环保公益论文第1篇

关键词: 巴西检察机构；环境司法；环境公益诉讼 内容提要: 环境法执行难是发展中国家共同的难题，巴西作为一个发展中大国也不例外。虽然巴西环境立法相对于其他发展中国家而言较为完善，但由于环境行政执法机构的执法能力和意愿均不足，使得巴西环境法执行状况长期较差。为了解决这一难题，巴西于20世纪80年代末修改了宪法，在宪法中明确规定了公民的环境权，特别是通过强化检察机关的地位和权力，并使其成为环境公共利益的代言人的方式，推动环境法的执行。本文意在探索巴西检察机构通过司法活动介入环境法执行的原因、路径、成效及不足，并从中总结了一些对我国有益的启示。 一、巴西检察机构介入环境法执行的背景 巴西环境立法的发展进程与大部分国家一样可以追朔到20世纪中页。最早的立法主要是关于自然资源保护的，如1938年的《渔业法》( 794 /1938号法令) 、1965年的《森林法典》( 4. 171 /1965号联邦法) 、1934年的《水法典》(24. 643 /1934号联邦令) 、1967年的《采矿法》(227 /1967号法令) 等。由于这些法律主要以追求经济利益为目的，它们还不能被认为是真正意义上的环境立法。 1972年斯德哥尔摩“人类环境会议”推动了巴西真正意义上的环境立法。虽然在斯德哥尔摩会议上，巴西作为发展中国家的主要代言人，在与发达国家争论解决环境问题的不同方法时，曾宣称“最恶劣的污染是贫困”，发展中国家的首要任务是解决贫困问题。但是，此次会议后，巴西还是对环境保护采取了许多实质性的举动，包括开始现代意义上的环境立法。1981年8月31日，巴西颁布了具有里程碑意义的《国家环境政策法》(6. 938 /1981号联邦法) ，其后，该法于1989年为7804 /1989号联邦法所修订。《国家环境政策法》是巴西首部将环境作为整体来保护，并全面规定环境事务的环境基本法。同时，它设定了环境保护的基本框架，包括环境标准制度、环境规划制度、环境影响评价制度、特殊区域保护制度、环境许可制度、环境监督和经济刺激等制度。它还规定了环境违法行为的行政、民事和刑事责任，确立了环境损害赔偿的严格责任等。 《国家环境政策法》确定了国家环境管理体制，包括：(1)国家环境委员会(CONAMA)负责商讨和制定国家环境政策、标准和决议等；(2)环境部等中央机构主要负责环境政策的协调、监督和控制；(3)环境与可再生资源协会( IBAMA)负责执行联邦环境政策和法令；(4)州机构在州层面上负责执行和实施环境法；(5)地方机构指市一级设立的负责地方执行和实施环境法的机构。 1985年，巴西结束了长达21年的军政府统治，政治体制出现了重大改变。为了适应新的政治变革和公众对民权的要求，巴西于1987年后开始起草和讨论新《宪法》，1988年宪法议会通过了新《宪法》。在新《宪法》第三编第六章第八节专门规定环境保护的内容，该节只有一个条文，即225条，该条包含6款。该条首先明确了公民的环境权，认为人人都有权享受一个生态平衡的环境，公众共同享用环境利益对于确保一个健康的生活质量至关重要，政府机构和社会团体为了保护今世后代的利益应履行各自的义务。该条第一款规定了政府的环保职责和义务。各级政府的义务包括：保护和恢复基本的生态环境并对物种和生态系统进行管理；保护生物多样性和国家的遗传基因资源；州必须依法要求任何可能导致环境明显恶化的活动事先进行环境影响评估；州有义务对于生产、商业活动和相关技术、方法及物质的使用过程中产生的对生命、生活质量和环境的风险进行控制；公共机构应该积极推动各种层次的环境教育，提高公众环境保护意识；保护动植物，禁止会对动植物群落生态功能造成风险、危及种群生存和虐待动物的行为。该条第二款规定进行矿产资源开发活动的主体有义务依照法律规定和主管部门提出的技术要求，对受损害环境进行恢复。第三款规定造成环境损害的机构和个人应该受到刑事制裁和行政处罚并赔偿由此造成的损害。第四款确定巴西亚马逊森林区、马图格罗索的沼泽地和海岸区等区域为国家遗产的一部分，对它们及自然资源的利用必须依法进行，并确保符合环境保护的要求。第五款规定在殖民地时期遗留下来划给州的土地，或者州通过分界运动获得的土地属于州所有，但基于保护生态的目的不允许转让。第六款规定核电站的选址由联邦法确定，否则不能安装建设。1988年《宪法》对于环境保护具 有重要意义，首先是它在宪法层面上明确了公民环境权，其次是它进一步明确了政府的环境保护职责，第三是它全面规定了巴西的环境事务。除了第225条，宪还在第八篇的“社会程序”中规定了环境保护内容，相关条款共有37条之多。 1998年巴西制定了另一个重要的法律，即《环境犯罪法》(第9. 605 /98号联邦法) 。该法对当时立法中有关环境违法的刑事和行政制裁条款进行了编纂。在行政制裁方面，该法规定了从50雷阿尔( reais)到5千万雷阿尔不等的行政罚款。该法规定的犯罪行为包括虐待及违法捕杀动物、滥砍、滥伐森林、污染、破坏历史保护遗址、政府机构虚假陈述或不完全公开环境信息，以及违法发放许可证等。法律规定了双罚制，个人和法人都可能受到刑事制裁，制裁的种类包括监禁、居家软禁、社区服务、取消获得政府合同和补贴的资格、罚金等。该法还根据环境保护的需要规定了一些刑罚创新机制，如可能判一年以下徒刑的犯罪可以和检察机构进行辩诉交易从而和解；可能判处一年以上徒刑的犯罪，如果被告采取措施修复受到损害的环境及满足了案件的其他要求的，可缓期两年执行刑期。《环境犯罪法》既是对1988年《宪法》的补充，也是取代巴西以前分散于多个立法(如《狩猎法》、《渔业法》、《森林法典》等)中刑事责任条款的法律。 巴西的环境立法从内容到体系，已经相当成熟，甚至有学者认为其堪称世界最先进的环境法体系之一。【10】然而与大部分的发展中国家一样，巴西的环境法执行长期处于薄弱状态。巴西的早期环境立法受到外力的影响大于国内的因素，形式重于实质，【11】这是其先天不足。同时，政府的执法意愿不强，法律的实施性及可操作性也弱。巴西的环境法执行主要依赖环境行政机构， 20世纪70、80年代大量出现的城市环境污染和亚马逊森林消失等问题，引起了国内外的关注，环保问题一度成为巴西政治上优先考虑的一个事项。联邦和巴西南部圣保罗及其他几个州的环保机构在各方面都迅速扩展。圣保罗州的环保机构更是成为全国的榜样。然而从80年代末开始，随着遍及拉美各国的债务危机以及与此相伴随的财政危机的发生，政治风向发生转移，政府采取了一系列的财政改革措施削减开支和冻结雇用人员，环保部门出现严重的资源短缺，工资降低，工作条件恶化，专业人才大量流失，人手不足，环境行政执法的实力和地位都在下降。以IBAMA为例，该机构1989年成立时有人员6230人，1991年达到顶峰时有人员有6544人，随后开始缩员，2000年只剩下5266人。而根据1991年的一份内部研究显示， IBAMA需要12000人才能充分履行其职责。【12】环境行政执法固有的其他缺陷，如在政府架构中的地位低，影响力小，经常得不到必要资源来发展执法所需技术设备和技术能力，缺乏独立性，受制于政府，外界干预过多，腐败严重等问题也一直困扰着巴西环境法的执行。 二、巴西检察机关介入环境保护的政治和法律基础 (一)政治基础 巴西在1964年至1985年之间实行的是军政府统治，尽管刚开始对左派和一些反对派团体实行了严厉的镇压，但是总的来说，军政府内部以温和派为主，在消除了左派的威胁后，主张逐渐恢复民主制。从70年代末开始，军政府开始实施“有控制的民主开放”和“有计划的民主化过渡”。【13】巴西的这种再民主化是在没有强大的政治反对派的压力下自上而下进行的。【14】再民主化的主要措施是加强议会的作用和实行多党制。当时社会还形成了这样一些基本观点和政治文化：传统的个人权利不足以解决社会不公平问题，有必要明确社会公共的权利；国家需要面对的紧迫问题不仅是经济发展也包括社会进步；在选举体制之外还需要一种新的政治参与。【15】由于军政府的统治导致民众对政府的信任大大降低，议会希望建立一些能够保障民主和民权的制度和机构。巴西的公众部( Public Ministry，下文称之为检察机构)相当于其他国家的检察院。它作为政府架构中社会公共利益的保护者于是恰逢其时地契合了这种政治文化和需求，被赋予了保护民权、维护社会公共利益的特殊使命。在环境危机加深、环境利益日益为公众所重视并被定位为一种公共利益的背景下，代表环境公共利益也成为检察机构的一项重要职能。 和世界各国检察机构一样，巴西检察机构最初被赋予的职能是代表国家检控刑事犯罪，其职能后来被扩大到在民事案件中协助特殊群体(如残疾人、妇女儿童、少数民族等)主张权利。巴西检察机构历史上曾分别隶属于行政机构和司法机构，大部分时间是属于行政机构。但 是1988年《宪法》赋予其制度上的独立性，使其免受行政控制，成为一个独立的“第四部门”。巴西检察机构的发展轨迹与其它国家有所不同：其一，它在20世纪80年代后被宪法明确授权代表社会公共利益；其二，它的地位和独立性逐步加强，在环境保护中的地位和作用逐步加强也是其职能的延伸和法律发展的结果。 (二)法律基础 1981年的巴西《国家环境政策法》规定，检察机构不仅可以代表环境公共利益介入民事诉讼，而且还可以提起民事诉讼。 1985年，巴西《民事公益诉讼法》(7. 347 /1985号联邦法)颁布。该法确定环境保护是一种公共利益，【16】授权普通市民、符合规定的环保组织、检察机构和其它政府机构，可以代表受到损害的环境利益、消费者权益以及艺术、美学、历史和景观价值在法院提起民事公益诉讼。这部法律开创了巴西法律秩序的新纪元，它表明司法程序不仅是保护个体利益，也是保护公共利益的有效工具。该法为检察机构介入民事领域开创了一片新天地，使检察机构真正成为保护社会公共利益的保护者。 1988年巴西《宪法》使检察机构职能扩张、独立性加强、地位得到极大的提升。该《宪法》用了三个条文，即127、128和129条来规定检察机构的职责、权限。第127条是关于检察机构基本定位的规定，明确检察机构是国家司法制度中至关重要的负责保护法律秩序、民主体制和不可剥夺的社会和个人利益的永久性机构。授予检察机构相当于法院的独立性和自主权，它可以根据《预算指南法》设定的比例提出预算草案，在经批准的预算范围内，检察机构有充分的自主权进行职位配置和资源配置。【17】第128条规定了检察官的职务保障。首先，联邦检察机构检察总长由总统任命，参议院核准；州检察长由州长任命，每届任期2年。联邦检察总长只有经参议院多数票同意后才能由总统解职，州检察总长也只有在州议会多数票同意下才能被解职。其次，检察官工作后经过两年的试用期后转为终身职务，只有经过司法程序才能解除他们的职务。最后，检察官的工资不能减少。与此同时，该条款对检察官设定了职务限制，如不能为私人律师工作，不能从本职工作中领取额外费用和私人报销，不能参加政党活动，除了法官的职位外，不能在任何其它公共机构任职等。【18】第129条列举了检察机构的9项职能，除了传统专属的检控犯罪的职能外，其它职能包括：负责积极倡导及确保政府行为及其他公共服务尊重宪法权利；通过民事调查和公益诉讼保护公共和社会遗产、环境和其它公共利益；保护土著居民的权利和监督政策的实施等。【19】在1988年《宪法》生效后的几年间，巴西陆续颁布了一系列有关公共利益的立法，并授权检察机构进行保护，如1989年的《残疾人法》、1990年的《儿童法》、1990年的《消费者保护法典》、1994年的《反垄断法》等。其中《消费者保护法典》尤其值得关注，因为它修改了公益诉讼法，使得公益诉讼制度可以用于保护任何的公共利益。 三、巴西检察机构环境司法的途径与机制 1988年《宪法》使巴西检察机构在环境保护中的地位大大加强，检察机构广泛介入环境保护，形成独特的检察机构环境司法，其在一定程度上弥补了环境行政执法太弱和不到位的缺陷，进一步向公众宣示环境、环境法和环境政策的重要性和权威性。检察机构环境司法行动包括以下几个方面： (一)开展民事调查 开展民事调查是检察机构介入环境案件的起点。检察机构往往基于三种原因而启动民事调查：一是由于公众投诉，二是行政上的安排，三是自己发现线索。民事调查的内容包括收集有关现实或者潜在的环境损害的信息。《公益诉讼法》规定，任何个人和组织都有权进行投诉，投诉者可以向检察机构提供相关信息，行政机关有义务配合检察机构的调查。在民事调查过程中，检察机构可以以刑事制裁为后盾要求任何个人和机构在规定的时间内提供信息，拒绝、延迟或者未能提供检察机构要求的为提起公益诉讼所需的技术信息的，可以被处以3年以上监禁及罚金。通常情况下，检察机构会要求环保机构提供相关的文件和技术报告，如果检察机构对这些材料有怀疑，可以征求行政机关以外的专家的意见。 (二)进行法庭外的调解 检察官在调查中一旦对于某个问题收集了充分的信息材料，他们通常首先会通过法庭外的调解来解决问题，而不是直接提起诉讼。大部分的环境民事调查都是以检察机构与当事人达成“行为调整协议”的形式调解结案。“行为调整协议”确定了当事人必要采取的补救环境损害的措施 以及违反本协议的经济制裁。如果当事人不遵守协议，检察机构可以申请法院执行协议。在此类诉讼中，检察机构胜诉率很高，因为协议本身已表明被起诉的当事人承认致害以及接受协议中确定的处罚。现实中当事人更愿意签订和履行“行为调整协议”，因为他们认识到，一旦他们未能遵守协议会导致民事公益诉讼或者刑事检控。相对于诉讼而言，这种解决问题的方法还有助于节约时间和金钱成本。从社会的角度看，法庭外的问题解决方法可以获得更多的支持及减少对抗，其社会效益和环境效益都更好。 (三)提起民事公益诉讼 如果民事调查证实了环境损害，而法庭外的“行为调整协议”又无法达成时，检察机构将会对环境损害行为提起民事公益诉讼，以追究加害者的法律责任及预防损害的发生。许多检察官认为此时做出这一决定不属于检察官自由裁量权的范围，而是其职责使然。【20】在环境损害已经发生的场合，法院会责令加害者向政府的环境基金支持赔偿金，或者为保护环境要求他们采取或者限制他们采取某种行动。当环境损害有发生的危险时，法院在做出最终的实质性决定时，会向当事人一项预先禁令作为应急性措施，命令当事人采取或者限制其采取某种行为。检察机构必须就预先禁止令提出充分的法律依据，说明如果不采取这样的应急措施，诉讼中所涉及的利益将无法救济。 尽管巴西公益诉讼法规定政府、环保团体、检察机构和个人等都可以作为原告提起公益诉讼，但是从目前的情况来看，约97%的公益诉讼都是由检察机关提起。【21】政府倾向于采取警告、罚款和关闭企业等行政制裁措施来解决问题，环保团体通常会选择向检察机关投诉，或者是作为共同原告与检察机构一起起诉，而很少自己直接起诉。这说明了在巴西检察机构的地位和能力都得到了充分的认可，同时也反映出发展中国家的环保团体的诉讼能力还不强，需要更多的资源支持和能力建设。 (四)检控环境犯罪 检控环境犯罪是巴西检察机构的一项传统权力。1998年巴西《环境犯罪法》更是大大加强了检察机构追究环境犯罪法律责任的力度。环境犯罪的种类包括危害动物罪、危害植物罪、污染环境罪、违反城市管理和危害文化遗产罪，犯罪主体包括法人和个人。巴西《环境犯罪法》规定的刑罚具有多样性和创新性，刑罚种类包括罚金、监禁和限制权利。罚金按刑法典规定的标准计算，如果有迹象表明即使处以最高法定额的罚金仍然不足以惩罚犯罪人的，可以在考虑行为人所获取的经济利益的情况下处以最高为该金额3倍的罚金。【22】罚金的数额通常与犯罪所造成的损害程度挂钩。法院可以根据刑法典的规定判决当事人恢复原状。有罪判决应当尽可能在考虑到受害的个人或者环境所遭受损害的情况下，确定行为人应当赔偿其行为所引起的损害的最低金额。【23】监禁的期限为1至5年，非恶意的犯罪通常在3年以下，恶意的犯罪则可高达5年。限制权力的刑罚有社区服务、暂时中止权利、部分或全部中止活动、支付现金和居家拘禁等。【24】各种刑罚可单处也可以并处。但是在下列情形下，可以减轻行为人的处罚：行为人主动恢复其所引起的损害或努力减轻其所引起的环境恶化程度；行为人及时告知即将发生的环境恶化危险；行为人与负责环境监控的机构合作等。【25】 四、巴西检察机构环境司法的效果与局限性 (一)检察机构环境司法的效果 1、提升了环境守法水平 随着检察机构法律地位的逐步提升，特别是1988年巴西《宪法》扩大了其权限和独立性后，检察机构已经成为是巴西环境政坛上最强有力的机构。检察机构通过对环境问题开展民事调查、进行调解、提起民事公益诉讼及刑事检控，有利于转变长期困扰巴西环境法治建设的环境行政执行薄弱及不到位的问题。对于环境违法企业而言，民事和刑事处罚比行政处罚更有威慑作用。行政处罚包括警告、罚款和关闭企业等。罚款通常在发出警告后才做出，数额不高，执行率也差。关闭企业是一种严厉的处罚，但是政府环保部门基于政治和社会压力极少使用。检察机构的介入使违法者面临民事和刑事制裁。民事制裁实行的是无过错责任，责任形式包括对环境损害恢复原状或者赔偿损失，这可能使违法者倾家荡产。刑事责任会将责任人投进监狱。这些强有力的制裁措施迫使违法者选择合作的态度，通过与检察机构达成“行为调整协议”，采取特定措施来预防或者救济环境损害。 2、对政府履行环境职责形成了有效的监督 由于宪法和法律授予检察机构各种权力，使之可以成为行政机关的监督者，进一步完善了行政问责制。更为重要 的是，检察机构建立了一种“横向问责”制度，即检察机构通过对同级政府机构的违法行为或者失职从日常监督到追究其民事和刑事责任，使检察机关在一定程度上向同级行政机关问责。检察机构的监督体现在几个方面： (1)在开展民事调查时要求行政机关提供信息。通过行政机关的回应，了解行政机关对于相关的环境问题或者案件已经采取了何种行动、问题产生的原因等。( 2)对行政机关采取法庭外的措施。检察机构一旦发现行政机关可能存在违法或者失职的行为时会采取进一步的行动。一般情况下，他们会继续调查，重点集中在行政机关的行为上，包括要求更多、更详细的信息，或者请专家评估行政机关的工作，这个过程通常会导致行政机关一定的改变。在所收集的信息的基础上，检察机构可能尝试与行政机关谈判，达成一份“行为调整协议”来改变行政机关的行为。检察机构也可能会向行政机关发出一份书面的“检察建议书”，指出其行为的违法性或者工作中的其它问题，提出改正的建议。( 3)对行政机关提起公益诉讼。当行政机关的作为或者不作为损害或者威胁到环境时，检察机构可以提起环境公益诉讼，叫停环境违法行为，要求环境损害赔偿或者恢复原状。检察机构的上述措施已经对行政官员履行环境职责产生了实质性的效果。 3、更好地发挥了司法机构保护公民环境权的作用 首先，由于检察机关介入环境法执行，使公众增加了一条进入司法的途径。检察机构通过使用法庭外的措施，如民事调查和“行为调整协议”，使其在一定程度上充当了纠纷调解者的角色。更为重要的是检察机构作为社会公共利益的代表，提起了大量的环境公益诉讼，这些诉讼相当一部分是由相关公民和环保团体向它提供信息或者投诉引起的。由于力量单薄、资源缺乏，公众和环保团体更希望依靠检察机构协助解决他们关心的环境问题，通过检察机构向法院提起公益诉讼而不是自己直接起诉，检察机构由此成为环境公共利益进入法庭的首选通道。 其次，自20世纪80年代末以来，随着巴西的再民主化进程和1988年《宪法》的颁布实施，法院也开始逐步关注环境及其它公共利益，为这些利益进入司法审判提供更多的机会。这一转变基于两个共识，一是法院应该行使对立法和行政行为的合宪性审查的权力，以维护宪法和法治。二是一系列已经设立的新的社会公共和集体权利需要司法保护。【26】为了应对这一转变，法院扩大了人员规模，也逐渐完善了机构和程序。检察机构通过向法院提起公益诉讼推动了法院的这一转变，使法官在解决与社会和政治有密切联系的公共利益冲突中成为至关重要的角色。而环境公益诉讼是要求法院有效地保护公民环境权的最重要的手段。 (二)检察机构环境司法的障碍与局限性 检察机构在环境领域的积极介入也遇到不少障碍和阻力。 1、来自于法院系统内的阻力。尽管法院对于环境等公共利益的关注也日益提高，但是法院对于检察机构行使代表社会公共利益的权力有较大的抵触。这主要源于法院内的保守认识和成见。相当一部分法官不了解环境法、也不学习环境法，未能认识到保护公共利益对于保护环境权的重要性。部分法官认为检察机构的介入拖慢了他们办案的进度，干预了他们的权力从而增加办案难度，视检察官为权力的“竞争者”，对于他们的工作常不予以认同。由于检察机构最终依赖法院来实现其权力，缺乏法院的积极回应及配合会破坏其权威。 2、司法效率太低。人们对巴西司法制度一个最普遍的抱怨是法院的低效率和司法判决的延期。尽管公益诉讼案件在所有案件中所占的比例很小，但一个调查显示，审结一件环境公益诉讼案件平均需要4年时间。【27】案件的拖延大大影响了公益诉讼的有效性和吸引力。 3、各州的环境法执行情况差异太大。巴西经济实力居拉美国家首位，但是各地区之间的经济、社会发展的不平衡，差异非常大。巴西东南部和南部地区经济较为发达，东北部和西北部地区经济发展长期低于全国的平均水平。据巴西国家地理统计局公布的材料，中西部和北部地区占巴西全国面积的64% ，人口占全国人口的13. 8% ，但其经济在巴西国内生产总值中的比例仅为9. 7%。地区经济发展失衡导致巴西地区经济布局和产业结构不合理以及贫富差距拉大。【28】受其影响，巴西东南部各州，特别是经济重镇圣保罗州的环境保护实力和水平很高，检察机构的环境法执行程度和制度完善程度也很高。但是，东北部各州环境法执行水平和力度都很低。这使得检察机构的环境司法带有明显的地区特色，也显示出检察机构的独立性同样受地方经济和地方政府的影响。 4、社会对于政治司法化的焦虑。随着环境及其它公共利益进入司法领域的增加，巴西学者和社会人士关注到一种日益增强的现象——“政治司法化”。【29】法律规定的各种由检察机构加以保护的公共利益通常与公共政策有关，法院受理公益诉讼案件，不可避免地将有关公共政策的争议带入司法审判。在审理环境案件时，法官经常需要判断行政机构作为或者不作为的合法性，对行政机关的行为进行一定程度的干预，使司法机构有能力影响政府的政策。由于审理公益诉讼会影响公共政策，检察机构和法院可能在自觉或者不自觉中成为行政、立法机构的替代者。检察机构是一个非民选机构，却有可能影响了民选机构和官员的决策，这有可能导致宪政危机。由此，一些法律界和政界人士质疑司法机构是否能够提供一个合适及有效的场所来解决此类纠纷，担忧司法介入到宪法规定属于行政和立法的领域会导致“管制危机”。【30】以上障碍也显示出检察机构介入环境司法的局限性。 首先，检察机构的独立性受到诸多因素影响。检察机构同样难免受地方政府的影响，检察机构的介入会影响行政机关的工作效率，引起行政机关与检察机构的关系紧张。检察机构的环境司法受制于法院的体制和运作机制，检察机构的工作需要法院和行政机构的大力配合，但是来自于两大领域的阻力仍然相当大，使检察机构的作用和权威受到不同程度的影响。 其次，检察机构难以形成统一的司法。检察机构的法庭外措施确实有助于高效地解决环境纠纷，避免司法的低效率，但是有可能导致检察机构滥用自由裁量权，破坏环境司法的统一性。受制于各地不同的经济发展和环境意识水平，检察机构的环境司法在各地出现明显的差异，使得的法律执行尺度不统一而导致区域间环境成本不均和竞争的不公平。 第三，对检察机构的监督和制衡仍然缺乏有效的制度。检察机构权力如此强大，谁来监督“监督者”，对检察机构的违法或者不适当的行为进行问责是一个难题。检察机关太强势，也会阻碍其它社会力量的发展。巴西的环境组织在环境公益诉讼中长期不能发挥应有的作用，与检察机关的强势地位不无关联。 五、结论 环境法执行难是发展中国家的普遍难题，各国都在寻找破解的办法。巴西的经验是通过修改宪法，在宪法中明确公民的环境权，特别是强化检察机关的地位和权力，并使其有能力成为环境公共利益代言人的方式来化解环境法执行薄弱和不到位的难题。检察机构通过行使环境民事调查、法庭外的调解、提起环境公益诉讼和检控环境犯罪等权力大大加强了环境法的权威性和约束力。但是，这一做法同样有其局限性，如导致环境司法不统一和对检察机构缺乏有效监督，其作用也由于法院和行政机关的限制而大受影响。巴西的检察机构环境司法是破解环境法执行难的一种探索。目前，我国正在热议检察机关介入环境事务，特别是提起环境公益诉讼的合理性和合法性问题，巴西的做法值得我们探讨。当然，在借鉴巴西检察机构环境司法经验时，应该全面考察其积极作用和局限性。 注释: Decree - Law No. 794 /1938. FederalLaw No. 4. 171 /1965. FederalDecree No. 24. 643 /1934. Decree - Law No. 227 /1967. FederalLaw No. 6. 938 /1981 FederalLaw No. 6. 938 /1981， Art. 9. Article 225 of Brazil 1988 Constitution， available at http： / /www. v - brazil. com /government/ laws / titleV III. html， latest visit2009 - 08 - 16. Vladimir Passos de Freitas， Brazil： EnvironmentalManagement， available at http： / /www. unep. org/ law / Symposium /Documents/Country_papers /BRAZIL. doc， latest visit 2008 - 12 - 12. Lesley K. McAllister， Making Law Matter—Environmental Protection and Legal Institutions in Brazil， Stanford University Press， 2008， p. 20. 【10】巴西20世纪70年代的环境立法主要受斯德哥尔摩会议的推动， 80年代的环境立法则受到国际社会针对亚马逊森林遭到破坏所施加的压力的影响。 【11】参见前注， [美]LesleyMcAllister书，第32 - 36页。 【12】马小军：《巴西1988年宪法的出台及其特征》，载《拉丁美洲研究》1997年第6期。 【13】参见董经胜：《有关巴西政治转型进程的几个问题》，载《拉丁美洲研究》2003年第3期。 【14】参见前注， [美]LesleyMcAllister书，第76页。 【15】一般的英文文献将这种利益表述为collective or diffused interests，其含义相当于我们所熟悉的public interests。 【16】前注，Article 127。 【17】前注，Article 128。 【18】前注，Article 129。 【19】参见前注， [美]LesleyMcAllister书，第91页。 【20】有人持反对意见，认为检察官应该有权决定将资源用于更重要的事情，因为公益诉讼会牵涉大量的精力和时间。 【21】参见前注， [美]LesleyMcAllister书，第153页。 【22】《巴西环境犯罪法》第18条。参见郭怡译：《巴西环境犯罪法》，中国环境科学出版社2009年版，第5页。 【23】《巴西环境犯罪法》第20条，同前注【22】，第6页。 【24】《巴西环境犯罪法》第8条，同前注【22】，第2页。 【25】《巴西环境犯罪法》第14条，同前注【22】，第4页。 【26】参见前注， [美]LesleyMcAllister书，第165页。 【27】参见前注， [美]LesleyMcAllister书，第172页。 【28】参见冯俊扬：《巴西迁都推动中西部发展》，载《西部时报》2007年12月15日。 【29】Cl’audio G. Couto & Rog’erio B. Arantes， Constitution， Government and Democracy in Brazil， World Political Science Review， Volume 4， Issue 2， 2008， Article 3. 【30】Sadek， Maria Tereza， Institutional Fragility and Judicial Problems in Brazil， In Growth and Development in Brazil： Cardoso’s Real Challenge， edited by M. D. A. G. Kinzo and V. Bulmer Thomas， London： Institute ofLatin American Studies. 1995， p. 161.

环保公益论文第2篇

环境民事公益诉讼定性的关键点在于“环境”、“公益”和“民事诉讼”，而这些概念的界定为诉讼适格原告设定了两道门槛：一是起诉主体范围的划定，二是纳入范围内的主体应当具备的适格条件。（一）何为公益

公益，即公共利益，其抽象之处表现在两个方面：一是利益内容的抽象；二是受益主体的不确定。立法上对于公共利益的不同表述①，以及以往将国家、集体和个人利益三者在法律条文中并列提出的作法②容易使法律人在“公共利益”的界定上出现分歧。

本文认为，环境民事公益诉讼中的公共利益是一种社会公共利益，不包括国家利益，因为在环境公益中，国家利益与社会公共利益并不一致，甚至存在相冲突的情况。国家、集体和个人利益的表述只是政治上的概念，是对我国所有制的客观描述，不应作为普适性的利益划分方法。庞德将利益划分为个人利益、公共利益和社会利益，其中公共利益是“政治上有组织的社会生活的要求或希望，并被断定为这一组织的权利，”社会利益“即以文明社会中社会生活的名义提出的使每个人的自由都能获得保障的主张或要求”③，事实专业提供论文写作、写作论文的服务，欢迎光临dylw.net上其所述的公共利益更偏向于国家利益④，是掌握了国家政权的阶级所代表之利益，而社会利益则为现代所述的社会公共利益，它包括了一般安全、个人生活、保护社会资源的利益⑤。庞德的这种分类说明了国家利益和公共利益并不完全一致，而“这种不一致只有在共产主义社会才会消灭，因为在共产主义社会人和人的利益不是彼此对立而是一致的”。⑥在环境诉讼中，政府是国家利益的代表⑦，由政府提起的环境诉讼是基于国家对环境要素的所有权⑧，这种所有者权益属于国家利益或政府利益，并非社会公共利益，社会公共利益的代表者并非作为国家意志的执行者政府，而应当是直接受益的社会公众。（二）环境民事公益诉讼性质

环境民事公益诉讼，是指为维护环境公益，由有关公民或组织依法对侵害环境公益者提起并要求其承担民事责任的诉讼。本文提出环境民事公益诉讼的概念是建立在其责任承担方式的特殊性上，即环境民事公益诉讼中产生的是民事责任，而这种民事责任有其特定的承担方式，足以使其与其他环境公益诉讼相区别。另外，公共利益概念本身就具有极大的模糊性，因而它与私益也很难有清晰的界限，一些私益也可以升格为公益，一是如不特定多数人的利益，二是具有特定性质的私益，例如涉及私人健康与生命方面的利益⑨，这点在环境公益中尤为明显，环境公共利益具有自然人独立享受性⑩，虽然其受益主体是不特定的社会公众，但享受主体则具体到每一自然人，从这点上说，环境民事公益诉讼在保护公益的同时也兼顾了私益，并不完全违背民事诉讼的基本理念。二、环境民事公益诉讼原告资格法律规范

民事诉讼的原告资格并非权利也非义务，而是调整民事公益诉讼制度的相关法律所规定的特定诉讼主体在民事公益诉讼法律关系中所具有的法律地位或法律身份。目前有关环境公益诉讼原告资格立法可分为全国性法律规范和地方性法律规范。（一）全国性规范

2005年国务院的《关于落实科学发展观加强环境保护决定》提出了推动环境公益诉讼，但目前有关环境民事公益诉讼的全国性规范并不多，主要为2012年8月31日通过的《关于修改（中华人民共和国民事诉讼法）的决定》第55条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这条规定于《民事诉讼法》范围内，因而涉及的也是环境民事公益诉讼，此条用语概括，唯一能够确定的是未将公民个人纳入原告范围，但对于何为“有关”组织并未予以明确。（二）地方性规范

尽管全国性立法寥寥无几，但环境公益诉讼制度近几年发展迅速，除理论界的百家争鸣外，得益于地方环保法庭基于司法实践而制定的法律规范，其中较为典型是无锡、贵阳及云南等设有环保法庭的省市。江苏无锡市认可的环境公益诉讼适格原告包括检察机关和环保组织11；云南省昆明市认可的适格原告包括环保行政机关、检察机关和环保组织12；贵阳市认可的适格原告范围最广，包括检察机关、环境行政部门、环专业提供论文写作、写作论文的服务，欢迎光临dylw.net保组织和公民个人。13虽然各地方之间有关环境公益诉讼的原告范围有所差异，也无专门涉及环境民事公益诉讼原告资格的规定，但将某一主体排除在环境公益诉讼原告范围之外，也就否认了其作为环境民事公益诉讼原告的资格。地方司法实践对于检察机关、环保组织和行政机关原告资格予以认可，但对于公民个人却予以排除，这与理论所提倡的赋予公民个人环境公益诉讼资格的观点有很大不同。三、环境民事公益诉讼司法实践中的适格原告（一）国内环境民事公益诉讼实践中的适格原告

从本文收集的2000-2012年间主要的20起环境民事公益诉讼案件中，行政机关作为原告的案件共5起，胜诉4起；检察机关作为原告的案件10起，其中胜诉6起，4起双方达成调解协议；由环保团体起诉案件4起，其中胜诉1起，双方达成和解1起，法院未予受理2起；由公民个人提起诉讼2起，其中1起法院已受理但未宣判，1起法院未予受理。

在上述公民个人提起环境民事公益诉讼的案例中，北大法学院教授及研究生向黑龙江省高院提起的松花江污染赔 偿案法院并未予以受理，严格意义上说，该案的原告并非公民，而是自然物，法院并未明示不予受理理由；而蔡长海诉清镇市屋面防水胶厂水污染案中，法院对原告公益诉讼资格的认定是基于其作为环保志愿者，认领了相关河流水域，对相关河流水域的环境保护负有责任。14

（二）域外环境公益诉讼适格原告——以美国公民诉讼制度为例

除了传统普通法的妨害法等诉讼，美国环境公民诉讼制度在于保护环境，维护公民和其他法律主体的环境利益上发挥重要作用。美国公民诉讼制度中的“公民”并不仅限于自然人，从判例来看，其原告范围包括了民间环保团体，检察官，联邦、州和城市以及公民个人。就公民个人而言，法院在United States v.Students Challenging Regulatory Agency Precedure（以下简称SCRAP案）案中肯认了五个法学院学生作为环境生态诉讼原告的资格，因其事实上受有损害，至于损害的程度及范围并不能成为否认原告资格的理由15。也就是说，无论是公民个人还是环保团体，都必须证明其本人或其成员事实上受有损害方能获得原告资格，但这种损害是质而非量的判断。然而，在之后的Lujan v.National Wildlife Federation案中，法院严格了环保团体当事人适格的条件，否认原告的起诉资格，法院认为SCRAP案所设立的当事人适格条件只用于驳回而不适用于原告寻求的简易诉讼情形，原告必须证明其受到内政部变更土地用途所造成的具体损害事实（specific facts），而原告所主张的坐落于土地附近（in the vicinity）不能满足该要件。16

美国法院在当事人适格判断方面经历了由放宽到严格的变化，但无论何种情形，对公民诉讼原告资格条件的限制都存在，如《清洁空气法》中规定公民提起诉讼前60天需通知行政机关、违反行为所在州或违法行为本人17；再如限制对非重要的环境违法行为起诉以及穷尽行政救济原则等。四、公民环境民事公益诉讼原告适格重构

基于上述对环境民事公益诉讼性质的分析，从适格原告的“第一道门槛”即主体范围而言，应当将公民个人纳专业提供论文写作、写作论文的服务，欢迎光临dylw.net入其中。但出于防止滥诉和投机行为的考量，公民个人提起环境公益诉讼也并非任意，还应当满足进入诉讼程序的“第二道门槛”，即原告资格条件。（一）公民原告适格理论基础

我国立法上并未承认公民个人环境明示公益诉讼的原告资格，但理论和司法实践18都肯定了公民个人的原告适格。理论上有将公共信托和私人检察长理论作为依据19，然而公共信托的前提是对信托财产的所有权，人们只能成为环境的受益者而非所有者；私人检察长理论针对的是行政违法行为，更多体现的是对公权力的监督，不适合作为环境民事公益诉讼的理论基础。我们肯定公民环境民事公益诉讼的原告适格，主要基于以下正当性及合理性的考量。

公民作为环境民事公益诉讼的正当性体现在三个方面：首先，法律规定了公民享有环境权益20，这为公民诉权提供请求权基础。我国虽然没有在法律中明确表述公民享有环境权益，但《宪法》第9、10、26条，以及《中华人民共和国环境法》第6条21都有所涉及，可以作为公民环境权益的权源；其次，民事诉讼法从直接利害关系人到程序当事人的理念变迁为公民原告适格提供了理论支撑。公民虽然享有广义上的环境权益，但不是所有环境损害行为都直接侵犯个体权利，我国现行民事诉讼法“直接利害关系人”的起诉要件成为公民提起环境民事公益诉讼的障碍。本文认为现行法律中的起诉要件存在逻辑上的不合理，实体权利的确认应当在进入审判程序后进行，如果在起诉时就因未有直接利害关系予以否认，就等于未进行审理而进行实体权利上的确权。民事诉讼中的程序当事人理论将诉讼当事人与实体上权利关系主体分开，不以实体法标准来判断谁是案件中的当事人22，无论其是否与所主张的利益有关，只要以自己的名义起诉或应诉并且符合诉讼行为能力的基本要求，法院就应当承认其原告适格；最后，我国法律明确保护社会公共利益，而环境公益是一种社会公共利益，公民是社会公共利益的所有者，允许公民提起环境公益诉讼符合有权利必有救济的法律精神。

公民环境民事公益诉讼原告适格的合理性主要表现在：首先，允许公民提起环境民事公益诉讼是环境公众参与有效性的必然需求。虽然公民可以通过申请信息公开申请、听证、行政复议等行政程序参与环境管理，但这些方式是通过“由行政中间人组成的结构插入到公民和他在环境质量方面的利益之间，而这种结构降低了我们对作为公众成员的公民本来就享有某项权利的敏感度”，“没有在根本上对权利作出重新调整，仍然把公民视为局外人，亦即最终的受益人，而不是一个有权影响权利天平的积极发动者。”23允许公民以诉讼的方式参与环境保护，能够使公民绕过复杂的行政机构和程序设计，成为环境公益的“捍卫者”而不是“乞求者”；其次，允许公民提起环境民事公益诉讼能够提高环境公益保护的效率。即使是天衣无缝的制度设计，如果不跨出行政机关“内部视角”的范畴，环境公益的保护仍然会面临永无止境的行政拖延，而司法过程一旦启动则受审理期限限制而随之跟进并且必须作出裁决。并且，公民作为环境利益的直接受益者，较之国家机关或环保团体等法律拟制主体应当更具有维护环境公益的动力，在对环境违法行为专业提供论文写作、写作论文的服务，欢迎光临dylw.net的监督惩罚上，国家机关存在滥用或怠于行使职权的情况，公民个人的环境民事公益诉讼将作为其他救济手段的有益补充。（二）公民环境民事公益诉讼原告适格条件

公民提起环境民事公益诉讼是把双刃剑，它有可能鼓励公民为谋取一己私利而滥用公益诉权，甚至损害整体的环境公共利益，这也是有学者反对赋予公民原告资格的理由之一24，因而必须加以限制。笔者认为公民个人除了满足民事诉讼法上正当当事人的要件外，在环境民事公益诉讼中还应当设置其他程序性的限制条件。

1.穷尽救济原则

首先，承认公民原告适格应当遵循“穷尽救济原则”，这种救济包括其他主体诉讼和非诉救济方式的穷尽。就非诉救济方式而言，可以 借鉴美国1972年颁布的《清洁水法》（Clean Water Act）第505条（b）（1）的诉前通告制度，设置公民环境民事公益诉讼的通告期，如果公民在起诉前60天内将起诉通告通知行政机关或违法者本人由他们采取补救措施，则禁止起诉，只有在通告期满后，行政机关行政行为违法或其他违法者未采取任何补救措施，才可提起诉讼；诉讼救济穷尽实际上涉及起诉主体的诉权行使顺位问题，即当检察机关、环保团体都不起诉或拖延起诉时，才允许公民提起公益诉讼。由于环境损害常具有严重性和不可逆性，此时也应设置合理宽限期，如自环境损害行为发生之日起30日内，以确保公民环境公益诉讼能够及时发挥效用。

2.公民个人资质的诉前审查

此所指的公民个人资质是公民进行环境公益诉讼相关的进行的自身条件，如知识技能背景、所处地域等25。这种诉前审查应分情况对待：对于纯粹的环境民事公益诉讼，即不涉及起诉主体私益的情况下，应当要求公民本身从事与环境资源相关行业，具备一定的知识和技能背景，如某环保团体的志愿者26，或进行环境资源相关专业教学人员27（包括自然科学与人文社会科学）、环境影响评价工程师等等；对于公益与私益竞合的环境民事公益诉讼，则不要求起诉主体具备专业知识，例如今年3月的松花江死猪水污染事件专业提供论文写作、写作论文的服务，欢迎光临dylw.net中，如果该流域内居民提起民事公益诉讼要求违法者停止侵害或建立赔偿基金，由于猪尸漂浮造成空气污染以及饮用水污染28，实际上也是兼顾其自身的环境权益，但同时这种权益受损又涉及不特定多数人，因而又是公益诉讼；如果是该流域外居民等不受该环境损害直接影响的公民提起诉讼，如北京某一热心环境公益事业的公民意欲就此提起环境民事公益诉讼，则应当具备一定的知识或技能条件。此外，诉前审查主体应当由法院担任，有观点主张由地方政府设立专门审查机关对公民提起的环境公益诉讼案件进行分析和审查29，本文认为此非良方，一则由行政机关对案件进行审查还是将公众参与纳入“内部视角”，环境公益保护仍然受对行政体制弊端的束缚；二则诉前审查不宜涉及实体性的判断，否则环境民事公益诉讼又会陷入未经司法程序就进行权利义务确认的逻辑错误中。

注释：

①例如<中华人民共和国物权法>第7条及<中华人民共和国土地管理法>第2条第四款的表述为“公共利益”；<中华人民共和国民法通则>第7条的表述为“社会公共利益”.

②如2006年<大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例>（已失效）第4条表述为：“大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置应当遵循下列原则：……（二）顾全大局，服从国家整体安排，兼顾国家、集体、个人利益……”.

③[美]罗科斯·庞德.通过法律的社会控制[M].沈宗灵译.北京：商务印书馆，2009：41.

④此处采用的国家利益概念是指国内政治意义上的国家利益，是政府利益或政府代表的全国性利益.

⑤颜运秋.公益诉讼法律制度研究[M].北京：法律出版社，2008：25-30.

⑥马克思恩格斯选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995：118-119.

⑦赵震江.法律社会学[M].北京：北大出版社，1998：253.

环保公益论文第3篇

论文关键词：环境公益；民事诉讼；原告资格

2007年12月10日，贵州省清镇市人民法院环境保护法庭审理了贵州第一起由环境行政部门提起的环境民事公益诉讼。原告是贵阳市两湖一库管理局，被告贵州天峰化工有限责任公司是一家生产化肥（磷胺）的化工企业，该企业生产厂区位于平坝县高峰镇（属红枫湖饮用水源保护区范围内）。被告征用位于平坝县高峰镇白头村民组鸡窝坡的土地作为其在生产磷胺过程中产生的大量磷石膏废渣的堆放场（即被告的磷石膏尾矿库）。由于被告没有修建相应配套的防水、防渗及相应的废水处理设施，该磷石膏尾矿库的渣场渗滤液通过地表、地下排入羊昌河内。贵州省环境保护监测中心站对被告渣场渗滤点与羊昌河天峰段地表水进行监测结果显示：被告渗滤液的PH值均超过了《地表水环境质量标准》中的Ⅲ类水质标准。被告磷石膏尾矿库的渣场渗滤液渗入羊昌河后，羊昌河水质总磷和氟化物均超标，且总磷为劣五类。法院据此认定被告环境侵权行为成立，判决被告立即停止其磷石膏尾矿库废渣场对环境的侵害，即停止该磷石膏尾矿库废渣场的使用，并采取相应措施，排除该磷石膏尾矿库废渣场对环境的妨碍、消除对环境的危险。

本案的审理给我们提出了环境民事公益诉讼的若干理论问题，其中包括贵阳市两湖一库管理局能否成为本案适格的原告？为了从法理上解决这个问题，本文将对环境民事公益诉讼中的原告资格问题进行阐述。

一、环境民事公益诉讼的法益基础与公益理念

环境民事公益诉讼是指为直接维护环境公益，任何公民或团体依法对侵害环境公益者提讼，要求人民法院对环境公益予以救济的活动。它作为保护社会公共的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动，是针对保护个体环境权利及相关权利的“环境私益诉讼”而言的。

任何法律都有具体的保护法益，环境法自然也不例外。环境权作为一种新的、正在发展中的法律权利，不仅是环境立法、执法和诉讼的基础，而且是环境法学体系建立和可持续发展的根据。在立法上是否确立环境权，直接关系到在司法实践中原告能否以环境权作为权利依据提讼，法院面对这种案件是否受理的问题；尤其是对于环境民事公益诉讼，其作为环境权从理论到实践的重要途径，环境权能否成为一项独立的法定权利对环境民事公益诉讼具有实质性的意义。当前环境民事公益诉讼引入我国所面临的最大困难就是环境权的确立问题。目前，用来论证环境权的最有力的学说莫过于公共信托理论。公共信托理论源于罗马法。在罗马法中，空气、海滩和河流等公共物品，由人类共同拥有，但委托给政府管理，以保障市民享有自由而不受阻碍地利用的权利。政府官员或者市民均可对损害公共财产(包括环境利益)的行为人提出“民众诉讼”以维护公共利益。此后，这一原则又以判例的形式被美国法所吸收，适用于河流、海岸以及自然领域。目前，公共信托理论已被许多国家的环境立法作为确立环境权的理论根据，从而也相应成为环境民事公益诉讼的依据。

二、环境民事公益诉讼的原告资格

传统的诉讼强调原告适格，原告要获取当事人资格，必须证明其权利受到了侵害。这种理论使得对公共利益的保护出现了司法真空。在环境保护领域有意识地放松诉讼主体资格，已成为世界各国环境与资源保护立法发展的总趋势。环境侵权责任侵害的客体是生态环境本身。根据我国《宪法》的相关规定，自然资源属于全民所有，生态环境的这种公共物品属性决定了其原告资格应区别于传统环境侵权诉讼。由于没有直接的利害关系人，当发生环境损害时，除了国家有权委托其相关行政机关作为其诉讼代表人提讼外，应当赋予其他主体原告资格，保护受损的生态环境。也就是国内相关学者一直在倡导的建立我国环境公益诉讼制度。

我国《宪法》规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。同时规定国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体，企事业单位对损害同家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院。”《刑事诉讼法》第77条规定:“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的,在刑事诉讼过程中,有权提起附带民事诉讼,如果是国家财产,集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起民事诉讼。”这里的附带民事诉讼无疑具有公益诉讼的性质。而《环境保护法》、《海洋环境保护法》等环境保护相关立法也都规定,公民对于污染和破坏环境的单位和个人,有权检举和控告。这些规定表明我国立法上是接受公益诉讼的。但上述规定都只是原则性的规定，没有程序和制度保障，也不能在司法实践中付诸实施。

三、环境行政部门能否作为原告

对于环境行政机关是否应排除在原告范围之外，国内法学界争议很大。有观点认为，就环境行政机关而言，法律上已经赋予了其保护公共环境资源的权力，它们不但有管理权及一定的行政强制权(即它们只要做出具体的行政行为就可以制止侵害公共环境资源的行为)，而且一旦这些行政行为不足以制止不法行为，其可直接申请人民法院强制执行，因此，它们没有提起环境民事公益诉讼的必要。另一种观点认为，环境行政机关作为行使环境监管与环境行政处罚权的职能部门，只能用行政手段解决环境违法现象，对破坏环境资源造成的公众或国家的环境权益或财产损失等民事权益的保护却无能为力，因此，应允许环境行政机关以公众受托人和国家环境资源所有权代表人的身份，直接对侵害公众或国家环境资源权益的行为提起环境民事公益诉讼。

笔者同意第二种观点。具体说来，对于环境损害，环境保护行政主管部门和其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门作为公众受托人和国家环境利益的“代言人”，有权针对环境损害的行为人提起民事诉讼，由于环保行政机关并不是环境损害的直接受害者和损害赔偿的收益者，所以，由其代为行使诉权而提起的民事诉讼只能是环境民事公益诉讼。我国立法中已经有了相关尝试，《海洋环境保护法》第90条就明确规定，破坏海洋环境并“给国家造成损失的”，由有关部门“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。该规定不但明确了国家作为海洋生态环境损害诉讼的主体地位，还提出了由有关部门代为行使该诉权的规定。虽然立法没有明确规定“相关部门”具体指的是什么部门，但明显只有环境保护行政部门才具有该诉权。之后发生的我国海洋环境损害赔偿第一案“塔斯曼海”油污损害赔偿案中，天津市海洋局就根据该条法律规定，获得原告资格而提起了环境民事公益诉讼。因此笔者认为贵阳市两湖一库管理局可以作为贵州天峰化工有限责任公司环境侵权一案适格的原告。

四、检察机关、环保团体和个人作为环境民事公益诉讼的原告

除了行政部门可以作为适格到的原告以外，笔者认为、检察机关、环保团体和个人也可以作为环境民事公益诉讼的原告。

就检察机关而言，赋予检察机关在环境民事公益诉讼中提讼的权利，符合检察机关作为国家法律监督机关的职能特点，也是环境公益诉讼国家干预原则的体现，特别是当环境行政机关不履行法定职责时，检察机关有义务对此进行监督，并可以采取包括环境公益诉讼在内的措施对环境资源破坏进行补救。这种环境诉讼既可以是对环境行政机关提起的环境行政公益诉讼，也可以是对破坏环境资源的单位和个人提起的环境民事公益诉讼。

就环保团体和个人而言，当政府环保行政部门基于种种原因不追究损害环境侵权责任，以及检察机关没有注意到环境损害的发生，也忽视了追究侵权人责任时，环保团体和公民个人才有资格提起环境损害之诉，提请法院追究行为人损害环境侵权责任。赋予公民以环境民事公益诉讼之诉权，是从法律上保障公民对环境违法行为进行监督，对环境损害进行补救的根本途径。但由于环境问题的复杂性，环境资源保护具有很强的技术性等特点，个人难以具备这方面的专业知识，加之环境损害者一般都是具有一定经济实力的法人，使得公民个人在环境民事公益诉讼中经常处于劣势地位。因此，环境民事公益诉讼制度的设计，在承认公民在环境公益诉讼方面拥有决定性诉权的同时，还应重视环境保护团体的作用。尽管我国的环保组织与国外相比还相当不成熟，但环保组织相对于个人而言，无论在经济上、组织上、还是技术上都比个人更有优势，他们时刻关注环境的污染和破坏情况，能够收集到最新的信息，并且能够提供相关的专业知识和专业技术。因此，由环保组织作和个人为原告提起公益诉讼更有利于对环境的保护。

五、对当事人诉讼权利的限制

在我国环境民事公益诉讼的具体制度设计上，应对四类具有原告资格的主体提讼的权利做一定的限制。首先，在提讼的顺序上，当发生生态环境损害时，毫无疑问，环境保护行政部门将首先具有对损害行为人提起损害赔偿的诉权，要求行为人对受损的生态环境进行恢复或赔偿。而损害发生地的检察机关可以协助环境保护行政部门或直接向法院提起公益诉讼。当环保团体和个人发现生态损害发生时，首先应该以书面形式告知环保行政机关或检察机关，提醒其提起生态环境公益诉讼，当相关机关拒绝提讼或其得悉相关公权机关知道或应该知道生态环境损害一定时期内，没有采取相关行动，提起公益诉讼，则有权直接向法院提起环境侵权之诉，保护受损生态环境。其次，由于很多时候，环保团体和公民个人与受损的生态环境没有直接利益，所以为了鼓励环保团体公民个人提起公益诉讼的积极性，可对提起生态环境公益诉讼胜诉的环保团体公民个人给予一定的精神奖励和物质奖励。精神奖励如由政府对其提出表彰等，物质奖励如由政府从其财政拨款中，设立专项资金用于奖励胜诉的环保团体和公民个人。最后，为了避免滥诉情况的出现，可由败诉的一方承担全部诉讼费用，用于警示那些为了得到奖励而轻率提出诉讼的原告，促使其谨慎提出生态环境公益诉讼，减轻法院审理该类案件的负担。

环保公益论文第4篇

内容论文摘要：本文立足于环境权理论、动态社会契约论及利益相关者界说对环境保护公众参与制度的基础性考察，以相对宏观的视角对域外环境保护公众参与的立法实践进行了审视，提炼出对我国具有借鉴意义的经验，并在对本土立法图景缺陷性分析与深刻审思的基础上，构造了相对系统的环境保护公众参与制度框架。 论文关键词：环境保护 公众参与 域外镜鉴 本土构造 公众参与作为环境保护的社会根基，是当前我国环境保护这一社会系统工程的重要一环。域外环境保护的成功经验证明，公众、政府、企业共同保护环境是一种最可持续的三位一体模式。公众参与并非法律科学上特有的概念，在资源与环境保护法学架构内，我国有学者将其界定为：在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。 环境保护公众参与的理论基奠 （一）环境权理论 “人类有权在一种具有尊严和健康的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任”。环境权的具体主张是联邦德国的一位医生在1960年首先提出来的。1969年，美国学者Josph Sax以法学中的“共有财产”和“公共委托”理论为依据，提出了系统的环境权理论。环境权既是一种实体性的权利，又是一种程序性的权利。包括清洁空气权、清洁水权、安宁权、环境美学权、环境知情权、环境事务参与权、环境请求权、公众监督权等权益。随着公众环境意识的提高，环境权的范围呈扩张趋势，环境权作为人类权利谱系中的第三代权利是公众参与环境保护最坚实的内核。 （二）动态的社会契约论 霍布斯在近代第一个全面阐述了社会契约理论，尔后经洛克、卢梭等人的进一步推演，社会契约理论不断丰硕起来。但随着人类社会经济结构的变化，这种古典的契约自由理论开始滑向崩溃的边缘，有人追循福柯的后现代话语，高呼“契约死了”。在古典社会契约论不断受到挑战的环境下，人类交往安全的维持必将在个体交互性选择中升华一种新的替性实践，即动态社会契约论应运而生。郑少华教授认为：所谓动态的社会契约理论是指在公民—国家—社团之间，权利的让渡不是静态的，也非一次性，它随着时代的变迁进行动态的、多次的、连续性的让渡，在这个过程中，社团的出现一定程度上也调节了契约缔结的机械单向格局。动态的社会契约理论以新自然法思想与社会连带主义思想为底蕴，有利于弥补社会契约理论的不足与契约自由的流弊，在这样的“非一次性”的社会契约达成进程中，公众积极参与谋划环境保护这一现代性事业契合国家与个人动态协商民主缔约关系网格。 （三）利益相关者理论 Gunton和Vertinsky（1991）就曾经提到被某种决定直接影响到的群体，亦即利益相关者，应该直接并且有效地参加到决策制定的程序中来。Jackson（2001）随后指出利益相关者应该是那些自己认为受到影响的群体，而不应该是相关机构认定的受影响群体。对利益相关者分析是很有益处的，具体表现在：帮助了解复杂的问题；帮助发现可能存在的相互影响。它是决策制定中的一种管理和预测可能发生冲突的工具。利益相关者分析旨在研究和区分受到影响群体的立场，越来越多的关于环境问题的冲突，促使人们重视对于冲突的管理研究，而利益相关者分析，尤其是利益相关者参与决策制定过程，已经成为一种很常见的现象。 域外环境保护公众参与的法制实践与经验 （一）环境保护公众参与在国际法律文件中的展现 公众参与作为21世纪环境保护的必然趋势，为国际社会高度重视。许多国际文件如《人类环境宣言》、《里约宣言》、等都对公众参与提供了国际法依据。公众参与的思想形成于20世纪六七十年代，1982年10月28日联合国大会通过的《世界自然宪章》第23条规定：“人人都应有机会按照本国法律个别地或集体地参加拟订与其环境直接有关的决定；遇到此种环境受损或退化时，应有办法诉诸补救”。该条规定指出了公众个人参与权的内容。而公众参与环境保护的权利首次在国际环境法律中得以确认是在1992年世界环境与发展大会上通过的《里约宣言》中，该宣言第十项原则宣布：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序”。自此以后，公众参 与原则在有关的国际环境保护法律文件中相继得到确认。 （二）环境保护公众参与在域外国内立法中的展现 美国立法：1969年美国制定的《国家环境政策法》（NEPA）第101条（c）款规定：“国会认为，每个人都可以享受健康的环境，同时每个人也有责任参与环境改善与保护”。并于该法案的102条中首开公众参与环境影响评价制度之先河。美国环境立法中还明确规定了公民诉讼，公民可以依法对违法排污者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼。为了方便公民诉讼，各单行环境法规还规定了较完备的相关条款。为了减轻原告的诉讼费用负担，鼓励公众对行政机关进行监督，《清洁空气法》规定法院可决定诉讼费用包括合理数额的律师费和专家作证费由诉讼双方的任一方承担。这项规定意味着原告的诉讼费用有可能由被告负担。 日本立法：《日本公害对策法》赋予了公众环境异议权，实现了公民参与环境决策的有效法律保障；在其《环境影响评价法》规定了公众参与环境影响评价的听证会程序和公众监督程序，并于该法18条1项规定：“从保护环境的角度出发，凡是对相关环境影响评价报告草案有意见的人，第16条规定的公告时间开始至公开审查时间结束后两周内，可以文件的方式给项目发起人明确其意见”等。 欧盟立法：确立了公众参与的法律地位，规定了多样的公众参与方式，成立了专门机构—欧洲环境局，独立负责收集和提供准确而可比较的环境信息。欧盟理事会1997年3月制定的《关于制定公共和私人项目环境影响评价指令修正案》对公众参与问题作了明确规定；瑞典也将公众参与作为一项环境法的原则写进法律；而英国法规定公众可参与国家环境管理预测和决策的全过程，一切感兴趣的人均可参与。除上述国家之外，还有许多国家在法律中规定了公众参与的内容，如乌克兰共和国的《自然环境保护法》第九条规定：“公民有权以法定程序获得关于自然环境状况及其对居民健康的影响等方面可靠的全部信息”。泰国的《国家环境质量法》（1992）也有相似的规定。公众参与在域外环境保护实践中具有重要的地位。 （三）域外环境保护公众参与经验积淀的初步概括 考察以上国家环境保护公众参与立法的例子，可以得知：以宪法法律性文件立法明确规设了公民环境权，为公众参与环境保护提供了最高法律依据；建立了完善周密的环境信息公开制度，确保公民的环境知情权，避免参与的“在场失语”；明确规定民间环保团体（NGO）在环境保护中的地位、作用及参与环境保护的方式；规定了多种公众参与方式，建构了“环境公益诉讼”、“公众参与环境影响评价”、“公众参与环境立法”以及“立法、执法听证会”等具体的法律制度；建立了相关减免诉讼费、设立公益律师等配套鼓励制度；明确规定了公众环境保护的“全程参与”。 域外国际国内的制度规设，普遍形成了激发公众参与环境保护机制，从制度层面保障公众能有效地参与到环境保护活动中来。这些经验将可能成为我国本土环境保护公众参与法律制度走向理性化的镜鉴，值得我国环境法学理论与实务界的深入发掘研究。 本土环境保护公众参与制度图景的现实展开与价值反观 （一）环境保护公众参与制度立法图景的现实展开 环境参与权是公民享有的一项重要权利，因此我国法律法规非常重视对公众参与权的保护。早在1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》规定的“三十二字方针”中就有“依靠群众，大家动手”的要求，从此出发开启了我国环境保护公众参与的新局面。 我国《宪法》第1条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这是我国公众参与环境保护的最高权源。而在我国《立法法》第58条与《环境保护法》第6条均在各自的立法阶层上具体化了这一公民宪法性权利。 2002年九届全国人大常委会第三十次会议通过的《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。首次以法律形式在我国环境立法中使用“公众”一词，明确了公众在环境保护中的法律地位。2006年国家环境保护总局了《环境影响评价公众参与暂行办法》，这是我国环保领域第一部公众参与的规范性文件。这一办法不仅明确了公众参与环评的权利，而且规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限，有利于保障公众的环境知情权，有利于调动各相关利益方参与的积极性。2007年4月，随着我国《政府信息公开条例》的施行，国家环境保护总局适时制定颁布了《环境信息公开办法 （试行）》，首次全面地明确了信息公开的主体和范围，明确了环境信息公开的责任，规定了环境信息公开的方式，为公众参与环境保护提供了知情保障。 （二）本土立法实践的价值反观 以域外经验比照我国本土立法现状，环境保护公众参与作为一项环境基本法律制度，尚存在诸多制度性缺陷：从立法价值趋向考察，我国高位阶环境立法没有明确的环境保护公众参与，环境保护缺乏权利基础，立法指导思想滞后；从立法技术分析，公众参与环境保护的规定较为零散，且存在简单重复，缺乏系统性；当前的公众参与，主要限于少数人大代表、政协委员的提案、建议和人民群众的信访。而这些方式基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的反映，是一种消极被动的末端参与，它与真正的公众参与，即除末端参与外，还应包括预案参与、过程参与和行为参与四个参与有机结合的要求相比，还有很大的差距。对于行进中的我国环境保护公众参与制度，正视内在缺失是进一步制度再构的必要前提。 我国环境保护公众参与制度构造的路径选择 （一）确立环境权的宪法性权利地位 环境权作为权利递嬗演进中的第三代，强调的是以人为本，被普遍视为一种新型人权。列宁有言：宪法就是一张写着人民权利的纸。环境权作为公民的一项基本权利入宪，将在整个环境法体系中起到提纲挈领的作用，为相关制度的顺利推进提供“合宪性”依据，保证制度的“合法性”，使环境保护裁判获得直接的宪法保护依据，获至公民环境利益的充分救济。 （二）强化环境保护公众参与法律意识的生成与培育 我国环境保护事业起步较晚，公众对环境问题还缺乏了解。加强环境知识的宣传教育，增强公众的环境危机感，提高公民的环保参与意识是完善我国环境保护中公众参与的前提条件。通过举办风格多样的展览、环境科普讲座、利用众多环境保护纪念日等多种环保教育形式，多渠道地对公民进行环保宣传教育，使公民充分了解环境保护意义，认识到环境问题不仅是政府和社会的责任，公民作为环境的“第一受益人”（当然，从另一个侧面讲也是最直接的受害者），保护环境是个人的责任，也是对社会的一种贡献。 （三）赋予公众充分的环境信息知情权 环境知情权是指公民和社会组织收集、知晓和了解与环境问题和环境政策有关的信息权力。这里的环境信息包括公共信息和个别信息；前者指向社会公布的信息后者指只有在公众提出要求的情况下提供的信息。环境知情权从某种意义上说，它“是其他权利得以正确行使的先决性权利，只有知情权得到充分行使，当事人追求的其他权利才有可能充分实现”。为此，环保部门应该严格依照我国《政府信息公开条例》与《环境信息公开办法（试行）》的要求建立一套覆盖环保行政许可各领域、各层次的环境信息及与公众有关或将产生影响公众利益诉求的生态环境信息披露体系，扩大环境信息的“公开性”和“透明性”。 （四）设置环境公益诉讼机制 人类的权利自从其“脱母”的那一刻起就走上了一条不断被侵犯（甚至是野蛮的）的不归之路。而权利最终能否作为权利被人民真正享有不在于权利的神圣，毋宁说有一套救济的机制。公益诉讼是指为了保护社会公共利益，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起诉讼。由于环境权益不仅仅属于私人权益，更属于社会公益，所以在欧美各国的环境法中，都普遍采用了环境公益诉讼制度。我国当前要注重立足于现实国情，循序渐进，构建一套既关注环境保护的特殊要求又能保持法律相对稳定、安全性的新型环境公益诉讼机制。 （五）积极发展环保社团 环保社团（NGO）活动以维护环境公益为目的，通过将“原子化”的公民个人组织起来，成立各种民间环境保护团体和组织，参与环境法律法规、政策的制订、监督、检查等；开展环境公益诉讼等维权活动；集中开展环境保护宣传、环境学术交流、环境知识咨询、环境科技成果推广等，为公众参与环境保护提供多种途径。国家应鼓励、支持并积极引导成立环境保护社团体（NGO），降低环保社团的准入门槛，放宽环保社团的核准登记条件，对不参与商业经营的环保社团组织实行备案制度，为环保社团创设一个宽松的制度环境。 参考文献： 1.方炼勇.环境保护中的公众参与[N].湘潭日报，2005 2.汪劲.中国环境法原理[M].北京大学出版社，2000 3.吕忠梅.环境法新视野[M].中国政法大学出版社，2000

环保公益论文第5篇

【关键词】公益诉讼 环保 体制 构建 创新 环境权

一、环境公益诉讼的内涵与现状

环境公益诉讼是指为了保护社会公共的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动，也是针对保护个体环境权利及相关权利的“环境私益诉讼”而言的。环境公益诉讼是保护环境的重要武器，中国现行的法律制度规定，人应当与案件有直接利害关系，而公益诉讼则不要求有直接利害关系，不要求人是法律关系当事人。对此新型诉讼制度各国称呼不一致，如环境民众诉讼、环境公民诉讼等，但其内涵基本一致。环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提讼的制度。实践证明，这项制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。环境公益诉讼利益归属于社会，诉讼成本应当由社会承担。

近几年，我国在环境公益诉讼领域进行了许多有益的探索。例如，江苏省无锡市中级法院和市检察院联合了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》；云南省昆明市中级法院、市检察院、市公安局、市环保局联合了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，规定环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提讼。

二、我国在推动环境公益诉讼制度中的一系列障碍

（1）根据现行《民事诉讼法》第五十五条的规定，只把法律规定的有关机关与组织列为环境公益诉讼的原告主体，排除了个人，范围过于狭窄且具有很大的模糊性。因而在实践中很难起到环境公益诉讼的应有的效果。

（2）现行环境民事诉讼中的举证责任倒置应进一步明确。在环境民事诉讼中，污染者和侵害公益的违法者一般拥有着信息、资金和技术优势，而原告相对来说处于劣势地位，不易收集证据。

（3）国务院的《诉讼费交纳办法》没有把公益性的诉讼案件明确纳入其中，这对大额索赔的环境公益诉讼案件的和提高律师参与环境公益诉讼的积极性来说都是不利的。

三、我国环境民事公益诉讼制度建立的路径模式与创新思维

（一）路径选择

关于我国环境民事公益诉讼制度建立的路径选择，学界主要有两种观点。一种观点认为可以直接通过国家立法予以确立，大多数学者赞同该观点。另一种观点则认为目前立法时机尚不成熟，主张从判例到立法的上升路径。

笔者赞同第一种观点：一，我国环境民事公益诉讼制度的建立是一个系统工程，涉及多部法律的革新和修改，这是司法解释和典型案例无法解决的；二，经过多年实践，我国的实践经验比较丰富，西方国家在这一领域已有几十年的实践，其经验可以借鉴。将环境民事公益诉讼制度纳入立法轨道时机已经成熟。

（三）体例安排

笔者认为，应采取总则规定与专章规定相结合的方法。即在总则中对民事公益诉讼作出概括性规定，在特别程序中用专章对其具体制度予以规定。因为民事公益诉讼与普通诉讼在程序上存在很多差异，这种体例能最大限度的协调好民事公益诉讼与普通诉讼的关系。

四、总结

要建构中国环境民事公益诉讼制度，关键要解决立法者的观念与意识问题，要使立法者清楚地认识到问题的严重性和建构民事公益诉讼的迫切性、必要性与可行性，唤起立法者的立法使命感。而具体制度的设计等技术层面问题较易解决。因此必要性与可行性的论证与言说，就成为时下催生立法者立法观念与意识的首要问题。

参考文献：

[1]张震.环境权――现行宪法应规定的一项公民权利[M]，北京：法律出版社，2006.

[2]朱谦.对公民环境权私权化的思考[J].中国环境管理，2001.

[3]沈春女.论公民环境权的法律属性[J].学术交流，2007.

[4]汪劲.环境法律的理念与价值追求――环境立法目的论[M].法律出版社2000.

[5]吕忠梅.环境权力与权利的重构――论民法与环境法的沟通和协调[J].法律科学，2000，（5）.

[6]张文显.法学基本范畴研究[M].中国政法大学出版社1992.

[7]徐爱国.人类要吃饭，小鸟要歌唱[J].中外法学，2002.

[8]参见唐大为.试论公民的环境权利[J].环境理论与实践，中国环境科学出版社1993.

[9]程正康.环境法概要[N].光明日报出版社，1984.

环保公益论文第6篇

关键词：环境保护 公众参与 域外镜鉴 本土构造

公众参与作为环境保护的社会根基，是当前我国环境保护这一社会系统工程的重要一环。域外环境保护的成功经验证明，公众、政府、企业共同保护环境是一种最可持续的三位一体模式。公众参与并非法律科学上特有的概念，在资源与环境保护法学架构内，我国有学者将其界定为：在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。

环境保护公众参与的理论基奠

（一）环境权理论

“人类有权在一种具有尊严和健康的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任”。环境权的具体主张是联邦德国的一位医生在1960年首先提出来的。1969年，美国学者josph sax以法学中的“共有财产”和“公共委托”理论为依据，提出了系统的环境权理论。环境权既是一种实体性的权利，又是一种程序性的权利。包括清洁空气权、清洁水权、安宁权、环境美学权、环境知情权、环境事务参与权、环境请求权、公众监督权等权益。随着公众环境意识的提高，环境权的范围呈扩张趋势，环境权作为人类权利谱系中的第三代权利是公众参与环境保护最坚实的内核。

（二）动态的社会契约论

霍布斯在近代第一个全面阐述了社会契约理论，尔后经洛克、卢梭等人的进一步推演，社会契约理论不断丰硕起来。但随着人类社会经济结构的变化，这种古典的契约自由理论开始滑向崩溃的边缘，有人追循福柯的后现代话语，高呼“契约死了”。在古典社会契约论不断受到挑战的环境下，人类交往安全的维持必将在个体交互性选择中升华一种新的替性实践，即动态社会契约论应运而生。郑少华教授认为：所谓动态的社会契约理论是指在公民—国家—社团之间，权利的让渡不是静态的，也非一次性，它随着时代的变迁进行动态的、多次的、连续性的让渡，在这个过程中，社团的出现一定程度上也调节了契约缔结的机械单向格局。动态的社会契约理论以新自然法思想与社会连带主义思想为底蕴，有利于弥补社会契约理论的不足与契约自由的流弊，在这样的“非一次性”的社会契约达成进程中，公众积极参与谋划环境保护这一现代性事业契合国家与个人动态协商民主缔约关系网格。

（三）利益相关者理论

gunton和vertinsky（1991）就曾经提到被某种决定直接影响到的群体，亦即利益相关者，应该直接并且有效地参加到决策制定的程序中来。jackson（2001）随后指出利益相关者应该是那些自己认为受到影响的群体，而不应该是相关机构认定的受影响群体。对利益相关者分析是很有益处的，具体表现在：帮助了解复杂的问题；帮助发现可能存在的相互影响。它是决策制定中的一种管理和预测可能发生冲突的工具。利益相关者分析旨在研究和区分受到影响群体的立场，越来越多的关于环境问题的冲突，促使人们重视对于冲突的管理研究，而利益相关者分析，尤其是利益相关者参与决策制定过程，已经成为一种很常见的现象。

域外环境保护公众参与的法制实践与经验

（一）环境保护公众参与在国际法律文件中的展现

公众参与作为21世纪环境保护的必然趋势，为国际社会高度重视。许多国际文件如《人类环境宣言》、《里约宣言》、等都对公众参与提供了国际法依据。公众参与的思想形成于20世纪六七十年代，1982年10月28日联合国大会通过的《世界自然宪章》第23条规定：“人人都应有机会按照本国法律个别地或集体地参加拟订与其环境直接有关的决定；遇到此种环境受损或退化时，应有办法诉诸补救”。该条规定指出了公众个人参与权的内容。而公众参与环境保护的权利首次在国际环境法律中得以确认是在1992年世界环境与发展大会上通过的《里约宣言》中，该宣言第十项原则宣布：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序”。自此以后，公众参与原则在有关的国际环境保护法律文件中相继得到确认。

（二）环境保护公众参与在域外国内立法中的展现

美国立法：1969年美国制定的《国家环境政策法》（nepa）第101条（c）款规定：“国会认为，每个人都可以享受健康的环境，同时每个人也有责任参与环境改善与保护”。并于该法案的102条中首开公众参与环境影响评价制度之先河。美国环境立法中还明确规定了公民诉讼，公民可以依法对违法排污者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼。为了方便公民诉讼，各单行环境法规还规定了较完备的相关条款。为了减轻原告的诉讼费用负担，鼓励公众对行政机关进行监督，《清洁空气法》规定法院可决定诉讼费用包括合理数额的律师费和专家作证费由诉讼双方的任一方承担。这项规定意味着原告的诉讼费用有可能由被告负担。

日本立法：《日本公害对策法》赋予了公众环境异议权，实现了公民参与环境决策的有效法律保障；在其《环境影响评价法》规定了公众参与环境影响评价的听证会程序和公众监督程序，并于该法18条1项规定：“从保护环境的角度出发，凡是对相关环境影响评价报告草案有意见的人，第16条规定的公告时间开始至公开审查时间结束后两周内，可以文件的方式给项目发起人明确其意见”等。

欧盟立法：确立了公众参与的法律地位，规定了多样的公众参与方式，成立了专门机构—欧洲环境局，独立负责收集和提供准确而可比较的环境信息。欧盟理事会1997年3月制定的《关于制定公共和私人项目环境影响评价指令修正案》对公众参与问题作了明确规定；瑞典也将公众参与作为一项环境法的原则写进法律；而英国法规定公众可参与国家环境管理预测和决策的全过程，一切感兴趣的人均可参与。除上述国家之外，还有许多国家在法律中规定了公众参与的内容，如乌克兰共和国的《自然环境保护法》第九条规定：“公民有权以法定程序获得关于自然环境状况及其对居民健康的影响等方面可靠的全部信息”。泰国的《国家环境质量法》（1992）也有相似的规定。公众参与在域外环境保护实践中具有重要的地位。

（三）域外环境保护公众参与经验积淀的初步概括

考察以上国家环境保护公众参与立法的例子，可以得知：以宪法法律性文件立法明确规设了公民环境权，为公众参与环境保护提供了最高法律依据；建立了完善周密的环境信息公开制度，确保公民的环境知情权，避免参与的“在场失语”；明确规定民间环保团体（ngo）在环境保护中的地位、作用及参与环境保护的方式；规定了多种公众参与方式，建构了“环境公益诉讼”、“公众参与环境影响评价”、“公众参与环境立法”以及“立法、执法听证会”等具体的法律制度；建立了相关减免诉讼费、设立公益律师等配套鼓励制度；明确规定了公众环境保护的“全程参与”。 域外国际国内的制度规设，普遍形成了激发公众参与环境保护机制，从制度层面保障公众能有效地参与到环境保护活动中来。这些经验将可能成为我国本土环境保护公众参与法律制度走向理性化的镜鉴，值得我国环境法学理论与实务界的深入发掘研究。

本土环境保护公众参与制度图景的现实展开与价值反观

（一）环境保护公众参与制度立法图景的现实展开

环境参与权是公民享有的一项重要权利，因此我国法律法规非常重视对公众参与权的保护。早在1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》规定的“三十二字方针”中就有“依靠群众，大家动手”的要求，从此出发开启了我国环境保护公众参与的新局面。

我国《宪法》第1条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这是我国公众参与环境保护的最高权源。而在我国《立法法》第58条与《环境保护法》第6条均在各自的立法阶层上具体化了这一公民宪法性权利。

2002年九届全国人大常委会第三十次会议通过的《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。首次以法律形式在我国环境立法中使用“公众”一词，明确了公众在环境保护中的法律地位。2006年国家环境保护总局了《环境影响评价公众参与暂行办法》，这是我国环保领域第一部公众参与的规范性文件。这一办法不仅明确了公众参与环评的权利，而且规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限，有利于保障公众的环境知情权，有利于调动各相关利益方参与的积极性。2007年4月，随着我国《政府信息公开条例》的施行，国家环境保护总局适时制定颁布了《环境信息公开办法（试行）》，首次全面地明确了信息公开的主体和范围，明确了环境信息公开的责任，规定了环境信息公开的方式，为公众参与环境保护提供了知情保障。

（二）本土立法实践的价值反观

以域外经验比照我国本土立法现状，环境保护公众参与作为一项环境基本法律制度，尚存在诸多制度性缺陷：从立法价值趋向考察，我国高位阶环境立法没有明确的环境保护公众参与，环境保护缺乏权利基础，立法指导思想滞后；从立法技术分析，公众参与环境保护的规定较为零散，且存在简单重复，缺乏系统性；当前的公众参与，主要限于少数人大代表、政协委员的提案、建议和人民群众的信访。而这些方式基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的反映，是一种消极被动的末端参与，它与真正的公众参与，即除末端参与外，还应包括预案参与、过程参与和行为参与四个参与有机结合的要求相比，还有很大的差距。对于行进中的我国环境保护公众参与制度，正视内在缺失是进一步制度再构的必要前提。

我国环境保护公众参与制度构造的路径选择

（一）确立环境权的宪法性权利地位

环境权作为权利递嬗演进中的第三代，强调的是以人为本，被普遍视为一种新型人权。列宁有言：宪法就是一张写着人民权利的纸。环境权作为公民的一项基本权利入宪，将在整个环境法体系中起到提纲挈领的作用，为相关制度的顺利推进提供“合宪性”依据，保证制度的“合法性”，使环境保护裁判获得直接的宪法保护依据，获至公民环境利益的充分救济。

（二）强化环境保护公众参与法律意识的生成与培育

我国环境保护事业起步较晚，公众对环境问题还缺乏了解。加强环境知识的宣传教育，增强公众的环境危机感，提高公民的环保参与意识是完善我国环境保护中公众参与的前提条件。通过举办风格多样的展览、环境科普讲座、利用众多环境保护纪念日等多种环保教育形式，多渠道地对公民进行环保宣传教育，使公民充分了解环境保护意义，认识到环境问题不仅是政府和社会的责任，公民作为环境的“第一受益人”（当然，从另一个侧面讲也是最直接的受害者），保护环境是个人的责任，也是对社会的一种贡献。

（三）赋予公众充分的环境信息知情权

环境知情权是指公民和社会组织收集、知晓和了解与环境问题和环境政策有关的信息权力。这里的环境信息包括公共信息和个别信息；前者指向社会公布的信息后者指只有在公众提出要求的情况下提供的信息。环境知情权从某种意义上说，它“是其他权利得以正确行使的先决性权利，只有知情权得到充分行使，当事人追求的其他权利才有可能充分实现”。为此，环保部门应该严格依照我国《政府信息公开条例》与《环境信息公开办法（试行）》的要求建立一套覆盖环保行政许可各领域、各层次的环境信息及与公众有关或将产生影响公众利益诉求的生态环境信息披露体系，扩大环境信息的“公开性”和“透明性”。

（四）设置环境公益诉讼机制

人类的权利自从其“脱母”的那一刻起就走上了一条不断被侵犯（甚至是野蛮的）的不归之路。而权利最终能否作为权利被人民真正享有不在于权利的神圣，毋宁说有一套救济的机制。公益诉讼是指为了保护社会公共利益，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起诉讼。由于环境权益不仅仅属于私人权益，更属于社会公益，所以在欧美各国的环境法中，都普遍采用了环境公益诉讼制度。我国当前要注重立足于现实国情，循序渐进，构建一套既关注环境保护的特殊要求又能保持法律相对稳定、安全性的新型环境公益诉讼机制。

（五）积极发展环保社团

环保社团（ngo）活动以维护环境公益为目的，通过将“原子化”的公民个人组织起来，成立各种民间环境保护团体和组织，参与环境法律法规、政策的制订、监督、检查等；开展环境公益诉讼等维权活动；集中开展环境保护宣传、环境学术交流、环境知识咨询、环境科技成果推广等，为公众参与环境保护提供多种途径。国家应鼓励、支持并积极引导成立环境保护社团体（ngo），降低环保社团的准入门槛，放宽环保社团的核准登记条件，对不参与商业经营的环保社团组织实行备案制度，为环保社团创设一个宽松的制度环境。

参考文献：

1.方炼勇.环境保护中的公众参与[n].湘潭日报，2005

环保公益论文第7篇

论文关键词 环境 公共利益 公益诉讼 环境公益诉讼

一、环境公共利益之内涵

环境公共利益包含了“环境”与“公益”两个词语，与一般的公共利益相比，其特殊性在于指明了利益的客体——环境。

我国《环境保护法》第2条规定，环境是指“影响人类生存和发展的各种天然的或经过人工改造的自然因素的总体。” 《俄罗斯联邦环境保护法》也规定：“环境——自然要素、自然客体和自然人文客体以及人文客体的总和。” 这一条文与《环保法》对环境的定义有异曲同工之妙。可见，环境包括自然环境以及人文环境。

环境公共利益包含另一重要词语——“公共利益”。辩证唯物主义认为，“利益”是客体对主体的满足，是主体对客体进行价值判断的结果。环境对公众的利益体现在大自然对人类的多用性，表现为环境承载价值的多样性，如生命存续价值、经济价值、科学价值、娱乐价值等。 台湾著名法学家陈新民教授认为，公法学界讨论公共利益的概念，所着重的地方并不在于利益概念的讨论，而是一律围绕所谓“公共的概念”。 而围绕两种不同的公共概念，历史上形成了分别以边沁和卢梭为代表的两种“公共利益”概念。

边沁认为公共利益是“组成共同体的若干成员的利益总和” ，意为公共利益是个人利益的叠加。这实际上否认了独立于个人利益之外的公共利益的存在。而卢梭则认为公共利益和个人利益之间存在着质的差别，“意志要么是普遍的，要么不是；它要么是人民这一实体的意志，要么是一部分人的意志。” 他认为公益是与个别意志迥然有别的东西，是“剩余的不同个别意志的总和”。 在卢梭看来，公益的产生并非人数上的胜利，而是社会全体成员的个别意志相互抵销后的剩余部分，是所有公民理性讨论的结果。笔者赞同卢梭的公益概念，他着重强调了公民在公共利益实现过程中的积极作用，要求公民进行理性讨论，同时也敦促国家应为公民参与和实现公共利益提供相应的制度渠道。

综上所述，环境公共利益的概念为，公众对自然或人文环境进行价值判断得出并可以享用的生存利益、健康利益、经济利益、科学利益、娱乐利益等多种利益的总和。

二、侵犯环境公共利益的行为

基于环境公共利益的概念，侵犯环境公共利益的行为可以概括为两种形式。一是对公众所享有的各类环境利益的侵犯，如对生存利益、经济利益的侵犯。二是直接对客体环境的侵犯，即对环境公共利益的间接侵犯。对两种行为加以区别，有助我们全面了解环境公益诉讼针对的行为对象。

对环境公共利益的侵犯在日本实定法上称为“公害”。日本《环境基本法》第2条第3款对公害进行了定义。所谓公害，是指伴随着企事业单位的活动及其他人为活动而发生的相当范围内的大气污染、水质污染、土壤污染、噪音、震动、地面下沉以及恶臭等，造成的与人的健康或生活环境相关的损害。 日本法学家原田尚彦教授认为“公害”是由于日常的人为活动带来的环境污染以致破坏，并由此产生的对人和物的损害。 这一定义弥补了列举式定义引起的疏漏，并指出了公害的原因（环境污染与环境破坏）和结果（人和物的损害）。

直接对客体环境的侵犯在环保法领域指的是由人类活动引起的环境问题，也称次生或者第二类环境问题，大体上分为两大类，即环境污染与环境破坏。环境污染指由于人们在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、放射性物质以及噪声、电磁波辐射等对环境的污染和危害。而环境破坏是由于人们对环境不合理的开发利用活动所在造成的现象，如由于毁林开荒造成的水土流失等。

经常有学者把公害与对环境的侵犯混用，如台湾地区学者邱聪智认为“公害”一词泛指各种环境污染或破坏之像。 然而日本的公害与对环境侵犯的概念并非相同，对环境的侵犯只是作为公害的原因，并不包含其结果，二者不能混同。

三、侵犯环境公益的司法救济——环境公益诉讼

（一）环境公益诉讼之内涵

环境公益诉讼是公益诉讼的下位概念，因此应首先明确公益诉讼的概念。从学者们给出的公益诉讼定义来看，可以分为广义和狭义两种。广义的公益诉讼，是指涉及公共利益或具备公共因素的诉讼。有学者认为“不管动机如何，初衷如何，只要其诉讼行为在客观上起到了维护公益的作用，就是公益诉讼。” 按此种观点，即使诉讼是为个人利益进行，但诉讼本身的意义具有了社会普遍性，诉讼的结果产生了公益效果，这样的诉讼也称其为公益诉讼。而狭义的公益诉讼，也有学者认为其是“他益形式的公益诉讼”，即原告起诉纯粹是为了公共利益。“其诉求或者针对抽象的规定，或者由于行政机关没有依法履行自己的义务，或者是社会未来的、长久的利益遭受损害，甚至法治受到破坏的情况。” 这与台湾所采纳的公益诉讼概念相同，“须行政机关之违法行为，无关原告自己之权利及法律上利益事项”。 由此可知，狭义的公益诉讼，除了以维护公共利益为目的外，还需具备原告与诉争案件之间没有直接利害关系这一特征。

相较而言狭义的公益诉讼更具合理性。构建公益诉讼制度旨在解决传统私益诉讼在保护公共利益方面存在的制度瓶颈问题，因此，只要能在传统的私益诉讼框架内解决，就没有必要再另行建构公益诉讼制度。广义的公益诉讼中“主观为自己，客观为公众”的诉讼完全可以在私益诉讼制度中解决。这类诉讼中，原告与案件具有利害关系，完全可以满足传统原告适格规则的要求，同时原告起诉是为了私人利益，也满足私益诉讼的诉讼激励问题。正如梁慧星教授所指出的那样“如果说与原告的利益有关，或者主要是原告的利益，我们现行的体制完全能够解决它，当务之急是如何充分利用的问题。” 因此笔者认为，“主观上为自己，客观上为公众”的诉讼不宜纳入公益诉讼制度之中，应归于传统私益诉讼之列。

综上所述，公益诉讼是指涉及公共利益或具备公共因素，原告与诉争案件之间不存在直接利害关系的诉讼形态。吕忠梅教授为环境公益诉讼下的定义恰恰符合了上述公益诉讼之概念，“在任何行政机关或其他公共权力机构，法人或其他组织及个人的行为有使环境遭受侵害或侵害之虞时，任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起的诉讼的制度。” 这一概念排除了原告与诉争案件之间的利害关系，强调了环境公益诉讼的目的是保护环境公共利益，同时包括公害诉讼和对环境的侵犯引起的诉讼，能够有效救济两种侵犯环境公共利益的行为。

（二）环境公益诉讼之特征

环境公益诉讼属于现代型诉讼，即“围绕公共利益产生的纠纷基础上形成的诉讼”，因此它的诉讼主体、救济内容及保护法益等方面都具有不同于传统诉讼的特征。

1.诉讼主体的特殊性

环境公益诉讼诉讼主体的特殊性体现在其原告范围的广泛性。从学者讨论的结果来看，国家、法人、社会团体和公民个人，都有权代表环境公共利益，提起环境公益诉讼，因此，环境公益诉讼原告范围十分广泛。

2.救济手段的特殊性

环境公益诉讼原告的请求，不仅包括民事法律规则中的恢复原状和金钱赔偿，还包括具有行政法意义的要求企事业单位、国家机关等修改、变更政策，或者采取措施防止损害的出现或者扩大，甚至可以主张被告禁止从事相关活动，可见其救济手段多种多样。

3.保护法益的特殊性

环境公益诉讼保护的是环境公共利益，环境公共利益是一种综合性的利益，包括健康、经济、审美等多方面利益。吕忠梅教授指出：“环境公益诉讼保护的公共环境利益，并非私益诉讼上的私权。”“环境法的目的和环境问题的现实告诉我们，这种环境公共利益就是人与自然和谐相处。如果要以人类的利益形式加以衡量的话，那就是大多数人在良好的环境中生存和发展的权利不受侵害的普遍状态。”

（三）环境公益诉讼之意义

1.为公众参与环境决策提供制度渠道

卢梭的公共利益概念着重强调公民在公共利益实现过程中的积极作用，要求公民进行理性讨论，同时还敦促国家应为公民参与和实现公共利益提供相应的制度渠道。我国台湾学者也指出“环境问题虽然涉及高度的科技背景，但因涉及太多利益冲突与决策上的风险，往往是个政治选择的问题，有必要纳入整个民众参与体系与程序。” 因此环境公益诉讼制度的构建，为公众参与到环境决策及从根本上保护环境提供了制度渠道。

2.克服环境行政机关执法不力的弊端

行政机关往往同时追求社会稳定、经济发展、环境保护等多重目标，当环境保护与其他目标发生冲突时，行政机关往往会舍弃环境保护而追求其他效益显著的目标。而环保组织和公民个人往往不追求环境保护以外的其他目标，由他们提起公益诉讼在一定程度上可以阻却行政机关为了发展经济而牺牲环境的行为，确保环境保护法等法律得到有效实施。

环保公益论文第8篇

关键词公民环境权 公民权利 宪法保障 宪法诉讼

作者简介：何奇，贵州大学法学院。

一、环境权的提出与发展

随着第二次世界大战的结束，在本世纪六七十年代，由于经济建设的需要，环境问题变得越来越重要，环保运动日益高涨。在很多工业发达国家，有关环境权的著作以及论文纷纷不断的出版，也由此加速了有关环境权理论的形成。但是我国由于的影响，学术界对环境权理论的研究还较为滞后，这一困境到

（三）不断完善行政诉讼程序

环境损害具有广泛性和持久性等特点，应该适当的放宽对环境行政诉讼权的限制。在当前日益严重的环境污染的背景之下，不应该仅仅是把实际受到的损害规定为原告行使权的前提条件，而应该延展实际损害的适用范围。 　（四）增加环境行政听证程序

听证可以使行政处罚变得更加公正和透明，我国1999年的《行政处罚法》对于行政处罚听证程序的起始条件、申请以及受理等都进行了规定。当我国的公民环境权受到侵害的时候，有权利要求听证来保护自己的权利。

（五）建立和完善环境公益诉讼

环境是全人类赖以生存以及发展的依托，属于全人类的公共财产，对于所有的人而言都有着无可争辩的极端重要性，也因为如此，无论是任何国家还是个人都不应该对其任意占有或者是损害，而环境公益诉讼的建立以及完善有利于确保环境权的实现。

由于环境公共利益直接关系到人们的生命健康以及全社会的可持续发展，因此提起环境公益诉讼的主体既可以是直接受害人，也可以是间接受害人，根据法律的授权，他们都有权以自己的名义提讼。无论是单位或个人，还是行政机关及其公务员，当对环境造成严重污染时，都可以成为环境公益诉讼的对象。我们还应该看到，环境的公共利益与个人环境利益的满足具有不对等性，个人环境利益的满足不等于环境公共利益的满足，因此环境公益诉讼也不同于环境私益诉讼。由于环境的公共利益受到损害以后很难补救，所以环境公益诉讼的提起不以实际受到损害为条件，具有预防的功能。正是因为环境公益诉讼对环境权的实现有着重大的现实意义，我们应该逐步建立和完善这一诉讼制度，从而更好的保护我们切身的基本权益。

综上所述，要想让环境权得到行之有效的实现，就必须在制度设计上不断的发展和完善。随着现代法治的发展，秩序的建立，宪法司法化己然成为现代民主法治国家宪法权利保障制度发展的必然趋势。公民环境权作为宪法确立的一项公民基本权利，在其受到侵害的时候当然应该受到尊重和保护，无论是宪法诉讼的建立完善，还是环境公益诉讼的设计，都应该以保护公民的基本权利作为应有的题中之意。

环保公益论文第9篇

关键词：环境法；环境权；公法义务；话语体系

作者简介：杜维超，男，博士，南京师范大学法学院讲师、博士后研究人员，中国法治现代化研究院研究员，江苏高校区域法治发展协同创新中心副研究员，从事法社会学研究。

中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2016）06-0087-09

一、问题的提出：中国环境法学对西方权利话语的移植

中国经济社会飞速发展，但环境问题也日益突出。党的十提出，要大力推进生态文明建设，特别是要“加强生态文明制度建设”，努力走向社会主义生态文明新时代；2015年中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出要“加快建立系统完整的生态文明制度体系”，在这一背景下，环境法理论应当为生态文明建设提供充足的理论支持。然而我国环境法学对西方环境权利理论的盲目移植，导致学科内部的范畴混乱及体系不融贯，伤害了环境法理论的可实践性。

由于历史原因，中国法学理论传统几经中断，而改革开放后，法学各学科之歇绝复振，多由译介乃至移植西方理论开始。通过对我国环境权研究的早期文本之分析可知，我国环境法理论中的“环境权”（Environmental Right）概念，也是对西方概念的移植。我国早期的环境权研究源自对西方环境权概念的介绍，学者们花费较大篇幅描述了美、欧、日等发达国家主导的关于环境权利的国际法主张、国内法实践以及相关理论构建，学者们指出，环境权作为一项人权已经为各种国际文件所肯定，自然可以由此得出中国环境法学也应当引入“环境权”概念的结论，而从法律上提出和充实环境权，是搞好我国环境保护工作的重要保证。1

当前我国主流环境法理论体系，也是以环境权概念为核心搭建起来的，许多学者认为，环境权概念是环境部门法理论的基础，环境权问题是环境法部门的核心问题，也是环境立法和执法、环境管理和诉讼的基础[1]，而对环境相关法律问题，学者通常也会适用以权利为基准的解释框架。以环境权为中心的话语体系直到现在仍占据我国环境法学主导地位，直到2013年我国修订《环境法》时，理论界所讨论的主要问题之一，也还包括是否需在环境法律中确认“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”，并且这一观点显然得到了环境法理论界多数学者的支持。[2]环境法理论界进一步尝试推进“环境权”概念在法律实践中的应用。具体而言，我国环境权理论呈现出“宪法化（私法）法律化司法化”层层推进的发展形态。

环境权的宪法化观点认为，应当在宪法中将公民环境权作为公民基本权利予以规定，使其从应有权利转化为法定权利，甚至应通过宪法诉讼或违宪审查制度创立其救济途径[3]，环境权的宪法化，被认为是环境立法、执法、司法、守法的逻辑起点[4]；环境权的法律化则要求对现有法律进行发展或扩张解释，以在实体法中植入作为请求权基础的环境权利，这通常是一种私法话语范式，要求确立独立于人格权、相邻权、准物权等传统民事权利之外的私法环境权[5]，甚至绕开法律位阶考量，直接将宪法环境权赋予民事权利性质，将其私法化，例如学者们对“环境相邻权”制度和“环境人格权”制度的构想[6]；上述逻辑继续延伸的结果就是环境权的司法化，有研究从权利主体角度将其转化为可诉性问题，要求建立预防权救济理论和新型私权，以对环境公益损害提讼[7]，有学者认识到“环境权”直接推出诉权存在的逻辑断裂，但仍然坚持以环境权作为构建起点，推导出“国家保护环境义务”，再推出作为义务问责形式的公民公益性诉权。[2]

然而，这种“西方―中国”的概念移植尚存在很多问题。实际上环境权在西方之法律实践的实效性仍有待检验，作为所谓第三代人权内容的一部分，它其实仍是西方左翼平权运动的余绪，而这些新型权利首先是一种政治话语而非法律话语，虽然各级公权机关由于文化舆论压力甚至政治利益考量而对其表示支持，甚至立法者有时也因此而将其纳入法律系统，但也通常仅作为宣示性条款而存在，它们要从修辞性的政治主张落实到法律实践，也还面临政治博弈和法律技术等等多重困难。[8]莫里斯・克莱斯顿也认为，只有生命、自由和财产这些公民权利和政治权利才是绝对的道德权利，而人权范畴的扩张及普遍化，仅仅是乌托邦式的期望，权利概念的普遍性要求和新型“权利”的特殊化使其在逻辑上自相矛盾。[9]（P31-32）环境权概念引入之初，对其是否能否较为融贯地进入我国法律体系、是否能有效地适用于我国政法制度下的法律实践，也未进行深入的考察，其最大动力庶几可称之为“原教旨”式的权利崇拜。诚然，“权利本位论”的兴起对我国公民权利保护及法治意识觉醒具有重大作用，但正如陈林林教授所指出的，将权利作为社会秩序达成之核心工具，离不开一套权利形成、配置、实践、反馈的具体方法，而不少权利论者欠缺此类工具，只关心权利的“可欲性”，而缺少“可行性”考量，不严谨的权利设置导致“权利泛化”，并使权利设置的目标与实效发生冲突。[10]权利工具是否适用，其根本在于其是否适应本土法律文化土壤，但我国学界的“权利崇拜”通常还与“西方崇拜”相联系，桑本谦教授对此的评论极为精准：“权利问题的研究者大都对我国是否具备保障某种权利的社会条件漠不关心，但他们对英、美、法、德、日等经济发达国家保护这种权利的法律制度却是倍加关注……其隐含的逻辑是，既然这些国家的法律制度都明确承认并保护这种权利，那么中国也不应例外。‘权利话语’经常流露出其使用者的一种类似攀比的心理。”[11]如果不考虑中国社会现实、法律制度及其实践机制，而一味照搬西方的时髦理论，则不仅其效果可疑，甚至可能干扰本国法律体系的良性运作。

四、环境法学话语体系之公法化

作为权利泛化与西方中心产物的环境权概念亟须反思，如何构建一个替代性的理论解释体系是个难题。我国学界对环境权概念替论的研究，大致分为以下三种类型：

（1）国家权力论。有学者认为，各国宪法和环境基本法律中规定的公民享有良好环境的权利不应被视为实体性基本人权，而应当看作是揭示环境保护的政策、理念的宣示性条款，其真实意图不在于设置一种新兴的权利，而在于为国家环境管理权的确立寻求依据。他进而认为，所谓的环境权实则可以为民法上的环境物权所包容，这实质上否定了环境权作为独立权利形态的必要性。1

（2）公民义务论。也有学者提出，公民环境权论者所论述的以对环境要素和环境功能的使用为内容的环境使用权，实际上都可以归入财产权和人身权，而公民环境权也无法对抗造成环境污染的其他权利，环境权与环境义务的不对称性决定了环境权不能通过诉讼或救济活动来实现。应当通过对影响环境的所有主体普遍设定义务并要求他们履行义务来实现环境权。2

（3）环境法益论。有学者提出环境权概念存在着泛化现象，应当用环境法益概念取代之，其中既包括实定法上已经有所规定但还没有上升为权利的环境法益，也包括并没有明确规定在私法中而具有公法意义的环境法益，这些环境法益更接近于环境权论者所称的宪法环境权或基本环境权。法益理论具有系统的功能结构，能为环境刑事法益、环境民事法益甚至环境行政法益提供统一的理论解释框架。[33]

以上三种观点都仍有未尽之处，笔者拟提出第四种替代性理论――“国家义务论”。前文的论证揭示，环境权概念要么无法实现其本来目标，成为传统民法理论的冗余重复，要么受限于其原初目标的特性，成为政治修辞及虚假法律概念，而笔者认为，真正有效的法学话语应当是“国家保护环境的公法义务”，前述三种理论都是这一根本内容的不同表象而已。国家义务必须借由国家职能才能实现，这一义务自然在表面上就表现为国家权力；而国家权力相对公民具有优越性和强制力，这自然也就反应为公民义务；而环境利益则是各种权利义务背后的最底层驱动机制，这里的环境利益可以等同于前文中所谓“前实定法”的且无法实定化的环境法益。这样，以上三种理论实际上都可以成为本文核心论点的佐证。

在以环境权概念为核心构筑的理论体系中，国家的作用被低估了。许多学者都使用“共有地悲剧”（tragedy of commons）理论解释环境污染问题：产权不清晰会导致负外部性，而正是由于环境是一种“共有变量”或曰公共产品，具有不可分割性，方才导致了环境污染这一负外部性。而外部性的解决方法主要有市场和政府行为两种，而市场经常是失效的，此时就必须通过政府的命令或控制政策等直接管制行为来消除外部性。[34]（P239-342）实际上，这一现代经济学分析有一个更为我们熟知的古典政治学解释：关于权利让渡的社会契约理论。按此理论，正是由于在无政府的自然状态下各种权利难以得到保障，所以人们才让渡自己的权利，授权国家运用强制权力来保护私权利。权利让渡的过程实则是公权力扩张的过程――虽然公权力的根本目标仍然是私权利。将本应属于公法领域和权力事项的环保事宜反而交付给私权和私人，看起来是紧追潮流的时髦，其实质反而是一种法思想的返祖现象。而一些发展中国家对环境权的鼓吹乃至在司法中对环境权的直接适用（如菲律宾儿童案），实际上很可能是其法治不成熟的体现――虽然有时这种司法任性被美其名曰“能动司法”[35]。回到中国，在我国立法尚大有潜力可挖、司法理论不成熟、法官水平良莠不齐、司法独立性不足甚至腐败问题横行的现状下，轻易放弃形式主义法治理想，转而鼓吹违背权力分立和人民原则的所谓能动司法，意义何在？

综上，笔者认为，“环境权”要成为一个有效的概念，应当将其严格地限制在前立法或宪法领域，作为一种政治宣示或政治说服的修辞性工具适用。而在立法和司法的具体法律实践中，应当以“国家保护环境”的公法义务为核心进行展开。环境法律体系应当是以监督“国家保护环境义务”完成情况为核心任务，其中法律关系主体有一方代表国家或公权力，而虽然其最终归宿是保护公民的环境权利，但该体系的逻辑起点和运行中心都是以保护环境为目标的公权力。

首先，在宪法层面，有学者提出可以由我国宪法概括性人权条款推导出环境权，该条款即第24修正案规定“国家尊重和保障人权”，并认为此种概括性条款可以配合社会变迁需要，对其具体内容进行扩充，而环境权应当成为其所包括的人权之一种。[36]笔者认为，宪法人权条款或许可以作为呼吁保护环境之政治话语工具，但法律实践只能基于对国家施加义务的宪法基本国策条款，即宪法第9条第2款和第26条第1款，其中前者规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”，后者规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。陈海嵩将此国家义务条款的内涵阐发为现状保持义务、危险防御义务、风险预防义务[37]，这两条宪法条款背后指向的虽然仍是公民环境权利，但其具体形态是一种国家公法义务，从而使其可以有效克服环境公共性难题，从而进入法律实践。

其次，在实体法层面，仍然是以环保基本国策和国家义务为核心展开的，环境权概念是与其不兼容的。以新《环境保护法》为例，在第一章总则第四条中再次确认“环境是国家的基本国策”，为了强调国家强制力之正当，第六条又提出“一切单位和个人都有保护环境的义务”，而总则中分别对国家基本环境政策、地方各级人民政府、国务院环境保护主管部门乃至教育行政部门和学校所应执行的政策和责任提出了要求，而没有采用任何公民权利的提法；而在各分则中也仅规定了各级政府部门的监督管理职责、各级政府推进环保工作的具体制度手段等，全部是以对政府部门的义务赋予为核心。其中仅在第五章“信息公开和公众参与”部分提及“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”，而这正是前文我们讨论过的所谓程序性环境权，是一种宣示性和修辞性条款。

最后，在法律适用和诉讼层面，仍然应当以国家保护环境义务为核心展开。其一，就普通民事环境侵权诉讼而言，其侵权行为基本构成要素仍然未超越传统财产权或人格权范畴，而体现其特殊性的举证责任倒置，恰恰是国家为了履行环保义务、维护社会公平而以强制权力设置的；其二，就公益诉讼而言，我国《环境保护法》第五章第五十八条规定了提起公益诉讼的适格主体，即符合下列条件的社会组织“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”或“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”，如果按照传统权利理论，这里的诉讼主体和权利主体出现了错位，反而造成了理论困境，一种更好的理解方式是将其视为“权力社会化”的一种体现，即由于国家权力能力的不足，将部分政府职能通过委托或授权赋予某些社会组织，这里经过法律认可的公益组织其实代为承担了部分国家保护环境义务；其三，有关环境权保护的行政诉讼应当是这一体系中的关键一环，是人民监督国家保护环境义务之履行状况的主要手段。我国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼”，第12条则列举规定了“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复”等若干种具体行政行为作为提起行政诉讼的前提，这就使公民得以针对具体环境行政行为提起撤销之诉，或针对环境行政机关的不作为提起课以义务之诉、管制措施请求之诉，也就使公民避开环境公共性难题带来的诉讼困境，而支持其以国家义务为根据寻求国家救济，在我国司法实践中，如在扬州市朱兴华等居民诉该市规划局、劳动局、环保局和消防支队，请求撤销被告核发给第三人建设工程规划许可证案，以及平顶山市李兴芳等居民诉该市环保局不履行法定职责案等案例中，这一构想也获得了法院的支持，充分证明了其可行性。[7]

总之，应当拒绝西方中心和权利崇拜的迷思，谨慎对待各种新型权利观念，坚持形式主义和谦抑的法律观念，结合中国实际考察其在法律实践中的可行性。因此，应当将环境权概念限制在政治性宣示和修辞领域，而在我国法律实践中，应当以国家保护环境义务为核心，构建公法化的理论话语体系。

参 考 文 献

[1] 蔡守秋：《论环境权》，载《金陵法律评论》2002年春季卷.

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