关键词：公路建设;投融资体制;思考
“十一五”期间是我国公路快速发展、加大投资力度的时期。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中,要求公路总里程达到230万公里,五年新增38万公里;高速公路达到6.5万公里,新增2.4万公里。完成这一任务,需要数万亿元的巨额投资。
改革开放以来,正是公路投融资体制改革适应了社会主义市场经济规律,才推动了我国公路建设的快速发展。完成“十一五”公路发展的艰巨任务,仍然需要继续推动公路投融资体制改革,筹集更多的建设资金。因此,认真思考、总结、完善公路投融资体制,对公路建设全面贯彻落实科学发展观、实现更快更好发展具有十分重要的意义。
一、我国公路建设投融资体制改革回顾
建国初期,公路建设由中央和地方分工负责,中央政府负责国家干线公路的规划与修建,地方政府负责本区域公路的规划和修建。1958年,中央政府决定,除国防公路仍由中央政府专款投资建设外,将其他公路的建设与管理权全部下放到地方,中央政府基本建设中从此不再列公路建设项目,而改由地方政府计划安排。
在计划经济体制之下,公路建设投资主体单一,政府是惟一的投资主体,而且中央政府把繁重的公路建设投资任务交给地方,地方政府由于财力有限,难以拿出充足的资金发展公路。公路建设长期落后于经济发展,成为制约国民经济发展的瓶颈。运货难、乘车难,运力与运输要求的矛盾越来越突出。
改革开放后,随着国民经济发展的迫切需要,各级政府把解决公路瓶颈制约问题放在突出位置,开始了公路投融资体制改革。1984年,国务院作出允许贷款或集资修路收取车辆通行费(即“贷款修路,收费还贷”)的决定。1997年颁布的《公路法》,以法律形式对政府收费还贷公路、国内外经济组织投资收费公路及公路收费权转让作出了明确规定。
这些改革措施,极大地调动了各级政府加快公路建设的积极性,各地在实践中创造出了很多行之有效的公路投融资方式,归纳起来大致有如下几种:
1.以各级交通主管部门做项目业主,贷款修路、收费还贷。2.由各级政府集资修建收费路。3.利用国外政府和银行贷款修路。4.鼓励国内外各类经济组织投资修建高等级公路,包括股份制、BOT方式等。5.出售现有收费公路的全部或部分经营权,再投入新路建设,滚动发展。6.选择经济效益前景好的高等级公路,明晰产权,成立股份有限公司,向社会发行股票,在金融市场融资。
公路投融资体制改革,有力地推动了公路建设的快速发展。正是在这种新体制下,我国高速公路从无到有,迅速达到4.1万公里,位居世界第二,发展速度令世界惊叹。据交通部统计资料,“十五”期间我国累计完成交通固定资产投资2.23万亿元,超过建国后前51年完成投资的总和。道路客运量和货运量分别占到综合运输方式的92%和72%,为国民经济实现快速发展提供了强有力的支撑。
我国公路建设的实践证明,改革开放以来公路投融资体制改革符合公路建设发展经济规律,符合我国国情,改革的经验值得充分肯定。
二、公路建设中存在的问题
广大人民群众和社会各界在充分肯定我国公路建设取得巨大成绩的同时,近年来对公路建设中存在的问题也提出一些意见,主要是收费公路、收费站点过多,增加了运输成本。对这一问题,必须引起高度重视。
目前我国已建成的收费公路约15万公里左右,占全世界收费公路总量的70%。造成这一现状的原因,各级政府财力不足是根本原因,但在具体操作上也存在对公路经济学属性认识偏差的问题。
1.公路是基础产业,从本质上讲是公共产品,绝大部分公路应由政府无偿提供。公路建设资金需求巨大,政府财力无法满足,但经济社会发展和人民群众对公路发展要求迫切,各地运用“贷款修路,收费还贷”政策,在加快发展的同时,形成了较大数量的收费公路。这是我国作为一个发展中国家,在加快公路发展中出现的情况。
2.从经济规律看,由于存在道路级差效益,适度建设收费公路是符合公路经济规律和公平原则的。美国、法国、意大利、西班牙等发达国家也存在一定数量的收费公路。但发达国家在修建收费公路时,一般比较重视道路的级差效益,主张要提供与收费公路平行的不收费公路供公路用户选择,使用者可选择是以支付公路通行费为代价来换取增加运输量、降低运行成本、缩短运距、节约时间、减少交通拥挤等道路使用效益,还是以忍受不便为代价来换取在公路上免费通行的权利。我国在规划、建设收费公路时,没有充分考虑道路级差效益,常常出现多条收费公路并行现象,使人们有到处是收费路的感觉。
3.随着公路的快速发展,人们对高等级公路的认识发生了变化。改革开放初期,公路严重匮乏,技术等级普遍偏低,很多地方为建成一条二级公路而欢欣鼓舞,人们把二级路收费视为理所当然。现在高速公路纵横交错,高速公路作为体现道路级差效益的高等级公路收费,人们从心理上是能够接受的,但很多二级路在人们心目中已不再是当年的高等级公路,对其仍然收费就产生了质疑。
这些问题已引起高层决策部门的高度重视,国务院2004年颁布的《收费公路管理条例》明确提出公路发展坚持非收费公路为主、适当发展收费公路。面对这些问题和情况,必须进一步完善公路投融资体制,才能从根本上解决问题,从而实现我国公路建设又快又好的发展。
三、几点建议
国务院《收费公路管理条例》对收费公路作了明确界定:高速公路连续里程30公里以上、一级公路连续里程50公里以上,中西部地区二级公路连续里程60公里以上。
笔者认为,这一规定是符合我国公路发展阶段性实际的,也是符合公路发展经济规律的。但由于目前我国公路投融资体制还存在一些缺陷,特别是政府对公益性质的一般公路投资力度不够,各级政府及其交通主管部门在实际操作中还存在很多困难。为此,对完善公路投融资体制改革建议如下:
1.国家财政应承担起一般国道的投资责任。长期以来,国家基本不向一般国道建设投资,主要由地方政府投资实施,这是造成一般国道收费站点多的主要原因。现在随着国民经济快速发展,国家财力大大增强,中央财政对今后一般国道的建设和改扩建应承担主要投资责任,以避免新设收费站点。
2.地方各级政府要加大财政性资金对公路建设的投资。要按照《公路法》规定,省道主要由省级政府投资,县道由市、县级政府投资,县、乡、村三级是乡道、村道的投资主体。目前,各级财政对公路建设投资严重不足,地方公路建设主要靠养路费,而养路费顾名思义主要应是道路养护资金,而不是建设资金。各级财政从公共财政理念出发,应加大对公路建设的支出。养路费作为国家为公益事业发展而依法征收的税费,要严格征管,不能挪用,也不宜为发展某个产业而减免,否则会对全社会的福利造成损失。
3.对高速公路、一级公路和中西部地区的二级公路,仍坚持投资主体多元化、项目业主多层化、筹资方式多样化的改革方向,加大筹资力度,加快建设步伐。
4.由于公路所具有的巨大的外部经济特性,各级政府要继续从土地政策、税收政策等方面给予公路建设优惠。
针对公路建设项目的内容，我们进行分析之后主要是帮助项目方案全面考虑公路建设项目的社会收益目标，在服务社会整体利益的同时，尽量避免对局部地区产生不利的影响，对公路建设项目的投资风险分析具有现实指导意义。
2公路投资项目风险
2.1对于风险的定义
顾名思义就是“遭受风险，承蒙损失或者伤害的机会”，近年来也有学者对风险的概念提出了不同的观点，实质上，风险是对项目目标的一种有利或者不利的不确定性事件。我们在进行分析的时候，既要考虑到风险导致的获利程度或者损失程度，又要考虑到风险发生的可能大小。
2.2风险调查
风险调查我们可以从以下几个方面着手调查：对当地社会经济的影响；利益相关者的意见或者建议；组织社团政府的态度；同类项目的经验参数。就这些调查内容而言，我们需要文献搜索，新闻搜索，实地考察，走访群众，开会探讨等多种方法。
3公路投资项目风险分析
3.1风险识别
（1）对于建设项目成本的增加会导致风险增大，公路项目从最开始的筹备到后期的竣交工验收是需要很大一笔花销的，除了项目规模自身的变化带来大的成本增高以外，还会受到市场变化的影响，市场供求情况发生变化，会造成物价波动，对于人工、材料、机械的费用产生很大影响，除了上述原因以外，在初期对土地征用和拆迁费用评估不准确都会导致成本增加。（2）在公路工程中，只注重眼前的利益而忽视公路在建成完工之后还需要保养，很多地方会把公路养护方面的费用忽视，造成前期投资估算的费用偏低，在后期公路运营的时候会造成比较大的营运成本。（3）目前我国是发展中国家，政策也在不断的完善和不断地调整，有时候会对公路方面进行压缩改革，那么对于公路基本建设的一些项目很难批复，不但会影响进度，还会造成合同关系不明确的关系等，都会增加风险发生的可能。（4）目前为止公路建设的营运费来自过往车辆的通行费用，广告租赁费用等，但是很受车流量的限制，如果车流量减少，势必会导致营运收入的减少，会影响到投资者的利益。
3.2风险识别的方法
3.2.1调查问卷法
调查问卷是最简单的分析方法，可以了解到这个工程的各个层面的意见和建议，对于问题的设定，可以从对于我们的能力是否可以满足项目要求；与已完工的项目比有哪些需要改进的地方；自己对这个项目是否看好，有没有什么意见或者建议之类的方面去进项调查。
3.2.2图解法
图解法是一种形象生动的风险挖掘方法，简单有效，运用广泛，可以绘制风险图，确定风险发生的原因，针对原因提出相应的解决方案。
3.2.3情景分析法
情景分析法可以通过对系统内外因素的分析来设计多种可能发生的方案，但是针对面较小，如对决策者提醒注意某种措施可能引起的风险后果；研究某些关键性因素对未来过程的影响比较有用，其他发面不太实用，所以我国使用这种方法的较少。
3.2.4头脑风暴法
头脑风暴法是美国人奥斯本提出来的，主要是在一个专家小组内进行，许多专家或者行业精英集中在一起提出意见进行讨论，但是这种方法有一个弊端，就是大家会受到行业专家的影响，从而发生“思维共振”，无法提出创新思想，局限了问题的思考。
3.2.5德尔菲法
德尔菲法又称专家调查法，它可以把公路工程项目风险管理小组和已经选定的相关行业、相关专业专家连接起来，进行匿名征集意见，这样有利于保护最原始的创造性思维，然后在反复的进行统计处理，征询几轮意见之后，专家们的意见趋于一致，这个方法目前在我国公路项目风险识别上收到了很好的效果。
3.3规避风险的方法
3.3.1争取有利的政策优惠
在项目进行之前，对当地政府以及国家政策要进行了解，看是否在这个地方目前或者今后有什么政策的导向，在谈判的时候多一些筹码，加强优惠政策，对于优惠的政策要及时写入合同，避免后期纠纷，对于回收期长的项目，要在土地使用权、收费权等项目上做好协定。
3.3.2做好价格的预测
在价格预测方面，目前我们的技术和方法不是很成熟，但是在实际预测的时候，为了保证精确地预测结果，我们可以建立模型，多角度分析，根据参数选择不同的指标方案，再结合当地经济发展的特点，反复比较，预测出一个较为精确的价格，尤其是土地方面的价格，尤其重要。
3.3.3准备条款明确的合同
在签订合同的时候对于条款的表述要清楚，尤其是权责有明确，避免后期纠纷。
3.3.4协调好政府关系
我们在建设项目的时候要协调好和业主，和政府的关系，希望可以得到政府的支持，我们要建立良好的作风，和地方政府建立相互信任。积极健康的工作关系是后期公路建设投资顺利进行的保证。
4结束语
关键词:公路建设 投融资体制 思路
0 引言
改革开放以来,我国公路建设不断进行投融资体制改革,逐渐适应社会主义市场经济规律,大力推动了我国公路建设的快速发展。“十一五”期间是我国公路建设快速发展,加大投资力度的时期。在“十一五”规划纲要中,我国公路总里程要达到230万公里,五年新增38万公里;高速公路要达到6.5万公里,新增2.4万公里;要完成这一任务,需要数万亿元的巨额投资。面对“十一五”规划纲要的艰巨任务,我们不仅需要继续推动公路建设的投融资体制改革,筹集更多的建设资金,更需要创新观念,完善公路建设投融资体制,在公路建设中全面贯彻落实科学发展观,实现更快更好可持续发展具有重大意义。
1 我国公路建设投融资体制改革历程
改革开放以前,我国公路建设投资主体单一,各级政府是唯一的投资主体。各级政府由于财力有限,难以保障公路的发展建设,致使公路建设长期落后于经济发展,成为制约各地、国家经济发展的瓶颈问题。
改革开放后,随着我国经济实力的不断增强、国民经济发展的迫切需要,各级政府把解决公路建设资金问题摆在了首位,开始了公路投融资体制的改革和探索。八十年代,国家明确了各级政府“贷款修路,收费还贷”的思路,九十年代以法律形式对政府收费还贷、国内外经济组织投资收费公路及公路收费权转让作出了明确规定。这些改革措施极大的调动了各级政府公路建设的积极性,并在实践中创新了许多有效的投融资方式,大致有如下几种:
①以各级交通主管部门作业主,收费还贷;②各级政府集资修建收费路;③利用外国政府和银行贷款修路;④鼓励国内外各类经济组织投资修建高等级公路;⑤出售现有收费公路的全部或部分经营权;⑥选择经济效益前景好的高等级公路成立股份有限公司,向社会发行股票,在金融市场融资。
2 公路建设中存在的问题
我国公路建设取得巨大成绩的同时,也存在着一些问题:主要是收费路多,收费站多。这一问题不但增加了运输成本,而且制约了某些地方的经济发展,造成这一现状的原因是各级政府财力不足,无法充分保证公路建设资金。
2.1 公路是基础产业,从根本上讲是公共产品,应由政府无偿提供。公路建设资金需求巨大,各级政府财力无法满足,但国民经济发展对公路发展要求的迫切性,各地运用“贷款修路,收费还贷”政策,加快公路发展的同时,形成了较大数量的收费公路。
2.2 从经济规律看,由于存在道路级差效益,适度建设收费公路是符合公路经济规律和公平原则的。美国、法国、意大利等发达国家也存在一定数量的收费公路。但发达国家在修建收费公路时,一般比较重视道路的级差效益,主要提供与收费公路平行的不收费公路供公路用户选择,使用者可选择是以支付公路通行费为代价来换取增加运输量、降低运输成本、缩短运距、节约时间、减少交通拥挤等道路使用效益,还是以忍受不便为代价来换取公路上的免费通行的权利。我国在规划、建设收费公路时,没有充分考虑道路级差效益,常常出现多条收费公路并行现象。
2.3 随着公路建设的快速发展,改革初期,公路资源严重匮乏,技术等级普遍较低,形成大量的收费公路;现在高速公路纵横交错,高速公路作为体现道路级差效益的高等收费公路,人们从心里上能够接受,但对普通路的收费已不能接受。目前,按国家的规定,各级政府已明确要逐渐取消二级路的收费站点,还路与民,这项工作已全面展开。
3 完善投融资体制的思路
国务院对收费公路作出了明确界定:高速公路连续里程30公里以上;一级公路连续里程50公里以上;中西部地区二级公路连续里程60公里以上方可设站点收费。这一规定是符合我国国情,符合我国公路发展阶段性实际的,也是符合公路发展规律的。由于目前我国公路投融资体制还存在一些缺陷,各级政府在实际操作中存在很多困难。为此,笔者认为完善投融资体制可从以下方面入手:
3.1 国家财政应承担起一般国道的投资责任。长期以来国家基本不向一般国道建设投资,主要由地方政府投资实施。这是造成一般国道收费站点多的主要原因。现随着国民经济快速发展,国家财力大大增强,中央财政对今后一般国道建设应承担主要投资责任。
3.2 地方各级政府要加大财政性资金对公路建设的投资。各级财政对公路建设投资严重不足,地方公路建设以前主要靠养路费,现在养路费取消以后,各级财政应从公共财政理念出发,加大对公路建设的支出。
3.3 对高速公路、一级公路和中西部地区的二级公路,仍坚持投资主体多元化、项目业主多层化、筹资方式多元化的改革方向,加大筹资力度,加快建设步伐。
3.4 由于公路所具有的巨大的外部经济性,各级政府要继续从土地、税收政策等方面给予公路建设优惠。
3.5 清理整顿收费站点。已建成的收费公路一旦到期,要停止收费。对与高速公路并行的一般公路,要充分运用道路级差效益原理,增加选择性。
国家统计局统计表明，我国民众目前拥有的金融资产已经超过了国有资产。截止2001年底，我国民间金融资产存量已经高达12万亿元，而同期国有资产存量为11万亿元。面临繁重的公路建设任务，目前每年以政府担保为主的数千亿公路建设资金将会因国家推行积极的财政政策而逐步淡出。因此，积极争取吸引民营资本投资建设公路项目，将是未来我国公路基础设施建设的主要融资途径之一。
一、民营资本投资公路建设的方式
（一）公路经营权有偿转让
交通部在1994年7月了《关于转让公路经营权问题的通知》，1996年10月又颁布了《公路经营权有偿转让管理办法》，1997年7月人大通过的《中华人民共和国公路法》对公路经营权有偿转让也做出规定。据不完全统计，从1994年到1998年8月底，我国已实施公路经营权转让情况如下表所示：
*表中数据来源于交通部财会司
在公路经营权有偿转让的85个项目中，外商独资7个，中外合资4个，中外合营74个，转让合同（协议）金额达260亿元。以上数据表明，这种投资方式主要是针对外资，这与我国限制民营资本准入领域有关。我国加入WTO后，进一步放开民营资本的投资领域，鼓励民营资本投资基础设施。从上述我国的法律规范知，民营资本完全可以通过“公路经营权有偿转让”方式投资公路建设。近几年，民营资本投资公路建设的案例增多。如内蒙古国道304线的路权被中国路桥西安实业发展公司买断。
这种方式需要解决两个关键问题：
（1）公路经营权的转让期限。
许多国家都曾实施过公路的特许经营，经营期限9年到40年不等。我国规定公路的特许经营期最长不超过30年。
公路的等级不同、流量不同，期限就有差异，计算方法如下：
①投资回收期加盈利期法
以公路可行性论证中计算的回收期加上一个盈利期作为特许经营期。如某高速公路回收期为20年，盈利期为5年，特许经营期可定为25年，但不能超过30年。
②合宜投资收益率法
以一个合宜的、双方都接受的收益率作为折现率，其一般高于同期资本市场利率。
假定，选择的收益率为r，第t年的收费收入为Bt，经营成本为Ct，初始投资为I，则特许经营期T可用下式求得：
上式得出的经营期只是参考依据，实际中每一个公路经营权有偿转让项目，几乎都要经过反复协商才能达成协议。
（2）公路经营权的转让价格
《公路法》第61条规定：“…前款规定的公路收费权出让的最低成交价，以国有资产评估的价值为依据确定。”评估价值的确定主要有两种方法：
①收益现值法
它是根据公路的预期收费收入和收益率来确定。
V―公路经营权资产的价值；Bi―各年净收入额；ri―各年折现率；n―年份。
②重置成本法
公路经营权是一种无形资产，公路却是一种有形资产，因此对公路经营权评估时也要考虑其所依托的实体公路。公路经营权的评估价值=重置成本―累计折旧。
重置成本要考虑两个内容：一是公路的原始成本；二是物价指数变动。
累计折旧的确定：累计折旧=重置成本×（1―成新率），
或累计折旧=（重置成本―净残值）×
注意，有各种因素使我国高速公路的建设成本偏低，故转让价格一般应高于实际成本。
（二）BOT方式
BOT是指政府部门就某个基础设施项目与企业签订特许权协议，授予签约的企业来承担基础设施项目的投资、融资、建设、经营和维护。在协议规定的特许期限内，这个企业向设施使用者收取适当的费用，由此来回收项目投资并获取回报；政府部门则拥有对这一基础设施的监督权、调控权；特许期满后签约方将基础设施无偿移交给政府部门。
民营资本采用BOT方式投资公路建设需要解决的主要问题是特许权界定。政府作为公众利益的代表，必须保证如下权益并依法行使。
（1）对设计方案的审查权；（2）对项目施工的监督、检查权（如防止不按协议标准施工）。（3）工程验收及最终确认权。（4）对投资者经营期间的财务文件实施审计权。（5）在运营期限、安全标准、劳务政策等方面对投资者提出具体要求权（防止服务质量低下或对环境造成污染）。（6）车辆通行费价格标准有依法否决的权力（如防止超标准收费）。
（三）政府与民营企业合作方式（PPP）
PPP方式是国际上新近兴起的政府与私人合作建设城市基础设施的形式，简称PPP（Private Public Partnership），典型结构是：政府通过政府采购形式与中标单位组成特殊目的公司，其一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府、营利性企业和非营利性企业共同参与某个项目的融资及建设，共同承担责任与风险，使各方均可达到比单独行动更有利的结果，使PPP成为一种独特的项目融资与建设形式。
从国外经验考察，PPP方式对吸引民营资本进入公共项目投资领域有明显的作用，双方进行全过程的合作，共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式可使我国民营企业参与到公路的设计等前期工作中来，降低了民企的投资风险，同时将民企在投资建设中的更有效率的管理方法与技术引入公路建设和运营，降低公路建设投资的风险，有效吸引民企进入公路建设。
民营资本采用PPP方式投资公路建设要解决的主要问题是：如何给予民营资本投资者一定的政策扶持，鼓励民营资本与政府合作。在我国，要通过PPP方式来建设和经营公路项目，政策扶持是必不可少的条件。其中，税收优惠、财政补贴、部分政府投资的配合都是可以采用的措施。
二、三种方式的比较
（一）公路经营权有偿转让与BOT方式的比较
公路经营权有偿转让从目前看，主要是针对建成公路而不包括已开工建设、尚未完工的公路项目。所以公路经营权有偿转让与BOT方式的不同之处在第一阶段（建设阶段），其他几个阶段基本相同。BOT方式代表着一个完整的项目融资的概念，公路经营权有偿转让是BOT模式一种创新。公路经营权有偿转让通常避开了“B”中所包含的大量风险和矛盾，决定了BOT方式是前期工作复杂，建设期风险大；公路经营权有偿转让则不承担建设期风险。公路经营权有偿转让较BOT方式简单一些，可操作性更强。
公路经营权有偿转让在利用外资建设我国公路中使用的较为普遍，双方容易达成协议，而BOT方式在我国长期未得到推广。但我们应注意到公路经营权有偿转让是种短期行为，有损整体利益，投资者总是对车流量大的国道、省道感兴趣，故仍不能解决经济欠发达地区的公路建设困难。另外，通常只涉及收费权，很难涉及公路两旁的设施及土地，不能使其得到综合利用。从长远看，它很难彻底解决困扰我国公路建设和经营机制转换的问题，应作为补充形式。相反，BOT方式在国外公路建设中有许多成功的案例可以借鉴。20世纪80年代后，美国私人投资路、桥、电厂等十分普遍，以BOT方式运作的项目几乎覆盖了全部基础设施领域并取得明显的社会效益。笔者认为，BOT方式对民营资本的投资者要求高，不仅要资金充足而且专业知识与技术力量也要雄厚。
（二）PPP方式与公路经营权有偿转让、BOT方式的比较
PPP方式与上述两种方式最大不同在于政府既参与公路建设又参与公路经营，相对来说，整体上改变不大，但在引进民营资本建设公路中也有着积极意义。
（1）PPP方式可以克服公路经营权有偿转让只在经营期利用民营资本，可使民企在项目前期就参与进来。同时，又避免了BOT方式实施难度大的缺陷。
（2）PPP方式可使政府和私企共同参与基础设施的建设和营运，双方可形成互利的长期目标，更好地为公众服务，这正是另外两种方式所缺乏的。
PPP方式介于上述两种方式之间，政府与民营投资者既容易达成合作意向，又使民营资本投资者在短时间内参与公路的建设和经营。但致命的弱点是政府在经济活动的界限与目标难以界定，导致政府直接介入的一些低效率的现象，不利民营资本投资者的主动性和积极性的发挥。
三、结 论
通过三种方式的比较，在实际中应注意：
（1）在采用公路经营权有偿转让方式时，要防止项目过多过滥，避免短期内公路建设过度民营化，导致国有资产严重损失。政府要控制好数量，以基本满足公路建设资金需求为准。
（2）在我国，引入民营资本投资公路建设应尽可能鼓励BOT的方式，当然这不是一蹴而就的事情，做好民营BOT方式要重点解决：①政府应加快在监督权、调控权、特许期上的立法，规范BOT方式的操作规程。②政府应对民企以BOT方式投资公路给予政策扶持。通过民营BOT方式投资公路建设的试点，推广民营BOT方式，加快我国城乡公路建设。
（3）PPP方式尽管存在一个大的弊端，但其合作形式灵活多样，政府可用非货币性资金投资，是解决车流量少的收费公路和不收费公路建设的一种较好的方式。例如，政府以批租土地的形式与民营资本合作。
关键词：公路；投资；融资；政策
俗话说：“有人必有路，走的人多势必成路。”但这并不是公路，而是道路。公路的历史可以追溯到公元前三千年前，古埃及为修建金字塔而建设的路，这该是史上最早的路。有别于道路，公路是按照国家技术标准修建的，由公路主管部门验收认可的，联接城市之间、城乡之间、乡村之间和工矿基地之间的高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路等。近年来，随着我国社会经济的快速发展，公路建设的投融资问题越发成为我国公路发展的重要内容。
一、我国公路建设投融资历史
2013年6月，国务院召开新闻会介绍《国家公路网规划（2013年-2030年）》情况，数据显示，截止2012年底，我国公路总里程424万公里。其中，国道17.34万公里、省道31.21万公里、县道53.95万公里、乡道107.67万公里、专用公路7.37万公里、村道206.22万公里，我国公路建设已颇具规模。
2014年3月，交通运输部召开2014年度第二次例行新闻会，政策研究室副主任李扬在会上表示，前两个月，交通运输经济运行总体基本平稳，客货运输生产稳中趋缓，港口生产开局平稳，投资较快增长。其中，公路建设完成投资1004亿元，增长28.8%。
回溯历史，我国公路建设投融呈现出了量与质的双重飞跃。1981年，广东省率先提出了“贷款修路，收费还贷”的设想，为此，在自筹资金8000万元的基础上，交管部门对外集资了1.5亿元港元，改建了广深线和广珠线共计6个渡口。1986年，福建省筹集高崎至集美海峡大桥的建设资金，第一次发行公路债券，为我国公路建设开创了新的融资渠道。后来，运用BTO融资模式，泉州于1994年建设了刺桐大桥项目。运用股票融资模式，广东省高速公路发展有限公司于1996年成功上市。这一系列的投融资渠道都扩充了我国公路建设的途径，缓解了公路建设的财政压力。
二、我国公路建设投融资政策
目前，我国已经逐步形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的多渠道、多元化投融资体制，具体情况如下：
（一）政府投资
在坚持“统筹规划，条块结合，分层负责，联合建设”的方针的基础上，我国公路建设的政府投资主要包括三个部分。一是交通部对于公路建设的补助资金。二是各省（自治区、直辖市）用于省干线公路、国道改扩建等公路建设项目的自筹资金。三是省内一些地、市、县政府财政对辖区内公路建设的投资。
政府投资的资金来源主要是公路费税，由于2009年国务院取消了公路养路费，目前公路费税主要包括车辆购置附加费和路桥通行费两个方面的内容。车辆购置附加费是为了加快公路建设，扭转交通运输紧张状况，使公路建设有长期稳定的资金来源而设立的向购车单位和个人在购车时征收用于公路建设的专用资金的费用。其征收标准是国产车辆按售价的10%征收，进口车辆，以车辆到岸价加海关相关费用的组合价的10%征收。路桥通行费即过路费和过桥费，这是一种地方费收，属于省内公路使用费的范畴。
（二）贷款修路
贷款分国内银行贷款和国外贷款两种形式。国内银行贷款是我国公路建设中资金来源数额最大的一部分，时至今日，“贷款修路、收费还贷”的投融资政策仍是公路建设的主要模式之一。但银行贷款有贷款的好，也有其不利的因素存在，这主要是因为公路建设项目的建设周期一般比较长，运营初期的的交通运输量比较低，而国内银行贷款的还款期限和宽限期又比较短。因此，如果不能很好的解决这一矛盾，贷款修路的模式在今后的发展会变得不容乐观。
国外贷款指的是向国际金融组织、国外政府以及国外商业银行的贷款。我国目前使用的贷款方式主要是低息贷款，贷款的机构主要是世界银行和亚洲开发银行等，如在建造京津唐高速公路时，我国就向世界银行贷了1.5亿元的款项。
（三）民间资本
民间资本对我国公路建设有着举足轻重的作用，加大民间资本投入的力度，可以有效缓解我国公路建设资金短缺与公路发展需要之间的矛盾。交通运输部《关于鼓励和引导民间资本投资公路水路交通运输领域的实施意见》指出，鼓励民间资本参与公路、港口码头、航道等建设、养护、运营和管理，参与综合运输枢纽、物流园区、运输站场等建设、运营和管理。鼓励民间资本投资从事道路运输、水路运输业务，引导民间资本投资经营公路货运中介服务、机动车维修、驾驶员培训以及船舶等运输辅助业务，支持民间资本以适当方式进入城市公交和农村客运等公共事业领域并建立相应的财政奖励补贴制度，这对于发挥民间资本推动交通运输产业结构优化、加快发展方式转变、促进现代交通运输业发展有着重要的意义。
三、今后公路建设的借鉴意义
总而言之，经过近三十年的发展，我国的公路建设颇具规模，投资、融资手段也呈现出政府投资，贷款修路及民间融资的多元化模式。展望未来，加大建设资金投入，推进公路建设可持续发展，必须不断适应我国经济发展趋势和规律，深化完善公路建设的投融资体制，完善公路建设的融资渠道，取得可靠的保障性资金，稳步推进公路建设事业又快又好的发展。
参考文献：
[1]胡四兵.公路建设投融资刍议[J].行政事业资产与财务，2011，（12）.
[2]吕广亮.加大公路建设投融资的几点建议[J].商场现代化.2012，（28）.
关键词：公路建设；总投资；控制
近年来，我省交通基础设施建设工作紧紧抓住国家实施西部大开发战略，加大基础设施建设投资的历史机遇，努力加快以公路建设为重点的交通基础设施建设，广开资金渠道，加大项目的资金投入和管理、控制，大力培育和规范公路建设、运输市场体系。从2001年至2004年全省完成交通基础设施建设投资近183个亿，为我省交通建设谱写了历史性的新篇章。由于我省已建成和在建的公路建设项目投资来源主要是交通部车购税（费）补助，国债专项资金和银行贷款，资金来之不易。如何更好地控制公路建设项目总投资，取得投资效益和社会效益最大化，笔者认为是我们需要认真思考和付诸实施的一个重要问题。
1公路建设项目控制总投资的意义和作用
公路建设项目总投资也称公路建设工程项目总造价，一般是指进行公路工程建设所花费的全部费用。我国现行公路建设项目概算总投资是由建筑安装工程费；设备、工具、器具及家具购置费；工程建设其他费用（包括：建管费、勘察设计费、质监费、贷款利息等）和预备费构成。据有关资料统计，在全国公路建设项目中各项费用占总投资的平均比例为：建安费占60-80%，设备工具器具家具购置费占10-30%，工程建设其他费用占10-15%。据统计我省干线公路建设项目中各项费用占总投资（实际完成投资）的平均比例为：建安费约占88%，设备工器具购置费约占2%，工程建设其他费约占7.5%，建设期贷款利息约占2.5%。从全国和我省干线公路各项费用占总投资平均比例看，我省实际完成投资中建安费的比例高于全国平均水平；而设备器具购置费低于全国平均水平；工程建设其他费加贷款利息的比例接近全国平均比例的最低值，这说明，我省干线公路项目实际完成投资内部费用比例的大部分是用于路基、路面、桥梁、涵洞等建安投资的实物工程建设中，而第二部分设备及工具、器具购置费等及第三部分的建管费、质监费、定额编制费、勘察设计费等控制效果比较明显，基本达到了投资效益、社会效益最大化的效果。有效控制公路建设项目总投资是有其重要意义的，一是吸取某些项目总投资失控而带来的教训，更好地树立和落实交通科学发展观来发展公路建设事业；二是投资主体，资金来源结构的变化促使项目要遵循投入产出最佳效益原则，进行投资的有效控制；三是国家对建设项目法人责任制的要求而必须要重视投资控制，提高投资效益；四是按社会主义市场经济法则的要求，进一步规范、遵守建设市场法则。公路建设项目总投资的有效控制是公路工程建设管理的重要组成部份。建设项目总投资控制的作用，就是在项目决策阶段、设计阶段、建设项目发包阶段和建设实施阶段，把建设项目的投资控制在批准的设计批复概算投资额以内，在保证工期、质量的前提下，随时纠正发生的偏差，以保证项目投资管理控制目标的实现，使建设项目能合理使用人力、物力、财力，取得投资效益和社会效益最大化。
2公路建设项目投资存在的困难、问题及原因
2.1公路建设资金、融资、投资面临的困难及原因：
一是公路交通建设资金短缺与交通快速发展的矛盾日益突出。我省公路建设抢抓机遇、不断加快，项目多、投资大，而国家的资金支持是有限的，尤其是省道、旅游公路、出口路、地方道路等资金短缺。为了弥补资金不足，只有通过多渠道向银行贷款，全省公益性国省道、干线公路、旅游公路、出口路等已向银行贷款近十个亿。公路建设投资面临资金来源不足，银行还本利息压力增大的严峻问题。
二是青海国省道干线公路，除高等级收费公路，很少部分的二级贷款收费路，通过银行长期贷款融资建设外，大部分的公益性干线公路投资的资金缺口，采用短期银行贷款周转，没有融资条件，就是具备融资条件的一些高等级公路，资源开发公路由于青海省公路通行车流量偏少，投资回报期长，投资回报率低，融资困难，近几年来，没有突破性进展。
三是随着国家国债资金投向转移，银行信贷资金紧缩，加之建成的收费公路微观财务效益差，公路权转让无法实现，难以盘活存量资产，公路建设投资的良性循环难以实现。
四是我省经济相对落后，省财政预算内资金不能安排地方公路建设专项配套资金，地方配套能力低下，给公路建设投资配套带来很多负面影响。省政府和州、地、市政府为加快公路建设也出台了一些积极的优惠政策，但配套资金始终未能解决。
2.2公路建设项目投资控制阶段存在的问题及原因
一是在投资决策阶段（规划、立项、可研、评估阶段）存在的问题。主要是一些项目的战略性、前瞻性、系统性、科学性和可行性还不平衡、不全面，在项目决策中还应更好地遵循在加快交通发展时要特别注意建设规模、速度必须建立在和质量效益同步提高的基础上这一科学发展观。
二是概预算编制办法本身存在的不适应问题。我们现在适用的是交通部交公路发[1996]612号文颁布实行的《公路基本建设工程概算、预算编制办法》，这个办法已适用了近10年时间。10年间，我国又相对出台了一些有关环保、水文地质、水土保持、文物保护等评估、勘察及具体实施的相关法律法规，公路建设中涉及到以上内容的都要予以解决，并增加了前期工作费；国家征地拆迁、补偿力度的加大也相应增加了征迁补偿费用；随着对公路工程质量、进度的高标准要求，近年加大了对公路工程质量的检查、检测的深度和频率，新增了检测费用；随着国家各项政策、税费、及市场经济各种价格指数的不断变化、增长，各项成本费用、管理费用等也在不断增加；由于项目资金缺口造成的短期贷款利息也在不断上升；这些新增加、增长的费用投资，按现行概预算办法和标准无法编制到概预算中，而实际又必须发生，这是概算中第二、三部分超概的主要原因。而第一部分超概的主要原因是设计变更过多等因素。
三是投资项目在设计阶段存在的问题。这一阶段的问题是投资控制失控的主要原因。主要是一些项目由于设计周期过短，造成设计深度不够，设计内容不全面、不准确。尤其是对高海拔地区路面类型的选用，统一套用标准，结构形式单一，缺乏推广应用成功的事例。对公路沿线的水文、地质、料场分布等容易引起变更及造价变化的主要原因调查，钻探不详细，造成工程实施过程中设计变更多，投资控制难度加大。一些项目的初步设计审查工作由于某一时间段审查项目集中，项目多、工作量大，在冬季提供初设文件等原因，一方面造成外业审查不能全方位到现场进行察看、核实，另一方面由于审查中人力资源有限，仅有的专家客观上安排不过来，不能对每一个项目都进行全面的、系统的审查，虽然也提出一些审查意见，最终导致设计文件设计深度不够，造成大量的设计变更因素潜在。
四是投资项目工程实施阶段存在的问题。建设单位对施工阶段的投资控制（比如：施工准备期能否顺利及时开工；施工期内能否连续均衡施工；工程质量、进度、安全环保等能否按合同规定进行；能否以合同为手段来实现对投资的有效控制）在一些项目的建设管理中还没有达到全面、科学、合理的有效控制；建设单位项目管理人员管理水平还不均衡、个别管理人员的精细管理意识、“大财务”管理意识、资金管理意识、成本管理意识还不强。在项目实施阶段监理工程师的管理水平和责任意识对投资的控制也是很重要的一个方面，尤其是在对工程变更的控制方面，由于我省海拔气候等原因，近年招标时监理队伍较少，出现市场求大于供的现象，造成选择余地小，监理队伍整体水平有所下降，个别监理人员一知半解、滥竽充数、责任心不强、管理水平不高。
3控制公路建设项目总投资的对策及措施
项目总投资的有效控制从总体概念来讲应该是立足于全方位、全过程主动控制，以事先控制为主，事中跟踪控制，事后控制为辅；从项目投资程序和阶段性来讲包括项目决策阶段、设计阶段、招标发包阶段、建设实施阶段的控制；从贯穿项目全过程、各阶段的投资控制理念来讲应该是人人都应该树立项目“大财务”管理理念。项目从立项到项目竣工验收、交付使用所涉及到的部门、单位等主要包括：政府的项目决策和管理部门、资金管理部门、审计部门、造价管理部门、质监管理部门、项目法人、建设单位、专家咨询部门、设计单位、审查单位、招投标单位、监理单位、施工单位、公路管理单位等，所以说项目总投资的有效控制体现在和项目有关的所有部门和单位的工作中，也贯穿于项目立项到竣工验收、交付使用的各个阶段。项目投资控制的主要因素有：⑴建设标准的确定；⑵建设地点或路线走向；⑶建设规模、投资额度；⑷施工难易程度；⑸设计方案、设计质量；⑹交通、能源、环保等方面的要求带来的变化；⑺原材料价格变化、通货膨胀带来的连锁反映；⑻工资及福利方面的变化；⑼气候带来的自然灾害；⑽工程管理水平；⑾可能发生的工程索赔、反索赔事件等。下面主要从项目决策阶段到项目竣工阶段以及如何重视项目“大财务”管理理念谈一些应采取的主要对策和措施。
3.1项目决策阶段的投资控制
决策项目投资必须符合科学的发展观，提高决策的民主化和科学化。增强交通发展的战略性、系统性、科学化、预见性和前瞻性。严格审批程序，对重大项目的立项、选址（线）、标准、规模、投资额、设计等实行集体决策制、专家咨询制和专家论证制。加大投资效能的控制监督，重投资效率、效益和成果。改变政府投资重微观轻宏观、重数量轻质量、重政绩轻效益片全面追求数量、速度和规模的现象。
要注重工程可行性研究的深度控制。可行性研究各阶段的深度是投资控制有效性的关键。要使可行性研究能真正起到建设前期投资控制的作用，应将控制可行性研究的工作质量和成果作为该阶段投资控制的主要手段，通过对工作质量和成果质量的控制来达到投资控制的目的。
严格投资估算的审查。对项目投资估算进行严格审查是保证项目投资估算的准确性和估算质量的基本方法，也是进行有效的投资控制的基础。
3.2规划设计阶段的投资控制
工程项目规划设计阶段的投资控制主要包括设计质量、优化设计方案及对设计概算文件的审查和设计投资控制。
首先，设计单位在设计中要充分体现安全、节约、功能、耐久、美观的设计理念，项目法人与咨询单位要主动参与勘察设计及技术设计方案论证，对设计进行优化和完善，对重大问题要进行深入研究，为高质量完成设计、控制投资打下基础。
其次，审查部门（由审查单位、建设单位、设计负责、项目办、造价部门、有关专家等组成）要严格对设计概算文件的审查。一方面严格审查初设图纸和设计方案，多赴现场勘察线路走向、规模、水文、地质、料场分布等的准确性。另一方面严格审查编制规定和费用标准、投资额。审查设计概算有利于合理分配投资资金，加强投资计划管理，促进概预算编制单位严格执行国家有关概算的编制规定和费用标准，防止任意扩大投资规模或出现漏项，从而减少投资缺口，打足投资，避免故意压低概算投资，搞钓鱼项目，最后导致实际造价大幅度地突破概算的现象。
第三，加强对总概算的审查。审核概算的编制是否符合国家的有关方针、政策，是否实事求是，不允许任意扩大投资额或留有缺口。国家交通部在2005年2月份以交公便字[2005]37号文已下发“关于征求《公路基本建设工程概算、预算编制办法补充规定（征求意见稿）》意见的通知”，这是在2004年交通部《关于对公路工程基本建设项目概算、预算编制办法开展调研的函》征求意见的基础上再次征求意见，从新的补充规定的征求意见看，对概预算本身存在的问题基本上都重新给予了规定，比较贴近实际，在科学、合理、全面上更进了一步，盼望能早日颁布实施。
3.3招标发包阶段的投资控制
一是这一阶段首先要明确建安工程投资控制目标。这一阶段的主要责任部门是项目法人、建设单位。项目法人、建设单位做为项目的建设管理者，应明确所要达到的投资控制计划目标。按照我省公路建设项目投资来源情况，一般应控制在可研投资或概算投资的70%以内。因各项目本身存在的地域差别，要达到这一控制目标，建设单位就应从项目的招投标阶段做好预测控制。
二是加强施工图预算的审查。审查可消除高估冒算，节约建设资金；促使承包商加强经济核算，采取增收节支措施，降低工程成本，提高经营效益。审查施工图预算的重点应该放在工程量计算是否准确、预算单位套用是否正确、定额套用是否齐备、各项取费是否符合现行规定等方面。
三是严格建筑安装工程标底的编制与审查。标底是建筑安装工程造价的表现形式之一，是由招标单位或具有编制标底价格资格和能力的单位根据设计图纸和有关规定计算，并经工程造价管理部门核准审定的标底造价，是招标工程的预期价格，（目前我省公路工程项目实行的是业主标段概算法）是招标者对招标工程所需费用的自我测算的控制。
四是取消或弱化业主标底（我省已基本取消业主标底而代之以业主控制投资的控制价），推行无标底招标，和“双信封”评标方法。在开标现场公布投标人报价及业主控制价之前，公布第一信封评审结果。在开标现场，投标人就可以计算出自己的得分、排序及是否中标。可最大限度地防止评标过程中的人为因素，透明度更高，即受投标人欢迎又提高了评标工作效率，并有效地控制了投资。
3.4施工阶段的投资控制
工程项目建设的施工阶段，是指在工程项目已完成施工图设计，并完成招标阶段工作和签订工程承包合同后，至工程竣工验收、交付使用的全过程。工程项目建设施工阶段的投资控制工作在工程建设投资控制中占有重要地位。这一阶段的投资控制工作一方面受设计阶段投资控制成果质量的影响，另一方面与所有参与该阶段工作的单位和人员有关。因此，该阶段的投资控制工作需实行“全员”参与，全面控制与重点控制相结合，目标控制与过程控制相结合；以优良的控制工作质量来确保该阶段成本控制成果的质量。
认真做好工程施工过程中工程费用支付的管理工作。业主应建立自己的支付报表来掌握工程费用的支付情况和工程进度情况；及时扣回预付给承包商的各种款项。此外，还应加强对工程变更、索赔、价格调整等类型的意外工程费用支付的管理，尽量减少额外工程费用的支付。
加强对其他费用支付的管理。在工程施工期间，业主需支付的其他费用有：拆迁补助费、青苗赔偿费、业主临时设施费、工程质量监督检测费、竣工清理费、研究试验费、工程监理费等。通过严格管理，将其控制在预算的投资限额以内。
施工准备时期，业主的控制工作应以工程顺利开工，开工后能连续均衡施工，并能保证工程质量、进度和尽可能节省工程费用为主要目的。
施工时期业主对投资的控制主要以全面履行与监理单位及承包商的合同为手段来实现成本控制的目标。业主在对施工过程的控制中，应对所建立的管理机构实行岗位责任制、分工负责、责任到人，实行全员参与，共同做好该阶段的成本控制工作。
施工结束时期，业主的控制工作主要在工程竣工验收和合同后期的履行上。
在施工阶段，监理工程师依据双方签订的施工合同的承包方法、合同规定的工期，质量和工程造价，按施工设计图纸及说明、有关技术标准和技术规范，对工程建设施工全过程进行监督和控制。监理工程师在施工阶段进行成本控制的基本原理是把计划投资额作为成本控制的目标值，在工程施工过程中定期地进行投资实际值与目标值的比较，通过比较发现并找出实际支出额与成本控制目标值之间的偏差，然后分析产生偏差的原因，并采取有效措施加以控制，以保证成本控制目标的实现。
施工阶段的投资工作周期长、内容多、潜力大，仅仅靠控制工程款的支付是不够的，应从组织、经济、技术、合同等方面采取措施，确保投资实际支出值小于计划目标值。
加强工程变更的控制。工程变更可能来自于许多方面，或业主的原因、或监理工程师的原因、或承包方的原因、或设计单位的原因，为有效控制投资，不论任何一方提出的工程变更，均应严格规范变更审定、审批权限和程序，严令禁止借设计变更虚报工程量或提高工程单价。
3.5项目投资控制中应重视和树立“大财务”管理理念
公路工程项目财务管理是立足于公路建设期间有关资金筹集和使用的管理，与一般意义上的财务管理或企事业单位的财务管理有着显著不同的特点，应隶属于基本建设财务管理范畴并构成一个分支。
公路工程项目财务管理的目标，必须转变一个历史形成的观念，而应提出“大财务”理念。对于公路工程项目来说，财务管理的视野与范围远大于一般企业财务管理。作为一般企业，财务管理与控制的职能主要由财务部门来行使，财权相对集中于财务部门。而对于公路工程项目来说，真正财务部门的职能是有限的而且多属于事后的管理与监督。由于整个项目的施工既要委托监理部门负责监督与控制，业主作为项目建设单位一方面必须紧抓对监理工作的监督，另一方面也要放宽财务管理视野，将工程前期的成本预测与控制、资金的筹集与运用的效率、工程实施中的合同签署、工程计量支付的审核、变更的控制与审核、材料采购与价格控制、甚至项目后评估等都纳入财务管理的范围。财务管理的职能己分别由计划、工程、综合、财务等部门行使(实际上监理的行为更是公路工程项目财务管理职能的延伸)。财务部门只是财务管理的轴心机构，财务部门必须发挥综合协调、监督与管理并进行科学预决策的职能，才能确保公路工程项目财务管理完整职能作用的发挥。
明确了“大财务”理念，再来定位公路工程项目财务管理的目标就更简明易懂。
公路工程项目财务管理重点在于按照最低资金成本原则合理有效地筹集资金，并在实现项目的经济和社会效益的前提下确保项目费用支出最低。公路工程项目财务管理是特指公路建设项目实施至竣工验收并交付使用期间的资金管理活动。该阶段只投入不产出，筹资任务很大，如何在确保公路既定质量的前提下，合理筹集和使用资金，并使筹资成本、使用成本等各项资金成本最低，应成为公路工程项目财务管理的核心目标。公路工程项目财务管理的目标可以归纳为：确保既定工程质量前提下的建设成本最低化。
公路工程项目的各项活动都必须以此为中心，包括资本金的筹集、银行信贷的利用、公路工程项目款的支付与结算、材料与设备的购置、招投标、征地拆迁款项的拨付等。公路工程预算与决算的编制及相应的财务分析也应围绕此展开。
综上所述，公路工程项目财务管理完整内涵可以概括为：
公路工程项目财务管理是公路建设管理单位为确保建成预定质量的公路而对建设过程中的资金筹集、使用及其相关经济行为实施管理以期每公里成本最低化为目标的管理活动。它贯穿于公路项目工程建设管理的始终。
参考文献：
[1]中国投资协会青海省建设项目管理培训班《讲课资料》，上海培训班《讲课资料》，2003.
[2]陈国军、马德家编著，《公路工程项目财务管理》，河北科学技术出版社，2002.
[3]《努力提高行业行政水平，全面推进交通协调发展》——梁晓安厅长在2005年全省交通工作会议
“十一五”期间是我国公路快速发展、加大投资力度的时期。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中,要求公路总里程达到230万公里,五年新增38万公里;高速公路达到6.5万公里,新增2.4万公里。完成这一任务,需要数万亿元的巨额投资。
改革开放以来,正是公路投融资体制改革适应了社会主义市场经济规律,才推动了我国公路建设的快速发展。完成“十一五”公路发展的艰巨任务,仍然需要继续推动公路投融资体制改革,筹集更多的建设资金。因此,认真思考、总结、完善公路投融资体制,对公路建设全面贯彻落实科学发展观、实现更快更好发展具有十分重要的意义。
一、我国公路建设投融资体制改革回顾
建国初期,公路建设由中央和地方分工负责,中央政府负责国家干线公路的规划与修建,地方政府负责本区域公路的规划和修建。1958年,中央政府决定,除国防公路仍由中央政府专款投资建设外,将其他公路的建设与管理权全部下放到地方,中央政府基本建设中从此不再列公路建设项目,而改由地方政府计划安排。
在计划经济体制之下,公路建设投资主体单一,政府是惟一的投资主体,而且中央政府把繁重的公路建设投资任务交给地方,地方政府由于财力有限,难以拿出充足的资金发展公路。公路建设长期落后于经济发展,成为制约国民经济发展的瓶颈。运货难、乘车难,运力与运输要求的矛盾越来越突出。
改革开放后,随着国民经济发展的迫切需要,各级政府把解决公路瓶颈制约问题放在突出位置,开始了公路投融资体制改革。1984年,国务院作出允许贷款或集资修路收取车辆通行费(即“贷款修路,收费还贷”)的决定。1997年颁布的《公路法》,以法律形式对政府收费还贷公路、国内外经济组织投资收费公路及公路收费权转让作出了明确规定。
这些改革措施,极大地调动了各级政府加快公路建设的积极性,各地在实践中创造出了很多行之有效的公路投融资方式,归纳起来大致有如下几种:
1.以各级交通主管部门做项目业主,贷款修路、收费还贷。2.由各级政府集资修建收费路。3.利用国外政府和银行贷款修路。4.鼓励国内外各类经济组织投资修建高等级公路,包括股份制、BOT方式等。5.出售现有收费公路的全部或部分经营权,再投入新路建设,滚动发展。6.选择经济效益前景好的高等级公路,明晰产权,成立股份有限公司,向社会发行股票,在金融市场融资。
公路投融资体制改革,有力地推动了公路建设的快速发展。正是在这种新体制下,我国高速公路从无到有,迅速达到4.1万公里,位居世界第二,发展速度令世界惊叹。据交通部统计资料,“十五”期间我国累计完成交通固定资产投资2.23万亿元,超过建国后前51年完成投资的总和。道路客运量和货运量分别占到综合运输方式的92%和72%,为国民经济实现快速发展提供了强有力的支撑。
我国公路建设的实践证明,改革开放以来公路投融资体制改革符合公路建设发展经济规律,符合我国国情,改革的经验值得充分肯定。
二、公路建设中存在的问题
广大人民群众和社会各界在充分肯定我国公路建设取得巨大成绩的同时,近年来对公路建设中存在的问题也提出一些意见,主要是收费公路、收费站点过多,增加了运输成本。对这一问题,必须引起高度重视。
目前我国已建成的收费公路约15万公里左右,占全世界收费公路总量的70%。造成这一现状的原因,各级政府财力不足是根本原因,但在具体操作上也存在对公路经济学属性认识偏差的问题。
1.公路是基础产业,从本质上讲是公共产品,绝大部分公路应由政府无偿提供。公路建设资金需求巨大,政府财力无法满足,但经济社会发展和人民群众对公路发展要求迫切,各地运用“贷款修路,收费还贷”政策,在加快发展的同时,形成了较大数量的收费公路。这是我国作为一个发展中国家,在加快公路发展中出现的情况。
2.从经济规律看,由于存在道路级差效益,适度建设收费公路是符合公路经济规律和公平原则的。美国、法国、意大利、西班牙等发达国家也存在一定数量的收费公路。但发达国家在修建收费公路时,一般比较重视道路的级差效益,主张要提供与收费公路平行的不收费公路供公路用户选择,使用者可选择是以支付公路通行费为代价来换取增加运输量、降低运行成本、缩短运距、节约时间、减少交通拥挤等道路使用效益,还是以忍受不便为代价来换取在公路上免费通行的权利。我国在规划、建设收费公路时,没有充分考虑道路级差效益,常常出现多条收费公路并行现象,使人们有到处是收费路的感觉。
3.随着公路的快速发展,人们对高等级公路的认识发生了变化。改革开放初期,公路严重匮乏,技术等级普遍偏低,很多地方为建成一条二级公路而欢欣鼓舞,人们把二级路收费视为理所当然。现在高速公路纵横交错,高速公路作为体现道路级差效益的高等级公路收费,人们从心理上是能够接受的,但很多二级路在人们心目中已不再是当年的高等级公路,对其仍然收费就产生了质疑。
这些问题已引起高层决策部门的高度重视,国务院2004年颁布的《收费公路管理条例》明确提出公路发展坚持非收费公路为主、适当发展收费公路。面对这些问题和情况,必须进一步完善公路投融资体制,才能从根本上解决问题,从而实现我国公路建设又快又好的发展。
三、几点建议
国务院《收费公路管理条例》对收费公路作了明确界定:高速公路连续里程30公里以上、一级公路连续里程50公里以上,中西部地区二级公路连续里程60公里以上。
笔者认为,这一规定是符合我国公路发展阶段性实际的,也是符合公路发展经济规律的。但由于目前我国公路投融资体制还存在一些缺陷,特别是政府对公益性质的一般公路投资力度不够,各级政府及其交通主管部门在实际操作中还存在很多困难。为此,对完善公路投融资体制改革建议如下:
1.国家财政应承担起一般国道的投资责任。长期以来,国家基本不向一般国道建设投资,主要由地方政府投资实施,这是造成一般国道收费站点多的主要原因。现在随着国民经济快速发展,国家财力大大增强,中央财政对今后一般国道的建设和改扩建应承担主要投资责任,以避免新设收费站点。
2.地方各级政府要加大财政性资金对公路建设的投资。要按照《公路法》规定,省道主要由省级政府投资,县道由市、县级政府投资,县、乡、村三级是乡道、村道的投资主体。目前,各级财政对公路建设投资严重不足,地方公路建设主要靠养路费,而养路费顾名思义主要应是道路养护资金,而不是建设资金。各级财政从公共财政理念出发,应加大对公路建设的支出。养路费作为国家为公益事业发展而依法征收的税费,要严格征管,不能挪用,也不宜为发展某个产业而减免,否则会对全社会的福利造成损失。超级秘书网
3.对高速公路、一级公路和中西部地区的二级公路,仍坚持投资主体多元化、项目业主多层化、筹资方式多样化的改革方向,加大筹资力度,加快建设步伐。
4.由于公路所具有的巨大的外部经济特性,各级政府要继续从土地政策、税收政策等方面给予公路建设优惠。
一、高速公路建设项目业主方投资控制中存在的问题
伴随着越来越多的高速公路项目的建设，业主方的投资在其中起着相当重要的作用。对于业主方来说，最迫切的需求就是有效控制高速公路建设项目的投资，实现利益的最大化。所谓有效控制投资，就是在设计建设方案与优化建设方案的基础上，在建设施工的过程中，通过各种方法和手段，把工程造价控制在合理的范围内，使其不要超出核定造价的限定范围。也就是说，无论是在选择设计方案的过程中还是在施工过程中，都要考虑到投资多少的问题，选择性价比最高的方案，实现人力、物力、财力最大限度的发挥作用。但是目前来说，由于种种原因，在高速公路建设项目的投资控制上，还不能完全实现预期效果，仍然存在许多的问题。
（一）高速公路建设项目设计阶段存在的问题
虽然对于高速公路建设项目的投资贯穿于整个工程，但是不得不说，在设计阶段控制好工程造价是重中之重。在业主方对于高速公路建设项目作出投资决策之后，投资控制的关键就在于方案的设计与选择。但是根据我国目前高速公路建设项目中的实际情况来看，在项目建设过程中投资控制的重点在于施工阶段，比如精简施工图预算，结算建安工程价款，细算账目等，而普遍忽视了建设项目前期，也就是设计阶段的投资控制问题。这样的做法虽然也有一些效果，但是这样没有做好前期控制而是后期去补偿的做法，加大了财务方面的工作量，造成了不必要的资源浪费。还有的建设单位采用招标或者委托的方法来完成设计方案，在审核设计方案的过程中，重点关注建筑外观和建筑面积等条件，从而忽视了工程造价的问题，导致后期施工中发现实际投资超出预期投资很多。
（二）高速公路建设项目招投标阶段存在的问题
目前建筑行业许多单位，处于多方面的考虑，在建设项目方案设计方面，选择招投标的方式，但是这个过程中也存在问题。首先是招投标流于形式的问题，表现实行的是招投标的模式，而实际上中标单位并非从多个投标单位中脱颖而出，而是早已内定，并且建筑单位从中获利，造成业主方项目投资无法达到最优化。其次是建筑单位将项目建设部分分割，一部分采用招投标方式，一部分仍然采用议标方式，造成了项目建设总投资的不确定性。第三是承包商在投标过程中采用灵活的投标技巧，在实际施工过程中增加了许多无法避免的开支，增大了业主方控制投资的难度。
（三）高速公路建设项目施工阶段存在的问题
施工阶段是整个高速公路项目建设最主体的部分，同样存在着相当多的问题。首先是设计方案的变更管理不规范，对于方案设计的修改没有做出明确标示，可能会导致在施工过程中出现不必要的资源浪费，造成项目投资的增加。其次是高速公路建设项目的投资偏重于以投资概算为依据，而投资概算中的工程概算、预算标准等指标，都是由国家或者相关部门统一规定的，具有一定的滞后性，不能实时的反应当前市场供求关系的变化，因此，在实际施工过程中，物价的变化、汇率的调整等都会对项目投资产生较大影响，使得实际投资与计划投资产生较大的偏差。第三是不能做到主动控制高速公路建设?目投资。一直以来，在我们的固有思想中，做到投资控制就是设置好预期投资目标，在实际施工过程中，工程造价不超过预期投资目标，某一部分出现开支过多的情况，就在其他方面缩减开支，保持整体工程造价在预期投资限额范围内。这样的偏离――纠正――再偏离――再纠正的控制方法，只能发现偏离，并不能预防偏离的控制方式，应该是被动控制，而主动控制是要求在工程造价偏离之前就发现并解决问题。
二、高速公路建设项目业主方投资控制问题的解决方法
众所周知，高速公路建设项目的设计阶段是投资控制的关键，但是一直以来设计阶段的投资控制都没有引起人们的重视。要解决设计阶段的投资控制问题，就要加强对设计阶段的预算管理和计划管理，在建设项目方案设计的初期，就要完善投资估算的编制依据，建立动态的工程预算。综合考虑工程材料的基础价和物价上涨后的固定价，将投资范围划定在一个具体的标准内，实现滚动预算，实时控制。抓住方案设计这个关键阶段，将控制工程投资的重点转移到设计阶段，能取得事半功倍的效果。
加强对招投标的监督。建筑单位应该秉承公开、公正、公平的标准进行招投标选拔，对于各个招投标单位方案的选择，不但应该考虑建筑外观的因素，建筑面积的大小，还应该考虑到工程造价的因素。通过对比多家招投标单位的设计方案，选出最优方案，将投资控制在最合理的范围内。同时应该注意到，这一环节要加强对招投标过程的监督，可以邀请上级主管部门和检察机关在招投标过程中进行监督，杜绝内定，让招投标工作的目标能够得到切实完成。
在施工过程中，要严格控制设计方案的变更。设计方案必须根据实际情况来进行优化，对于施工计划图纸中与实际施工路况不符合的路段，或者存在较大变动的地基、涵洞、桥梁、隧道等不同的路况，必须要组织设计单位和监理单位的相关专家，认真负责地对设计方案作出细致地调整，优化设计方案。与此同时，对于设计方案变更的审核应该更加严格，坚持重大工程变更必须由审计部门跟踪审计并报与上级领导批准，工程变更必须有业主方和总监办的工作人员到场的情况下现场进行复核，变更方案必须有详细资料存档，并且通知相关人员关于方案变更细节。
高速公路建设项目中的投资控制是一个复杂的系统工程，投资控制不是单独存在的，而是贯穿于工程建设的全过程，涉及的部门和人员也相当多。为了保证投资控制的具体实施，以及控制目标的实现，必须要建立完善有效的投资控制系统。建立完善有效的投资控制系统，包括动态预算、资金管理和投资优化管理。动态预算是在考虑工程基础价和物价上涨因素造成的固定价的基础上，做出的工程造价预算范围。资金管理是记录资金流入流出的情况，规划好每笔资金的具体用途，并且根据工程的完成进度来规划资金使用情况。投资优化管理是根据工程进度管理的关键路径和网络计算的结果等指标，实现投资的优化。
Abstract： This article summarizes the evolution process of ordinary highway construction and maintenance investment policy in China， and discusses the problems in the implementation of the existing policy combined with the actual development situation of the ordinary highway of a province. And based on the present policy and practical economical situation， some suggestions are put forward for the policy modification of ordinary highway construction and maintenance investment.
关键词： 普通公路；建设；养护；投资政策
Key words： ordinary highway；construction；maintenance；investment policy
中图分类号：U41 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）01-0051-03
0 引言
随着改革开放的不断深入，我国的公路交通建设事业也取得了很大的发展，已经成为了我国综合运输体系和国民经济中不可或缺的一部分，公路网密度、通达深度和等级都在不断提高。但从社会经济发展和人们对交通的需求趋势来分析，我国的公路交通还远远没有符合要求。究其原因，一是由于我国社会经济发展和人们的交通需求在不断扩大，同时对运输质量要求也越来越高；二是由于我国公路交通发展受到资金不足、投融资管理方式不适应等因素的影响，发展道路上困难重重。面对这种形势，我国普通公路建设和养护需求更是难以满足。而满足我国普通公路建设和养护需求又是我国公路长远发展规划必不可少的关键环节，对交通运输事业的发展意义重大，因此探索我国公路交通投融资的新模式、新政策，是我国公路交通建设发展的当务之急。
1 我国普通公路建设和养护投资政策演变过程
我国普通公路在不同的历史时期、不同省份其投资体制各不相同，投资渠道也多种多样。公路项目投资体制属于国家基本建设投资体制的组成内容，其变革历程遵循国家总的投资体制改革思路。具体概括起来可以划分以下几个阶段：
1.1 1979年（三中全会）以前
该时期公路建设资金来源主要体现为“两个单纯”即单纯地方政府投资和单纯养路费来源。中央政府只负责投资国防公路，普通公路中央政府通常不进行投资。地方政府是公路建设的主要资金来源，汽车养路费是唯一的收费名目。
1.2 1979年至1996年
该阶段公路建设的资金来源有所增加，且投资方式也发生了转变。1980年-1981年，公路建设投资实行了 “拨改贷”（税前还贷）；1983年又开征建筑税（1991改为调节税），并且增加了公路建设投入，扩大了征收范围，提高了地方政府养路费收费标准；1985年，进一步扩大了公路建设投资来源，主要措施是国家征收车辆购置附加费（10%--15%），地方征收客货运附加费、公路建设基金等。公路建设投资体制的变化则首先体现在80年代后期，尤其是进入90年代后，广东省最先在公路建设中采取贷款、集资和外资。此后，中央政府为了规划化贷款、集资和外资的使用，颁布了我国第一部关于收费路桥的法规，即《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》。自此之后，我国公路建设进入了快速发展时期，尤其是随着高速公路的崛起，我国的整个公路建设与养护管理体制、投资体制等都发生了很大的变化。
直到1995年底，我国已经初步形成了多元化投资格局，筹资方式越来越多，比如借款、股票、贷款、引进外资、经营权转让等。
1.3 1996年至2008年
1996年8月23日我国开始对各种经营性投资项目试行资本金制度，并颁布了相关的规章制度，即《固定资产投资项目试行资本金制度》。所谓投资项目资本金是指投资者在投资项目总投资中投入的非债务性资金，它在项目总投资中所占的比例依据行业的不同和项目经济效益的不同存在一定的差别，《固定资产投资项目试行资本金制度》中对其进行了一一说明，该制度中指出交通运输项目的资本金比例必须R35%，只有在满足该项条件的前提下，才能开始施工建设。此后我国相继实行了建设项目法人责任制制度和将公路划分为经营与非经营政策后，公路建设更是取得了飞速的发展，越来越多的民间资金和外资进入了公路经营行业，不仅如此，投资模式和投资方式也发生了很大的变化，换句话说，该时期我国开始形成了真正的公路建设投资多元化体制。
1.4 2009年至今
2008年12月5日，国家发改委、财政部、交通运输部和税务总局联合公告，就《成品油价税费改革方案（征求意见稿）》向社会公开征求意见。2008年12月18日，国务院印发关于实施成品油价格和税费改革的通知，决定自2009年1月1日起实施成品油税费改革，取消原在成品油价外征收的六项收费，分别是公路养路费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、航道养护费、水运客货运附加费等，逐步有序取消政府还贷二级公路收费；同时，将价内征收的汽油消费税单位税额每升提高0.8元，即由每升0.2元提高到1元；柴油消费税单位税额每升提高0.7元，即由每升0.1元提高到0.8元；其他成品油消费税单位税额相应提高。
2 普通公路建设成果辉煌但后续发展乏力
在国家实行 “交通优先”战略和“五纵五横”战略的基础下，据国家统计局数据显示，截至2014年底，我国公路总里程已达到446.39万公里，营业性客运车辆完成公路客运量190.82亿人次，我国的普通公路建设取得了举世瞩目的成绩，但在成绩下近一段时期各级公路管理部门在国际政策实际执行时发现执行开始出现问题，现以中部某省从“十一五”至今这段时期内普通公路修建完成里程数和养护完成投资资金数为例：
从图1和图2可以发现，从2009年国家“费改税”政策实施后，普通公路的建设和养护迎来了一个高潮期，具体表现为2010年左右普通公路建设的里程和养护资金大幅增长，但是随着2011年全世界范围内的经济危机，普通公路的建设和养护进入了一个平台期，表现为2011年至今以来普通公路建设的里程和养护资金变化幅度不大，甚至有所下降。由于诸多客观因素的影响，比如政府还贷二级公路取消、收费公路专项清理，以及2011年以来紧缩货币政策、地方政府性债务严控等因素影响，我国的交通发展受资金制约的问题越来越明显，且在这种情况下，交通建设筹融资工作更是困难重重，突出表现在以下方面：交通建设资金供需缺口大；新增融资渠道困难；交通部门偿还存量债务压力大。最主要的问题就是普通公路建设与养护投资政策方面存在着融资难度大、建养资金补助标准偏低、“一刀切”补助标准没有体现区域差异、地方财政严重投入不足、地方政府主体意识不强。具体表现如下：
2.1 普通公路建养的融资难度大
由于目前普通干线公路基本不设收费站，加上普通公路的公益属性决定了项目建设融资困难。由于政府还贷二级公路收费站撤销，普通公路“贷款修路、收费还贷”的融资平台基本消失，在新形势下，普通公路建养的资金渠道依靠部省补助和地方财政资金配套，资金筹措渠道单一。
2.2 普通公路建养资金补助标准偏低
近年来随着社会经济的快速发展和CPI指数的逐年上涨，受材料、人工费用上涨及征地拆迁难度和成本等因素的影响，普通公路建养成本大幅上涨，普通公路部补助资金标准自“十五”以来一直没有提高，补助资金占全部建养成本比例越来越低，地方配套资金的绝对值越来越大，加之地方财政配套能力有限，必然加大地方公路管理部门在建设养护等方面开展工作的困难。
2.3 现有的“一刀切”补助标准没有体现区域差异
由于我国地缘辽阔，地形复杂，全国各区域的地质条件、资源禀赋、社会经济等要素的差异，导致普通公路的建养成本差异巨大，有些区域建养成本可能是其他区域成本的好几倍，而大部分省份制定政策时多采用 “一刀切”补助标准，没有考虑到这些差异，这样就必然导致普通公路区域发展的不均衡性。
2.4 地方财政有限投入
随着建养成本的加大，而建养成本中部省补助资金没有相应提高，这样需要地方配套的资金也就越来越多，又由于地方政府在普通公路建养资金投入的认识参差不齐，所以建养资金缺口越来越大，导致建养项目难以顺利实施。
2.5 地方政府主体意识不强
地方政府由于“政绩工程”的需要，由于养护工程相对与建设工程的“政绩”不强，使得地方政府在资金有限的情况下往往在建设和养护中更加重视建设工程，甚至会挪用部分养护工程的资金，使得养护工程的资金更加匮乏。
3 普通公路建设和养护的资金主要来源
在以上几个问题中，可以发现普通公路建设和养护所需的资金问题是当前我国普通公路发展所要面对的核心问题，而我国长期以来普通公路投融资很大程度上依赖政府，各种融资渠道发展时间较短。
“十一五”以来，我国公路建设和养护的资金主要来源于政府的车辆购置税交通专项资金，国债专项资金，地方自筹（公路养路费、公路货运附加费、公路客运附加费），借款（国内借款、国际金融组织借款），其他资金（企事业单位自筹、企业债券、有偿转让收费公路收费权收入）等。但总的来看，普通公路建养资金来源主要由车购税、燃油税及地方债券构成。
车购税是对在境内购置规定车辆的单位和个人征收的一种税，它由车辆购置附加费演变而来。车购税总量直接受汽车保有量增量的影响。
燃油税是根据《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，我国从2009年起到2012年年底前，东、中部地区逐步有序取消政府还贷二级公路收费，全国政府还贷二级收费公路里程和收费站点总量减少约60%。转而从燃油油价中征收税费用于普通公路进行建设养护。
地方债券是在2011年，发展改革委、财政部、交通运输部联合《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的若干意见（[2011]22号）》，指出“在规范政府性债务管理和风险可控的条件下，在现行中央发行地方政府债券制度框架内，考虑普通公路建设发展需求因素，适当扩大发行债券规模，由地方政府安排用于普通公路发展”。显然，地方债券是普通公路建设发展的有益补充，而不是绝对存在。当普通公路建设与养护的资金充足时，政府会考虑不发行或少发行债券。
4 对于今后我国普通公路投资政策上，有以下几点建议
4.1 在资金筹集方式上，拓宽资金来源渠道
现有的资金筹集渠道过少，仅有购置税、燃油税和地方债券这三大来源，同时购置税和燃油税易受政策及社会经济影响，而地方债券在当前我国经济形式下，难以持续，所以有必要开拓新的资金来源渠道。
4.2 在资金拨付体系上，明确专项资金使用范围
由于现存的管理体制存在事权模糊、筹资责任主体不明晰等问题，导致税费改革后中央转移支付专项资金的转移支付层级带来困扰。现阶段，关于专项资金的使用权有谁负责存在较大分歧，到底是由省级统一安排还是转移支付到市县财政尚没有定论。因此，必须在资金拨付体系上，明确专项资金使用范围，明确表示专项资金的使用实施管理权由省级统一安排和负责，确保专项资金的转款专用。
4.3 在管理体制上，明确责任主体
在管理体制上，按照相关法律法规，国道按照“国道国管”，省道按照“省道省管，省市县共建”，农村公路按照“县级人民政府为责任主体，以县级财政投入为主、部省以奖代补”，国省干线征地拆迁成本由地方政府承担。
4.4 建立养护大中修公积金制度
公路大中修工程具有周期性。如果平时不积累部分资金，到了大中修的周期，巨大的资金将难以筹措。所以可以借鉴住房公积金的做法，建立一种依靠平时积累资金，保证相对集中使用的公积金制度。通过养护大中修公积金制度，可以缓解和平衡农村公路大中修工程的资金缺口等矛盾。
参考文献：
[1]庞松.公路基础设施建设投融资政策调整研究[J].武汉理工大学，2002.
