关键词：人大依法治国作用
依法治国是党的十五大提出的治理国家的基本方针，是邓小平理论的重要组成部分。九届全国人大二次会议又把这一方略载入了国家根本大法，使之成为宪法*原则。标志着我国社会主义法制建设进入了一个新的历史阶段。人民代表大会（以下简称：人大*）在依法治国中，肩负着重要的历史使命，充分认识人大在依法治国中的地位作用，对发展完善人民代表大会制度，推进依法治国具有重要的意义。
一、依法治国是保障公民权利实现的根本途径
权利的保障，就是用法律来保障。权利是指公民的权利，权力是指国家的权力。如何用法律来保障权利以及如何对待权利和权力的问题，也就是如何对待个人权利与国家权力的关系问题。依法治国，公民权利就会高于并制约着国家权力，权力为权利服务。由于国家权力来自于公民权利的授予，从属于并服务于公民的权利，所以，它以保障和实现公民权利为自己存在的合理基础。依法治国，法自民出，就会依法治权，以权为民，公民依照法律法规去掌握国家权力，使之为实现自身权利及利益服务。以权治国，（个人权利治国，权大于法），国家权力就会高于并支配着个人权利，可随意侵害甚至扼杀个人权利。以权治国，就会以权驭法，依权治民，法律不过是权力握有者统治人民，侵害和剥夺人民权利及其所体现利益的工具。因此，依法治国是保障公民权利实现的根本途径。依法治国，就是权利主体的公民为保护自身合法利益，依靠宪法及其所产生的法律，用自身权利去制约权力的一个基本特征。权利主体的公民，用所给出的一种公共权力（国家权力）去制约另一种公共权力（行政司法权力），来达到以权利制约权力。依法治国，就是权利主体公民，用人民赋予的国家权力机关，控制国家权力，防止权力滥用，保障人权，保障公民权利和自由。这就决定了依法治国的主体只能是作为权利主体的全体公民，同时决定了依法治国的客体对象必然是国家权力。由于国家权力在分解使用中，都按层次、按类别、按要素具体化国家公职人员的权力，所以法制的重点客体对象也即掌握着一定权力的国家公职人员。
法制的施行，不仅需要建立作为法制标准的法律制度体系，严格规定公民权利的内容和国家权力的范围及各自行使的规则，而且需要建立作为法制运行依托的体制架构体系，形成公民权利对国家权力的制约、社会权力对国家权力的制约和国家权力体系间制约的渠道和机制，使法制得以实现。
二、我国的政体决定了各级人大在依法治国中的作用
党的十五大报告指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化”。我国是人民当家作主的社会主义国家。我国的“人民民主”的国体，决定了人民是国家的主人。我国宪法规定国家的“一切权力属于人民”，同时规定人民享有广泛的权利。在这里权利主体和权力是集于人民一身的。国体的这一规定，决定了我国依法治国的主体也必然是人民。由于我国目前尚处于社会主义初期阶段，现阶段人们的思想文化素质水平、生产力水平和物质条件的状况决定了全体公民还不可能直接参加行使国家权力，只能通过采取“代议制”或者“代表制”的形式，由公民选出自己的代表去行使管理国家和社会事务的权力。
目前，在我国法定的权力监督制约体系中，各级人大及其常委会居于主导地位。其主要原因在于，作为国家政体的人大制度与现代法治的核心精神要求完全相契合，即人民代表大会制度，它在权力结构安排和权力运行体制设计上，充分提供了公民权利向人民权力转化，并由人民权力对于人民所给出的管理国家事务的行政司法权力，实施有效监督制约的制度保证和体制条件。公民（被剥夺政治权利者除外）通过自己民利的行使，以直接或间接的方式依法选出自己的代表，组成全国和地方各级人民代表大会，行使立法权、对各方面工作的重大事项的决定权，并通过各级人民代表大会及其常设机关常务委员会依法选举、任命各级行政、司法机关组成人员，通过他们实施对国家事务的管理，同时通过各级人大及其常务委员会对各级行政、司法机关及其组成人员依法实施有效的监督，使之始终按人民的意愿行事，维护人民的权利及其所体现的利益。各级人大及其常委会作为人民这一法治主体行使权力的国家机关，在实施依法治国方略过程中始终处于主导地位，换言之，各级人大及其常委会在依法治国中的主导地位正是来自于人民在依法治国中的主体地位。人大及其常委会既是人民实施依法治国的具体承担者，又是人民实施依法治国的主要渠道，其在依法治国中的地位作用是其他国家机关不可替代的。
三、制约人大发挥作用的主要因素
由于历史和现实的种种原因，人大及其常委会的法定职能实际上还远未得到充分履行，相应的其依法治国主渠道作用也尚未得到充分发挥。原因主要有以下几个方面：
其一，作为依法治国主体的人民群众和作为依法治理重点对象的国家公职人员（各级国家机关官员）在总体上还缺乏现代法治所必要的主观条件——公民意识。所谓公民意识，是指公民个人对自己在国家中的政治地位和法律地位的自我认识，主要包括以下几个方面：一是人民当家作主的意识，这是公民意识的灵魂，是公民对于管理国家事务的参与意识和政治热情的思想根源。由于旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统比较少，我国公民现实的或潜在的与传统政治文化相适应的附庸意识、奴性意识还远远大于法治国家所需要的自主意识、主人意识。与这种奴性意识相伴生相依存的则是专制意识，它集中表现为一些官员身上的家长意识和个人专断作风。在这种意识支配下，其人民公仆意识和自觉接受人民监督的意识就很难确立，在依法治国主客体的摆布上必然本末倒置，主仆易位，把依法治国运作成以法“治民”、“整民”，从而把依法治国引入歧途。二是平等意识，即公民在法律面前人人平等的意识，这是公民意识的基础，更是法制的基础。毋庸讳言，由于平等意识的薄弱，
在政治生活领域尤其在执法和司法领域源于身份不同、职务高低而出现的不平等现象还相当严重。三是权利意识，这是公民意识的核心。权利是法的内核，公民若缺乏权利意识，则产生不了对民主政治的渴望和对法的需求。随着社会主义市场经济的确立和发展，人们的权利意识虽然逐渐萌发起来，但其与法治社会的要求相比仍有不少差距。四是法律意识，或者叫法律信仰，它是形成公民社会进而形成法治国家的又一主体精神要件。在现实社会中，我国公民包括领导干部在内对法律还缺乏必要的信仰，相反权力崇拜、权力万能的观念还根深蒂固的存在。
其二，各级人大及其常委会组成人员的整体素质还不是很高。近年来，各级人大及其常委会的自身建设有了长足的进步，但总的来看整体素质还不是很高，在一定程度上制约着依法治国主渠道作用的发挥。主要在于，人大常委会组成人员中，大多数是从其它机关退下来的老同志，这些同志具有丰富的实际工作经验，这是做好人大工作的很好的基础条件。但也有其弱势，一是由于是从其它单位的领导位置上退下来的，因此一些人往往把到人大工作看成是退居到二线，轰轰烈烈干工作的激情有所减弱。二是人大常委会人员的组成，考虑方方面面的因素多，考虑人大工作所必需的参政热情、议政能力、专业知识和法律知识等所具备的综合素质少，从而使常委会法定职权的行使受到影响。
其三，人大监督职能不到位的状况仍较严重地存在。在人大制度中，监督权是人大诸多职权的核心。依法治国，归根到底要体现在人民依照宪法法律，通过人大及其常委会对行政司法机关及其工作人员的监督制约上。然而，目前人大监督职能不到位，监督不力的状况仍是一个比较突出的问题。这一问题之所以存在，除了目前政治体制改革相对滞后，人大职能完全不到位的客观条件不成熟外，监督主体在思想观念和精神状态方面存在问题也是一个重要因素。我国自古崇尚的“中庸”*、“和为贵”的处世哲学，至今仍影响深远，在很大程度上影响着人大监督职能的正常履行。另外，一些从事人大工作的同志往往怕监督力度大了伤了“一府两院”*的人，从感情和个人私利出发，在监督工作中避重就轻，避重就虚。因为上述诸多因素的存在，一些更带有实质性的强制性的监督形式，如质询、特定问题调查、罢免等，还难以得到采用。近年来一些地方人大常委会尝试采用了比上述强制性监督形式较为平和、弹性较大、可以灵活掌握的监督形式，如执法检查、述职评议、执法责任制和错案责任追究制、法律监督书、审议意见书等，使人大监督工作取得了新的进展。但在实施中较普遍的存在缺乏法律和制度规范，随意性、盲目性较大的问题。而且在一些诸如执法检查、执法责任制等形式的运用中如不能准确把握监督的特定指向（政府和“两院”），往往会造成监督对象的错位，使监督行为雷同于行政司法行为，使权力机关变成“第二政府”。
其四，党组织与同级人大、政府的关系尚未完全理顺。目前个别地方仍存在着党政不分，以党代政的现象，不仅在相当程度上影响着人大职能作用的发挥和人大权威的树立，而且影响着依法治国的正常开展。要确保人大依法治国主渠道作用的发挥，就必须进一步改善和加强党对依法治国的领导，理顺党政关系。邓小平同志指出：“某些同志的以党治国的观念，就是恶劣传统反映到我们党内的具体表现”。“以党治国的遗毒是麻痹党、腐化党、破坏党，使党脱离群众的最好办法”*。
四、加强人大建设的主要措施
一是加强宣传，提高对人大的认识和意识。地方各级人大常委会通过对宪法、法律以及人大制度的深入宣传，提高公民重重法制以及重权利重义务的认识，在人民群众中树立依法治国所不可或缺的公民意识，从而提高公民和各级行政人员对人大制度的认识，增强人大意识。使其善于通过人大行使自己的民利，监督各级官员依法行政，保护自己的合法权利。同时，要通过普法和民主法制的宣传教育，通过对被任命干部的法律培训和考试，使各级干部牢固树立意识、公仆意识，使其明确认识依法治国首要的是以宪治国，树立人民权利至上，人权与公民权利神圣不可侵犯的思想，使其认识到自己的职务和权力是人民给的，是人民选举出来为人民管理国家事务的公仆，必须接受权力机关的制约和接受人民的民主监督。
二是科学安排人大及其常委会人员组成结构。改变这种状况，首先要改变把其它机关工作时间较长、年龄偏大的领导人员安排到人大工作的单向流动的习惯做法，形成党委、人大、政府干部双向合理流动的局面，同时注意从基层选拔年富力强的干部进人大领导班子，并适当选调大专院校毕业生到人大机关工作，从而形成常委会组成人员和机关工作人员合理的年龄结构和知识结构。其次要着力抓好常委会组成人员的培训学习，采用建立常委会中心组学习制度、举办专题讲座、安排组成人员到大专院校参加轮训或进修以及鼓励自学等形式，不断提高其政治思想理论、法律知识和专业知识水平，进而提高常委会的整体素质，以适应依法治国的需要。
三是坚持原则，依法监督。解决不敢监督的问题，一要通过对法治的基本精神和人大工作基本知识的学习，纠正在人大监督问题上的错误观念，使从事人大工作的同志认识到，在属于人大监督范围的原则问题上决不能搞“中庸”、“和为贵”那一套。要敢于对违法的和违背人民利益的行为进行监督，旗帜鲜明地支持遵纪守法和符合人民利益的行为，要不怕得罪人，敢于碰硬。二要建立以选民评议代表、选民和代表评议常委会为主要形式的监督制约机制，对代表职务虚位*和常委会职权无为*进行监督纠正；三要对地方各级人大创造的一些新的监督形式进行总结、规范，使之不断走向制度化、法制化。
四是切实加强党对人大的领导。党的十五大报告指出：“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”党的十六大报告指出：“共产党执政就是要领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”要深刻理解这些论述，坚持通过将党的主张经过法定程序变成国家意志，再由国家权力机关、行政司法机关按法定程序有效运作的方式来实现和维护人民群众的根本利益。其次，在实践中，要认真贯彻“三个代表”重要思想，体现立党为公，执政为民，以最广大人民的根本利益为根本出发点和落脚点，使党的十五大、十六大关于党的执政的论述真正得以落实，从而在党的领导下更好地发挥人大在依法治国中的主渠道作用。
【注释】
*：注释符号。
（1）、人大：人民代表大会。
（2）、宪法：国家的根本法，具有最高的法律效力，是其他立法工作的根据。
（3）、一府两院：是指：政府、检察院、法院。
（4）、中庸：儒家的一种主张，待人接物采取不偏不倚，调和折衷的态度。
（5）、邓小平指出：《邓小平文选》第一卷第10--12页。
（6）、虚位：在其位，但不干工作。
（7）、无为：无所作为。
【参考文献】
（1）、《中华人民共和国宪法》。
（2）、《邓小平文选》第一卷第10---12页。
党的十以来，就依法治国理念提出了新的论述，强调要加强宪法和法律实施,维护社会主义法制的统一、尊严、权威,形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境,做到有法必依、执法必严、违法必究。行政机关要带头严格执法,维护公共利益、人民权益和社会秩序，执法者必须忠实于法律，以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，把党的领导贯穿到依法治国全过程。这些论述和观点充分体现了中国共产党依法治国的坚强决心，体现了中国特色社会主义的本质要求，是对社会主义法治理论的丰富和发展。
依法行政是提高国家行政管理效率，实现行政管理目标的保障，是实现社会主义民主、全心全意为人民服务宗旨的基础，是建设社会主义法治国家的重要保障；推进依法行政是确保社会稳定、经济发展、国家长治久安的必要保证，是提高政府形象、提高工作效率、取信于民的重要保证，是践行“三个代表”重要思想、全面贯彻落实科学发展观的必要保证，是中国最广大人民的根本利益的基本保证，是实现依法治国方略的根本要求。党的十报告明确“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”，提出的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局都与依法行政密切相关，这就需要基层政府深入推进依法行政，加快建设法治政府建设，深化落实依法治国基本方略，全面建设社会主义法治国家。行政机关行使管理国家公共事务的行政权力，要坚决贯彻党中央提出的依法治国的方针，必须依据代表人民意志的法律，模范地遵守法律行使行政机关职权，正确地行使人民所赋予的权力，管理好各项事务，要通过法律来规范、保障和制约政府行为，贯彻人民的意志，履行人民的重托，保障人民的合法权益，从而推动整个社会的和谐发展。二、依法行政存在的主要问题国务院《全面推进依法行政实施纲要》实施以来，基层政府机关不断加强行政执法程序制度建设，行政执法逐步走向法制化、规范化、制度化，依法行政的状况不断改善，并逐步向良性化方向发展，基本形成了具有中国特色的社会主义法律体系。然而，基层政府在推进依法行政工作的过程中，也存在一些问题和矛盾。例如，依法行政的思想认识还不到位；依法行政的体制机制还不完善；依法行政的人员素质还不适应。
二、推进基层政府依法行政的思考
1.树立依法行政观念。
党的十报告提出了要全面建成小康社会，使依法治国方略全面落实，法治政府基本建成的战略目标。基层政府机关各级领导干部在新的历史时期必须进一步认清形势、更新观念，牢固确立依法行政理念，自觉维护法律的权威和尊严。建立行政机关工作人员学法制度，深化党的路线、方针、政策的学习，采取集中培训和个人自学相结合的办法，强化行政机关工作人员尤其是领导干部法律知识的教育学习；要教育引导机关工作人员牢固树立法律至上的理念，自觉转变思想观念，清除特权意识，善于运用法律手段解决各类问题；要积极开展全民普法教育，因地制宜地开展法制宣传教育活动，引导公民既依法维护合法权益，又自觉履行法定义务，做到享有权利和履行义务相一致，努力营造全社会学法、懂法、用法、守法的良好氛围。
2.强化干部队伍建设。
基层政府要按照《公务员法》的要求，完善相关法律制度和相关政策性规定，严格把好行政执法人员入口关；要强化行政执法人员主体资格制度，加强对行政执法人员管理教育，严格实行执法人员资格管理制度，着力探索和研究新形势下加强行政执法人员全面建设的新思路、新途径、新方法，并结合基层政府机关干部队伍现状，加强行政执法人员的素质培训，强化行政执法人员依法行政的意识，提高行政执法人员的执法水平；要积极开展廉政教育，加强廉政建设，教育引导行政执法人员坚定理想信念，强化党性修养，树立良好的执法理念，正确处理好依法行政与服务经济发展的关系，不断提升基层政府机关工作人员廉洁自律的能力，努力造就一支政治合格、业务精通、法纪严明、吃苦耐劳的行政执法队伍，为基层政府推进依法行政提供坚强的人力支撑。
3.规范依法行政行为。
党的十报告提出了“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”的具体要求。基层政府必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，自觉践行科学发展观，认真落实提出的任何组织或者个人都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责来规范依法行政行为，切实做到依法执法，依法办案，确保执法主体、内容、程序合法；要严格执行规范性文件备案审查制度，切实提高规范性文件的制发质量，从源头上保证依法行政行为的合法性和规范性；要以有利于构建和谐社会、促进经济发展为目标，正确处理依法行政中存在的问题，不断理顺行政执法体制；要以现行的法律法规为依据，积极推行行政执法责任制，明确其在行政执法方面的权力和义务；要从政府机关领导到基层执法一线人员建立健全执法岗位责任制，细化分解落实行政执法目标任务，相关情况作为机关工作人员年度考核和提拔使用的重要依据，保证秉公执法、依法行政，努力创建和谐执法的良好氛围。
4.推进政府职能转变。
依法行政是转变政府职能的前提，也是提高行政效能的基础，转变政府职能是推进依法行政的核心，也是深化依法行政的关键。基层政府机关和政府机关工作人员要树立正确的权责观、利益观、政绩观，充分认识依法行政的重要性，把各种经济管理活动纳入法律轨道；要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求着力规范政府依法行政行为，深化基层政府改革，建立结构合理、配置科学，程序严密、制约有效的行政权力运行机制；要构建科学的行政管理体制，合理调整基层政府部分机构及相关编制，积极推进政企分开、政事分开，理顺政府与企业、市场的关系，更好地服务经济社会发展；要树立依法行政理念，改革行政执法体制，加大行政审批项目清理力度，提高行政管理效能，在执法中体现服务，在服务中推进执法，把依法行政、为民执政、从严治政贯穿于行政执法的全过程，着力构建“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制，努力建设人民满意的服务型政府。
5.完善行政执法机制。
全国人大常委会颁布的《中华人民共和国烟草专卖法》及国务院根据《烟草专卖法》颁布的《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》明确规定:烟草专卖是指国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度。国务院烟草专卖行政主管部门主管全国烟草专卖工作。省、自治区、直辖市烟草专卖行政主管部门主管本辖区的烟草专卖工作，受国务院烟草专卖行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府的双重领导，以国务院烟草专卖行政主管部门的领导为主。
从以上法律特征，我们不难得出烟草专卖的特殊法律地位是：烟草专卖主体是国家，国家通过制订法律，对烟草专卖实行垄断，以保证国家财政收入。依法行政是社会由人治向法治状态发展的历史必然趋势，是现代社会向民主和法制国家发展的必然结果，是当今法治国家政府行使权力所普遍奉行的基本原则。党和国家确立依法治国这一基本方略，将依法行政这一课题摆上了政府重要议事日程。同志在党的十五大明确指出：一切政府机关都必须依法行政；在党的十六大又提出了要“加强对执法活动的监督，推进依法行政维护司法公正，提高执法水平，确保法律严格实施”的要求。随着形势的转变，我国的烟草专卖管理工作实现了很大转移，烟草的发展迫切需要专卖管理职能的切实转变，它对传统的专卖管理制度和稽查队伍的素质提出了严峻挑战。烟草专卖管理部门是依法成立、依法监督管理卷烟市场的行政机关，如何不断健全和完善自身建设，加强对行政权力的规范、保障和制约，真正做到依法行政，同时，法制社会也呼唤执法安全，因此，推进依法行政和建立健全烟草专卖执法安全保障体系已刻不容缓。对此笔者作一些粗浅的分析和思考。
关键词：烟草专卖依法行政安全保障体系
从全国人大常委会颁布的《中华人民共和国烟草专卖法》第一章总则看，该法把国家作为烟草专卖的主体，国家对烟草专卖实行垄断经营，统一管理，国家是烟草专卖唯一经营主体。《烟草专卖法》第三条规定：国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。第四条规定：国务院烟草专卖行政主管部门主管全国烟草专卖工作，地方各级烟草专卖行政主管部门是代表国家行使烟草专卖权，其他任何组织、单位和个人没有烟草专卖权。国务院根据《烟草专卖法》颁布的《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第二条规定：烟草专卖是指国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营，统一管理的制度。烟草专卖垄断是一种国家垄断，是一种行政性垄断。所谓行政性垄断，是指利用合法的行政权力决定对一个行业或一个领域的进入，并决定产品或服务的价格甚至产量所形成的垄断。烟草专卖经营的垄断地位，就是全国人大通过立法的形式，将烟草这个行业，纳入市场，并且确定其在全国市场的垄断地位，因此，对这种行政性的垄断，除非法律废止、其他任何部门、组织单位和个人不能动摇这种垄断地位。从以上法律特征看烟草专卖的特殊法律地位是：烟草专卖主体是国家，国家通过制订法律，对烟草专卖实行垄断，以保证国家财政收入。
依法行政是社会由人治向法治状态发展的历史必然趋势，是现代社会向民主和法制国家发展的必然结果，是当今法治国家政府行使权力所普遍奉行的基本原则。烟草专卖管理部门是依法成立、依法监督管理卷烟市场的行政机关，专卖管理工作也要与时俱进、开拓创新，不断转变观念、提高认识，真正建立一支业务精、作风硬、形象好、完全适应形势需要的专卖稽查队伍，切切实实为我国两烟生产经营起到保驾护航的作用。随着我国法律体系的不断健全，消费者和经营者的法律意识不断增强，对专卖稽查人员的素质要求也不断提高，专卖执法的安全问题日益重要，如何不断健全和完善自身建设，加强对行政权力的规范、保障和制约，建立执法安全保障体系，真正做到依法行政，对此笔者作一些粗浅的分析和思考。
一、烟草专卖管理依法行政的基础及存在问题
烟草专卖管理依法行政，就是各级烟草专卖管理部门依据法律、法规和规章的规定，行使烟草专卖行政权力，并依据法的规定，管理烟草市场的行为。
1、依法行政的法律依据
行政机关的管理行为必须有法律依据。烟草专卖管理依法行政，所依据的是现行国家烟草专卖法及其相关的其他法律、法规和规章。从我国目前烟草专卖管理法律体系构成情况看，以全国人大及其常委会颁布的法律为基础，以国务院颁布的烟草专卖及相关的行政法规为主干，以国家烟草专卖行政主管部门制定的部门规章和省级人大及其常委会、省级人民政府制定的有关烟草专卖的地方法规、规章为两大系列，以及其他有立法权的国家权力机关和国家行政机关所构成的多层次法律体系。1991年6月29日由全国人大常委会颁布的《烟草专卖法》及其他法律，如《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等，属于最高的效力层次；属于行政法规范畴的有1997年7月3日由国务院颁布的《烟草专卖法实施条例》；1998年国家烟草专卖局报经国家经贸委审议通过颁布的《烟草专卖品许可证管理办法》、《烟草专卖行政处罚程序规定》和2002年6月4日国家经贸委颁布的《烟草专卖品准运证管理办法》等。除此之外，部分省（市）自治区已经制定并颁布实施的有关烟草专卖管理的地方性法规或地方政府规章也是烟草行业依法行政依据法律的组成部分。可见，我国现行的烟草专卖法律体系已基本形成，在这一法律体系中处于各个阶位上的法律、法规、规范性文件承担着不同的角色，具有不同的法律功能和效力，发挥着不同的法律作用，为烟草专卖依法行政提供了保证，奠定了法制基础。
2、依法行政的职权法定
按照《烟草专卖法》等法律、法规的规定，国家烟草专卖局和地方各级烟草专卖局主管烟草专卖管理工作，是烟草专卖法律法规的执法机关，对违反烟草专卖法律法规的案件拥有管辖权。包括对涉嫌违反烟草专卖法律、法规案件的调查询问、抄录或复制有关案件资料的职权；对涉案烟草专卖品的生产、存储、经营场所和运输工具进行检查的职权；责令违法企业和人员停业整顿、停止生产、销售烟草制品，没收生产、销售的假冒伪劣烟草制品和违法所得以及生产、销售假冒伪劣烟草制品的工具、设备和相应物资的职权；没收走私烟草制品的职权等等。国家法律、法规赋予各级烟草专卖行政主管部门管理各自辖区内烟草专卖工作的权力，是一项法定职权，不仅可以行使，而且必须行使，无自由处分权，这种权力是赋予专卖管理机关的职权和职责，各级烟草专卖机关依法行使职权是代表国家对烟草专卖品的生产、经营、进出口等业务活动是否合法进行全程监管，是必须履行的法定职责。放弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，就应该追究不作为行为的法律责任。
3、依法行政的法制监督
任何权力都需要监督。专卖管理行政执法权力同样也需要监督，不受监督的权力将是危险的权力。行政法制监督是国家机关依法对行政机关及其公务员的行政管理活动实施具有法律效力的监察、督促行为。烟草专卖管理为了确保行政执法权的正确使用，严格实行查处分离和行政处罚横向审核程序，已初步形成了专卖稽查部门查案，专卖管理部门处理案件，法制部门审核案件的查处、审核分离制约的管理体制，加强了对复议案件的审理工作。国家烟草专卖局制定的《烟草专卖行政处罚程序规定》、《烟草专卖行政处罚案卷标准》，进一步明确了烟草专卖行政执法所应遵循的法律程序，对专卖人员的行为进行约束，做到自觉地按程序公正执法。各级烟草专卖行政管理部门积极参与地方行政行风评议活动，广泛听取社会各界人士的意见，自觉接受舆论和行政相对人的监督，坚持社会监督与新闻舆论监督相结合，行政相对人监督与行业纪检监察监督相结合，地方政府法制部门监督与行业上级主管部门监督相结合，行政法制监督工作得到进一步加强。
4、依法行政中存在的问题
长期以来，我国烟草专卖管理坚持依法行政这一基本原则，加大执法力度，维护了烟草专卖市场秩序，保证烟草专卖管理的统一性、连续性和稳定性，提高了行政效率。为了适应社会主义市场经济发展的需要，有必要从理论和实践的结合上，进一步解决烟草专卖管理的难点问题，建立健全依法行政所需要的法律体系、烟草专卖管理体系和烟草专卖管理监督体系。笔者认为，当前影响或制约烟草专卖依法行政有以下主要问题：
首先，在烟草专卖管理立法中，由于历史的局限性，还存在着一些不容忽视的问题，主要表现在，一是某些法律条文界定模糊，缺乏可操作性，使依法行政缺乏准确、权威的依据。如烟草专卖行政部门在打私打假方面主体资格不明，在办证管理无证零售的问题上，管理权限交叉错位，形成了管理真空。二是现有的烟草专卖管理法中没有对烟草专卖行政主管部门执法时有权采取相应的强制措施作出规定，在实践中给查处违法案件造成了不便，使一些案件不能及时有效地得到处理，甚至使一些违法者逃避了法律的惩罚，损害了法律的尊严。三是地方法和中央法不一致。按照依法行政的要求，应贯彻法律优先的原则，法律规范在效力上是有位阶层次的，地方法必须服从中央法，下位阶法必须服从上位阶法。不可否认，在我国现有的10余个省（市）、自治区出台的有关烟草专卖管理的地方性法规和规章，对国家烟草专卖法律体系作了有益的补充和细化，但有的地方法也带有地方保护的一些不良倾向，比较明显地带有地方保护色彩。四是部分内容明显落后于改革开放的发展，在实践工作中，针对新的经营管理方式，新技术的应用，依法行政缺乏相对应的根据和标准。
其次，在烟草专卖管理体制方面，职能缺位的现象还比较严重。由于政企合一的现行烟草体制，长期存在重外打轻内管的倾向，行业内部违法经营行为时有发生，使法律的严肃性受到严重冲击，执法主体的权威性也受到极大影响。另外，一些地方将专卖人员的工作业绩、奖金与卷烟销售全额挂钩，捆绑考核，联动计酬，致使专卖人员出于自身利益最大化的考虑，不认真履行其法定职责，执法趋利性较明显。
最后，在行政法制监督方面，还有待于进一步发挥法制监督部门的职能作用，注重解决执法监督中存在的问题。这些问题比较集中地反映在：一是虽然稽查部门查案，专卖部门办案，法制部门审查案卷的机制已经形成，但由于法制部门普遍人员少，力量弱，审查案卷还基本流于形式，行业内下一级行政机关办案情况的检查监督基本上还是由上一级行政机关的办案部门负责。二是对复议案件的审理工作，存在怕得罪下级机关，又怕当被告而随意维护下级机关处罚决定的现象。表现上看是维护下一级机关的执法权威，实际上是将其置于可能败诉的不利境地。三是由于地方保护主义、部门保护主义，不依法办事得不到有效监督查处的现象还普遍存在。
二、完善烟草专卖管理依法行政的思考
烟草行业要求大力整顿和规范市场经济秩序，烟草专卖行政管理部门作为整顿和规范的主要力量，必须在法治建设、依法行政方面不断地加以完善，以适应整顿规范的需要。尤其是社会主义市场经济体制日趋完善，我国已加入世界贸易组织，WTO也在全球掀起了声势更高、范围更广的控烟浪潮，对我国烟草法制制度的影响已经摆在面前。如何运用烟草专卖法律武器，完善烟草行业依法行政，提高依法行政的水平，保护烟草专卖制度，已是很值得我们深层次思考的问题。
1、增强行政法律意识，树立现代法治行政观念
在烟草专卖行政管理部门，专卖执法人员的法律意识是关键所在。烟草专卖管理从观念层面、制度层面、方法技术层面着手，努力推动烟草专卖行政法治文化的革新，不断提高烟草行业各级领导干部和执法人员崇尚法治、依法办案的法律意识和法制观念，在全行业形成努力学法、守法、用法和护法的风尚，应有计划地对专卖执法人员进行法制教育并辅之必要的组织手段，将法律知识和法律意识作为进入专卖执法队伍的重要必考科目，并定期对专卖执法人员进行教育、培训和考核，把考核结果和专卖执法人员的晋升、晋级挂起钩来。同时，应以行政法律意识和行政法治观点为宣传重点，在全行业普及法律知识。
2、坚持依法行政，确保行政行为的合法性
依法行政，做到行政行为既不失职，又不越权，要根据“公开、公平、公正”的原则，建立和完善各项规章制度，实现规范化管理。一是健全专卖执法队伍管理制度。专卖执法人员的职务行为是依法行政最终体现，专卖执法人员素质的高低直接影响行政执法的效果，关系到政府的形象，要进一步整顿专卖执法队伍，录用专卖执法人员要严格标准、公平竞争、择优录用，切实把好进入关；进一步严格专卖执法证件管理，专卖执法人员在履行职务时，必须做到亮证执法，并严格按照专卖执法所核定的执法种类、范围履行职权，严禁越权执法；进一步严肃专卖执法纪律，对那些、执法犯法、徇私枉法的专卖执法人员，必须坚决依法严肃处理，并清理出专卖执法队伍，保持专卖执法队伍的纯洁性，维护党和国家的形象和权威。二是建立和完善专卖执法责任制度，依法明确执法主体、执法依据、执法权限、执法责任等内容，做到层层落实责任，人人明确职责，增强执法责任感，保证专卖执法的合法性。三是实行执法评议考核制度，把评议考核情况纳入年度工作目标考核体系，并作为考察、任用干部、评先评优的重要依据。四是实行执法过错责任追究制度，明确界定过错范围，细分过错责任，规范责任的承担形式和责任追究的程度，对在专卖执法中违反法律规定，故意或过失造成错案的，要坚决依法追究主管人员和直接责任人员的行政责任，并追索全部或部分国家赔偿费用，真正做到有错必改、违法必究。
3、强化执法监督，保证烟草专卖法律、法规、规章全面正确有效实施
强化执法监督就要加强行政法制监督制度建设，建立修订并落实行政处罚案件、行政复议案件、行政赔偿案件和规范性文件的备案监督管理办法。确立行政执法监督责任制，加强对监督主体自身的约束力，大力开展执法检查活动，有计划地对行政处罚、行政许可、行政收费、行政强制等行政行为开展执法检查。强化法制机构的力量，加强法制部门执法监督队伍的建设，建立一支素质高、专业化强的监督队伍，不断提高监督人员的政治思想业务和法律素质。改善和强化监督手段,加强对专卖部门依法行政的督查和对专卖执法人员的培训考核资格认证工作。要认真落实行政处罚横向审核程序，加强对复议案件的审理工作，敢于纠正违法或不当的具体行政行为。建立健全政务公开制度，按照办事公开的要求，将一定时期、一定的工作及相关政策主动向社会通报，并将执法规范、执法责任、执法程序、工作标准、质量要求、工作时限、责任追究等事项向社会公开。增强社会透明度，接受社会监督和舆论监督。
三、建立烟草专卖执法安全保障体系
1、建立烟草专卖执法安全保障体系的重要性和必要性
烟草的发展对传统的专卖管理制度和稽查队伍的素质提出了严峻挑战，烟草专卖管理只有顺时而动、应时而发，别无它途。如果不能建立一套专卖执法安全保障体系，强化对烟草市场的有效监控，专卖优势就得不到充分体现，也不能有效应对外烟和违规经营者对我国烟草市场的冲击，也就不能真正起到为两烟生产经营保驾护航的作用。建立一套完整的专卖执法安全保障体系和防范措施，不仅能保障稽查队伍的人身安全、保护国家的财产不受损失，也能有效提高专卖管理执法行为的安全性和有效性。
2、烟草专卖执法安全保障体系的有效建立
首先从思想上，提高执法安全认识。当今的社会是法制的社会，人们的法律意识日益增强，烟草专卖执法水平与以往相比，虽然总体上有了很大提高，但还有相当一部分基层专卖管理人员没有执法安全思想，执法行为不够规范，随意性、主观性大；办案过程中打架斗殴、执法不畅、官司缠身等问题时有发生；不严格依法行政，执法方法缺乏技巧和灵活性，过于简单和粗暴，这都容易引起商家的不满，使商家产生对立情绪，给执法安全带来了困难和麻烦。因此，加强对《烟草专卖法》及其《实施条例》和一些相关法律法规、政策条令的再学习，进一步增强专卖管理人员的法治观念、纪律观念和政策观念，通过对自身存在的问题的自我剖析，查因探源、深挖细究，达到自我提高、自我约束的目的。只有通过学习，才能促进观念转变，提高执法安全防范意识，才能真正做到知己知彼、百战不殆，才能更好地管好两烟市场。
其次从投入上，创造执法安全条件。一要加大硬件投入，现代化的办案条件是做好专卖执法工作的基本保障，只有通过为专卖管理人员及其部门配备先进的交通工具、通讯设备、办案工具和生活设施，为其提供良好的工作条件和生活环境，才能更为有效地打击违法犯罪行为。二要加强软件建设，建立健全严格的专卖执法内部规章制度，制定相关禁令章程，并要加强内部监督，欢迎社会监督，严肃执法纪律。有了规矩，才成方圆，才会有铁的纪律和过硬的作风。
再次从行为上，确保执法安全到位。专卖执法行为安全主要包括稽查人员自身安全和执法行动安全。稽查人员在执法过程中要自始至终注意自身安全，并采取预防措施和实行应急预案制度。加强专卖队伍锻炼，进一步提高队伍的身体和心理素质，强化专业执法技能训练和应变能力的培养，塑造“无邪、无私、无欲、无畏”的精神，保持专卖执法队伍的锐气、斗志和信心；在执法过程中，面对可能遇到的情况沉着冷静，做到有理有利有据有节，尽量减少矛盾与冲突；受理举报投诉及应付突发事件时，建立现场分工处理制度，严明纪律、凝心聚力；实行重大案情及时汇报请示和110备案制度。稽查人员在执法过程中除注意保障自己的人身安全外，还应采取一定措施及方法来保障行动的有效安全。行动前，先摸清线索，做到心中有数、有的放矢；事先对行动方案筹划周密细致，杜绝泄密；市场检查方式要灵活，大胆创新，不拘泥于固有模式，增强检查的灵活性、机动性和有效性。始终坚持“服务在先、专卖在后，文明在先、执法在后，宣传在先、管理在后，教育在先、惩罚在后”的四项原则，这样，专卖执法就会达到群众满意、执法安全而有效的目的。
最后从程序上，强化执法安全保障。从法律角度来说，专卖管理人员与卷烟零售户是管理者与被管理者的关系，因此他们之间不可避免地存在矛盾，但这种矛盾不是不可调和的，关键在于专卖人员正确执法、依法行政，正确执法、依法行政是专卖执法安全保障体系的重要部分。思想上明确树立：执法人员是代表国家、代表政府行使执法权力，要具有执法人员的严肃性和良好形象。执法时着装整齐，检查时先出示相关检查证和执法证；执法人员是法律的维护者，依法检查是执法者的权力，零售户是被管理者，有积极配合的义务，但不能滥用权力；零售户的文化素质有高有低，他们对法律法规的理解存在很多盲区，因此专卖人员有责任对他们进行宣传、教育，而不能简单粗暴地一罚了之，针对不同类型实行分类管理，依法管人、以理服人、以诚感人、以情动人，力求法与情、法与理的最佳结合。在执法程序上清楚到位：严格按照法律条款办事，认真遵守文明执法程序要求，做到程序合法，在办理案件过程中时刻牢记文明礼貌、注意方式方法，尊重对方，讲法律、讲政策、讲事实、讲策略；对守法户、一般户的个别违规行为，坚持教育与处罚相结合的原则，并以教育为主，循序渐进，逐步深入；而对重点违法犯罪行为则要严惩不怠、全面封杀；规范执法程序，始终牢记“程序法定，程序亦是法”，严格案件处理操作流程，坚决杜绝简单粗暴、乱查乱扣现象，讲求策略，坚持事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续齐备，防止行政复议、行政投诉、行政诉讼案件的发生。
顺应新时期的要求，烟草专卖依法行政和执法安全成为时代的呼唤。专卖管理不仅要有与时俱进的思想、实事求是的态度、求真务实的作风，而且应该加强学习，提高自身素质，熟练掌握相关法律法规，全面树立依法行政和执法安全意识，严格执法程序，以事实为依据，以法律为准绳，切实做到烟草专卖执法的公平、公正、安全！
参考文献资料：
1、《中华人民共和国烟草专卖法》第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过1991.6.29
2、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》中华人民共和国国务院令第223号1997.7.3
3、《河南省烟草专卖管理条例》河南省第八届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过1997.4.4
一、依法行政是基层人民银行履行中央银行职能的核心与关键
依法行政是依法治国方略的重要组成部分，是建设廉洁、勤政、务实、高效政府的根本要求，也是解决目前我们面临的各种错综复杂矛盾的有效途径。全面推进依法行政既具有重大的根本性的意义，又有现实的极大紧迫性。我们应当对这个问题有充分的认识和在实践中积极认真地贯彻落实。中国人民银行工作人员特别是各级领导干部，要从巩固我们党的执政地位、巩固国家政权的高度，深刻认识依法行政的意义，切实做到依法行政。
1、基层人民银行是我国中央银行的“桥头堡”，处在整个金融依法行政的“前哨阵地”。在现代经济中，一国或整个世界经济范围内，金融不可避免地受到客观经济环境和条件的制约，经济决定金融。但与此同时，金融作为现代经济运行中最基本的战略资源，不是一种简单的生产要素，不是一种“僵硬的、凝固的、毫无生机与活力的纯价值凝结或累积”，而是广泛、深刻地渗透到社会经济生活的各个方面，在市场资源配置中起到核心作用。作为现代经济的核心，金融是最能体现先进生产力的产业之一。金融运用得好，就能够优化资源配置，提高资源配置的效率和效益，促进生产力的发展；运用不当，就会产生金融风险和经济危机，阻碍和破坏生产力的发展。人民银行作为中央银行，作为银行的银行，是体现先进生产力的发展要求是具体的，是实实在在的。中央银行肩负着正确贯彻执行党的金融方针政策，认真实施稳健的货币政策，依法加强防范和化解金融风险，维护金融稳定的重任，这是人民银行代表先进生产力发展要求的集中表现。
《中国人民银行法》第13条规定：“中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，作为中国人民银行的派出机构。中国人民银行对分支机构实行集中统一领导和管理。中国人民银行的分支机构根据中国人民银行的授权，负责本辖区的金融监管，承办有关业务”。既然是派出机构，就不具有独立的法人资格，因此也就不可能是与总行性质不同的另类机构，而应明确中国人民银行的各级分支机构同样具有行政机关的性质。然而，这并不表明各级分支机构就是独立的行政主体。根据行政法原理，行政机构不仅要具有行政权力，能以自己的名义实施行政活动，而且必须能够承担行政活动的法律后果。中国人民银行的各级分支行根据法律、法规规定及总行的授权，在其辖区内享有金融监管的行政权力，可以在辖区内以自己的名义进行金融监管活动，亦具有诉讼主体资格（最高人民法院有关司法解释中已有明确规定），但不能承担行政活动的最终法律后果，即由分支行实施行政活动引起的法律后果最终要由总行来承担。这是由中国人民银行的一级法人体制所决定的。判断机关法人的主要标准是看其是否属于独立的预算单位。中国人民银行的各级分支机构为总行的派出机构，不是一级独立预算单位，因此，分支机构不具有法人地位（这里所说的法人是指有别于企业法人的机关法人），不能独立对外承担法律责任，但能够在法律、法规和总行授权的范围内独立行使相应的行政权力。依法行政是每一个国家机关工作人员的职责，而在依法行政中，领导干部负有更多的责任，依法行政首先是对各级领导干部的基本要求。领导干部依法行政是党的方针政策和国家的法律法规得以很好贯彻执行的有力保证；否则，就会给国家和人民利益带来极大的危害。人民银行的各级领导干部要切实负起责任，带头依法办事，树立榜样。同时，要加强对依法行政的领导，督促和支持本部门依法行政，使基层央行的每个分支机构每个工作人员都切实做到依法办事。
2、人民银行要弘扬先进文化，树立良好的银行信誉和形象，就必须要做到依法行政。中央银行的金融工作具有基础性、社会性、管理性、代表性的特点，其行业作风、形象和监管水平，对整个金融业具有较大的示范效应，并影响社会生活的方方面面，对整个社会文化、社会文明的建设有着重要影响。为此，人民银行应积极弘扬先进文化，对外要从‘维护金融稳定’这个大局出发，积极防范和化解金融风险，完善提供金融服务措施，维护良好的行业信誉，对内要加强具有央行特色的社会主义精神文明建设，树立良好的行业风气，建设一支政治过硬、业务优良、作风清正、纪律严明的高素质的中央银行干部队伍，以推动社会主义金融文化的进步。
代表先进文化的前进方向，就要树立良好的银行信誉和形象。信誉是银行业的“立行之本”，守信用、信誉好是银行业先进文化的具体体现。当前，我们银行业的信誉状况还不十分理想，违规经营、高息揽存、不正当竞争的现象时有发生：“假账”、“账外账”、统计会计信息失真的情况屡屡出现；在压票、退票、贷款期限的确定、兑付等方面不守信用的问题在一些地方还存在，损害了金融业的形象和信誉，已成为影响金融业发展的突出问题。同时也给金融的发展带来了不安定的因素。市场经济从某种意义上讲是信用经济，当前经济金融的全球化，信息、资本、技术、物资、人才在全球范围内广泛流动，金融、贸易和经营管理的国际化的程度在不断加深，中国加入WTO后，如果我们不按照世界通用的金融规则运行，没有良好的信誉和形象，不守信用，不守承诺，就会失去“立世”之本，也就没有资格参与国际竞争。因此，人民银行各级分支行要高度重视信誉和信用问题，加大依法行政力度，依法加强金融的检查监督，积极进行金融服务创新，从讲政治的高度出发，建议协调商业银行切实要树立维护良好的信誉，把‘讲信用’当做是保护自身生存空间、创造可持续发展环境的观念，进一步加强内部管理，依靠科技进步和创新，提高盈利能力和国际竞争实力，提高为金融业和社会服务的质量和效率，这是中央银行建设先进文化的重要内容。
3、防范化解风险，维护最广大人民群众的根本利益，维护金融稳定，需要基层央行依法行政。中国共产党始终坚持人民的利益高于一切，党的一切工作始终以最广大人民群众的根本利益为出发点和归宿，它集中体现在党所制定的各项路线、方针、政策中。中央银行是制定货币政策、管理货币发行、依法维护金融稳定和提供金融服务的国家的金融权力机构。金融业的稳定与
发展关系到广大人民群众的根本利益，关系到经济发展，关系到社会稳定的大局。加强金融监管，防范和化解金融风险，保护存款人的利益，这本身就是维护最广大人民群众根本利益的具体体现。基层人民银行要始终站在代表最广大人民根本利益的高度，在实际工作中正确处理金融发展和金融稳定的关系，切实加大金融监管工作力度，维护社会稳定，保护人民群众的根本利益。
在新的历史时期，金融机构面临的国际、国内竞争压力越来越大，同时，基层人民银行依法行政的质量和效益还不高，依法行政的方式方法还有待进一步改进，依法行政人员的整体水平有待进一步提高，金融宏观调控的作用的发挥还得进一步加强。因此，基层人民银行一定要进一步提高认识，增强危机感、紧迫感和忧患意识，树立依法行政的理念，实施多层次的依法行政与金融服务，建立科学有效的风险预警和监控系统，及时处置金融风险。要改进金融依法行政的内部组织体系和行业管理机制，不断创新依法行政方式和手段，进一步完善金融依法行政的责任制。从宏观管理的角度去加强与协调对违规贷款和违规授信人员的查处力度。指导帮助国有商业银行认真落实各项降低不良贷款比例、减亏增盈的工作措施，积极协助地方政府认真做好中小金融机构的风险防范化解工作，切实加强“三防一保”工作，防范和化解金融风险。要加强履行新《人行法》赋予人民银行的职责，就必须要依法行政，使人民银行各基层分支机构依法行政，提供优良的金融服务，才能真正体现了代表最广大人民根本利益的要求。
二、强化基层央行依法行政工作的建议
1、深入普法宣传，营造基层央行依法行政的氛围。①基层人民银行要真抓好学习宣传工作，充分认识《中国人民银行处罚程序规定》和《中国人民银行行政复议办法》《行政许可法》实施的重要意义，认真学习这些法律法规的具体内容，把握法规的精神实质，准确领会每个条款的内容，并要在学习的过程中认真结合本行、本部门的工作实际，按照法规规定认真检查和改进工作，对以前工作中存在的问题进行彻底纠正，使中国人民银行的行政执法行为符合法律、行政法规和规章的要求，把学习宣传工作落在实处。②人民银行应自上而下、持之以恒、全面开展对社会各阶层和广大人民群众的金融法律宣传，让各级党政领导和广大人民群众了解金融及金融稳定的重要性，积极支持人行依法行政。③针对新时期中央银行工作的特点和辖内经济金融环境实际，各分支行要把协调社会监督同央行依法行政紧密结合，形成了一个完整的金融执法体系。通过这些活动，提高了分支行依法行政的透明度，增强了公民的金融法律意识，逐步形成良好的依法行政氛围。④人行系统要建立健全执法人员年检考试、考核制度，从法规知识、执法水平、爱岗敬业和廉洁敢管等方面进行年度考试考核。
2、要加强金融依法行政。以《中国人民银行法》、《银监法》《商业银行法》、《行政许可法》等法律和实施为契机，结合《中国人民银行行政复议办法》，全面推进中国人民银行的依法行政工作，提高中国人民银行行政执法人员的依法行政水平，树立依法行政、依法办事的形象。①要尽快出台一些与《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银监法》、《行政许可法》、《担保法》、《拍卖法》、《合同法》等有关法律法规相适应的实施细则或相应的司法解释、配套规章，修改《现金管理暂行条例》、《破产法》等严重滞后于社会经济发展的法律、法规。②要搞好各有关法律法规的衔接，特别是对涉及两个以上部门共同负责查处的违法案件，应明确界定参与方的权利、职责和义务，从而提高法规的执法力度，避免“法律白条”和司法腐败问题的出现。③在处罚依据和适用范围上尽量细化量性规定，以增强基层执法的可操作性。④要制定一些为维护金融稳定大局的可操作性法律条款。目前基层人行只有上报、协调等有关金融机构报表数据的权力，没有法律赋予央行怎样维护金融稳定等实际上可操作性的权力，彻底改变基层央行从宏观管理到微观可操作性工作的被动局面。
3、要认真做好行政复议工作，依法接受监督。行政复议是行政机关纠正违法或者不当行政行为的一种重要的内部层级监督制度，做好行政复议工作是推进中国人民银行依法行政工作的重要内容。要通过行政复议工作规范，完善中国人民银行的金融依法行政工作。同时，要使中国人民银行的依法行政工作依法接受监督，经得起监督，在监督中不断地发展和完善。
综述今年7月1日,是新《 会计 法》实施一周年,6月27日至28日,财政部在北京召开了新《会计法》实施一周年座谈会。来自中央有关部门、部分省、自治区、直辖市财政厅(局)、大专院校、科研单位、会计师事务所和中介机构的一百多位代表,畅谈了新《会计法》实施以来的情况, 研究 了进一步贯彻《会计法》和落实朱总理“不做假账”的指示精神,整顿和规范市场 经济 秩序的措施。座谈会主要 内容 和观点综述如下。 一、新《会计法》实施一年成效显著,面临 问题 不容忽视 与会代表一致认为,通过一年来的宣传、贯彻,《会计法》对维护 社会 经济秩序的基础作用日益显现,对会计行为和会计信息质量的规范作用更加突出,对单位负责人落实其会计责任的约束力有所加强,对造假账等违法行为的威慑力和打击力度不断加强。这充分说明,作出修订《会计法》的决策非常正确,新《会计法》的 科学 性、操作性和适应性是经得住考验的。 财政部部长项怀诚在讲话中指出,新《会计法》实施一年来,宣传贯彻工作取得了明显成效:第一,《会计法》的精神逐步深入人心。通过广泛宣传和深入 学习 ,各级领导、尤其是单位负责人大大提高了对会计工作的认识,并以实际行动更加重视会计工作;广大会计人员找准了位置和努力方向,增强了做好新形势下会计工作的信心和决心;社会各界加深了对会计工作的了解,为《会计法》的贯彻实施和会计事业的 发展 创造了良好社会氛围。第二,与《会计法》配套的法规制度逐步健全。 目前 ,国务院发布了《 企业 财务会计报告条例》,财政部发布了《企业会计制度》、《会计从业资格管理办法》、《内部会计控制基本规范》以及具体会计准则等法规制度,以《会计法》为主的会计法规体系不断健全。第三,依法监管会计工作的力度不断加强。财政部会计司司长冯淑萍在讲话中指出,新《会计法》实施一年来,宣传贯彻落实《会计法》取得了初步的成效:一是宣传培训轰轰烈烈,主要表现在宣传广泛,声势浩大;领导带头,学法讲法;培训深入,学习踊跃。二是贯彻实施初见成效,主要表现在制订、完善与《会计法》相配套的法规制度;落实国务院电视电话会议精神,组织开展《会计法》执法检查。全国人大法工委副主任卞耀武在讲话中说,《会计法》实施一年的实践证明,《会计法》的修订是成功的,是科学的、先进的,具有可操作性,反映了国家经济发展的需要,反映了改革的需要。制定 法律 的目的就是要实施。《会计法》只有实施才能体现规范会计行为,提高会计信息质量的立法宗旨,才能把《会计法》的各项规定变成共同的行为规则。 辽宁省财政厅副厅长成刚认为,我国的会计工作已经进入了一个大突破、大变革、大推进、大提高的崭新 历史 阶段。“大突破”主要体现在会计法制建设方面取得了重大进展;“大变革”主要体现在完成了我国两次会计核算制度改革;“大推进”主要体现在各级政府从行政和经济两个方面推进会计工作;“大提高”主要体现在会计工作的地位和作用大大提高,会计的作用愈来愈被政府、社会所关注。 中国 会计学会副会长、厦门大学教授葛家澍指出,会计作为一个以财务信息为主的经济信息系统,它提供的各种信息在经济建设中更加凸现其重要性和有用性。新《会计法》实施一周年后的实践表明:第一,会计行为必须规范;第二,新《会计法》对于规范会计行为,保证会计信息的真实,维护社会主义市场经济秩序,都起到了,并将继续起着十分重要的作用;第三,新《会计法》把单位(企业)负责人作为承担会计的法律责任主体是完全正确的,这条立法必将对杜绝至少对减少市场经济的一大公害———会计数据与财务会计报告的做假,起到斩草除根的作用。 在谈到面临的问题时,项部长说,从会计工作现状看,有法不依、执法不严、违法不究的现象,在有的地区或部门仍很严重,突出表现在以下三个方面:一是会计基础工作薄弱;二是假造会计信息非法谋利;三是会计人员职业纪律松弛。 二、落实“不做假账”重要指示,加强职业道德 教育 ,树立依法理财的思想观念 与会代表一致认为,加强职业道德建设,是贯彻以法治国与以德治国相结合思想的重要体现。会计人员是会计秩序和市场经济秩序的重要维护者,其职业道德和业务素质在某种程度上决定着会计工作的质量。会计人员应当以&l
金融体系顺周期性的常规解释是融贷双方的信息不对称。经济低谷期，抵押物价格下降，此时，信息不对称表现在，即便融资方是具备盈利能力的项目，也难以满足必要的融资需求。一旦经济开始回暖，抵押物价格上升，融资方通过外部杠杆融资刺激经济繁荣乃至过热。所以，金融体系成为经济周期的金融加速器。ClaudioBorio，CraigFurfineandPhilipLow（e2001）认为，金融体系的顺周期性主要源于市场参与者对随时间而变化的风险的不适当反应所致。而这些不适当的反应主要是由于风险随时间的推移而演变，无法有效测量。风险测量的困难往往导致风险在经济繁荣时被低估，在经济衰退时被高估。因为在经济繁荣时期，信贷过快增长，抵押品价值膨胀，存贷息差被人为压低，金融机构持有相对较低的资本和拨备。在经济衰退时，风险和贷款违约率则被人为高估。从较长周期来观测风险有利于金融机构的稳健，并缓解金融对经济的强化作用。
二、宏观审慎监管的法理依据
（一）金融创新过度导致了系统性风险的加大金融创新促进实体经济增长的方式有两种：一是提升金融体系配置资源的能力和效率，二是利用适度的银行体系货币乘数效应和金融市场杠杆效应。但是，一旦金融创新超出金融体系的承受能力和监管主体的约束能力时，会出现创新过度的乱局。而金融创新的本质要求是把风险转移给有承受能力、承受意愿而且能够管理这些风险的合适的金融投资者。此时，过度创新就偏离金融创新的初衷，单个金融机构作为金融衍生品的设计者，只关心自身风险的转移，对“受让”风险的投资者或交易对手的风险承受能力并不做考察。金融衍生产品的风险没有通过金融创新的原始功能得到降低，而是在金融产品链条中不断传递，并通过衍生品的杠杆效益放大风险，将风险“传染”给产品的所有参与方。当金融体系内的风险集聚到一定程度时，会导致诱发危机，并系统性破坏金融体系。原来出售风险的金融机构和风险转移过程中的每一个承接方都会因此受到或大或小的影响。而对实体经济而言，金融系统性风险所带来的危害是巨大的。在某些情况下，宏观经济政策如财政政策和货币政策在金融系统性风险面前都难以维持原有的功能，经济产出会在短时间内大幅度下跌。因此，金融创新必须对应宏观审慎监管，在风险监测的基础上平缓金融风险的波动性。
（二）金融市场的不稳定性源于金融市场的同质化金融市场具备合理流动性和稳定性的前提是拥有大量目标迥异且预期稳定的市场参与者，即市场中的异质性。而如今的金融市场却充满了严重的同质性。金融市场同质性的主要表现是，金融机构在资产利用和投资方向上主要集中于某个行业或产品。例如在2000年美国IT泡沫前期，金融资本积聚在互联网行业中；2008年次贷危机前期，金融资本的投向主要是次级抵押贷款的产品和房地产行业，换言之，金融机构的风险敞口在泡沫形成期间逐渐过度集中于特定一个或多个行业或产品。一旦特定行业或产品因为经济环境影响出现不景气或贬值的现象，例如美国IT泡沫的破裂、次贷危机中房地产价格的下跌、次级抵押贷款的折价抛售都对金融机构造成受到了严重的创伤。罗伯特•希勒认为交易市场一旦流动性过剩，将诱发非理，并受到自我增强的羊群效应和动量效应（momentumeffects）的影响，此时，金融机构作为机构投资者的投资行为会呈现趋同局面，最终将某一类金融资产的价格推高为整个金融市场的风险集聚高峰。所以，金融市场的同质化风险是指规模迥异的市场微观主体基于同一制度规模要求、按照相同或相近的思维模式或认知模型预期而采取相同或类似的行为，这些行为在系统内的作用力方向基本一致，无法彼此抵消，所以形成了金融系统内部的正反馈环，从而强化了放大作用，在正的一面会催化金融泡沫的膨胀，并在负的一面加剧金融危机冲击的恶性循环，正负两方面都使系统缺乏收敛性，放大了金融系统的波动性。如果市场参与者均采取趋同投资行为，随着同质化风险的加剧，金融系统风险也在正反馈环的作用下不断放大。
（三）顺周期性加剧了金融体系的波动顺周期性表现在，金融部门与实体经济之间的相互动态作用，放大了实体经济周期的波动并引起或加剧金融体系的不稳定。现代金融体系中诸多因素对金融体系具有显著的顺周期性影响，由于顺周期性具有内生特征，所以顺周期性成为金融机构可持续增长的最大威胁：其一，金融机构的投资行为在经济上行周期相对乐观，投资项目财务状况和信用评级都较为良好，资金投放会提升市场流动性；其二，经济下行期间金融机构的反向操作会加剧流动性欠缺的市场的紧缩性。
（四）影子银行系统的扩张与监管真空影子银行系统（ShadowBankingSystem）又称为平行银行系统（ParallelBankingSystem），通常是从事放款、接受抵押、通过杠杆操作持有大量证券、债券和复杂金融工具的金融机构。影子银行系统多年来一直游离于监管体系之外，通过高杠杆投资放大利润，刺激金融系统的信用扩张和风险承受，增加了金融体系的脆弱性。
（五）多头监管诱发监管套利20世纪80年代以来的金融自由化浪潮，使得各类金融机构在业务上开展了激烈的竞争，金融需求趋向多元化和复杂化，不同类别的金融机构之间业务相互交叉、渗透，不同行业的金融机构推出的理财产品同质性很高。在此情境下，单纯的机构监管开始突显不足，也就是纵向规制将导致不同机构开展的同种业受到差异化的监管。然而金融“混血”产品（hybridproduct）的不断涌现，突显了监管重叠（duplicateregulation）与监管真空（regulatorygap）等问题。监管重叠中，不同监管部门所的监管规定互相矛盾的情形并不鲜见，而且金融公司经常发现自己必须接受来自于不同监管者的重复监管。在次贷危机中，监管真空问题表现得更为突出：金融衍生品到底由联邦证券交易委员会还是美联储来监管，难以从法律中寻找依据。监管重叠和监管真空为金融机构的监管套利行为（RegulatoryArbitrage）提供了空间，诱导金融机构选择监管宽松的监管者，形成了竞择监管者行为（Regulator-shop-ping）。
三、金融监管的成本—收益理论
（一）监管成本以JulianR.Franks,StephenM.Schaefer,MichaelD.Staunton(1998)为代表将其分为直接成本（DirectCost）和执行成本（Com-plianceCost）。直接成本主要是由监管当局（政府及准政府机构）在制定和实施监管措施过程中承担的雇员费用和日常运作费用，也即金融监管的行政成本。与直接成本相比，金融监管的执行成本则相对复杂，主要包括被监管者为监管所支付的成本。HowellE.Jackson(2005)在直接成本和执行成本基础上引入了罚金、酬金和交易费用（Sanctions,FeesandTransferPayments）的概念。国内的学者则习惯于将金融监管的成本划分为直接成本的间接成本。第一种是分为直接成本（DirectCost）和执行成本（ComplianceCost）都应归为直接成本，并且认为间接成本应该是由道德风险（MoralHazard）、逆向选择（AdverseSelect）和社会经济福利的损失所构成的。第二种是将金融监管工作中所投入的硬件设施、组织运作以及监管人才的培训及培养归入直接成本；把由于金融监管力度的加入，对被监管金融机构业务人员的激励、金融机构的业务发展以及金融机构的业务创新等方面有所遏制，从而产生一定程度的利益损失作为金融监管的间接成本。第三种将监管成本分为两类显性成本和隐性成本：显性成本包括监管机构执行监管过程中所耗费的资源与被监管者因遵守监管条例而耗费的资源；隐性成本是指被监管者因为监管措施而改变原来行为方式造成的福利损失。
（二）监管收益监管收益通说分为三个层次：第一是金融监管提升被监管机构的盈利水平，金融监管的功能发挥与金融机构的盈利能力成正相关关系；第二是金融监管提升金融体系的总收入，监管通过保护充分有效竞争、防止垄断和欺诈行为及避免系统性风险，以增加整个金融体系的收入；第三是金融监管提升社会总体福利。
（三）成本—收益的理论的缺陷毋庸置疑，金融监管的成本和收益难以量化。第一，间接成本和机会成本难以量化。这两种成本有三个特点：其一，具有明显的预算软约束的性质，与直接成本的预算硬约束性恰好相反；其二，由于隐性支付从而令人难以察觉，在具体计量上也存在巨大困难，特别是其中的机会成本和由于道德风险而引发的间接成本更难以估计；其三，间接成本和机会成本相比于直接成本而言可控性较差。第二，收益难以量化。衡量金融监管的收益比成本更为困难。因为不存在与金融监管直接成本相对应的直接收益，监管收益往往要经历较长时间才能显现，即便显现，也难以准确量化，譬如监管在维护金融体系稳定和保护投资者利益，需要一定周期方能显现效果，此时要去量化稳定和保护效果本身的收益，一方面难以衡量，另一方面，由于这些效果是由包括监管、市场主体自律、宏观经济等多种因素综合作用产生的，所以难以剔除其他变量。
四、金融监管的边界有效性理论
（一）成本-收益理论的改良鉴于金融监管的成本和收益难以量化，可以通过评估监管目标的完成程度来测算其与成本支出之间的比例，若能同样有效地完成目标，那么成本更低的方案当然优于成本较高的方案；若在监管成本相同的前提下，目标的完成比例越高，监管有效性也就越高。所以，运用有效程度与成本之比的最大化（即“有效程度/成本”的最大值）来替代成本—收益理论中收益与成本之比的最大化（即“收益/成本”的最大值）。监管的有效性，即目标的完成程度替代了收益分析，规避了收益测算中的关键难题。
【关键词】依法治校 法制 高职院校
党的十提出“全面推进依法治国”， 为贯彻会议精神，教育部印发了《依法治教实施纲要》，要求各院校转变观念，以法治思维和法治方式推进教育的综合改革，促进教育治理体系和治理能力现代化，保障在2020年基本实现教育现代化目标。依法治教是依法治国在高校教育体系的具体体现。用法治的精神改革教育体系，其目的在于建立一个理性、民主、契约、自由的校园环境，这也是现代大学制度之精神。现代大学制度有两个层面，第一个层面是政府、学校、社会三者之间的关系，即政府进行管理、社会参与教育、高校依法治教。第二个层面为高校内部的管理，作为管理者的学校与接受管理的教师、学生之间的关系。无论是国家对学校的管理，还是高校自我管理都需要法律章程、规章制度的支持。因此，学校应当运用法治和法制来推动现代大学制度的建设。本科院校提出并实践依法治教有数余年之久，依法治校的理念得到了普及；依法治校工作机制基本建立；规章制度建设在逐步完善；师生权利保护得到重视，取得了一定的成绩。反观高职院校，法治意识薄弱、法制理念缺失的现象仍旧普遍存在，更甚者，现有的规章制度与现行法律相悖。这些均不利于现代大学制度的推广和建设。
一、国内外研究现状
现有相关理论主要集中在本科院校，针对高职院校管理法治化的理论研究不够丰富，研究内容主要围绕如何处理好政府、社会、学校三者的关系，偏于宏观层面。国内主要研究成果：徐显明《确立依法治校理念，提升依法治校水平》、刘树忠《论依法治校在高校发展中的重要作用》、江曼洪《对当前高职院依法治校的几点思考》、有从收集到的研究成果来看，国内研究对象主要集中在本科院校，高职院校依法治校的研究成果较少。研究范围主要集中在理顺政府、社会、高校三者关系；保护师生合法权益；建立健全规章制度方面展开，缺乏对法治理念、法治文化的探究。研究角度侧重于法学、教育学的理论研究，对实践工作的研究相对较少。
国外相关论述主要集中在具体制度建设上，譬如人事管理制度改革、教学评价等。主要有夏文莉、史红兵的《从美国联邦政府资助科研间接成本看待大学可持续发展》、刘筱毅《国外高校人事制度现状及对我国高校人事制度改革其实浅析》、《英国高等教育对我国现代大学制度建设的启示》、黄珊《美国大学制度的进步性对中国现代大学制度建设的启示》。
二、“依法治校”下的高职院校
本文从微观的角度切入，为高职院校在自我管理中的法治化、规范化提供新视野。本研究认为依法治校在高职院校应从以下三个维度着手，制度、理念和文化：一、加快推进规章制度的建设。形成章程、学校基本制度、部门规章制度、单位内部管理制度四个层面的制度体系，并加强规范管理。二、做到校务公开。岗位职责、各种办事程序、相关规章制度的制定等信息应当及时公开；畅通信息渠道，维护师生的知情权和监督权；避免学术权力和行政权力合二为一，清新学术氛围。三、建立学校法律服务和支持体系。随着社会参与教育的深入，学校和市场的联系愈发紧密，法律风险也随之提高；维护学校师生的权益，要健全学校法律顾问制度，成立专门负责法律的机构，同时加强师生的普法工作。四、营造校园法治文化氛围。将法治融入进师生生活，发展普法讲座，或者形成相关法律知识手册，在大学里生根发芽。心中有法，依法治校才能顺利推广，现代大学制度才能形成。这对夯实高职院校自我法治管理的理论基础有重大意义。各学院可成立与“依法治教视域下的高职院校规章制度建设”相关的课题研究，并将成果用于实际管理中。制度、理念、文化三管齐下，推进法治治理新格局。明确各管理、教学部门在依法治教改革中的任务，共同推进已有规章制度的进一步完善；法务体系、机构的建设；法治校园氛围的营造等工作，在法治治校的理念下办出职业院校的特色。
三、结束语
综上所述，高职院校的法制建设对于高职院校贯彻党的“十精神”具有重大意义，从制度、理念、文化三管齐下，建立健全法制、法治保障体系；从微观层面落实法律保障，打牢法治基础，才能使建立健全现代大学制度在高职院校实现。
参考文献：
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[3]文莉， 陈珍.依法治校视角下高职院校法治教育新路径研究[J].边疆经济与文化， 2015，（12）.
一、深化学生管理法制化
学生管理法制化的深化实质上是要求在学生管理时运用法制思维，坚持依法管理。虽然高校已经意识到学生管理需要法律，但通常是从解决问题的角度考虑的。如可能对学生处罚时才意识到法律规定，寻找法律法规的条文来支持本校决定。有时候法律空白就无法找到客观合理的依据。而且当前违背法治精神的学生管理行为依然存在。有些高校为坚决打击考试违纪行为，对发现的违纪通报批评并勒令退学，但是校内考试违纪的危害程度是否到勒令退学的程度则有不同的理解。考试违纪的法律法规运用是否可以类推到学术不端行为的界定和处罚，还需进行讨论和研究。
对此高校学生法制化的深化要把握好如下四点：①依法管理不能缺位。从学生入学到学生毕业的全过程，都要遵循依法管理。例如，学生毕业后学位论文上知网，就要征求学生同意签订授权协议书。对于法律法规没有完善规定或空白之处，高校应当依据法治精神和本校传统制定管理办法和实施细则。管理办法和实施细则要履行审议和公示等程序，并在开始试行时允许异议存在，本着学生有利的原则进行解释、说明和执行，试行一段时间后予以完善。当然还可以在本校管理经验的基础上向教育主管部门提出立法建议，促进相关管理法律的落实和完善；②依法管理，法律不能越位。有些涉及学术问题的，有些涉及学校传统和惯例的，虽比法律法规要求的严格但应当尊重传统和惯例，法律对此不能越位。例如，重庆某高校规定本校学生不能请人发表学位论文，不能替人发表学位论文，违者开除学籍。对此不能以法律法规没有相关规定或规定对此不严格来申请权利救济。司法诉讼不能越位妨碍高校自治；③全员性地开展法律培训，学生管理人员具备法律常识。因为学生管理人员或职权部门不懂法，常常造成侵害学生权益的违法行为，诉讼出现时高校被动应对。对此要在源头上提高管理人员的法律意识，使其坚持依法管理。高校可以为学生管理者提供定期的法治管理培训，[1]开展主题讲座、主题论坛等；④学会用法律手段维护高校合法权益。既然是依法管理，那么高校自身的权利也需要依法维护。有些高校为保证学生按时还助学贷款，扣押学生学位证或毕业证，这影响学生就业、侵犯学生权益而得不到法律支持。但高校可采用民事诉讼的手段要求法院强制执行。
二、确立正当程序
正当程序是指行政主体作出影响行政相对人权益的行政行为时必须遵循正当的法律程序，包括采取告知、说明理由和听取意见等方式。[2]正当程序是法制化的基石之一，而正当程序的缺失是当前学生管理法制化普遍存在的瑕疵。根据正当程序的要求，以及当前教育管理法制存在的不足，高校在履行正当程序规则时应该遵循如下程序：①制定学生管理细则。高校应根据教育法律法规，结合本校实际制定学生管理细则。对于法律法规暂时还未完善立法的，应当按照法治精神和维护学生权利本位精神，系统总结各高校积累的经验，对于曾经遇到的典型管理案例详细研究然后制定针对性的管理细则；②对于学生违反管理细则的行为进行立案调查。立案调查也就是要求高校应成立独立的调查委员会，对学生违反管理细则的行为进行取证，听取各方意见，特别必要的应举行听证会，然后得出结果；
③对于可能对学生做出不利后果的处罚应先行送达给学生，告诉学生可能的处理结果及依据。对于关乎学生权益的重大事项应详细听取学生陈述和答辩；④对于处理决定应送达书面通知，并告知学生的救济权利，如可以申诉、申请复议，或者起诉等。这一点高校往往做得不够，如有些学生因为考试作弊被开除学籍，没有书面通知，只有通报批评。还有些高校没有成立独立的申诉或复议委员会，往往职权部门调查得出的结论和处理意见就是最终结果。
三、权利救济制度的落实
没有救济的权利不是真正的权利。高校依法推进学生管理法制化就要不断健全权利救济制度。根据教育法律法规的规定，高校应当受理学生的申诉和行政复议。笔者认为，高校应当建立起申诉和复议委员会，专门受理学生对调查处理结论的异议。申诉和复议委员会的组成应当包括专业法律人士、学工代表、学生代表和教职工代表，在委员会主席的领导下每五年进行换届。申诉或复议委员会按照不告不理原则接受学生申诉或复议。申诉或复议委员会做出的调查处理，对学生不利的后果不得超出调查委员会的决定。调查委员会可由学生管理的职权部门发起，如考试违纪行为由教务处发起，学生科研诚信调查则由科研处发起，涉及学生纪律管理由学生工作办公室或学生处发起。申诉或复议委员会则是独立的部门，不受职权部门的领导，也没有利益关系。
普及教育管理相关法律知识，提高学生的法津意识，并提供相关法律援助。针对学生个体可能存在的弱势地位和不知所措的情形，高校可成立学生权利保护协会或委员会，与职权部门沟通帮助学生处理权益事件。从长远来看并不会对学生管理决策造成冲击。一方面管理人员会坚持依法管理，避免随意管理；另一方面学生意识到依法维权，也会意识到法律义务和法律责任，自觉遵守相关法律法规和学生管理细则。
诉讼作为权利救济最后的方式，也要引入到学生权利救济当中。近些年来，高校学生起诉母校的案例时有发生，而且呈现出逐年增多的趋势，司法介入高校学生管理行为的这一现象须引起我们的重视。[3]高校在做出学生管理决定时要考虑到可能的诉讼风险，因而要有足够的法律依据。在告知学生诉讼权利救济的同时做好应诉准备。鉴于诉讼造成的影响和精力，应区分学生权利救济方式的先后顺序，行政复议、申诉然后是诉讼，可告知学生优先使用复议或申诉。如果司法过度介入而影响高校自治，高校应做好应对措拖。
本研究揭示高校推进依法管理应重点考虑的事项，对于维护学生权利、提升学生管理水平有显著的帮助。鉴于法制化管理是动态发展的，对其研究需要不断深化。建议进一步研究主要关注以下两点：①教育法律法规的立法完善；②以调查报告或实证研究关注高校学生管理法制化的践行程度，建立可测量的评价模式，以推动依法管理的不断进步。
参考文献：
[1]刘舒君，王伟.高校学生管理法治化研究——以学生权利为视角[J].吉林农业科技学院，2013，（1）.
关键词 行政监督 行政监督实效 保障机制 基本理论
任何机制体制或体系的形成都需要一定的理论做基础和指导。因此，行政监督体制的形成，高效廉洁政府的运转以及保障提升行政监督实效机制的完善和发展都离不开一定的理论作为支撑。纵观行政管理的相关理论，对行政监督实效提升的保障机制有重大影响的理论很多。本文认为影响最大的主要是新公共管理理论、科学发展观理论和法治政府理论。这些理论对政府行政监督的改革、创新政府管理方式和提升政府的服务水平保障政府监督科学有效的进行等方面起到了积极的促进作用。
一、科学发展观理论
说，科学发展观，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是同马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想既一脉相承又与时俱进的科学理论，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。
科学发展观也是行政监督实效提升的理论指导。行政监督的执行过程应该严格按照科学发展观的基本要求来进行。而行政监督实效的提升更是落实和贯彻了科学发展观的具体体现。科学发展观不仅是行政监督实效提升的理论指导，也是衡量行政监督机关是否高效实施监督的重要标准。用科学发展观来有效指导行政监督实效提升的保障机制的有效运行，有利于我们抓住行政监督的主要矛盾，掌握其发展的客观规律，真正切实有效的提高行政监督的实效。
科学发展观的核心是“以人为本”，这里的“人”是指广大的人民群众。以人为本的原则要求行政监督，要从最广大人民群众的利益出发，坚持全新心全意为民服务的宗旨，依法监督，依法行政。切实保障人民群众的根本利益。“以人为本”的核心也要求监督者与监督者之间应该团结合作，切实提高行政监督实效；在监督者与被监督者的关系中，双方应该积极协助配合，促进双方关系和谐发展。以人为本也要求我们以更人性化的方式来进行行政监督，提升行政监督实效以及保障行政监督实效的提升。我们应该充分的尊重人、关心人、依靠人，使个人的潜力得到最大的发挥来实现组织的目标。
二、新公共管理理论
新公共管理理论是近代西方行政改革的指导思想，它是一种新的公共管理理论和管理模式。新公共管理理论的诞生有着它的必然性。20世纪70年代的那场经济危机使得西方各国财政赤字高涨，各国经济不堪重负，新的政治经济问题层出不穷，其次经济全球化的趋势对政府的管理提出了更高的要求，再加上新技术革命的发展更加要求各国政府组织能迅速摆脱财政紧张、机构臃肿、效率低下的现状来适应信息时代的发展。这一系列的因素都促使了西方各国走上了公共行政管理的改革道路，西方各国迎来了新公共管理时代的曙光。
新公共管理理论也为行政监督以及提升行政监督实效提供了理论指导和支撑。新公共管理重新定位了政府的管理职能，提倡“政府公共政策化”。这样做不仅遏制了的腐败盛行也提高了行政监督的效率。新公共管理实行公共服务的公开竞标，倡导人民群众参与公共行政，对公共部门行政进行了有效的监督。新公共管理强调对公共管理进行信息化改革，建立电子化政府。这使得政府原来的管理模式和运转方式得到改善，使其能够提高行政效率，发挥应有的效能。这么做也将增加行政行为的透明度，使得政府行政的公平与效率都得到很好的提升。新公共管理理论不仅对政府部门尤其是对行政监督机关产生了重要影响。我国的行政改革也应该吸取和借鉴。
三、法制政府理论
关于“法制”的概念有很多，本人认为，“法制”其基本含义是依法办事，其次，它应该是集“民主、自由、平等、人权、理性、文明、效益等诸多社会价值为一体的一种意识形态。法制政府，从根本上讲是法律统治下的政府。它是依法组成依法治理依法行使权力的政府，它以为前提，以民主政治为核心，它是为了保障个人的合法权益，彰显自由为灵魂的一种政府形态。
法制政府的基本要义是：第一，依法而生，即法制政府的产生和发展是依据法律规定的，具有合法性。第二，法律的权利高于一切。任何个人或组织都受到法律的制约都不得凌驾于法律之上。第三，依法行政，政府的一切行为应该依照法律的规定进行。第四，受法监督，政府一旦有违法行为，将受到法律的制裁。第五，保障制度完善，法律的强制性、普遍性、平等性都需要有完善的制度作为保障。
建立法制政府关键是要依法行政，而依法行政能否顺利进行关键在于有效的行政监督。为此，我们一方面要健全行政监督的法律法规，不完善的法律法规会导致监督部门无法可依，办事盲目没有效率，因此健全的法律法规是行政监督的基础也是提升行政监督实效的保障。其次，我们要规范行政监督人员的行为，坚决只做法律允许的事情。并把舆论监督、群众监督与行政监督相结合，这样才能更全面更有效的进行监督，真正提高监督实效。
参考文献：
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