摘 要 解决全球性环境问题既需要全球的合作，又要重视发展中国家的作用。在保护和改善环境的协作中各国达成了共同但有区别的责任。共同但有区别的责任在斯德哥尔摩会议上萌芽，蒙特利尔公约使其初具雏形，最后确立于里约会议，成为国际环境法一项重要的原则，为国际环境法的发展注入新的活力。
关键词 国际环境法 共同责任 有区别的责任
作者简介：唐洁，法学硕士，青岛大学法学院国际关系专业，研究方向：国际环境外交。
中图分类号：d922.6文献标识码：a文章编号：1009-0592（2013）09-018-02
早期的国际条约主要建立在缔约方互惠互利的基础上，试图确保每个国家享有同等的利益。1959年《南极条约》序言明确指出，承认为了全人类利益，南极应永远专为和平目的而使用，不应成为国际纷争的场所和对象。1967年的《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则的条约》（简称《外层空间条约》）序言明确记载着，确认为和平目的的发展、探索和利用外城空间是全人类的共同利益。1970年联合国大会《关于各国管辖范围以外海洋低床与下层土壤之原则宣言》宣布各国管辖范围以外海洋底床与下层土壤为人类共同继承财产。这些国际条约揭示出环境问题是全球性的，关系到全人类的利益，保护环境是人类的共同责任。
一、共同但有区别责任的形成
共同但有区别的责任是从“共同责任”发展而来的。大致经历了萌芽，雏形和最终确立三个阶段，该责任的逐渐形成都是伴随着重要的国际环境会议的召开或者国际条约文件的签订。1972年6月5日，第一届人类环境大会在瑞典首都斯德哥尔摩举行，会议广泛研讨并总结了有关保护人类环境的理论和现实问题，提出了“只有一个地球”的口号。会议上“很多发展中国家担心节约利用不可更新自然资源等保护环境的要求会妨碍他们为发展与贫困作斗争所作的所有重要努力”。?发展中国家在保护环境的问题上犹豫不决，担心重视环境保护而阻碍经济的发展，限制他们的国家。斯德哥尔摩会议考虑到发展中国家的顾虑，呼吁发达国家应为环境保护作出主要的贡献，不能牺牲发展中国家的经济发展来换取国际环境标准的执行。发达国家和发展中国家为了人类的利益保护环境的工作不可能是等量等质的，发达国家负有更主要的责任。这些都可以看做是共同但有区别责任思想的萌芽。 [论文网]
1987年的《蒙特利尔议定书》是在《维也纳保护臭氧层公约》的基础上通过的，该《议定书》先后经历了四次重大修正，为发达国家和发展中国家提出了“区别责任”。这种“区别责任”集中体现在两个方面：第一，发达国家对造成臭氧层破坏负有主要责任，如果要求发展中国家付出同等的代价为主要由发达国家造成的危机承担责任，是不公平的；第二，发达国家负有义务从财政上和技术上援助发展中国家实行有益于保护臭氧层的措施。《蒙特利尔议定书》虽然只适用于解决臭氧层消耗问题，也没有明确提出共同但有区别的责任，但是它是按照共同但有区别责任的思想对其中的义务进行划分的，《蒙特利尔议定书》使共同但有区别的责任在国际环境法上初具雏形，为里约环境与发展会议明确提出共同但有区别的责任奠定了基础。
1992年6月里约热内卢环境与发展大会召开，正值斯德哥尔摩会议后的20年。会议最主要的成果是通过了《里约宣言》，原则七宣布：“各国应本着全球伙伴精神，为保存、保护和恢复地球生态系统的健康和完整进行合作。鉴于导致全球环境退化的各种不同因素，各国负有共同的但是又有差别的责任。发达国家承认，鉴于他们的社会给全球环境带来的压力，以及他们所掌握的的技术和财力资源，他们在追求可持续发展的国际努力中负有责任。”共同但有区别的责任在这次会议上被明确的提出来，作为一项国际环境法基本原则被正式确立。
二、共同但有区别责任原则的基本涵义
关于共同但有区别责任原则的定义有很多观点，综合这些观点来看，我们认为共同但有区别的责任就是由于地球生态系统的整体性和导致全球气候退化的各种不同因素，在保护和改善全球环境方面，发达国家和发展中国家负有共同的责任，但责任的大小、承担的方式等方面须有所区别，发达国家应比发展中国家承担更主要的责任。
共同但有区别的责任首先强调的是责任的共同性，即在地球生态系统的整体性基础上，各国对保护全球都负有共同的责任。?共同责任是指由于生态系统的整体性，国家不论大小、贫富等方面的区别，都对保护全球环境负有一份责任，都应当参加全球环境保护事业，都必须在保护和改善环境方面承担义务。?著名学者金瑞林认为共同责任就是各国通过参与环境保护的国际合作，在环境保护方面支持与帮助，采取各种措施来保护和改善本国管辖范围内的环境，同时防止管辖范围内的活动对他国或管辖范围以外的地区造成影响。
共同责任并不意味着“平均主义”。各国虽然负有保护国际环境的共同责任，但在各国之间，主要是在发展中国家与发达国家之间，这个责任的负担是有区别的，区别是对共同责任的一个限定。?发达国家应当比发展中国家承担更大的或是更主要的责任。这主要是因为发达国家走了“先污染后治理”的道路，全球环境污染主要是由发达国家造成的，而发达国家由于经济领先，在解决环境问题方面具有更大的能力，有更多先进的技术，理应为解决全球环境问题起到带头作用并承担更多的义务。实践中，有区别的责任对发展中国家和发达国家的要求体现在不同方面。对发展中国家来说，必须发展经济，提高保护环境的能力，区别责任并不是免去发展中国家的保护环境的义务，而是要其承担与其能力相适应的责任。对发达国家而言，应当在现有的发展援助以外，提供新的、额外的、充分的资金，帮助发展中国家参加到全球环境保护。
三、共同但有区别的责任原则在国际环境法律文件中的体现
1989年的《控制危险废物越境转移和处置的巴塞尔公约》中就有关于共同但有区别的责任原则思想的清晰地表达。序言中申明：“各国有责任履行其保护人类健康和维护环境的国际义务病按照国际法承担责任……”，另外，公约第4条关于“一般义务”的规定也体现出共同责任的思想。
《联合国气候变化框架公约》明确提出：“各缔约方应当在公平的基础上，并根据他们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统”。第4条第3款规定：“发达国家缔约方应提供新的和额外的资金，以支付经议定的发展中国家缔约方为履行规定的义务而招致的全部费用”。《联合国气候变化框架公约》虽然得到各国的广泛承认，但缺少具体可行的法律规则。
《生物多样性公约》在序言中指出：“确认生物多样性的保护是全人类的共同关切事项……，为满足发展中国家的需要，包括提供新的和额外的资金和适当取得有关的技术。”《生物多样性公约》为生物资源和生物多样性的全面保护和持续利用建立了一个基本的法律框架，反映了
共同但有区别责任原则的具体要求。
《京都议定书》是第一个具有法律效力的防止全球气候变暖而减少温室气体排放的条约。《京都议定书》的制定有赖于共同但有区别的责任将发展中国家和发达国家紧密联系起来。议定书的第10条明确提出了共同但有区别的责任。针对发达国家制定了量化减排指标和时间表，并具有法律拘束力，但是却没有对发展中国家做出规定，这明显体现出了共同但有区别的责任的要求。议定书还规定了发达国家联合履行机制、排放权交易机制以及鼓励在发达国家和发展中国家之间建立联合削减工程的清洁发展机制不同程度了体现了共同但有区别的责任。共同但有区别的责任在《京都议定书》中得到充分的发挥，在国际环境立法中起到引领作用，对促进可持续发展的实现具有重要作用。
四、共同但有区别的责任原则面临的困境和解决途径
任何理论付诸于实践都不可能一蹴而就，各国利益的博弈阻碍了国际环境法律原则的落实。共同但有区别的责任也不例外，实践中该原则的实施主要面临以下问题：首先是资金援助方面，资金援助并不是一项强制性的国际义务，关于援助的方式和程序也没有详细的规定，这就导致了发展中国家的环境保护基金不足，降低了其承担共同责任的能力；其次，从技术层面讲，技术的转让完全是建立在经济利益的基础上的，许多技术供应商完全以利益为导向，压迫处于技术劣势的发展中国家，从而实现自身利益的最大化。政治承诺与商业目的相统一时，对发展中国家的技术转让才能实现；再次，发展中国家本身也存在问题，对于发展中国家来生存问题是首要问题，经济发展和环境保护是发展中国家不可避免的矛盾，一些发展中国家为了尽快解决生存问题而以牺牲环境为代价；最后，发展中国家参与立法能力不足。发展中国家受到经济和社会发展程度的影响，法制建设落后，从而使环保缺少法律保护。在国际环境立法上，发达国家凭借雄厚的经济实力占据主导地位，将自己的意愿强加于发展中国家，发展中国家缺少发言权，无法使自己的权益在立法中得以体现，这也导致发展中国家缺少参与国际环境立法的积极性。
理论的实践总是会遇到各种困难，世界各国应当紧密联系起来，为共同但有区别责任的更好的实施寻找解决的途径，在解决困难的过程中发达国家和发展中国家由于自身的差异性扮演着不同的角色。
发达国家首先应当履行其在国际社会上所做的承诺，承担保护环境的主要责任，特别是针对发展中国家资金和技术上的不足给予援助，帮助发展中国家落实共同但有区别的责任。再者，发达国家应当承担国际环境保护上的区别责任，发展中国家过度消耗资源是为了经济的发展，而发达国家往往是为了维持奢侈的生活方式，这就要求发达国家进行克制，在全球保护环境方面起到示范作用，甚至对发达国家提出更严格的环境标准。
而发展中国家在全球保护环境的运动中应当承担与其经济发展水平相适应的责任，发展经济的同时应当充分考虑到自然资源的承载能力和生态环境的负荷能力。发展中国家的立法是薄弱环节，发展中国家加强自身国内环境立法的数量与水平也是履行国际环境保护共同责任的一个有效的手段和方法，引进发达国家先进的环保理念和立法技术，结合本国的具体情况，完善本国的立法。发展中国家应当提高参与国际事务的积极性，努力争取在国际上更多的发言权，积极参与到涉及自身利益的国际条约或协议的制定中来，以此来保障发展中国家的合法权益。
总之，共同但有区别的责任从法律文件的确立到落实于各国具体行动，必然是要经历种种考验，世界各国作为一个相互联系的整体，应当共同努力，求“大同”存“小异”，只有这样才能实现其保护和改善全球环境的理想。
注释：
[1][瑞典]汉斯·布利克斯著.王曦译.斯德哥尔摩的历史//王曦.国际环境法与比较法评论（第二卷）.法律出版社.2005年版.
[2]吕忠梅.环境法新视野.中国政法大学出版社.2000年版.第175页.
[3]王曦.国际环境法.法律出版社.2005年版.第108页.
[4]林灿玲.国际环境法.人民出版社.2011年版.第171页.
关键词：新《环境保护法》；立法创新；实践挑战
一、新《环境保护法》的立法创新
（一）基本理念的创新
1992年，在联合国环境与发展大会上，首次提出可持续发展理念，促使各国以实现可持续发展为目标，构建生态文明社会。新《环境保护法》明确提出要推进生态文明建设和促进可持续发展，是我国经济转型发展的特点，为我国今后的环保立法提供科学指导。
（二）基础手段的加强
科教兴国战略也贯彻在环保领域，新《环境保护法》第9条规定：将环保知识纳入学校教育工作，培养学生的环保意识，这对提高全社会的环保意识十分必要。第17条规定：要加强环保监测，国家支持环保科技的研究、开发和应运。
（三）监管模式的转型
1989年《环境保护法》侧重点源污染的保护。我国经济粗放式的发展，使得点源污染与社会性排放相叠加，导致线上与面上的环境污染频发。雾霾是典型写照，新《环境保护法》第20条规定：建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和破坏联合协调机制，实现区域联动防治。
（四）监督手段的强化
环境问题严重，监管不力是原因之一。新《环境保护法》授予环保监管部门对排污设施的查封、扣押权，对解决环境违法意义重大。新《环境保护法》还规定了区域限批制度，对污染严重的地区，可以暂停审批环境影响报告书，倒逼政府和企业解决环境问题。
（五）公众参与的夯实
公众参与源于20世纪60年代高涨的环保浪潮和对环境问题的反省。市场和政府的失灵及自身的特点，决定了环境问题的解决必须依靠公众。我国环境领域的公众参与起步晚。新《环境保护法》对公众参与设专章进行了规定。同时借鉴国际的先进立法，建立环境公益诉讼制度，第58条规定：在设区的市级以上民政部门登记的环保组织，从事5年以上环保工作且无违法记录，即可以作为原告对违法的企业或政府提起公益诉讼，发挥社会组织监督政府与企业的作用，平衡环保力量，形成环保法律新秩序。
（六）法律责任的严厉
完备的法律责任制度是法律得以施行的重要支撑。很少有人怀疑法律约束手段对非法行为的威慑作用，关注的关键是提高法律惩罚水平能否降低违法的发生率。新《环境保护法》在以下方面加强了法律责任，以期减少环境违法行为。首先，针对四种情况规定了对直接负责的主观人员予以行政拘留，对企业起到威慑作用；其次，设立引咎辞职制度，促使环保官员履行环境保护职责；再次，规定按日计罚措施，遏制企业的排污行为，有效解决违法成本低而守法成本高的问题。
二、新《环境保护法》的实践挑战
法律的生命在于实施，提前预测实践中可能遇到的问题十分必要，笔者在分析新《环境保护法》后，总结了几点实践中会遇到的挑战：
（一）生态保护的立法力度仍然滞后
1989年《环境保护法》给环境的定义中包括自然资源和环境，但侧重环境。新《环境保护法》首次提出“生态保护红线”，但仅规定要健全生态补偿制度，与生态保护有关的资源开发利用等没有涉及，这与新法提出的“生态文明建设”、“人与自然和谐”等相背离，使得生态保护在实践中缺乏基本法的指导。
（二）环境执法实施艰难
环保部门是监管部门，作为执法主体有难度。新《环境保护法》授予环保部门以查封、扣押权，对执法难有所缓解，但对大型国企，环保部门执行起来仍有难度。如果环保部门不能大胆使用权力，就可能成为被追究行政责任的对象，或公益诉讼的被告，加强环保部门独立执法能力的建设尤其重要。此外，我国环境监管体系十分混乱，不利于有效监管。新法对监管体制并未做出调整，如何区分与协调部门监管的关系是执法的关键，若不解决，很多环境法律制度将难以有效发挥作用。
（三）区域间的环境保护难于落实
针对雾霾天气，新《环境保护法》提出要加强区域联动来解决。区域联动是指：区域政府共同规划和实施环境保护方案，统筹安排，互相监督，最终治理污染，改善环境质量。实践中要想真正落实环境保护的区域联动，以下几个方面需要加强：加强区域联动的能力建设，包括加强区域联动的管理能力、信息监测及基础性能力建设；构建区域立法模式；建设专门的区域联动法律制度。
（四）环境保护法与其他环保特别法的规定不一致
《环境保护法》是环保领域的基本法。自1979年《环境保护法（试行）》出台之后，各环境基本要素的单行立法相继出台，使《环境保护法》的基本法地位处于尴尬的境地。新《环境保护法》与环保特别法对比，发现二者之间存在规定不一致的地方。比如，此次修订规定对企业罚款上不封顶。在《水污染防治法》等环保特别法中，都对罚款的上限做了规定。类似的法律冲突还有很多，因此对环保法律冲突进行一次全面检查显得必要而紧迫，如何使它们有效衔接是关键。《立法法》规定：法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。但新《环境保护法》中有较多规定与特别法不同，如果一有冲突就去找全国人大常委会做裁决，必定会增加其工作量，也不利于提高效率。如果新法能够对《环境保护法》与特别法在适用上的关系、法条竞合等方面作出特别规定，就可以避免各法律今后在具体适用上可能出现的麻烦与混乱。
（五）环境公益诉讼受到限制
新《环境保护法》将公益诉讼主体放宽，但公民不能作为主体。不久前发生的兰州水污染案中，兰州市民多次以个人名义向法院起讼，但法院均以个人不符合公益诉讼的主体资格而拒绝立案。兰州水污染案中，市民是直接受害人，提起侵权之诉符合私益诉讼，仍未被受理。环境公益诉讼制度的确立，并不是环境侵权司法救济的终点，公益诉讼不能凌驾也不能取代私益诉讼，厘清公益与私益诉讼的界限十分必要。此外，关于公益诉讼的具体的程序、等细节问题未做规定，最高院应适时出台相关的司法解释。
（六）落实环保官员的法律责任较为困难
新《环境保护法》规定环保官员的引咎辞职制度，会对环保官员形成震慑。但事实上，引咎辞职即行为人因自己的过失而自责，主观欲辞去职务。现实中，这样的例子罕见。相关法条仍是防君子不防小人的制度设计。与作为自律的德治不同，法治主要他律，对于官员的不当作为，法律理当和对付污染企业一样，在责任追究上拿出切实有效的措施来。（作者单位：河北经贸大学法学院）
参考文献：
[1]吕忠梅，张忠民.环境公众参与制度完善的路径思考[J].环境保护，2013，（12）。
[2]汪劲.《环保法》修改从“有限”到“有效”必须解决的十大课题[J].环境保护，2011，（11）。
[3]蔡守秋.论修改《环境保护法》的几个问题[J].政法论丛，2013，（4）。
共同但有区别的责任原则作为国际环境法中一项基本原则是在《里约宣言》中第一次明确提出并确立，该原则要求: 各国应当本着全球伙伴精神，为保存、保护和恢复地球生态系统的健康和完整进行合作。鉴于各国对全球环境退化影响的大小不同，各国负有共同的但是有区别的责任。西方发达国家在长期的社会发展过程中给世界环境造成了空前压力，以及现阶段他们所掌握的技术和资金优势，其应当承担起在追求可持续发展的国际环境中的主要责任。共同但有区别责任原则的确立，标志着国际环境法发展历史进入了一个新的阶段。该原则是《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、《哥本哈根协议》和《坎昆协议》的法理基础，其几近被当前所有的国际环境条约和文件充分认可，这也是各国履行各项国际条约的基础。
共同但有区别的责任原则由共同责任原则和有区别责任原则共同构成。共同责任是指无论国家大小、贫富，皆对保护全球环境负有不可推卸的责任，都要承担保护和改善环境的义务。有区别责任是指发达国家和发展中国家在承担环境保护和改善义务上有区别，发达国家比发展中国家承担更多的义务。区别责任是对共同责任的补充，在共同责任的基础上，发达国家应当比发展中国家承担更大的或者主要的环境责任。在保护和改善全球环境方面，发达国家和发展中国家担负着共同的责任，但责任的大小、种类和承担的方式等有所区别。各国在承担责任时，要考虑到各国不同的实际情况，特别是对于每一个国家在造成某种环境问题上的影响以及该国在预防、减少和控制环境问题等方面的技术能力和资金支持。具体内容包括: ( 1) 每个国家都应采取可落实的措施来保护和改善本国的整体环境; ( 2) 每个国家应当采取各种措施预防和防止在本国辖区以及各种活动对其他国家辖区内的环境造成影响和损害;( 3) 世界各国应当广泛参与环境保护的各项国际合作活动; ( 4) 世界各国应在环境保护活动中相互援助和支持。
二、共同但有区别责任原则的法理基础
在全球规制机制的背景下，共同但有区别的责任原则具有法律上的重大意义，它可能不是就全球环境损害提出国家间请求的法律基础，但它确实提供了发达国家与发展中国家之间合作的公平基础。
( 一) 对一切的义务
对一切义务是指为了维护人类基本权益和国际社会整体利益，运用于整体国际社会和明确事项之上，依据国际法基本原则要求某一国际主体作为或不作为的绝对国际法律义务。对一切义务是国际法上的一个重要概念，国际社会中的每个国家由此被赋予了援引权，该义务对于保护和改善全球环境有着重大意义。共同但有区别责任原则中的对一切义务就是指世界各国拥有着全球环境的共同整体利益，具体化为对一切的、适用于所有国家并由所有国家执行的国际环境法规则。
共同责任的概念内涵里有共同利益、人类共同关切之事项等含义，当某一国家受到了外部原因的环境侵害时，可以援用对一切的义务来要求具体侵害国家停止侵害、赔偿损失等。对一切义务是共同但有区别责任原则的一项重要法理基础。
三、共同但有区别责任原则的实施机制
共同但有区别责任原则作为一项习惯法原则，它是依据国际社会普遍权威所确立的、具有共同性的行为准则。其较之具体的国际环境法律法规，强制力与执行力较弱，并且该原则的具体实施机制，与其他国际环境法原则略有不同。
( 一) 任何国家都可以提出国际主张
国际社会的法律义务是对世义务，由国家代表国际社会实施。对国际社会承担的义务的违反，只要是对一些已经侵害到或者可能影响到自身国家利益的行为，都可以依据国际人权法提出请求权，从而得到国际上的支持与保护，最终实现保护自身国家利益的根本目的。因此，在国际环境问题中，他国行为侵害到或者影响到本国利益时，任何国家都可以对该国提出主张，保护本国利益。
关键词：环境政策，主体功能区，承载能力
鉴于不同区域的环境承载能力、环境特征、生态功能存在着显著差异，为保证政策的有效性，应实行区域差别化的环境政策，以更有利于资源空间配置的优化，使人口、经济活动等的分布能够与各个区域的资源、环境、生态的承载能力相匹配，实现人与自然的和谐发展，实现区域协调发展。
一、现行环境政策存在的若干问题
经过30多年的努力，我国已初步形成了一套比较完整的环境政策框架，这些政策在环境保护和生态建设等方面发挥了重要的作用。随着我国进入新的发展阶段，特别是开始探索实施新的区域协调发展战略，推进形成主体功能区，现行环境政策存在的一些问题需要我们认真关注和及时解决。
(一)环境政策与区域经济发展政策存在脱节之处
我国环境政策起步于计划经济时代、逐步形成于改革开放的过程中。受管理理念、制度环境和发展阶段的限制，我国环境政策的重点往往放在制定与实施具体的环境管理目标和狭义环境政策，很少关注如何把环境问题的预防和解决纳入到区域经济发展战略之中，环境政策的制定一般都落后于社会经济发展进程。
目前，在区域层次上落实某些具体的环境政策时受多种因素影响，仍很难纳入到国家有关宏观发展战略和区域开发的综合决策分析中，无法通过有效干预社会经济活动发挥效力。以环境影响评价为例，2002年，我国颁布了《环境影响评价法》，提出了广义的环境影响评价要求。但是，由于环境影响评价涉及多方利益群体，又缺乏相应制度约束，环境影响评价在实际操作过程中基本上被限制在项目层次上，很难纳入到区域发展综合规划中。
(二)现行环境管理体制，不利于实施区域差别化的环境政策
区域性是环境问题的重要特征之一。环境问题具有较强的外部性，一个地方的环境污染会影响周边地区，往往会超越行政区划边界。但我国目前实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，地方环保局隶属于地方政府，使得一个有机的整体被这种体制分层切块。个别地区为谋发展而不惜损害其它地区利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同时，由于部门之间协调不畅，跨区域环保执法的难度较大。
另一方面，由于地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度，以及其他条件的影响，不同区域的环境问题呈现出不同的特点，环境管理应体现其针对性。在现行环境管理体制下，区域差别化的环境政策很难实施，不利于主体功能区的形成。
(三)各类环境政策之间的相互补充和协调性有待加强
我国已建立相对完整的环境政策体系，但各类环境政策之间的相互补充和协调性有待进一步加强。主要有三方面：（1）环境管理中的行政手段比较完善，但依靠市场的工具比较少；（2）污染控制类的政策比较完善，但有关生态建设的政策和区域性的环境政策都发展很不充分；具体的环境管理制度中也存在类似问题，如环境影响评价制度重点放在环境污染方面，而生态环境的评价重视不够；（3）生态资源保护政策是分领域由各行政管理部门分别制定和执行，相关政策之间存在着重复交叉、事权划分不明确等问题。有些资源管理政策的制定部门既是资源开发组织部门又是生态保护监督部门，内部存在着职能冲突。
(四)有关促进生态环境保护、恢复、建设的补偿政策不完善
对限制开发区和禁止开发区，有效的生态建设、生态补偿的环境政策非常重要，是落实主体功能区划、促进这些区域实现生态保护功能的关键政策措施。目前主要存在三方面问题：（1）经济补偿政策没有体现不同区域的成本差异，例如：退耕还林还草的经济补偿政策是实行全国统一标准，但是对于生态环境脆弱地区和条件较好的地区，植林植草的成本显然是不同的。（2）补偿年限过短，我国目前的退耕还草补偿年限仅2年，还经济林补助5年，还生态林补助8年。在实践过程中出现一系列问题，如有的地方为了获得更多补助，在适合还草区进行还林，不符合自然规律，最终会导致工程的失败。营造生态林的补偿年限仅比经济林多3年，造成很多农民更愿意营造经济林，导致生态林的比重偏低，达不到水土保持和生态环境改善的预期效果。由于政策的补偿年限偏低，相应的政策没有跟上，有的地方甚至出现复垦的现象。（3）补偿政策加重了地方的财政负担，例如：退耕还林还草政策中规定退耕还林还草过程中，所花费的检查验收、粮食调运、兑付等费用由地方财政负担，增加了地方政府退耕还林的执行成本，不仅对地方政府而言缺乏退耕还林的经济激励，而且许多地方由于财政困难，很难落实退耕还林政策。再如三北防护林体系工程，要求地方配套一定比例的资金，但三北地区多为“老、少、边、穷”地区，地方配套能力非常弱，造成资金不能足额到位，影响工程建设的速度和质量。
(五)自然保护区的管理体制不顺，制约自然保护区的进一步发展
根据我国《自然保护区管理条例》，自然保护区由环境保护部门实施统一监督管理；林业、海洋、水产、农业、建设、水利、文化等部门分别是各专业自然保护区的行政主管部门。这种分部门管理体制所引发的问题越来越突出，主要有：（1）具体主管部门与综合管理部门之间缺少主动的沟通和协调，综合管理部门也很难对各部门的自然保护区在宏观政策、政策指导与监督检查方面有所作为。（2）由于保护区分部门管理，国家没有统一的保护区建设规划，在保护区建设中对其功能与性质缺乏严格的界定，加上缺乏监督协调机制，自然保护区与森林公园、风景名胜区及其他类型保护地性质混淆。在自然保护区功能划分时，往往先满足森林公园及风景名胜区的功能要求，导致许多部级自然保护区将旅游区规划在自然保护区的中心区域，这一现象如不及时改变，将严重影响我国自然保护区的发展和保护。（3）自然保护区多头管理的体制使得责任不清，定位不明确，国家及各级政府均没有明确的经费预算计划。国家各主管行政部门仅对少数几个自然保护区支持部分基建费，而且专款专用，其运行费由地方政府负担及自然保护区创收自筹。致使经费不足，保护区不得不设法开发保护区资源，影响保护区的管理和保护。
二、未来环境政策调整的原则和思路
（一）调整原则
1.综合协调的原则。环境、资源、人口和发展之间存在着紧密复杂的相互关系。完善环境政策，要按照综合协调的原则，全面、系统、综合地考虑人口、资源、社会、经济、环境等要素，将环境保护的要求逐步渗透到产业政策、价格政策、财税政策、贸易政策等各项经济发展政策的制定和执行之中，促进环境政策与其他政策的一体化。
2.环境优先的原则。坚持“环境优先”的原则就是要尽可能地在源头消减污染，确保实现可持续的经济社会发展。我国在实现经济快速增长的同时，付出了巨大的资源与环境代价。环境、资源与经济社会发展的矛盾日益尖锐，任何地方都不能再以牺牲环境为代价去换取经济增长，都不能以眼前发展去损害长远利益，更不能用局部发展去损害全局利益，决不能走“先开发、后保护，先污染、后治理”的路子。在今后快速推进工业化和城市化的过程中，坚持“环境优先”的原则，事关我国能否可持续发展的大局。
3.区域差异性原则。由于我国不同地区生态环境和污染对整体的影响存在显著的差异，再加上不同地区的经济社会发展水平不尽一致，同样一项环境政策在不同区域实施效果会产生明显的差异。此外，许多环境问题本身就是超越行政区的，需要建立区域性的协调机制。因此，调整和完善环境政策时要更准确地把握特定区域的环境特征，依照区域差异性的原则，因地制宜地调整环境与社会经济关系，更科学地促进区域协调发展。
（二）分区域的政策思路
在落实区域协调发展战略，推进主体功能区的形成过程中，环境政策调整和完善的总体思路是坚持环境保护的基本国策和三项基本政策，针对不同区域所具有的不同生态环境特征，实施区域差别化的环境政策。建立科学的排放总量控制制度，统筹增量控制和存量调整，制定细分标准和技术指标，组合多种政策工具，突出重点领域，强化监督执法。如表1所示。
1.重点开发区。该区域未来的环境问题，主要来自工业化和城市化规模不断扩大的过程中所产生的工业污染和城市生活污染。由于重点开发区承担了其他区域产业转移和人口转移的任务，工业化和城市化的进程将会非常快，环境污染控制必须提早规划、严格执行，环境政策的重点是要严格控制开发过程中新增的环境污染和生态破坏。这类区域的发展规划要特别加强环境影响评价和环境风险防范，采取“预防为主，综合防治”的环境保护模式，重视从源头控制污染。在加大开发的过程中，实行更为严格的环境管理，建立和完善环境准入、环境淘汰和排污许可证制度，避免不可持续的生产开发方式对环境造成的破坏。在这些地区，首先是严格控制新的污染源，必须做到增产不增污，同时要逐步缓解既有的结构性污染。
2.优化开发区。针对这类区域发展的环境政策，其重点是要发挥环境保护政策的约束和激励功能，促进该区域经济增长方式的转变，禁止任何产生新污染的生产经营活动，着力解决既有的结构性污染。由于这些地区政府的经济力量较强、市场机制较发达，所以相应的政策调整包括两方面：第一，要制定更加严格的环境标准，加强政府环境监管和环境执法，坚决淘汰浪费资源、污染环境的工艺、设备和产品，严格实施排污许可证制度，无证企业不得排污。第二，要加强利用环境政策中的市场手段来调节生产和消费行为，如建立排污权交易制度，征收环境税，实行产品的环境认证制度，税收优惠政策等。
3.限制开发区。限制开发区是指资源环境承载能力较弱，并且该区域的环境状况关系到较大区域范围生态安全的区域，如长白山森林生态功能区、秦巴生物多样性功能区等。这些区域的环境问题一方面是由于不合理开发本身造成的环境污染，另一方面是由此而引发的生态环境问题，如草地退化、水土流失，土地沙化、石漠化等。因此，针对这类区域的环境政策一方面要实施更加严格的环境标准，利用环境政策的约束功能限制不合理的开发方式，尽可能减少开发活动中的环境污染。同时，还要进一步完善相关的配套政策，如退耕还林还草的经济补偿政策、林区职工的安置政策等等，以更好地促进这一区域的生态修复和建设。
4.禁止开发区。禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域，这些区域的生态环境敏感性和生态系统服务功能的重要性较为突出。因此，要实行强制性的环境保护，严格控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能区政策的开发活动。环境政策的重点是在严格禁止环境污染的基础上，通过建立和完善有关财政支持制度，加强这些区域的生态建设。此外，禁止开发区多是国家自然保护区，目前仍存在分类型、分等级与分部门的重叠交叉的管理体制，不利于主体功能区的形成，还要进一步对自然保护区的管理体制进行改革。
注：的个数表示环境标准在四类主体功能区中的相对高低。
三、推进主体功能区形成的环境政策建议
本报告主要从有利于推进主体功能区形成，有利于区域协调发展，有利于实现可持续发展的角度，提出如何更好地实施分区域调控的环境政策的若干建议。
(一)建立环境与发展的综合决策机制
实施可持续发展战略的关键环节之一就是要建立环境与发展的综合决策机制，从决策源头控制污染问题的产生。按照科学发展观的要求，环境保护的要求必须成为其他所有经济社会发展政策的前提，必须对经济和社会发展决策可能产生的环境影响做出评价。各类功能区在制定区域经济和社会发展规划、土地利用规划，调整产业结构和生产力布局等重大决策时，必须充分进行环境影响综合评价，使环境与发展之间形成一种利益协调和相互制衡的机制。
（二）统一规则，细化指标
根据国外制定和实施环境政策的成功经验，考虑我国资源环境承载能力普遍面临的日益严峻的挑战，今后我国环境政策的重点应放在建立“源头控制”的制度上，所有各类区域都要实施更严格的环境标准。但是，各个地方的生态环境特征不同，标准不宜采用“一刀切”的形式，应根据不同区域的环境问题特性以及环境问题产生的背景差异等多种因素，按照不同地区的资源环境承载能力、环境容量、生态功能等进一步细分总量控制标准、各项污染物排放标准、排污收费标准等等，按照不同区域不同的主体功能要求，制定不同的环境标准，更好地促进有关环境政策在不同区域的落实，以有利于推进主体功能区的形成。此外，环境标准要随着技术的进步逐步调整，创造一个动态的、逐渐严格的监管环境，以能够不断地激励更环保的技术创新和技术扩散。
（三）改革现行的排污收费制度，逐步引入排污权交易制度
在推进主体功能区形成的过程中，由于不同功能区环境特征不同，污染治理的成本存在显著差异，不同地区由于其主体功能的不同，环境标准也应有所不同。为了保证政策的公平性，以及激励引导各级地方政府和企业加大环保投入，亟待改革目前的排污收费管理制度，一方面要提高排污收费标准，使其能充分抵消污染者所造成的社会成本，尤其是要在限制开发区和禁止开发区，引入更严格的禁排制度，加大违法惩处力度。
另一方面要逐步引入排污权交易制度。排污权交易是一种以市场为基础的环境政策手段，主要是依法确立污染物排放权利，允许这种权利像商品那样进行交易，使同样的污染排放创造最大的社会福利，从而达到有效控制污染排放的目的。但引入排污权交易并不意味着市场完全取代政府实现环境监管，而是让政府利用市场的手段以更低的成本实现政策目标，更有效地实现污染控制。政府保留的主要职能是测算允许排放的污染物的总量，保证排污权的合法交易，并对任何违法的企业进行制裁。
与排污收费制度的不同，排污权交易制度是先确定排放总量，然后再让市场确定价格。因此，这种方式既能控制排污总量又能有效地配置资源。排污权交易制度的另一个有利作用是能够有效地促进企业技术创新。排污企业为了节约环保支出，必然要采用先进的污染治理技术，这可以进一步刺激社会不断地开发出更有效的技术，能有效地鼓励竞争和创新。要建立我国的排污权交易制度，需要对一些关键问题深入研究，如不同地区排污总量的确定、排污权初始分配的问题，排污权交易的区域范围（如果过大，可能出现在某些点区域污染特别严重）等等。
（四）探索建立有效的环境监管体系
推进形成主体功能区将超越当前行政区划的界限。现有体制下，环保监管机构隶属于各级政府，地方政府往往出于保护本地经济发展的目的而影响、干涉地方环保机构的环境执法，导致有法不依、执法不严，环境污染对本地和周边地区产生巨大影响。要保证推进主体功能区形成过程中有效地保护环境，就必须改革现有的环境监管体制，可选择的方案包括：（1）在现有的制度构架下，进一步完善和改进国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制，但大区设立隶属于国家环保局的环境监察派出机构；（2）建立全国垂直统一的环境监管体系，并在大区和基层设立分支机构。这不仅有利于环保政策的执行，也可以大大减少相互协调的工作和地方保护主义对环保的干扰，减少短期行为对长远发展造成的影响。
（五）加强环保监管的问责
为环境保护部门提供充分的授权和提供充足的资源，同时完善和加强问责制度，形成一套完整的责任追究和严厉的违规处罚制度，对不执行环保法律法规政策造成严重后果的、对因决策失误或行政干预等原因造成生态破坏和环境污染的，要追究有关单位及其负责人的行政责任，甚至刑事责任。同时，要加大对环保监管机构的问责，对出现监管机构失职、无所作为和乱作为的情况，要追究监管机构的责任。
需要强调的是，要鼓励社会、特别是传媒对环境污染问题的监督，造成全民关注环境问题的氛围，既暴露那些污染环境的企业、也监督环境监管部门及时、依法实施监管。社会监督是有效环境监管的重要手段。
（六）完善相关的政策，解决环保资金不足的问题
环境保护是一项技术性很强的工作，有效的环境保护必需建立在环境监测、监理监察、科研和教育培训的基础上。因此，环境保护客观上需要有充足的经费保障，尤其对限制开发区和禁止开发区，能否建立长期稳定的环保资金投入机制，将成为主体功能区能否真正形成的关键环节。
我国目前各地区的环保资金来源渠道还比较单一，主要是依靠政府投入，地方的环保事业经费纳入地方财政。但不同功能区的财政状况显著不同，在实践中，许多地方的环保资金投入都不能满足实际要求。应借鉴国外成功经验，完善相关的政策，不断开拓环境保护资金的稳定来源。一是完善国家的财政转移支付政策，保障限制开发区和禁止开发区环保资金的投入；二是要注重运用价格、财税、贷款贴息等政策和手段，鼓励社会资本投入环保产业，投入公共环境设施的建设和管理；三是建立环境保护基金，为污染控制设施建设、清洁技术开发以及污染受害者赔偿等筹措和提供资金。这一做法有利于形成环境保护资金的稳定来源，减轻政府的财政负担，在世界各国中已得到越来越广泛的实施，其作用也日益重要。
（七）进一步完善生态补偿政策
限制开发区和禁止开发区，对于整个国家而言，更重要的是承担生态保护功能，与生态保护功能相矛盾的经济活动将受到限制，与此同时，地方的财政收入势必会减少。如果地方为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益得不到经济补偿时，为了基本的发展需求，当地政府就可能不会从保护生态环境的角度去限制生产开发活动，主体功能区划也很难落实。因此，我国在推进主体功能区形成的过程中要进一步调整和完善有关的生态补偿政策，这是国家生态环境保护与建设方针得以长期稳定实施的关键，也是促进主体功能区形成的重要保障措施。主要有以下四个方面：（1）细化补偿标准，实行分地区调控的政策。（2）在补偿政策实施年限上，不仅要区分还草、还林，还要区分各地不同的自然条件和经济社会发展特征，要充分考虑当地生产活动的转移、生态移民等所需要的时间。（3）实行多元化的补助形式，改变目前单一粮食和现金的补助方式，根据当地的经济发展水平，以及农民的实际需要提供多种形式的补助，如以“项目支持”的形式，促进生态保护区的替代产业的发展。（4）加强生态保护立法，为建立生态环境补偿机制提供法律依据，对自然资源开发与管理、生态环境保护与建设，生态环境投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调，以保障生态环境补偿机制很好地建立。
（八）进一步理顺自然保护区的管理体制
关键词:环境政策,主体功能区,承载能力
鉴于不同区域的环境承载能力、环境特征、生态功能存在着显着差异,为保证政策的有效性,应实行区域差别化的环境政策,以更有利于资源空间配置的优化,使人口、经济活动等的分布能够与各个区域的资源、环境、生态的承载能力相匹配,实现人与自然的和谐发展,实现区域协调发展。
一、现行环境政策存在的若干问题
经过30多年的努力,我国已初步形成了一套比较完整的环境政策框架,这些政策在环境保护和生态建设等方面发挥了重要的作用。随着我国进入新的发展阶段,特别是开始探索实施新的区域协调发展战略,推进形成主体功能区,现行环境政策存在的一些问题需要我们认真关注和及时解决。
(一)环境政策与区域经济发展政策存在脱节之处
我国环境政策起步于计划经济时代、逐步形成于改革开放的过程中。受管理理念、制度环境和发展阶段的限制,我国环境政策的重点往往放在制定与实施具体的环境管理目标和狭义环境政策,很少关注如何把环境问题的预防和解决纳入到区域经济发展战略之中,环境政策的制定一般都落后于社会经济发展进程。
目前,在区域层次上落实某些具体的环境政策时受多种因素影响,仍很难纳入到国家有关宏观发展战略和区域开发的综合决策分析中,无法通过有效干预社会经济活动发挥效力。以环境影响评价为例,2002年,我国颁布了《环境影响评价法》,提出了广义的环境影响评价要求。但是,由于环境影响评价涉及多方利益群体,又缺乏相应制度约束,环境影响评价在实际操作过程中基本上被限制在项目层次上,很难纳入到区域发展综合规划中。
(二)现行环境管理体制,不利于实施区域差别化的环境政策
区域性是环境问题的重要特征之一。环境问题具有较强的外部性,一个地方的环境污染会影响周边地区,往往会超越行政区划边界。但我国目前实行的是以行政区划为单位的环境管理体制,地方环保局隶属于地方政府,使得一个有机的整体被这种体制分层切块。个别地区为谋发展而不惜损害其它地区利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同时,由于部门之间协调不畅,跨区域环保执法的难度较大。
另一方面,由于地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度,以及其他条件的影响,不同区域的环境问题呈现出不同的特点,环境管理应体现其针对性。在现行环境管理体制下,区域差别化的环境政策很难实施,不利于主体功能区的形成。
(三)各类环境政策之间的相互补充和协调性有待加强
我国已建立相对完整的环境政策体系,但各类环境政策之间的相互补充和协调性有待进一步加强。主要有三方面:(1)环境管理中的行政手段比较完善,但依靠市场的工具比较少;(2)污染控制类的政策比较完善,但有关生态建设的政策和区域性的环境政策都发展很不充分;具体的环境管理制度中也存在类似问题,如环境影响评价制度重点放在环境污染方面,而生态环境的评价重视不够;(3)生态资源保护政策是分领域由各行政管理部门分别制定和执行,相关政策之间存在着重复交叉、事权划分不明确等问题。有些资源管理政策的制定部门既是资源开发组织部门又是生态保护监督部门,内部存在着职能冲突。
(四)有关促进生态环境保护、恢复、建设的补偿政策不完善
对限制开发区和禁止开发区,有效的生态建设、生态补偿的环境政策非常重要,是落实主体功能区划、促进这些区域实现生态保护功能的关键政策措施。目前主要存在三方面问题:(1)经济补偿政策没有体现不同区域的成本差异,例如:退耕还林还草的经济补偿政策是实行全国统一标准,但是对于生态环境脆弱地区和条件较好的地区,植林植草的成本显然是不同的。(2)补偿年限过短,我国目前的退耕还草补偿年限仅2年,还经济林补助5年,还生态林补助8年。在实践过程中出现一系列问题,如有的地方为了获得更多补助,在适合还草区进行还林,不符合自然规律,最终会导致工程的失败。营造生态林的补偿年限仅比经济林多3年,造成很多农民更愿意营造经济林,导致生态林的比重偏低,达不到水土保持和生态环境改善的预期效果。由于政策的补偿年限偏低,相应的政策没有跟上,有的地方甚至出现复垦的现象。(3)补偿政策加重了地方的财政负担,例如:退耕还林还草政策中规定退耕还林还草过程中,所花费的检查验收、粮食调运、兑付等费用由地方财政负担,增加了地方政府退耕还林的执行成本,不仅对地方政府而言缺乏退耕还林的经济激励,而且许多地方由于财政困难,很难落实退耕还林政策。再如三北防护林体系工程,要求地方配套一定比例的资金,但三北地区多为“老、少、边、穷”地区,地方配套能力非常弱,造成资金不能足额到位,影响工程建设的速度和质量。
(五)自然保护区的管理体制不顺,制约自然保护区的进一步发展
根据我国《自然保护区管理条例》,自然保护区由环境保护部门实施统一监督管理;林业、海洋、水产、农业、建设、 水利、文化等部门分别是各专业自然保护区的行政主管部门。这种分部门管理体制所引发的问题越来越突出,主要有:(1)具体主管部门与综合管理部门之间缺少主动的沟通和协调,综合管理部门也很难对各部门的自然保护区在宏观政策、政策指导与监督检查方面有所作为。(2)由于保护区分部门管理,国家没有统一的保护区建设规划,在保护区建设中对其功能与性质缺乏严格的界定,加上缺乏监督协调机制,自然保护区与森林公园、风景名胜区及其他类型保护地性质混淆。在自然保护区功能划分时,往往先满足森林公园及风景名胜区的功能要求,导致许多部级自然保护区将旅游区规划在自然保护区的中心区域,这一现象如不及时改变,将严重影响我国自然保护区的发展和保护。(3)自然保护区多头管理的体制使得责任不清,定位不明确,国家及各级政府均没有明确的经费预算计划。国家各主管行政部门仅对少数几个自然保护区支持部分基建费,而且专款专用,其运行费由地方政府负担及自然保护区创收自筹。致使经费不足,保护区不得不设法开发保护区资源,影响保护区的管理和保护。
二、未来环境政策调整的原则和思路
(一)调整原则
1.综合协调的原则。环境、资源、人口和发展之间存在着紧密复杂的相互关系。完善环境政策,要按照综合协调的原则,全面、系统、综合地考虑人口、资源、社会、经济、环境等要素,将环境保护的要求逐步渗透到产业政策、价格政策、财税政策、贸易政策等各项经济发展政策的制定和执行之中,促进环境政策与其他政策的一体化。
2.环境优先的原则。坚持“环境优先”的原则就是要尽可能地在源头消减污染,确保实现可持续的经济社会发展。我国在实现经济快速增长的同时,付出了巨大的资源与环境代价。环境、资源与经济社会发展的矛盾日益尖锐,任何地方都不能再以牺牲环境为代价去换取经济增长,都不能以眼前发展去损害长远利益,更不能用局部发展去损害全局利益,决不能走“先开发、后保护,先污染、后治理”的路子。在今后快速推进工业化和城市化的过程中,坚持“环境优先”的原则,事关我国能否可持续发展的大局。
3.区域差异性原则。由于我国不同地区生态环境和污染对整体的影响存在显着的差异,再加上不同地区的经济社会发展水平不尽一致,同样一项环境政策在不同区域实施效果会产生明显的差异。此外,许多环境问题本身就是超越行政区的,需要建立区域性的协调机制。因此,调整和完善环境政策时要更准确地把握特定区域的环境特征,依照区域差异性的原则,因地制宜地调整环境与社会经济关系,更科学地促进区域协调发展。
(二)分区域的政策思路
在落实区域协调发展战略,推进主体功能区的形成过程中,环境政策调整和完善的总体思路是坚持环境保护的基本国策和三项基本政策,针对不同区域所具有的不同生态环境特征,实施区域差别化的环境政策。建立科学的排放总量控制制度,统筹增量控制和存量调整,制定细分标准和技术指标,组合多种政策工具,突出重点领域,强化监督执法。如表1所示。
表1 分区域调控的环境政策思路
1.重点开发区。该区域未来的环境问题,主要来自工业化和城市化规模不断扩大的过程中所产生的工业污染和城市生活污染。由于重点开发区承担了其他区域产业转移和人口转移的任务,工业化和城市化的进程将会非常快,环境污染控制必须提早规划、严格执行,环境政策的重点是要严格控制开发过程中新增的环境污染和生态破坏。这类区域的发展规划要特别加强环境影响评价和环境风险防范,采取“预防为主,综合防治”的环境保护模式,重视从源头控制污染。在加大开发的过程中,实行更为严格的环境管理,建立和完善环境准入、环境淘汰和排污许可证制度,避免不可持续的生产开发方式对环境造成的破坏。在这些地区,首先是严格控制新的污染源,必须做到增产不增污,同时要逐步缓解既有的结构性污染。
2.优化开发区。针对这类区域发展的环境政策,其重点是要发挥环境保护政策的约束和激励功能,促进该区域经济增长方式的转变,禁止任何产生新污染的生产经营活动,着力解决既有的结构性污染。由于这些地区政府的经济力量较强、市场机制较发达,所以相应的政策调整包括两方面:第一,要制定更加严格的环境标准,加强政府环境监管和环境执法,坚决淘汰浪费资源、污染环境的工艺、设备和产品,严格实施排污许可证制度,无证企业不得排污。第二,要加强利用环境政策中的市场手段来调节生产和消费行为,如建立排污权交易制度,征收环境税,实行产品的环境认证制度,税收优惠政策等。
3.限制开发区。限制开发区是指资源环境承载能力较弱,并且该区域的环境状况关系到较大区域范围生态安全的区域,如长白山森林生态功能区、秦巴生物多样区等。这些区域的环境问题一方面是由于不合理开发本身造成的环境污染,另一方面是由此而引发的生态环境问题,如草地退化、水土流失,土地沙化、石漠化等。因此,针对这类区域的环境政策一方面要实施更加严格的环境标准,利用环境政策的约束功能限制不合理的开发方式,尽可能减少开发活动中的环境污染。同时,还要进一步完善相关的配套政策,如退耕还林还草的经济补偿政策、林区职工的安置政策等等,以更好地促进这一区域的生态修复和建设。
4.禁止开发区。禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域,这些区域的生态环境敏感性和生态系统服务功能的重要性较为突出。因此,要实行强制性的环境保护,严格控制人为因素对自然生态的干扰,严禁不符合主体功能区政策的开发活动。环境政策的重点是在严格禁止环境污染的基础上,通过建立和完善有关财政支持制度,加强这些区域的生态建设。此外,禁止开发区多是国家自然保护区,目前仍存在分类型、分等级与分部门的重叠交叉的管理体制,不利于主体功能区的形成,还要进一步对自然保护区的管理体制进行改革。
表2 不同功能区主要政策工具的选择
注:的个数表示环境标准在四类主体功能区中的相对高低。
三、推进主体功能区形成的环境政策建议
本报告主要从有利于推进主体功能区形成,有利于区域协调发展,有利于实现可持续发展的角度,提出如何更好地实施分区域调控的环境政策的若干建议。
(一)建立环境与发展的综合决策机制
实施可持续发展战略的关键环节之一就是要建立环境与发展的综合决策机制,从决策源头控制污染问题的产生。按照科学发展观的要求,环境保护的要求必须成为其他所有经济社会发展政策的前提,必须对经济和社会发展决策可能产生的环境影响做出评价。各类功能区在制定区域经济和社会发展规划、土地利用规划,调整产业结构和生产力布局等重大决策时,必须充分进行环境影响综合评价,使环境与发展之间形成一种利益协调和相互制衡的机制。
(二)统一规则,细化指标
根据国外制定和实施环境政策的成功经验,考虑我国资源环境承载能力普遍面临的日益严峻的挑战,今后我国环境政策的重点应放在建立“源头控制”的制度上,所有各类区域都要实施更严格的环境标准。但是,各个地方的生态环境特征不同,标准不宜采用“一刀切”的形式,应根据不同区域的环境问题特性以及环境问 题产生的背景差异等多种因素,按照不同地区的资源环境承载能力、环境容量、生态功能等进一步细分总量控制标准、各项污染物排放标准、排污收费标准等等,按照不同区域不同的主体功能要求,制定不同的环境标准,更好地促进有关环境政策在不同区域的落实,以有利于推进主体功能区的形成。此外,环境标准要随着技术的进步逐步调整,创造一个动态的、逐渐严格的监管环境,以能够不断地激励更环保的技术创新和技术扩散。
(三)改革现行的排污收费制度,逐步引入排污权交易制度
在推进主体功能区形成的过程中,由于不同功能区环境特征不同,污染治理的成本存在显着差异,不同地区由于其主体功能的不同,环境标准也应有所不同。为了保证政策的公平性,以及激励引导各级地方政府和企业加大环保投入,亟待改革目前的排污收费管理制度,一方面要提高排污收费标准,使其能充分抵消污染者所造成的社会成本,尤其是要在限制开发区和禁止开发区,引入更严格的禁排制度,加大违法惩处力度。
另一方面要逐步引入排污权交易制度。排污权交易是一种以市场为基础的环境政策手段,主要是依法确立污染物排放权利,允许这种权利像商品那样进行交易,使同样的污染排放创造最大的社会福利,从而达到有效控制污染排放的目的。但引入排污权交易并不意味着市场完全取代政府实现环境监管,而是让政府利用市场的手段以更低的成本实现政策目标,更有效地实现污染控制。政府保留的主要职能是测算允许排放的污染物的总量,保证排污权的合法交易,并对任何违法的企业进行制裁。
与排污收费制度的不同,排污权交易制度是先确定排放总量,然后再让市场确定价格。因此,这种方式既能控制排污总量又能有效地配置资源。排污权交易制度的另一个有利作用是能够有效地促进企业技术创新。排污企业为了节约环保支出,必然要采用先进的污染治理技术,这可以进一步刺激社会不断地开发出更有效的技术,能有效地鼓励竞争和创新。要建立我国的排污权交易制度,需要对一些关键问题深入研究,如不同地区排污总量的确定、排污权初始分配的问题,排污权交易的区域范围(如果过大,可能出现在某些点区域污染特别严重)等等。
(四)探索建立有效的环境监管体系
推进形成主体功能区将超越当前行政区划的界限。现有体制下,环保监管机构隶属于各级政府,地方政府往往出于保护本地经济发展的目的而影响、干涉地方环保机构的环境执法,导致有法不依、执法不严,环境污染对本地和周边地区产生巨大影响。要保证推进主体功能区形成过程中有效地保护环境,就必须改革现有的环境监管体制,可选择的方案包括:(1)在现有的制度构架下,进一步完善和改进国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制,但大区设立隶属于国家环保局的环境监察派出机构;(2)建立全国垂直统一的环境监管体系,并在大区和基层设立分支机构。这不仅有利于环保政策的执行,也可以大大减少相互协调的工作和地方保护主义对环保的干扰,减少短期行为对长远发展造成的影响。
(五)加强环保监管的问责
为环境保护部门提供充分的授权和提供充足的资源,同时完善和加强问责制度,形成一套完整的责任追究和严厉的违规处罚制度,对不执行环保法律法规政策造成严重后果的、对因决策失误或行政干预等原因造成生态破坏和环境污染的,要追究有关单位及其负责人的行政责任,甚至刑事责任。同时,要加大对环保监管机构的问责,对出现监管机构失职、无所作为和乱作为的情况,要追究监管机构的责任。
需要强调的是,要鼓励社会、特别是传媒对环境污染问题的监督,造成全民关注环境问题的氛围,既暴露那些污染环境的企业、也监督环境监管部门及时、依法实施监管。社会监督是有效环境监管的重要手段。
(六)完善相关的政策,解决环保资金不足的问题
环境保护是一项技术性很强的工作,有效的环境保护必需建立在环境监测、监理监察、科研和教育培训的基础上。因此,环境保护客观上需要有充足的经费保障,尤其对限制开发区和禁止开发区,能否建立长期稳定的环保资金投入机制,将成为主体功能区能否真正形成的关键环节。
我国目前各地区的环保资金来源渠道还比较单一,主要是依靠政府投入,地方的环保事业经费纳入地方财政。但不同功能区的财政状况显着不同,在实践中,许多地方的环保资金投入都不能满足实际要求。应借鉴国外成功经验,完善相关的政策,不断开拓环境保护资金的稳定来源。一是完善国家的财政转移支付政策,保障限制开发区和禁止开发区环保资金的投入;二是要注重运用价格、财税、贷款贴息等政策和手段,鼓励社会资本投入环保产业,投入公共环境设施的建设和管理;三是建立环境保护基金,为污染控制设施建设、清洁技术开发以及污染受害者赔偿等筹措和提供资金。这一做法有利于形成环境保护资金的稳定来源,减轻政府的财政负担,在世界各国中已得到越来越广泛的实施,其作用也日益重要。
(七)进一步完善生态补偿政策
限制开发区和禁止开发区,对于整个国家而言,更重要的是承担生态保护功能,与生态保护功能相矛盾的经济活动将受到限制,与此同时,地方的财政收入势必会减少。如果地方为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益得不到经济补偿时,为了基本的发展需求,当地政府就可能不会从保护生态环境的角度去限制生产开发活动,主体功能区划也很难落实。因此,我国在推进主体功能区形成的过程中要进一步调整和完善有关的生态补偿政策,这是国家生态环境保护与建设方针得以长期稳定实施的关键,也是促进主体功能区形成的重要保障措施。主要有以下四个方面:(1)细化补偿标准,实行分地区调控的政策。(2)在补偿政策实施年限上,不仅要区分还草、还林,还要区分各地不同的自然条件和经济社会发展特征,要充分考虑当地生产活动的转移、生态移民等所需要的时间。(3)实行多元化的补助形式,改变目前单一粮食和现金的补助方式,根据当地的经济发展水平,以及农民的实际需要提供多种形式的补助,如以“项目支持”的形式,促进生态保护区的替代产业的发展。(4)加强生态保护立法,为建立生态环境补偿机制提供法律依据,对自然资源开发与管理、生态环境保护与建设,生态环境投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调,以保障生态环境补偿机制很好地建立。
一、德国自然保护区管理和环境科普情况
根据德国联邦自然保护法，各州自然保护法及有关国际协议，德国已建立的保护区主要是自然保护区、国家公园、景观保护区、自然公园、生物圈保护区、原始森林保护区、湿地保护区和鸟类保护区。在德国，自然保护区和国家公园的面积占国土总面积的11.5%，由环境保护和生活部及国家公园和自然保护区管理局共同管理。1970年德国建立了第一个国家公园——东巴伐利亚森林国家公园。1978年立法规定了国家公园的目的是保护生态环境及野生动植物；不影响环保的情况下对当地居民进行宣传教育，开发旅游和疗养业；不以盈利为目的。并且在国家公园的职责中明确规定，国家公园管理处要保护、养护国家公园的动植物，执行推广保护措施，向公众进行宣传教育等职责。同样在其它保护区类别中几乎都有相关的环境保护科普宣传的规定。
国家公园的管理机构中，专门设立有与行政管理部、发展管理部、自然保护与科研部并列的公共关系和游憩宣教部。公园将公众休憩和环境教育视为最重要的工作之一，在管理局中有接近一半的员工直接参与此项工作。每月通过媒体告知公众公园组织的休憩活动，如由护林员带领的夜间步行活动，公众可通过网络或电话方式报名参加。拟到公园参加休憩的团组也可以通过网络或电话方式，向公共关系和游憩宣传部预约护林员作为参观向导。当所有护林员预约完毕后，游客只能自行参观。前来休憩的游客可以在信息中心免费参观野生动植物标本，了解野生动植物和生态系统知识。针对学生团体，护林员会通过游戏、讲解等方式，让学生通过听、看、闻、摸等多种途径全面了解自然保护知识。
德国自然公园的历史要比国家公园更久远一些，可以追溯到1909年。这一年成立了吕内堡灌木丛林自然公园协会——德国第一个自然保护组织，该组织协调和管理着位于汉堡、不莱梅和汉诺威之间的吕内堡灌木丛林自然公园。随后，1963年德国自然公园协会宣布成立。为了实现自然公园内自然或文化景观的保护、抚育和永续发展，人与自然关系的和谐发展，依据法律法规，在自然公园内实施：自然和景观的保护与开发建设；利于环境保护的土地利用模式；可持续的区域发展模式和休闲娱乐的旅游模式；环境意识的开放性宣传和教育等建设措施，并依据“联邦自然保护和景观抚育法”的具体条款执行。同时，自然公园还承担着自然和景观保育与发展、保护自然资源、保护文化历史遗产等一系列任务。其中自然公园也承担着通过环境宣传和教育、信息交流和展示，培养公众环境意识的任务。在德国，自然公园会与教育和科研机构协作，利用公园的有利条件，如动植物资源、生态特征、历史演进和文化特色等，对公众和游览观光者进行环境意识教育。他们也从自然体验中获取自然知识，接受保护自然的理念，建立起自然保护意识。这种环境意识教育的形式，不仅针对自然公园内的居民，也针对外来的游览观光者。采取的形式可以是多种多样的，如自然、森林的体验性教育活动；建立观光信息中心，如展览、电影、录像和演讲报告等；网络展示；出版自然公园的小册子、景观导游书、步行交通图、电影、影碟以及发行自然公园行业报纸等。
二、英国自然保护区管理和环境科普情况
【关键词】荒漠区公路；环境保护；研究措施
前言
新疆维吾尔自治区地处西北边陲，地域辽阔，各地、州气候差异显著，地质条件复杂，地貌类型多样。我区大部分土地资源质量差，水资源贫乏，水土流失严重，荒漠化趋势加快，自然灾害频繁，生物多样性锐减，人为因素导致的环境破坏也日益加剧，整体环境状况趋于恶化，环境形势极为不容乐观。由目前全疆经济发展趋势及前景来看，我区脆弱的生态环境已经成为制约经济发展的主要瓶颈，因此合理解决好基础建设与环境保护的关系是当前我区公路建设急需解决的问题。
1 我区公路建设生态环境的保护迫在眉睫
西部大开发带给新疆一个前所未有的大规模的、高速度的公路建设高潮，同时给生态环境的保护带来了一定的困难。因此，如何把握公路建设的机遇，又能很好的保护生态环境的发展，又能确保实现西部开发的可持续发展，实现建设“山川秀美”西部的宏伟目标，同时也能保障公路建设和运营的顺利进行……？这一系列具有挑战性的问题给我们带来了新的挑战。
中央领导同志也多次明确指出：“进一步加强基础设施建设是实施西部大开发的基础，加强生态环境保护和建设是实施西部大开发的根本和切入点”；“力争用5到10年时间，使西部地区基础设施和生态环境建设有突破性进展”，表明了中央要突破以往经济发展和基础设施建设“先污染，后治理，先破坏，后修复”的被动模式，坚持经济目标与环境目标相统一，走可持续发展的西部开发之路的决心。
2 国内外对荒漠区公路环保措施的研究现状
国内外在公路交通行业,对于高等级公路沿线生态环境的保护与公路的绿化工作非常重视，已由以往的普通绿化进一步发展到目前的生态公路或生态景观绿化, 并注重公路绿化应综合考虑生态学功能，美化景观功能，同周边环境协调功能、交通附属设施功能等多功能的完美结合，使公路建设与大自然融为一体，同时，在公路建设中还非常重视对公路沿线生态环境的保护问题。
2.1 荒漠化区生态环境工作
荒漠化是世界各国很早就关注的一个环境问题。1977年，联合国召开了防止荒漠化会议，制定和实施了防止荒漠化的行动计划。1992年，联合国环发大会把防治荒漠化列为国际社会采取行动的一个优先领域。1994年6月，联合国通过了《关于在发生严重干旱或荒漠化的国家特别是在非洲防治荒漠化的公约》，中国已于1996年加入了这一公约。其中，制订经济发展和资源保护一体化的政策，把保护和合理使用资源作为经济发展的前提条件；同时合理管理和使用水资源，控制上游过度利用水资源和盲目灌溉，建立流域管理体系和节水农业体系；合理规划和使用耕地和草地，营造防护林和薪炭林，保护植被，防止水土流失。目前，在世界上其他国家，都十分重视荒漠化地区生态环境保护工作，并制订了相应的法规制度，促进该区域的生态环境改善工作。其中，中东地区的以色列在荒漠化治理方面取得了大量成就，其主要研究工作重点集中在微灌技术开发方面，而对于公路建设环境保护相关的研究尚较少。
2.2 我国生态环境保护与生态环境研究
随着国家对环境的重视，我国的公路建设造成的环境问题引起了交通部门的普遍关注，一些地区根据具体的工程情况也不同程度地开展了一些公路生态保护的研究。如：八十年代中期，我国开始进行公路环境保护研究和公路建设项目环境影响评价工作，并开展了“公路对环境影响的研究”，完成了《公路建设项目环境影响评价规范》。九十年代，开展了“交通运输业持续发展与环境”、“控制新建公路对环境有害影响研究”、“西部山区公路生物防护技术研究”等课题研究。2002 年穿越秦岭的西安到汉中高速公路提出了秦岭山区高速公路建设生态保护技术研究的课题； 2003 年，海南省在1999 年探索海南特色生态公路绿化的基础上，分别对海榆中线营根至五指山段公路改造工程、东线高速公路博鳌出口路工程、海文高速公路海口连接线工程、抱由至九所等9条公路改造工程等进行生态公路建设，等。目前进行的比较大的生态公路研究的课题是“三江源区公路建设与生态环境保护研究”；“秦岭山区高速公路建设生态保护技术研究”课题等。
3 荒漠区公路建设环境的影响因素
荒漠区公路建设与环境保护之间的矛盾十分尖锐，在全面收集国内、外有关公路与环境关系研究的资料与研究区卫星遥感数据的基础上，针对其特点，通过广泛的调查和系统的理论分析，提出荒漠区公路建设对环境影响的战略思路，基本思路应立足于：在严格遵守国家、国家有关部门及新疆各级地方政府制定的有关法律、法规、规章、条例等的前提下，根据新疆特别是荒漠区公路建设所处的特殊环境，采取预防保护性措施为主，坚持“不破坏就是最大的保护”的原则，顺应发展的需要；充分发挥主观能动性，因地制宜，分析环境因素与公路建设相互影响的关系，在考虑公路建设对环境影响的同时，考虑各类环境因素对公路的影响程度，建立每一种相关环境因素对应于公路建设的相关关系，如：公路建设表土扰动或开挖对路域景观的影响，包括景观失调、引发水土流失的程度、引发公路病害的程度：水毁、泥石流、次生盐渍化等等。通过公路建设与自然环境关系、路域景观变化及由此带来的公路病害形成关系和演变规律的研究，揭示荒漠区公路环境因素与设计（如:路线布设、技术指标控制、路基横断面设计、边坡形式、取土弃土设计、便道设置等等）、施工、运营管理影响的关系，为荒漠地区最大限度的环境保护原则和措施提供依据。
4 荒漠区公路建设环境的研究措施
关键字：煤炭资源开采，生态破坏，污染防治
中图分类号：X505 文献标识码：A
1 研究背景
我国是煤炭消费大国，煤炭消耗占能源消耗总量的比重高达70%以上，占世界煤炭消费总量的30%以上。我国煤炭资源开采仍处于粗放式开采阶段，大多未进行严格规划，环境保护措施不当，往往带来一系列生态环境破坏问题，如植被破坏、地面沉陷、水土流失、空气污染、水体污染、地下水枯竭等，其中很多破坏甚至是不可恢复的，后果相当严重。项目规划阶段的环境影响预测、提出完善的环境污染防治措施是解决该问题的最为有效的手段。
煤矿开采的环境污染以生态环境破坏为主，而生态系统具有相当的复杂性，主要表现在区别性大、多变性、难于量化、衡量标准模糊等，同时由于开发建设活动规模、建设方案、内容、建设性质等差别较大，使得生态环境影响因子的确定和量化比较困难，因此生态环境影响评价相较于空气、水体、固体废物污染的评价具有相当的复杂性，且相关法规、标准、守则尚不完善，更增加了生态环境影响评价工作的难度。
本文参考《环境影响评价技术导则生态影响》(HJ 19―2011)等相关技术标准和法规，从生态环境现状调查、环境影响识别、环境影响预测、生态环境污染防治措施等角度出发，结合本人多年相关经验，探讨煤炭开采项目生态环境影响预测的方法，希望能够抛砖引玉，为我国的生态环境保护带来重要价值。
2 生态环境现状调查研究
2.1 生态环境现状调查方法
为了较为全面地了解区域生态环境现状，在充分收集和利用现有研究成果、资料的基础上，可用路线调查与定位实测相结合、定量分析与定性分析相结合、宏观与微观相结合、点面结合、突出重点的原则和方法，对生态环境现状进行调查评价。
目前较为常用的生态现状调查方法包括：应用遥感图像处理、野外调查、地理信息系统(GIS)等手段。
2.2生态环境现状调查内容
应当结合上述方法，从生态系统现状调查、植被现状调查、野生动物现状调查、土壤侵蚀与水土流失现状调查、土壤现状调查、土地利用现状调查、地质灾害情况现状调查等方面进行较为全面的调查。
其中，生态系统现状调查应包括生态系统类型、结构、状态、功能等内容；植被现状调查应包括评价区植被的类型、优势种、分布、覆盖度、生产力、生物量，特别是珍稀保护种的种类、分布、保护级别等内容，并给出评价区域植被类型特征表和常见植物名录表；野生动物现状调查应包括种群、分布以及保护种的种类、分布、生活习性、生境状况、保护级别等；土壤侵蚀与水土流失现状调查应给出水土流失面积与分布，土壤侵蚀类型、侵蚀模数等；土壤现状调查应包括类型、特性、结构、侵蚀强度等；土地利用现状调查给出区域土地利用现状情况，并明确主要土地利用类型；地质灾害情况现状调查主要调查影响区域内已经存在的制约本区域可持续发展的主要生态问题，如水土流失、石漠化、盐渍化、自然灾害、生物入侵和污染危害等，指出其类型、成因、空间分布、发生特点等。
2.3 生态环境现状质量评价
生态现状评价是将生态环境调查和生态分析得到的重要信息进行量化，定量或者比较精细的描述生态环境的质量状况和存在的问题。
目前生态影响评价一般采取类比分析、生态机理分析、指数法和综合指数法、景观生态学等方法进行文字分析与定性描述，辅之以数学模拟预测。
3 生态环境影响识别
生态环境影响识别包括影响因素识别、影响对象识别、影响效应识别。其中影响因素识别主要是作用主体(建设内容，应包括主体工程和全部辅助工程)的识别，就煤炭矿区而言，作用主体主要是指工业广场、矸石场、道路、洗煤厂等；影响对象的识别是影响受体(主要是生态环境，包括生态系统、生态因子)的识别，就煤炭矿区而言，是指受煤炭矿区规划实施影响的生态系统及生态因子；影响效应识别是影响作用的性质及程度(正影响、负影响、累积影响、可逆不可逆影响等)的识别。
生态环境影响识别可以从建设期和运营期两个不同时期分别进行，其中建设期生态影响识别包括：工业场地、风井场地、排矸场、进场道路、附属设施、洗煤厂等设施永久和临时占地对区域土地利用格局的影响，对区域植被分布、生产力、生物量及连续性的影响，对区域珍稀动植物栖息、活动的影响，对区域水土流失现状的影响，对农业生产的影响；工业场地、风井场地、排矸场、进场道路、附属设施、洗煤厂等设施建设过程中排放的废气、废水、废弃渣对区域植被、植物、动物活动及鱼类的影响；运营期生态影响识别包括在煤炭开采过程中，所引起的地面塌陷、地表裂缝等不良地质现象，对区域土地利用性质的影响，对区域植被类型、生产力、生物量、连续性的影响，对区域动物栖息、活动的影响，对区域水土流失现状的影响，对区域敏感目标(自然保护区、风景名胜区)生态现状、景观等的影响；配套洗煤厂、煤化工企业、瓦斯、煤矸石发电设施外排污染物对赤水河保护鱼类的影响，对区域珍稀保护动植物的影响。
4 生态环境影响预测研究
生态环境影响因素主要表现在：
1、建设期：主要生态影响因素为矿区规划项目建设期场地平整和开挖破坏原地貌植被、施工机械噪声对野生动物的影响、施工引起的水土流失的增加、占地对土地资源、景观资源的影响等。
2、运营期：主要为煤炭开采后形成地表沉陷和导水裂隙对土地资源、水资源、地形地貌、植被、动物、水土流失、矿产资源的影响。
结合煤炭矿区规划实施前后主要生态影响因素及受影响的主要对象(生态系统)和主要因子，并根据《规划环境影响评价技术导则煤炭工业矿区总体规划》(HJ463-2009)和《环境影响评价技术导则生态影响》(HJ 19 ― 2011)中相关规范和要求，得出煤炭矿区生态环境影响预测内容主要包括：地表沉陷影响预测、对地表形态、地形地貌的影响预测分析、对土地资源的影响预测分析、对植物资源的影响预测分析、对动物资源的影响预测分析、对土壤侵蚀的影响预测分析、对土壤坏境的影响预测分析、对区域气候影响预测分析、对区域自然体系生态完整性影响预测分析、对地质灾害影响预测分析、对地面建筑物的影响、对敏感区域的影响预测分析。
5 生态环境保护措施分析
根据现状调查、规划方案实施影响因素识别以及环境影响预测分析可知，规划方案实施过程中对生态环境的不利影响主要集中在工业场地、道路、辅助设施、煤化工基地等施工区域；煤炭开采项目煤形成的地表移动、变形是规划方案实施后生态环境影响最主要的表现。因此规划方案实施前制定相应环境保护措施，才能使规划方案实施对生态环境的不利影响降低到最小程度。
5. 1生态环境影响减缓措施原则
①在规划方案编制阶段，遵循选址、选线“避让”原则，尽可能得避免方案实施对敏感目标的影响。
②贯彻“预防为主、防治结合”的指导方针，通过限制和约束行为的规模、强度或范围来尽可能地使开发活动对环境影响达到“最小化”。
③贯彻废物的“资源化、减量化、无害化”，通过行政措施、经济手段、技术设备等措施，对矿区内产生的固体废物、废气、废水等进行综合利用，做到污染物排放的最小化。
④对于已经受到影响的环境进行修复或补救；对无法恢复的环境，通过重建的方式来代替原有的环境。
⑤按照“谁破坏、谁治理”的原则，由建设单位组织专门的队伍，结合开采进度，对采空区上方出现的沉陷台阶或地表裂缝及时整平、填充。
5.2生态环境综合防护、恢复措施
结合煤炭矿区规划实施中对区域生态环境的影响分析，按照“规避(避让)、减缓、补偿”以及“预防为主、防治结合”的原则，提出规划实施过程中的生态保护措施。
(1)避让措施
工业场地、矿区铁路线、公路等工程选址选线应避让自然保护区、风景名胜区、居民区、二级以上等级公路、铁路、基本农田等。
(2)最小化措施
①合理选择科学的采煤方法，采煤工艺应以采煤导水裂隙不破坏含水层为目的，对可能受破坏影响的含水层区域留设保护煤柱。
②在保护区边界留设足够的保护煤柱，将自然保护区、风景名胜区等的影响降至最小。
③饮用水源保护区留设保护煤柱，保证饮用水源影响最小化。
④项目施工过程中，划定施工界限，将项目建设对生态环境的影响限制在最小区域。同时加强对施工人员环保意识教育，禁止“滥砍滥伐、捕杀野生动物”。
(3)减量化措施
①利用井下掘进矸石充填井下采空区和井下废弃巷道，延缓和减小采煤对地层结构的影响，降低采煤裂隙带高度，减少地下水资源流失量；矿井水全部处理，尽可能提高矿井水回用率和资源化率，用矿井水替代地表水源，从而减少矿区开发对水资源的影响；提高地质勘探程度，对导水断层等留设保护煤柱，减少地下水的漏失。
②加强环境管理，取先进的污染物处理工艺和处理设备，提高项目污染物处理率，使建设项目运行各种污染物排放达到国家相应标准或无害化处理。
③最大程度利用矿井水，减少矿井水排放量和取水量，减轻对水生生态的影响。
(4)修复措施
①对施工期临时占地进行植被恢复，按照“占补平衡”的原则对所占基本农田进行了异地补偿。
②对受地表沉陷影响较大的区域，采取地表裂缝填堵与整治的生态恢复措施。
相互学习,共同提高
福建省环保局副局长郑更新:福建省背山面海,山多海阔,地域呈现山海交相辉映、水系星罗棋布、景观千姿百态的格局,是一个对外相对独立、对内地域上密切关联、山海互补的比较完整的地理单元。福建生态特征的最大特点是自成体系,得益于这点,以及经济开发强度一直不是很大的缘故,福建的生态环境质量一直保持较好水平。2003年,全省12条主要水系省控断面达到和优于Ⅲ类标准的水质占87.5%,其中Ⅱ类以上的占60%-70%,饮用水源水质良好;全省23个城市空气质量基本达到和优于Ⅱ级标准;全省森林覆盖率保持在60.5%以上,多年连续居全国第一。
从珠江水系来看,福建似乎与珠江流域并没有直接联系,但是,广东倡导的泛珠三角区域环境保护合作,对福建来说,还是具有重大意义。通过区域环境保护合作,我们可以学习借鉴兄弟省区的宝贵经验。同时,在海洋环境保护、酸雨污染防治方面可以开展很好的合作。
建立生态利益共享机制
江西省环保局副局长倪忠民:广东省环保局倡议开展泛珠三角区域环境保护合作是非常有意义的。建立泛珠三角区域环境保护合作机制,将进一步改善区域生态环境状况,实现人与自然的和谐发展,符合党中央提出的科学发展观的要求。
“我住江之头,君住江之尾;同胞情无限,共饮一江水。”水是泛珠三角环境保护合作的重要话题。珠江三大水系之一的东江,发源于江西省赣州市的桠髻钵山,江西省境内流域面积约占东江全流域面积的10%。东江是珠江三角洲地区及香港特别行政区的重要水源地,江西深知保护好东江水的深远意义和重大责任。鉴于东江源区特殊的生态功能和地位,2003年江西省人大常委会通过了具有法律效力的《关于加强东江源区生态环境保护和建设的决定》,江西省人民政府和赣州市人民政府也在2004年初分别制定了“关于加强东江源区生态环境保护和建设的实施方案”,江西省人民政府还成立了“江西东江源部级生态功能保护区建设试点领导小组”,组长由副省长担任,具体负责相关法律法规和制度的落实。我们准备把东江源建成生态建设示范区。为了保护好东江水源涵养区,东江源头的安远、寻乌、定南三县尽管目前经济发展相对落后,但当地人民勒紧裤头,痛下决心关停、治理水源涵养区内的污染企业,减少林木采伐量,增加生态投入。可以说,三县人民为保护东江源头的水质作出了很大的牺牲。从长远来看,要保护东江源的生态环境,必须建立生态利益共享机制。
沟通·衔接·协调
湖南省环保局副局长王会龙:从环境保护来看,搞好区域合作非常重要。首先,泛珠三角区域内山水相连,河流互为上下游,风向互为上下风向的地区不少,环境共轭性强,相互间的影响大。其次,区域内无论是经济发展水平,还是环境管理水平、环保产业水平都不平衡,相互间交流、学习、借鉴经验很重要。一般来说,经济发展快的,环境管理水平也较高。比如广东今天发展中遇到的环境问题,十年后湖南也可能遇到,那么广东的经验就可以为湖南提供借鉴。所以,应该加强区域内的环保合作。
今后,应从以下几个方面推动区域环境保护合作:
第一,环境规划。规划中沟通、衔接、协调是非常重要的,要解决环境功能区划问题,各省区的环境规划不能相互矛盾,应该按照区域环境保护指引,引导本辖区城市发展、产业布局,特别是在饮用水源保护、酸雨及二氧化硫控制等直接涉及区域环境问题的领域,必须强化泛珠三角合作的大局与整体意识,做好与相邻省区环境功能区划的沟通、衔接与协调。
第二,污染治理。要联防联治,各省区要各负其责,各尽义务。
第三,污染事故调解。泛珠三角区域内山水相连,不可能不出现污染事故,处理好边界污染事故是环境保护合作重要内容。
第四,环境信息共享。促进环境信息资源共享非常必要。目前我们了解相邻省区的环境信息主要通过报纸杂志,但报纸杂志的信息量非常有限,一些关键性的内容往往不可能从报纸杂志上获得,必须加强环境信息资源的交流和共享。
泛珠三角区域内地缘相邻,人文相近,利益相关。广东的倡议非常有远见,湖南将以积极的姿态,全面参与,全力推进泛珠三角区域环境保护合作,切实履行协议义务,抓好工作落实,为解决加快发展中的区域环境问题,提高泛珠三角区域环境保护水平,促进泛珠三角区域的繁荣发展,创造更加美好的未来,作出最大努力。
区域环保合作空间大
广东省环保局局长李清:把环保合作列为当前各省区合作重点之一是很有前瞻性的。相对于经济等其他领域,环境问题的区域性特征可能更明显,而且是动态变化的。各省区通过治理自己辖区内的污染还不足以解决整个污染问题。因为整个区域的生态链是相连的,上下游以及周边省区之间的生态环境互相依存。上游的水污染了,下游同样遭殃;一地的生态环境受到破坏,周边省区终归也要受影响。近几年来,广东联合周边省区处理过一些跨省区的污染问题,从去年起还与部分省区建立了环境监测系统,定期通报环境质量数据,联手治污也取得了很好的成效。泛珠三角区域环保合作的提出,将更有利于提高区域环保的整体水平。
“9+2”的环保合作空间很大,具体合作领域将包括:建立流域上、下游联防联治的水环境管理机制,协调解决跨地区、跨流域重大环境问题;建立泛珠三角区域环境监测网络,为泛珠三角区域水污染及空气污染防治提供科学的决策依据;建立泛珠三角区域环境信息交互平台和环境宣教网络,强化环境宣教工作的区域联动;建立泛珠三角区域环保产业合作机制,在环保产业领域内的投融资、市场 拓展、技术配合、资格互认、环保技术应用等多个层面开展广泛合作。
从可持续发展的角度看,“9+2”的环保合作应为经济合作服务,而经济合作也要注重环保合作。目前,生态环境和环境安全已成为区域提高国际竞争力的决定性因素之一,加强区域的环境保护和生态建设有利于增强整个区域的产业竞争力,为经济发展提供充足的后劲,使整个区域走上一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
共建环境安全预警预报系统
广西壮族自治区环保局局长秦文凯:以珠江为纽带,开展泛珠三角环保区域合作,首先要搞好环境管理能力建设,如建立环境安全预警预报系统,提高自动监测水平,完善环境监测网络,实现信息共享。广东与广西直接接壤,距离近,广西发生污染事故立刻会影响到广东,必须确保事故及时处理,信息及时通报,才能避免安全事故,因此建立环境安全预警预报系统关系非常重大。目前,广西县一级基本没有环境监测站,市一级监测能力也是非常有限,发生污染事故后,往往要等自治区或其他部门的监测人员来处理,延误了处理时间,可能造成污染扩散。为了提高监测能力,广西制定了监测能力建设规划,计划到2005年,投入近3亿元建设监测网点,基本覆盖主干、支流,然而由于财政困难,目前资金投入尚不足20%。
因此,应该抓住泛珠三角区域环保合作的契机,设立环境保护基金,建设珠江流域环境安全预警预报系统,流域各省区各尽所能安排资金,同时,吸引企业、个人、团体的捐助,争取国家环保总局的支持,此外还要利用好国际资金,共同提高区域环境管理能力。
“生态省”为“生态泛珠三角”探路
海南省国土环境资源厅厅长林诗銮:环境问题是一个社会问题,没有国界,更没有省界,涉及整个区域。现阶段开展泛珠三角区域环保合作非常及时,也非常必要。海南作为全国率先创建“生态省”的省份,在生态环境保护建设方面摸索实践,将为泛珠三角地区其他省区建设“生态省”,以及区域整体建成“生态泛珠三角”提供借鉴。
海南参与泛珠三角区域环保合作,首先是要落实好“生态省”建设。海南是一个岛屿省份,四面环海,地理位置独特,生态环境有着得天独厚的特点,环境质量良好,空气、水质在全国都是数一数二的,是全国不可多得的一片净土,堪称中国的后花园。五年前,海南在全国率先提出创建“生态省”,至今已在生态环境保护、生态产业培育和发展、生态型人居环境建设等方面取得了明显的成效。目前,泛珠三角的一些省区也在研究创建“生态省”,其中福建省已经明确提出创建“生态省”,国家环保总局也希望泛珠三角建成“生态示范区”,海南省创建“生态省”的经验将为其他省区创建“生态省”和建设“生态泛珠三角”提供借鉴。同时,海南创建“生态省”的实践也需要加强与泛珠三角其他省区的合作,共同创新“生态省”建设的理论、模式与方法,丰富“生态省”建设的内涵。
推动环保产业合作
四川省环保局处长杜明:四川虽然从流域的角度来说和珠江三角洲没有关系,但是从经济发展的角度来讲,它的发展都离不开沿海通道和沿海发达地区的帮助。从环保的角度来说,沿海发达地区的经济实力远远在欠发达地区之上,企业拥有的资金和技术水平也远远优于内地欠发达地区。四川省环境基础设施建设资金缺口达1/3,这就需要广东、港澳地区资金、技术的介入和扶持。
为推动环保产业合作,四川省在资金、技术、管理等方面出台了相关政策,允许所有的领域都可以采取BOT模式,以民间融资来完善基础设施建设。
广东有很多企业都希望参与四川的环境基础设施建设,现在只是企业与企业之间的联系。“9+2”是一个极好的契机,建立合作后,就是在省区的层面上建立了很好的合作框架,而企业在这个框架之下能实现更好的合作。
四川的环保产业起步比较晚,污水处理和城市垃圾处理的能力还比较弱,因此还要兴建很多的污水处理厂和城市垃圾处理厂,这个市场很大,对发达地区的环保企业来说是一大机遇。
努力保护珠江上游生态环境
贵州省环保局副局长贺士成:贵州省加大了水环境的综合治理和水环境保护的力度,努力保护珠江中上游水质。珠江上游的北盘江由于煤炭企业比较多,煤泥对河流污染比较严重。近十几年来,贵州省投入11640多万元治理污染,通过完善沿岸洗煤场的环保设施、改进洗煤工艺,现在沿岸企业的废水经过处理后基本可以回用。加上关闭了一批治理无望的企业,污染物排放总量呈大幅下降趋势。我们还通过退耕还林还草,推行生态农业等措施来控制水土流失和农田面源污染,努力恢复珠江上游的生态环境。经过努力,2003年珠江流域贵州境内四大水系省界断面水质良好或达到国家规定类别。
贵州是二氧化硫和酸雨污染较严重地区,从酸沉降角度看,邻区彼此的关联度在20%左右。为给人民一个清新的大气环境,两控区的各级政府都高度重视削减二氧化硫排放量,在城市大力推行电热、液化气等清洁燃料,取缔无脱硫设施的燃煤锅炉,要求西电东送第三期建设的火力发电厂必须上脱硫设施。在农村则大力推广沼气,现已建成沼气池33.43万口。通过努力,虽然经济快速增长,二氧化硫年排放量却有所下降,1999年至2003年,二氧化硫年排放量从149.7万吨逐步下降到132.29万吨。
形成互利共赢的格局
云南省环保局副局长邓家荣:云南境内珠江流域现有人口1千多万,约占全省人口的四分之一,是云南省工业、农业、商业、文化的发达地区,也是全省烟草生产基地、粮食产区、冶金和煤炭生产集中地。但是,随着社会、经济快速发展,流域内人口、资源、环境与发展的矛盾突出,带来了一系列环境问题,如水污染日趋严重、水土流失强度居高不下、生态环境退化、自然灾害频繁等。
改善云南境内珠江流域水环境质量,治理水土流失不仅对云南社会、经济持续稳定发展起着重大作用,而且对珠江中下游的发展也具有重大意义。云南省委、省政府十分重视云南境内珠江流域的水污染治理和水土流失治理工作,先后完成了“珠江(云南段)南盘江流 域水环境管理对策研究”、“珠江流域云南省综合治理防护林体系建设二期工程规划”、“珠江上游南北盘江水土保持生态建设规划(初稿)”等,为开展流域水污染防治和水土流失治理工作奠定了基础。
建立泛珠三角区域环境保护合作机制,将有利于提高区域环境保护的整体水平,联手加强区域污染防治和生态保护,促进整个区域的环境与经济社会全面、协调和可持续发展。希望在“泛珠三角区域环境保护合作协议”的框架下,充分发挥各方的优势和合作的积极性,加强优势互补,在生态环境保护、清洁生产、循环经济、环保产业、环境科研和环境规划等领域加强合作,积极推动建立生态环境补偿机制,加大珠江流域中、上游地区生态建设力度,强化区域内资源的保护,提高区域整体环境质量和可持续发展能力。
联系带来合作
香港特别行政区环境运输及工务局常任秘书长郭家强:一条东江水把粤港双方紧密联系起来。早在1990年,粤港双方就成立环保合作小组。2000年,粤港持续发展与环保合作小组成立。根据粤港环保合作联合声明,粤港持续发展与环保合作小组成立了专家小组,并设立了8个研究专题:珠江三角洲空气质素专题小组、粤港车用柴油规格专题小组、粤港林业及护理专题小组、粤港海洋资源护理专题小组、珠江三角洲水质保护专题小组、粤港城市规划专题小组、大鹏湾及后海湾(深圳湾)区域环境管理专题小组、东江水质保护专题小组。其中,珠江三角洲空气质素研究自1999年开展以来已取得阶段性成果,双方政府2002年4月29日在香港共同了《改善珠江三角洲空气质素的联合声明》,明确到2010年珠江三角洲地区内的二氧化硫、氮氧化物、可吸入颗粒和挥发性有机化合物等的排放总量,比1997年分别削减40%、20%、55%和55%,并力争到2010年实现区域空气污染物削减排放目标。今后随着粤港双方社会经济更密切的联系,粤港环保合作应当也完全能够不断加强,共同改善区域环境质量,促进两地经济社会协调发展。
合作促进发展
