关键词：国外；社区治理；经验
中图分类号：d908 文献标志码：a 文章编号：1003-949x（2013）-03-0068-02
一、国外社区治理成功经验列举
国外居民参与社区治理的成功经验表明提高社区自治水平、实现社区自治才是完善社区治理的必经之路。目前国外发达国家主要可总结为以下三种模式，即美国的社区自治模式、新加坡的政府主导模式以及日本的混合管理模式。这三种模式是现代社区治理的前沿模式，是根据各自的国情寻找适合本国发展而得出的治理成果，且都有一个共同点，那就是都以实现社区居民自治为最终目标，最大限度的还权于民，政府不再是“主管”的角色，更多的是居于宏观主导的位置。现将这三种治理模式比较如图1。
二、对外国社区治理成功经验的借鉴
1. 对美国社区自治模式成功经验的借鉴
美国是一个移民国家，其政治体制是总统制共和制，自1776年美国独立战争取得胜利并通过《独立宣言》以来，美国人就已步入为了追求平等、自由等一切民主权利而奋斗的时期。美国追求民主自由的传统一直延续至今，在社会建设中也无不渗透着民主自由的气息，社区自治模式就是在这种气息下酝生出来的。在美国，政府在社区自治中的主要职能是：1.制定相对完善的法律制度，2.为非政府组织和居民提供相应的政治、资金方面的支持，起到宏观指导的作用，3.通过物质和资金资助等方式支持社区建设，4.对社会资源进行合理分配，并制定相关政策对相关需要调节的部分进行引导。社区自治模式的治理主体主要有政府、社区组织（官方或半官方）、非政府组织、公民等，这种社区治理方式是自下而上的，首先通过收集民意为社区建设建言献策，政府再通过民意来对社区进行整体规划，这样就达到了居民广泛的积极参与的目的。美国社区自治模式的成功经验在于能够做到政府的集中分配、高效管理与居民积极参与相结合，符合社区长远发展的利益。
2. 对新加坡社区政府主导模式成功经验的借鉴
新加坡是一个美丽的岛国，地处东南亚，由于其整洁的城市环境，又有“花园城市”的美称，新加坡的政府主导型模式主要表现在政府为居民提供完备的生活条件、完善的管理制度和良好的发展环境，有约86%的公民居住在政府出资建造的65万个单位住宅里[1]，在新加坡，社区类似于选区，新加坡全国共划分为84个选区[2]，选区是社区活动的基本单位，政府通过对选区的直接管理达到对整体社区管理的目的。在新加坡，社区活动的经费主要是政府补贴和社会募捐，但是更多来自政府财政，据有关统计，政府负责90%的社区基础设施建设费用和 50%的日常运作费用[3]。在这种管理模式中，政府培育部分管理人才在一定权限内对社区事务进行管理，在政府主导的前提下实现社区居民的参与工作。新加坡政府主导模式的成功经验得益于新加坡国土面积较小、人口较少的优势，便于政府制定面对大规模的完善的管理体制及有效实施，居民的参与为这种政府主导模式提供了保障，符合新加坡的基本国情。
3. 对日本社区混合管理模式成功经验的借鉴
日本的社区治理模式是混合管理模式，即政府和居民共同管理社区事务，日本社区处于半自治状态。在日本，一级行政区划分为都、道、府、县，且各都、道、府、县均享有自治权，每个都、道、府、县下都设有若干个市、町、村，并享有一定的自治权，日本人传统的自律精神使他们对社区的建设有很强的责任感。政府在社区治理中的主要功能是指导、支持并监督社区工作，为社区建设拨款，鼓励组织社区自治组织和社区公益团体，组织社区活动，请社区居民自愿参加，积极听取居民意见，解决社区具体事务，确保居民直接参与到社区治理中来。日本社区混合型管理模式的成功经验主要表现在以下几个方面：1、政府在社区治理中起到指导、支持、监督的作用，给居民直接参与社区事务的机会。2、在资金方面，统一由政府拨款，听取居民意见，专款专用，避免了资金紧缺或者资源浪费的情况。3、日本社区治理日趋民主化，相应听取民意机构的社区帮助政府实现间接管理。
三、国外社区治理成功经验对我国的启示
1. 需增强公民意识
公民意识是人们对于道德素养、权力、义务、责任、价值观念等的
度，从而形成的一种现代意识，区别于专制体制下的居民。随着社会民主化进程的加快，现代政治体制为公民意识的存在和深入发展提供了良好的政治环境，人民得益于这种环境并逐步转变着他们的社会心理，主人翁意识不断增强，逐步从固有的居民角色中脱离了出来。在辞海中，“公民”被解释为“具有或取得某国国籍，并根据该国法律规定享有权利和承担义务的人。”在这里公民被赋予了权力和义务，区别于固定住在某一地方的“居民”。在我国各项草案、文件中，“农民”、“居民”也已经被“公民”所取代。公民意识增强主要表现在对自身道德素养的培养、社会责任感的增强、自身权利的维护、对社会公共事务的参与等方面。现代社会城市化进程不断加快，社区事务也相对复杂起来，居民与社区生活关系最为密切，对社区的各项需要也最为了解，而且只有公民最清楚自己想要什么，有了公民的参与，邻里之间、公民与政府之间的各种利益冲突就更易于调节。充分发扬社区民主是社会民主建设的需要，更是公民表达个人诉求、维护自身合法权益的有效途径。“民主过程的本质就是参与决策。民主社会中任何成员都不能保证他在参与的争执中一定稳占上风，但可以肯定（如果是真正的民主）他能公正地享有一份决策权。他可能在表决中失败，意见还是提出来了。”[4]
2. 需进一步转变政府职能
政府职能转变即政府职能由全能型向服务型的转变，全能型指制度等的产生、运行过程都经过政府的监督和控制，担任了掌舵和划桨的双重角色。十八大报告明确指出：“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。改革开放以来我国已经经历两次政府职能转变，且自2002年以来我国正在经历第三次政府职能转变[5]，政府越来越趋向于扮演掌舵者的角色，执政理念也正由管理向治理转变。管理即照管或约束，以达到组织和谐。管理是自始至终的自上而下的管制约束，是一个单向的行为。而治理是整治调整，是多元化的个体之间相互协调相互配合的情况下完成的一种双向互动的行为。俞可平认为，治理与以前自上而下的管理不同，治理“主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。”[6]随着政府职能的转变和社区自组织的发展，政府在社区治理方面所带来的压力得到释放，居民在政府的指导下行使权力来“规划”自己的社区，居民对于公共事务的自治慢慢成为公民社会生活的内在要求。2000年11月19日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知 》中明确提出要“扩大民主、居民自治。坚持按地域性、认同感等社区构成要素科学合理地划分社区；在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。”政府的这种职能转变为居民社区自治提供合法性和可能性。过去由于居民的“臣民”意识和政府的有力管理，居民很难参与到社会建设上来，尽管有些中央文件号召居民积极参与社会建设却没有明确的政策措施予以协助，加上中国居民传统的“观望”心理，参与社会建设没有带头的组织或个人是很难在地方展开的。 3. 需加强政府、居民与非政府组织之间的互助合作
非政府组织是介于政府与市场之间的非营利性组织，是由社会居民自发组织的，以社会的公共利益为组织目标，具有自治性、公益性、志愿性等特点。这些民间自发组织成为调节政府、市场的重要力量。“人们自愿组成各种组织，目的是要通过参与社会生活和公共事务来更好地行使和保障个人权利以及社会的整体利益。”[7]非营利组织的职能包括：代言功能——由于非营利性组织是民间自行组织起来的，就代表了大多数公民的利益，公民的集体意见通过这种非营利性组织表达出来，体现了其代言功能。保护功能——体现在对社区环境的维护和对公民合法权利的保护上。创造功能——合理利用各种资源，创造新的价值，对减少对有限资源的浪费起到带头作用。社区治理理论专家俞可平认为：“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。”[8]
居民、政府、非政府组织对社会治理所起的作用是不同的。我国的国体和政体决定了国家的权利属于人民
，政府的权利是人民赋予的，要取之于民用之于民。政府的各项职能都以为人民服务为基本出发点。随着政府职能的深度转变，管制型政府逐渐被服务型政府所取代，进一步将工作转移到幕后成为社区建设的护航者，赋予公民更多的权利，鼓励公民发挥主动性、创造性。政府在社区治理中的主要职责是指引社区治理朝着正确的方向发展，与社区各种组织一起完善社区治理体系，为社区居民提供公共资源和公共服务，为社区提供安全保护系统，确保居民人身安全。
本文是湖南省研究生科研创新资助项目研究成果。项目编号：cx2012b396
参考文献：
[1][2][3]转引自王珏青：国内外社区治理模式比较研究，[d].2009年，第28页。
[4][美]科恩：论民主[m].商务印书馆1988年版，第219页。
[5]房宁：实现好政府职能的第三次转变http：//theory.people.com.cn/gb/49150/49152/6402030.html
[6]俞可平：中国离“善治”有多远—“治理与善治”学术笔谈[j].中国行政管理，2001第9期15页。
[关键词]城市边缘社区；“城市政策”；“在地治理”模式；“人本治理”模式
[中图分类号]D630
[文献标识码]A
[文章编号]1006-0863（2015）05-0137-06
法国城市边缘社区问题的由来需要追溯到20世纪五六十年代。当时，为了适应工业化和城市化发展所带来的住房需求问题，法国政府在各主要城市的郊区修建了不少高层居民小区。在70年代中期以前，这些社区的居民主要以工人、中产阶级和当地原住民为主，外国居民较少，社区问题主要表现为阶层和邻里矛盾。但后来，情况发生了很大变化。得益于新的城市住房政策，中产阶级陆续搬离这些高层居民小区，在其它公共交通和服务都比较便利而又接近市中心的地方购置房产；与此同时，1974年，法国政府决定终止原来的劳工移民政策，导致以家庭团聚为名义的外国移民数量的迅猛增长，这些外国移民，被安置在那些空置了的高层建筑小区里。社区里原来简单的邻里问题开始逐步演变为种族问题。法国政府很快就开始担心：这些礼区会不会变成美国《黑人暴力社区》（《GettosNoirs》）所述的那样？法国的边缘社区治理政策就是在这样背景下被提上议事日程的。
因为边缘社区被看作是一种危险，不仅仅在于直接意义上这是一些让人害怕和恐惧的社区，社区内居民的人身安全和生活状况都让人堪忧，更重要的是它与共和国所倡导的社会平等和社会和谐理念格格不入。国家需要在“积极歧视”政策原则指导下，发起一场“平权运动”，赋予边缘社区居民特别的权利和例外的援助，消除因为不平等问题造成的社会矛盾和冲突，增进社会稳定和融合。
这场已经开展了将近40年之久的边缘社区政策以”城市政策”冠名，意在实现对边缘社区的善治，消除地区、社会不平等、促进社会融合；与此同时，在治理过程中推动公共行政范式的现代化；而在治理策略上，法国政府主要采取的是以特定地点为治理目标对象的“在地治理”（place-based）模式。
一、“在地治理”模式的法国经验
这些城市边缘社区，法语中称之为“城市敏感地区”（Zones urbaines sensibles，简写为ZuS）。法国目前有751个边缘社区，其中717所位于特大城市，涉及大约450万居民，相当于法国总人口的7.6%。它们的“边缘”身份主要由政府根据一定的社会和经济、地理空间特征来认定。
这些社区，大部分位于郊区，远离市中心，住宅类型一般为整齐划一的高层楼群，公共服务设施比较匮乏且通常破败不堪。据法国城市敏感地区观察署历年的报告，在就业、收入和居民结构构成等方面，明显区别于其它地区。就人口结构而言，这些社区40%的人口为25岁以下年轻人，高出全国10个百分点左右；1/3的家庭为多孩子的大家庭或单亲家庭，一半左右的居民为外国移民。就业状况方面，1990-1999年间，这些地区的平均失业率从18.9%上升到25.4%，同期全国平均失业率则为10.8%和12.8%：2012年，边缘社区15-24岁的年轻人的失业率则高达40.7%。这些社区39%的居民没有任何学业证书，56.3%的就业人员主要从事家政、劳务等体力劳动；一半左右的女性处于失业状态，即使有时她们找到了工作，也基本上是一些短期合同工或半工。2012年这些社区的人均收人为918欧元，同期全国人均收入则为1260欧元；51.6%的家庭需要领取政府生活补助或住房援助；五个家庭中有一个家庭的收入要低于全国最低收入贫困线，低收入家庭的比例是全国平均比例的两倍。如果用通俗一点的话来描述这些社区，那就是“四多”地区：穷人多，年轻人多，外国人多，没有工作的人多。
法国可能是欧洲最早将边缘社区问题治理提上议程并制定出一系列严肃的施政计划的国家；同时，和其它国家相比，在该问题上法国的政策也最具有持续性，40年间虽然执政的政党已经轮替了好几次，但无论是左派政党还是政党上台执政，都把边缘社区的善治作为主要施政内容之一。在治理模式不同，法国采取“在地治理”模式（place-based），即致力于改造边缘社区的居住条件、生活环境和人口结构等，试图将边缘社区去污名化，改造成一个不具特别区别性的正常社区。本文将40年法国边缘社区治理实践划分为“去污名化”、“激活社区活力”、“盘活社区经济”和“促进社区翻新与社区融合”四个阶段。需要强调的是，这里的区分标准只是根据不同时期的政策新特色而做出的，四个不同阶段的政策内容在很大程度上都具有承前启后性，不同政策内容在每个阶段实际上都或多或少有所体现。
1.社区去污名化阶段（1977-1981）。一般认为，法国冠名以“城市政策”的边缘社区治理运动正式始于1977年的“住房与社会生活计划”（ HVS），政策目标是通过改造边缘社区的住房条件，发展完善当地的公共设施，以吸引部分中产阶级在这些地区安家，促进居民结构的多样化，从而最终使这些社区脱离边缘身份。有五十几个社区入选该治理计划。但这些政策的有效性很快就受到挑战，这些被改造的社区不仅没能吸引到中产阶级的到来，并且有批评指出改革单纯地把目标局限在改善社区居住环境方面，忽略了当地居民在改善生活和经济条件方面的需要。
2.社区活力激活阶段（1981-1993）。1981年夏，里昂发生了严重的郊区骚乱事件，过后，执政的左派政党出台了一系列针对边缘社区及其人口的政策，包括社区发展计划（DSQ）、青少年社会融人与就业地方帮助计划、犯罪预防国家委员会（CNPD）、教育优先发展地区（ZEP）等。这轮改革部分程度上是对前期的边缘社区治理政策的矫正。除继续就边缘社区空间和居住条件进行改造外，社会党政府把促进就业和公民平权作为新一轮治理政策目标。1984年，148个社区被认定为“社区发展计划”的支持目标。这一期的治理方案强调地方在边缘社区治理过程中的核心角色，治理对象以社区为单位，各社区所涉市长被认定为第一负责人；中央政府成立“城市社会基金会”（FSU），就国家层面对治理社区进行特别财政援助；为避免治理过程中部门分割、各自为政现象的出现，成立“城市问题中央部委协调委员会”（CIV）。与此同时，中央成立专门机构就政策效果进行总体评估并对下一步的改革提出理论引导和建议。
法国在20世纪80年代末面临着严重的失业率和由此引起的一系列的社会问题，1990年，里昂郊区以一位年轻人的死亡为导火索，再次发生严重骚乱。密特朗政府将边缘社区治理问题作为国家的首要问题来抓，国家对这些社区的治理力度大大加强。边缘社区治理进入实实在在的制度化阶段：成立“城市部”（Min-istere des villes），负责指导、协调各部委、中央和地方的政策和行动，该城市部则成立一个由议员、学者、专家、高级公务员、社会组织代表构成的专门的”城市政策评估委员会”，就政策的内容、实施条件、效果与目标的对应程度做出评估。其次，“城市政策”（la Politique cle laVille）主张正式提出，“社区发展计划”（DSQ）被“城市社会发展”计划（DSU）所取代，政策目标单位不再是所涉边缘社区而是该社区所在的整个行政区划（L'ag-glomeration），原因在于政府认为以社区为单位进行治理并不能有效地解决问题，比如以社区为单位创造就业的政策实际上给社区失业者提供的工作机会非常有限，如以整个行政区划为改革目标则会产生不同的逻辑效果。1991年政府出台《城市指导法》，再次强调阶层、种族混住政策，要求人口在20万以上的市镇应建设不少于20%的社会保障房。该法同时强调“居民参与”在社区改造过程中的必要性。
3.社区经济盘活阶段（1993-1999）。这一时期法国政府对边缘社区治理的政策目标特色是繁荣当地经济，通过经济发展来促进就业，消减贫困和其它社会问题。在治理手段上，对边缘社区分门别类进行有针对性的重点治理。1994年，l3个边缘社区被指定为问题特别严重地区，由“城市重大项目计划”（GPU）特别负责。1996年，朱佩（A.Juppe）政府出台“进一步推进城市发展政策协定”（PRPV），将城市边缘社区划分为三类：城市敏感区域（ZUS），城市复兴区域（ZRU）和城市经济特区（ZFU）。治王罩重点放在改善社区公公服务社区治安和社区经济发展方面。后两者主要体现在“社区警察政策”（PDP）与城市经济特区政策上，是典型区别于以往边缘社区治理政策的两项新的改革内容。在治理的政策工具上，1993年法国政府提出“城市合同”制（contrat de ville）：就200多个边缘社区的住房、环境、教育、交通、安全、文化、体育设施及其它公共服务和设施问题，中央、地方政府和各社会企业、组织共同签订一份为期三年可续签的协作合同。中央建立“城市发展部委联合基金委”（FIV），基于“城市合同”对各边缘社区进行专项财政援助。
4.社区翻新与社区融合阶段（1999-至今）。从2000年左右开始，法国的边缘社区治理政策发生了转折性的变化。中央政府空前地加强了对这些社区治理的财政援助和行政干预，以至于观察者认为边缘社区治理进入中央集权年代。这一时期政府的政策目标一是改造边缘社区的空间环境质量即进行社区翻新，二足推进社会融合。至于实现手段，边缘社区治理研究专家Epstein概括为“旧房拆除（Demolition）、税收减免（Exorieration）和财政转移支付（Perequation）”。1999年，法国政府颁布《国家城市翻新与融合行动计划》，决定就2000 - 2006期间投入50亿欧元致力于改造80个情况视为最糟糕的边缘社区。中央政府的决心到2003年达到了巅峰性的体现。这一年，政府出台《保诃老法>（la Loi Borloo），提出《城市翻新国家行动计划》（PNRU），决定在2004-2013年间投入120亿欧元致力于边缘社区建设。具体措施包括：第一，政府计划在该期间在400个边缘社区投入4亿欧元拆除25万套旧房，修建40万套廉租房；第二，将原来的城市经济特区扩展到104个，对进入这些社区的企业实行税收减免政策；第三，对这些社区实行财政转移支付政策。与此同时，中央成立“国家城市翻新办事处”（ANRU）统一负责财政拨款分配问题。同年，即2003年，法国成立“敏感地区国家观察署”（ONZUS），收回90年代下放的政策实施效果评估权，按照统一的评估标准就全国各地新政策下边缘社区治理效果进行统一评估。
在经历了2005年的大城市郊区骚乱事件后，法国政府对《保诃老法》的政策内容进行了部分的反思，国家政策重心除改造社区空间面貌外，也增加了社区内的突H{社会问题的治理的内容。政府在次年出台《城市社会融合合同》（CUCS），取代此前的《城市合同》；2007年成立“社会融合和机会均等国家办事处”，主要是针对郊区年轻人的就业、教育培训等问题；2008年，萨科齐政府出台《郊区希望计划》（PEB），该计划提出三项重点治理内容，即提高教育质量，改善社区治安状况和交通条件。
二、法国“在地治理”模式的有关主要争议
（一）政策目标问题
为数众多的观察者，包括官方边缘社区治理评估机构，认为40年间法国对边缘社区的治理政策目标实际上是模糊不清、错综杂乱的。尽管从表面上看，自1977年以来，政府对边缘社区的治理始终是围绕着改造社区居住环境、完善社区公共服务及基础没施、提高居民生活质量、实现社区人口结构多样化等几个方面来进行的，通过这些措施，以图将边缘社区改造为正常社区，从而在根本上弥减社会和种族间的不平等。但“城市政策”在日后逐步推行的过程中，无论是其宏观性目标还是其阶段性具体性目标，都被口益扩大化和复杂化最终导致模糊化，不可辨认与解读。
从其宏观目标而言，尽管在官方的修辞中，这是一场将持续数代的持久的社会“平权运动”，但实际上在边缘社区治理政策推行过程中，法国政府还赋予其其它宏大的目标和期望。在20世纪70年代政策发起之时，边缘社区治理就是承担着激活“地方民主”的政策实验任务的；80年代初法国开始推行权力下放行政改革运动，这些边缘社区就成为中央与地方分权的重要的政策试验点；此后，随着新公共管理运动的兴起和发展，1990年代法国政府在前两项政策目标之外，义把刘边缘社区的政策作为国家现代化、公共行政理性化等新的行政模式的先期实验尝试，如果取得良好效果，以后可在全国普及。从这个意义上而言，边缘社区治理行动已经远远超出其应有之义，成了法国政府政策试验的“小白鼠”。换句话说，”城市政策”究竟是“一项辅政策（une politique substitutive），曰标在于解决国家一般性政策下解决不了的边缘社区及其人群问题？还是一项实验性政策（une politique incitalive），目标在于对国家的一般性政策改良做出试探、启发和爪范作用”？政策目标的扩大化必定会消蚀其可辨识性而最终导致政策本身变得难以解读。90年代初，“城市政策”评估委员会成立后不久，其执行主席和首席报告人对“城市政策”的目标各执一词，最终各自撰写一份评估角度和侧重点互不相同的报告，前者就事论事，就“城市政策”的执行情况和实施效果进行评估；而后者则把“城市政策”当作国家现代化的先行试验列对其做出评估。这种分歧同样体现在政府评估报告与社会上独立或者半独立性评估机构的报告之间。政策评估问题上的意见分裂，又造成国家在对边缘社区的治理内棒和手段上摇摆不定，变幻无常。
就其阶段性目标而言，一方面因为时局或者施政者理念差异而时常变幻不定，另一方面，其治理对象、内容也越来越宽泛。40年间，除涉及的边缘礼区由最初的50个扩大到今天的751个外，法国政府对这些社区的政策内容日益拓宽，新的治理议题陆续不断地被提出来，政策目标包揽政治生活、社会融人、经济、住房、就业、教育、医疗、治安、交通等等，国家意图对边缘社区进行全面、彻底治理，却逐渐迷失在其过于庞杂的且变幻不定的政策目标中去。尽管国家对边缘十社区的财政投入是40年前的15倍，但却被批评为是“撒胡椒面”式的政策疗法，政策收效甚微，甚至被认为“对其失败是不可能视而不见的”。
（二）“在地治理”与“人本治理”之争
“在地治理”模式与“人本治理”模式的直接政策目标基本上是一致的，都是为了缩小社区差异和社会不平等，但两者在治理策略上是截然相反的。
“在地治理”模式以社区为目标对象，通过改造社区居住环境、完善社区公共服务和设施、发展社区经济、创造尽可能多的就业机会等手段实现边缘社区去贫困化和公共服务均等化，从而从总体上提高社区档位。国家在治理的过程中起主导作用，是一种以强势外力介入的方式试图改变特定地区的整体面貌，而当地居民则在改造过程中处于被动接受援助的地位。
“人本治理”模式以边缘社区的贫困居民为治理对象，主要有两种实现手段。一种是通过特定的住房、经济援助等政策，帮助这些居民搬迁到居住环境较好的社区，使其能够享受到更好的医疗、入学、就业等方面的服务。这是一种遣散治理策略，不在于对社区品质的改造，而在与国家通过一定的政策援助，将边缘社区条件最困难的居民分散迁徙到其它条件较好的正常社区中去，以改变边缘社区贫困人口过分集中的情况。第二种手段是进行社区居民赋权，即进行充分的权力下放，赋予社区居民自我组织自我发展的政策制度空间。赋权的过程意味着居民对社区发展的规划、实施、监督和评估的全方位介入，是一种以尊重社区居民愿望，强调居民主动参与边缘社区发展活动中的互动型治理模式。通过民主参与调动居民的积极性和创造性，增强其自身发展能力，建立可持续发展的社区去边缘化机制。
法国政府主要采取的是“在地治理”模式。尽管自80年代起，“社会混合”政策（la mixite sociale）时不时地被政府提上重要的议事日程：一方面，鼓励中产阶级到边缘社区安家；另一方面，扩大中产阶层和富人阶层聚居社区廉租房（HLM）的数量以安置贫困人口，但从前文陈述的法国的政策脉络所示，其核心治理策略仍是“地点式”的，并且这种治理策略在2003年被《保诃老法》强势的“城市翻新”政策进一步确认和强化（治理重点放在边缘社区住房改造上）。
相比较于“人本治理”的遣散模式，“在地治理”模式的优点是可以将边缘社区囊括到城市化进程中去，避免这些社区成为人去楼空的“鬼城”。但“在地治理”模式也有其问题。质疑之一是关于政策的公平性问题。国家以地域特征为标准进行持续不断的大量的财政和政策援助，其它同样生活在困境之中甚至情况更为恶劣的居民因为不在边缘社区居住而享受不了这些政策福利。政策本身是否有失公允？是否会激起其它地区贫困居民（如生活境况越来越恶劣的农村居民）的不公平感？质疑之二则是政策效果问题。2002-2012年间，法国政府共投人大约450亿欧元到边缘社区问题治理上，但这些社区和其它地区的差异并没有被消减：2007年，边缘社区家庭的平均消费能力是全国平均水平的56%，而这个数字在2002年为58%。2009年.边缘社区收入低于贫困线的人口比例是全国平均比例的2.4倍，失业人口比例为18.6%，是同期全国失业人口比例为9. 2%，2003年两者则分别为17.2%和8.1%，六年间边缘社区人口失业率的增长速度实际上高于全国人口平均失业率的增长速度。这些社区25岁以下的年轻人为最大的涉及群体，2009年，43%的青年男子、37%的青年女子都处于失业状态。与此同时，边缘社区的教育水平也并没有得到改善，越来越多的青少年中学会考失败拿不到文凭：2005年，中学生的毕业平均分数为11.7/20，到2009年，平均分则降到9.6/20。质疑之三是这些社区的可治理性问题。因为边缘社区自身的特点，社区居民一旦经济条件得到改善有能力搬到其它地方去，一般都会搬走，别的地方经济更困难的家庭则随之搬进来。如是循环，边缘社区始终成为贫困人口聚居地，旧的贫困人口刚搬走，新的更加贫困的更需要政府援助的人口马上搬进来，这些社区就像是一个可怕的黑洞，无论国家投入多少的援助资源，其总体情形都在日益恶化。
一些观察者因此提出“人本治理”策略：法国政府应该调整其边缘社区治理政策，改变一味地把对边缘社区援助重点放在财政和制度投入上的做法，而是应该创造有利条件和优惠政策帮助边缘社区居民迁居到其它地方去，甚至效法美国的“公民赋权”做法，协助边缘社区及其公民拥有自我发展的能力。
（三）国家主导与权力下放的政策悖论
法国的“城市政策”是由国家发起主导干预的一场接力运动，呈现出一定的国家意志主义特征。但如前文所言，在政策目标上，它又是一场国家公共行政现代化和理性化改革的政策实验运动，因此“城市政策”在推行的过程中，自然而然地采用了新公共管理运动的一些治理理念和治理工具，如权力下放，建立扁平化治理结构，实现参与主体多元化、推行项目合同制，倡导居民参与等等。国家主导与权力下放未必就一定是对立的矛盾关系，关键点是如何处理好国家、地方、社会各参与主体间的权责划分问题。英国1997-2010年间由布莱尔政府发起的边缘社区治理运动也是在国家的主导干预下进行的。但在这个过程中，英国政府能够严格地对参与各方的权责进行清晰的划分，并能够切实地把权力下放到地方：国家是宏观政策制定者和政策执行效果监督问责者，但政策的具体执行和运作则被下放到地方。具体做法如下：第一，国家就消减地区差异制定100多个左右的政策目标，伴之以具体的最低项目内容指标；在地方实行跨部门协同合作制度，地方政府和各公共服务/事业机构（学校、警局、就业中心、社会服务机构、社会住房巾心等）共同签订一份《地方策略性合作伙伴关系》，针对国家政策目标内容共同拟定起一份行动汁划，需持续向政府监督部门做国家指标完成情况报告，此外，《地方策略性合作伙伴关系》的执行情况受国家审汁委员会的年度考核，考核不合格者将受到惩罚；第二，地方建立起社区发展指导委员会，由地方议员、政府机构和公共事业服务机构负责人、居民代表组成，后者需占委员会成员多数，就目标治理衬：区的发展计划和当务之急的项目共同协商做出其识性决策。地方机构的能动性和参与度得到了保障，国家与地方政府、社会机构之间的真正的多元合作关系就得以实现。据2010年英国政府机构的评估报告，英国88个城市边缘社区在系列政策治理下，社区经济、教育水平得到了很大的提高，犯罪行为减少，地方治安得到明显改善。如2001-2007年间，入室盗窃减少了一半，学生考试通过率比过去增长了三分之一，就业率也提高了好几个百分点。
但作为典型的福利型国家（L’Etat-providence），法国受制于白身行政文化、中央集权式的行政组织框架和运作模式，公共机构和公民社会关系疏离等历史传统，政府意欲通过边缘社区治理实践来实验新公共行政理念和行政范式，但其实验过程及其结果是很难脱离“路径依赖”因素的干扰的。
“城市政策”意欲为一场由公共行动主体（国家、大区、省、市镇）和私人及社会行动主体（企业、社会组织、居民等）共l司参与的治理运动。在法国这样一个部门本位主义和都比较严重、国家与社会合作关系小是那么密切的国家，多主体治理模式在运行过程中所产生的第一个问题就是经过清晰的权责界定之后的各组织机构间的合作协调问题。“在城市发展问题上所涉及的所有的领域，要不同参与主体之间进行合作是非常困难的事，每个人都按照自己的逻辑维护自己部门的利益。首先是省长和省建设局局长的矛盾，省长在法律意义上是国家公共服务下放后的组织协调者，但建设局局长认为城市发展是他的职责权限；省议会在“城市政策”中基本上是缺席的，仅仅在2000年被邀请签署《城市合同行动计划》，但省议会又往往不愿意签署这个合同：如果签了，接下来会被请求对”城市干政策”进行财政援助？涉及到基层，因为具体拨款到哪个社区，在合同签订过程中也是争论不休。为了解决权力下放过程中的部门与各参与主体的合作协调问题，法国政府绞尽脑汁，从90年成立“城市部”以来，20年间，先后成立了20个中央部委级的边缘社区问题治理指导协调机构，还不算地方上各式各样的起着类似功能的公共组织。由此又产生第二个问题，即越来越膨胀的倾向和低效的制度运作效率。
另外一个突出的问题是居民参与问题。扩大居民参与是边缘社区治理过程中的一项重要政策内容。上个世纪70年代以来法国政府也不断通过立法和制度化建设等手段来加强地方居民在社区发展建设中的作用和角色，并进而推动地方民主的发展。社区陆续建立了社区居委会、青少年理事会、老年理事会、参与式预算等等旨在推动社区自治的组织和制度。但居民参与程度一直不甚理想。一方面，大部分地方议员因为害怕居民参与会威胁到自己对公共事务的权力影响而对其持相当保守的态度，通过立法形式对居民在地方事务上的决策权设置种种的限制；另一方面，因为参与过程与结果流于形式，社区居民对这些参与制度的效用也充满怀疑，因而对参与活动相当冷漠，缺乏热情特别是2003年，《保诃老法》规定居民人口超过三万以上的社区必须建立社区居委会，但同时又把它置于市议会的托管之下，在部分观察者看来，实际上是地方民主的一种倒退做法。
国家干预与地方分权的政策悖论与张力在2000年以后得到强化。这个时期国家对城市边缘社区的政策可分为两条线。第一条线，国家加强了对边缘社区治理的直接干预和调控。在中央和地方的合作关系上，设立“一窗式”的财政管理体制，由“城市翻新国家办事处”（ANRU）代表中央政府和地方市长直接签订社区治理合同，而在过去，这个发展计划则是由国家一各部委一地方各级政府一各社会主体共同商议签订的。其次，国家对边缘社区治理内容也进行了具体的整齐划一的硬性的规定：边缘社区治理的核心目标一是改善社区的住房条件，二是分散社区弱势群体的集中程度，实现两项目标的方法策略则统一为拆旧房、建新房，实行税收免减政策以发展地方经济扩大小康家庭、中产阶级在这些社区的比例。地方上失去了在边缘社区治理问题上因地制宜的策略和目标手段选择自
第二条线，2000年初开始，国家持续推动权力下放的力度。2002年，法国出台《社区民主法》，重申公民的知情权和城市规划过程中居民参与的必要性。另规定人口两万以上的社区必须要建立居民自治组织即居民居委会。2003年，法国进行了一场旨在推动权力下放的修宪改革，地方将在经济、就业培训、住房、交通、社会保障、教育文化等方面享有更大的自。这次修宪活动的另外一个突破之处是建立地方公投制度（Ref-erendum local），赋予居民就地方公共事务决策的集体票决权。
由此可见，在边缘社区治理问题上，法国政府一方面意图加强地方自治，推动“公民赋权”，另一方面却又试图使“国家回归”到社区治理中去。前者意欲充分激活来自社会的潜能和创造力，后者则又透露出国家对地方组织、社会组织和公民行动力的怀疑。这是自相矛盾的两条治理思路。政策在实际推行中，国家强势干预模式必将逐渐吞噬地方和社区的自主发展空间二法国边缘社区居民参与流于形式的事实也证明确实如此。
三、法国“地方治理”模式的教训
自1981年法国政府首次对”城市政策”进行评估以来，儿十年间各种政策绩效评估报告年复一年地重复着”城市政策”失败的结论。尽管一位政府官员曾言“不要一味地指责城市政策，如果没有它，我简直不敢想象这些社区的情况”，但官方评估报告公布的数据义确实显示法国边缘社区的总体情况是呈日益恶化的趋势。
政府积极推动社区建设，增强了社会凝聚力。基于社区建设的公共特征，新加坡政府负责90％的社区基础设施建设费用和50％的日常运作费。强调政府主导下的大众参与，既能弥补社区建设所需公共资源的相对不足，又在一定程度上强化了执政党的基层建设。
新加坡社区建设实行统一指导与民主自治并行的原则。国家统一规划，政府有关部门负责制定社区发展计划和评估标准，社区发展理事会、民众联络所、居民委员会等机构在政府指导下自主活动，并及时向政府反馈民众意见。政府各部门根据社区居民需要，调整规划和管理方式，按照社会服务标准评估各自治组织的业绩，下拨活动经费。政府行政部门、社区管理机构、基层自治组织及社会团体之间职责分明、上下贯通，形成了科学、合理、灵活的社区建设模式。新加坡的小政府理念是有所为有所不为。社区建设贴近民众，凡可自主管理的，政府放手，但提供指导和经费，培养了社区成员的参与意识，促进了公民社会的发展。
社区建设以“人”为中心，满足社区成员生存和发展需要。新加坡注重培养一种为社会自愿贡献的“义工精神”，由国家义务工作中心推动，促进民众及社群的广泛参与，使义工活动服务社区，又能减轻政府的压力。政府还引导社会团体、企业商家参与社区建设，建立社区服务网络，针对不同群体开展平易近人的服务，社区能够为民众提供有效援助，形成了我为人人，人人为我，积极、有爱心的社会风气。
社区服务细化为三种类型：一是行政事务服务：服务范围是社区全体成员，但真正接受服务的是有需求的居民，如房屋登记、代办有关手续等，作为准公共物品，属于非营业性低偿服务；二是社会福利服务：针对老弱病残群体，补充其基本生存需求，是公共物品，由社区提供；三是社区商业服务：虽然有便民的因素，但基本接近私人物品，主要提供营业，为解决便民可能导致的营业性亏损，政府考虑适当补贴。
社区基础设施等服务硬件属于公共供给，为此政府投资建设了民众联络所、居委会活动中心、邻里居委会，以及各类社区医院、诊疗所、残障人工作坊、收容所、安老院等基础设施。
社区服务包括家事服务、保健服务等。家庭服务中心是一个以邻里为基础，提供家事服务的福利性机构，承担社会事务和社会福利工作职能，开展个人与家庭辅导、信息与中介、家庭教育、专业服务及义工培训等服务。新加坡的社区医院作为辅助医疗设施，是国家医疗保健体系的补充，收费低廉，重点满足老年病人的需求。社区医院一般与区域医院为邻，与区域医院共享医疗资源，病人康复护理可转入社区医院。
社区商业服务设施主要有两种，一是邻里中心及邻区商店，二是菜场及小贩中心。菜场及小贩中心的营业空间作为公共设施由政府规划提供，日常管理由建屋发展局、环境发展部及市镇理事会等部门承担。
一、主要经验做法
（一）注重提升自治能力，推进社区组织体系建设向小区延伸。充分发挥党的政治优势、组织优势、群众优势，坚持治理关口前移，抓好抓实“三建”工作。一是建立完善社区党组织体系。以强化党组织核心引领作用为重点，建立完善“街道党工委—社区党委（社区联合党委）—网格党支部—党小组”四级党组织体系，推进党的“神经末梢”向居民小区延伸，构建以网格党支部为核心，建立和完善党员议事会、民情恳谈会、重大事项通报等制度30余项，形成“组织联系党员、党员联系群众”的党群议事、调解工作模式，将基层党建工作与网格服务、社会治理、文化活动等在网底结合起来，构建起网格党员、居民共同参与的服务管理新格局。目前，已建立社区网格党支部29个，成立党小组173个。二是建立健全社区自治组织体系。引导群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，以“民事、民议、民决”为导向，在16个社区创立“由民做主”社区协商模式，实施“民事民提—说事，民事民议—议事，民事民决—理事，民事民办—办事，民事民评—评事”五步工作法，从而形成“社区是我家，建设靠大家”的浓厚氛围。
（二）注重提升服务功能，不断增强社区治理保障力。以夯实基础、完善机制为切入点，全力推进社区“三有一化”建设。一是加强社区干部队伍建设，实现“有人管事”。采取选调、考录、政府购买服务等方式，聘用社区社会工作者165人，实行月薪自然增长机制，缴纳“五险”。结合社区“两委”换届，选举产生社区“两委”班子82人，社区书记、主任“一肩挑”达到100%。二是健全社区经费保障机制，实现“有钱办事”。建立街道社区工作经费全部纳入财政预算机制。通过整合、协调、联动、共建等方式不断拓宽筹资渠道，筹集社区建设资金，激活社区内在动力。三是强化社区阵地建设，实现“有场所议事”。始终本着“高起点、高标准”原则规划建设社区办公活动场所。2014年以来，全旗新建住宅小区均需配套建设1处不少于1000平方米社区办公活动场所，居民超过1000户的小区，每超过100户，按比例增加50平方米。截至目前，全旗16个城市社区中办公场所面积达到1000平方米以上8个、800平方米以上8个。
（三）注重提升共联共建水平，不断增强社区治理感召力。一是大力实施共联共建，推进区域化党建。以街道办事处建立“联合党工委”、社区建立“联合党委”为支点，制定完善了《区域党建联议制度》和《社区工作联席会议制度》等配套制度和办法，积极开展共驻共建、结对共建活动，共签订共建协议单位党组织138个，承诺共建事项263件，捐资捐物折合资金20余万元，救助贫困家庭340户。二是积极推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”，不断扩大精细化服务覆盖面。目前，已培育服务类、公益类、互助类、文化类社区社会组织30个、会员1200人。组织社区各类公益活动23次，捐助资金8万元，走访慰问贫困家庭42户。鲁北街道玉龙社区“特金罕”志愿者服务队荣获通辽市首届公益大赛二等奖；威林社区“烛光情”志愿者服务队负责人张金亮同志荣获“全市最美志愿者称号”；威林社区“小红帽志愿服务队”荣获“内蒙古优秀巾帼志愿者队伍”荣誉称号。鲁北街道“社区党建+三社联动”典型做法被全国党建研究会社区党建研究专业委员会主办的《社区党建》刊发报道。
（四）注重激发自我服务能力，不断凝聚社区治理合力。以“幸福社区+五民服务”模式，构建起普惠共享的社会化服务机制。一是实施“便民”服务。强化“一站式”服务大厅功能，推行首问负责制，运用社区微信、移动客户端等新媒体，引导社区居民密切日常交往、参与公共事务、开展协商活动、组织邻里互助，拓宽服务半径和服务功能。累计为居民解决各类问题3400余件，服务代办各类证件6000余个。二是实施“惠民”服务。积极宣传党的各项惠民政策，扎实开展社会保障、贫困救助、劳动就业等与居民切身利益息息相关的工作，最大限度地惠及居民。三是实施“安民”服务。深入开展法律宣传、社区矫正、社区禁毒、警务进社区、“扫黄打非”矛盾纠纷排查调处、“一标三实”等工作，加强社会治安综合治理，三年来未出现赴呼进京越级上访和群体上访事件。深入开展扫黑除恶专项斗争，各社区网格员在扫黑除恶专项斗争中累计入户排查29794户，发放扫黑除恶专项斗争入户明白卡27434张。四是实施“乐民”服务。连续多年举办社区居民运动会、自行车邀请赛、社区足球赛和社区邻里节等大型活动，年均开展各类主题文化活动累计200场次以上。五是实施“育民”服务，举办社区读书节，开展传承良好家规家训家风主题活动，开展爱岗敬业、教子有方、创业就业等13类“最美家庭”评选活动，用实际事迹教育身边人、感化身边人。
通过不断的实践、总结和完善，我旗探索创建了社区治理“3456”工作法。“3”即“三会三活”，“三会”就是会说群众语言，把党的方针政策宣传到位；会写民情日记，记下群众所求所想；会做群众工作，为群众办实事解难事。“三活”就是精确掌握所负责网格内人口、房屋所属和人户分离等基本信息成为“活户籍”；精准掌握网格内单位、楼宇、公共设施等情况成为“活地图”；精确掌握网格内各类人员和家庭基础信息数据成为“活档案”。“4”即“四到四清”，就是腿要跑到，家庭情况清；心要想到，人员类别清；眼要看到，区域设施清；事要办到，隐患矛盾清。“5”即“五百五心”，就是进百家门，听取居民倾诉要耐心；知百家情，研究居民问题要专心；解百家难，为民排扰解难要爱心；暖百家心，做居民思想工作要细心；和百家亲，为居民送服务要热心。“6”即“六必访六不让”，“六必访”就是每月对困难群众必访、对独居老人必访、对残疾家庭必访、对流动人员必访、对老党员必访、对帮扶对象必访。“六不让”就是不让社区布置的工作在我手中延误，不让正在办理的事务在我这里积压，不让居民反映的事情在我这里搁浅，不让我负责的事务因我而影响全局，不让我的服务态度影响居民的情绪，不让违纪行为在我身上发生。
“三会三活”是社区服务的工作基础，“四到四清”是社区服务的基本途径，“五百五心”是社区服务的基本方法，“六必访六不让”是社区服务的基本要求。通过推行“3456”工作法，以社区网格为单位，进一步完善了网格信息平台建设，确保上级各项政策传达和落实到社区、各项服务能覆盖到社区、民情联系能细致到社区，形成全面掌握实情、及时反映民情、有效化解矛盾、迅速解决问题的社区管理服务长效机制。经过3年多的实践，已走访群众3.8万户、9.5万人次，化解矛盾纠纷760件，解决群众实际困难2670件，代理服务事项9800件。“3456”工作法真正做到了将服务管理的触角延伸到户，变“事后介入”为“事前掌控”，实现了联系服务群众“零距离”。
二、经验启示
一是抓党建促城乡社区治理，健全组织体系是基础。社区矛盾隐患的源头大多在小区（网格）。党建引领社区治理，必须坚持关口前移，推进社区组织体系向小区延伸，打通基层治理的“神经末梢”。我们体会到，小区（网格）组织体系如不健全，一些事情就会出现没人问没人管的现象，必将导致矛盾问题囤积甚至发酵，直接影响着社会的和谐稳定。
二是抓党建促城乡社区治理，提升民生福祉是目标。民生是最大的政治。我们认为，城乡社区党建引领社区治理，必须抓住社区群众最关心最直接最现实的利益问题，必须对接群众基本生活需求和日益增长的美好生活需要，精准施策抓谋划部署和推进落实。同时，又要把群众认不认可、满不满意作为评判工作成效的重要依据。
为了全面总结我区城市社区治理和服务体系建设经验，进一步探索城市社区治理和服务创新的有效方法，推动社会治理体系和治理能力的现代化，根据省民政厅《关于开展全省城乡社区治理创新实验区创建工作的通知》（甘民电〔2019〕134号）要求，区民政局决定以“促进社区居民自治与网格化服务管理良性互动”为主题，创建城乡社区治理创新实验区，现结合我区实际，制定本方案。
一、总体要求
（一）指导思想
全面贯彻党的十九大及二中、三中、四中、五中全会精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记视察甘肃时的重要讲话和“八个着力”重要指示精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，认真贯彻落实区委四届九次全会暨区委经济工作会议各项部署要求，坚持以基层党组织建设为关键、政府治理为主导、居民需求为导向、改革创新为动力，健全体系、整合资源、增强能力，完善城市社区治理体制，努力把城市社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园，为全面建成小康社会、建设宜居宜业宜游美丽新崆峒奠定坚实基础。
（二）基本原则
1.坚持党的领导，固本强基。加强党对城市社区治理工作的领导，推进城市社区基层党组织建设，切实发挥基层党组织领导核心作用，带领群众坚定不移贯彻党的基本理论、路线和基本方略，确保城市社区治理始终保持正确政治方向。
2.坚持以人为本，服务居民。坚持以人民为中心的发展思想，把满足人民日益增长的美好生活需要作为创新城市社区治理的出发点和落脚点，积极回应居民多样化、个体化服务需求，增强居民的认同感、归属感和幸福感。
3.坚持改革创新，依法治理。积极推进城市社区治理和服务理论创新、实践创新、制度创新，坚持运用法治思维谋划基层社会治理、用法治方法破解社区治理难题，推动法治社区建设，增强社区依法办事能力。
4.坚持因地制宜，突出特色。各社区要立足自身资源、基础条件、人文特色等实际，确定加强和完善城市社区治理的发展思路和推进策略，加快形成既有共性又有特色的城市社区治理模式。
（三）实验目标
聚力“发力高质量、提升首位度”，以社区党组织建设为核心，以社区网格化服务管理为先导，以社区居民自治为基础，以相互合作、民主协商为运作形式，依法构建党委政府与社会力量互联、行政工作与社会工作互补、服务管理与居民自治互动的社区治理体系和运行机制，不断提升社区治理与工作水平，切实推动社会治理体系和治理能力的现代化。
二、组织机构
为切实推动街道创建全省社区治理创新试验区各项工作落实见效，街道相应成立社区治理创新试验区工作领导小组，具体构成如下：
组 长：**
副组长：**
街道办事处创建全省社区治理创新试验区工作领导小组下设办公室，办公室设在办事处社区服务中心，**同志任办公室主任，中心各成员为办公室成员，具体负责各项社区治理创新实验各项具体工作推动落实。
三、实验任务
（一）明确网格化服务管理下的机构内在关系，规范社区居民自治运行规则
1.强化基层党组织政治功能。加强和改进街道、社区党组织对社区各类组织和各项工作的领导，确保党的路线方针政策在社区得到贯彻落实。加强服务型党组织建设，完善街道、社区党员干部设岗定责、依岗承诺、结对帮扶等制度。健全社区党组织领导社区自治组织开展工作的相关制度，依法组织居民开展自治。
2.规范“条”“块”运行机制。坚持“以块为主、条块结合”的原则，进一步明确区级职能部门的专业管理、街道办事处的综合管理以及社区和网格的综合服务的职责，确保区一街道一社区一网格四级组织机构和工作职能全面落实。充分发挥政法、综治等专业网格管理部门的作用，协同社区自治组织充分发挥网格的服务职能，以网格促进服务，以服务促进自治，积极消解网格化管理和社区自治之间存在的张力，共同促进社区良性治理。
3.健全部门联动机制。强化各职能部门的决策、监督、指挥、协调职能，提高职能部门的专业化程度和工作效率，减少各职能部门由于利益冲突而形成的推诿、扯皮等现象，进一步提高社区（网格）上报问题的处理进度和效果。
4.厘清政府管理与社区居民自治的职能分工。政府将部分社会服务职能交于社区和市场，把主要精力放在对社区工作的组织协调上来，改变过去传统的硬性管理模式，树立“尊重社区自治，建设有限政府”的现代理念，积极推动政府职能由管理向服务转变。
（二）转变网格化服务管理下的工作运行重心，壮大社区居民自治力量
5.科学划分网格单元。在现有网格化管理运行基础上，对网格员采集的社区人、地、事、物、组织等各类基本情况和基础信息数据进行综合、比较和分析，参考社区类型、社区特有文化以及社区管理的难易程度等因素，因地制宜、科学合理的对原有社区管理网格单元进行拆分合并，增强网格之间的协同配合与沟通，防止因注重网格管理的精细化而破坏原有社区成员之间的地缘关系，有效解决网格管理的范围小、管理人员多，财政负担重的问题。
6.着力培育社会组织。借助社区网格平台大力发展纠纷调解、健康养老、教育培训、公益慈善、防灾减灾、社会救助、文体娱乐、邻里互助、居民融入、平安创建等社区社会组织，充分发挥其反映居民需求、提供服务、规范行为等方面的作用，把社区社会组织建设成为增强社区治理和服务功能的重要载体。并以居民需求为导向对不同类型的社会组织进行分类指导、差异培育和立体支持。
7.健全完善政府与社会组织联动机制。建立以政府为主导，相关管理部门之间联动协作、信息沟通和政策衔接的工作机制。加快推进“三社联动”体系建设，明确“三社联动”服务的基本内容，按照“受益广泛、群众急需、服务专业”的原则，以居民需求为导向，以社区为平台，重点围绕各类困难群体、特殊人群和广大居民的社会服务需求，开展政策性服务、支持性服务、延伸性服务、社区社会组织培育孵化服务、社会工作知识宣传和培训服务。探索实践以居家养老服务、社会救助、心理健康疏导为重点的“三社联动+”模式，推动各项工作在社区实现联动。
8.健全民主议事协商机制。健全居民议事会、居民理事会、小区协商、业主协商等社区协商议事机制，完善居民公约和自治章程，引导居民依法参与社区公共事务和公益事业管理。探索建立党员问事、群众说事、及时办事、民主议事、定期评事、追踪督事为内容的“网格六事”工作机制，保障社区依法开展自治活动，充分体现“民做主”。设立“群众说事台”，倾听有困难、有想法、有矛盾的群众提意见、说建议、谈看法。强化民主监督，加强居务监督委员会建设，推进居务公开和标准化规范化试点，促进法治、德治、自治有机融合。
（三）夯实网格化服务管理下的社会基础，营造社区居民自治环境
9.切实提高社区工作人员能力及素质。加强对网格员的教育培训，积极邀请相关职能部门为网格员讲授专业知识，不断提高其主动寻找问题、分析问题和解决问题的意识和能力。努力提高网格员的政治、经济待遇，明确各种生活和工作的保障措施，减轻网格员的考核负担，充分调动其工作积极性。着力提高社区工作者素质，注重转变观念和知识更新，认真学习网格化管理与信息化专业知识，积极适应网格化服务管理工作要求。
10.着力培育社区共同体文化。积极塑造平等合作、互帮互助的邻里关系，通过社区志愿者和网格员组织开展的睦邻友好等主题活动，营造守望相助、和睦相处的邻里生活氛围。注重培育社区公共精神，以社区居民的实际需求和公共利益为出发点，开展各种公益活动或公共仪式，鼓励居民关心社区公益事业，自觉维护社区公共秩序和公共利益。建立社区文化共建共享机制，广泛动员社区居民、流动人口、社区各类社会组织、辖区单位参与社区文化实践活动，激发广大社区居民的参与热情，实现社区文化、社区均等化公共服务的共促共建共享。
11.积极引导社会力量参与。扩大社区参与主体范围，组织动员社区退休人员、老人、妇女、儿童、残疾人，在社区居住的流动人口、社区矫正人员积极参与社区组织的特色活动和公共性参与活动，提高不同年龄层次、不同服务需求主体参与活动的积极性。丰富社区参与形式，以网络、微博、微信等现代化工具为手段，以网格化管理为平台，让广大居民直接参与利益表达。
（四）拓宽网格化服务管理下的资源配置渠道，增强社区居民自治财力支撑
12.提高网格化管理的经费投入标准。坚持普遍投入，适度增加对社区办公经费的拨付额度，使社区居委会普遍得到资金补助，保障社区各项公共活动的正常开展。同时，突出主要矛盾坚持重点投入，细化社区网格化管理背景下的工作任务，重点加大对网络平台等信息化硬件基础设施建设和网格员工资待遇的投入力度。
13.扩大社区居民自治的财力保障。坚持社会支持与社区自我发展相结合，通过组织开展社区共驻共建活动发展社区经济，践行“社区事业养社区人”的经费筹措理念，充分挖掘和利用社区现有的空间资源、人力资源、经济资源和政治资源提高社区自筹资金收入，增强社区自治的财力保障，为辖区内居民提供优质服务，提高社区居民的凝聚力。
14.落实“费随事转”与“以钱养事”的投入机制。规范财政资金的拨付程序，凡是规定了经费拨付标准的，要及时向社区拨付工作经费，没有规定经费拨付标准的，落实“费随事转”和“以钱养事”的投入机制和相关管理规定，实行由区财政统一掌管，直接下拨社区，杜绝部分单位将相关工作任务转移到社区却没有按要求向社区划拨相应的工作经费，保证社区居民自治组织正常运转。
（五）健全网格化服务管理下的法治体系，强化居民自治的法律保障
15.坚持全民守法，加强普法教育。深入学习宣传《宪法》、《选举法》、《城市居民委员会组织法》等法律法规，为社区居民自治建设提供有可操作性的法律依据。同时，坚持社区居民在自治建设中的主体地位，进一步明确社区居民的监督权限，使居民有权在法律规定的范围内对自治成员、自治组织、辖区单位行使监督权。
16.坚持法治精神，推进法律进社区。充分发挥法律援助、人民调解、法律咨询等职能作用，努力推动社区形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。同时利用综治信访维稳平台和社会矛盾联动化解信息管理系统，切实增强司法渠道有效解决纠纷的能力，减轻社区矛盾化解的负担。
17.坚持法治保障，开展法律援助。认真落实律师进社区制度，积极维护社区弱势群体合法权益，引导社区居民合法理性的表达自己的利益诉求，保障社区居民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督权利真正实现。
四、实验步骤
（一）动员部署阶段（2021年1月—2021年3月）。积极总结三个街道办试点社区创新实验区创建经验，并在全区范围内进行宣传推广，研究制定全区推广实施方案，下发各街道办事处具体实施。
（二）全面推进阶段（2021年4月—2021年9月）。在全区范围内全面展开创新实验区创建工作，对照实验任务和具体要求，不断健全完善促进社区居民自治与网格化服务管理良性互动的各项制度。到2021年9月底，除3个试点社区以外的其他17个社区初步形成以基层党组织建设为核心，以社区网格化服务管理为先导，以社区居民自治为基础，以相互合作、民主协商为运作形式，构建起党委政府与社会力量互联、行政工作与社会工作互补、服务管理与居民自治互动的社区治理体系和运行机制。
（三）巩固提升阶段（2021年10月—2021年12月）。总结全区创建经验，并对实验工作进行总结和提升，形成崆峒特色和亮点，制作创建过程专题片，在全市进行推广，顺利通过市民政局和省民政厅对实验区创建工作的评估考核。
五、实验保障
（一）组织保障。街道成立以办事处主要领导为组长，各分管领导任副组长，相关部门为成员的领导小组。机关各分管领域要加强协调配合，指导各社区落实社区居民自治与网格化服务管理良性互动的各项具体任务，稳步推进街道社区治理创新实验区创建工作。
（二）经费保障。加大财政保障力度，统筹使用各类投入到社区治理创新实验区创建工作的相关资金，提高资金使用效率，重点支持开展促进社区居民自治与网格化服务管理两新互动的各项工作，同时区级财政预算实验区创建专项资金，保障实验区创建工作顺利开展。
根据《__市城乡环境综合治理工作领导小组关于印发<接受国家农村生活垃圾治理验收工作方案>的通知》（__）和《__县人民政府办公室〈关于印发__县接受农村生活垃圾治理验收方案的通知〉》__号精神，国家 10 部委将于2015 年 5 月采取抽样的方式对我县农村生活垃圾治理进行验收。为确保顺利通过国家验收，结合我镇实际，特制定本方案。
深入贯彻落实省、市、县“以更高的标准，更大的力度，进一步深化城乡环境综合治理”的决策，以统筹城乡发展、造福农村居民为出发点，以全镇所有行政村生活垃圾得到有效治理和长效治理为目标，进一步健全和完善农村生活垃圾“户分类、村收集、镇运输、县处理”等模式，巩固已有成效，抓好拓展延伸，力争第一批通过国家对我镇农村生活垃圾治理验收，为全面改善农村居民生产生活条件奠定基础。
做好农村生活垃圾治理工作，硬件设施是重点，机制建设是保障。各村（社区）必须围绕建设农村生活垃圾收运处理设施、保洁队伍、再生资源回收点和发动村民参与、保障经费投入等工作重点，认真做好农村生活垃圾治理工作。
（一）修缮购置垃圾收运处理设施。引导农村居民利用旧筐、旧桶等自备户用垃圾收集容器，实施生活垃圾源头分类减量，每个院落（散居的 3—5 户）要设置 1 个垃圾定点收集点（池），每 1—3 个村民小组要联建 1 个垃圾分类减量池，镇上修建垃圾中转站，并配备 1—2 台垃圾运输车，确保农村生活垃圾由乡镇运输到垃圾场统一处理。对已修建的垃圾池（房）进行改造，以达到垃圾分类收集处理的功能；对公路沿线已修建有破损的垃圾池（房）进行维修加固处理；对__路、__线的垃圾池（房）进行贴砖美化。同时，要加大对垃圾收集设施的管护力度，保持垃圾收运设施清洁，切实做到池（房）内垃圾不爆满、池（房）外垃圾不散落，禁止露天焚烧垃圾。
（二）配备充实村级清扫保洁人员。推行环卫公共服务向农村延伸。结合实际，我镇村（社区）合理配备农村保洁人员数量，实行不同时段的常态保洁，确保__村、__、__、__、__村配备3名保洁员，其余各村配备1名保洁员，每个村设置 2 名清运人员，并穿着或佩戴统一服装标志。同时，要完善保洁考核制度，加强对清扫保洁队伍的管理，确保村域范围内无陈年垃圾，无垃圾乱堆乱放。要加大资金投入，确保保洁队伍相对稳定。
（三）设置村级再生资源回收站点。按照生活垃圾“分类、减量资源化利用”总体要求和安全、方便、实惠原则，每个村必须建设 1个村级再生资源回收点，镇上建设2个再生资源回收站，加大再生资源的回收利用。采用农民居民喜闻乐见的形式，宣传生活垃圾分类知识；镇相关部门要加强对村（社区）再生资源回收站点的指导和从业人员的技能培训。
（四）建立健全村民自治村规民约。充分发挥村民自治组织作用，制定村规民约，发动村民参与生活垃圾治理，引导村民在参与中增强保护环境卫生的意识，提升乡风文明程度，提高农村生活垃圾治理的综合效果。
（五）明确治理工作资金投入机制。建立“村民适度缴费，村集体补贴，财政补助”的农村生活垃圾治理经费长效保障机制，各村（社区）要落实农村生活垃圾收运和处理设施的日常运行经费及其维护修缮经费，引导村（社区）和村、居委会集体承担一定的运行经费；镇财政对治理工作实行补助制度。要放开场镇和农村生活垃圾处理设施建设和运营市场，吸引社会资金参与农村生活垃圾治理工作，鼓励社会帮扶、捐赠治理农村生活垃圾。
（一）动员部署阶段（__月 27 日—__ 月 31 日）。通过召开动员会、制定下发实施方案，安排部署农村(社区）生活垃圾治理相关工作，并广泛宣传。制定具体工作方案，明确实施的具体内容、标准和完成时间，建立工作台账，迅速开展工作。
（二）集中治理阶段（__月 1 日—__月 30 日）。在全镇所有村（社区）进行农村生活垃圾集中整治活动，清理积存垃圾和其他有碍观瞻的杂物以及污水，重点围绕修缮购置垃圾收运处理设施、配备充实村组清扫保洁人员、设置村级再生资源回收站点、建立健全村民自治村规民约、明确治理工作资金投入机制、收集完善治理工作软件资料等工作，确保有效治理村（社区）的比率达到100%。各村（社区）要于 2015 年 __月 10 日前，完成村（社区）清扫保洁人员的配备；__ 月 20 日前，完成垃圾收运处理设施的修缮购置，完成再生资源回收站点的建设。
（三）接受验收阶段（__月 1 日—验收）。镇绩效考核办国土所、村建环卫、财政所、民政所5个部门要抽调人员组成初验小组，分片对各村（社区）进行初验、检查，对照验收重点内容查漏补缺，进一步巩固有垃圾收运设施、有清扫保洁队伍、有再生资源回收点、有村规民约、有资金投入机制的“五有”成效，接受国家验收。
（四）巩固成果阶段（验收以后）。根据治理阶段各村（社区）对暴露出来的问题，进一步理顺工作关系，完善工作制度，解决突出矛盾，切实健全和完善农村生活垃圾“户分类、村收集运输到镇指定地点处理”的长期保洁机制和垃圾收运体系。
（一）加强领导，落实责任。有效治理农村（社区）生活垃圾，是2015 年我镇城乡环境综合治理工作的重点。各村（社区)是生活垃圾治理的责任主体和实施主体，务必要高度重视，切实加强组织领导，把农村生活垃圾治理工作列入重要议事日程；要保障经费投入，健全和完善农村（社区）垃圾治理推动机制；要层层落实责任，将所有村（社区
）生活垃圾得到有效治理的目标任务分解落实到责任人。（二）制定计划，强力推进。各村（社区）要密切联系实际，对照村（社区）农村生活垃圾治理工作目标，围绕验收重点内容，按照验收步骤时间安排，制定本地具体的实施计划，对所辖的每个村组都应明确时间节点，倒排进度，强力推进相关工作，确保顺利通过国家验收。各村（社区）务必于从 4 月 1 日起，农村生活垃圾治理迎接验收工作实行进度周报制，每周五下午4时前，各村（社区）将工作推进情况报镇治理办。镇治理办及时汇总情况并上报县治理办。对各村（社区）工作推进不明显的，要蹲点督办，并及时整改报告，确保强力推进。
2010年是“五五”普法的总结验收年。认真做好2010年法制宣传教育工作，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围，对保障和促进社会主义和谐社会建设，具有十分重要的意义。根据上级法制宣传教育工作要点，立足开发区实际，制定2010年普法工作实施意见如下：
2010年法制宣传教育工作指导思想和总的要求：
以党的十七大和十七届四中全会精神为指导，深入学习实践科学发展观，坚持围绕中心、服务大局，深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，统筹谋划，务实创新，全面完成“五五”普法规划和人大决议的各项工作任务，认真做好“六五”普法规划的研究制定工作，全面推动开发区法制宣传教育工作的整体发展，全面提升普法工作水平，推进法治街道创建，促进我区社会经济又好又快发展，努力为建设平安开发区、法治开发区、和谐开发区营造良好的社会法治环境。
一、坚持服务科学发展、服务大局、服务民生，切实加强重点法律法规的宣传教育
1、加强宪法的学习宣传，组织和开发与经济发展、群众生产生活、社会和谐稳定相关法律法规宣传，不断提高全面法治意识、法律素质，为开发区经济社会发展营造良好的法治环境。
2、加强社会主义法治理念教育，引导公民自觉践行社会主义法治理念，注重法制教育与公民意识教育相结合，弘扬法治精神，培育社会主义法律文化，形成自觉学法守法用法的社会氛围。
3、积极组织开展“加强法制宣传教育，促进社会矛盾化解”主题宣传活动，针对群众关注的社会热点难点问题，开展针对性的专题法制宣传教育，引导公民依法表达利益诉求，维护合法权益，促进社会矛盾化解。
二、扎实开展“法律六进”活动，全面带动全民法制宣传教育工作深入开展
4、切实加强对“法律六进”工作的指导，形成工作合力。积极发挥专业法部门的作用，协调指导各专业部门深入机关、园区、企业、社区、单位、学校开展专业法专项宣传和主题宣传。
5、充分发挥法治宣传平台作用。继续依托法制学校、法律图书角、法制宣传栏，重点加强2010年新制定的法律法规宣传，充分调动各方面学法用法的积极性、主动性和创造性，为法制宣传教育工作营造良好的社会环境，创新宣传模式，巩固和发展普法阵地。
6、进一步深化“双千百日”活动，扎实推进“法律进企业”。抓好企业经营管理人员的法律培训，促进企业依法经营、诚信经营，增强企业抵御市场风险、法律风险的能力。
7、进一步加强社区普法，积极推行社区主任法律助理制度，开展社区法律顾问全覆盖工作，进一步提高园区、社区民主法治水平，力争全年社区创建市级以上民主法治示范社区比例达到85%以上。
8、进一步加强新市民法制宣传教育，充分发挥“新市民法制宣传教育基地”教育功能，继续大力开展宣传活动。
三、认真做好“五五”普法检查验收工作，全面落实“五五”普法规划
9、制定“五五”普法检查验收方案，抓好动员部署，明确检查验收工作的要求和安排，确保检查验收工作规范有序、客观全面，高标准、高质量迎接实际检查验收。
10、按照“条块结合、以块为主‘的原则，认真开展检查验收工作。社区及各有关单位要在3月20日前完成自查工作。
11、认真做好迎接市区检查验收工作。社区及各有关单位要认真做好“五五“普法工作总结汇报、档案资料整理、示范点的确定等各项准备工作，全面客观地反映本地区、本部门的普法成果，迎接市区的检查验收。
12、加强对“五五”普法检查验收工作的组织领导。
13、认真总结推广“五五”普法工作的先进经验，做好“五五”普法先进单位和个人的评选推荐表彰工作。
四、创新法制宣传方式方法，不断增强工作的针对性实效性
14、进一步加强法治文化建设，全面提升法治文化建设水平。进一步完善法治文化社区、广场、长廊等基础设施建设，努力形成一批法治亮点，同时开展好丰富多彩的法治文化活动。
15、建立园区法制宣传教育基地，以园区法制宣传教育基地为公共平台，开展各类法制讲座、演讲、知识竞赛、咨询服务等，促进园区法治建设。
五、认真做好“六五”普法规划的研究制定工作，推动法制宣传教育新发展
16、认真总结普法工作的成功经验，组织开展法制宣传教育经验交流活动，探索工作规律，为“六五”普法规划的制定提供实践基础。
为认真做好纪念活动的筹备工作，根据市委领导指示：为了群众、依靠群众，是“枫桥经验”的核心要义，也是“枫桥经验”50多年来历久弥新的关键所在。新时代，要把握好“枫桥经验”的精髓，传承好“枫桥经验”。同时，适应社会主要矛盾变化，顺应人民日益增长的美好生活需要，推动“枫桥经验”与时俱进，不断焕发新的生机活力。
坛子口作为帮创社区，有幸与市人社局形成共建单位,谨记“枫桥经验”的核心要义：本着为了群众、相信群众、发动群众和依靠群众的宗旨。现就如何开展新时代“枫桥经验”推广工作，书面报告开展该项工作的想法、思路、汇报如下。
在帮创单位协助下，大力开展综治宣传活动。利用电子屏、宣传栏、横幅等社区现有的宣传手段，大力宣传社区平安建设成果和治理。学习“枫桥经验”做到“小事不出社区，大事不出街道，矛盾不上交，就地化解"。坛子口社区在各楼栋，单元建立了相应的调解组织。做到矛盾由楼栋长，单元长出面调解，社区协助。有时候往往是“心病还需新药治”，内部调解更有效。建立健全以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型社区治理体系，促进民事民议、民事民办、民事民管。强化法治的保障作用，引导社会成员养成在法治轨道上主张权利、解决纷争的习惯。
在帮创单位协助社区下做好预防青少年犯罪及刑满释放、矫正人员帮教工作。持续开展青少年法制宣传教育，建立防治中小学生欺凌长效机制，积极推动预防青少年犯罪工作。学习“枫桥经验”帮扶刑满释放人员在健全普法工作网络的基础上，宣传法制教育，并对曾经有过违法行为的人员，坚持“能帮要帮，不能帮也要挽救”的原则，绝不让他们再次误入歧途。
学习外来务工人员管理新模式。随着经济发展，坛子口社区针对外来务工人员推出新的管理模式，统一为外来员工解决老人养老和子女入学等问题，让他们和本辖区居民一样享受居家养老一系列服务，使他们没有后顾之忧，安心上班。
现代社会生活的方方面面，深刻改变了人们的生产和生活方式。因此，我们总结推广“网上枫桥经验”，推动社情民意在微信上了解、难事、烦心事，在网上解决、正面能量在网上聚合，努力使社会治理从单向管理向双向互动、线下向线上双向融合、单纯部门监管向社会协同转变，既要通过网络走群众路线，深化智能化建设，让百姓在指尖办成事办好事，又要把“鼠标”与“脚板”结合起来，把“面对面”与“键对键”结合起来。
一、全国社区建设的试点概况和基本经验自90年代中叶开始，社区建设开始在中国大陆部分大中城市展开，至1999年末，主管机关民政部已在北京、上海、天津、南京、青岛、沈阳、武汉等城市设立了26个"全国社区建设实验区"，目的是通过实验区的实践总结和经验概括，得出社区建设的基本思路、操作原则和程序，在全国进行示范和推广，以推动城市社区自治。各实验区经过几年的发展，逐渐形成了下列四种最具代表性的模式或经验。（一）社区建设的代表性模式及其主要特征一是沈阳模式。沈阳模式最鲜明的特征是组织构建。即模仿国家政权机构的设置及相互关系，创造性地在社区内设立了社区成员代表大会（下称社代会）、社区协商议事委员会（下称议事会）和社区居民委员会（下称居委会）作为社区自治的主体组织，并通过建章建制，明确了三者之间的关系（详见下文）。就推广的程度和地域而言，沈阳模式的影响最大，目前对沈阳模式的借鉴除了辽宁全省外，在全国范围内还有海口、武汉、哈尔滨、西安、合肥等地。二是上海经验。其最大的特点，是将社区建设与1995年上海市"两级政府、三级管理、四级网络"的城市管理体制改革密切结合在一起，将社区定位于街道，形成街道社区，并强调依靠行政力量，在街居联动的过程中发展社区各项事业。上海投入大量人力物力用于改善社区环境，在社区建设各类服务设施，创造文明小区、营造社区氛围。由于上下联动，社区建设空前快速发展，涌现出了大量的文明社区、文明小区、示范街道和示范居委会。与上海做法类似的有北京西城区，但北京是在街道和居委会之间增加了功能社区，作为推进社区建设的刚性组织，且高度行政化。三是青岛经验。青岛社区建设的重要特点是以社区服务为龙头，提升社区功能来发展社区。青岛市强调将社区服务作为民心工程来抓好。全市四个实验区都确定以社区服务为中心，统一部署，统一行动，集团作战，形成联动，在青岛掀起社区建设的热潮。同时将社区建设作为一把手工程来抓，市区街居四个层次，一把手抓一把手，一级向一级负责。与青岛以社区服务为龙头，推动社区建设做法相类似的城市还包括南京、天津等地，并各有特色。四是江汉模式，这是指武汉市江汉区社区建设的经验，它以主动转变政府职能为核心特征。江汉区在依照沈阳模式建立社区自治组织体系后，明确提出转变政府职能，实现社区自治。其核心内容包括1）明确提出自治的社区建设目标。2）实现这一目标的路径选择：转变政府职能和培育社区自治。3）建立新型的政府行政调控机制与社区自治机制相结合的城市基层管理体制。江汉模式转变职能的主要内容是：1）理顺关系。明确居委会与街道、政府部门的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。2）明确职能。政府部门负责行政管理，承担行政任务，居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状。3）政府部门面向社区、实现工作重心下移。4）费随事转，责权利配套。5）建立评议考核监督机制。为保证以上五条基本内容落到实处，江汉区率先在9个职能部门进行体制改革，并创造了可资借鉴的经验。除了上述四种代表性模式外，其余实验区也各有特色，都为社区建设提供了有益的经验。（二）通过26个实验区的试点，社区建设的一些基本经验已经形成：1）社区的定位：小于街道，大于原居委会；2）单位应参与社区建设及参与机制；3）构建完善的社区自治组织体系及选举规则；上述经验主要由沈阳模式提供。4）完善社区服务，提升功能；主要由青岛、天津、南京等地提供。5）政府应主动推动社区建设及领导机制；主要由上海、青岛、沈阳等地提供。6）必须转变政府职能，推动社区自治；主要由江汉模式提供。此外，民政部综合各地做法，还得出：7）社区建设的历史必然和意义；8）社区建设的指导思想、目标和原则；9）社区建设的战略部署；10）社区建设的主要内容（五大项目）等。（三）在社区建设得出基本经验的同时，也要看到，仍然有很多问题需要进一步探讨，例如：组织构建的法理思考、直接选举和民主参与、行政权力侵入、居委会负担过重、《居组法》修改等。二、组织构建与直接民主上述诸模式是就社区建设的思路、方法和做法总体而言，而涉及到组织构建、转变职能、社区服务、社区自治等具体的问题，各模式之间又各有交叉，互有异同。例如，江汉模式的组织构建就基本是模仿沈阳模式的，各实验区关于社区建设的主要内容和项目也基本一致。（一）目前社区建设中自治组织构建的主要做法。所谓组织构建主要是指由社区主体组织的机构设置、来源渠道、相互关系、角色功能四个要素所形成的完整的刚性组织的制度安排。目前全国26个实验区自治组织的构建可以主要概括为三种做法。第一种以沈阳、海口、武汉等城市为代表。在这些城市的社区中，进行了社区组织体系的创新，即通过民主选举，建立社代会、社区委员会（社区居委会）、议事会作为社区自治的三个主体组织1。居委会由社代会依法差额选举产生。而社代会的代表由居民选举产生。议事会则由社代会推选产生。在三个主体组织间，社代会属于决策层，是社区最高权力机构，职能包括选举、决策、罢免、评议监督等。议事会是议事层、监督层，职能包括建议、议事、协商、评议等。社区居委会属执行层，负责自治事务的处理，职能包括执行管理、组织活动、日常事务决策等。居委会是社区法定代表组织，对社代会负责。社代会有权罢免居委会成员。而议事会则行使议事和监督权。社区居委会讨论社区重大事项时，要提交议事会进行民主讨论，并取得一致意见方可提交社代会决策。从这种模式的机构设置中可以找到国家政权机构设置的影子。例如，社代会被群众称为小人大，议事会被称为小政协，居委会主任则成了"小巷总理"，都很好地说明了这一点。沈阳、海口、武汉三地总的模式大致一样，但也有些微不同。例如，沈阳的单位代表不能选举居委会成员，而武汉则可以。沈阳提出议事会可以作为社代会的常设机构，武汉则没有这种说法。海口的做法与沈阳一样，但在居委会成员的待遇和养老保险等问题的探索上更有特色。第二种以青岛、南京、杭州、上海等城市为代表，主体组织为居委会、居民代表会议和居民区党支部（部分城市也有民主议事会，但并非刚性组织）。居委会通过全体居民直接选举产生，而居民代表会议的
产生途径则与《居组法》中规定的相同。严格地讲，这种模式并没有进行社区组织的创新，只是沿用以前的做法，但青岛、上海等地开展的社区民主政治很有特色。第三种主要是北京市西城区的做法。这种做法可以概括为两个体系（议事决策体系和执行落实体系）、四级机构（社区建设协会、社区中心、社区分中心、社区工作站）。在街道建立社区建设协会，作为议事决策体系。下设社区中心作为其执行机构，再以若干个居委会的辖区为管辖范围，建立"地域功能社区"，作为社区自治联合体，冠以"社区委员会"的名称，成为社区分中心。"委员会"下设社区工作站即居委会，作为工作执行层，是联系服务群众的工作实体。社区中心人员并不是由居民选举产生，带有高度行政化的色彩，对于以自治为取向的社区建设来说，这种组织构建的路径选择可能在方向上有一定的偏差。（二）前两种组织构建的模式在实际的工作中各有弊端。第一种模式的缺点主要体现在：1）机构设置机械模仿政权机构设置，小小的社区就设置了三个自治组织，加上其他群团性组织，机构过多，不符合精干高效的原则。2）议事会能否作为社代会的常设机构尚待严密的法理论证。社代会与议事会的功能有重叠之处，议事会的功能，社代会都可以行使。如果硬要增设议事会作为刚性组织，容易使社代会的功能发生萎缩，失去其作为权力机构存在的组织功能和定位，按照这种模式构建的社区，在实际运营中，社代会的作用发挥非常有限，不能不说与此有关。3）三个自治组织都是间接选举产生的，居民直接参与社区民主和社区选举的机率较小，很大一部分居民失去了行使民主的机会，得不到民主意识的薰陶，不利于提高他们的民主参与意识。第二种模式通过居民直接选举居委会有其合理之处。但也存在缺陷：1）居民代表是间接选举产生，代表性仍然略嫌不足；2）居民代表会议没有吸收辖区单位参加，不利于调动单位参与社区建设的积极性；3）居民代表会议与居委会之间的关系及职能的运作机制尚不健全。（三）总而言之，对于组织构建两种模式的深层次检讨实质上是基于民主的价值取向和自治的价值理念。也就是说，我们衡量组织构建应以能否达到与组织构建这一行为目的-推动民主，实现自治为标准。民主有间接民主和直接民主之分，二者都是其表现形式，既无高下优劣之分，也无对错是非之别，而是各有适用范围。决定其适用边界取决于政治生活的规模。一般来说，以代议制为主要内容的间接民主适宜在国家层面上进行，而直接民主则更适合在一个相对狭小的范围内开展。自治指由行为主体直接行使管理自身事务的权利。直接民主是体现自主，实现自治的必须具备的前提。社区自治是一种最基层的政治生活，因此，在社区范围内更宜提倡直接民主，包括直接选举、居民公决、适时监督等各种形式，这样更能增进社区民主政治生活，促进自治。三、行政权力扩张与社区负担众所周知，以前的城市居委会曾被群众形象地称为政府的"腿"，是作为行政部门在最底层履行行政事务的准行政组织存在的。在以体制创新为重点的社区建设开始以后，各地都提出来要变政府的"腿"为居民群众的"头"，也就是要还社区居委会以群众自治组织本来的面目。应该说，这一思路是非常正确的，但在实践工作中，这一转变可能还尚待时日。在调查中，我们发现，由于体制创新在时间上的渐进性和空间上的延展性，很多社区的行政负担仍然很重，大部分职能部门仍然把他们当作政府的"腿"，甚至变本加厉，社区的行政性负担比以前不但没有减轻，反而增加了。社区的行政性负担主要表现在这些方面：1）以前的下派任务继续要居委会去承担。2）政府在社区设立办事机构和人员，直接侵占社区的办公空间和财政空间。3）政府部门加大了社区的行政性任务，只派任务，不给钱也不给人。目前我国正在进行第五次人口普查，这种全国性的行政任务应该由统计部门主管，社区居委会进行协助。但我们在社区调查时发现，各级政府指定社区居委会负责人口普查，不但占用了居委会的大部分精力，有的居委会甚至还要垫进很多经费。某市P社区每月要负担10个普查员的工资，共2000元，据他们测算，全部普查搞完，社区要花1万多元。而实际上，国家对于人口普查是有专项经费的，如某区统计局掌握的普查经费就达100万元，但这些资金迟迟难以下达到社区。此外，像最低生活保障调查、户籍调查等本应以政府职能部门为主的工作都推给了社区，直接增加了社区的负担。很多部门还要求社区居委会到居民中去帮助收计生费、治安费、卫生费等等。这些本该属于行政部门自身完成的任务不仅占用了居委会的工作时间和精力，更重要的是，破坏了居委会在群众中的形象，群众气愤地称居委会为收费会。长此以往，居委会怎么能在群众中树立威信，谈何自治，社区建设不又成了空话一句。除了前面所说的工作负担以外，社区的经济负担还相当沉重，例如：每年的十一月份是订阅报刊时间，今年在居委会调查，很多居委会的书报费少则两千元，多则四五千元。为什么，很简单，社区由原来的居委会合并而成，去年一个居委会承担，今年就要承担原两个居委会的订报指标，此外还有递增。而且这些任务基本上都是非完成不可的政治任务。《居组法》规定，任何组织和个人不得侵占居委会的资产，但在很多地方，街道对社区的资产收入提取管理费，少的40-50%，多则100%。上级部门用于社区的办公经费和居委会成员的生活费补贴也被层层克扣。很多社区一算账，不但不能按规定从政府部门去拿钱，每个月反而要倒贴很多钱给街道。例如，按照规定，街道每月应该拨款2800元给P社区作为干部补贴，900元作为办公经费，合计应该是3700元，但9月份实际只拨款1000元；相反，街道办事处以管理费的名义收取P社区的资产提成费1300元，（社区资产完全是居委会这几年自我积累发展起来的，与街道没有任何产权关联），居委会一算账，不仅没有得一分钱，还被街道拿去300元。由于街道使用各种手段侵占社区资产，使得社区的财力支撑体系非常薄弱，社区用于硬件建设的投入相当有限，举办文体活动的经费也是提襟见肘。对于大部分社区来说，财力紧张是一个普遍存在的问题。哈尔滨市政府规定，每个居委会设主任、副主任三职，每人每月260元补贴，其中180元由市、区、街三级财政负担，其余80元由居委会自筹。但一年多来，仍有三分之二居
委会补贴达不到标准，同时，仍有40%居委会无办公用房，办公设施也无保障，缺乏稳定的经费来源。[1]（P28）在一些比较穷的社区，居委会成员的生活补贴都成问题，很多办公活动经费都是由成员自己私人掏钱垫支的。禁止居委会办经济后，居委会的资产进入街道托管中心，居委会的收入来源基本上固定在以下三个渠道：财政拨款、社区自筹和社会资助。但实际上，在目前阶段，社会资助非常有限，甚至没有，财政拨款也经常是"肠梗阻"，社区只能自谋生路。在目前的社区建设中，由于长期以来存在的体制性原因，社区得到的支持与付出是不平衡的，行政组织仍然习惯于将社区作为自己的一级办事机构，对于社区的要求太多，很多要求超越了社区的自治权限，也超过了社区可承受的范围，同时，给予社区的支持太少，这些支持包括人力、物力、政策、权力等各个方面，从而存在着使社区在自治的方向裹足不前甚至使社区系统崩溃的危险。行政权力过分侵入的危害在于：1）侵权行为过重，超过其应有的限度，就会破坏社区内行政调控机制和社区自我调控机制的平衡，使之处于失衡状态，使这一机制失去存在的价值。2）导致社区发展机能萎缩。社区自治组织存在的关键在于能够对社区的资源和价值进行权威性的分配。但如果社区自治组织长期将大量资源用于完成行政任务方面，就难以从事社区公共事务的管理，将使社区的发展停滞不前。3）社区自治组织将重新沦为新的准行政组织，失去自治的方向。社区自治组织将主要精力用于应付行政性要求，无暇顾及社区居民的公共利益，长此以往，将逐渐失去对于社区成员的向心力和凝聚力，社区公共资源主要用于行政事务，社区自身的公共事务难以开展，公共生活不能正常运作，作为社区共同体存在和发展的最重要因素的共同体感就难以在个体间频繁的行动与感情的互动中产生，社区就会只成为一个地理性概念，失去任何自治的意义。四、政府主动性与制度供给政府在社区建设中发挥着重要的作用，这表现在以下几个方面：（1）发挥体制优势，进行广泛的政治宣传与政治动员，扩大社会各界对社区建设的政治参与程度。（2）对于社区建设的实际进程进行政策导引、过程监控、经验总结和示范推广。（3）提供财政支持，特别是选举经费、社区居委会的办公经费和成员生活补贴。（4）进行制度化运作，通过各类文件、方案、办法、会议等政治行为，使社区建设的模式和价值取向获得合法性的政治程序和政治存在。政府的主动性最集中表现在使社区自治制度化，制度化的最高层次表现为提供法律供给。显然，于1990年开始实施的《居组法》已经在很多方面落后于目前社区建设实践的发展，而且很多新的已经被农村村民自治实验所总结的价值理念尚未被反映在其中。先让我们来对《村组法》和《居组法》的部分内容作一简要的对比：《村组法》《居组法》一、选举问题（1）明确规定全体村民直接选举村委会成员（2）明确规定村委会成员后选人提名问题及程序（3）规定了选举中的几条关键性的原则如双过半，差额选举，公开计票，无记名投票，当场公布，秘密投票，正当选举等。（1）规定居委会成员既可由全体居民选举，也可由居民代表或户代表选举。（2）除双过半原则外，没有规定候选人提我及程序问题（3）没有规定选举中的具体原则二、组织问题（1）规定了村民会议的直接组成的全体性问题（2）规定了村民会议与村委会的关系（3）村民会议的决策范围（1）居民会议组成（非全体性，可以由居民小组选举代表）（2）居民会议召开问题（3）居民会议与居委会关系（4）未规定居民会议决策范围三、管理问题村务公开及内容没有规定居务公开四、经费问题（1）没有规定办公经费问题（2）规定了村委会成员可以享受补贴（1）规定了经费及办公用房问题（2）规定了村委会成员可以享受补贴五，与政府关系（1）指导、支持、帮助、不干涉自治（2）协助、反映意见、提出建议（1）指导、支持、帮助（2）协助、反映意见、提出建议六、与党组织关系支持、保障无七、法律实施主体地方各级人大、县以上人大常委会无随着社区建设实践的发展，《居组法》也需要进一步完善，综合各地社区建设中的经验，我们认为，新的居组法在坚持上述既有原则和条文的前提下，应在以下方面引起重视：1、规定社区的范围和边界，确定其划分原则。应该说，沈阳模式将社区定位于小于街道而大于原居委会是科学合理的，既有效整合了资源，实现了规模效应，又与最基层的行政组织进行了对接，有利于执政党和政府领导下的社区自治在实际工作中的顺利开展。2、明确社区自治组织的个数及相互关系。如前文所述，对于社区自治组织的设置应该本着精干有效和发扬基层直接民主的精神，合理确定。这方面可以参照《村组法》，规定设置居委会、居民会议（居民代表会议），其他自治组织应不予承认。同时对居委会与居民会议及其他组织之间的关系进行界定。3、明确社区自治组织特别是居委会产生的原则、程序等细节问题。目前各地居委会既有间接选举产生，也有直选产生。但从有利于社区自治和直接民主的原则出发，应该与村委会的产生一样，规定"两个直接"：即由社区全体有选举权的成员直接提名、直接选举产生，并规定若干程序细则。同时，结合城市高度分工的特点，在居委会成员来源上可规定得原则一点，允许先选后聘。4、明确居委会的财政支持问题。《居组法》对于居委会的经费来源应该明确规定由市、区、街三级财政分级承担及比例。5、细化社区居委会法律地位和自治权利。可通过列举方式细化社区拥有的自治权利，从而保证社区自治的实现。6、明确居委会与辖区单位的关系。规定辖区单位必须派成员代表参加社区公共活动，并在力所能及的范围内支持社区各项工作，与社区共驻共建。7、明确政府部门与居委会关系及实施细则。明确划分政府职能部门与居委会各自的行为边界和权利范围，通过列举的方式细化行政组织在社区的权利和需要社区协助的工作任务。8、增加社区成员民主决策、民主管理、民主监督权利的内容、范围。9、明确社区党组织与居委会关系、权利范围及实施细则；10、明确本法的实施主体及惩罚细则。参考文献：[1]：见《中国民政》2000年第8期。注释：1.主体组织还包括社区党支部，但因不属自治组织，故下文不列入讨论，下同。
