【作者简介】叶必丰、何琳，武汉大学武汉大学法学院教授，从事行政法学的教学和研究；何琳湖北黄石人，武汉大学法学院行政法专业硕士研究生。
【内容提要】本文分析了现有行政即时强制的定义，并作了重新界定，即：行政即时强制是行政主体在紧急情况下，为了维护公共利益、相对人自身或他人的合法权益，对相对人即时设定权利义务，即时执行的一种实力强制行为。本文认为，行政即时强制应与行政强制执行相区别，这种区别的关键在于行政强制实施前是否先行存在某一具体行政行为。同时，行政即时强制还应当与行政强制措施、行政处罚和强制征收相区别。【英文摘要】Thisarticleundertakestoanalyzethedefinitionofadministrativepromptcoercionandre—demarcateitaspromptcreationofrightsandobligationstoapersonforpromptexecutionofacoerciveactwithactualforcebyadministrativesubjectsincaseofemergencyinordertosafeguardpublicinterestsandlegitimateinterestsofthepersoninquestionandothers.Thearticlebelievesthatadministrativepromptcoereionshouldbedistinguishedfromarbitraryadministrativeexecution.Thekeydifferenceiswhetheranyspecificadministrativeactexistsbeforearbitraryadministrativeexecution.Inthemeantime,administrativepromptcoercionshouldbedistinguishedfromadministrativecoercivemeasures,administrativepenaltyandcompulsorycollection.
【关键词】行政行为/行政强制/即时强制/界定administrativeact/administrativecoercion/promptcoercion/demarcation
【正文】一、行政即时强制的定义行政即时强制的概念是本世纪初德国学者佛莱纳（F.Fleiner）率先提出和使用的[1]，后逐渐为学者所接受。但在学说上，对行政即时强制仍有各种不同的界定[2]。我们认为，行政即时强制是行政主体在紧急情况下，为了维护公共利益、相对人自身或他人的合法权益，对相对人即时设定权利义务、即时执行的一种实力强制行为。这一定义包含了条件（紧急情况）、目的（为了……）、内容或法律效果（设定权利义务、执行）、手段（实力强制）和属性（即时、行政强制）五个结构。对这一定义中的条件、目的和手段，我们基本上同意已有的有关学说，有必要说明的是以下两点：（一）行政即时强制的内容或法律效果从理论上说，行政即时强制仍然可以区分为权利义务的设定和实现（或执行）两个层次或步骤。例如，行政主体在对相对人作出处罚决定前的捆绑、殴打行为，就属于行政即时强制，当然这是一种非法的行政即时强制。在这里，被告即时设定了原告的忍受义务，并予以即时执行；对原告忍受义务的设定是通过执行行为得以体现和实现的，设定义务的表示行为与执行行为是同一的，正像警察用手势指挥交通一样。当然，这里的“即时”，是就相对人而言的，而不是就行政主体而言的。就行政主体而言，某些行政即时强制是有事先准备的，是经过“深思熟虑”的。但不论行政主体是否“深思熟虑”，对相对人来说，行政即时强制都是一种突然袭击，是“即时”的。从实务上看，行政即时强制的设定义务和执行这两个层次或步骤往往很难发现和区分。第一，在时间上，它们之间几乎没有先后性，而基本上是同时完成的，即时设定权利义务，即时执行。第二，在形式上，某些权利义务的即时设定，尤其是违法的即时设定，并不具有相应的独立形式，往往没有书面或口头形式的预告，而体现在实现该权利义务的行政强制措施（实际行动）中。也就是说，即时设定和即时执行表现为同一个形式。由于上述原因的存在，人们往往容易忽视行政即时强制中即时设定义务这一层次或步骤，误认为单纯的强制执行措施或直接强制执行。（二）行政即时强制的性质行政即时性和强制的即时性和强制性似没有什么异议，但它的行政性和法律性似乎存在不同认识。在大陆法系国家，行政即时强制的主体是行政主体，该行为属于行政行为，违法时发生的责任也是一种行政法律责任。战前的日本也是如此。但在战后，日本尽管在法文化上仍然接近于大陆法系法文化，而在法律体制上却已经过渡到英美法系。因此，在学说和判例上确立了某些行政即时强制事先应取得司法令状的原则[3]。我们认为，这对人权的保护是有益的，但却并不一定能够保证行政目的的实现。同时，这也模糊了行政即时强制的性质，即该行为的主体到底是行政主体还是法院，该行为到底是行政行为还是司法行为，违法责任到底是行政法律责任还是司法责任？或者还是两者都具有？当然，在典型的不分公法和私法的英美法系国家，没有必要作上述区分，但在大陆法系国家及我国却必须作出上述区分。因此，在大陆法系国家及我国，行政即时强制具有行政性，是行政主体所作的行政行为。有的学者认为，以实力强制形式实施的行政即时强制，是一种行政事实行为而不是法律行为[4]。我们认为，将某些行政即时强制认定为行政事实行为，似有不妥。第一，行政即时强制通常是作为一种具体行政行为来介绍的，而具体行政行为是一种法律行为。那么，具体行政行为怎么能包括有某些行政事实行为的行政即时强制呢？第二，如果我们在前文所说的行政即时强制是即时设定义务、即时执行的观点能够成立的话，那么就不应当将它认定为行政事实行为，而应当像警察指挥交通行为一样看作是法律行为[5]。无论如何，行政即时强制与已经存在某一具体行政行为后的单纯执行活动并不完全相同，是行政事实行为还是法律行为是一个值得研究的问题。二、行政即时强制与行政强制执行（一）学说对行政即时强制与行政强制执行的关系，行政法学上有三种不同学说。1.包含说该说认为，行政即时强制是行政强制执行的一种，是一种直接强制执行。德国早期行政法学者奥图·梅叶尔（OttoMayer）、兹格勒（Ziegler）和茹德维·梅叶尔（RudwigMayer），都将行政即时强制称为直接强制执行。在法国和原苏联行政法学上，同样并没有区分行政即时强制和直接强制执行[6]。我国初期的行政法论著也还没有注意到行政即时强制，往往将行政即时强制作为直接强制执行来说明（注：参见张尚：《行政法教程》，中央广播电视大学出版社1998年版，第174页。笔者在以往的论著中也混淆了两者间的区别。）。前西德拜昂的警察作业法第38条和我国台湾省《行政执行法》第6—11条的规定，就是这一学说的体现。我们基本上可以说，包含说是各国行政法学初期的通说。2.交叉说该说认为，行政即时强制与行政强制执行是一种交叉关系，即行政即时强制的部分内容或某些行政即时强制属于行政强制执行。奥图·梅叶尔在佛莱纳提出行政即时强制概念后，仍然表示反对，但又作了某些妥协。他认为，行政即时强制概念只在行政主体所采取的行动基于紧急情况时，才是正确的；如果行政主体经过深思熟虑所采取的行动，即使并没有具体行政行为的先行存在，也只能称为直接强制执行[1]。我国也有学者认为，“即时强制和行政强制执行既不是属种关系，也不是并列关系，而是一种内容上的交叉关系。”行政即时强制既有不以义务的不履行为前提的，也有以义务的不履行为前提的[2]。3.并列说该说认为，行政强制执行和行政即时强制都是行政强制，但却是两种互相独立、互不隶属的行政强制。德国的佛莱纳和叶里内克（W.Jellinek）、日本的柳濑良干和室井力、我国台湾省的城仲模和陈新民及我国大陆的胡建淼和李江等学者，都持该说[4]。城仲模教授认为，行政强制执行和行政即时强制的共同特点“均系行政主体基于权力作用以自力抑制行政客体之意志，必要时并排除其抵抗，而实现行政上之必要状态，以达到行政目的的作用。”但两者是不同的，“前者系行政主体对行政客体预先课以义务，于其不履行时，以强制手段促其实现义务内容之强制方法；后者系‘一种缺乏预先的正式的行政处分之强制’，非以义务之存在为必要的前提。”[1]各国的相关立法，也体现了该说。我们可以说，并列说基本上已经成为当前行政法学的通说。（二）区别行政即时强制与行政强制执行的区别是存在的。这种区别的标准是行政强制之前是否存在设定相对人权利义务的具体行政行为。行政强制执行必须以具体行政行为的先行存在为前提。我们在这里需要强调的是，作为区分行政即时强制和行政强制执行标准的先行存在的行为，是具体行政行为而不是抽象行政行为或法律规范，先行存在的义务是具体行政行为所设定的义务而不是抽象行政行为或法律规范所设定的义务。我们认为，我国主张交叉说的学者就是在这一问题上存在着误区[2]。我们认为，只有通过具体行政行为，才能使法律或抽象行政行为上的义务予以具体化，只有经过这种具体化过程才能使权利义务关系具有确定性，从而才能予以强制执行。尽管在传统上，有以设定义务的法律规范和抽象行政行为作为强制执行根据的现象，但现代国家却纷纷规定必须以设定义务的具体行政行为作为强制执行的根据。例如，《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》（1992年）第93条第1项规定：“在没有作出作为其法律依据的裁决前，公共行政机关不得开始任何限制个人权利的执行裁决的实际行动。”《葡萄牙行政程序法典》（1996年）第151条规定：“公共行政当局机关除非事先作出行政行为，赋予拟限制使私人的权利或受法律保护的利益受限制的事实行为或行动正当名义，否则不得采取该等行为或行动，但紧急避险的情况除外。”1953年的《联邦德国行政强制执行法》第3、6条、1957年的莱因邦、柏尔茨邦行政强制执行法第2条、1957年的北莱因邦、韦士特发连邦行政强制执行法第55条第1项，也都规定以具体行政行为为强制执行的前提或根据。相反，行政即时强制却并不需要以具体行政行为的先行存在为前提。为此，《葡萄牙行政程序法典》（1996年）第84条作了明确规定。因此，以先行存在的具体行政行为为根据所实施的行政强制，属于行政强制执行；在行政强制实施前不存在设定相对人权利义务的具体行政行为的，则属于行政即时强制。（三）意义法学研究的主要目的，就是为准确地适用法律规范和确定法律责任，并有效地保障人权提供服务。因此，从实务上说，区分行政即时强制与行政强制执行具有重要意义。1.保障人权我们认为，是否需要以具体行政行为的先行存在为行政强制的前提，涉及对人权的保护。具体行政行为的先行存在，使相对人可以具有救济机会，使人格多了一道保护网。为此，各国在立法上纷纷规定，只有在具体行政行为已不能获得法律救济而被撤销、虽可被撤销但不能停止执行等情况下，才能予以强制执行（注：参见《联邦德国行政强制执行法》（1953年）第3、6条、《瑞士行政程序法》（1968年）第39条、《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》（1992年）第94、95条和《葡萄牙行政程序法典》（1996年）第150、151条，等。）。相反，“无预先之行政处分而适用‘即时强制’，是与法治国家之原则相抵触的。只有在关系人就官方之干涉得有预先依照正规之程序提讼以申诉其异议之机会者，才是法治国家之原则所在；因此在法治国家里即时强制的适用，仅是例外的存在而已。”[7]2.法律依据在大陆法系国家，行政强制执行被视为具体行政行为具有执行力特权的表现[8]。在战前的德、日等国，行政法学者则普遍认为行政处分权当然包含命令权与执行权，行政机关可以基于行政权实施强制执行，并不需要法律的特别规定[1]。战后，尽管要求行政强制执行的实施需要有法律依据，但一般是普通法上的规定即行政强制执行法典。然而，行政即时强制却是“不进行任何预告便由行政机关突然行使强制力，对国民的身体、自由及财产施加现实制约的活动”，都需要有特别法即单行法的具体根据[3]，否则即为违法。并且，行政即时强制的各项措施也都是由特别法规定的。我国也正在向这一方向发展。3.法律后果合法的行政强制执行一般不发生行政赔偿或补偿责任。只有在或执行标的错误等情况下，才会发生行政赔偿责任。然而，为了维护公共利益或他人的合法权益而实施的行政即时强制，即使合法，根据公共负担平等的原则，也会导致行政补偿责任（注：从立法上看，并非所有的行政即时强制都会导致行政补偿责任。一般而言，如果紧急情况并非因相对人而发生（如自然灾害），并且所保护的是公共利益，行政即时强制导致相对人损失的，则行政主体应当承担行政补偿责任，如《防洪法》第45条的规定。如果紧急情况因相对人而发生（如患精神病、患染疫病、醉酒、自杀、火灾等），并且所保护的或首先所保护的是相对人自己的利益，行政即时强制导致相对人损失、未超过必要限度的，行政主体一般不承担行政补偿责任，如《治安管理处罚条例》第12条的规定。从理论上说，如果紧急情况系他人而发生（如火灾），为保护该他人利益而对相对人采取的行政即时强制导致损失的，相对人有向受益人取得补偿的权利。对此，可适用《民法通则》的规定。）。总之，我们认为，行政即时强制在行政行为的模式上是一个隶属于行政强制而独立于行政强制执行的一种行为模式。三、行政即时强制与其他相关行政行为（一）行政即时强制与行政强制措施我们认为，行政强制措施是行政主体为了应付紧急情况或者实现具体行政行为的内容而依法采取的强制性临时处置行为。行政强制措施是否都属于行政即时强制？从学说上看，我国一般将行政强制措施分为行政预防措施、行政制止措施和行政执行措施。行政预防措施和行政制止措施属于行政即时强制，行政执行措施则属于行政强制执行[9]。这是比较明确的。可以说，行政强制措施是行政强制的表现形式。即然行政强制可以分为行政即时强制和行政强制执行，则行政强制措施也就分属于两者。从立法上看，某些行政强制措施条款的规定是明确的。我们可以从中认定是行政即时强制还是行政强制执行。但是，也有一些行政强制措施条款并不明确。我们从中无法认定到底是行政即时强制还是行政强制执行。例如，根据《人民警察法》的规定，公安机关可以依法使用警械和武器。使用警械和武器是行政即时强制还是行政强制执行？从立法本身往往难以认定。其实，同一类行政强制措施，如查封、扣押、冻结、划拨、扣缴和强行约束等，在立法上即可以规定为行政即时强制措施，也可以规定为行政强制执行措施。或者说，法律所规定的上述行政强制措施，往往既可以适用于行政即时强制，也可以适用于行政强制执行，如《人民警察法》的规定。从实务上看，对合法的行政强制措施，一般较容易认定是行政即时强制还是行政强制执行。但是，对违法的行政强制措施，却往往难以认定。例如，行政主体将法律上规定应适用于行政即时强制的措施实际上却适用于行政强制执行，或者将法律上规定应适用于行政强制执行的措施实际上却适用于行政即时强制，则到底是行政即时强制还是行政强制执行呢？实际上，行政强制措施具有依附性，即依附于相应的行政强制。当行政强制措施适用于行政即时强制时，属于行政即时强制措施；当它适用于行政强制执行时，就属于行政强制执行措施。也就是说，对法律规定不明确或违法的行政强制措施，我们应按这一原则来认定。（二）行政即时强制与行政处罚一般说来，行政即时强制与行政处罚的界限是明确的。但是，在个别情况下，也需要对它们加以认定。在立法上，有时对行政行为的规定性质显然不明。例如，《、人员收容教育办法》（1993年9月4日国务院令第127号）规定，对、人员，除依照《治安管理处罚条例》第30条的规定予以处罚外，尚不够劳动教养的，可以由公安机关收容教育。从收容教育本身看，可以作为一种行政强制措施。因此，有的学者就把它认定为一种行政即时强制[10]。但是，从适用条件上看，它既不是行政即时强制（不存在紧急情况），也不是行政强制执行（不存在已生效的具体行政行为），而是一种行政处罚（存在相对人的违法行为）。实际上，这一规定是为了通过行政强制来达到行政处罚的目的。我们认为，这种做法是反科学的，也是错误的。同时，收容教育是一种限制公民人身自由权的行政行为。如果它作为一种行政处罚，则现在显然已违反《行政处罚法》第10条关于“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚”的规定，因而是无效的。如果它作为一种限制人身自由的行政强制措施，尽管在立法上还没有明确，但有关法律解释中却曾反复强调：只能由法律规定，地方性法规不得规定；行政规章更不得规定（行政规章不仅不能创设限制人身自由的行政强制措施，而且不能创设对财物的行政强制措施。）（注：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于如何理解和执行法律若干问题的解答（四）》第12点，载最高人民法院研究室编：《司法文件选编》1992年第4期，第47—48页；《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于如何理解和执行法律若干问题的解答（五）》第13点，载最高人民法院研究室编：《司法文件选编》1993年第7期，第48页；最高人民法院《关于人民法院审理行政案件对缺乏法律和法规依据的规章规定应如何参照问题的答复［法行复字（1993）第5号］》。）。从理论上说，行政法规也不能创设限制公民人身自由的行政强制措施。类似于该收容教育的还有劳动教养等行为。在实务中，行政即时处罚也容易与行政即时强制相混淆。行政即时处罚，尤其是在即时处罚、即时执行或违法的即时处罚的情况下，与行政即时强制有许多共性。那么，它到底应当被认定为行政处罚，还是行政即时强制呢？如果某一行为被认定为行政处罚，则在诉讼中法院具有司法变更权，否则就不具有司法变更权。我们认为，行政即时处罚尽管在适用条件和行为后果上与行政即时强制存在共性，但仍不能认定为行政即时强制。这是因为，从程序上说，它所适用的是行政处罚程序。从目的上说，它是为了制裁违法行为。从形式上看，它具有较明显、独立的表示行为（口头或书面宣布），能较容易地与执行行为相区别，这同为了说明行政即时强制的法律效果、属性而从理论上将其区分为即时设定义务、即时执行显然有别。从种类上说，权限于罚款和警告，而这是行政即时强制中所没有的措施；从司法保护上说，按行政处罚来认定，对人权的保护更为有效。（三）行政即时强制与强制征用在1998年的九江抗洪中，九江市防洪防汛指挥部曾强制征用了航行于长江九江段的武汉某轮船公司的一艘轮船，用于拦堵决口。事后，征用者曾拟向船主补偿。船主未受领，表示作为对抗洪的捐献。这就向我们提出了一个法律问题：在紧急情况下所实施的强制征用，属于行政征用还是行政即时强制？“行政征用，是指行政主体为了公共利益的需要，依照法定程序强制征用相对方财产或劳务的一种具体行政行为。”[9]我们认为，此类强制征用既符合行政征用的要求也符合行政即时强制的要求，无论认定为行政征用还是行政即时强制都不影响对相对人合法权益的保护，都应当对相对人予以补偿。但是，为了避免行政行为模式的重合，将其认定为行政征用为宜。行政即时强制很容易侵犯相对人的人身权和财产权。因此，学说上多认为应将其限制在尽可能小的范围内。从这一意义上说，我们就不应将与行政即时强制有关的行政行为都认定为行政即时强制。同时，我们之所以对行政即时强制与有关行政行为予以区分，目的是为了理顺行政行为模式，从而准确地认定行为、适用法律、确定责任。因此，在某一行为已经属于相应的行政行为模式的前提下，并且不影响对相对人合法权益的保护时，我们就没有必要将其拉入到行政即时强制中来。从这一意义上说，只有不能归入其他行政行为模式，并且具有行政即时强制特性的行为，才能认定为行政即时强制。基于以上认识，我们认为紧急情况下所实施的强制征用，如九江市防洪防汛指挥部对轮船的强制征用，仍然属于行政征用，而不属于行政即时强制。以此类推，行政即时强制与强制征收的关系，也可以按行政即时强制与强制征用间关系的原则来处理。
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一、时政教育的形式生动活泼，多种多样，让学生人人参与，寓教育于活动之中。我们的主要形式为：
1、一周要闻时政演讲。
内容包括国内国际，涉及政治、经济、科技、军事、体育等各个领域，也可讲有地方特色的内容，要求学生事先做好卡片，要求在内容相对全面的基础上，突出重点。这种方式较适合低年级学生。
2、专题评析时政演讲。
一周要闻时政演讲由于内容多，演讲时间有限，不太可能对国内外的重大事件、热点问题有比较深刻的认识和了解，因此专题评析时政演讲就成为重大事件、热点问题时政教育的较好形式。如朝鲜核问题，党的十四大、十四届二中全会、四中全会的召开，邓小平文选第三卷的发行等。由于专题评析时政演讲有一定难度，也能体现学生的能力，适合让一些成绩较好能力较强的高中学生担任评析员。
3、时事追踪评析。
国际、国内每时每刻都在发生着大大小小的事件。任何事件都有一个产生和发展的过程。只有了解事件的来龙去脉，把握事件发的全过程，才能认清事件的本质。当国际、国内的一些重大事件发生成为热点问题时，我们不能满足于一周要闻演讲和专题评析，而是要按期发展的线索和趋势，作连续性的评述分析。
4、时政知识介绍演讲。
时事政策教育中，往往涉及许多时政知识。如我国的复关问题，教师就有意安排同学在时政演讲时专门介绍国际经济体系的三大支柱：关贸总协定、国际货币基金组织和世界银行。有时是学生主动讲的。由于经常进行时政知识介绍，并与国内外的重大事件相结合。不仅使学生进一步了解国内外大事，也增加了知识面。
5、办好时政小报。
每年的几个重大节日（五一、国庆、元旦）是进行时事政策教育的重要时机，办好时政小报是一种较好的形式。小报由学生自己命题、设计、编排、摘抄、撰文。有时还举行竞赛。
二、时事政策教育必须发挥教师的主导作用。在时政教育中，学生是主体，但由于中学生往往受到年龄、知识、能力、思想方法的局限，面对纷繁复杂的国内国际大事、社会新闻，在时政演讲的选题、评论、分析中难免产生认识上的偏差。因此，这就需要教师的正确引导，发挥教师的主导作用。
如有的学生在时政演讲中对我国政府在联合国对有些国际问题，像伊拉克入侵科威特、彼黑问题等表决时投弃权票，感到不理解。这就需要教师加以正确引导。
又如由于时政演讲的题目、内容、形式都是学生自主选择的，这就难免出现从个人兴趣出发，使演讲的内容比较散，或者遗漏重大事件，或者认识发生偏差。
这就需要教师从总体上加以把握。
另外，时事追踪评析是时政演讲各种形式中较难的一种。一是重大事件、热点问题的发生、发展具有动态件、连续性和时效性；二是需要多个学生连续一段时间进行配合，因此，教师的主导作用更显得重要。一是要选好题目，二是要组织的学生，三是教师在过程中适当的讲评及事件结束后的小结。
三、时事政策教育必须与教材有机结合。时事政策教育具有时效性、丰富性和灵活性的特点，是活的国情教育。把它和教材有机结合，可以弥补教材内容的滞后性和抽象性。时事政策教育是教材的延伸和补充。进行时事政策教育时，必须以教材中阐述的基本原理为指导，通过两者的有机结合，既提高对基本原理正确理解的程度，又加深了对所结合的时政问题本质的理解，从而提高了学生分析问题和解决问题的能力。
如初一年级的教材是社会主义道德规范教育。时政教育可以把层出不穷的英雄模范人物的光荣事迹及新风新貌引入课堂。初二年级教材是社会主义法律常识。
近年来,思想品德学科的中考,时政性已是不可避免,并且这种趋势会越发凸显。因而要求无论是学生还是教师,都要对国内外大事格外关注,正所谓“家事、国事、天下事,事事关心”。教师应积极主动地收集整理源于各大新闻、媒体、网络等的时政信息,如人民网、《华尔街日报》、《人民日报》、《半月谈》、《时事》等。并将这类素材凝练成短小的文字,引导学生对时事进行了解,并联系教材知识。同时,教师和学生都应加强对周围的人、事的关注,思考这些实践的真实意义及价值,并结合教材,利用正确的观点对事件进行分析,从而培养学生的时事意识,引导学生用与时俱进的眼光看待问题,同时用正确的思想引导学生,激发其做一个有思想、有道德的学生。
二、多比较,多筛选
初中思想品德学科的考查,针对的是大多数学生,因而偏难偏怪的现象几乎不会出现,这就给学生、教师备考提供了极大的便利。恰当把握时政的命题重点,能起到事半功倍的作用。因此,教师和学生在时政复习的过程中,要多比较历年考点,筛选出具备极大可能性的考点。比较近年来的中考时政考题时发现,在时政考查时间范围上,大概范围在上次中考结束到本次中考开始之前这一年时间;考查内容上,一般会以这一年来国内发生的重大事件为主,而且当地发生、并在国内具有影响力的事件也会作为中考时政的考查点。同时,在对时政考题的考点筛选上可以发现,一年的考题中,不可能出现所有范围的热点,同时三年之内几乎不会重复考查同一考点。因此,在时政复习中,可将三年内未出现或出现较少、并与时政有关的考点作为复习中的重点。但同时,也应注意热点问题,将相关考点作为次要重点进行复习。多比较、多筛选,从而在中考时事政治的复习中起到巨大的推动作用。
关键词：社会变革；政府改革；成就与挑战
17世纪英国思想家霍布斯曾经讲过，一个缺乏能保证秩序的、有效的政府的社会，人的生活将是孤独、贪婪、残忍和短寿的。马克思主义的创始人也曾从政治和经济互动关系的角度分析了政府对一个社会经济发展的巨大影响。马克思在分析亚洲的经济发展时指出：“我们在一些亚洲帝国经常可以看到，农业在一个政府统治下衰败下去，而在另一个政府统治下又复兴起来。在那里收成取决于政府的好坏，正像在欧洲随时令的好坏而变化一样”。[1](P763)在他们看来，如果政府及其权力能按照合乎规律和经济发展的方向起作用，它和经济发展之间便没有冲突，经济发展便加速。反之，政府权力也能给经济发展造成巨大的损害，并引起大量的人力、物力和财力的浪费。
从政府现实主义的观点来看，各国之间最重要的政治区别，并不在于政府形式的不同，而是在于政府治理程度，特别是政府能力大小或高低的不同。“有些国家的政府拥有一致性、一体性、合法性、组织性、高效和稳定的特点，而另一些国家的政府则缺乏这些特点”。[2](P1)的确，历史的发展，特别是现代化发展过程的经验表明，政府治理的能力及其有效性同政治发展、经济发展、社会的稳定与繁荣有着密切的关系。美国学者齐斯曼(J1Zysman)比较英、法、德、日、美诸国的经济发展情况后认为，政府能力越强的国家，应付经济震荡的能力就越强，宏观调控的能力就越强，故而经济表现就越佳。[3]瑞典著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者缪尔达尔(G1Myrdal)也指出：“尽管程度不同，所有不发达国家都属于软政权”。[4]他同时认为，软政权的表现主要是缺乏立法和具体法律的遵守与实施，各级公务员普遍不遵从交给他的规章与指令，以及普遍存在腐败。许多研究发展行政的学者更是认为，发展的主要障碍在于行政的因素而非经济的因素。
的确，对于所有社会而言，始终面临的一个重要课题与挑战是如何创建一个有效的政府体系，以支持、促进社会的发展、繁荣和进步。有效的政府治理体系是一个社会发展和进步的必需品，而不是奢侈品。政府不再是传统的保守主义眼里的所谓的“必要的恶”，而是促进经济和社会发展，提升国家竞争优势的重要力量之一。在今天，越来越多的人更倾向于同意这样一个命题：政府的性质、能力和绩效，是决定经济和社会发展成功与否的关键因素。正因为如此，全世界都在重新考虑政府以及政府自身的改革与发展问题，建立一个与变化着的时代相适应的新政府体系，并使之更具能力、更具有效性，成为发展的推动力量，已成为各国政府面临的共同的任务和挑战。
改革开放以来，中国社会处于历史性的转型过程之中，从某种程度上讲，这次转型可谓是一场波澜壮阔的革命。这场革命，波及了中国社会的每一个角落，涉及中国社会的方方面面。经过这场革命的洗礼，中国社会发生了翻天覆地的变化，取得了令人瞩目的成就，没有哪一个国家尝试过在如此短的时间内取得如此巨大的成就，尽管也产生了许多新的问题和挑战。
如同在经济和社会领域的巨大变化一样，在过去的30年中，中国政府也发生了巨大的变化，取得了巨大的成就。这种成就，不仅体现在政府治理体系的不断完善方面，更体现在经济的发展、社会的进步和国家竞争力的提升等方面。改革与创新政府，建立一个适应社会发展要求的有效治理体系，最终推动社会的发展和繁荣，始终是中国改革过程中最重要的篇章之一。政府改革与创新既是中国整体改革的一个重要组成部分，同时也成为推动中国经济和社会改革与变化的动力之一，是建设中国特色社会主义理论和实践的重要组成部分。
本文的主旨在于研究和探讨以下问题：(1)中国政府改革与创新的历史背景和时代背景是什么？(2)30年中国政府改革的成就体现在哪些方面？(3)中国政府改革的经验与教训是什么？(4)未来中国政府改革面临的挑战主要是什么？
一、中国政府改革的契机和动因
马克思主义的一个基本观点是：“每一历史时代主要的经济生产方式与交换方式以及必然由此产生的社会结构，是该时代政治的和精神的历史所赖以确立的基础，并且只有从这一基础出发，这一历史才能得到说明”。[5](P257)唯物史观的基本原理认为：“一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当到人们的头脑中，到人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找，而应当到生产方式和交换方式的变更中去寻找；不应当到有关时代的哲学中去寻找，而应当到有关时代的经济中去寻找”。[6](P617-618)中国政府改革与发展最根本的原因在于经济体制变革以及由此引起的社会的变化。
20世纪80年代以来，中国由经济体制变革引起的社会变化主要体现在以下几个方面：一是治国理论的指导思想发生了变化。这一变化突出表现在发展生产力代替“以阶级斗争为纲”成为核心的指导思想。在新的历史条件下，中国共产党总结20多年经济发展的经验和教训，提出科学发展观。二是经济体制的变化。经过20多年的改革，中国成功地实现了从计划经济向社会主义市场经济的初步转型，这种转型对整个社会的变革产生了巨大的影响。三是社会形态的变化。整个中国社会从传统的农业社会向现代化的工业社会转变。四是社会结构的变化。社会结构从封闭走向开放。五是政治体制的变化。政治体制朝着社会主义民主政治的方向发展。上述方面的变革与发展，为政府改革与发展奠定了良好的社会基础。中国政府在整个社会现代化的转型中，面临和承受着全方位的、巨大的压力和挑战。在经济领域，政府始终面临着如何促进经济增长、实现经济稳定、充分就业、收入公正分配等艰巨任务。与此同时，政府还肩负着经济体制改革创新的艰巨任务。这就是说，政府既要成为经济发展的推动者，也要成为新经济体制的设计者、改革的推动者。无论是经济发展还是经济体制的改革，都要求政府扮演发展与改革推动者的角色。在政治领域，政府始终面临着维护政治秩序和政治稳定，增强政治合法性，聚合和分配各种利益等艰巨任务。
在社会领域，政府也承担着创建新的社会管理体制，确保13亿民众生活保障的艰巨任务，要化解各种社会矛盾的压力。与此同时，民众对政府的期望值不断增大。凡此种种，均表明中国需要一个有能力、有效率的政府。
政府体制是连接政治体制、经济体制、社会管理体制的关键。正如邓小平同志曾经讲过的，中国的问题多多少少与政治和政府体制有关。中国改革与发展的经验和教训表明，制约中国经济社会全面可持续发展的体制障碍，根本在于政府体制的不完善。1978年以来，中国虽然保持经济高速发展的势头，但始终存在着区域发展和城乡发展不平衡、经济结构不合理、经济增长方式粗放、资源环境与经济发展矛盾突出、社会事业发展滞后、投资盲目扩张与经济过热、重复建设严重、收入差距扩大与分配不公、就业压力大等方面的矛盾和问题。这些深层次的矛盾和问题之所以长期存在且得不到有效解决，关键在于相关的体制问题没有得到根本解决。
政府所处的特殊地位和特殊角色，决定了政府改革在中国全面改革过程中的特殊制约作用，其他方面的体制改革能否顺利推进，在一定程度上取决于政府体制改革在多大程度上取得进展和成效。如果要建立现代企业制度，就必须割断政府与企业的行政关系，切实解决政企不分和政资不分的问题；要建立统一的市场体系，就必须打破行政垄断和地区封锁；要让市场在资源配置过程中发挥基础性作用，就要把资源配置权交给市场，减少政府的干预，减少政府对生产要素和资源性产品价格的管制；要转变经济发展方式，就必须有促进技术进步、节约资源、保护环境的体制、机制和政策；要强化公共服务，就必须改革财政体制；要创新社会管理体制，就必须实行政社分开，还权或者放权于民；要实现法治国家，就必须实现法治政府和依法行政。
中国的政府改革，就其基本任务而言，就是要破除阻碍生产力发展的障碍，建立确保科学发展的体制、机制和政策；要破除与建设社会主义和谐社会不相适应的障碍，建立适应和谐社会要求的体制；要破除与社会主义市场经济体制不相适应的因素，建立适应和促进市场经济发展的体制和机制；要破除与发展社会主义民主政治体制不相适应的东西，建立适应民主政治发展的政府体制。总之，政府改革就是依据中国社会发展的要求，建立具有中国特色的促进经济和社会发展的新政府体制，这是政府改革的直接动因所在。
二、中国政府改革与创新30年的基本成就
1978年以来，适应经济体制和社会的变化，中国政府在价值理念、职能调整、理顺关系、机构优化、完善机制、活化人力、依法行政等方面进行了一系列探索、改革与创新，实现了向现代化的政府治理体系的初步转变。
(一)政府管理价值的再确认与公共性的回归
政府治理的过程，既是社会目的的执行过程，也是社会目的和价值的创新过程。中国政府改革的过程在某种程度上是一个趋于理性化的过程，是形式的合理性与价值的合理性的有机结合。政府价值的合理性在某种程度上是指形式的合理性具有优先性。因为政府管理的价值不仅影响着政府的合法性，也影响着政府行为的合理性。中国政府改革30年，最重要的是政府对其自身价值的重新思考和确认。从“以阶级斗争为纲”转为以经济建设为中心，从单纯片面地追求经济增长到科学发展观，从物化的思考和选择到以人为本观点的确立，从强调政府是一个权力中心到强调政府是一个公共服务中心，从强调强势国家的治理到强调社会的参与与协同治理，从政府行为的秘密性到公开性，从依靠人治到重视法治，等等，都体现出对政府管理价值的重新思考和确认。在我看来，最大的变化在于中国政府的“公共性”的回归和立国价值(regimvalue)的捍卫和落实。概括起来，对立国价值的捍卫和“公共性”的回归体现在以下几个方面：(1)认识到人的基本权利和人性尊严的重要性，并致力于不断提升和改善公民的权益。(2)认识到政府管理不仅是追求秩序、经济和效率，更重要的是促进和实现社会的公平和正义。(3)认识到政府不仅是一个管理的中心，更是一个服务的中心，政府的核心职能和职责在于提供公共的产品和服务。(4)认识到公共事务的管理需要建立在政府、社会、企业共同参与治理的基础之上。(5)认识到政府作为公共权力的委托人，理应承担更大的公共责任。诚然，公共价值的实现可能是一个漫长的历史过程，但重要的是公共性的价值得到了重新的确认、选择，并在具体的公共行动和公共政策中得到体现。
(二)政府职能渐趋理性化
政府职能涉及一个国家的政府在整个社会中所扮演的角色和作用，政府职能问题是政府体系的核心问题，也是政府机构赖以存在的基础和前提。政府职能一直都处在不断变化与发展的过程之中，影响政府职能变化与调整的因素是多方面的，如政治意识形态、经济体制、政治体制、社会结构、历史文化的传统、经济发展的不同阶段、战争、突发事件以及许多不确定因素。事实上，并不存在一个超越时代、超越国情、超越历史发展阶段的理想的政府职能典范。
改革开放前，中国政府职能的最明显特征不仅在于泛政治化的政治统治职能占主导地位，还在于计划经济下形成的政企不分、政事不分，政府充当“慈父”的角色，包揽一切。政府既担负着经济和社会的管理职能，又承担着国有资产所有者的重任；既掌握着宏观经济管理和调节的权力，又直接从事具体的生产经营活动。这种政府职能在当时的历史条件下具有合法性和合理性，但是随着社会的发展，其弊端日益显现出来。它不仅导致生产力水平的低下，经济的恶性循环，社会资源和财富的浪费，普遍的“搭便车”行为和效率低下，寻租和政治腐败，也导致政府机构的膨胀。30年来，中国政府改革以转变政府职能为重点，使政府职能发生了深刻的转变。(1)政府职能的重心从泛政治化的“以阶级斗争为纲”转到以经济建设为中心。(2)市场在资源配置过程中的基础性作用初步确立，政府职能朝着亲市场化的途径转变。(3)明确了在社会主义市场经济下政府职能的重点在于经济调节、市场监管、社会管理和公共服
务，政府日益重视并不断强化其职能的社会性，即社会管理和公共服务。(4)政府职能实现的方式发生了转变，对经济活动的调节由以行政手段为主转向以运用经济手段为主，对社会经济事务的管理由微观事务的直接干预者逐步转变为宏观的调控者，从公共产品和服务的直接生产者向提供者的角色转变。
(三)调整和理顺治理关系，初步形成有效的协同治理网络
政府对社会事务的治理过程，并不是政府单方面行使权力、解决公共问题的过程，更重要的是政府与企业、政府与社会、政府与公民、中央政府与地方政府之间互动的过程。一个社会的良好经营与治理，是建立在负责任的政府、有活力的市场和企业、具有生机的公民社会的相互协作的基础之上的。国家的建设和发展、稳定和繁荣在很大程度上取决于政府与社会的良性互动和合作。中国政府改革30年最重要的成就在于，通过不断调整和理顺治理关系，初步形成一个协同治理的基本格局。具体而言：(1)通过放权让利，扩大了企业自；通过国有经济布局结构的调整，调整了政府管理企业的范围；通过推动政企分开，实现了政府部门同所办经济实体和直属企业的脱钩；通过推进国有资产管理体制改革，实现了政府公共管理职能和国有资产出资人的职能分开；通过现代企业制度和产权改革，实现了政资分开。这样做的结果不仅促进了政府职能的转变，而且使国有企业的效率得到提高，展现了活力。(2)调整和改变了政事关系，初步改变了政事不分的局面，事业单位的法人地位得到确立，事业单位的自在一定程度上得到了落实和实现。(3)随着传统社会控制力的弱化，政府对民间组织持更加开放的态度，民间组织得到发展和壮大，其在社会公共服务中的积极作用得到展现。(4)基层民主自治不仅在法律制度上得到确立，而且其自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的职能日益得到展现。(5)中央和地方关系的不断调整，特别是80年代以后的经济性分权和行政性分权，使地方政府拥有了更大的自和发展的空间，与此同时，分税制改革也大大增强了中央政府的财政能力。(6)地方政府间关系的调整，特别是许多地方政府推行的权力下放、强县扩权的改革，使县市具有更大的自和更大的发展空间。(7)区域以及跨区域之间的政府协作，正在成为一种有活力的治理方式。政府与企业、政府与社会、政府与政府之间关系的调整和变化，从根本上动摇了传统的“强国家、弱社会”的模式以及由此产生的社会缺乏活力的局面。正是社会不同部门之间正当权力归位，各自角色的逐步厘清和功能化以及相互之间的竞争与协作关系，促进了中国经济和社会的发展与进步。
(四)政府组织结构日趋优化
政府组织结构是政府职能的载体，政府组织结构是否合理，不仅关系到政府运转的效率，而且关系到政府职能的实现程度。改革开放以前，我国政府组织结构存在的问题主要体现在以下几个方面：一是政府机构的设置不合理，未能充分体现机能一致的原则，未能真正实现性质相同的工作或活动交由一个机关来办理，系统不够分明、工作不够确定，导致机构重叠、职能交叉、多头管理、政出多门的现象十分严重；二是政府机构类型多，机构庞杂；三是政府组织体系内部的治理结构存在严重缺陷，有些政府部门职能定位不清，集决策、执行、监督于一身；四是权责脱节，监督缺位的现象仍然严重，尚未建立科学有效的履行职能的监督和评价机制；五是政府间的事权与财权不明确，不同层级政府的职责权限不清；六是政府机构编制缺乏强有力的制度约束和预算约束。上述问题的存在导致许多不良行政的出现，也制约和影响了政府职能和施政目标的实现。针对上述问题，1982年以来，按照精简、统一、效能的总体原则，我国相继进行了六次力度不同的机构改革和调整。总的看来，成绩还是很大的，主要体现在：(1)政府机构膨胀、人员膨胀的趋势得到遏制，政府机构和人员的数量趋于精简。(2)政府负责经济调节、市场监管、社会管理的职能部门得到了强化。(3)调整了政府工作的性质和类型，正在形成以政府职能部门、执行机构、监督机构为雏形的政府机构序列。(4)针对机构设置不合理、职能交叉问题，从地方到中央均在探索大部门体制。(5)强化了对机构编制的法律和制度约束，推进了机构编制法定化。同时，我们应当看到，机构改革问题并非简单的机构的分分合合、裁减合并，在深层次上涉及政府权力关系的调整以及利益关系的调整。这也是机构改革与调整陷入困境的原因。
(五)政府运行机制建立并逐渐完善
如果说政府职能是政府的核心，政府组织机构是履行职能的载体的话，那么，政府的运行机制则是政府履行职能，实现对社会事务有效管理的一套程序和方法。30年政府改革，不仅重视职能的调整和机构的优化，更为显著的一个变化在于不断完善政府内部的运行机制。在这方面所取得的成就主要在于：(1)科学民主的决策机制。政府及其部门的决策权限的划分趋于合理、清晰；重大事项的调查研究制度、专家咨询制度、社会听证制度、民主协商制度得到初步确立；重大决策的评估制度和决策责任追究制度也达成共识并逐步发展。(2)政府绩效管理机制。20世纪90年代以来，推行绩效管理、提高政府效能已成为社会各界的共识并在各级政府中得到不同程度的推广。(3)行政问责制度和监督制约机制。推行行政问责、强化政府的监督制约机制，建立责任政府，已成为近几年中国行政改革的核心，政府正在实现从权力本位到责任本位的转变，初步形成了党的监督、政府内部监督、专门机构监督(如审计等)、新闻舆论监督、人民群众监督相结合的行政监督体系。随着政府运行机制的建立和完善，政府的执行力和公信力得到强化和提升。
(六)创新政府服务方式，新的服务典范显现
政府的最终目的是为国民提供良好的公共服务。中国政府改革30年，最大的一个变化在于政府服务方式的改变。最近十余年，各地区和各部门在创新政府的服务方式方面进行了积极的探索，政府服务方式以及政府的行为方式发生了很大的变化，主要体现在：(1)公民本位、服务本位而非政府本位、权力本位的观念得到认同和体现。(2)公共服务从封闭走向开放和透明，政务公开，行政权力的运作更加公开和透明。政府信息公开法律的制定和实施，标志着开放政府时代的到来。(3)跨机关的整合的服务出现。20世纪90年代以来，随着政府服务大厅的普遍建立，政府对民众提供的服务朝着跨机关、整合化、便民、高效的方向发展。(4)从政府提供服务到公私合作提供公共服务。许多地方政府积极探索透过市场机制，通过政府与民间的合作，生产和提供公共服务，这可以从基础设施的投资与建设、环境污染的治理、城市的管理和开发、森林资源的保护等诸多具体的公共事务管理中体现出来。(5)各种柔性管理和服务方式出现。随着时代的变化，传统的强权高压行政的方式正在发生变化，一些新的行政方式，如行政规划与计划、行政指导、行政契约、信息引导等，在各级政府和部门受到普遍重视并得到应用。总的来看，中国政府的行为和服务方式向着一种以民众为中心的、公开透明的、富于弹性的、整合的、便民的方向发展。(七)以功绩为导向的干部人事制度初步确立
无论是制定公共政策、执行公共政策，还是提供具体的公共服务，有效政府和负责任政府的生命力在于公职人员的精明强干。可以说，国家公职人员的能力和水平，决定着政府的能力和施政水平。干部人事制度的优劣直接影响到公务员素质及能力的提升，良好的人事制度可以选拔优秀人才，激励潜能，活化人力，从而成为国家发展的推动力。30年中国政府改革，干部人事制度的改革和完善始终是核心内容之一。过去30年改革开放的成就，固然归功于全体国民的努力，其中优秀的公务人员参与国家政策的制定与执行，其贡献也是功不可没，干部人事制度改革发挥了积极的功效。经过30年的干部人事制度改革，一个以普遍主义为基本特征，以功绩为导向的干部人事制度得到确立。具体而言，干部人事制度最基本的变化在于：(1)普遍主义为基本价值取向的选人用人标准的确立，打破了传统的以特殊主义为取向的选用标准。(2)以功绩为导向的基本制度层面的构建，如基本分类制度，公开平等竞争考试制度，领导干部的公推公选，以功绩为基础的晋升制度、考评制度，正常的退出机制等。(3)建立了规范的教育、学习和培训制度，开发公共部门的人力资源，各级干部和公务人员的素质和能力得到提升。总的看来，人事制度走上了科学化、民主化和制度化的发展道路。
(八)从人治到法治的转变以及法治政府基石的奠定
限制政府的权力使其用于公共的目的而非私人的目的，与此同时又能保障政府权力的有效使用，始终是各国政府面临的一个挑战。30年来，随着整个社会的改革与转型，中国政府改革取得的最重要的成就在于法治政府的建设实现了历史性的跨越，为进一步建设法治政府奠定了坚实的基础。这主要表现为：(1)建设法治国家、法治政府、依法行政已经成为基本的国家方略和政治共识。(2)明确了法治政府的基本要求，那就是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责一致。(3)确立了法治政府的基本法律体系的框架，涉及行政组织法、行政行为法、行政程序法和行政救济法等方面。(4)随着“立法法”、“行政许可法”、“行政处罚法”等诸多规范政府行为的法律的制定和实施，政府的行为日趋规范化。(5)建立行政复议制度、行政诉讼制度和国家赔偿制度，在监督行政权的有效行使、保障公民权利和利益方面发挥了积极作用。
三、中国政府改革的经验与启示
中国30年的政府改革，毋庸置疑，成绩是巨大的。在改革的过程中，有成功的经验，也有深刻的教训。在我看来，中国政府改革的基本经验与启示在于以下几个方面。
(一)思想解放与理论创新的重要性
马克思早就讲过：“批判的武器当然不能代替武器的批判，物质力量只能用物质力量来摧毁；但是理论一经掌握群众，也会变成物质力量。”[7](P207)中国改革开放30年的历史经验，在于我们所取得的每一项重大的突破和重大的成就，都是以思想解放为先导，在于打破教条主义、本位主义、个人崇拜的约束和禁锢。思想的自由促进了社会行动的自由，并通过自由促进发展。中国政府改革30年，展现了政府历史的和现实的自觉，这种自觉恰恰是以思想的解放和认识的不断深化为基础的。正是通过不断的思考和行动的实践，我们逐步明确了政府改革的价值取向、目标定位，逐步认识到政府与市场的关系以及政府的职能定位，逐步认识到政府自身体系和制度建设的重要性及其内容。服务政府、法治政府、责任政府的改革努力，都是思想解放和理论创新的结果。
(二)政府改革与发展必须与社会发展相适应
政府改革与发展是政府自觉推动政府功能、结构、过程、政策变革的过程。政府改革与发展虽然具有相对的独立性，但不可能超越社会整体的发展进程。中国政府改革的经验表明，政府自身的改革与发展是与整个社会相适应的过程，既不能超越社会发展的阶段，也不能滞后于社会的发展。这种适应性表现在：首先，政府改革的终极原因是经济条件的变化，经济发展促进着政府的发展；政府改革与发展是以经济的改革与发展为前提的，同时也是为经济发展服务的。其次，政府改革与发展应积极随着社会经济发展而进行，其主要任务在于使政府的权力及其行使“按照合乎规律的经济发展的精神和方向去起作用，在这种情况下，它和经济发展之间没有任何冲突，经济发展加快速度”[8](P526)，否则就会导致经济发展的衰退。最后，经济发展为政府改革与发展提供新的契机，并创造良好的条件。中国政府改革始终围绕着建立和完善适应市场经济发展要求的体制与机制这一中心进行，极大地促进了社会经济的发展，同时，社会经济的发展也为下一步政府改革提供了强有力的支撑。
(三)政府改革与发展应是一个理性和现实的过程
政府改革虽然取决于政府自觉的推动，是自觉的活动，但正如人们创造历史都不是随心所欲的，而是在历史因素所预先规定的条件下创造的一样，政府改革与发展的过程也会受到现实的社会经济条件的制约，受到历史文化传统、各种复杂的利益关系的影响和制约。马克思主义认为，国家是社会的产物，社会决定着国家。国家并不是神秘叵测的宇宙精神或理念在现实世界的体现，而是由社会的性质来决定的。政府改革与发展，并不是构建一个超越社会之外的理想政府，而是一个适应经济、政治、社会不断变化和发展的有效的治理形态。30年来中国政府改革的一条基本经验就是改革始终遵循与社会主义市场经济体制发展进程相适应，与中国政治体制改革进程相适应，与社会发展变化相适应的基本原则，有重点、分步骤，从点到面逐步推进。实践证明，这样的改革方式选择是正确的和理性的。
(四)政府改革与发展是一个复杂的系统工程
政府改革本身是非常复杂的系统工程。讲它是一个系统工程，首先在于改革内容很广泛，它绝不是政府机构和人员的精简，而是涉及许多政治社会关系的调整，如政府与市场的关系、政府与企业的关系、政府与社会的关系、政府之间的关系等等。其次，即便是任何一个单项的改革，也会涉及改革的性质与范围、改革的推动者和各种利害关系人、改革环境之间的相互影响。第三，任何一项改革，都会涉及许多利害关系人，虽然强有力的政治领导与支持对改革是重要的，但若要推进，也要获得其他关系人的支持。只凭少数雄心勃勃的改革者，即便获取政治支持，在短时期内也不会完成改革。第四，任何一项改革，无论其规模大小，均有一个新旧观念的转换过程，有一个与其他存在的职能相互衔接和调适的时间。也就是说，改革在时间上需要获得在其先后各种改革的支持，在空间上则需要获得其他同时进行的改革的支持。
;事实上，任何全面性的改革都是相对的，只是涉及政府事实(governmentreality)的少数层面而已，必须获得其他改革的支持。有人认为只要颁布一项计划或者法律，改革就会完成，其实这是一种误解，改革不是产出，而是一个过程。
(五)政府改革与发展既有普遍性，更具特殊性
政府改革与发展是一个世界性的议题。从20世纪80年代以来世界各国行政改革的情况来看，改革的目标、措施等既有共通的一面，也有很大的差异。即使是政治制度、经济制度相同的国家，在改革的过程中也表现出很明显的特殊性，正如马克思所讲的那样：“相同的经济基础--按主要条件来说相同--可以由于无数不同的经验的情况，自然条件，种族关系，各种从外部发生作用的历史影响等等，而在现象上显示出无穷无尽的变异和彩色差异，这些变异和差异只有通过对这些经验上已存在的情况进行分析才可以理解”。[9](P894-895)从一个国家的行政环境中归纳出的理论，不能予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政上去。中国政府改革30年的一个基本经验在于，既重视学习国际的经验，又重视本土化的思考和行动，重要的是从基本国情出发，探索具有中国特色的行政管理体制。
四、中国政府改革未来面临的挑战
中国政府改革在本质上是一场社会再造运动，改革的内容、范围和边界，涉及的深层次的矛盾和问题，在中国整体改革中所扮演的角色和意义，已经大大超出了传统意义上、西方意义上政府改革的范畴。国人对政府改革寄予了无限的期待和希望，国人期望一个更加透明开放、更具能力、更负责任、更加廉洁高效的政府。强有力的政治领导、经济的发展与政府财政能力的增强、广泛的社会支持，过去30年政府改革所奠定的良好的基础等诸多因素，都使我们对未来政府的改革与发展充满了信心。同样，过去30年的政府改革，只是致力于建立善治努力的开始，未来的政府改革面临着更大的挑战。这些挑战主要是以下几个方面：
(一)如何形塑与发展新的行政文化
任何社会和政治的发展，都需要先进的文化，这种文化会以自身所展现的新价值、新理想、新观念，对社会发展起引导作用。行政文化是政府的灵魂，也是驱动政府不断创新、不断进步的基石。行政文化涉及政府及其公务人员的理念、价值观、行为、心态以及思考问题的模式。对于政府文化，人们可能有不同的了解和概括。在我看来，核心在于维护、执行与捍卫立国的基本价值，这些基本的价值在于人性尊严、公共利益、社会正义、民主法治。在某种意义上，政府改革与创新的过程，便是弘扬这些基本价值，并努力促进这些基本价值实现的过程。政府改革不仅是一个追求技术理性的过程，更是实现价值理性的过程。如果不思考基本的价值选择问题，政府管理可能会成为一种缺乏灵魂的盲动，甚至可能成为不良行政的工具。
(二)如何平衡政府与市场的关系和作用，合理界定政府的经济职能
中国政府改革最大的成就在于市场经济体制的承认和确立，建立亲市场的政府是改革与发展的基本目标，离开这一点，政府改革本身便失去了基本目标。历史的经验证明，市场失灵和政府失灵同样存在，而且有时候政府失灵比市场失灵更为严重。经济发展固然有赖于政府与市场的相互作用，但前提条件是政府要尊重和发挥市场在资源配置过程中的基础性作用。改革开放以来，我们虽然在推动市场化方面作了大量的工作，但是同建立与市场经济体制相适应的政府体制的要求相比，任重而道远。例如，尚没有形成各种经济主体平等竞争、相互促进的格局；要素市场发展相对比较慢；资源性产品的价格机制尚未形成；宏观调控的能力和有效性有待进一步提升。出现这些问题的根本原因在于政府对微观经济的直接干预仍然过多，而宏观协调机制没有有效建立，宏观调控职能不能得到有效的发挥。理论和实践经验证明，将政府的经济职能界定在以下几个方面是合理的：建立保障市场经济运作的法律基础和维护产权；维护宏观经济的稳定和保持宽松的政策环境；投资于基础设施和人民需要的领域；促进收入公平分配；促进区域、城乡协调发展；保护生态环境等。因此，政府要切实减少对微观经济的干预，改进和完善宏观调控，强化和统筹城乡、区域经济发展，透过促进经济方式的转变进而实现可持续发展。
(三)如何调整与改革政府与社会的关系，创新社会管理体制，形成完善的协同治理结构
如前所述，公共事务的有效治理必须建立在政府与社会合作的基础之上。一个好的政府并不是人民要求什么，就提供什么，而是让人民学会并积极管理自己的事务。在价值多元化、利益多元化与分化、社会结构多样化、高度社会流动的开放社会如何实施有效的社会管理，其挑战性并不亚于经济的发展与繁荣。首先，就政府自身而言，如何真正成为社会秩序和安全的维护者，社会利益的协调者，社会矛盾和冲突的调节者，社会组织发展的引导者、规范者等；其次，如何促进社会组织的健康发展，并使之在公共事务的管理中发挥积极的作用；最后，如何形成政府与社会之间的良性互动关系，整合民间资源，形成国家建设的合作网络和发展的伙伴关系。
(四)如何进一步优化政府组织体系，搭建有效管理的平台
经过几次大的机构调整，各级政府的组织架构逐步趋于合理，但还存在诸多问题。一是水平政府组织偏多。由于过度强调结构功能的组织设计观，整体而言，水平组织还是太多，这会超过有效控制幅度，增加协调的成本。二是政策整合机制薄弱。由于水平组织多，加之职能交叉，整合机制不足，政府领导机关往往难以有效扮演政策整合的角色，政府部门不同程度地存在功能性的短视和追求部门不同利益的倾向。三是组织未能适时地应对核心职能的转变，许多政府部门仍然热衷于具体事务的管理。四是政府组织的性质类型不清楚，部门功能不清，政策制定与执行不分离，独立机构设计原理不合理等。针对上述问题，组织的再造仍是未来改革的一个重要内容。如何实现政府规模的精简化，组织建制的合理化，强化政策的领导与整合协调，落实职能与组织的合理划分等，仍然是长期的改革任务。
(五)如何改革与调整府际关系，建立有效的府际管理体系
无论是在联邦制国家，还是在单一制国家，都存在着府际关系问题，即各层级政府间的垂直互动关系。从各国的情况看，府际关系从来都是依据社会环境的变迁而不断发展变化和不断调整与重构的，并不存在一个理想的府际关系模式。改革开放以来，我国的府际关系不断调整和变化，取得的成效不小，但问题也很突出，主要表现为权责划分不清晰，权责划分依据不规范，权责划分方式不科学、随意性大，权责约束机制不健全等。府际关系调整涉及很多问题，主要是：(1)调整和改变行政层级问题。现行的事实上的五级行政层级，弊病很多，因此，减少行政层级，促使组织结构走向扁平化实属必然。(2)在调整和改革行政层级的基础上，合理划分中央和地方各级政府之间的管理权限和责任。(3)在合理划分权责的基础上，调整和改革中央与地方的财权，以期实现责任与财力相匹配。(4)在调整和改革府际关系的基础上，建立和发展府际之间协力合作关系，通过信息交流，共同规划，联合行动，相互援助，共同生产等多种方式促进公共事务和公共问题的解决。
(六)如何透过制度创新不断提升政府能力
政府能力是指政府能够合理地制定、贯彻行之有效的决策，推动集体行动，最大限度地实现自己的目标的能力。只有政府的能力与政府的作用相一致，才能实现发展的目的。政府能力的提升涉及许多方面：一是合法化的能力，即通过公民可期待的行为和绩效获取公民更大的认同、合作和支持。二是适应能力，即应对环境的变化，应对复杂性和不确定性的能力。三是合理性的能力，即合理制定明智而周密的政策，并加以有效执行的能力。四是资源吸收的能力，即吸引以及有效运用各种资源(人力、物力、财力、技术等)达成政府目标的能力。五是经济调节能力，即保证经济调节的前瞻性、可预测性、有效性以及保证经济持续、稳定发展的能力。六是社会规划以及一体化的能力，即对个人和集体的越轨行为实施有效的防范和控制，以保证市场秩序和社会秩序的能力。政府能力提升的关键在于政府管制机制的不断创新，即一套有效的机制保证，如信息机制、决策机制、诱因机制、绩效评价机制、责任追究机制、监督控制机制等。
(七)如何推进公共预算改革
财政乃行政之母。建立现代化的政府，必须建立现代化的公共预算和支出制度。欲实现国家治理之民主化，必先实现民主化的财政；欲建立服务型政府，必先实行公共财政。从这个意义上说，公共财政的改革是未来政府改革的头等大事之一。目前的财政预算体制，虽然经过多次改革，但其本质上并没有实现向公共财政的根本转变，问题主要在于：公共支出中生产建设和养人所占的缺，许多收入和支出不在国家预算之内；中央与地方收入和支出关系不清；财政支出缺乏必要的透明度等。所以，实现传统的建设型财政向公共财政的转变，使公共财政成为实现宏观调控最有力的方式，合理划分和确定中央和地方的事权和财权，建立公开、透明、公正的政府财政预算和支出制度等，都将成为未来改革面临的挑战。可以肯定地说，中国政府改革要取得进步，在很大程度上取决于公共财政体制改革的成就。其道理是不言自明的，不知道如何有效管理一个国家的钱，就不知道如何去管理一国其他的公共事务。
(八)如何加强法治政府的建设
从历史上看，政府权力是那种可以为善也可以为恶的力量。权力所具有的侵略性和扩张性特点，使得一个被授予权力的人总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义和道德边界的诱惑。不受制约和限制的公共权力，是一个社会中最有力的、最肆无忌惮的力量，而且权力被滥用的可能性永远都是存在的。建设法治政府，既是政府改革的目标之一，也是中国其他改革顺利进行、成果得以续存的强有力的保障。法治政府的精义在于：“治国者先受制于法”，即政府及其官员要受到宪法和法律的约束。过去30年我们虽然在法治建设方面取得了很大的进步，但这仅仅是在法治政府建设长河中迈出的一小步。考虑到中国的政治传统，传统政治文化和公民社会的不发达等诸多因素，法治政府建设的确是一个长期的任务和改革面临的最大挑战。
(九)如何实现政府改革自身管理
政府改革既然是一个庞大的社会再造过程，是一个系统工程，那么改革本身也需要科学的管理。成功的政府改革应有明确的目标，不可含糊不清；要有问题意识，以问题为导向；要考虑到改革所处的环境因素的影响；要充分考虑到各种改革项目之间的关联性；要让改革的对象参与到改革的进程中去，以增进对改革的理解和支持；必须从外界引进新的思想和观念以帮助改革者找到解决问题的新途径。改革本身是一项公共事业，需要社会公众的参与和支持。
俗话说，“良好的开端等于成功的一半”。怎样使一门枯燥、死板的政治学科的课堂教学活跃起来，让学生能够以十分的注意力去开始学习，是所有思想政治教师值得去探究的问题。通常在每堂思想政治课的开始，学生都很难以最佳的精神状态进入到课堂学习当中，这时授课教师应该根据当前课本理论知识所教授到的章节内容为主，以当前正在发生的或曾经发生的相关经典新闻话题作为这堂课的开始。例如，当教学“市场多变的价格”时，教师可以利用与我们生活息息相关的猪肉价格持续上涨这一经典现象，让学生对话题展开讨论，并分析猪肉价格为什么会持续上涨，持续上涨会给我们的生活带来什么样的影响等，充分调动学生的求知欲望，将学生的注意力引入到有效的课堂教学中。
教学“财政有何作用”这一内容时，如果直接按照课本上的内容讲授，学生就很难从根本上理解财政的作用，似懂非懂，这样很容易使学生丧失对学习的信心。授课教师可以通过我国财政部2012年在北京召开的节能减排工作会议内容为主要的切入点，介绍我国2012年在节能减排和再生能源方面投入资金979亿元，与2011年相比增加251亿元。然后继续延伸话题，介绍2008年北京奥运会期间，在建设体育馆、奥运会举办活动、环境污染治理等方面投入资金共1045亿元人民币等。通过这些巨额数据吸引学生的注意力并引发思考：投入的这么多钱都是哪里来的呢？教师可以先让学生发表自己的意见，积极讨论，有的学生认为是通过集资而来，有的认为是国家投入资金，此时，教师要及时点拨：这是财政的巨大作用。这样就将学生对“财政的作用”的好奇心激发出来，接下来的教学效率必定是相当高的。
2.时事热点与理论知识相结合。
在高中政治课堂教学中，授课教师可以根据本学期的教学目标，从当前学生的心理特点和实际理解能力出发，选用一些学生感兴趣的新闻素材辅助课本理论知识的讲解，使学生对每一堂政治课都有新的发现、新的见解，从而让学生感觉自己在政治课堂上真正学到了知识，开阔了视野，激发学生的求知欲望。例如，教师在讲授商品的价格时，可以利用民间炒作农作物，导致农作物价格上涨的现象作为教学资料，要求学生利用相关理论知识分析价格上涨的原因是什么，并表达自己的观点，最后教师对学生的观点进行评析，这样可以使学生对市场供求关系影响商品价格的知识内容掌握得更加透彻，并通过延伸掌握影响供求关系的因素。通过时事热点与理论知识的结合，充分提高了学生分析问题的能力和运用所学知识解决问题的能力。在讲到中华文化和民族精神的时候，授课教师应该特别注意避免学生受到负面观点的影响，导致学生对中华文化和民族精神产生误解。因此，教师应该正确利用与爱国主义有关的时事新闻和课本中爱国理论知识两个方面对学生进行爱国主义教育。而有的教师一提到爱国，就只会想到岳飞、林则徐等与现实相距甚远的古代爱国英雄，殊不知，这些远离当今社会的话题已经很难让当代的高中学生产生共鸣。教师应该选择归属问题、新疆事件等全国人民关注的话题作为素材，让学生积极参加到话题讨论中，这样不仅能够激发学生的爱国情怀，掌握中华文化和民族精神的重大意义，还可以活跃课堂气氛，提高思想政治课的教学效率。
3.把握时事政治的及时性。
授课教师在选用时事政治话题作为授课素材时，选择的素材应具有一定的现实作用和及时性，多选取更贴近学生现实生活的热点话题，结合多样化的教学方法，将时事热点话题所反映的与课本内容相关的问题运用到实际的课堂教学中。例如，在讲授“人民代表大会”这一内容时，教师可以利用投影仪将2013年3月5日召开的第十二届全国人民代表大会第一次会议的相关资料和会议过程图片展示给学生看，边展示边向学生介绍人民代表大会就是我国的权力机关，并通过师生互动，让学生了解人民代表大会所拥有的四项权利。其中包括：立法权、决定权、任免权和监督权。通过图片和教师讲解相结合，课堂教学形式更加多样化，学生能更好地理解课本理论知识，帮助学生及时了解时事新闻。
关键词：微博；政府；舆论管理
网络社交正成为中国一种流行的生活方式，以微博为代表的社交平台正在成为新媒体时期信息的聚集中心和社会舆情的集散地。中国互联网信息中心2011年7月发布的《第28次中国互联网络发展状况统计报告》显示，“截至2011年6月底，我国微博用户数量达1.95亿，在网民中的使用率达40.2%”[1]。微博的流行带来的信息生成模式以及社会舆论形态变化，这给各级各地政府的舆论管理工作也带来了很多新的挑战。
一、微博时代政府舆论管理所面临的挑战
1.信息发布的垄断权被打破，致使政府对社会信息传播的控制力有所减弱。随着智能手机的普及，利用手机在网络传递信息的人数越来越多。微博这种简短的信息发布形式借助智能手机的发展迅速成为现代人传递信息的首选。借助微博，过去作为“沉默的大多数”的公众开始发声，在很短的时间内微博已成为传播信息、表达思想、汇聚民意、反映民情的重要通道，成为一个巨大的民间意见集散地和信息传播平台。微博极大地推动了信息传播，也给社会舆论引导带来了新的挑战。信息发布的垄断权被打破，政府对媒体的传统监管方式很难覆盖到微博领域，致使政府对社会信息传播的控制力有所减弱。
2.社会舆论议题设置的权利正在从大众传媒向微博转移，传统媒体时代舆论监管手段难以适应新形势的要求。与在西方国家微博发挥的私人社交手段相对照，在中国，微博的主要功能是表达公共意见的平台。尽管新浪微博、腾讯微博上也有很多私人话题，但是中国公众网络的表达的内容更多的指向经济、社会、文化等于公共利益密切相关的内容。在微博上，曝光、批评政府权力部门和公职人员的内容不绝于耳。在传统媒体占主流的时代，政府可以通过控制大众媒体进行议程设置，从而控制社会舆论的变动。微博产生以后，社会议题的设置已经从大众媒体部分转移到了网民的手中。微博用户“通过不断转发、复制、跟进等方式设置并强化议程，吸引网民注意，形成网络舆论热点，最终引起传统大众媒体的注意，以媒介间议程设置的方式，进一步将信息发散，引起社会关注形成强大的舆论场，最终引起链条终端政府的重视，并以出台政策等行为平息舆论”[2]。微博时代，舆论的生成、发展以及变化的规律与传统媒体时代有很多的不同之处，传统的舆论管理手段已然难以适应新形势的要求。
3.把关人缺失、多数人的暴力、负面情结，导致微博舆论管理难度加大。由于把关人缺失，微博也有很多不实的传言，加之微博的传播速度极快，不实的网络传言可在短时间内迅速蔓延，给社会稳定造成危害。例如，2011年日本3?11地震期间，浙江某网友一条微博引发了全国各地的抢盐风潮，造成了全社会的恐慌，影响社会稳定。同时，微博的技术特点使得在微博舆论场中比较容易产生“多数人的暴力”。微博140个字的传播形式使得人们发布信息时不能展开论述，只能简单下结论，表达情绪。在这样传播环境中既容易产生多数人的暴力，多数人的态度和情绪会形成强大的心理压力，迫使不同意见者不敢发表与之相对的意向。在这种情况下，容易产生以讹传讹的恶性循环。另外，质疑和批评是微博舆论场的主流基调，负面消息更容易获得关注。“美国A?C尼尔森调查公司额一项告显示，‘在整个亚太地区，中国网民最喜欢在网络上发表与产品相关的负面评论。约有62%的中国网民表示，他们更愿意分享负面评论，而全球网民的这一比例则为41%’”[3]。也就是说，中国网民具有一定程度的“坏消息综合症”，倾向于相信和传播负面的信息，这种以负面信息居多的微博舆论场更容易滋生愤懑和悲观的情绪。总的来说，微博为代表新的信息传递手段正在改变中国社会的舆论环境——更加宏大的舆论场，有关公共利益的话题不断变化，议事议程常常影响社会进程，这就要求各级各地政府以新思维、新手段式来应对新形势下的舆论管理。
二、微博时代，政府舆论管理还不能完全适应时代要求
微博所带来的虚拟社会环境变化要求各级各地政府在舆论管理手段上与时俱进，但是从一些现实案例来说，部分政府的舆论管理方式还未能适应微博时代的要求。
1.思维观念还停留在传统媒体管理模式，特别是危机事件处理中。进入网络传播时代，社会上的突发事件，特别是涉及公共利益的事件很容易迅速成为网络热点事件，进而成为社会舆论焦点。而一些政府的舆论管理思维还停留在传统媒体时代，通过宣传部门对大众媒体进行各种管制，不允许媒体报道或者耽误了报道的时间。而在此期间，网友很可能已经将事件相关信息通过微博散布出去，中间不乏夹杂着谣言等，其结果轻则影响政府形象，重则引发社会群体事件。例如，在宜黄拆迁事件中，尽管宜黄本地媒体并没有报道，但当事人已经通过微博将在机场被围追堵截的情况进行了直播，从而引发了全社会的关注。
2.面对质疑，政府相关人员媒介素养不高，缺乏相应的传播技巧。微博舆论场所引发的大量质疑给各级政府工作人员带来了巨大挑战，由于传统思维等因素影响，政府相关人员的应对技巧不够成熟，有时表现极其粗暴，有时则担心说错话而推三阻四，吞吞吐吐。例如，2011年7月，有网友在南阳网“书记市长网上留言板”上抱怨该市“交通整治行动”中的一些问题时，当地公安部门竟然在回复帖中称该网友的行为为“螳臂当车”，并称将“密切关注你的煽动性言论”再“视情处置”，此事在网络上引发震动。又如在云南巧家爆炸案中，公安局长杨朝邦在新闻发布会上缺乏应对技巧，发表“用局长名义和前程保证赵登用是嫌疑人”的言论，遭到了各路媒体记者和公众的嘲弄。
3.利用新的信息传递方式引导舆论的手段还不够成熟。目前，为了应对微博这种新的信息传递方式所带来的变化，各地各级政府尝试新的方法用以引导网络舆论，例如通过开设政务微博发布消息，引导舆论。但是，现有的研究显示，政务微博舆论引导效果不明显。复旦大学国际关系与公共事务管理学院的学者郑拓在对10个不同地区不同级别的政府的微博进行研究后指出，目前各级各地政府使用微博引导舆论存在很多问题，主要表现为“政府机构微博的信息透明度有待提升”、“政民互动水平有待提高”等[4]。
三、微博时代政府舆论管理的创新策略
中共中央总书记、国家主席胡锦涛2011年2月19日，在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上指出，要“进一步加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平，健全网上舆论引导机制”[5]。微博时代，无论从时代背景转换的要求来说还是从现实出现的问题来看，各级各地政府在舆论管理工作创新上还有许多工作要做。
1.加强舆情信息的监测与分析，提升舆情的预警与研判能力。微博时代，网络无小事，各级政府应针对微博传播的特点，提升舆情的预警与研判能力。各地各级政府可以加强与网络技术专家沟通，强化与网络服务提供商合作，及时对本地区本部门的网络舆情进行监测。
2.转变思路，正视质疑，变舆论管理由“严控”转为“柔性引导”。微博时代，批判与否定几乎成为一种时髦，甚至有可能成为一种具有主导地位的大众价值取向。面对不绝于耳的负面社会舆论，政府应该如何应对?首先，各级政府必须转变思路，正视问题，坦诚面对舆论监督，要变严控为柔性引导。即从采用行政和法律手段对信息发布者进行惩罚等手段平息舆论的手段转为以平等互信、交流对话的精神作为解决问题的信念，通过积极参与微博话题的讨论与设置，借助公共关系管理等手段解决实际问题。
3.以新应新，抢占微博舆论制高点。(1)真正发挥政务微博的舆论引导作用。首先，提升政务微博的互动功能。政府建立微博不仅要作为的信息发布的平台，更是要利用微博平台收集民意，解决实际问题。政务微博要提升回应力，少说“官话”、“套话”，学习倾听并积极回应网友的呼声。其次，应该加强突发公共事件中的信息传播及沟通交流。一是要迅速发布消息，南京市政府此前发布了一个文件，即突发事件发生了以后，必须一个小时之内通过微博发布事件有关情况。二是要注重事件的交流与引导，提高议程设置能力，让政务微博成为新时期政府网络执政的新手段、新平台。(2)注重培养舆论领袖。鉴于微博的技术特点，同草根用户相比，意见领袖在引发关注、设置议题等方面具有强大引导作用。在微博的平台上，意见领袖聚集了大量粉丝，不同的意见领袖又通过互相关注形成话题碰撞，最终形成多个舆论中心，使消息传播速度加快，传播面也更广泛。例如，2012年8月发生的湖南永州嫖宿幼女案件，经过姚晨微博转载后迅速引起社会关注，当事人最终得以释放。由此可见，舆论领袖在推动网络舆论以及事态解决中的作用。不过，意见领袖在给网络带来活力的同时，也大大增加了舆论的变数，比如由其发布转发的不实信息，更容易令民众相信；一旦滥用其拥有的话语权，更易形成网络暴力；而倘若其发起社会动员，极易引发公众事件。各级各地政府部门在利用舆论领袖方面要注意以下几个方面的问题：一是要培养自己的意见领袖，培养一些具有主流价值观的意见领袖，在一些重大问题时候能够出来引导舆论，起到综合舆论的作用，可以避免墙倒众人推。二是要加强与其他意见领袖的沟通，真正听取他们的意见。在这个方面，广东省委书记汪洋可以堪称表率。“他每年有一次跟网民的在线交流。对广东批评最激烈的这些人，他找到真实人，然后亲自跟他们开会，跟他们交流。”[6]
4.提高政府相关人员的媒介素养。微博时代，政府工作人员必须提高媒介素养，提升应对媒体的技巧和手段。主要包括提升危机意识，提升舆论议程设置能力，从“被动回应质疑”转为“主动设置议程”。政府部门可以与高等院校的新闻传播学、公共关系管理等方面的专家加强联系，为相关人员举行各种培训，学会“智慧传播”。（来源：今传媒 文/辽宁师范大学 文学院 姜 巍 编选：）
参考文献
[1]中国互联网信息中心.第28次中国互联网络发展状况统计报告[R/OL].cnnic.net.cn/research/bgxz/tjbg/201107/t20110719_22120.html.
[2]钟柔英，高杨.论微博平台上政府新闻议程设置[J].新闻界，2011(7).
[3]肖舒楠.批评有效40.4%中国网友承认偏好分享负面评论[N].中国青年报，2010-08-03.
[4]郑拓.中国政府机构微博内容与互动研究[J].图书情报工作，2012(2).
【作者简介】叶必丰、何琳，武汉大学 武汉大学法学院教授，从事行政法学的教学和 研究 ； 何琳 湖北黄石人，武汉大学法学院行政法专业硕士研究生。【 内容 提要】本文 分析 了现有行政即时强制的定义，并作了重新界定，即：行政即时强制是行政主体在紧急情况下，为了维护公共利益、相对人自身或他人的合法权益，对相对人即时设定权利义务，即时执行的一种实力强制行为。本文认为，行政即时强制应与行政强制执行相区别，这种区别的关键在于行政强制实施前是否先行存在某一具体行政行为。同时，行政即时强制还应当与行政强制措施、行政处罚和强制征收相区别。【 英文 摘要】This article undertakes to analyze the definition ofadministrative prompt coercion and re—demarcate it as promptcreation of rights and obligations to a person for promptexecution of a coercive act with actual force by administrative subjects in case of emergency in order to safeguard public interests and legitimate interests of the person in question and others. The article believes that administrative promptcoereion should be distinguished from arbitrary administrative execution. The key difference is whether any specific administrative act exists before arbitrary administrative execution. In the meantime, administrative prompt coercion should bedistinguished from administrative coercive measures,administrative penalty and compulsory collection.【关 键 词】行政行为/行政强制/即时强制/界定 administrative act/administrative coercion/prompt coercion/demarcation【 正 文 】 一、行政即时强制的定义 行政即时强制的概念是本世纪初德国学者佛莱纳（F.Fleiner ）率先提出和使用的，后逐渐为学者所接受。但在学说上， 对行政即时强制仍有各种不同的界定。我们认为， 行政即时强制是行政主体在紧急情况下，为了维护公共利益、相对人自身或他人的合法权益，对相对人即时设定权利义务、即时执行的一种实力强制行为。这一定义包含了条件（紧急情况）、目的（为了……）、内容或 法律 效果（设定权利义务、执行）、手段（实力强制）和属性（即时、行政强制）五个结构。对这一定义中的条件、目的和手段，我们基本上同意已有的有关学说，有必要说明的是以下两点： （一）行政即时强制的内容或法律效果 从 理论 上说，行政即时强制仍然可以区分为权利义务的设定和实现（或执行）两个层次或步骤。例如，行政主体在对相对人作出处罚决定前的捆绑、殴打行为，就属于行政即时强制，当然这是一种非法的行政即时强制。在这里，被告即时设定了原告的忍受义务，并予以即时执行；对原告忍受义务的设定是通过执行行为得以体现和实现的，设定义务的表示行为与执行行为是同一的，正像警察用手势指挥 交通 一样。当然，这里的“即时”，是就相对人而言的，
“文化大革命”时期，以政治权力对社会的全方位控制为前提，专制政治
体制、大众传媒与社会舆论、特定的政治符号、学校教育、家庭等政治社会化
途径充当了放大上层政治文化、扭曲大众政治文化的作用。
关键词：文化大革命 政治社会化 政治文化
既定的政治文化（注1）是“文化大革命”（以下简称“文革”）发生并
持续十年之久的重要原因之一，它为“文革”提供了相应的政治主体、社会政
治氛围等等一系列必要条件。既定政治文化的形成及其对“文革”的支持与推
动作用是以政治社会化为前提的。“文革”前的消极政治文化借助于政治实
践、大众传媒、政治符号、学校等教育机构、家庭等政治社会化（注2）［1］
途径，以空前的广度和深度迅速地强化、固置于人们的内心和政治意识结构之
中，塑造出了“文化革命”期间的畸形政治文化。
一、专制政治体制及其运行
“文革”把此前高度集中的政治体制之弊端发展到极至，形成了专制政治
体制。这种体制下的政治实践通过其政治社会化功能，对大众政治文化的畸变
起了明显的作用。
第一，政治主体（注3）［2］素质下降，政治社会化功能偏失。
首先，“文革”时期，作为政治主体的人（决策者和执行者）的政治素质
整体下降。毛泽东在政治思想、政治思维上的失误乃至错误足以表明，相对于
建设社会主义的客观要求来说，他的政治价值指向已经发生严重偏转──尽管
他发动“文革”的某些主观政治意图可能是正确的，甚至是纯洁而美好的。由
于他居于整个金字塔式专制政治体制的顶端，所以，他的政治价值取向的偏转
给政治文化的畸形化带来全局性影响。同时，林彪、江青集团等极左分子窃取
了大部分中央与地方领导权，刘少奇、周恩来、邓小平等老一代革命家的权力
被极度削弱。在当时全能专制政治体制下，政治权力特别是中央政治权力分配
结构对政治社会化的整个过程的方方面面都有决定性的影响。处于一人之下万
人之上的林彪、江青等人运用所掌握的极大政治权力，控制了学校教育、大众
传媒乃至整个政治体制等政治社会化中介，把他们错误的政治言论、政治意识
等政治文化与毛泽东错误的政治思想强制性地向整个社会传播，从而控制了政
治社会化的发展方向、功能、结果等等各个方面。作为“文革”这场社会政治
运动的“被动性主体”，大众为当时负向运行的政治社会体制严格控制，其文
化、政治能力等方面的素质急剧下降。这导致他们在一定时期内极易接受政治
社会化过程中所传播的政治文化，为其同化控制，而不可能对其正确性提出质
疑和非议。
其次，作为政治主体的各类政治组织功能缺失。政治组织是政治体制运行
中的重要政治主体，在政治社会化中具有不可替代的作用。为政治人的政治活
动提供群体性组织场所，使之在参与组织性的政治活动中接受、发出政治文化
信息，形成特定的亚政治文化。同时，各政治组织间也相互影响，使不同的政
治亚文化发生碰撞、交流、融合，从而赋于整个政治文化以生命力。“文革”
时期，包括中共各级党委、人大、政协等在内的各种原来常设政治组织或残缺
或虚置，其正常的政治社会化功能也随之缺失。同时，一些松散的完全听命于
林彪、江青等的极“左”政治组织如革命委员会等不断出现，它们传播着错误
的政治文化信息，使政治文化特别是大众政治文化负向发展，而不受任何限
制。这两方面都为专制的个人或少数人任意传输其错误政治意志提供了条件。
从政治文化上下交流与互动过程来看，“文革”中的政治组织只为上层精英政
治文化（主要是毛泽东错误的政治思想与林彪江青集团的政治文化）向下层大
众政治文化的强制性传输提供了有力的组织条件，而下层大众政治文化向上层
精英政治文化的传输与反馈则失去了组织程序性渠道。所以政治文化传输和流
动过程中的反馈渠道被斩断，政治文化呈现明显的单向流动。同时政治组织结
构的单一性也使得政治文化信息流通渠道阻塞。
再次，作为政治主体的国家政权与公共机关职能变形。公检法、军队、监
狱等是政治体制的重要组成部分，其政治活动与实践也具有政治社会化意义。
“文革”时期先是公检法合署办公，到1969年取消人民检察院系统；1975年宪
法规定“检察机关的职权由各级公安机关行使”，使侦查权和起诉权合二为
一，实际上取消了对侦查权和审判权的检察监督。“群众专政、群众立案、办
案和群众审判”，即“甩开公、检、法，走群众专政的道路”，于是一些地方
私设公堂，私立监狱，出现了“贫下中农高等法院”之类的组织。［3］在法
制残缺又没有监督的情况下，公检法系统的执法行为相当混乱，直接制造了大
批冤假错案，给人们的政治心理与感情造成了巨大的伤害，更不可能培养人们
的法制意识。在“文革”后期，军队“三支两军”，对遏制社会政治的混乱局
面起了一定的作用，但军队在如此程度上参与政治运行本身就是一种非常行
为，而它又是以“左”的政治路线为指导执行其政治职能的。所以，它在政治
社会化中也起到了传播错误政治文化的作用。“文革”中，监狱则成为关押政
治文化异端的“中国巴士底狱”。
第二，政治运行制度规则极度失范，政治文化日趋非法理化。
政治运行规则在政治实践与政治文化之间起着重要的中介作用。从政治实
践塑造政治文化的角度来说，政治制度把政治人、政治组织的政治行为规范约
束在法定的范围之内，以维持政治系统正常运行，这些合法的政治实践见之于
政治文化则是法理型政治文化。“文革”期间，各项政治制度与规则或残缺虚
置或极度变形，整个政治系统的政治实践处于随意化、无规范化的状态。作为
我国基本政治制度的人民代表大会制遭到严重破坏，1975年召开的全国四届人
大实际上也失去了人大的根本性质，因为它的代表根本不是普选产生的，而是
通过革命委员会协商指派的，这次大会丝毫不意味着人大制度有任何的恢复。
政治协商与多党合作制度也被践踏、取消。各项原有法律被废弃不用，代之以
体现极少数人政治意志的“暂行条例”（如《公安六条》等）。正常政治法律
制度的缺失本身就使人们感觉不到法制的概念，特别是自己的合法权利应受到
法制的保护，也就不可能培养起什么民主法制意识。同时，《公安六条》之类
简陋而扭曲的规定则强化了人们政治文化传统意识中对法律（主要是刑法）的
敬畏恐惧感。
第三，政治实践紊乱无序，加速了政治文化的畸变进程。
首先，政治参与采取“大民主”的形式。“文革”期间的“大民主”不是
一种政治民主制度，而是轰轰烈的群众运动，其主要方式是“大字报”、“大
鸣”、“大放”、“大辩论”、“大串连”。它借助个人崇拜发动，违背了民
主的本义与民主的程序性，歪曲了民主与法制的关系，只要民主不要法制，民
主也不可能实现。无法律政治制度制约的群众运动看似人人都参与了政治生
活，充分行使了政治权利，其实这只能是极浅层次的政治参与，根本不能体现
宪法规定人民拥有一切国家权力的原则。因为人民拥有权力的“必要条件是人
民阻止任何无限的权力”……“否则它只会把得到的绝对权力带进生活中。它
的实际效果同所希望的效果正好相反”。［4］（p80）在“大民主”的情况
下，人民的利益要求根本进入不了政治决策过程，民众政治参与的基本功能
──表达民意、制约政治权力、调节政治系统运行——已完全丧失。这种“民
主”的实践后果只能是无法无天的无政府主义，是对民主法制、人民的政治权
利及其它权利的空前践踏。这种政治实践形式，使人们长期压抑的政治热情以
狂热的异化方式暴发出来，本来就极其淡溥的民主法制意识荡然无存。其次，
在政治运行中，政治录用成为制造和强化个人崇拜等政治文化内容的操作性手
段。当时，以“高举不高举毛泽东思想红旗”，“作为识别、选拔和使用干部
的标准”，“反对毛泽东思想的，罢官”。［5］这种政治录用标准不但具有
模糊性，而且是以毛泽东错误政治思想和扭曲其正确政治思想理论为前提的。
所以，它只能起到强化人们的政治依附、个人崇拜意识，把上层主导政治文化
绝对化的消极作用。
再次，在“文革”时期，政治领袖的公开的政治活动对大众政治文化具有
明显的示范与引导作用。例如，毛泽东先后八次接见红卫兵以表示对他们的支
持，煽动了他们狂热的政治感情；林彪、江青、周恩来等在公开场合高呼“毛
主席的路线万岁”、“无产阶级文化大革命胜利万岁”、“毛主席万岁！万
岁！万万岁！”，尽管这些同样的政治行为所包含的意图可能不同，但对处于
政治运行最外层的大众来说，相同的政治行为所传递的政治文化信息却是相同
的，都强化了大众已有的个人崇拜意识及对“文革”的认同与盲从。因为，政
治领袖的特殊贡献、人格魅力或政治权力地位和大众低下的政治认知水平、依
附性较强的政治文化传统都使得普通大众容易认同和模仿政治领袖的行为及其
包含的政治文化。
二、大众传媒与社会舆论
大众传媒几乎完全被毛泽东与林彪、江青集团等左倾政治文化主体所掌
握、利用，成为发动”文革“、为“文革”制造舆论、宣传错误政治理论、传
播错误政治文化信息的工具。同时，大众传媒自身在“文革”中也受到一些冲
击。我们先来看看报刊。所有晚报全部停刊，正常出版的只有中央、省级和一
些地区级的党委机关报，各种小报满天飞。作为重要的传播媒介，报纸处于
“小报抄大报，大报抄梁效”的非正常状态。结构单一、内容单调的报刊以文
字为主兼有图象类的政治符号，持续地传播着错误的政治文化信息，严重地扭
曲着大众政治文化。再看看广播电视传媒。十年间，广播电台增长了12座，发
射总功率也增加了95％。县（市）级有线广播站增加了322个，广播喇叭增加
了10倍，全国97％的人民公社，93％的生产大队，86％的生产队通了有线广
播，60％的农户安装了广播喇叭。［6］电视业经过1967年的短暂破坏后，此
后也有较大发展。但这些发展在政治社会化过程中起了极大的消极作用。因
为，大众传媒的政治社会化作用是由其传播的政治思想与言论等政治文化信息
的内容与性质决定的。在传播媒介为一部分左倾政治文化主体控制的情况下，
广播电视业的发展非但没有成为表达人民政治愿望、要求和进行正常社会政治
控制与管理的渠道，反而成为扭曲毛泽东正确政治思想，宣传“无产阶级专政
下继续革命”错误政治思想、对毛泽东的个人崇拜及其它种种政治言论，压制
人民言论自由，控制社会舆论，禁锢人们政治思维，维护“文革”政治实践的
有力工具。例如，“四人帮”长期控制着中央人民广播电台和中央电视台的大
权，竭力宣扬极左思潮，使唯心主义、形而上学极度猖獗。许多优秀节目被取
消，地方台的自办节目一度取消，只能转播中央电台的节目。电视节目单调、
枯燥，假大空的画面充斥荧屏。特别是农村中广播喇叭普及率较高，它传播的
错误的政治言论与政治文化信息极大地毒害了原本政治认知能力很低、承载着
较多消极政治文化传统的农民。
在大众传媒所传播的政治信息的强制性控制与引导下，社会舆论完全政治
化，并呈现出极不正常的舆论高度一致。“只有一种声音，只有一家之言，它
不受干扰地向下流，从不中断，因为这时的水潭是由哑然无声的回音板制造，
所以不过是些共振箱而已”。［7］（p112）舆论高度一律主要表现为：毛泽
东、林彪、江青集团等少数人的思想意志通过大众传媒的传播，放大为群众言
论的主题；社会舆论的自主性为政治上层权力控制，其认知、价值评价倾向几
乎与大众传媒所传播的政治文化指向毫无二致；舆论的权威性表现为上层政治
掌权者的权威，其独立性完全丧失，根本起不到监督政治运行的作用。一言蔽
之，“文革”时的大众传媒与社会舆论在塑造畸形政治文化的政治社会化过程转贴于
中导致了“谎言重复一千次就会变成真理”、“假作真时真亦假”的恶劣后
果。
三、特定的政治符号
“文革”时期，政治符号泛滥成灾，其种类和数量迅速增加，政治社会化
功能变得极为扭曲，并得到强化。大体可分为以下几类：
（1）政治口号。最典型的是“无产阶级文化大革命”，还有简短的“打
倒某某”、“油炸某某”、“万岁、万岁、万万岁”、“反击”、“某某反动
堡垒”等等。这些政治符号把它携带的具有浓厚个人崇拜色彩和战争鼓动性的
政治信息快捷地通过直接刺激人们的听觉、视觉传递给接受者的大脑，形成特
定政治心理与政治意识等。
（2）文字类政治符号。这类政治符号主要指“大、小字报”、“红宝
书”（《毛主席语录》）、“红卫兵小报”等。“文革”中大、小字报满天
飞，绝大多数是用“把文字当手榴弹迫击炮使用的表达方式”［8］
（p6、14）来传播各种错误的政治言论。有的政治口号被“刷，刷，刷！刷满
大街刷上瓦”［9］，成为造成强烈而混乱的社会政治氛围的重要原因之一。
“红宝书”则几乎是人手一册，是制造对毛泽东个人崇拜、肢解、歪曲毛泽东
思想、传播毛泽东错误的政治思想、塑造畸形大众政治文化的重要手段。
（3）带有特殊政治涵义的政治图像。在“文革”时期这种政治符号的典
型代表是毛泽东的塑像、画像、头像像章及报纸、电视上的毛泽东、林彪等人
的照片、图象，还有批斗大会的现场照片等。当时，全国各地党政机关、工
厂、学校以及各种公共场所到处都有毛泽东的塑像、画像。人人争戴毛泽东像
章达到空前狂热程度。在携带与传递政治信息、塑造政治文化特别是政治心理
方面，这类政治符号比口号型文字型政治符号，更具形象性、直接性、持续性
和诱导性。它更强调感性认知过程，更紧密地与人们的情感相联系。它不需要
细致、精深的逻辑理解能力，只需直观的体认，就可以将其中蕴含的政治文化
内化于心，所以，图像型的政治符号对当时广大文化层次较低的接受者具有强
大的同化作用。
（4）体态型政治符号。这主要是指“忠字舞”、“早请示、晚汇报”、
每天三鞠躬等。其政治社会化作用主要在于强化民众对毛泽东的个人崇拜，消
蚀他们的政治自我意识与独立政治人格。
（5）“革命样板戏”。它集语言、文字、体态、图象符号于一体，是
“文革”期间政治社会化的特有形式。它极片面地突出革命时代的家庭政治
化、为服务于特定阶级斗争和政治目的的集体主义等政治文化，“依靠自己的
宣传职能去推行一种严格的行为法则，在建立社会政治的法典，在构筑完整的
社会政治理论秩序”［10］。作为一种观赏性的文艺形式，“样板戏”建立社
会政治法典、构筑社会政治理论秩序的过程，只有通过人们观看它，形成“样
板”政治文化后才能完成，所建立的社会政治法典与秩序才能得到认同。
此外，许多原本不具有政治意义的符号如地名、机关、街道名、人名乃至
服饰、生产机具也被人为地革命化，强加以政治涵义，成为“文革”期间特有
的政治符号。如北京东交民巷改为“反帝巷”、济南第三十三中学改成“八一
战校”、有的生产大队直接改为“造反生产大队”。［11］以立新、文革、卫
东等为名字的人难计其数；自从1966年8月18日接见红卫兵时，毛泽东破例地
穿上军装后，绿色军装成为最时髦的服饰；推土机也取名“东方红”。这些被
强行涂抹上浓重政治色彩的符号铺天盖地而来，充斥着人们的日常生活，将人
们团团包围，对人们的政治文化特别是政治心理起着强烈的塑造作用，对政治
文化伦理道德化起到了重要的作用。这些政治符号使人们失去了独立思考和表
达能力，乃至丧失了个性，甚至理性，最终成为“文革”政治文化的载体与玩
偶。卜大华回忆说，“政治”、“接班人”、“国家革命”、“修正主义”、
“红色江山”、“阶级斗争”、“毛主席语录”等等词汇、观念、概念、理转贴于
论，“与我们这些十七八的学生的青春期一起，融进了我们的头脑各血液，迎
着我们一张张洞开的饥渴的精神大门，走进了我们的灵魂。……当毛泽东把他
的思想化入社会的伦理，他的思想不再仅仅是某种理论，而且成了千千万万青
年做人的道德标准”。［12］当然，就“文革”时期来说，也成为中国人的道
德标准。
从政治符号的政治社会化功用来看，“文革”中的政治符号异化现象是很
明显的。具体说来，毛泽东提出的“以阶级斗争为纲”、“无产阶级全面专
政”等一系列政治符号，总体上是为其主观防止党与国家变色、实现其理想社
会服务的。毛泽东对乌托邦式社会政治目标的执着追求，使他与普通大众一样
成为他自已提出的政治符号的俘虏。在这里，政治符号的提出是以他主观中多
数人的政治价值尺度为标准开始，而以政治符号（其实是所代表的政治文化）
的尺度为标准结束，人成为政治符号的奴隶。即以实现人的某种目的而由主体
创造出来的政治符号却反客为主，其工具性压倒了其目的性。林彪、江青集团
制造政治符号从一开始就是以他们不可告人的政治索求为标准，以愚弄人民窃
取政权是其最终目的。对他们来说，政治符号的工具性与目的性是统一的。所
以，我们可以说，尽管毛泽东与林彪、江青集团制造政治符号的目的根本不
同，但却殊途同归，都起到了同化扭曲大众政治文化的消极作用。
四、学校教育
“文革”中，在“教育政治挂帅”的总体思路指导下，各级学校正常教育
受到严重破坏，其强有力的政治社会化功能也发生了严重的转向。首先，设置
政治课程是发挥学校教育政治社会化功能最主要的方式。通过具体的政治教
育，向学生传授的政治知识、政治观念、政治信仰，来培养他们的政治态度和
政治情感，从而强化他们对现存政治体系的认同、信任、忠诚与支持。学校教
育的政治社会化作用的方向则主要取决于政治课程的内容。“文革”中学校的
政治课程内容设置极端不合理。中小学的政治语文课合并，以毛泽东著作为基
本教材；［13］1970年6月27日，中共中央批发的《北京大学清华大学关于招
生（试点）的请示报告》中提出大学的培养目标是：培养高举毛泽东思想伟大
红旗，无限忠于毛主席、毛泽东思想、毛主席革命路线的全心全意为社会主义
革命和建设服务的既有文化科学理论又有实践经验的劳动者；设置毛主席著作
为基本教材的政治课。1971年4月到7月，张春桥、迟群等人炮制的《全国教育
工作会议纪要》提出“用毛泽东思想改造大学”。本来，从作为正常政治社会
化环节与政治文化整合途径来说，学习毛泽东著作、毛泽东思想是正确的，但
以之完全代替政治课程则是极其片面的。更重要的是在“文革”中，毛泽东著
作被寻章摘句地肢解，多数学校政治教材不是毛泽东的原著，而是在很大程度
上渗透着林彪、江青少数人政治阴谋的《毛主席语录》。与之相联系，毛泽东
思想也被教条式地曲解，将其错误的政治思想放大，而阉割了其正确的政治思
想。丰富的毛泽东思想被其“阶级斗争为纲”、“无产阶级专政下继续革命”
等错误理论所替代。学校政治课程几乎成为传播毛泽东的左倾思想、培养对毛
泽东个人崇拜的工具。这无疑激活放大了受教育者心中积淀的崇拜心理、使他
们的政治独立意识萎缩，形成了对既有专制政治体系与少数专制者特别是毛泽
东的愚忠。在学校政治课程内容偏失的同时，它还大量挤占了其它非政治课程
的内容与教学时间，使学生的科学文化素质急剧下降，进而影响了他们的政治
觉悟能力与理性政治参与能力。因为，现代政治学研究表明：受教育程度越高
的人，越具有较高的理性政治意识与政治参与能力，越可能“理解宽容准则的
必要性，阻止他皈依极端主义学说，……越可能相信民主的价值和支持民主的
实践”。［14］但“文革”时畸形学校教育的政治社会化结果却是：受这种教
育越多的人，其理性政治意识、政治心理等政治文化方面的觉悟能力越低，越转贴于
易受极端学说和非理性政治情绪的影响。其次，学校成为当时政治运动与政治
实践──搞阶级斗争进行“文革”的重要场所之一。这是“文革”这一特殊时
期中学校发挥政治社会化功能的特殊方式。作为“文革”发动标志之一的《关
于无产阶级文化大革命的决定》提出学生“也要随时参加无产阶级文化大革命
的斗争”。“文革”之初，各地方大、中、小学先后造反，揪斗“走资派”。
当年7月底，宣布“停课闹革命”，随后，以学生为主体的红卫兵运动迅速兴
起。数以千万计的大中学生进行“大串联”，使全国交通和大城市陷入混乱状
态。学校开展的政治实践活动所传递的错误政治信息内化于心，严重毒化了学
生的政治文化的认知、情感、评价等方面。再次，在“文革”中，教师被诬称
为“臭老九”，成为被揪斗、批判的的对象。学校党委领导被踢开，代之以文
化层次与业务水平很低的工宣队、甚至是贫下中农，对学校实行所谓“全面专
政”。学校特别是高中、大学招生废除入学考试，单纯强调“突出政治，贯彻
阶级路线”，工人、贫下中农子弟仅凭阶级出身就可以优先入学。进入大学的
工农兵还被赋予了“上大学、管大学、改造大学”的历史使命。总之，所有这
些都对学校正常教育形成了巨大冲击，严重降低了教学质量，也使作为政治社
会化的重要途径的学校教育仅成为向学生与教师灌输扭曲的上层政治文化观
念，激活他们原有的消极政治文化的工具，并取得了相当的效应。由于这种教
育旨在将政治社会化的对象塑造成一个模样：“这种模样……伴随着这种教育
的有效与成功，便形成了对思想专制禁锢进而形成对人的肉体的专制”。
［15］所以，可以断言，“文革”时期的学校教育对畸形政治文化的形成起了
重要推动作用。
五、家庭
从对政治文化畸形化所起的作用来说，“文革”时期家庭在政治社会化作
用极具特色。与政治学一般意义上讲的家庭政治社会化作用有很大区别。它主
要不是通过影响儿童的政治潜意识来实现，而是借助现实的内部政治氛围来影
响其所有成员特别是成年人的政治心理、政治认知、政治评价、政治态度等个
体政治文化的诸方面，从而在造就“文革”期间的畸形政治文化过程中起作用
。这主要表现在家庭成为当时社会政治大环境影响个人政治文化观念的中间环
节。诸多家庭氛围极端政治化，扭曲的政治观念与意识充斥于每个家庭成员的
头脑，阶级感情被置于维系家庭关系的血缘伦理纽带之上。社会上流行的“唯
阶级论”、“血统论”等错误观念造成许多家庭分裂。家庭成员或彼此划清阶
级界限，或因株连获罪。比如“给自己的爸爸写封公开信，批判他要‘扩大资
产阶级法权’，或许能换来一官半职”；“家庭里夫妻各怀鬼胎，正在相互揭
短”。这使得“夫妻决裂，父子异路，成为常见的世态”。［16］（p39、4）
综观“文革”时期的政治社会化过程，以上诸种政治社会化方式把基本相
同的政治文化信息以聚焦、辐射包围的方式传递给大众，强烈地塑造着人们的
政治认知、政治心理、政治评价标准与政治价值取向，使大众政治文化内容趋
同，结构走向畸形。这些政治社会化方式酝酿产生、发展及其影响的整个过程
都渗透着上层主导政治文化（主要是毛泽东错误政治思想与林彪、江青精英集
团的政治文化），以政治权力为后盾，强行改造大众政治文化的意图。从政治
文化接受者的角度来看，他们相近的教育水平、经济地位、社会与群体环境，
特别是其政治文化传统，如依附性的政治心理基础、较低的政治认知能力、唯
上是从的政治价值取向与思维模式等等与政治社会化所传递的政治文化具有相
当程度的亲合力与契合性。这些因素都使接受者对强大而霸道的主流政治文化
具有较强的承受能力，意识不到传输中的政治文化中实际存在的强制性，对之
较多地吸取而不是舍弃，从而加速了对政治文化的理解、内化、认同、接受。
从这两方面看，与一般的政治社会化过程相比，“文革”期间的政治社会化具
有鲜明的强制性、社会性、快速性、持续性、特殊双向性（即一方面是主流政
治文化自上而下的强制性传输；另一方面则是大众对强制性传输的主流政治文
化表现出极大的认同与亲合）。这些特点加速了对政治文化特别是大众政治文
化的畸形化过程，进而影响到了整个政治文化的结构变动和功能指向。
注释：
（1）对于政治文化的确切含义，政治学界见仁见智。本文使用的是中观
政治文化概念，即政治实践活动在社会成员观念上的反映与积累，包括政治心
理、政治认知、政治情感、政治态度、政治价值观、政治意识、政治思想、政
治理论等。
（2）政治社会化是指一定政治文化形成、维持、变动的过程。
（3）政治主体是在政治体系中相互联系、相互作用的各种构成要素，它
是政治权力的载体和对政治运用产生主导作用的政治实体的总和。它有这样几
个层次：1、处于政治关系中的人，包括群体的个体；2、政治性组织；3、国
家政权及公共权力的物质附属物，即军队、监狱、法庭等。
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（一）存在明显的条块离散与分割状态。从根本上说，思政教育本身是具有开放性、整体性及动态性的一个特殊生态系统。该过程并非仅仅是采用校园文化活动或者思政理论课程教学的方式就能提升教育效果。每一个思政教育载体力量条块分割都非常显著，且彼此配合与呼应极为匮乏，一般会表现出无序、自发等分崩离析的状态，缺乏合理的结构分布。
（二）随意应用载体与盲目跟风。尽管现阶段学术界逐渐意识到思政教育载体的重要地位，然而，因为在研究思政教育载体方面依旧比较落后，再加上欠缺思政教育载体实际应用能力，对发挥思政教育载体功能产生很大影响，这些在实际应用新媒体上充分表现出来，一些思政教育工作者在向学生传授知识时比较热衷于讨论互联网中比较流行的话题或者视频，并不会深入性讲解，这就在很大程度上降低了思政教育教学效果。
（三）不够重视思政教育中新媒体载体的重要作用。由于新媒体的特点是快捷传播、检索方便、交互性传播等，所以逐渐受到学术界的广泛关注，并逐渐被应用于高校思政教育中，然而，很多人淡化了技术投资新媒体及更新观念，特别是新媒体技术在带给人们便利的同时也会存在很多负面影响。
二、新媒体时代下形成思政载体合力的措施及途径
（一）构建互联网教学资源中心与教学平台，完善设计思政学习资源。就思政教育教学内容环节来说，必须对传统思政教学方法进行科学演绎，发挥理论灌输在教学中的重要作用，同时在教学方法领域，应该对多媒体技术予以有效应用，增加思政教育理论灌输的创新性与新颖化，而且还要设计出完善的思政学习资源，而主干内容、扩展内容、辅助内容共同组成思政学习资源。思政教育理论是主干内容的根本，包括马列理论，思想、特色社会主义理论等相关课程。根据思政理论特征，在互联网中通过图像、文本、音频、图形及视频等方式将其凸显出来，以情趣取代枯燥，尽可能时期成为高校生自觉接受思政相关知识的主课堂和主阵地。思政学习辅导内容有背景知识评述、知识介绍、知识阐述等，比如典型案例、教案、相关链接网站及参考资料等。此外，扩展内容则主要有帮助、指导、讨论及测试等，像优秀成果、新观点及名师讲座等。对思政学习资源内容进行精心设计，实现思政教育的高效性。
（二）创建校园特色网站，提升思政教育辐射力。思政教育教学中，导航系统指的是路径指引、内容检索，和学生共享校园体制要素与物质要素，这就需要打造极具特色的校园网站，比如，在本校互联网中构建视频新闻及图片鉴赏等，能够以视觉出击方式直观的展现出静态的建筑风格与学院风貌，对该校精神和文化进行有效传递。点击图片，可以以其超语言性与直观性对学生人生观、价值观及道德情操等产生影响，学生能够在潜移默化中受到熏陶与感染，对学生理性具有启迪作用，督促学生修身立德。
（三）通过新媒体密切联系学生，提升思政教育效果。在影响受教者方面主要是施教者的个人魅力与理论水平，这些都以辅导员、教师及班主任的学识力量与道德为源泉，以往咨询活动与谈话均在该模式上延伸，具体表现为辅导员和教师以撰写博客、开设空间、讨论话题及上传学习辅导材料等方式，在互联网中公开教师MSN、QQ等网络联系方式，构建QQ群与飞信平台，和学生实现心灵接触，同时还要确保工作通道与信息传递的快捷畅通。思政教师还要以身作则，通过经营空间、撰写微博等措施，将自身思政教育能力与政治理论素养等彰显出来，外树形象、内强素质，以自身治学态度、道德情操、政治方向及人格魅力等，对学生高尚品质进行有效带动，使学生形成一种思政素质情感共鸣，该措施对提升思政教育具有神奇效果。
（四）将新媒体优势充分发挥出来，实现高校生精神升华。学生是校园文化的主体部分，而校园文化的主要内容是课外活动，开展健康、和谐的校园文化与积极的校园文化活动对美化高校生行为、净化学生心灵等具有重要作用。建设高校文化在新媒体时代下应该在校园文化建设中纳入新媒体文化建设，对校园文化内涵予以不断拓展，进一步延伸高等院校校园文化功能。应该实现高校生思政教育的数字化、多渠道、信息化、网络化建设，实现思政教育的协调性与完善性，实现高校生思政教育与校园文化建设的资源整合，为高校生营造一个健康、和谐的校园环境[3]。
三、思政教育载体合力的形成应该注意的问题
（一）避免信息分散性、海量性等特征所引发的合力不合风险。一些高校生单纯的视新媒体为一种娱乐工具，对手机与互联网等过度使用，这一方面会导致与学生与学习目标相偏离，导致学生学习效率的下降，另一方面通宵上网与手机噪音等会影响到身边的同学。
（二）消除或规避对载体合力不利的反向作用。重视新媒体将更多机会提供给合力形成的同时，还应该意识到其中的反向作用。因为新媒体本身具有隐匿性、开放性及虚拟性等特征，这就在某种程度上为某些人创造了蓄意破坏的机会。例如，在互联网中发表虚假言论，制造垃圾信息，对媒介环境产生严重污染，还有的学生伸直侮辱他人名誉等，这些既是媒介行为的失范，同时又触犯了道德底线。
（三）避免过分依赖新媒体。我国长期教育都是以课堂教学为主，以社会实践和课堂讨论为辅，此为高校思政教育的主要教学形式。而现代媒体本身所具有的独特优势，对于始终探索怎样提升思政教育效果的教育者而言，就像是柳暗花明，该机遇很容易让人对其产生依赖，这样就在很大程度上降低了以往思政教育载体的重要作用。
四、结语
