标，而依法治国的核心和关键就是依法行政。依法治国是党和政府一直以来所关注的课题以及努力的方向，我国改革开放以来也在依法治国建设上取得了很大的成绩，这些成绩的取得和行政机关及其公务人员依法行政能力和意识有着很大的关系。一个地方的法治程度的高低和当地的行政机关及其公务员的依法行政水平的高低有着密切的关系。因为国家行政事务的处理和日常管理基本都是各级政府，而各级政府依靠的就是公务员。公务员肩负的是国家工作规划、组织和实施的重要责任。我国在依法治国建设过程中，随着改革的深入和市场经济的不断完善，法治已经成为国家发展活动和社会活动的重要内容。公务员坚持依法行政，才能适应依法治国建设的需求，才能符合公务员职位的要求。提高公务员依法行政意识，各级行政机关公务员都能依法行使职权，依法进行管理，那么依法治国建设就有了保证。可以说，没有依法行政，依法治国就会落空。换句话说，公务员依法行政意识决是影响依法治国建设水平的制约因素。因此，要实现全面推进依法治国的总目标，必须提高公务员的依法行政意识。
(三)提高公务员依法行政意识是提升全社会法治意识的关键奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。在全面推进依法治国的战略中，公务员作为建设法治中国的重要组织者和实践者，其法治意识的高低，直接决定着依法治理水平的高低，对于推动全社会法治意识的提升具有重要的导向性和引领作用。公务员在行政管理过程中带头树立法治理念，自觉维护宪法和法律的权威，才能形成带头模范作用。上有所率，下有所进;上有所行，下有所仿。在现今社会，公务员在一定意义上代表的就是政府，把政府部门带头依法办事作为关键环节来抓，发挥公务员的示范引领作用，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。公务员只有具有极高的依法行政意识才能带好头、做出好榜样，才能有正面效应，释放出正能量。
(四)提高公务员依法行政意识是顺应时展的基础依法治国的大背景下，社会大众的法治意识和遵法懂法的整体水平会大幅提高，与之相伴随的是利用法律武器维护自身权益的意识和水平也在大幅提高。可以预计得到，在依法治国不断深入推进的同时，公务员的行政活动必将被全社会纳入到在法律框架内来考量。社会评判标准的转变，需要公务员将传统行政理念理念、行政思维与行事方式的改变。这种强大的倒逼力量，迫使各级政府部门在制定法规和行使行政权力的过程中，要采取科学慎重的态度立法，严格依法依规行政，从根本上来说，就是各项行政事务都必须具备依法行政意识。公务员的依法行政意识和全社会的法治意识的提升会相互间形成的压力，也会转化成动力，推进依法治国的进程。
二、公务员依法行政意识的基本内容
公务员依法行政意识的内容从依法行政的目标出发，主要包括有合法、合理、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。
(一)合法性意识合法性，又称行政合法性，是依法行政的首要要求，也就是指行政机关实施行政管理，除了要遵循宪法、法律，还要遵循行政法规、地方性法规、规章、条例等，行政机关作出的决定不可损害公民、法人和其他组织的合法权益，也不能增加公民、法人和其他组织的义务。合法不仅要求合乎实体法，也要求合乎程序法。作为国家行政主体的公务员，在行使行政权力的过程中是否具有合法性意识，决定这行政行为的合法性。
(二)合理性意识行政行为不但要合法，还必须合理。合理性意识产生的原因是由于行政自由裁量权的存在，行政权的特征之就是拥有一定的自由裁量权，故而，合理性意识是公务员依法行政意识建设的又一重要内容。这就要求公务员在行政过程中行政行为要客观、要符合公平正义的法律理性，核心是在理性的基础上做适当行政裁量的决定，禁止随意或武断的行政决定，要求行政行为在符合法律且有合理动机的前提下，考虑与事件或行为相关的因素，符合程序正当和基本的法律要求。
(三)程序正当意识程序正当意识首先要求公务员应当公开行政管理活动，接受民众的法律监督，以实现公民的知情权，当然涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私的情况除外;其次是公务员在行政过程中要树立起公众参与原则，在行政管理活动中，公务员做出的决定，尤其是有关公民利益的决定，应听取公民的意见;最后，在基层公务员进行行政管理活动履行职责时，与相对人存在利害关系的，应当回避。
(四)高效便民意识公务员在进行行政管理活动时，要具备高效便民的意识。一是要提高行政效率，公务员应当积极履行其法定的职责，禁止不作为或者不完全作为，遵守法定时限，禁止不合理延迟;二是要以便利当事人为准则，公务员在行政活动中要牢记不得增加当事人的程序负担，公务员必须认识到增加程序负担的行为是行政侵权行为。
(五)诚实信用意识诚实信用曾经作为民法上“帝王条款”，随着社会的发展与变迁，现在诚实信用是我国完善社会主义市场经济的必然要求，更是社会主义核心价值观的重要体现，也是行政管理活动中所要遵循的内容。在行政过程中，就是要求公务员公布的行政信息应当是全面、准确、真实的信息。同时，要保护当事人信赖利益，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，要对相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。
(六)权责统一意识承担责任是现代法治政府的第一要义。政府的权力由公民授予，政府理当承担起与这份权力对等的责任，对公民负责。它不仅意味着政府行使的每一项权力背后都带有一份责任，拒绝行使应该行使的权力是一种失职，同时意味着违法行使权力也必须承担法律责任。权责统一分为行政效能和行政责任两个方面，行政效能要求基层公务员要依法履行法定职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段，保证行政管理活动的正常运行，政令有效;行政责任要求当基层公务员在行政管理活动中违法或者不当行使职权，侵犯了相对人的合法权益时，要应当承担相应的法律责任。权责一致意识要求公务员保证行政行为正常运行的同时，要具有责任意识。
三、新常态下提高公务员依法行政意识的途径
在我国，随着法治化进程的不断推进，公务员的依法行政意识在不断提高，知法、执法的能力正在逐步增强。但是在法治国家的建设过程中存在的问题也表明，公务员依法行政意识在总体上还是不容乐观，因此，强化并提高公务员的依法行政意识，理应成为全面推进依法治国的一项重要内容。公务员依法行政意识的培养主要以下几种途径:
(一)树立法律至上理念是前提理念是行动的指针。依法行政意识的提高要真正获实效，必须树立起法律至上的理念。公务员必须通过学习法律知识，尤其是宪法和与工作紧密相关的法律法规的学习，不断增强在依法行政方面的法律知识，这是树立法律至上理念的一个方面。另一方面，依法行政意识的提升，除了法律条文的学习，更重要的是行政人员法律价值理念的提升。具体而言包括以下四个方面:一是宪法法律至上意识。宪法和法律处于至高无上的地位，具有极大的权威性。公务员手中握有权力，更加要牢记任何行政行为都必须在宪法和法律规定范围内进行，违反宪法和法律是会受到法律的制裁。任何人包括公务员在内都不得以言代法，以权压法，权大于法。二是职权法定意识。公务员的权力不是与生俱来的，是人民通过法律授予的。对公务员而言，法无授权皆禁止。职权法定，越权无效。这一原则要求公务员履行职责时，必须符合法定的权限，并按照法定程序进行。三是责任意识。权力与责任是统一的。公务员在行使权力的同时，也承担着相应的责任。有多大的权利，就有多大的责任。四是正当程序意识。程序是为实体服务的，但也具有其独立的价值，行政行为既要实体正义，也要程序正义。没有程序公正，就不能实现实体公正。行政活动只有在行政主体高度的程序意识下才能走向理性，实现正义。据此，公务员侵犯相对人的程序权利，同样是违法。行政程序违法，行政行为无效。公务员应增强正当程序意识，按照法定的程序行使权力和履行职责。
(二)完善法律体系是关键只有行政行为合乎法律法规了，良好的依法行政意识才能形成，因此要建立完善的法律体系。建立健全完善的法律体系，可以为公务员依法行政创建良好的法治环境，令公务员在行政管理活动中有法可依。经过长期努力，中国特色社会主义法律体系已经形成，我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是我们取得的重大成就，也是我们继续前进的新起点。形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代和实践发展而不断丰富。公务员在行政管理活动中面对不断产生的新的社会问题和矛盾，就需要依据相关的法律、法规来规范和协调。对此，应加快立法建设的进程，废除或修改旧的、不合时宜的法律，根据新出现的社会问题和矛盾制定新的法律、法规。
(三)建立监督机制是保证提高公务员的依法行政意识是一项长期的艰巨的工作，不可能一蹴而就，且松懈不得。行政权力如果缺乏有效的监督，就可能产生行为，违背依法行政的理念。因而要建立完善的监督机制，提高公务员提高依法行政的自觉性。完善的监督机制，就是要将内部监督和外部监督相结合，加大对公务员依法行政的监督力度，增强监督合力和实效。对内，要通过人大、政协、司法等机构落实监督行为，坚决杜绝超越职权，，随意处罚等违法行为。对外，要继续加强政务公开制度，加强社会舆论监督。
(四)善于学习法律知识是基础公务员的法律知识素养是提高依法行政意识的基础，没有良好的法律知识素养做支撑，依法行政就是一句空话。因此，要推进依法行政提高，就必须加强行政人员的业务培训。要保证执法队伍的良好素质，就必须加大学习和培训力度，引导公务员自觉学习法律知识，提高法律素养。在行政队伍中引入淘汰机制，打破“铁饭碗”制度，让行政执法人员产生危机感，自觉提高业务素质;同时通过考试考核相结合的方式，让那些素质好、懂法律的人进入执法队伍中来，把那些不合格的人员清理出去，形成能进能出、优胜劣汰的机制。在保证新进人员有较好素质的基础上，要加强行政执法人员的培训，着重进行综合性法律和专业性法律的培训，使他们既懂得如何依法对相对人进行管理，又懂得自身执法的权限和法律对自己的约束。
［参考文献］
［1］甘培强．现代政府运作过程中基层公务员的定位和功能［J］．行政论坛，2004(1)．
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［3］胡凌艳，庄锡福．论行政人员公共服务意识的增强和有效树立［J］．黎明职业大学学报，2005(2)．
关键词：公务人员；依法行政；意识和能力
总理在第十二届全国人民代表大会第五次会议作的政府工作报告中指出，各级政府及其工作人员要深入贯彻全面依法治国要求，尊崇法治、敬畏法律、依法办事。 政府公务人员依法行政意识和能力的高低会直接影响到全面推进依法行政的进程。早在2004年3月22日国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，明确把“不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力”列为全面推进依法行政、10年建成法治政府的基本目标之一。2008年6月18日《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》提出，要大力提高市县行政机关工作人员依法行政的意识和能力，提高领导干部依法行政的能力和水平。党的十八届四中全会报告进一步指出要深入推进依法行政，加快建设法治政府，提高政府公务人员依法行政的意识和能力应是其题中应有之意。
1 政府公务人员依法行政意识和能力的内涵
意识和能力是行动的先导。在全面推行依法行政的今天，只有全面提高政府公务人员依法行政的意识和能力，才能真正实现合法行使公权力、保障私权利的行政目的。
（一）依法行政意识的涵义
依法行政意识是法律意识的一个重要组成部分，它是人们关于行政法律规范及行政法律现象的思想、观点、知识和心理的总称。依法行政意识，主要是政府公务人员对行政法律规范及其现象的认识、理解和认同。在行政管理过程中，依法行政意识具体体现在政府立法、行政执法等行政行为的各个环节上，政府公务人员对行政法律知识的掌握、接受行政法律约束的意愿，以及维护公共利益和公民、法人或其他组织合法权益、推进行政高效的责任感等，都是其依法行政意识的充分展示。
（二）依法行政能力的内涵
依法行政能力是指政府公务人员掌握并运用法律实施行政管理的能力。政府公务人员的通用能力包括：政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力和心理调适能力。其中，依法行政能力建设是其能力建设的主要内容，包括较强的依法行政意识；忠实遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权限和程序履行职责、执行公务；准确运用与工作有关的法律、法规和有关政策；依法办事、准确执法、公正执法、文明执法，不以啻法；敢于与违法行为做斗争，维护宪法、法律尊严等。
2 政府公务人员依法行政意识和能力的现状
自依法行政、建设法治政府的目标提出以来，各级政府通过不懈努力，使行政管现行为逐步规范，政府公务人员的依法行政意识有所增强，依法行政能力和水平有所提高，但仍然存在着依法行政意识和能力不足的问题，主要体现在四个方面。
（一）行政管理的观念和方式不能适应依法行政的要求
长期以来，政府公务人员习惯了用行政手段管理国家事务，在相当程度上把行政管理简单看成是行使行政治理权，是“治事”、“治民”，这种行政观念和认以导致在行政竹理过程中的责任意识和权力制约观念淡薄。主要表现在：一是认为法律是管理的“工具”，加强法治就儿加强管理，就是治理“老百姓”。二是习惯于以政策等老方法、老模式办事，而不是依法办事。三是对依法行政工作的定位不够准确。 一些公务人员仍把依法行政工作当作局部性和阶段性的工作，“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的现象依然存在。四是片面认为强调依法行政不利于经济的发展，会束缚人的手脚，认为严格依法律程序办事太麻烦，行政效率不高。
（二）行政执法队伍综合素质和执法水平不高
少数政府公务人员和领导干部缺乏必备的法律知识，学法、用法的意识不浓，行政执法的水平和质量不高，甚至违法执法。一些执法人员不按法定程序执法，执法方式简单粗暴，出现了抢夺式执法、毁损式执法、隐蔽式执法、“钓鱼执法”等等，使执法的社会效果大打折扣。
（三）行政执法不能形成合力，执法难以取得实效
一些政府部门和公务人员本位主义思想严重，趋利执法、选择执法屡见不鲜。当遇到困难、问题时又互相推诿扯皮，未形成协同一致的工作机制。虽然我国政府的组织结构有明确规定，下级政府必须服从上级政府的领导，各级地方政府必须服从中央政府的领导，也明确规定了各级政府的权利清单，但是由于传统文化和传统思维模式的影响，各级政府之间的一些职责权限缺乏明确的法律界定，从而导致了一事多级政府管理，难免产生相互扯皮、推诿等现象。
（四）政府行政管理活动中有法不依、执法不严、违法不究的现象仍比较普遍
党中央、国务院三令五申要求，无论行政机关采取何种方式履行职责都必须依照法律规定。在实践中，行政机关消极不作为侵害相对人权益的现象时有发生，首先，表现为行政不作为形式的有法不依。行政不作为，即政府有关部门有依法主动实施或依公民、法人或其他组织申请实施行政行为的义务，且能够履行而未履行或者拖延履行的行为。其次，表现为行政执法过程中的执法不严。行政执法过程中法律意识淡薄，依法行政观念不足，不能严格依照法律条文和法律程序严格执法，执法行为不规范，侵犯了公民的合法权益。
3 提高政府公务人员依法行政意识和能力的途径
如何提高政府公务人员依法行政的意识和能力，是我国推行依法行政、建设法治政府迫切需要解决的问题，也是需要下大力气解决的一个难题。我们必须采取有效措施.切实提高政府公务人员依法行政的意识和能力，从而加快推进依法行政、建设法治政府的进程。政府公务人员依法行政意识和能力的提高不可能―蹴而就，除了在执法实践中不断培养之外，还需要从培训制度、考评体系、责任机制三个方面保障政府公务人员依法行政意识和能力的提高，而培训则是培养和提高依法行政意识和能力的重要方法之一。
（一）加大培训力度
以忠于国家、服务人民、恪尽职守、依法行政为主题，坚持法律知识学习与解决实际问题相结合，坚持增强政府公务人员依法行政能力与提高服务意识相结合，紧紧围绕法治政府建设，提高政府公务人员依法行政意识和能力，建设一支具有较高法律素质的行政执法队伍，全面推进依法行政。通过学习培训，使公务人员全面领会和把握依法治国基本方略的精神实质，不断增强法治观念，培育法律信仰和法律思维，提高法律素质，牢固树立依法行政观念，增强学法用法的自觉性；熟悉我国基本法律法规常识，掌握本职工作需要的专门行政法律法规，准确用法，提高依法行政的能力和水平。
（二）届定培训的基本内容
坚持理论联系实际，围绕政府公杖嗽钡墓ぷ魇导剩确定培训重点和内容，分通用法律知识和专门法律知识两部分。通用法律知识包括依法治国法治理论、行政法基本原理、宪法和规范我国行政管理方面的法律，如《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行此处罚法》、《行政许可法》、《行政监察法》、《国家赔偿法》等；专门法律知识主要是与公务人员职务有关的规范专门行政管理的法律法规知识。
（三）建立健全教育培训制度
把依法行政培训列入对公务“进行初任培训、任职资格培训、专门业务培训和在职培训的重要内容。可在各级党校、行政学院建立培训基地，形成“以需求为导向、分级管理和分层培训相结合、计划调训和自主择训相结合”的格局。要根据不同的类别和学院特点，安排相应的法律知识学习内容和课时。采取多渠道、多层次，多种方法，加大培训力度，增强培训工作的活力，使其更富有实效性。各级领导干部要树立法律意识，积极参加培训，不断提高法律素养，掌握相关法律知识并具备一定的法制理论水平，牢固树立依法履行职责的观念，逐步提高依法行政的意识和能力。
（四）营造良好的社会环境
采取多种形式，加强普法和法制宣传，不断增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，积极营造全社会遵法、守法、依法维权的良好环境，逐步形成与推进依法行政、建设法治政府相适应的良好社会氛围。
参考文献
[1]《提高领导干部创新能力》，孙国新著，中国方正出版社，2013年版。
[2]《提高领导干部依法行政能力》，吉龙华著，中国方正出版社，2011年版。
[3]《提高科学执政民主执政依法执政能力》，刘大秀著，人民出版社，2014年版。
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