机构行政论文第1篇

[关键词]复议机构行政裁判所改革监督

一、我国行政复议机构设置的现状与缺陷

行政复议机构是行政复议制度的一个重要组成部分，复议制度是否健全且产生良好的社会效果与复议机构的设置是否科学有着十分密切的关系。我国的行政复议制度建设、运作从1990年的《行政复议条例》算起到1999年《行政复议法》的颁布实施至今，大约经历了十来年的实践，然而复议制度却依然可以称得上是问题多多！笔者在此仅对复议机构的设置及其运作略陈管见。[i][i]在这个问题上，笔者大致将其归纳为四个方面的问题。

（一）复议机构缺乏独立性

1990年的《行政复议条例》规定：“复议机关应当根据工作需要，确立本机关的复议机构或者专职复议人员。”；“县级以上地方各级人民政府的复议机构，应设立在法制工作机构内或者与政府法制工作机构合署办公。”这种规定以行政法规的形式确立了行政复议机构相对独立的法律地位。而1999年颁布的《行政复议法》尽管在总体上应该说是吸收了复议制度实践的经验，因而是进步的，但就行政复议机构内容的规定来说，却并没有关于行政复议机构的专门规定，而只是在总则中的第3条对复议机构做了一个简括的规定：“依法受理行政复议申请的行政机关是行政复议机关；行政复议机关内负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”二者比较我们可以看出，按照条例的规定还可以在法制工作机构中设立相对独立的专门从事复议工作的机构，而复议法则只规定由政府法制部门一并连带着从事行政复议工作，这不能不说是一种倒退。因为作为复议机构的“负责法制工作的机构”分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门，缺乏应有的独立性。《行政复议法》第12条到第15条集中地规定了复议管辖制度，从中我们可以看出：作为行政复议的机关要么是被申请复议行政机关的上一级行政机关或主管部门，要么是作出原具体行政行为的行政机关自身。

现实中各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构，没有一套统一的行政复议机构体系，而且主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长,没有自主决定权；而其所属的复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有千丝万缕的联系。由于行政复议是行政机关内部上下级之间的监督活动,不少行政机关将复议工作混同于一般的行政公务，复议活动受行政内部各种关系的影响和干扰较为普遍，特别是一些长官意志、“以言代法”、“以权代法”现象，使得复议机构难以充分履行职责，行政复议决定维持的多，而变更、撤销的少，复议变成走过场，流于形式。这样就给复议工作的开展带来了很大的不便，从而严重影响了行政复议裁决的公正性。而实践中复议机构不独立的问题已经导致行政复议的公正性大打折扣，致使行政复议的高效、便民等优点在实践中未能充分显露。因为当事人除非受“复议前置”约束之外，至今选择复议的相对较少，大多都愿意直接选择行政诉讼，而且在复议实践中，复议决定作出于行政机关不利的撤销或改变的决定也寥寥无几，大多以维持了事，这使人们丧失了对行政复议应有的信心，同时使得该种制度设计很多时候流于形式。

另外，即便是在各级行政机关内部设立的行政复议机构，其组织建设上也十分地不健全。目前,我国行政复议立案数量不足、审理难的主要原因就在于复议的组织机构不健全。《行政复议法》规定，复议机关应当根据工作需要确立本机关的复议机构或专职复议人员。行政复议的程序性、技术性较强，要求复议机构和人员保持固定，承办人员具备较高的行政管理和法律专业知识。否则，就难以保证行政复议工作的规范化和正常化运转。长期以来，除公安等少数部门有比较健全的复议机构和专职人员外，大多数行政机关或者缺乏此类机构，或者不够健全，有名无实。这种状况很大程度上削弱了复议制度的固有功能，也给行政机关和申请人造成诸多不便。

鉴于上述缘由，为了保证复议机构依法行使复议职权，切实发挥行政复议的积极作用，就应当保证复议机关享有相对独立性，同时认真做好复议队伍的组织建设工作。这里的“独立性”是指复议机构地位要相对超脱，能够保证其排除工作过程中的各种外来干扰。另外，设置公正独立的行政复议机构及审判机关审查有关行政行为，是我国“入世”议定书的承诺，也是《关贸总协定》第10条的要求。因此，为了履行承诺，实现行政复议的公正性和合理性，监督行政机关依法行使职权，必须改变目前行政复议机构不独立的现状，重新设计适应中国国情的行政复议机构。

（二）复议工作人员存在问题

我国现实中的行政复议机构工作人员配置亦难以保证复议工作的需要，行政复议的队伍建设差强人意。

首先，是复议机构的工作人员不足，难以应付复议工作的需要。目前有些省份的行政复议处仅有两个人，却要指导全省的行政复议工作，同时办理以省政府为行政复议机关的行政复议案件，显然难以适应工作需要。更有甚者，有的地方甚至只有一个人，使得行政复议工作几乎无法开展。现在大量行政复议案发生在市、县，但很多市、县政府法制机构力量薄弱、专职人员配备不足。有的县、区政府法制机构只有一名工作人员，甚至还是兼职；有的部门只有法制机构的牌子，没有专职工作人员，造成该受理的行政复议申请无人受理，该办理的案件不能按期结案。

其次，在现有的为数不多的复议工作人员中，却又存在着素质不高、专业化不够的尴尬问题。直到目前，我国尚没有法律规范对行政复议人员任职资格作出规定，没有高素质、专业化的复议人员，就不可能有高质量的复议裁决，因此也就很难使得复议制度的预期价值发生作用。实践中行政复议案件种类繁多，牵扯面广，技术要求较高，因此负责审议的工作人员如果不是谙熟各种法律规范，则很难能胜任复议工作。而我国对复议机构人员的任职资格却并无规定，其审理案件的效果便可想而知。由于一些行政复议人员素质问题，造成在作出复议决定时出现一些基本的法律常识性错误，这些都明显制约着行政复议工作的开展。实际上，这种状况已经在很大程度上削弱了复议制度的固有功能，给行政机关和申请人造成了诸多不便。

造成目前复议工作人员的这种问题的一个主要缘由在于相关立法内容笼统、不配套。无论是《行政复议条例》还是《行政复议法》都没有各种配套制度，对于行政复议机构工作人员的组成、任职条件、回避及审议规则等均未作明文规定，这些都影响到复议机构的组织建设，以至影响复议案件处理的客观与公正。

（三）缺乏有效的监督机关

尽管《行政复议法》在法律责任一章中比较详细地规定了各种法律责任，如对行政复议机构及工作人员和被申请人违法的具体责任的规定，但并没有指明追究该种法律责任的具体机关，其第38条也只是简要规定了复议机关负责法制工作机构的提出建议权。这就使得这种规定在现实当中没有多少可操作性，存在着虚化的可能最终导致行政复议机构缺乏有效的监督制约机制。

（四）复议工作缺少有效的经费保障

目前，各级政府的行政复议活动所需经费基本没有全面得到保障，行政复议机关内具体办理行政复议事项的法制工作机构本身的经费就不充裕，更别提有专门的复议经费的保障了。更有甚者，有些部门甚至对行政复议活动所必需的外出调查、核实有关事实证据的差旅费用也难以保证，从而严重地影响了行政复议办案质量，给复议工作的顺利开展带来了很大的困难。

以上复议制度中的这些问题筮须有效解决，而在当今这个经济全球化和世界一体化的世界大背景下，任何一个国家的各项建设活动都不可能“自说自话”，都需要认真地对待、借鉴外国的经验来解决本国的问题。综观各国的类似制度，似乎英国的行政裁判所制度对于我国复议制度的完善比较富有亲和力，下面就让我们来看看该项制度的情形。

二、英国的行政裁判所制度

行政裁判所（administrativetribunals），也称为行政裁判庭、特别裁判所，其叫法不尽一致，还可以称之为tribunal（裁判所）、committee（委员会）、board（局）、commissioner(专员)、division（司）等等。总之就是指普通法院之外，通过议会立法设立的用以解决行政机关和公民之间纠纷及公民相互之间某些和社会政策有密切联系的等其他争议的准司法机构。但是它们是作为行政运作的组成部分而设立的。行政裁判所主要有两个任务：解决个人纠纷,主要是处理土地与财产问题以及就业问题；解决公务机关(通常是政府部门)与公民之间的纠纷。在英国设立行政裁判所有以下几个主要的理由：公正性、程序灵活简便、经济合理性、专门化和符合社会立法需要。[ii][ii]据统计英国现有各类行政裁判所近70类，数量近3000个，涵盖移民、社会保障、劳动、教育、税收、运输和土地等领域。英国的行政裁判所主要分为四种类型，即财产权和税收方面的裁判所、工业和工业关系方面的裁判所、社会福利方面的裁判所及外国人入境方面裁判所。从整体上来说，裁判所职责的重要性并不亚于法院，甚至其本身已经构成了比法院还重要的行政决定审查机制。

（一）发展简史

英国的行政裁判所制度是英国行政法领域一项非常有特色的司法制度。该制度在英国法史上的历史并不长，主要是在20世纪以来尤其是一战以后，才逐步产生发展起来。整体上看来，行政裁判所制度在英国的确立和发展大致可以分为以下三个阶段：第一个阶段是初步发展阶段，这一时期是20世纪初到二战；第二个阶段是行政裁判所急剧而又混乱的发展，这个阶段是从二战到1958年；第三个阶段是行政裁判所的规范化发展，这是从1958年发展至今天。[iii][iii]

在英国，最早意义上的裁判所可以追溯到都铎王朝时代。但我们现在所谈的行政裁判所主要是20世纪的产物，在20世纪前虽也有些个别裁判所出现，但并不是我们现代意义上的行政裁判所。现代意义上的裁判所，应从二十世纪之初开始追溯。英国行政裁判所的风行，其背景是20世纪初现代福利国家的兴起，以及由自由派执政的政府所推进的社会改革。

根据弗兰克斯委员会报告而于1958年制定的《裁判所与调查法》虽然篇幅不长，但是对各类裁判所的组成原则、裁判程序、上诉以及普通法院对裁判所的司法审查等问题做了明确规定，并且第一次规定了全国的裁判所委员会为一个常设监督机构。该法后来经过1966年和1971年两次的修订，就是目前所适用的《裁判所与调查法》。从制度层面来说，1958年的《裁判所与调查法》可以说是行政裁判所制度发展史上的一个重要里程碑，该法为行政裁判所制度的规范发展提供了鲜明的法律依据和良好的基础。从那之后，行政裁判所走上了良性发展的道路，其数量直线上升，同时它们的工作也变得更加复杂。但在英国，对裁判所的性质究竟为行政性质还是司法性质在行政学界与法学界长久以来存在着激烈的争议，且直到今日尚无定论，不过从实践情形来看，似乎裁判所制度的行政因素已经越来越少，而裁判的色彩则日益浓厚。[iv][iv]

（二）组织结构及其人员构成

行政裁判所的一个基本特征在于它是相对独立于行政机关之外的，能超脱政治因素而独立地作出自己的裁决。对于任何案件的裁决，其都决不服从行政干预。而要实现这种独立，十分重要的一方面就是其成员不能由政府工作人员组成。在大多数情况下，裁判所的主席是由大法官直接任命的，或者由部长从大法官提名的有适宜资格的人中任命；裁判所的大多数成员也和政府官员没有直接的联系。裁判所可以是全国性、区域性或者地方性的组织，这要视裁判所所裁判的事项而定。对于行政裁判所的领导模式，裁判所委员会建议：对于专业化的裁判所应更多的适用总裁制（PresidentialSystem）模式。让总裁成为裁判所体系中的首脑，对于各个裁判所的工作负有领导责任。

英国行政裁判所种类繁多、数量庞大、管辖对象不一，所以各行政裁判所的组织结构和人员构成差别很大，而且没有一部统一的组织法来加以规范——英国不存在一部适用于一切行政裁判所的程序法典。由于各个裁判所的性质不同，裁判所的人员构成也不尽相同。通常采用的形式是“均衡裁判所”（balancedtribunal），其目的是使成员能够平衡各方面的利益，这类裁判所由一名独立的主席和两名成员组成。主席一般应具有法律资格，由上议院大法官提名任命。主席要努力去确证案件中法律问题和事实问题中所存在的漏洞，并决定应采取怎样的步骤来弥补这些漏洞，要特别注重维护在上诉中处于弱势地位的当事人的利益。裁判所主席或由普通法院大法官任命或从大法官同意的事先准备好的名单中由部长挑选任命。裁判所的其他成员或者由部长任命，或者由裁判所主席任命。裁判所成员的任命途径大致有三种，包括由相关的政府部长或者部门提名；由上议院大法官任命；对于实行总裁制的特定类别裁判所而言，例如社会保障上诉裁判所和产业裁判所的成员，则由总裁任命。部长提名时，必须要考虑裁判所委员会的建议；要免去裁判所成员的职务时，一般要征得上议院大法官的同意。研究表明，相对年长、有时间和精力及经验学识从事该工作的中产阶层的人一般更有可能获得任命。而且很多时候，裁判所还是不得不去接受政府部门的提名，因提名而成为裁判所成员会有一种复杂的感觉，觉得自己是被“借给”裁判所的，这会削弱裁判所的独立性。[v][v]现代行政管理的一个特点就是具有专业性，由此引起的争端也不可避免地具有专业技术性，因此很多时候必须要求裁判所成员具有专业的经验和学识。行政裁判所的人员组成中，一般既有法律人士又有相关专业人士，这样在案件涉及专门知识时，他们的审理就比普通法官有优势。

（三）行政裁判所的制约监督机构和救济作为监督和指导行政裁判所工作的经常性机构——行政裁判所委员会成立于1958年，它可以对受其监督的行政裁判所成员的任命提出一般性建议；它每年提出工作报告，对行政机关具有一定压力；它可以对行政裁判所程序规则的制定提供意见。理事会由16名成员组成,其中15名由大法官和苏格兰事务大臣任命，且该委员会下设一个苏格兰委员会。非法律专家成员占多数，以保障理事会以一般公众的公平观念作为指导原则；非法律专家成员中包括工业、商业、工会、行政等方面富有经验的人才。此外,议会行政监察专员为理事会的当然成员。根据1971年的《行政裁判所与调查法》的规定，行政裁判所理事会的主要职责有：(1)监视、检查相应的各行政裁判所的规章制度与工作情况，并提出报告。(2)考虑和汇报根据该法可以提交委员会解决的有关裁判所的特殊问题。(3)对于提交委员会考虑的或者委员会认为特别重要的有关行政程序的问题或相关事项提出报告。从这里我们可以看出，其主要职责就是控制并审查为数众多的行政裁判机构的工作情况，并且还有权考虑并报告因制定法规定的由公开调查的运行而引发的事宜。

根据《1958年裁判所和调查法》规定建立起的裁判所委员会，本意旨在监督裁判所的组织和运作，其性质是咨询机构，而非执行机构。但从实际操作来看，由于政治地位不高和人力、物力的缺乏，裁判所委员会仍然只是一个起不了很大作用的咨询委员会，其权力行使是很有限的。因此，可以说从总体上看，行政裁判所委员会对行政裁判所的监督和制约是软弱的。一方面，行政裁判所本身没有执行权，只是一个咨询机构，本身不具有任命裁判所成员的职能，只是有权对裁判所和相关的调查进行一般的监督。另一方面，由于它的成员是兼职的——多数没有报酬，而且工作人员很少，预算也有限，不能完全地胜任有效地监督每年几十万起的诉讼与调查活动的工作。

但是，裁判所委员会的存在至少是有了一个常设的监督组织机构，能够对行政司法的重要问题开展研究和咨询，并且能从一种相对独立的立场发表意见和批评，因此其价值也是不容忽视的。裁判所委员会对于政府的任何咨询事项都应给出报告做出回答；也可以对法律所列的裁判所的人员组成提出建议。在任何裁判所程序性规则颁布之前，都必须向裁判所委员会进行咨询；在建立任何新裁判所之前，都要提前征求裁判所委员会的意见。

当然，尽管英国的行政裁判所制度在现实中起到了不容小觑的作用，甚至某种意义上构成了比法院还重要的行政决定审查机制，但其并非一点问题都没有。比如，各行政裁判所数量众多且十分零碎，管辖不清，当事人有时无所适从；行政裁判程序虽不复杂，但确定性较弱。各种类型的行政裁判由于工作对象不同，适用各自独特的程序规则，造成裁判缺少系统性和规范性；裁判所委员会的职能在实践中过于局限，地位过于羸弱，它的人员和配置的资源都不足以完成自己的任务。因此其本身也还处于不断的发展与完善之中！[vi][vi]但是这并不妨碍我们借鉴其成功经验来改革和完善我国的行政复议机构的设置，最终促进我国行政复议制度效能的充分发挥。

三、启示与借鉴：复议机构设置的改革之途

将英国行政裁判所与我国现有的行政复议机构相比较可以看出，二者存在着如下一些差别：首先，在设立方面，前者是直接根据议会通过的法律而设立的，不是根据国家行政机关的委托立法和部长的自由裁量设立的；而我国行政复议机构是由行政机关依法设立的。第二，在独立性方面，行政裁判所独立于行政机关，只根据事实和法律裁决案件，基本不受行政机关的无端干预；而我国行政复议机构由于设置在行政机关中，因此在独立性方面的效果就很差，基本不具有多少独立性。第三，在裁决适用程序方面，行政裁判所审理案件是不适用行政程序的，而是采用不完全等同于普通司法程序的简便、灵活和迅速的准司法程序；我国行政复议程序则兼具行政性和司法性，只是司法性较之行政性稍稍突出一些。第四，在救济方面，当事人不服行政裁判所的裁决通常可就法律问题向高等法院上诉，部长或者上级行政裁判所也受理个别上诉案件；这一点与我国比较相似，我国除复议终局的案件之外，都可以提讼，只是我国行政首长不能受理行政诉讼案件，而且二级复议在我国也比较少见；第五，在受理范围方面，行政裁判所不但受理行政争议，也受理民事争议；而我国行政复议基本上只受理行政争议，而且还只受理除了内部行政争议之外的行政争议。[vii][vii]当然，英国行政裁判所的优点是显而易见的：专门复议机构的人员专业性、技术性较强，裁判所的成员一般都是各行各业的专家,它的成员既有法律知识，又有行政管理经验，因而能够保证专业权威性。其次，专门复议机构常设，有较强的独立性，因而有助于树立公正、权威的形象，博取当事人的信赖。适用法律和程序比较灵活，不受“判例”拘束，解决行政争议迅速及时等等。

考虑到我国现行复议机关设置的弊端，借鉴行政裁判所制度，结合我国的特殊国情，笔者在此大胆地为我国复议机构改革提出如下构想：[viii][viii]

首先，在县级以上（含县级）各级人民政府内统一设立行政复议机构，地位上平行于各级人民政府的工作部门。之所以不主张建立类似英国裁判所那样的机关，主要是出于我国特殊的制度建设情形的考虑。我国已经建立起的复议机构体系主要的问题在于缺乏相对独立性，一旦将现有的制度推倒后建立完全独立的复议机构体系，则不可避免地会大幅增加制度改革成本。而针对现有的制度，似乎在政府内部设置统一的平行于各工作部门的复议机构就可以很大程度上解决其开展工作的独立性问题，比完全推倒重来的制度改革所带来的震荡要小的多！考虑到各级政府内部一般都设有法制办公机构，因此复议机构宜在其基础上组建，以免造成资源的浪费。而乡镇政府的复议事项由于其自身的条件限制，似乎可以直接交由县级政府的复议机构统一受理。同时，对于现有的垂直领导的一些机关（如海关、金融、国税和外汇管理等）的复议，则可以考虑统一交由各级政府的复议机构来受理，因为原有的复杂、混乱的复议管理设置在现实中的运作弊端显而易见。[ix][ix]

其次，对行政复议机构成员的资格应有严格的限制，必须是法律和行政方面的专家或者是具备相当社会工作经验及知识的人。不对复议工作人员的资格和条件作出规定，就难以保证复议工作的有效开展。行政复议机构的负责人和一般的成员为专职工作人员,另外可以考虑聘请一定数量的外面的专家作为兼职工作人员，以提高工作队伍的整体专业素质。行政复议机构应当将录用和聘任的工作人员按不同专业设置花名册，供复议申请人自主选择复议受理人员。

机构行政论文第2篇

在当代中国，随着经济的进一步发展，对外开放的进一步深入，民众对政府的要求也在不断发生变化，传统的，集权的，大包大揽的政府已不再适合中国发展的要求。加入WTO，不仅我国的经济面临着巨大的挑战，而且对我国整个行政系统也提出了新的要求，现今所需要的政府应该是一个“精干，廉价”的政府。显然，在各领域都呼唤改革的现在，行政改革已势在必行。 从行政文化来讲，现代行政文化讲究的是法治，理性，功绩主义，效率观念，民主观念，对行政效率的要求正在日益提高，甚至可以说，行政改革就是为了提高行政效率。现代行政价值体系以“服务，效率，廉洁”为第一，效率是重大问题，如何通过行政改革来提高行政效率，这是一个重要的政治课题。 行政改革是多方面的，但是从我国目前情况来讲，力度最大，效果也最显著的，莫过于机构改革。机构改革是提高行政效率的重要环节，它可以简化行政程序，缩小政府管理幅度，为科学管理创造前提条件，完善政府功能，提升政府办事能力和效率。 第一章 行政效率的理论分析 第一节 行政效率的概念 “效率”一词，源于拉丁文，属哲学的一个概念，本指有效的因素，通常人们理解为：有效的达到目的的适应性和能力。到了19世纪，效率才作为一个自然科学名词应用于物理学和工程学领域。 效率=（有效能量或功/原有能量或功）*100% =（输出能量或功/输入能量或功）*100% 本世纪以来，科学管理运动得到发展，效率概念才被应用于经济和商业界，并进而引入行政管理领域。但是由于行政管理效率的综合因素较多，所以无法简单地用输入量和输出量的比值这样一个数量观念来衡量。因此对于行政效率，许多学者有不同的解释。 A 机械效率观。即把人力，经费，时间看作决定行政效率内容的三大要素，行政效率等于成果和成本之比。但是缺陷是：这种方法无法将一些无形的价值因素考虑在内。 B 功能效率观。行政管理所产生的社会功能的程度，用社会功能的高低衡量行政效率的高低。行政效率等于行政社会功能和行政耗费之比。社会功能大，耗费小，行政效率就高。它在一定程度上弥补了机械效率观的不足，但是它的缺陷在于：其中无形的消耗，效果；间接的消耗，效果；行政管理的社会价值，不可能完全用价值工程分析方法测量和计算。 C 系统效率观。即行政效率是整体效率，系统效率，是数量与质量的统一，功能与价值的统一，宏观与微观的统一。效率原则是以最少的劳力和费用获得最大的效果，取得整体最优化。这个整体最优化，包括决策层决策最优化，管理层管理最优化，执行层执行最优化。 关于行政效率，目前尚无被普遍接受的理论。对于行政效率，较为通用的定义是：行政效率是国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力，物力，财力等要素间的比例关系，是政府职能的具体体现。 [t1] 第二节 行政效率的评估标准 行政效率没有一个万能的标准和公式。 20世纪30年代，美国一位科学家用婴儿死亡率来衡量一个城市的行政效率，婴儿死亡率与城市管理许多方面息息相关。但是，人们后来发现婴儿死亡率与城市管理的许多方面并无线形的因果关系。 之后，有人主张用“质”来评价行政效率，以人的道德，价值观念作为衡量它的标准。但是，这种方法没有数量观念和定量关系，同时个人主观成分较多，缺少公正的客观标准。 也有人提出用“量”来测量，一些人把机械效率照搬过来，另外一些人把功能效率照搬过来，但是如前所述，两者皆有缺陷。 这以后，人们对行政效率的探讨仍在继续，用能力考察，用效果考察相继被提出，但都存有缺陷和不完善的地方。

机构行政论文第3篇

一、建国以来我国煤炭工业管理体制的历史变迁

我国煤炭工业管理体制的变迁,笔者将其划分为起步时期、探索时期、改革初期、全面改革时期四个历史阶段。具体是:

1.起步时期(1949110～1960112)。1949年10月1日,中华人民共和国成立后,中央人民政府即设立了燃料工业部,负责管理煤炭、石油和电力,并任命陈郁为新中国首任部长。全国煤炭工业实行在中央人民政府统一领导下,以各大行政区为主进行管理的体制。燃料工业部下设煤矿管理总局,直接管理华北地区的国营煤矿企业和华东地区的部分国营煤矿企业。东北人民政府下设煤矿管理局,管理东北地区的煤矿。华东、中南、西北、西南军政委员会工业部,设有煤炭管理局,管理所属地区的国营煤矿企业。省、直辖市、自治区及其以下各级政府的工业部门管理各级地方煤矿企业。燃料工业部直接管理开滦煤矿。国家对煤炭企业生产、建设实行直接计划、资金和物资管理实行按需要实报实销。1955年8月,为了加强对煤炭工业的领导,国家撤销了燃料工业部,成立煤炭工业部。任命陈郁为部长。煤矿管理总局随之撤销。东北、华东、中南、西北、西南五个地区局分别改名为沈阳、济南、武汉、西安和重庆煤矿管理局,另加上河北国营煤矿企业由煤炭工业部直接领导。总之,“一五”时期国家在煤炭管理体制采用了以垂直行政管理为主的行政管理体制,即以煤炭工业部管理为主,实行煤炭工业部———地区煤炭工业管理局———矿务局(矿)三级管理。煤炭工业部通过地区煤炭管理局,管理全国煤炭工业企业。煤炭行业实行指令性计划,统收统支,利润全部上缴,亏损由国家补贴,物资由国家按计划调拨、供应,煤炭产品国家统一分配、统一定价。“二五”时期经过了下放与上收企业两个过程。初期把部属企业下放给予地方,扩大企业权限,削弱宏观控制。后期重新集中部分企业人财物、产供销等权力,上收关系国民经济命脉的重点煤矿,加强集中统一管理。由此可见,在新中国成立后的前10年,国家政权刚刚建立,作为国民经济重要支柱产业的煤炭工业还比较脆弱,在管理体制,中央政府主要借鉴学习了前苏联的经验,实行了一套计划经济的管理体制,这对奠定、夯实我国煤炭工业的基础地位,巩固新生的人民政权,改善城乡人民生活,促进国家“一五”、“二五”计划的完成,无疑起到了极为重要的作用。

2.探索时期(196111～1978112)。随着全国经济调整工作的开展,三年调整时期,在强化行政统一管理的同时,经济管理体制改革也开始进行尝试。1964年根据中共中央关于“在我国社会主义制度下,试办‘托拉斯’的组织形式管理工业,这是工业管理体制的一项重大改革”的指示精神。煤炭工业部先后成立了华东、贺兰山、渭北三个煤炭工业公司,按地区集中统一进行经济核算的要求进行了改革试点。1978年根据中共中央《关于加快工业发展若干问题的决定》,煤炭工业部先后与有关省、自治区进行协商,并经国务院批准,陆续上收了部分统配煤矿及煤炭科研、教育、设计等事业单位。1978年后,东北三省、内蒙古东部地区、安徽、贵州、四川等省、自治区和大屯等32个统配煤矿,由以地方为主的双重领导改为煤炭工业部直属。这些单位的人财物、产供销均由煤炭工业部统一管理。在这一时期,为了强化行政统一管理,国家实施了对煤炭工业管理体制改革的尝试,由于这种改革、探索是建立在以社会主义计划经济为指导思想之下,又加上十年的动乱,致使整个管理体制的探索显得杂乱无序,国家煤炭工业基本处于徘徊、动荡、停滞不前的境况。后期,煤炭工业与其他产业一样,濒临崩溃的边缘。

3.改革初期(1978112～1990112)。1978年12月,党的十一届三中全会召开以后,国家对煤炭工业管理体制进行了有计划的改革,1982年以来成立了安徽煤炭工业公司,大屯煤电公司、重庆煤炭工业公司等,作为煤炭工业管理体制改革的试点。此间国家实行了煤炭工业部和地方政府双重领导,以煤炭工业部为主的管理体制,公司是经济核算单位,并代表煤炭部、地方政府对省、市内的统配煤矿、地方煤矿行使行业管理职能。公司以提高经济效益、加快发展煤炭工业为目标,有较大的经营管理自,并按照经济体制改革总的方向和责权利一致的原则,建立健全经济责任制。1984年,为适应统配煤矿投入产出总承包的需要,中共中央、国务院批准调整部分骨干统配煤矿的管理体制,将煤量外调量大和对国民经济起重要作用的地方和企事业单位划归煤炭工业部直属。1985年,统配煤矿总承包开始实施,到1985年,煤炭工业部直属的管理机构有东北内蒙古煤炭业联合公司、重庆煤炭工业公司和河北、山西、河南、陕西、山东、贵州、四川煤炭工业管理局,其他省(区)的煤炭工业管理部门是省(区)人民政府的职能机构,管理所在省(区)的煤炭企业。1988年,第七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案,撤销了煤炭、石油、电力、核工业部,组建了管理电力、煤炭、石油、核工业的能源部。机构改革后,煤炭工业的管理形成了多头领导,分散管理的管理体制。除系统外煤矿以外,其余的国家主要煤矿由中国统配煤矿总公司(简称中煤总公司)等6个单位进行管理。中煤总公司通过河北、山西、重庆等公司分别直接管理河北、山西、重庆等省、市境内的统配煤矿以及为其服务的基建、地质、教育、设计等企事业单位,并继续执行国家对统配煤矿的总承包。其他省、自治区、直辖市以地方管理为主管理统配煤矿,采用转包形式,纳入国家对统配煤矿的总承包。随着党的十一届三中全会的胜利召开,党和国家的工作重点转移到了以经济建设为中心上来,国家对煤炭工业管理体制的改革也拉开了帷幕。改革初期,人们由于受“左”的思想、传统观念的影响和干扰,国家又实行的是社会主义有计划的商品经济,因此,这时期煤炭工业管理体制的改革基本处于分分合合、下放上收状态,并未有效实现政府职能的转换。

4.全面改革时期(199111～至今)。1993年8月,根据第八届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案,国家撤销了能源部和中国统配煤矿总公司,组建煤炭工业部。其职能转变为:一是逐步取消指令性生产计划,改为指导性计划,除国家规定的考核指标外,煤炭部只考核盈亏和百万吨死亡率两项指标,主要职能转为研究和制定行业发展战略、布局和规划。二是不再干预企业生产经营活动,逐步取消指令性物资分配,主要职能转为产、运、需的平衡及协调外部关系。三是三年内逐步取消统配煤炭指令性分配计划,放开煤价,主要职能转为研究改革煤炭订货、销售和运输体制,培育和发展煤炭市场。四是下放干部管理权限,大幅度减少部直接管理干部的数量,劳动工资只管工资总额等宏观管理,不干涉企业的劳动用工权企业自有资金自主使用,部只集中吨煤收取一元维简费,用于救灾、补助和支持科研、教育等事业,主要职能转为制定产业政策,协助综合经济部门运用经济杠杆,引导企业提高经济效益。1988年6月,根据九届全国人大一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》,将煤炭工业部改组为国家煤炭工业局。并明确国家煤炭工业局为国家经济贸易委员会管理的主管煤炭行业的行政机构。其职能调整为:国家煤炭工业局必须贯彻政企分开、权力下放、权责一致的原则。具体是:第一,政企分开,不直接管理企业。原煤炭部所属的国有重点煤矿下放给地方;不承担投资项目的立项、审查、审批职能,不下达煤炭生产计划和盈亏指标;不承担审批公司等职能。第二、权力下放,增强地方人民政府和社会中介组织的功能,国有重点煤矿的减员增效、转产分流、实施再就业工程、行业的市场建设等管理,资质审查等具体工作,交给地方人民政府或社会中介组织承担。第三,权责一致,相近职能交由同一部门承担。将有关产业政策、经济调节、安全生产等职能,交给国家经贸委;将直属高等院校交由教育部统筹安排;系统养老保险统筹的职能,由劳动和社会保障部统一组织交给省、自治区、直辖市人民政府承担;质量监督职能交给国家质量技术监督局。国家煤炭工业局负责拟定行业规划;组织研究行业法规和规章、制度、标准,实施行业管理;推动行业结构调整,指导企事业单位的改革。1999年12月,国务院办公厅以(1999)104号文件印发了“煤矿安全监察管理体制改革实施方案的通知”。通知指出,根据党的十五大关于加强执法监管部门的精神,从我国煤矿安全监察工作实际出发,在实行政企分开的基础上,按照精简、统一、效能的原则,改革现行煤矿安全监察体制,实行垂直领导,设立国家煤矿安全监察局,与国家煤炭工业局一个机构,两块牌子。国家煤矿安全监察局是国家经济贸易委员会管理的负责煤矿安全监察的行政执法机构,承担现由国家经贸委负责的煤矿安全监察职能。国家煤炭工业局的有关内设机构,加挂国家煤矿安全监察局内设机构的牌子。将原煤炭部直属的河北、山西、辽宁、重庆等19个省(自治区、直辖市)煤炭工业管理局,改组为煤矿安全监察局,均为国家煤矿安全监察局的直属机构;实行国家煤矿安全监察局与所在省(自治区、直辖市)政府双重领导,以国家煤矿安全监察局为主的管理体制,现由劳动等部门负责的煤矿安全监察职能,均由煤矿安全监察局承担。国家煤矿安全监察局的主要职责是:研究拟定煤矿安全生产工作的方针、政策,组织起草有关煤矿安全生产的法律、法规草案,制定煤矿安全生产规章、规程,拟定煤炭工业安全标准,提出保障煤矿安全的规划和目标。贯彻执行国家有关安全生产的方针、政策和法律、法规及有关规章,履行国家煤矿安全监察职能;以及承办国务院和国家经贸委交办的其他事项等11项职能职责。2001年2月19日,国家经贸委按照有利于建立和完善适应社会主义市场经济体制要求的有中国特色的行政管理体制,根据党中央、国务院的部署和要求,宣布撤销了国家煤炭工业局等9个委管国家局,并组建国家安全生产监督管理局,与国家煤矿安全监察局一个机构,两块牌子,国家煤炭工业局的职能与国家冶金工业局等9个国家局一起,并入国家经贸委,国家经贸委内设职能司(厅、局)由原来的20个增加为22个,由有关司、局行使国家煤炭工业局的职能。国家经贸委称,此次机构改革和调整,是推进政府机构改革,形成精简、统一、高效行政管理体制的又一重大举措,有利于实现政企分开、转变政府职能、建立和完善社会主义市场经济体制,提高政府工作效率,增强宏观调控能力。该时期应当是煤炭工业迎来春天的时期。为了实现党的十四大提出的建设有中国特色社会主义政治、经济、文化的目标和十五大描绘的改革蓝图,全面深化经济体制改革,切实推进政企分开和政府职能转变,建立有中国特色的政府行政管理体制,调整经济布局和产业结构,实现国民经济持续、快速、健康发展,国家对煤炭工业管理体制进行了全面、深入的改革。然而由于调整频繁,变动过快,尤其是煤炭行业管理和安全监察职能“分家”,煤炭工业成为人们心目中的“夕阳产业”,致使人们对煤炭工业的持续、长远发展产生了深深的忧虑。

二、提高政府行政机构改革科学性的几点思考

机构行政论文第4篇

行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政性为侵犯其合法权益，依法向人民法院提讼，由人民法院作出裁判的诉讼活动。依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，不适用调解，从结案方式上只有判决、裁定等，没有设定调解的方式。司法实践中证明，人民法院审理行政案件，如果单纯依照行政诉讼法的规定，只审查行政行为是否合法就依法作出裁定，就案办案的话，从法院本身来讲，不利于化解矛盾纠纷，还有可能促进矛盾激化，不利于处理行政机关、行政相对人、人民法院之间的关系，不利于促进社会的和谐。在行政审判实践中，简单地通过裁判解决行政争议，有时不仅不能做到案结事了，还有可能使矛盾加剧，寻求多元化行政纠纷解决机制成为行政审判工作的重大课题。

一、建立行政诉讼和解制度的现实意义

行政诉讼是一种社会纠纷的解决机制，和解协调无疑是一种解决纠纷的有效手段。同时，这种协调制度建立在法院依法核准的基础上，能确保国家利益、公共利益及他人利益切实得到维护。所以，在当前城市拆迁、征地补偿等行政案件大量增加，群众性事件和涉诉上访案件不断，行政纠纷错综复杂的情况下，构建和完善行政诉讼和解协调机制有着重要的现实意义。

1、降低成本，节约资源。行政审判判决耗时耗力，并且容易引起上访、申

诉等现象，浪费各种资源。在行政诉讼中通过和解协调好“官民”纠纷，更易化解当事人之间的矛盾，使“官民”握手言和，彻底平息纠纷，节约了诉讼成本和司法资源，做到案结事了，双方满意。这一点在原告人数较多的共同诉讼方面更为典型。

2、缓解对抗，自纠不足。行政主体通过改变不合理的具体行政行为使行政

相对人的合法利益得到保障，消除其对行政机关的抵触情绪，增进人民群众和行政机关的相互理解和信任。在被告作出的具体行政行为有瑕疵的情况下，行政和解可以使行政机关意识到自己的不足并加以改进完善，为行政机关提供了一个自查自纠的平台。

二、行政和解应注意的问题

一是要坚持合法原则，增强解决纠纷的公正性。每一起行政案件，法院都应查明案件事实，对具体行政行为的合法性作出明确判断，在分清各方是非的基础上进行协调。即不损害原告的合法利益，也不放纵被告的违法行为。对具体行政行为的合法性，只能审查，而不能协调。

二是要坚持自愿原则，增强当事人地位平等意识。行政诉讼协调应建立在双方当事人之间的权力或权利能互谅互让，当事人地位平等的基础上进行。无论是管理方或被管理方，在法律地位上均是平等的。因此，当事人之间协调处理纠纷必须出于自愿，协调意见必须是当事人的真实意思表示。法院不能强制任何一方当事人协调处理案件。

机构行政论文第5篇

一、问题的提出 调解，在我们这样一个崇尚“和为贵”、“和为先”文化传统的国度里，向来受到重视并在审判实践中得到广泛的运用和推广，并为西方人称之为“东方经验”而加以推崇。然而，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条却明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。” 笔者以为，作出这样的规定并非因为实践的不可行，也并非因为理论和学术上存在某种阻碍。而在于中国行政诉讼的立法遵循“行政主体单方无处分权”的观点所致的后果。这与国外一些国家在立法明确规定审理行政案件可以适用和解方式完全格格不入。前联邦德国1960年《行政法院法》第106条明确规定：“只要参与人对和解的标的有处分权，为完全或部分终结诉讼，参与人可在法院作出笔录，或在指定或委派的法官面前作出笔录以达成和解。法庭和解也可以通过以法院、主审法官或编制报告法官建议作出的裁定形式，以书面形式在法院达成。”这从侧面说明了调解在行政诉讼中的可适用性。而事实上，自人民法院受理行政案件以来，行政审判实践对立法就表现出明显的不认同。主要表现是以庭外协调为主导形式的变相调解泛滥成灾，最终导致的结果是行政案件的撤诉率长期居高不下。 据统计，自1987年以来，全国一审行政案件撤诉率从未低于收案数的1/3，最高时达到57.3%，个别地区一度竟然高达81.7%.出现这样一种情况的原因一方面在于行政诉讼本身脱胎于民事诉讼，行政诉讼适用调解已经成为行政审判的一个“公开的秘密”，并为广大的行政审判法官乐此不疲地加以运用。由于行政诉讼立法上对调解适用的禁止，法官在促成双方当事人达成和解协议后往往要求作为行政管理相对人一方的原告以撤诉而了结。从负面效果来看，大量变相调解的出现，使法律的权威受到诋毁，立法显得流于形式。 为什么会出现这样的境况呢？笔者以为，行政诉讼立法对调解这一制度的排斥是其症结所在。解决这种现状的根本出发点在于行政诉讼对调解机制的引入。现实中，学者们对建立行政诉讼调解制度的呼声也越来越高，基于此，笔者试就行政诉讼调解机制的引入之必要谈一点浅薄之见，以期抛砖引玉。 二、行政诉讼立法现状与司法实践之冲突及其弊端 行政案件不适用调解的原则在我国最早可追溯到1985年最高人民法院公布的《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》，该通知明确指出，“审查和确认主管行政机关依据职权所作出的行政处罚决定或者其他行政决定是否合法、正确，不同于解决原、被告之间的民事权利、义务关系问题，因此，人民法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正的判决。”1987年，最高人民法院在《关于审理经济纠纷案件具体适用民事诉讼法（试行）的若干问题的解答》中再次就不适用调解作了规定，现行《行政诉讼法》更加明确了这一点。在这样的前提下，行政案件不适用调解原则就得以确立，调解既不能作为行政诉讼的一个必经程序所存在，也不能作为行政诉讼结案方式，理论界也对此持一种“存在的就是合理的”态度，许多的教科书也把行政诉讼不适用调解作为行政诉讼的特殊原则之一加以详细分析。 行政案件的审理何以不适用调解，理论界的主要观点认为，调解原则在诉讼中得以成立的前提是当事人能够自由处分其权利，而行政诉讼的被告代表国家行使行政管理职权，这个职权是依法定程序赋予，往往是特定的，因而行政主体没有单方面的处分权，当事人应受处罚就受处罚，不应受处罚就不受处罚，如果通过调解，使应受处罚的行政相对人没有受到处罚，那就是对社会公共利益的损害，是对公共权力的滥用，损害法律的严肃性。然而，诚如边沁所言，“从来没有一项法律的改动，事后人们会找不到不懊悔的理由”. 《行政诉讼法》作出这样规定的本意，无疑忽视了现代行政不再拘泥于传统的“高权”行政，而包涵了行政指导、行政合同等非行政权力的客观存在；忽视了某些行政行为并不必然具有公共性的客观事实；忽视了行政主体依法享有很大的自由裁量权的客观事实；忽视了作为行政相对人的公民、法人或其他经济组织有权依法处分自己权利的客观事实，也忽视了行政主体与行政相对人的利益关系已从单一的利益冲突、对抗发展演变成为利益一致、相得益彰的客观事实。这在司法实践中就能得到很好的注解。 现行《行政诉讼法》施行十余年来，尽管明确规定了行政案件不适用调解，但是我们所看到的却是另外一番景象。大量案件是原、被告在法院默许乃至动员下通过“协调”解决的。这种异化了的方式是调解制度在司法实践中最为生动的写照，为解释这一 客观存在的现象，学者们也是颇费周折，如有人指出：“审查行政案件不适用调解原则并不能排除人民法院在审理过程中对双方当事人进行一些说服教育工作。”也有人说，“法院不能调解，但双方当事人可以和解呀。”还有的则把法院审查某些行政案件时，依据现行法律难以作出公正判决或依法作出判决后显然容易被曲解的情况下，建议被告改变具体行政行为，动员原告撤诉，从而终结诉讼的一系列沟通活动称作“行政审判协调”，同时还强调了其与调解的区别。而这种所谓的协调机制实质就是一种变相调解，实践中很多人都为此提出它的好处，诸如法院少了讼累，当事人之间少了对抗，多了和谐等等，认为这系现代社会所极力倡导的一种司法理念。而实际上，由于没有实定法的支持，这样一种协调机制在实践中显得过于随意，甚而异化成了法官手中的权力，其弊端也显而易见，“和稀泥”、“以判压调”、“以劝压调”、“以诱促调”等现象甚嚣尘上，直接的后果是行政案件的撤诉率多年来居高不下，同时它也给行政审判的正常开展带来以下危害：（1）严重影响了行政诉讼所追求的社会效果。（2）法官的公信度下降。（3）法院的司法权威降低。（4）法律的严肃性受到影响。（5）影响法官素质的提高。可见，法律制度本身对行政诉讼单纯的裁判机制提出了严峻挑战。 此外，我国行政诉讼就是否适用调解在立法上本身也存在矛盾之处。这就是行政诉讼法把行政赔偿诉讼可以适用调解作为了不适用调解原则的例外。对此，学术界更是分岐严重。持肯定观点者认为，行政赔偿的具体问题并不直接涉及行政权力的行使，诉讼类似民事纠纷，行政赔偿在形式上与民事赔偿极为相似，可以看作是当事人的一种民事权利，法院进行调解，便于迅速结案，减少纠纷。[12]因此行政赔偿诉讼可以适用调解。相反，持否定观点者则认为，既然行政赔偿诉讼已被纳入行政诉讼法，就应当遵循包括不适用调解原则在内的行政诉讼基本原则。基于作为被告的行政主体不能处分行政权的原理和调解的不利后果，行政赔偿诉讼不应当适用调解。[13]还有的观点则认为，虽然行政赔偿诉讼可以适用调解，但是应当受到应有的限制，即“对侵犯公民人身自由权与生命权造成损害的行政赔偿诉讼案件不适用调解。”[14] 笔者以为，这种理论上的争锋相对隐隐约约地暗示我们，并非行政诉讼适用调解这一原则自身有什么问题，只是我们没有找到合适的理论来进行说明罢了。事实上，我国行政诉讼法规定行政赔偿可以适用调解作为行政诉讼的一个例外也并没有从立法上给一个明确的理论依据。行政赔偿诉讼说到底属于行政诉讼的范畴，单纯从特别规定优于普遍性规定的理论依据而言似乎有一定的道理。但是，我们不能简单地从行政赔偿诉讼中原告诉讼请求方面来考虑它与民事诉讼的相似之处。因为引起行政赔偿诉讼的根源还在于行政主体的行政侵权，它与民法中平等主体之间的民事侵权还是有着根本区别的。也就是说，它始终属于行政主体单方的行政责任而非民事责任，而行政机关的权力与责任是相统一的，如果依据行政机关单方无处分权的观点，对权力无处分的行政主体对其责任也不可任意处分。即既不能滥用，也不能放弃，否则就属于行政违法。很显然行政赔偿诉讼适用调解与行政案件不适用调解这一基本原则之间本身就存在矛盾之处。 三、行政诉讼调解机制引入的可行性 历史的年轮早已步入了新的世纪，中国的行政法治建设也翻开了新的篇章。“以人为本”的基本治国方略，“科学发展观”的崭新视野，“和谐社会”的总体要求，都让人们不得不再次冷静地审视中国传统法律文化对现阶段审判制度改革的现实意义。行政诉讼作为宪政的基石，如以单纯的裁判方式来解决纠纷，存在着一系列的矛盾，如法律规范与社会规范的矛盾，规则的定性、程序的僵化与解决特殊个案所需要的灵活性之矛盾，作为合法与非法的“非黑即白”的判决结果与当事人期望的矛盾，行政纠纷涉及的简单权利义务关系与纠纷背后多样的社会关系的矛盾等等。这些矛盾的存在很大程度上限制了行政诉讼作为行政纠纷解决手段的功能和效果。 当然，我们不能绝对地认为单纯的行政裁判的弊端和困境都是调解的优势。但是行政诉讼引入调解机制的诸多内在价值是行政裁判所无法媲美的。首先行政诉讼调解的主要价值来自其程序利益即成本低、迅速、便利的特点，使当事人获得较大的收益。 其次，行政诉讼调解所追求的公平、正义理念更适合于解决社会形式正义与实质正义、形式法与实质法等理论难点问题，笔者仅想简单地指出调解在这一方面存在的几点优势。一是以非对抗方式解决纠纷，维护当事人之间的和谐关系，乃至维护 共同体的凝聚力和社会稳定；二是使当事人更多地参与纠纷的解决，发挥人的主体性；三是弥补法律规范的滞后及非人性化的缺陷；四是使诉讼更多地实现法律效果与社会效果的双重统一；五是便于案件的及时执行，切实使当事人权益保护的最大化。 再次，调解机制是对司法权运行的一种权利限制。孟德斯鸠说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[15]那么，人们在利用司法的行政审判权限制行政权的同时，利用什么来限制司法权呢？于是人们将视线投向了程序正义，程序正义的思想精髓是当事人诉讼权利对司法权的公然和合法的遏制。即用权利限制司法权的滥用。调解机制的引入恰在于发挥当事人的诉讼权利，有效限制司法权，弥补了行政诉讼在此方面的缺陷。 最后，行政诉讼调解是行政法律规范的一种发展机制。[16]调解的程序规则和信息流通体制为行政诉讼法律规范的形成与发展提供了一种特殊的机制。 调解机制之所以应引入到行政诉讼之中，是因为其运作是建立在法治基础之上的。法治社会是以尊重人的主体性为前提的，在强制性的外在限制有边界以内，最大限度地发挥主体的自主性和积极性。[17]这也为行政诉讼判决与调解的功能互动与互补提供了支撑。调解同样属于程序的范畴，它为社会提供了解决纠纷程序正义的框架，其宗旨是为当事人提供了一种在平等公正程序中通过合意解决纠纷的渠道。将调解机制纳入行政诉讼程序之中，作为行政纠纷与利益冲突的调节器，它能与行政诉讼的司法判决程序相互协调和互补，共同支撑行政法治的理想大厦，提升通过有效解决行政纠纷所产生的社会效益。[18] 据此，笔者认为，行政诉讼调解在理论上不仅是可行的，而且应当成为一种原则，只有在妨碍公共利益的情况下才可以不准予调解。有观点更为尖锐地指出，“不许调解的规定被悄然规避、名存实亡，调解结案的现实需要，不是一个法条所能禁不起得住的。”[19]笔者以为，与其放任违法调解与变相调解行为泛滥，还不如从立法上对行政诉讼适用调解予以明确规定。这样，行政争议的解决就完全可以跳出“不适用调解”、“不得调解”的樊篱了。 四、行政诉讼调解机制的适用范围及程序构想 （一）行政诉讼调解机制适用范畴的确立 既然行政诉讼可以适用调解这一原则可以确立，那么其适用范围又该如何确立呢？哪些类型的行政案件可以适用调解呢？由于引起行政诉讼的具体行政行为的形式多样，行政法律关系又很复杂，并随着社会经济的发展出现很多新的行政法律关系。所以笔者认为，单纯以某一种标准来划定行政诉讼调解的适用范围是很难的，应当从不同的标准出发，综合考虑相关因素，就个案来决定是否适用调解。 1、对具体行政行为所认定的事实双方当事存有争议，通过双方当事人互相出示证据、交换证据就可以查明案件事实的，人民法院可以进行调解。如果双方当事人对证据的证明力、证明标准等存在错误认识的，通过调解达成一致并解决纠纷的，就无须走完一个完整复杂的审理过程。 2、行政主体所作出的具体行政行为认定事实清楚，适用法律法规正确，仅仅违反法定程序的，可以适用调解。违反法定程序的情形有两种，一种是仅仅违反了法定程序，但实际结果合法，这是具有瑕疵的行政行为，现行《行政诉讼法》对此都以违法行政行为加以认定，审判结果则是判决撤销并要求重作。[20]笔者认为，对这类行为判决撤销并要求重新作出具体行政行为实际上是对资源的浪费。如果在法院的主持下进行调解使双方当事人互相谅解，解决纠纷则是更为妥当的方法。对这类案件是否进行调解应当根据其他因素来综合考虑。 第三、对于行政机关享有自由裁量权作出的具体行政行为，人民法院可以进行调解。也就是说，对于合法但不合理的具体行政行为可以进行调解。特别是涉及行政处罚方面的行政行为，如行政拘留、罚款、责令停业整顿等。 第四、涉及非行政主体单方意思表示的行政行为的行政案件可以进行调解。如行政合同案件、行政指导案件、行政裁决案件等等。这类案件的共同特点是行政主体所作具体行政行为一般是基于协商、合作的态度，为了达到行政管理目的而放弃了“高权性”的姿态，使得行政诉讼调解制度拥有可以发挥的空间。同时，这类案件所涉及的具体行政行为本应解决民事争议问题，理所当然可以适用调解 。 当然，笔者对行政诉讼调解适用范围也仅仅限于个案的列举，无法穷尽其具体范围，随着社会的不断发展，新类型的行政法律关系不断出现，行政诉讼调解的适用范围也是不断发展变化的。 （二）行政诉讼调解机制程序设计 1、行政诉讼原告享有调解程序的启动权。这样规定的目的在于保护弱者的权益。行政主体一般只会在其认为自己的行为可能违法的情况下才会主动要求调解，因而，不能赋予其调解的启动权。从中国诉讼文化的角度看，“厌诉”是中国老百姓普遍的诉讼心理，尤其是对“民告官”的行政诉讼制度更是敬而远之，即使提起行政诉讼那也是万不得已，并且，在诉诸法院之后，他并不是一定要与政府决以胜负，他更愿意接受一种既能解决问题又能不伤和气的做法。因此，原告是愿意接受行政诉讼调解制度的，应当赋予原告调解程序的启动权。 2、调解应坚持公开原则。笔者认为，行政诉讼适用调解制度的目的在于使目前这种私底下的交易公开化、合法化。因而，调解程序必须公开，而且应当设立专门的监督机构，使得行政诉讼中法官的行为能有合法的监督主体，从而避免法官违法与行政机关“串通一气”，侵害行政相对人的合法权益。 3、调解适用的阶段应限定在一审期间。在行政案件开庭审理前的准备阶段，享有调解启动权的一方当事人可以请求启动调解程序。人民法院就应通知行政机关参加调解程序。如果当事人未请求的，法院可直接适用审理程序开庭审理。在一审期间，适用调解符合简捷的宗旨。二审不仅对纠纷给予解决，同时还担负着审查一审裁判正确与否的任务。所以在二审期间适用调解不仅会浪费司法资源，拖延时间，也会效果甚微。因而，调解适用的阶段应限定在一审期间。 4、调审相分离，审前调解。应当把调解从行政诉讼的审判程序中分离出来，使调解成为独立于审判之外的处理行政争议的一种方式。为了避免造成当事人威慑于法官的权威而违背其真实意愿达成调解协议，主持调解的法官和审判案件的法官必须相分离。调解程序由行政相对人申请在第一审程序中于开庭审理前启动，若达成调解就不再进入审判程序，若调解不成，则转入审判程序。 5、调解应成为法院法定的结案方式之一，这是行政诉讼调解制度建立的标志。调解协议自当事人各方同意签名或盖章之时起生效。经法院审查确认后应当记入笔录或将协议附卷，并由当事人、调解人员签名或盖章后具有法律效力。当事人请求制作调解书的法院应当制作调解书。调解书的效力等同于法院判决，双方当事人不得反悔，且对生效的调解书不得上诉，如确有证据证明调解违反自愿、合法原则的可申请再审。 最后，笔者特别指出的是，调解作为一种纠纷解决机制，在人类历史长河中发挥着重要的作用。行政诉讼能否引入调解机制，尚须从理论上加以不断地探讨和研究。对此，笔者拭目以待。 注释： [德]平特纳，德国普通行政法[M].朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第292页。 孙林生，刑淑艳，行政诉讼以撤诉方式结案为什么高居不下？——对365件撤诉行政案件的调查分析[J]行政法学研究，1996第3期 高秦伟，中国行政诉讼调解制度的现状与课题。《河南省政法管理干部学院学报》2009年第1期 罗豪才，应松年，行政诉讼法学[M]北京，中国政法大学出版社，1990.319-320；胡建淼，行政诉讼法教程，杭州大学出版社1990，53；张正钊，行政法与行政诉讼法，中国人民大学出版社，1999.343等等都可见这样的论述。 [英]边沁，政府片论[M]沈叔平译，北京商务印书馆，1996年版，第109页 如治安管理处罚中对于一般轻微的人身伤害所作出的行政处罚，这类行为直接涉及的往往是加害人与受害人两者之宰的关系，对此类行为的处理就限难说一定损害了社会和国家及他人的利益。 只要法律、法规赋予行政主体一定幅度或范围的行政裁量权，也即相对人应履行的义务具有变动的可能性，应该说就是可以和解的。 刘恒，行政救济制度研究[M]北京，法律出版社，1998年版，第191页 刘善春，行政诉讼原理及名案解析[M]北京，中国法制出版社，2001年版，第644页 张步洪、王万华，行政诉讼法律解释与判例述评。北京，中国法制出版社，2000年版，第372页 罗应鹏，对行政诉讼中法官动员息诉行为的重新认识及评判。人 民司法，2000年第11期 [12]朱维究，中华人民共和国行政诉讼法讲话。北京，中国政法大学出版社，1989年 [13]陈旭峰，对“赔偿诉讼适用调解”的思考，行政法学研究。1997年第3期 [14]刘伟光，行政审判中调解制度的适用范围。人民司法，2009年第11期。 [15] [法]孟德斯鸠，论法的精神，商务印书馆子961年版，第154页。 [16]季卫东，调解制度的法律发展机制。比较法学研究，1999年3、4期。刘荣军，程序保障的理论视角，法律出版社1999年版，第17页。 [17]王树民，我国建立行政诉讼调解制度的必要性，前沿，2009年第10期 [18]棚濑孝雄的解决与审判制度王亚新译，中国政法大学出版社1994年版，第26-35页。 [19]何海波，行政案件应当允许调解。法制日报，2009年3月3日第五版。 [20]《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第2项规定，具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被重新作出具体行政行为：3、违反法定程序的。

机构行政论文第6篇

1.缺乏健全的行政管理体制

就目前企业行政管理工作中存在的问题来看，绝大多数企业都受到了传统的行政管理体制的影响，主要表现在：首先，企业内部的行政管理缺乏重要的法律依据，尽管企业在自身发展的进程中，也建立了一些相应的法律法规，但是并没有取得太明显的效果。其次，多数企业都没有科学合理的行政规章制度，并且企业在对行政规章制度建设的过程中，并没有将这些规章制度与企业的实际情况相联系，使得二者之间处于完全分离的状态。最后，在企业内部人员的管理上比较松散，多数的行政管理人员都只做表面文章，对企业真正的需求毫不关心，严重缺乏工作的热情和积极性。

2.企业行政管理机构设置上存在缺陷

其一，绝大多数的企业行政机构内部都存在机构冗杂的情况。就目前来看，国内多数企业内部的行政管理机构在设置上都非常混乱，甚至出现了交叉重叠的现象，在职能的划分上也不够明确，部门之间的衔接存在漏洞，一旦出现问题，很难找出直接的负责人。正是这些错综复杂的行政机构，使得企业的行政管理工作在实际的运行中没有明显的效率。其二，各个行政机构的管理效率普遍不高。我国仍旧采用传统的企业行政管理模式，原有的计划经济体制已经严重地制约了企业的发展，企业的生产经营管理工作也无法得到真正的落实。所谓的企业行政管理工作不过就是表面文章，不切实际，这在一定程度上严重地导致了企业极其低下的行政管理效率，这些形同虚设的行政管理机构对企业的生存和发展起不到任何的积极意义和促进作用。

二、探讨有效提高企业行政管理水平的相关对策

1.建立健全企业的行政管理制度

企业需要不断地发展，在这个不断发展的动态过程中，作为企业的行政管理部门，首要任务就是建立健全企业自身的行政管理制度；除此之外，还要统筹兼顾企业其他有关岗位责任的管理制度以及与各部门工作相对应的制度，这样一来，企业的行政部门才能建立良好的管理秩序和模式。其一，不断强化与企业行政管理有关的法律、法规的建设力度。在有序高效的法规基础之上，实现企业工作机制的优化，实现企业的行政管理有法可依，有章可循。其二，建立健全与企业员工工作效率有关的奖惩制度。任何企业的发展都离不开员工的努力，在企业的行政管理中，对员工也要有奖罚分明的相关制度，鼓励踏实肯干之人，惩罚慵懒散漫之人，只有这样，员工的工作热情和积极性才能得到提高，企业的整体发展才能有质的飞跃。其三，建立健全领导责任制。在企业的发展中，企业的领导起着至关重要的作用，实行行政首长负责制，是为了给企业的行政管理工作奠定坚实的责任基础。

2.不断促进企业行政结构科学合理的优化配置

企业的行政机构配置占据着绝对的主体地位，其对提高企业的行政管理水平有着重要的作用。任何企业在进行行政组织机构的设定和组成工作时，都不可以忽略管理层次和管理幅度之间的协调配置。企业要严格按照自身的需求设置相关的行政机构，最大可能地避免行政机构之间出现交叉、重复或者多余的情况，对于那些没有必要存在的中层机构，要适当减员或者直接取缔，在职位的设置上，一定要严格按照企业行政管理工作的需要，不设置任何无用的虚职或者副职；同时，还要明确设置的比例。除此之外，要尽量避免领导层之间出现嫉妒、猜忌的情况，减少企业不必要的资金投入。另外，企业行政管理工作中，还必须设置制定决策、负责执行、查询信息以及监督检查等四大重要机构，从根本上杜绝决策不明、执行无能、查询不清以及信息封闭等现象。只有实现企业行政结构在设置上的合理配置，才能促进企业行政效率的不断提高，才能保障企业取得显著的经济效益和社会效益。

三、结语

机构行政论文第7篇

1 学位络出版现有问题

1.1 多元化开发

国内学位论文数据库有两大类型，一是商业数据库，如CNKI学位论文数据库和万方学位论文数据库;二是非营利性数据库，包括各学位论文授予单位自建的学位论文库和国家法定收藏单位以及民间共建共享组织建设的学位论文数据库。前者基本只面向单位内部开放，后者则面向参建单位开放，例如CALIS学位论文库。总的来看，这些数据库缺乏统一规划，呈现多元化局面，各数据库收全率不高且收录范围有交叉重复，不利于学位论文交流使用。

1.2 商业开发授权不规范

营利性学位论文数据库没有很好的解决版权授权问题，曾遭遇大规模博、硕士生提起的侵权诉讼。此后，开发商采取了应对措施，如通过学位授予单位的转授权获得论文使用权，但仍存在不少问题。有学者在2008年对百所高校的授权书进行比较研究，指出授权书中学位论文版权归属不明晰、授权主体不适格、缺少权利行使的授权约定、授权范围不明晰等问题。可时至今日，这些问题仍然没有得到有效解决。

1.3 非商业开发发展受限

非营利性学位论文库因为开发实力有限，在数据库系统构架、数据采集以及版权管理等方面很难取得长足进展。而且，开发主体各自为政，数据格式没有统一的标准规范，不能很好的实现数据共享，很难在统一平台上便利的获取全文，极大地限制了学位论文使用的便利性和数据库的可持续发展。

2 学位论文开放存取出版的合理性

2.1 科研成果的公共性效用

学位论文作为高等教育制度下产生的科研成果，具备一定的公共效用。学位论文的广泛传播，对于实现促进知识进步和传播的使命来说，有着重要的作用。开放存取出版模式为学位论文的传播利用提供了崭新的渠道，不仅可以在更大范围内传播学位论文，扩大作者学术影响力，提高学术成果可见度，还可提高学位授予单位的声誉和影响力。

2.2 科研成果传播利用的经济效益

学位论文作为一种特殊的学术作品，其“作者”和“用户”两大群体及其所属机构有高度的重合性。有学生会同时担当“作者”和“用户”的双重身份。学位授予单位也同时担当了学位论文的“提供者”和“使用者”双重身份。按照传统出版模式，作者和学位授予单位则需要向同一个数据库出版商支付“出版”与“使用”的双重费用。而且因为学位论文在提交前需要在学位授予单位内部通过论文答辩环节，由学科专家组对之进行内容和形式上的双重考核和把关，数据库出版商甚至可因此省略了审稿、编辑等流程和成本支出。因此，学位论文采用传统的出版方式对于个人用户和广大学位授予单位来说，都是极不经济的，开放存取的出版方式是一种更为合适的选择。

3 学位论文开放存取出版客观因素研究

在中国能否实现学位论文的开放存取出版，需要从主观和客观两方面考量。主观方面主要调查学位论文相关利益主体对学位论文开放存取的认知度和认同度，确立用户需求。客观环境方面则需要从以下几方面进行考量。

3.1 政策环境因素

3.1.1 国家层面的政策

国家层面的开放存取政策是指由相关政府部门对国家范围内的开放存取活动所提出的战略、原则、相关法律、实施细则等系列规范文件，以促进由公共资助产生的科研成果实现最大化的获取、利用。美英等国家认为推进开放存取是政府的责任，认为“用纳税人的钱资助科研，就必须保证科研成果本身广泛可利用、可获取，使之迅速转换为社会生产力”。

中国目前尚未出台明确的国家开放存取政策，但签署过多个相关的国际开放存取宣言，如200年9月，中国签署了《开放存取萨尔瓦多宣言》，这体现了中国对开放存取的基本态度，并明确提出政府应将开放存取列人议事日程。

3.1.2 机构层面的政策

在国家开放存取政策尚未明确阶段，机构层面的开放存取政策往往先行一步，并为形成国家性政策提供重要实践基础。例如200年，美国国立健康研究所(NIH)颁布开放存取政策，请求接受NIH全部或部分资助的研究人员，在12个月内将其研究成果的最终电子版提交到PMC，使公众可以免费获取。两年后这一政策调整为强制性，并具备了正式法律效力。

中国目前最有影响力的机构开放存取政策是中国科学院、国家自然科学基金委员会的开放存取政策声明:2014年5月1}日起，中科院所各类公共资助科研项目所产生的论文、国家自然科学基金会全部或部分资助科研项目产生的论文，作者应在时把同行评议后录用的最终审定稿存储到所属机构或国家自然科学基金委员会的知识库，并于发表后12个月内实施开放获取。这些开拓性的活动也为国家政策的制定提供了实践参考。

3.1.3 关于学位论文的政策

从国家层面来说，目前已经实现的有澳大利亚数字学位论文项目、英国电子论文在线服务等项目。从机构层面来说，根据开放存取知识库强制性存储政策登记平台(ROARMAP)的数据，截至2013年12月，全球有107家机构实施了关于学位论文的强制性开放存取政策。

中国目前只有香港大学和香港理工大学在该平台登记了关于学位论文的开放存取政策并实施。而实践中，国内部分学位授予单位开发的机构知识库中也有涉及学位论文的开放存取。例如清华大学和北京大学的机构知识库的内容政策中关于收录作品类型中都包括了学位论文，这些机构知识库还详细规定了相关的提交政策、使用政策、退出政策等内容。

3.2 经济利益因素

开放存取出版模式实行的是作者付费、用户免费的策略，这是阻碍开放存取出版可持续发展的一个现实障碍。而学位论文的产出机制不同于一般学术论文，其开放存取出版的经济利益影响因素也需区别分析。

3.2.1 开放存取资助出版模式

为了更好的实现开放存取出版，许多国家、研究机构已经开始尝试各种资助方式。第一是专项经费支持，即设立开放存取专项基金以资助机构成员以开放存取的形式，例如美国哈佛大学、麻省理工学院等都设立了开放存取出版基金。第二类是订购费用转换为开放存取出版费用，例如某机构若订购了英国皇家化学会(RSC)的指定期刊，则该机构作者在这些刊物上发表开放存取论文的费用可以从订购费中抵扣。Wiley ,  Springer等出版社近年来也同意了针对复合出版期刊中以开放存取方式出版的论文按比例减扣期刊订购费的办法。

3.2.2 国内资助现状

从出版社角度看，基于国内作者对于开放存取的认知度和认可度，国内实施开放存取的期刊出版社的经费来源目前主要是来自行政事业费用的支持，面向作者收取的费用并不高。从科研机构来看，有单位对自己机构人员选择开放存取出版实施了经费支持。例如中国科学院、中国医学科学院和上海交通大学等都设置了经费支持，资助本机构科研人员在BMC等开放存取出版期刊上。

3.2.3 学位论文开放存取出版资助模式

关于学位论文的开放存取资助，目前还没有过具体的实践经验，但可以充分借鉴期刊论文的开放存取资助模式，由国家学位管理相关机构或者学位授予单位设立专项资金资助学位论文的开放存取。在没有专项资金的情况下，单位机构也可参考订购费用转化为开放存取出版费用的模式，与数据库出版商谈判，向之提供自己单位学位论文，实现开放存取，同时抵扣自己单位的数据库订购费用。

3.3 版权保护因素

3.3.1 版权归属情况复杂

学位论文的版权问题历来是学界争论的焦点之一，其主要原因是学位论文的产生过程不同于一般的学术论文，所以其版权归属比较复杂。按照中国版权法规定，一般作品的版权归作者所有。但学位论文是毕业生在导师的指导下，并利用学位授予单位的相关资源完成的，所以学位论文牵涉到的利益主体包括毕业生、导师、学位授予单位三方。如果论文选题出自导师或学校的相关课题，论文的版权可能牵涉到该课题资助机构，并受其相关规定的约束。如果是在职攻读研究生，并且其论文选题来自于工作单位，论文的版权或受制于毕业生与工作单位之间的约定。这些复杂因素，在实践中给学位论文的开放存取出版实践带来了难度。

3.3.2 出版意愿不一致

学位论文的创作初衷是为了获取学位，所以作者对于学位论文的出版意愿通常不一致，有些甚至不愿意出版。另外，同一学位授予单位的学位论文选题常有继承性，对于后期持续研发具有重要意义。一些阶段性成果还可能会申请专利，或者导师和毕业生期待在更高水平的期刊上发表。这些情况下，学位论文的出版意愿也不是那么强烈，甚至遭到排斥。这也对学位论文开放存取实现的政策制定提出了挑战，必须充分考虑各种情况下，版权人的出版意愿，对开放时限做出区别对待。

3.3.3 版权保护不力

版权保护历来是中国的短板，而在学位论文的版权保护上还增加了其它因素。例如比较通行的做法是在毕业生离校时签署“学位论文版权使用授权书”。该授权书一般由学位授予单位提供，作为学位论文模板的一部分，毕业生在离校时必须签署。此时，即将离校的毕业生无暇兼顾自己的版权利益，也无力与以学校为代表的行政单位争取自己的版权利益。这些隐蔽的侵权行为应当在学位论文的开放存取中避免，在考虑是否采取强制开放存取政策时，应充分考虑版权人的意愿。

3.4 实施机构

纵观国外开放存取运动的发展，其实施主体主要有两个层面，一是政策制定主体，二是具体事务管理主体。

3.4.1 政策制定主体

目前中国尚未有国家层面的开放存取政策出台，仅有部分机构的开放存取政策，其中涉及学位论文。若想在全国范围内有效实现学位论文的开放存取，必须由政府机构主持制定中国的学位论文开放存取出版政策，并充当学位论文开放存取运动的有力推动者。这个过程应该是逐渐深人的，政府机构需要从最初的宣传、资助逐步引导学位论文的开放存取深人人心，在条件成熟后，制定国家层面的学位论文开放存取出版政策，并推动执行。

3.4.2 具体事务管理主体

学位论文开放存取的具体事务管理主体应该是一个由各级主体各司其职的框架机构，即由国家有关主管部门牵头，由相关信息开发机构作为平台和技术支持，强制或鼓励全国各家学位授予单位积极参加的体系。其中，各个学位授予单位的参与度尤为重要。而具体负责学位论文开放存取工作的机构适宜由各高校及其它研究生培养单位的图书馆承担。另外，还需要研究生院等机构的合作与支持。

机构行政论文第8篇

关键词：财政资助科研论文；开放获取；利益冲突；利益主体；开放获取专门法 文献标识码：A

中图分类号：G250 文章编号：1009-2374（2015）09-0003-05 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2015.0759

我国国家自然科学基金委于2014年5月19日《关于受资助项目科研论文实行开放获取的政策声明》，这是我国官方机构的第一份开放获取（Open Access）政策。开放获取运动肇始于2002年2月的《布达佩斯开放获取计划》。其宗旨在于通过互联网向公众免费提供特定文献，公众可以通过阅读、下载、复制、传递、打印、搜索、建立超链接和索引的方式使用这些文献，从而最大限度地促进科学知识的传播。《布达佩斯开放获取计划》提出了开放获取的两种实现形式，即开放出版和开放存储。前者指期刊出版后，在互联网上实现对作品全文的免费开放，即公众可以免费获取期刊中的文章，这类期刊也被称为开放获取期刊（即OA期刊）。后者指作者在传统期刊后，将论文存储到机构知识库或学科知识库，立即或延迟一段时间（一般为6～12个月）后免费向公众开放。根据英国诺丁汉姆大学主办的OpenDOAR的统计，开放获取机构知识库从2005年12月1日的128家，增加到2014年10月1日的2730家。开放获取的主要推动者是科研项目财政资助机构和教育科研机构，少数国家和地区已经通过立法方式推进开放获取。美国伊利诺伊斯州的开放获取法已经于2013年8月9日生效，秘鲁、阿根廷分别于2013年3月和11月通过了推行开放获取的相关法律。

对于财政资助科研项目产生的期刊论文等作品（下称“财政资助科研论文”）实行开放获取，涉及作者、作者雇主单位、财政资助机构、出版者等不同主体，各主体的著作权和相关权益是不一致的。这些权益冲突是开放获取发展所面临的最大障碍。因此，探寻解决这些利益冲突的有效机制，是促进开放获取发展的必然途径。本文尝试对此问题进行研究。

1 财政资助科研论文的权利归属分析

2002年2月的《布达佩斯开放获取计划》将开放获取的对象重点放在科学文献上。2003年10月，在德国马普学会发起召开的柏林会议上通过了《关于自然科学与人文科学知识的开放获取的柏林宣言》，提出开放获取的对象是经科学界认可的人类知识和文化遗产的综合性信息资源。世界经济合作与发展组织2006年12月颁布的《开放获取公共资助研究数据的原则和指南》，公共财政资助的科学研究数据也是开放获取的对象。从数量上说，开放获取的对象主要是受版权保护的科研论文等作品。财政资助项目科研论文包括期刊论文、学位论文等论文，由于开放获取主要是针对期刊论文，故本文主要以财政资助项目期刊论文的开放获取为研究对象。下文将结合我国《著作权法》和《科学技术进步法》等法律法规，对开放获取所涉及的不同主体对财政资助科研论文所享有的著作权和其他权益进行分析。

1.1 作者的权利

科研人员申请并完成财政资助科研项目，是履行其作为雇主单位工作人员的职责。开展这种项目研究所产生的论文、著作属于职务作品或雇佣作品。学术界通常将我国《著作权法》第十六条规定的职务作品分为普通职务作品和特殊职务作品两种。特殊职务作品著作权由单位享有，普通职务作品的著作权由作者享有，但是其雇主单位有权在其业务范围内优先使用。财政资助科研项目产生的期刊论文等作品属于普通职务作品，其著作权由作者享有，但是作者的著作权要受其雇主单位优先使用权的制约。

1.2 作者雇主单位的权利

作者雇主单位对特殊职务作品和普通职务作品的权利是不同的。根据《著作权法》第十六条第二款的规定，对于特殊职务作品，作者雇主单位享有除署名权以外的其他著作权。根据《著作权法》第十六条第一款的规定，对于论文、著作等普通职务作品，虽然著作权由作者享有，但是作者雇主单位有权在其业务范围内优先使用。这项优先使用权的内容是，在普通职务作品完成两年内，未经单位同意，作者不得许可第三人以与单位使用的相同方式使用该作品。法律对雇主单位优先使用普通职务作品的方式并没有明确限制，应当理解为雇主单位有权以法律允许的任何方式使用这类作品。雇主单位对作者普通职务作品的优先使用权，为对这类作品实施开放获取留下了操作空间。

1.3 科研项目财政资助机构的权利

《科学技术进步法》第二十条第一款规定：“利用财政性资金设立的科学技术基金项目或者科学技术计划项目所形成的发明专利权、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权和植物新品种权，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的外，授权项目承担者依法取得。”但此款规定并不适用于解决财政资助项目论文、著作等普通职务作品的著作权归属问题。所以，不能依据此条规定得出科研项目财政资助机构或者项目承担者对一般职务作品享有著作权的结论。财政资助机构对财政资助科研论文不享有法定的著作权，却可以依照约定对这类作品享有一定的著作权。我国《著作权法》第十七条规定：“受委托创作的作品，著作权的归属由委托人和受托人通过合同约定。合同未作明确约定或者没有订立合同的，著作权属于受托人。”科研项目财政资助机构与项目承担者之间的关系本质上是委托研究合同关系。财政资助机构可在资助合同中约定资助机构对财政资助科研论文享有某些著作权。

1.4 出版者的权利

出版者对论文、著作提供编辑出版服务，为传播作品做出了贡献，因而有理由要求对其出版的作品享有一定的权利。但是，这种权利并不是法定的权利，而是源自作者的授权。根据德国《出版法》，出版者享有的排他性的复制权、发行权、网络传播权均需要取得作者的许可。法国《知识产权法典》第L.132-1条规定，出版合同是作者或其权利继受人，以一定条件向出版者转让制作一定数量作品复制件，并由出版人负责出版和发行的合同。这说明在法国，出版者对其出版的作品的权利也来自于作者的同意。我国《著作权法》第三十一条规定：“图书出版者对著作权人交付出版的作品，按照合同约定享有的专有出版权受法律保护，他人不得出版该作品。”出版者对非图书作品所享有的著作权，也应当来自出版者与作者的约定。由此可见，出版者对其所出版作品的权利类型和期限都取决于作者的授权。

概括地说，对于财政资助科研项目产生的一般职务作品，著作权一般归作者享有。作者雇主单位对普通职务作品享有两年的优先使用权。财政资助机构对普通职务作品不享有著作权，但可以通过约定享有一定的著作权，并有权对作者向境外出版商转让或独占性许可著作权进行控制。出版者仅仅依据其与作者间的出版合同享有一定的著作权。

2 财政资助科研论文开放获取导致的利益冲突

开放获取推动者希望财政资助科研论文尽可能广泛地传播，免费供公众使用，促进文化科学事业的发展。但是，由于利益存在差异，不同的权利主体对开放获取的态度有明显差别，从而在财政资助科研论文开放获取问题上产生利益冲突。

2.1 财政资助机构、教育科研机构与作者的直接利益冲突

当财政资助机构和作为作者雇主单位的教育科研机构强制性要求作者参与开放获取时，就可能与作者产生直接的利益冲突。这可从科研人员对开放获取的态度上体现出来。中科院文献情报中心研究人员于2005年就科研人员对科技信息开放获取的态度进行了一个调查，向中科院位于北京的16个研究所的科研人员共发放问卷262份，回收有效问卷223份，问卷回收率85.1%。调查显示，对于是否愿意在开放获取期刊上，愿意并且已经发表过的科研人员仅有8.3%，愿意但未发表过的科研人员比例高达60.6%，明确表示不愿意的占31.2%；对是否愿意将经过同行评议的、拟在传统期刊上发表的论文（预印本）自行存储到机构知识库中，仅有9%的科研人员有过向机构知识库自行存储论文预印本的经历。上海交通大学、浙江工业大学的研究人员于2009年初就科研人员对机构知识库的认知程度和使用情况进行了在线调查。调查表明，超过60%的科研人员对开放获取只是了解，而没参与。这表明科研人员对机构知识库的认知程度和实际使用情况存在很大反差。科研人员排斥开放获取的原因包括现行学术评价体系不看重开放出版论文、开放出版论文和传统期刊的预印本论文质量不高、作者对开放出版论文需要支付出版费用、担心预印本开放后受到剽窃、担心在机构知识库存储传统期刊论文与出版商发生权利冲突等等。

上述调查研究表明，科研人员对开放获取的参与程度还比较低。科研人员作为作者，有权决定以何种方式，也有权决定是否向机构知识库存储论文。如果财政资助机构、作者雇主单位利用权力或其他资源强制性要求作者参与开放获取，就与作者的权利发生了矛盾和冲突。这种冲突是制约开放获取发展的一种重要因素。

2.2 财政资助机构、教育科研机构与传统出版者之间的间接冲突

如前所述，开放获取的主要途径是开放出版和开放存储。根据开放程度划分，开放出版可分为多种类型。按期刊是否需要付费订阅，可将开放出版分为全开放出版和复合开放出版。根据论文开放时间划分，开放出版可分为立即开放出版和延迟开放出版。虽然传统出版者对开放获取的态度越来越开明，开放获取的进展也越来越大，但是，根据2011年的一个统计，开放出版的论文仅占17%。可见，多数出版者还是排斥开放出版的。一般说来，开放获取推动者没有权力要求传统出版者参与开放获取，但是其通过对作者施加参与开放获取的强制性要求，与传统的出版者产生了间接的利益冲突。这种冲突最终是通过作者与传统出版者的直接利益冲突体现出来的。

2.3 作者与传统出版者的直接冲突

开放存储要求作者将期刊论文的预印本或印刷本存储在机构知识库中，供公众免费获取。这对科技期刊出版的传统商业模式造成了冲击。传统出版模式是出版者不向作者收取出版费用，但是要求作者转让或独占性许可论文的版权，再通过收取订购费用的方式获取收益。出版者出于获利之目的，不同意免费公开或过早免费公开论文。作者受尽快发表作品、建立学术声誉动机的驱使，就倾向于向出版者转让或独占性许可论文的版权。因此，当作者遵循财政资助机构或其雇主单位的强制性要求，将论文的预印本或者印刷本存储在机构知识库时，就会侵犯作者在出版协议中已经转让或独占性许可给出版者的版权，从而发生冲突。

上述三种利益冲突是开放获取推行过程中发生的主要冲突，依法妥善解决这些利益冲突，是推动开放获取所不可逾越的一关。

3 财政资助科研论文开放获取利益冲突的解决途径

从开放获取的发展进程中可以看出，开放获取利益冲突的解决实际上采取了多种途径并举的解决机制。下文分别阐述：

3.1 财政资助机构的强制性开放获取政策

科研项目财政资助机构是开放获取最重要的推动力量。越来越多的国家财政科研资助机构颁行了自己的开放获取政策。科研人员向机构知识库提交论文是其接受资助的一项先决条件。比如美国国家卫生研究院、英国研究理事会、澳大利亚国家卫生和医学研究委员会及其他国家的一些财政资助机构都有类似的资助政策。我国国家自然科学基金委于2014年5月19日的《关于受资助项目科研论文实行开放获取的政策声明》也属于强制性开放获取政策。我们认为，特定财政资助机构的开放获取政策虽然对向本机构申请研究资助的科研人员具有约束力，但是这种约束力难以通过科研人员作用于出版商，况且其约束力也不是普遍性的，即一个财政资助机构的开放获取政策不能约束获得其他财政资助的科研人员。

3.2 教育科研机构的开放获取制度

科研教育机构也成为开放获取运动的重要推动力量。截至2013年12月30日，全球已有280余家科研教育机构了自己的强制存储政策，即教育科研机构内部的开放获取制度。哈佛大学是较早建立机构知识库的大学，制定了相应的开放获取政策。哈佛大学法学院教师理事会于2008年5月1日通过决议，明确要求每个教员允许院长和其他教员接触其学术作品。

哈佛大学其他一些学院也有相同的开放获取政策。麻省理工大学于2009年3月18日由全体教师投票一致通过与哈佛大学相同的政策。相比西方发达国家，我国内地教育科研的机构知识库起步较晚。北京大学要求教员将其学术作品无偿提供给北京大学机构知识库使用。但是没有强制要求。清华大学机构知识库鼓励师生向机构知识库提交作品，同时不要求作者转让版权，只要求提交许可协议。中国科学院于2014年5月19日了开放获取的政策，要求接受财政资助的科研论文必须实现开放获取。实际上，中科院文献情报中心机构知识库在2007年已经开始运行，中科院一些研究机构也建立了自己的机构知识库。

与国外教育科研机构强制性要求作者向机构知识库存储作品相比，国内教育科研机构的开放获取制度大都是鼓励性的。这导致知识库收录的作品数量较少，且很多作品只收录元数据，而不是全文。这显示出国内教育科研机构的开放获取制度无法有效解决上述利益冲突。

3.3 与出版者的协议机制

机构知识库的建立对出版商的利益冲击较大，因此在机构知识库建立的早期，出版商大都持反对态度。出版商若能同意作者将经其出版的作品实施开放获取，无疑可以大力促进开放获取的发展。目前，取得出版商对开放获取的同意是通过作者与出版商的协议以及财政资助机构或教育科研机构与出版商的协议实现的。

3.3.1 作者与出版商之间的出版协议。作者在时会与出版商签订出版协议，而国内外很多专业学术期刊都会要求作者无偿转让版权或许可期刊对经其发表的论文拥有无期限限制的专有使用权。作者为了使自己的科研成果能够及时在具有较高学术声誉的期刊上发表，往往只能接受这种条件。因为作者在丧失版权的情况下，已无权再许可机构知识库传播其作品，这种出版协议就给开放获取带来了极大难题。因此，作者必须在出版协议中保留通过机构知识库对作品进行开放获取的权利，才能将作品存缴机构知识库中，供公众免费

获取。

3.3.2 教育科研机构与出版商之间的协议。教育科研单位作为高质量学术文献的产出单位，在与出版商的谈判中有更多的话语权，完全有可能获得出版商允许本单位科研人员对论文实现开放获取的授权。例如，哈佛大学、麻省理工学院等机构已经与部分出版社签订了允许开放存储的协议。2010年10月27日，中国科学院也与Springer科技与商业媒体集团签署了开放存储合作框架协议。因此，即使作者将著作权转让给具体期刊的出版商，也不会影响作者单位的知识库对作品进行存储和开放获取。

3.3.3 财政资助机构与出版商之间的协议。作为开放获取运动的推行者之一，财政资助机构也多方寻求在现有的出版模式下促进开放获取的途径。财政资助机构资助的科研论文在所有出版的期刊论文中也占据了很大的比例，因此，财政资助机构与出版商谈判也是有一定的地位的。针对开放出版模式中要求作者支付论文处理费的形式，财政资助科研论文部分是由财政资助机构替作者支付。因此财政资助机构可以与出版商签订关于财政资助科研论文的开放获取协议。例如，美国国家卫生研究院（NIH）与Elsevier出版集团就接受NIH资助的作品的开放获取问题达成协议，要求接受NIH资助的作者的作品在Elsvier期刊上发表后12个月都允许存储在机构知识库中。这种形式与教育科研机构与出版商的协议有异曲同工之处，都可以在一定程度上实现对作品的开放获取。

3.3.4 开放获取专门立法。鉴于上述解决机制均有不足，一些国家在尝试通过专门立法的方式推动开放获取。美国曾就开放获取问题提出过数个法案。2003年6月26日，美国国会众议院议员马丁・奥拉夫・萨博（Martin Olav Sabo）向美国国会提交了《公共获取科学法案》（Public Access of Science Act，简称Sabo法案）的议案。

2005年12月14日，又有议员提出CURES法案，法案要求对财政资助科研论文实施强制性开放获取，要求作者在论文被期刊录用时即进行存储。2006年美国第109届国会上，参议院的两位议员John Cornyn和Joseph Lieberman提出了联邦科学研究成果公共存取法案（Federal Research Public Access Act of 2006，简称FRPAA）。美国的这三个法案虽然都没有获得通过，但对开放获取还是起到了积极推动作用。美国的伊利诺伊斯州已经率先通过该州的开放获取法，要求所有的伊利诺伊州公立大学都必须制定对研究成果的开放获取政策，并建立相应的组织机构以确保开放获取的推进。另外，阿根廷、秘鲁制定了全国性的开放获取法律。阿根廷的法律规定受财政资助的研究成果应当开放存取，存储在机构知识库中。国家提供资金支持开放获取，受公共财政资助的研究人员、技术人员、教师、博士生及硕士生的研究论文，要在论文正式发表后的6个月内存储到机构知识库中。秘鲁的法律要求所有接受财政资助产生的研究成果，都必须提供开放获取。秘鲁建立一个全国性的网络平台，收集财政资助研究成果的数字档案。

比较而言，上述四种机制都有不足。财政资助机构的开放获取政策通常直接约束受其资助的科研人员，其约束力不具有普遍性，而且会因为科研人员相对于出版商的绝对弱势谈判地位而大打折扣。与此相似的是，教育科研机构自身的开放获取制度更不具有普遍性，亦会因为科研人员的弱势谈判地位而不能作用于出版商。至于与出版商的协议解决方式，作为个体的科研人员不可能做到让出版商同意开放存储，倒是教育科研机构可以利用自身的学术影响力与出版商达成协议，允许其科研人员将通过该出版商发表的论文进行开放存储。开放获取专门立法可以具有普遍的强制约束力，但是其不足是不能一蹴而就，不能等到有了专门立法再实施开放获取。因此，我们必须在现有法律环境中探寻出解决开放获取利益冲突、促进开放获取发展的途径。

4 关于解决开放获取利益冲突、促进我国开放获取的路径思考

我们认为，我国在制定开放获取专门立法之前，应通过如下途径促进开放获取：

第一，我国所有的财政资助机构都应制定具有相同效果的强制性开放获取政策，从而对所有的项目承担单位、进而对科研人员产生普遍的约束力。根据我国著作权法，财政资助机构对财政资助科研论文不享有著作权。所以，资助机构的开放获取政策应写入科研项目合同或在合同中载明其开放获取政策构成科研项目合同的一部分。

第二，财政资助科研项目的承担单位应制定开放获取制度，以贯彻财政资助机构的开放获取政策，具体可以通过行使对普通职务作品的优先使用权来实现。教育科研机构是财政资助科研项目的承担单位，科研人员开展项目研究产生的论文属于普通职务作品，其著作权归科研人员所有，但是作为雇主单位的教育科研机构享有优先使用权，因此其有权利通过机构知识库对该作品实行开放获取，也有权要求科研人员将该作品存储至指定的机构知识库。

第三，鉴于科研人员不能通过协商取得出版商对开放存取的授权，我国科研教育机构，尤其是部级科研机构和研究型大学应积极与世界主要出版商协商，取得允许其科研人员对经由该出版商发表的论文实施开放存取的许可。

同时，我国应启动开放获取立法工作。如果将财政资助科研论文界定为不受著作权保护的政府作品或者将资助机构视为财政资助科研论文的作者，从而可以任意实施开放获取，将对现行的著作权制度造成很大的冲击。因此，我国的开放获取立法应立足于在现行的著作权法律制度框架中进行。我们建议，未来的开放获取立法应规定开放存取的作品文本类型（预印文本还是印刷文本）并针对不同文本的开放存取规定最长的延迟期限；开放获取是财政资助项目承担单位和科研人员的法律义务；财政资助科研论文只能在开放出版期刊和出版商同意开放获取的期刊上发表。在这种法律制度之下，将会有越来越多的出版商同意对其发表的我国财政资助科研论文实行开放存取。

参考文献

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[8] 翟建雄.开放存取知识库版权政策概述[J].国家图书馆学刊，2007，（2）.

机构行政论文第9篇

【关键词】公共选择理论；政府规模；原因

一、对政府机构改革中“怪圈循环”现象的剖析

所谓“ 怪圈循环”，是系统论中的一个术语，是指事物在特定的等级系统中逐渐上升或者逐渐下降，结果却意外发现又回到了原来的出发点。根据有关资料的统计，我国的政府规模膨胀经过了四个“ 怪圈循环”：第一个怪圈：1949—1959年的循环。1949年确立（35个）机构1952 年小膨胀（42个）机构1954年较大膨胀（64个）机构1956 年的大膨胀（81个）机构1959年的精简（60个）机构；第二个怪圈：1960～1970年的循环。1960年初（60个）机构1965年底大膨胀（79个）机构1970 年裁减（32个）机构；第三个怪圈：1971～1982年的循环。1971年恢复，1975年增加（52个）机构1981年大膨胀（100个）机构1987年精简（61个）机构；第四个怪圈：1983～1993年的循环。1982年开始精简（61个）机构1986年膨胀（72个）机构1988年精简（68个）机构1992年膨胀（86个）机构1993年精简（59个）机构。WwW.133229.coM

政府规模是政府履行其职能的活动范围及其质与量，它既指政府职能与权力范围，又指政府机构与人员。衡量政府规模的指标主要有两种：一种是以政府机构和工作人员作为指标；另一种是以财政支出比率作为指标。一般说来，政府规模过大或者过小都是有害的，都不利于政府发挥正常的职能和效率。所以对于现代国家的政府来说，保持适度的政府规模，抑制政府规模增长是行政改革的重要目标和内容。

二、政府规模膨胀的原因：公共选择理论的分析

公共选择理论，在英语文献中被称为“公共选择”（public choice）， “公共选择经济学”(economics of public choice)。”新政治经济学”，是一门介于经济学和政治学之间的新的交叉学科。公共选择理论认为人类社会由两个市场组成：一个是经济市场，另一个是政治市场。西方主流经济学认为在经济市场上，个人受利己心的支配追求自身利益的最大化；而在政治市场上，个人的动机和目标是利他主义的、超个人利益的。公共选择理论则认为，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人会根据两种完全不同的行为和动机进行活动；同一个人在两种场合之下受不同的动机支配并追求不同的目标，是不可理喻的，在逻辑上是矛盾的；这种政治、经济截然对立的“ 善恶二元论”是不能成立的，公共选择理论试图把人的行为的这两个方面重新纳入一个统一的分析框架或者理论模式，用经济学的方法和基本假设来同一分析人的行为的这两个方面，从而撤除了传统的西方经济学和政治学的樊篱。

公共选择理论的方法论有以下特点：（1）方法论上的个人主义。“方法论上的个人主义”明确的定义是，“一切行为都是人的行为；在个体成员的行为被排除在外后，就不会有社会团体的存在”。（2）政治活动中的经济人范式：个人参与政治活动的目的是追求个人利益最大化，以成本—收益分析为根据。

西方主流经济学一般把二战以来政府规模增长归因于凯恩斯主义的国家干预政策和福利国家发展的结果，而公共选择理论则主要考察了政治制度的特征、政府预算决策过程中政治家与官员的行为、关系来阐释政府预算不断膨胀的原因。其中可以用来分析中国政府规模膨胀和增长原因的理论工具有：（1）官员预算最大化和官员效用最大化理论。（2）政治活动中的经济人范式理论。（3）宪法经济学理论。

三、公共选择理论对控制政府规模增长的启示

公共选择理论有关约束政府规模的思想，对于我国政府机构改革具有启示意义。因此，在我国今后的政治体制改革实践过程中，应重点做好以下几方面的工作，致力于合理界定政府规模，稳步推进政府改革。

（一）实现党的领导的制度化

随着我国社会主义市场经济体制的建立与发展，国家与社会关系的深刻变化，对党如何领导国家以及如何领导社会提出了新的要求。决定了新时期党的建设不仅需要理论创新，而且需要制度创新。诚然，我国党政关系的调整，在经历了以职能分开为中心的改革之后，取得了一定成效。但是，从理论与实践的角度来看，仅仅进行职能分开是不够的，关键是如何使党对国家的领导在职能分开的前提下做到制度化。所谓制度化，就是在充分保证国家政权依法运作，一切政府和机关都必须依法行政的前提条件下，通过党内严格的切实可行的制度设计实现党对国家政权的领导。也就是说，要使党对国家的领导，从党的领导体制直接作用于国家领导体制的过程转变为制度化运作的过程，加强和改善党的政治领导。

（二）科学界定和约束政府权力

政府权力和职能的扩张是导致政府规模扩大的主要源泉，所以，合理界定并约束政府权力是防止政府规模无限增长的有效途径。关键在于处理好下面三个关系：（1）是政府与社会的关系。政府应将权力限制在维护统治和管理社会的范围之内，把社会自身能够解决的管理事务交付社会，培养其应有的自制能力，激发其潜在的活力和责任，使政府权力。政府职能与政府有限管理能力相当，保证政府权力运行的畅通以及行政（下转第23页）（上接第15页）效率的提高。（2）是政府与市场的关系。政府权力应退出属于市场的有效领域，真正实现政企分开，把主要职能放在维护市场秩序和国有资产管理上。（3）是政府间的关系。在合理划分事权的基础上，重塑中央与地方的关系，做到既不简单放权又不随意收回，中央对地方拥有宏观调控权和监督权，地方则主要履行公共服务职能。

（三）加强财政预算管理，约束政府开支

对政府开支进行必要的约束，是防止政府规模无限增长的重要手段。（1）要使政府财政开支与国力相协调；（2）要确定政府消费、政府投资以及转移支付的科学比例；（3）要规范财政税收制度，杜绝政府各种形式的税外乱收费；（4）引入行政成本收益分析概念，努力降低行政成本，讲究行政效果。

（四）引入竞争机制，提高政府效率

引入竞争机制，促进各种类型的竞争，以此打破长久以来的行政垄断，是振兴公共机构，防止政府规模无限增长的重大举措。具体地说：（1）是利用市场和社会力量使部分公共物品和服务的提供社会化，改变过去一切社会事务由政府独家垄断的状况。（2）是在政府内部建立竞争机制，以便在市场竞争和私人承包都不可行的领域改进政府服务质量，提高政府效率。例如：实施分权化管理，推行竞争性人事制度，实行政务公开，推动公民参与管理以及舆论监督等等。

只要我们认真贯彻“三个代表”重要思想，扎扎实实地做好上述工作，以新的举措深化政府改革，以新的思路加快政治发展，那么我国的政治体制改革将会取得新的突破和新的成绩。

参考文献

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[2]丁煌.西方行政学说史[m].武汉：武汉大学出版社，2001．

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