(暨南大学，广州510520)
内容提要：中国财政部于2015年明确提出在PPP项目的前期论证中，加入对财政承受能力的论证。英国有丰富PPP经验及完备的项目数据库，故本文以英国为对象，研究其PPP项目中隐含的对财政承受力考量。文章以英国每年承担的PPp债务规模反映财政承受力，借助实证，建立宏观经济指标、PPP合同资本价值二者与PPP债务之间的线性回归关系。以实证结果为基础，对确保中国在财政承受力范围内开展PPP项目提出一些思考，旨在促使该模式真正发挥减轻政府债务，提高公共服务质量的作用。
关键词 ：PPP模式财政承受力债务英国
中图分类号：F813 文献标识码：A文章编号：1672-9544( 2015 )08-0037-07
[收稿日期]2015-05-22
[作者简介]黄徐会，经济学院硕士，研究方向为财政理论研究。
一、引言
PPP(Public Private Partnership)，此前被译为“公私合作模式”，官方确定为“政府和社会资本合作模式”，指的是通过特许经营、购买服务、股权合作等模式，形成政府与社会资本相结合，共享利益、同担风险的长期合作模式，旨在增强政府提供公共产品及服务的能力，保证公共服务的质量，充分利用民间闲余资本的同时，确保政府债务规模的可控性。
在当前我国经济发展态势相对疲弱的新常态下，PPP模式因其能够缓解地方财政支出压力，减少债务规模而被寄予厚望。我国于2014年由财政部设立了统筹部门：政府和社会资本合作中心。由于该模式在英国等国已发展多年且较成熟，当前我国的整体PPP模式框架与操作指南极大程度参考了英国PFI模式。主要区别在于，英国强调开展PPP模式的首要考虑原则为物有所值，而我国则在此基础上，依照国情增加了对财政承受力的考量。原因在于，尽管PPP模式被认为是一条具有效率且极可能解决当前政府债务扩大与政府支出需求扩大二者矛盾的途径，但是，由于PPP项目针对的主要是具有非排他、非竞争性的公共物品或服务，审批通过PPP项目一方面意味着社会资本的引入，另一方面也增加政府的直接财政支出或隐性债务。故PPP模式只有被限定在一定规模内才能发挥其作用，我国应在开展初期，重视财政承受力的论证，将每年因PPP项目而引起的财政支出从总量上给予限制，防止PPP模式成为地方隐藏债务的炸弹。
对于财政承受力这一概念，学术界并未广泛研究使用。高建初、马巾英(1993)指出，所谓财政承受力就是财政对经济和社会发展所提供的财力负担。延伸至PPP模式，这一概念是指对于PPP项目，财政支出所需要承担的多少。梁尚敏(1987)也认为量力而行就是考量财政的承受能力，使之不致突破“防线”，任何财政支出都必须把住财政承受力的计划和关口。宗禾(2015)解读称，财政承受能力评估是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前和今后年度财政支出的影响。杨志勇(2015)更是指出，对财政承受力论证相当于为项目装上“安全阀”，给民营资本吃了定心丸，又利于规范PPP项目财政支出管理。综上所述，政府在安排PPP项目时需要考虑到每个项目将给政府自身带来的财政支出责任，并按照量人为出的原则，充分考虑政府所能承受的最合理的财政支出责任，为PPP项目设置“天花板”。财政承受力的研究虽仍处于概念界定理解的阶段，但有理由认为，政府所能承受的最合理财政支出责任这个“天花板”即为财政承受力。笔者以此出发，试图对我国PPP模式是否有必要通过考量财政承受力来限制整体规模，又如何确定财政承受力等问题进行研究并做出解释，为合理开展PPP模式提供思考。
鉴于中国PPP项目才刚起步，项目思路与相关数据并不清晰，无法直接研究我国对财政承受力的考量。而英国作为最早开展PPP模式且具有丰富经验的国家，已设立了全国PPP项目统筹部门，且拥有健全完善的预算制度。故英国虽未明确指出对财政承受力的考量，但笔者假设其预算制度实质上已将财政承受力的考量包含在PPP项目的前期审批中，从而确保了PPP项目的规模被控制在财政承受力范围内。基于该重要假设，结合英国PPP项目数据，证明其财政承受力即PPP项目所带来的财政支出责任确实被限定在一定范围。
而由于英国采用的是PFI模式，由私人企业进行设计一建设一融资一运营一维护基础设施，期间政府按照合理资本回报率每年给予私人企业一定数额补贴，合同到期后，私人企业无偿移交给政府。这意味着由PPP项目带来的财政支出责任主要为给予私人企业的补贴，故在前文重要假设下，笔者将以英国历年因PPP项目所实际产生的债务量反映PPP项目财政支出责任大小，延伸至代表PPP项目财政承受力的大小。通过对英国历年PPP债务量变化，与相关影响要素进行回归分析，旨在发现其中存在的线性回归关系，确定“英国将考量财政承受力作为审批PPP项目潜在条件”的假设成立与否，并尝试估算出适当的财政承受力，最终为我国PPP项目考量财政承受力，限制规模举措提供借鉴经验。
二、英国财政承受力与各项影响要素的回归关系
本文论证思路是建立在一个重要假设上：英国在确定PPP项目时会考量财政承受力的大小，并依此判断采用PPP模式的项目数量与总额。该假设成立时，政府每年在PPP项目的财政承受力将被限定在一定范围内，而其变化与相关影响要素保持一定线性关系。全文使用三个模型：(1)根据英国PPP项目特点，以英国政府每年因PPP项目而承受的债务总额代表PPP项目财政承受力，通过因子分析法将组成债务总额的几个指标整合成若干个因变量；(2)再次采用因子分析法确定财政承受力的影响因素；(3)通过对财政承受能力及影响因素进行回归确定两者之间的关系，进而支持或否定假设。而具体各项变量的选择在各个模型内将予以说明。
数据来源于对英国财政部基础设施建设局(IUK)发布的全国PPP项目汇总数据进行整理而得，因英国PPP项目自1997年始才真正步入正轨，趋于成熟，因此笔者又以1997年到2012年为跨度整理，该跨度内各年数据完整、连续，能真实反映该国PPP项目情况。同时，文中若干个与PPP可能相关的宏观数据指标，均从英国统计局(ONS)网站上获取，保证了数据的客观准确性。需说明的是，原始数据的货币单位均为百万英镑。
（一）模型一：财政承受能力的确定
如前文所述，笔者用英国政府每年因PPP项目而承受的债务总额来代表财政承受力的大小。本模型选择以下3个指标用来全面反映PPP债务总额以说明英国财政承受力大小，原因在于对财政承受力的评估包含了PPP项目实施对当前和今后年度财政支出的影响的评估，选取指标用以反映PPP债务总额时，应考虑新增项目带来的债务、历史项目遗留的债务总额；而对于新增项目，又包含为引起当年直接债务及未来潜在债务。只有全面考虑方能描绘出因PPP项目而承受的债务总额。另，对于未来潜在债务，为使模型不至于太复杂，本文未考虑现值因素。
三个指标分别为：(1)第i年批准的PPP项目引起的当前及未来债务总额，包含政府在第i年及随后年度支付给私人企业的款项；(2)第i年以前年度所有PPP项目遗留的债务总额，包括往年签订但仍需在未来支付给私人企业的款项。(3)第i年以前PPP项目带来的第i年应支付给私人企业的债务总额。而这三个变量的数据均可通过整理英国财政部数据得到。通过spss对这三项指标进行因子分析，目的在于发现这几个数据之间的联系，进而归类降维，将同一类变量整合成一个因子。
该因子分析中，KMO为0.56，略小于0.6，但Bartlett的球形度检验中，显著性概率sig是0.000，表明该若干变量适合做因子分析。故笔者利用最大方差旋转法进行因子旋转，最终得到1个公共因子及其因子解释的总方差（表1）。从表1可以看出，方差的累积贡献率为68.225%，即成分1可解释这三个变量68.225%的内容，因此我们有足够理由认为这个公共因子能够基本反映绝大部分信息。由于笔者选取的三个要素均与债务相关，代表着每年所面临的PPP当期及未来债务大小，我们将这个整合出来的公共因子命名为债务因子(DEBT)。
借助spss软件，我们还可以得到债务因子(DEBT)的综合得分（见图1），可见债务因子(DEBT)整体呈现上升的趋势，一方面是由于每年签订新的PPP合同直接扩大债务规模，另一方面则是之前年度签订的PPP协议遗留的历史累积债务。其中2006年综合得分暴跌，就原始数据而言，该年PPP各项债务数值出现了大幅上涨导致得分降低，究其原因，2006年市场良好，利率等贷款条件非常宽松，吸引了大量银行和资本参与PPP项目。但这一异动年度并不影响实证结果，故保留该得分。
在该因子分析下，笔者达到了预想目标，将整理的3个英国PPP债务相关变量归类整合成为1个债务公共因子(DEBT)，该因子涵括了英国每年因PPP项目而引发的债务增加及累计额，反映了英国某一年度因PPP项目而承受的债务情况，数值不断增加，可见政府财政承受力并非静态固定不变，而是按照一定模式逐年增加。因此在后续线性分析中，以债务因子(DEBT)代表财政承受力，作为因变量，分析影响其大小的因素，再有的放矢地提出将债务规模控制在政府财政可承受范围内的建议。
（二）模型二：影响因素的确定
由模型一可见政府就PPP项目的财政承受力每年发生变化，笔者猜想该变化可能受到英国本身经济发展的影响，也可能受到政府财政收支规模变化的影响，还可能在全部政府债务中占据一定比例，同时与政府PPP项目签订的资本额可能存在一定相关关系，故综合考虑后，本模型选取了5个宏观变量对英国各个年度宏观背景进行考量，充分考虑政府的财政大环境。宏观变量如下：(1)英国当年通过预算审核的财政总支出；(2)通过预算审核的财政总收入；(3)政府全年承担的政府债务净值；(4)国内生产总值；(5)当年英国政府与私人企业签订的新增PPP项目合同中注明的总资本价值，即全年所有新增PPP项目账面资本价值量的总额。与之前类似，该部分同样使用SPSS对这5个数据进行因子分析。
该因子分析中，KMO为0.73，大于0.6，而且Bartlett的球形度检验中，显著性概率sig是0.000，表明该模型非常适合做因子分析。笔者依然利用最大方差旋转法进行因子旋转，最终得到2个公共因子及其因子解释的总方差。从表2可以看出，两个公共因子方差的累积贡献率为97.938%，即成分1、2几乎完全解释所有因子。而根据表3的旋转后成分矩阵图，我们可将前四个宏观变量归为第1个公共因子，因其表达的是宏观经济环境，故命名为宏观因子(MACRO)；而最后一个变量归人到第2个公共因子，命名为PPP资本因子(PPPCAP)。
我们通过软件得到该部分两个公共因子的得分曲线图。由图2可见，MACRO公共因子趋于稳健上升，这得益于全球经济的不断发展，英国各项宏观数据指标逐年稳健上升。而PPPCAP公共因子整体趋势上呈现的是先上升，并在2006年达到峰值后，持续下降。原因主要有两点：(1)随着PPP模式在英国不断发展，已经由热烈追逐降温，逐渐形成新常态，政府无论是对审批程序还是模式本身均趋于理性，而私人企业也理性对待；(2)如前文所言，2006年后英国国内市场下滑，银行利率下降，贷款条件苛刻等因素打击了部分私人企业参与PPP项目热情，08年经济危机后更是雪上加霜。
该部分通过因子分析法将笔者选取的5个变量归为2个公共因子，一个是宏观因子(MACRO)，代表每年宏观经济情况，另一个是PPP资本因子(PPPCAP)，代表每年政府与私人企业签订的PPP项目合同标注的资本价值。这二者都是可能影响到英国财政承受力（即PPP项目债务总额的内容）的重要影响要素，因此均可作为自变量，用来分析了解二者分别对政府PPP项目债务总量造成何等影响，方便建立关系，为我国提供宝贵经验。
（三）模型三：英国财政承受能力影响因素的回归分析
假设英国政府每年因PPP项目而承受的债务总额与宏观环境存在着同归关系，即宏观环境的好转恶化与PPP项目资本价值量大小二者均对PPP债务总额有影响，从而建立回归模型如下： DEBT=αPPCAP+βMACRO+ξ 其中，α为自变量PPCAP的系数，表示PPP资本因子每增加一单位引起的债务因子变动数；β为自变量MA CRO的系数，表示宏观因子每增加一单位引起的债务因子变动数；ξ为误差项
利用eviews6.0做线性回归得到表4，因此线性回归方程如下：
DEBT=-0.121*PPPCA P+0.984*MACRO
其中R2及修正R2分别为0.982和0.981，表明线性方程的拟合优度非常高，而且在5%的显著性水平下，P值也远小于0.05，说明方程犯错的概率很低，该线性回归方程是有效的。D-W检验为1.287，位于dU与dL之间，属于不能确定是否存在自相关，但进一步进行LM检验后，P值非常小，故并不存在自相关。
据此可以得到相关结论。首先，PPP资本因子对债务因子的影响仅为0.121，这意味着在PPP模式框架下，政府与私人企业签订PPP项目合同时确定的项目的资本价值，对该PPP项目所带来的债务总额的实际影响比较小，这提醒我们，政府在前期审核论证过程中，不能简单地借助资本价值来判断政府每年整体承受的债务，而应当以严谨科学的方式预计债务规模，方能掌控PPP模式。
其次，该线性回归中PPP资本因子与债务因子呈反向变动，与笔者设想的不同。反向变动的原因在于，英国每年签署的PPP项目资本价值总量整体在减少，处于下降趋势，但PPP债务总额却因以前年度PPP项目累计的债务而不断攀升。二者呈现一定的反向关系，但不应一概而论，即这种反向变动关系并不意味着PPP项目资本价值升高时，PPP债务总额反而会减少。结合其对PPP债务总量影响小的结论，我们可以有所侧重地接受这种反向变动关系，即认为签署的PPP项目资本价值总量与债务总额同步增长，但债务总额并不会因资本价值总量下降而下降。
再者，回归方程反映了英国财政支出、GDP等宏观变量对PPP债务总额呈同比关系，且系数为0.9838，其影响更明显更强烈，这表明笔者的“英国政府每年因PPP项目而所承受的债务总额与宏观环境存在着回归关系”原假设是可接受的。英国政府每年承受的PPP债务总额与宏观指标呈正比，具体而言，财政支出等宏观经济指标与政府每年PPP债务总额呈同方向变动关系。
这就为我国政府考虑财政承受力的举措提供了实证基础。正如一开始笔者的设想，英国政府虽未提出我国类似的“财政承受力”原则，但实际上每年PPP项目带来的总债务即财政承受力与经济发展及财政能力同步，项目带来的总财政支出责任被有意识地控制，表明实质上英国依靠本身出色的预算制度，在统筹安排PPP项目规模时充分考虑项目所带来的财政支出责任，并将PPP债务规模控制其财政能力所能接受的安全范围内。因此可以得出结论，以英国实践为借鉴，我国在确定PPP项目时，一方面，应当考虑为PPP项目设置相应财政承受力，将财政支出责任限定在一定范围；另一方面也应当使PPP项目发展与宏观经济发展同步，让财政承受力的设定随经济发展不断调整，从而PPP模式的发展不至于过快或过慢。
（四）估算英国财政承受力大小
究竟应当如何为PPP项目设定合理的财政承受力，这个问题值得深入研究，但并非本文重心，故笔者试图仍以英国为经验，粗略估计英国潜在考量的财政承受力大小，并希望借此为我国提供参考。结合我国财政部文件思路与本文结论，笔者将财政承受力设定为PPP带来的财政支出责任占当年公共支出预算的比例，并简单粗略估计英国每年新增PPP项目带来的债务，由于属于粗略估计，主要从预算角度考虑新增项目对预算的影响，该数值仅由两部分组成，既包含了因往年PPP项目而引起本年支付的债务，又包含因本年新增PPP项目而引起的本年及未来的债务，两者的和对当年英国财政支出预算的比例，得图3。可以看到，在英国，该占比一般在4%-7%之间，最高不超过10%，且有不断降低的趋势。
三、对我国财政承受力考量的启示
（一）与宏观指标挂钩，确保可控的债务总额
为防止PPP项目的实施加剧财政收支不平衡，我国应当充分考虑设置财政承受力，而不管其设置数额为多少，均意味着应当合理控制PPP项目财政支出责任，即限制每年的PPP债务规模。本文以PPP模式最完善的英国为实证，充分表明，财政承受力大小的设置与财政支出等宏观指标呈同比变化趋势。我国可从中借鉴：要达到PPP模式限制与推动发展并存，二者寻求平衡点的目的，应将之与财政支出等指标挂钩，如将每年政府PPP支出义务预算总额与财政支出之间确定比例进行限制，一方面保证每年PPP项目审批总额自动随着经济发展状况提高或降低，使之与经济本身匹配，达到减轻政府财政支出压力，缓解债务危机的目的；另一方面，以硬指标从制度上倒逼地方政府重视PPP项目的前期财政审批论证，迫使地方政府梳理出质量高、需求更迫切的公共项目，并避免与市场争利，真正发挥PPP模式的作用。
（二）合理设置财政承受力的大小
针对财政承受力的论证，我国财政部当前出台文件提出：“每一年度全部与PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，结合前文对英国财政承受力的粗略估计，并考虑到英国有较发达的政府举债体系，我国将因PPP项目引起公共支出责任占当年公共预算支出比例适当提高到10%是符合国情，比较合理的。以此为PPP模式发展的天花板，待PPP模式在我国发展成熟，配合同步趋于完善的财政预算体系，在下一阶段可考虑重新调整该比重，并在最后与英国一样将其转变为一种软限制。
(三)PPP项目纳入预算，落实财政承受力原则考量
英国预算制度已经深入人心，成为了PPP项目考量财政承受力的隐含前提条件。而我国财政预算制度仍在发展完善中，在制定PPP项目准则时提出考虑财政承受力，明确将PPP项目纳人到公共支出预算中的举措非常具有必要。只有将PPP项目纳入预算中，方能确保PPP模式依照财政承受力原则进行的前期论证有效，对财政支出责任进行有效控制。这是PPP项目周期长、见效缓的特性结合我国当前强调的中长期预算制度的结果，是PPP模式中国化的关键一步。有了英国等第一梯队国家的成功经验，中国应更多的吸取经验的同时，结合国情谨慎前行，逐步放开。笔者认为，我国初期展开PPP项目仍应重视项目的前期考证，以财政承受力为前提，再强调物有所值，双管齐下方能达到预想效果。
（四）各地尽快成立PPP中心
英国本身国土面积小，行政划分相对简单，当前仅设立全国性的IUK负责统筹安排全国PPP项目。但我国地大物博，行政划分复杂。除国家财政部设立了政府和社会资本合作中心外，各地也应加快设立省级、市级政府和社会资本合作中心。一般由各地财政部门牵头组建中心，参照财政部公布的PPP指南充分学习领悟PPP精神，统一部署，各地方PPP中心在前期审批论证PPP项目时，应按照地方财政收支情况合理论证当地PPP项目的财政承受力大小，并以此为上限合理安排各地方PPP模式开展规模，使财政承受力原则得到自上而下的贯彻。这对各地解决当前普遍存在的“推进城镇化建设与控制地方债务规模”二者矛盾至关重要，也更有利于从国家层面上把握规划PPP项目。
（五）合理保持PPP模式与其他债务解决方式的结构
关键词：设计公司；PPP项目；投资决策；风险管控
1引言
在国家投融资体制改革，政府简政放权大背景下，众多基建类国企通过PPP项目由设计或总承包等单一角色向投资、建设、运营一体化综合角色转变，以期寻找利润的新增长点。然而在新形势下，部分投资决策易盲目跟风而判断失误导致巨大的经济损失，存在较高风险。现阶段PPP市场已进入了整顿规范期，非规范操作PPP项目将被清退，但PPP仍是今后较长一段时期内基建投资的重要模式，未来能落地的PPP项目必定是符合新要求的PPP项目。PPP项目投资规模大，回收周期长，做出投资决策和得到决策效果之间存在着时滞，越早管控风险，成本代价越小，效益越明显。如果若干年后由于效益不佳或不规范被清退才发现投资决策失误，将会给企业带来严重的经济损失且延误了扭转劣势的时机。国有大型设计公司（以下简称“设计公司”）近年来投资建设PPP项目数量巨增，实缴出资额及承担风险逐渐增大，对其经营和财务状况将带来新考验。面对上述新形势、新要求和新考验，做好投资决策风险的管控工作是重中之重，直接决定了公司能否通过开展PPP项目实现“拉动主业保增长、拓宽领域促转型”的发展目标。设计公司要想推进PPP业务科学发展，首先须依据自身总体发展规划来制定PPP投资业务战略发展规划，再据此制定PPP项目投资机会决策方案。因此，管控PPP项目投资决策风险须从两个流程展开，首先是PPP投资业务战略发展规划决策，其次是PPP项目投资机会决策。笔者将按照上述两个流程对设计公司PPP项目投资决策的风险分别进行分析并提出相应的管控对策.
2设计公司PPP项目投资决策的风险分析
2.1设计公司PPP投资业务战略发展规划决策的风险分析
设计公司PPP投资业务战略发展规划是为实现设计公司总体发展战略，针对设计公司在未来一段时期的投资原则、投资方向、投资规模等方面的选择所做的统筹安排。该战略规划由投资业务主管部门制订完成后，报投资评估委员会（由公司内部的技术、经济、法律、财务和管理等方面专家组成，简称“投评委”）进行评审，形成评审意见后报公司董事会决策通过。对PPP投资业务战略发展规划形成过程中的风险进行梳理是该决策流程风险管控的基础工作，下面主要从三个方面进行风险分析。2.1.1PPP投资业务战略发展意向与公司发展目标是否匹配PPP投资业务战略发展意向是PPP投资业务战略发展规划的初步设想，PPP业务需围绕公司发展目标进行布局，充分发挥现有优势，实现投资拉动主业，降低决策指令失误。2.1.2公司内部投资能力内部投资能力风险分析是对公司内部各种要素，如资金能力、人才、综合技术服务能力、组织机构等进行分析，以把握公司的优势与劣势，为PPP投资业务战略发展规划决策提供可靠的依据。①资金能力：资金能力决定公司是否具备控股能力、基本具备参股能力或不具备投资能力；②人才：公司是否具备对PPP业务涉及的工程、法律、商务等各类专业领域知识度熟悉和掌握的专业人才，且他们与执行PPP项目的应用匹配程度都决定了公司投资风险高低；③综合技术服务能力：公司如具备7个面向PPP项目全生命周期的整体策划、谈判、资金及融资、规划设计、项目成本及统筹管理、实施环节技术优化、运营维护的综合服务能力，可降低在PPP项目推动过程中的各种风险和失误，提高效率；④组织机构：公司具备灵活应变的组织结构，在一定程度上可以保障PPP项目投资决策顺利进行。2.1.3公司投资环境通过对外部投资环境中的诸要素进行分析，发现对PPP投资业务产生不利影响的风险要素，为制订与实施PPP投资业务战略发展规划提供风险管控的基础。具体风险要素分为宏观与微观两大类。宏观风险包括信用法律风险和经济风险。信用法律风险，如政府PPP项目决策程序不规范造成决策失误和过程冗长的风险、政府不履行PPP相关合同约定的责任和义务所产生的信用受损风险、不同政府部门颁布的规范性文件与PPP政策存在不一致的情况导致项目中止或失败所产生的法律风险等。经济风险，如非经营性PPP项目财政支出未处于对应本级政府财政可承受能力范围之内的风险、经营性PPP项目产生市场需求变化、收益不足或者收费变更等风险。微观风险指同类型企业在各自资源、资质业绩及市场开发模式上同质化竞争，竞争越激烈，实现公司投资战略的风险就越大等。
2.2设计公司PPP项目投资机会决策的风险分析
在第一个决策流程结束并形成PPP投资业务战略发展规划后，即进入第二个流程——PPP项目投资机会决策。由投资业务主管部门依据PPP战略规划制定PPP项目具体运作推进方案并付诸实施。由于第二个决策流程决定了项目具体实施方案，因此该流程风险管控尤为重要，主要包括四个阶段，依次是PPP项目意向跟踪阶段、立项阶段、PPP项目投资可行性研究及评估阶段、投标及投资审批阶段。四个阶段中关键环节是投资意向协议签订、PPP项目立项报告（项目建议书）评审、PPP项目投资可行性研究及评审、投标及投资审批。接下来，对这四个环节进行投资机会决策的风险分析。2.2.1投资意向协议签订环节该环节处于PPP项目投资机会决策的初始阶段，由投资业务主管部门牵头与地方政府部门运作对接，推进设计公司与政府间战略合作意向文件签署。投资业务主管部门对从各种渠道捕获的PPP项目信息源初评的科学性的判断，将直接决定公司是否需要主动发挥自身前期策划、规划设计的优势，与政府主动达成合作意向。该环节的风险在于投资意向协议不具备法律效力，尚未锁定项目，仅是公司与政府进行投资沟通内容和跟踪意向的确认。2.2.2项目建议书评审环节该环节处于PPP项目投资机会决策的第二个阶段，此时PPP项目投资还处于“有一个想法”时期，对“想法”可行的初步判断是通过对项目建议书做出可行与否的评审实现的。该环节的风险因素在于做出判断的团队人员的知识结构、经验层次是否互补；评审环节是否建立了责任制；是否存在区分评审责任的相关程序和措施即形成评审结论前的讨论过程是否被完整记录，记录是否都进行签字确认，有哪些不同意见等。项目建议书通过评审即对PPP项目做出公司内部立项的决定。一旦该环节决策失误，后面进行的PPP项目投资可行性研究及评估准确度将下降，造成公司损失。因此，要加强PPP项目建议书评审环节的风险管控，从源头上降低PPP项目投资机会决策的风险。2.2.3PPP项目投资可行性研究及评审环节完成PPP项目内部立项后，要保证投资的安全性和收益性，必须对PPP项目进行详细论证，然后据此做出是否投资的决策。该环节的风险因素在于可行性研究过程是否客观准确、研究内容是否全面完整、采用的评估方法及评审工作方法是否科学有效等。在可行性研究中须对PPP项目展开深入细致的尽职调研、技术和经济论证，内容包括项目基本情况（含前期手续）、交易结构、运作方式、盈利模式、融资方式、对社会资本方的要求、采购方式、保障措施、实施程序及时间进度安排等，通过重点分析财务效益，作多方案比较，提出结论性建议，确定PPP项目投资可行性，为项目最终决策提供依据。2.2.4投标及投资审批环节投标审批环节，指通过PPP项目投资可行性研究评估后的项目，在参加政府组织的资格预审后，由投资业务主管部门报请公司董事会审议决策是否参与正式投标。审议通过的项目再由投资业务主管部门向上级集团投资主管部门报备。在集团投资主管部门形成专业评审意见后，由公司按照上级集团审核要求，带报价条件参加投标。若中标，公司将中标项目报上级集团投资主管部门进入投资评审环节，形成专业评审意见后，由上级集团投资主管部门提请集团总裁办公会审议，落实完善总裁办公会的审议意见后再提交集团董事会决策。上级集团投资主管部门根据集团总裁办公会和集团董事会决策意见办理项目投资批准文件。至此，公司PPP项目投资决策流程全部结束。投资审批是公司的上级集团根据PPP项目投资可行性研究报告对项目进行最后审批及决策的环节。该环节是PPP项目整个投资决策过程中至关重要的最后一关，将直接影响公司未来的效益和发展方向，风险因素在于决策审批人员设置是否合理、审批过程科学民主程度、审批权责明确程度等。
3设计公司PPP项目投资决策风险管控对策
在对上述两个决策流程形成和实施过程中的风险要素进行充分分析的基础上，对不同的风险要素提出相应的应对策略。
3.1设计公司PPP投资业务战略发展规划决策的风险管控
3.1.1详细考察分析PPP投资业务战略与公司主业发展目标的一致性对公司发展目标、主业发展方向进行认真审视和分析是PPP投资业务战略发展规划决策风险管控的第一步，同时必须贯穿整个PPP项目投资决策风险管控过程。PPP投资业务战略发展意向提出前须充分研究公司总体发展规划、财务规划、基建行业走势及宏观政策导向等。3.1.2采用科学的方法客观评估并针对性地改善公司内部投资能力投资业务主管部门应构建投资能力评价指标体系（包括资产负债率、经营性现金流净额等）对公司财务资金能力进行量化评估，另外须定期结合已实施的与拟投资项目类似的PPP项目成功案例，对公司PPP人才、综合技术服务能力、组织结构与PPP业务的适应性和PPP业务技术领域的先进性进行分析，发现公司风险状况，制定应对措施，为管理层提供决策依据。3.1.3运用工程咨询方面的大数据分析化解公司投资环境风险须充分发挥公司高端咨询的先导作用，利用好工程咨询团队针对公司拟开拓的工程热点领域和重点地域的前瞻性系统研究成果，建立诚信区域的资料库，为公司进行PPP业务战略规划布局提供技术支撑。由工程咨询团队对市场经济等宏观信息进行收集并储备相关数据，采用专业分析方法对数据进行汇总分析，定期报送投资业务主管部门，作为制订PPP战略规划时规避风险的评估依据。投资业务主管部门应充分利用投资行业接触面广、对接机会多等优势，注重积累、寻找不同产业链条上的目标企业和行业，不断探索与其合作的路径，合理预估聚合社会资源的难度，积极组建与PPP项目需求相匹配、政府方认可的战略合作联盟，提高公司整体竞争力，降低PPP业务投资风险。
3.2公司PPP项目投资机会决策的风险管控
该决策流程从项目信息获取开始，至制定并审核投资方案并对其进行审批完成后方结束，因此须从项目属性和评审（估）环节进行风险管控。在项目属性方面，有以下三点管控方式：第一，须加强项目信息筛选和投标前评估，杜绝源头亏损，如关注政府财政支付能力，重点跟踪已做过物有所值和财政承受论证的入库项目，保证项目合法合规；第二，对所有项目做到先算再揽，通过设计合理的投资回报报价及计算方式，判别项目内部收益率等指标能否满足公司PPP项目投资财务评价基准值；第三，对由于项目工期延误所引起的成本增加进行敏感性分析，以便在法律文件中提前规划对政府方的约束等。在评审环节方面，公司可采用授权批准、文件控制记录、内部经济责任等三个风控措施，第一，PPP项目投资决策必须履行投资业务主管部门内部初评、投委会专业评估和评审、公司董事会审议、集团总裁办公会审议和集团董事会决策审批共五个基本程序，明确规定PPP项目审批流程及各级审批权限，做到授权批准控制；第二，对所有的PPP投资决策包括评审意见等以书面文件形式予以记录，发挥信息支持、监督备查的作用；第三，建立PPP项目投资决策内部经济责任制度，逐步推行终身负责制，避免投资决策权责利不清造成决策失误等。
4设计公司PPP项目投资决策风险有效管控的几点建议
对设计公司PPP项目投资决策风险进行有效管控需要耗费大量的时间和精力，从长远来看，科学的体系、制度及平台是有效管控PPP项目投资决策风险的顶层设计，一定程度上决定并推动PPP项目投资决策能否真正落地。
4.1构建科学的PPP项目投资决策风控体系是管控
PPP项目投资决策风险的前提设计公司应按PPP项目投资决策的两个流程（PPP业务投资战略规划决策和PPP项目投资机会决策），分别建立严格的风控体系，再对两个流程进行分类细化，形成PPP业务投资战略规划、项目选择、项目立项、项目评估（审）、项目审批与决策的完整PPP业务投资决策流程清单。首先，须明确评审论证规则、决策标准等，从而实现流程控制，提高投资决策的科学性。其次，在PPP投资业务战略发展规划决策流程中，须高度重视自身战略附加值，审慎评估自身核心竞争力、主业导向和投资能力对公司后续业绩的影响及风险程度，重点解决PPP业务投资原则、规模和方向问题。在PPP项目投资机会决策流程中，各环节的风险管控力度直接决定了投资决策能否发挥价值。
4.2建立严格的PPP项目投资决策内部控制和专家论证制度是管控
PPP项目投资决策风险的关键设计公司应充分考虑业务操作执行（投资业务主管部门）、评审（投委会）、投资决策（董事会）、监督四个层面职责分离，如以投资业务主管部门作为执行层负责PPP相关业务初评、跟踪执行等具体操作，投评委负责PPP战略发展规划、PPP项目可行性研究的评审，公司董事会做出公司内部的最终决策，再由独立部门对执行情况进行全程监督，通过上述岗位分工形成内部牵制，建立完善的PPP项目投资决策内部控制制度，可防范PPP业务投资决策过程中的各种隐患。此外，在投资决策前须通过建立专家论证制度，形成推动科学决策的合力，通过不同部门的专家力量多头审视可行性，充分发挥公司专业齐全的前期投资评估优势，主动挖掘优质的PPP项目，引领公司转型升级。
【关键词】地方政府；PPP项目；指南框架构建
1.前言
近几年来，我国出现了一种新型的融资模式，即PPP模式，并取得了较为迅速的发展。目前，各国对PPP模式的定义方式均不同，但较为典型的定义方式主要有：英国财政部定义方式、联合国培训研究院定义方式以及欧盟委员会定义方式。综合国内外的各项研究成果及定义方式，可将PPP模式定义为私营机构和公共部门为提供公共服务，通过合同方式确立的，基于风险共担与利益共享的长期合作机制。
2.PPP项目指南的必要性分析
2.1我国PPP发展的机遇
政府急需解决财政紧缺问题是使得PPP得以在我国兴起的主要原因，就目前而言，由于产品供应间矛盾或公共服务与公众需求间的矛盾不断加深以及扩大内需的需要，我国政府不得不根据实际情况，逐步加大对基础设施建设的投资力度，例如，市政公共工程、公（铁）路等方面的投资力度，而投资力度的增加势必会在一定程度上增加政府资金的需求量，最终导致政府财政短缺，在此种背景下，PPP模式无疑是解决财政紧缺最有效的方法。此外，随着我国经济水平的不断提高，诸多基础设施也必须得到相应的扩建，这就为PPP模式的兴起提供了一个良好的发展机遇。
2.2 PPP项目指南的必要性
首先，PPP项目指南是实践应用的需要。虽然我国仍处于经济体制转型阶段，也未形成完善的社会主义市场经济体制，但是，随着我国经济体制改革的不断深入与各项相关政策的落实，政府对基础设施建设及PPP项目关注度、重视度的增加等，均在一定程度上扩大了私营投资的开放程度，部分基础设施建设亦逐渐引入民营资金，旨在提高公共产品与服务的质量，而PPP模式的目标则是提高公共服务质量与效率，更好地实现公众利益。除此之外，由于我国相关私营机构与政府部门缺乏PPP模式的实践应用经验、详细的指导以及系统认识等，且在实践的PPP项目中，政府部门未能及时转变管理观念、明确与切实落实好自身的职能等，在极大程度上影响着PPP项目的立项与审批。因此，PPP项目指南对PPP项目的应用实践具有十分重要的作用。其次，PPP项目指南是行政管理体制改革的需要。PPP指南是介绍PPP项目相关法律法规、项目实施指引以及规范PPP项目实施的规范性文件，其中，以指导政府部门为重要内容之一。PPP指南不仅明确规定了政府部门在PPP项目中的合作地位、职能、理念等，而且还对PPP项目各阶段的流程进行了规范，这些均为行政管理体制改革提供了一定的参考。另外，通过PPP指南与行政管理体制改革进行结合，还可使其形成适应公私合作发展的行政管理体制。最后，PPP项目指南是完善相关法律规范的需要。PPP指南是法律规范体系中的重要部分，是指导PPP项目实际操作的主要规范文件之一，因此，制定PPP指南的过程也是完善PPP相关法律规范的过程。就我国而言，在未制定专项法律制度及完善法律法规的情况下，先制定PPP指南，以此对PPP项目进行有效指导，并通过总结与分析实践过程中存在的问题，有效反映出现行法律法规中存在的缺陷，从而为后期改善工作提供有利依据，因此，PPP项目指南是完善相关法律法规的需要。
3.PPP指南框架的构建――以重庆为例
3.1 PPP指南专属机构的设置
PPP专属机构设立的方式主要有三种，即设立一个完全独立于现有政府部门的机构、在财政部门（或其他同级部门）中设立一个相对独立的中央机构以及由政府部门设置的一个或者多个中央机构，就重庆市而言，第二钟机构设立方式较适合。重庆市政府在进行PPP专属机构设置时，可将设置过程分为两阶段，即：（1）在重庆市发展和改革委员会下设置PPP工作组。首先，结合重庆市发展与改革委员会的组织机构，在市统筹办下设置由委员会主任直接管辖的公共项目PPP工作组，及时监测和引导经济发展与协调平衡社会各行业发展。其次，将PPP模式的发展与经济体制相结合，有效减少PPP政策指南实施的障碍，并提供相应的支持，此外，还应吸取并借鉴国外实践经验。最后，完善处室设置和人员配置，减少各部门间人员调动的时间和成本。当PPP发展较为成熟时，可根据实际情况，成立一个独立于各主管部门的公共项目公私合作管理委员会专职负责PPP项目管理及政策指南的制定工作。（2）设置一个重庆市政府独立的PPP专属机构。从部门关系方面看，重庆市发展和改革委员会与财政局、审计局、城乡建设委员会等各主管部门在职权上处于同样的层级。因此，假如在各主管部门选择其一作为PPP专属机构，则会出现专属机构制定的政策无法对其他主管部门形成有效规制的问题，所以，这种方法不可取。因此，为了保障PPP相关政策指南的有效推行，其制定机构的层级应高于各主管部门，即可成立一个直接向分管公共项目建设的副市长负责的与各主管部门平级的PPP专属机构。在机构职能方面，PPP专属机构必须以推进PPP模式在公共项目领域的发展，提高公共项目建设的效率，实现公共利益最大化为总体目标。
3.2重庆市PPP指南制定原则
从规范性文件的角度分析，重庆市的PPP项目指南制定应始终坚持以下原则：（1）遵守规范性文件制定程序的原则；（2）与其他政策条例相协调的原则；（3）不违背宪法、法律和地方相关法律法规的原则。
从PPP模式应用原则的角度分析，重庆市的PPP项目指南制定则应始终坚持以下原则：（1）以实现公众利益为根本目标的原则；（2）以公平、效率为重的原则；（3）“深入浅出”的原则。
4.结束语
总而言之，PPP项目指南在解决我国PPP发展面临的机遇和阻碍方面能起到十分重要的作用，因此，只有对PPP项目进行深入研究，并在相关理论指导及总结相关研究结果的基础上，结合实际情况，才能构建符合实际的PPP项目指南框架。
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[5]叶晓d，吴书霞，单雪芹.我国PPP项目合作中的利益关系及分配方式研究[J].科技进步
关键词：PPP投资模式 运作 风险
一、PPP模式的起源及定义
（一）PPP模式的起源
PPP （Public Private Partnership），即公共部门与私人企业合作模式。其概念最早出现在上世纪70年代，后在80年代及90年代先后由荷兰国会及英国工党政府先后提及并投入实践。目前的文献证据表明，该概念的提出早于BOT概念和PFI（Private Finance Initiative，即“私人主动融资”）概念。
（二）PPP模式的定义
关于PPP模式，目前比较典型的定义方式有联合国培训研究院（UNITR）定义方式、欧盟委员会（EC）定义方式、英国财政部定义方式等。涉及的内涵包括参与者、合同、分享、合作伙伴、信任等要素。综合国内外的研究及定义方式，可以将PPP模式定义概括为：公共部门和私营机构为提供公共服务，以合同方式确立的，基于风险共担和利益共享的长期合作机制。
二、PPP模式理论基础及法律基础
（一）PPP模式理论基础
PPP模式关系到国家、社会公众及私营机构之间的合作，是公共利益与私人利益的交汇。因此，其理论为多学科理论的交叉集成，学科间关系为：
（二）我国PPP模式的法律基础及适用现状
目前，我国尚未形成完整的公私合作立法体系，没有针对PPP模式的专门法律法规，对于PPP项目的合同性质没有明确的界定。实践中PPP项目的操作受公法、私法的双重规制。
PPP项目实践操作中通常会涉及到的法律法规等文件包括：
（1）涉及的法律有合同法、招投标法、建筑法、行政法、政府采购法、担保法、保险法、公司法、环境保护法等；
（2）涉及的行政法规有《国务院办公厅加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（2003）、《国务院关于投资体制改革的决定》（2004）、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（2005）；
（3）涉及的部委规章有《城市市政公用事业利用外资暂行规定》（建设部2000）、《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建设部2002）、《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部2004）、《城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本》（城建2004）。除此以外，还有一部分地方政府规章，如《北京市城市基础设施特许经营条例》（2006）、《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》（2009）、《深圳市公用事业特许经营条例》（2006）。
三、PPP模式与BOT模式关系及PPP模式分类
（一）PPP模式与BOT模式的关系
（1）BOT模式主要指基于建设-经营-移交模式的一种特许经营权模式。因此，根据前述PPP模式定义，可以认为PPP模式涵盖了BOT模式，或者BOT模式是作为PPP模式的一种具体操作模式。
（2）将PPP模式同BOT、TOT、ABS、PFI等模式并列，作为基础设施融资的一种新兴模式。此种分类，主要是基于private的私人机构（民营企业）视角的狭义范围定义方式。在此种视角下，PPP模式同BOT模式的区别是：
（1）基础设施BOT模式下，项目确认、设计和可行性研究等前期工作基本上由项目所在国或者所属机构进行并报政府审批，私人企业基本无法参与。
（2）PPP模式可以使得私人企业在项目前期阶段参与进来，有利于利用私人企业的先进技术及管理经验，有利于合理控制项目建设及运营成本。提高项目在全生命周期上的价值。
基于以上分析以及我国项目实施具体环境，以下内容中将PPP模式确定为公共与私营机构合作伙伴关系层面的广义模式，其中的的私人机构范围定义为包括民营、国有、外资企业。
（二）结合中国国情的PPP模式分类
世界银行使用术语“私营部门参与” （Private Sector Participation， 简称PSP）来泛指私人部门与公共部门各种程度的合作关系。根据相关文献研究，并结合我国国情，可将PPP模式作如下分类：
四、PPP模式在国际及国内的应用情况
（一）PPP模式在国际上得到广泛的应用
英国、美国、新西兰、智利、匈牙利、阿根廷等国家在发展PPP模式方面处于领先地位，其中英国在PPP模式上的应用最为广泛，但主要集中在医院和学校项目上。美国、澳大利亚、韩国等国家利用PPP模式进行基础设施的建设，并制定了相对完善的配套法律体系。
（二）PPP模式在国内的发展沿革
国内PPP模式的发展以及相应阶段的案例如图四：
（三）现阶段PPP模式的运行机制
PPP模式下，公共部门从始至终在项目中发挥重要作用，如果没有一个较有力政府部门的推动，项目难以顺利开展，为此在欧美一些国家有专门的政府机构负责PPP项目。为此，代表政府采购方常见方式为政府部门、国有企业或其他机构：
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的出台一定程度上让政府和社会资本合作（即Public-Private Partnerships,简称PPP)模式有了参照性法律依据。但是需要看到的是，《办法》毕竟不同于PPP基本法，其内容本身也留下了不少缺憾。
期盼已久的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）终于出台，并将于2015年6月1日正式施行。《办法》经国务院同意由六部委联合发布，在目前基础设施特许经营领域的立法文件中效力层级较高，亦有人称之为基础设施特许经营领域的“基本法”。自2014年PPP热潮出现以来，国务院、发改委、财政部等各部委为推广PPP，出台数十部文件，但文件多以“意见”“通知”等形式下发，更高效力的《办法》的出台一定程度上让政府和社会资本合作（即Public-Private Partnerships，简称PPP）模式有了参照性法律依据。但是需要看到的是，《办法》毕竟不同于PPP基本法，其内容本身也留下了不少缺憾。
鉴于《办法》是在PPP推广热潮背景下出台的，在国内之前官方发布的PPP指导文件中多将PPP与特许经营相等同，国内知名PPP学者王守清教授在其与学生刘云合作撰写的《公私合作(PPP)和特许经营等相关概念辨析》一文中也表示，国内所说的特许经营，其内涵已比英文的Concession（特许经营）大大扩展，与国内所说的PPP并无太大区别。下文为表述方便，必要时将特许经营统称为PPP。
PPP发展的八喜
《办法》对于PPP的定义、适用范围、合作形式和期限做了明确规定。《办法》由发改委、财政部：交通运输部、住建部、水利部和央行六部委联合制定并经国务院同意发布。在此之前，部委以上的特许经营立法（严格说是规章）仅有2004年建设部出台的《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称“126号文”）。相比较126号文，《办法》在立法主体阵容上有明显突破，并将特许经营由过去的市政领域推广至能源、交通运输、水利、环境保护等领域，特许经营的适用范围大大扩大，这与此前国务院60号文提出的吸引社会资本参与的七大领域工程投资包也保持了一致。
《办法》第三条强调，特许经营模式下，除了参与投资建设基建项目外，特许经营者还应在一定期限内参与项目运营并获得收益。第五条则针对特许经营的具体方式做了列举加概括，包括投资一建设一运营一移交(BOT/TOT/ROT)、投资一建设一拥有一运营一移交(BOOT)、投资一建设一移交一运营(BTO)等。由此，外包类、私有化类和不含运营的BT等其他更广义的PPP模式均不属《办法》所指方式。
在特许经营期限设定方面，《办法》规定，应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。据此，30年为特许期上限，下限则留由协议双方自行约定。考虑到目前各地推出的新城开发、产业园区等PPP项目投资金额大、回报周期长等特点，《办法》允许双方做出例外约定。
《办法>对于PPP项目实施方案的编制审批流程做了明确规定。根据《办法》，PPP项目实施方案的提出部门为县级（含）以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门。发改、财政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门就实施方案根据各自职责分别进行审查并提出意见。实施方案最终由本级人民政府或其授权部门审定。
《办法》强调了《预算法》等现代财政预算制度对于PPP项目的约束。《办法》规定，PPP项目除应当符合城市区域规划、各项专项规划外，还应当符合中期财政规划。对于需要政府提供可行性缺口补助的项目，应当严格按照《预算法》规定，合理确定财政付费总额和分年度数额，并与政府年度预算和中期财政规划相衔接，确保资金拨付需要。据此，在《预算法》和中期财政规划约束之下，准经营性和非经营性PPP项目特许经营者的项目收益将得以有效保障，对没有财政支付能力的这两类项目的立项也形成了制约。
《办法》对于项目前期融资方案的制定和创新融资渠道做了重点强调。PPP项目资金需求量大，不仅涉及债权融资，在项目资本金筹措上还涉及股权融资。《办法》不仅鼓励金融机构积极参与前期项目投融资方案的制定，还鼓励金融机构为特许经营项目提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等金融服务。
基金入股PPP项目公司的做法在《办法》中被肯定，这与国务院60号文保持了高度一致。目前江苏、山东、河南、宁夏等多个省市都在探索基金在PPP项目中的应用，《办法》的出台，让各地的做法有了上位法的肯定。除了通过基金等方式进行资本金融资外，《办法》还鼓励PPP项目通过项目收益债券、项目收益票据等方式拓宽投融资渠道。
根据《办法》规定，政策性、开发性金融机构可以给予特许经营项目差异化信贷支持，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年。结合李克强总理最近在国开行的讲话精神以及央行对于三大政策性银行的注资支持等动向，政策性金融工具与PPP模式的有效结合将会加快PPP模式在国内基建和一带一路战略中的推广应用。
鉴于国内商业银行的信贷政策上大多数还无法做到有限追索，为了更好地推广PPP，《办法》提出，鼓励金融机构探索预期收益权质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源。可以合理预见，更多的商业银行会逐步出台与PPP项目相匹配的信贷服务政策，以更好地支持PPP项目融资。
《办法》就避免重复审批、提高审批效率给出了明确意见。如前所述，有关部门需根据各自职责对PPP实施方案进行审查。《办法》同时规定，在PPP实施方案通过审批后，在项目建设手续审批过程中，对于已经明确的事项，不再重复审查。这一规定，很好地解决了原先的PPP模式和项目手续之间的重复审批问题，有利于提高项目审批效率。
《办法》对政府为保障投资人合理回报可以做出的承诺内容做出了明确规定。2002年9月10日国务院办公厅发布《关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》（国办发[2002]第43号），对于各地政府外商投资固定回报项目予以清理。自此，对外商投资项目不得承诺固定回报有了文件依据。本轮PPP热潮出现以来，中央自上而下的文件对于PPP项目应保障投资人实现合理回报均作了明确规定。《办法》则进一步明确规定，政府对于PPP项目不得承诺固定投资回报。由此，PPP项目不得承诺固定回报的原则在官方文件中被扩展至全部PPP项目。这一点，也将PPP项目与约定固定回报的BT项目等其他不规范的PPP模式加以了区别。
在项目协议变更及终止问题的程序规定上《办法》充分保障了债权人的利益。PPP项目的债权人（主要指放贷方，下同）通常会要求在项目公司违约且无法在约定期限内补救时，债权人可以自行或委托第三方在项目提前终止前对于项目进行补救，这就是债权人的介入权。财政部113号文、156号文PPP合同指南（试行）中对于债权人的介入权也做了重点提及。《办法》在第四章特许经营协议变更和终止中规定，若需对特许权协议做出重大变更的，应当事先征得债权人同意；而如若出现约定的特许权协议提前终止情形的，在与债权人协商一致后，方可提前终止协议。这些规定对于债权人的利益保障而言确有必要。
《办法》通过规定绩效评价强化对项目运营的监管。财政部在113号文等文件中提出了对于PPP项目的绩效评价，基于对产出的绩效考核，让经营者更好地分担运营风险。《办法》规定，实施机构根据特许权协议定期对项目建设运营情况进行监测，会同有关部门进行绩效评价，并将评价结果与产品或服务价格或财政补贴相挂钩，保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率。加强运营监管对于降低PPP项目全生命周期成本不可或缺。
PPP发展的八忧
六部委联合发布的《办法》尽管是经国务院同意，但归根结底是部委规章，在效力层级上存在一定的局限，对于PPP项目的保障还很有限。长远来看，部委规章只能是权宜之计。《办法》的出台究竟会加快抑或延后PPP基本法的出台，尚不得而知。
《办法》模糊了特许经营与PPP的界限，让PPP的定性问题更加复杂了。如前所述，国内所说的特许经营，其内涵已比英文的Concession（特许经营）大大扩展，与国内所说的PPP并无太大区别。发改委法规司李亢先生对此也持类似观点，其在2015年5月5日就《办法》有关情况举行的新闻发布会上表示，考虑到特许经营的内涵和外延更容易把握，同时结合中国过去以特许经营概念实施PPP项目的实践以及国外和国际组织的立法惯例，《办法》最终采用了特许经营的概念。
但理论上讲，PPP的外延和内涵相比较特许经营更为宽泛，而且，全国为推广PPP而出台的配套文件命名体现的主要是PPP（即政府与社会资本合作）的概念（而非特许经营），并基于PPP概念进而规范各地的PPP项目操作流程。作为推广PPP的配套制度，《办法》采用的却是特许经营概念而非PPP的概念，这无疑会给PPP相关方带来困惑：字面含义明显不同的合作与特许，法律上的定性是否也是相同的7但遗憾的是，《办法》在定义、特许经营形式等具体条款中并没有给出明确答案。《办法》对特许经营与PPP界限的模糊，让PPP的定性问题更加复杂了。
在制定《办法》的六部委中，国土资源部的缺位是一大遗憾。去年至今推出的近2万亿元的PPP项目中，极少部分是经营性项目，绝大多数是准经营性和非经营性项目。在地方债务高企的现实背景下，除了延长政府付费或补贴的期限外，可行性缺口补助中的盈利性资源的配置成了项目合作方案设计的关键，
“PPP+土地”的捆绑模式受到追捧。而受制于国内现行经营性用地的招拍挂强制性规定，“PPP+土地”的捆绑模式实际推行并不顺利。《办法》虽提及，针对向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的PPP项目，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。但国土资源部的缺位无助于“PPP+土地”做法的推广，这也是《办法》留给实际操作层面的较大遗憾。
用户付费的PPP项目投资人选定适用竞争性谈判等非招标方式依据不足。PPP项目付费方式包括用户付费、政府付费和可行性缺口补助三种。就用户付费的PPP项目而言，《政府采购法》和《招标投标法》的规定存在脱节。《政府采购法》适用于使用财政性资金采购货物、工程和服务的行为。用户付费的PPP项目性质上属公共产品或服务，适用《招标投标法》没有争议，但因项目资金来源并非财政性资金，所以若要适用《政府采购法》规定的竞争性谈判等非招标方式则依据不足。2015年3月1日施行的《政府采购法实施条例》未能解决该问题，《办法》中同样存在该问题。
《办法》对于PPP项目的政府主体行政级别未能明确。《办法》第3条对于PPP项目政府一方主体仅规定了“政府”，对于行政级别未作限定。而在此之后，《办法》的第7条、第8条、第9条、第14条、第25条、第41条、第42条、第45条、第56条等条款均提及“县级以上人民政府”，包括对于项目实施机构的授权也规定为“县级以上人民政府”。前后并不一致的表述不免让人产生困惑， PPP项目政府一方主体的行政级别是否仅限于县级以上？
《办法》对于违反PPP项目物有所值评估和财政承受能力论证流程的后果未作规定。《办法》规定，涉及物有所值评估和可行性缺口补助工作的，由财政部门负责开展相关工作。财政部《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金[2015] 21号，以下简称“21号文”）规定，每年全部PPP项目的财政支出责任不超过当年一般公共预算支出的10%。根据21号文和《预算法》等相关规定，PPP项目应列入PPP项目目录，并应将各项财政支出纳入预算，以增加预算对于PPP项目的约束。物有所值和财政承受能力论证有利于防止不切实际的PPP项目不合理加大财政负担，但无论是21号文还是《办法》并未规定违反前述流程规定的法律后果。
《办法》对于项目审批与PPP经营者选定程序的流程规定不尽合理。《办法》第22条规定，特许经营者根据特许经营协议，需要依法办理规划选址、用地和项目核准或审批等手续的，有关部门在进行审核时，应当简化审核内容，优化办理流程，缩短办理时限。由此可见，《办法》允许政企双方就包括项目核准或审批等在内的前期审批手续约定由特许经营者负责办理。但从项目立项正常次序来看，应当是先完成项目立项审批再进而论证是否采用PPP模式（即先有项目再有模式），《办法》笼统地规定项目核准或审批等手续可由特许经营者办理，一方面容易导致出现项目立项与PPP模式审批和特许经营者招选程序颠倒的反常做法，另一方面因前期审批涉及主管部门较多、流程繁琐，从协调能力角度考虑，项目前期审批手续也不宜约定由特许经营者办理，即使以特许经营者的名义办理，政府也应积极给予协助。
《办法》对于PPP项目争议解决方式的规定模糊。如前所述，《办法》使得PPP与特许经营的界限变得模糊了。《办法》对于特许经营协议的性质未作明确定性，但发改委在2015年1月19日公布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（征求意见稿）第48条中对特许经营协议的定性为民事协议，这次以六部委名义出台的正式稿《办法》中有意删除了此条，仅强调因具体行政行为发生争议时通过行政复议或行政诉讼途径救济。
根据2015年5月1日正式施行的《行政诉讼法》（配套司法解释于201 5年6月1日施行）规定，因特许经营协议发生争议的，属人民法院行政诉讼案件受理范围。而财政部和发改委在各自的PPP合同指南中均指出，PPP协议为民事协议，若有争议可以提起民事诉讼或按约定申请仲裁，涉及不服行政机关作出的具体行政行为的，可以提起行政复议或者行政诉讼。
结合《办法》在争议解决章节的用词表述以及《办法》的牵头方为发改委等细节可以合理推断，《办法》所指特许经营与《行政诉讼法》所指的特许经营不完全相同。那么，二者究竟应该如何界定？《办法》没有给出答案，由此给社会资本和相关方带来的困惑，或将影响PPP的推广。
关键词:PPP模式;智慧城市;项目;运营管理;框架设计
1引言
近年来，随着互联网、物联网、大数据等信息技术的的快速发展，“智慧城市”逐步成为世界各国城市建设发展的新理念和新方向。我国智慧城市试点工作始于2012年，3年来，住房和城乡建设部共公布了3批近300个城市进行试点，在交通、医疗、政务等领域取得了初步成果。可从整体上看，我国的智慧城市建设工作还处于实战阶段和突围状态，智慧城市运作机制尚不成熟，在一定程度上制约了智慧城市的可持续发展。目前，智慧城市项目建设的运营模式，主要有政府自建自营、服务外包、建设转移、商业建设运营和公私合作PPP5种模式，其中公私合作PPP模式最为业内推崇，众多专家学者都认为发展智慧城市应该首先采用PPP模式。在2014中国智慧城市发展高峰论坛的嘉宾对话会上，国家信息中心电子政务中心副主任徐枫表示，做好智慧城市建设运营管理的重要一点就是要社会多方介入，多方运营，按照PPP模式进行发展［1］。
IBM大中华区智慧城市首席规划及架构师岳梅樱在她编写出版的《智慧城市顶层设计方法论与实践分享》［2］一书中谈到，在智慧城市运营模式选择上要充分考虑政府和社会资本合作(PPP)模式，与社会资本建立利益共享、风险分担和长期合作关系，增强智慧城市中公共产品和服务供给能力、提高供给效率;钱斌华在他撰写的《构建智慧城市基础设施建设的PPP模式》［3］一文中，分析了宁波市智慧城市基础设施建设情况，提出了运用PPP模式进行智慧城市基础设施建设，应针对已建项目、新建项目和改扩建项目3种情况，列出了公私合作的具体路径和相关建议;张希在他撰写的《PPP模式助推智慧城市发展新浪潮智慧建设提挡加速》［4］一文中谈到，运用PPP模式建设智慧城市具有减轻政府财政压力、提高管理效率等优点，同时也有国外PPP模式的相关经验可以借鉴。因此，PPP模式将成为智慧城市建设和运营的主流模式。采用PPP模式建设智慧城市虽已被业内广泛认可，可如何运用PPP模式进行智慧城市的运营管理，相关研究没有给出答案。本文拟从PPP模式视角入手，以智慧城市建设项目运营管理方案为落脚点，构建PPP模式下的智慧城市建设项目运营管理框架体系，为PPP模式在智慧城市建设运营中的操作提供理论支持。
2PPP模式在智慧城市建设中的适用性分析
2．1智慧城市项目建设分类
不同的国家和地区，其智慧城市的项目建设各有侧重，且差异较大，智慧城市的概念也尚未统一。本文针对智慧城市建设项目的运营管理，仿佛更加符合狭义上的智慧城市的定义。智慧城市是以物联网为基础，通过物联化、互联化和智能化方式，让城市中的各种功能之间协调运作，以智慧技术的高度集成、智慧产业的高端发展、智慧服务的高效便民为主要特征来发展城市。根据智慧城市项目服务领域的不同，可将智慧城市建设分为交通、医疗、教育、政务、环保、社区、工业、农业、旅游、水资源和电力等几类。这样的分类方式，每一类目下仍包括很多子项目，这些子项目的运营管理模式可能不同，不能一概而论。为此，本文在相关学者已取得研究成果的基础上，进行整合提升，将智慧城市建设项目按照所建设施的形态再进行分类，这样可分为实体类项目、软件网站类项目、实体和软件网站相结合类项目。(1)实体类项目。也可称基础设施类项目，是为实现基础性的信息服务建设的，主要功能是传输、存储原始数据，为智慧城市的运行提供硬件上的支持，如光纤通信传送网、移动信号基站、大型数据中心等［5］。(2)软件网站类项目。是为提供专业性的信息服务建设的，其主要功能是将各类社会信息整合转化为电子信息，形成专门的门户网站，从而方便各项信息的整合，提高社会利用率。如政府门户网站、征信信息系统等。(3)实体和软件网站相结合项目。主要是指既包括基础设施项目、又需要软件技术、控制技术和网络支撑的综合性信息服务项目，如智能交通管理系统、智能停车管理系统等。
2．2PPP模式建设智慧城市的可行性分析
PPP模式，在不同的国家和地区，对他的定义有所相同。本文赞同亚洲开发银行对PPP模式的定义，即PPP模式是公共部门和私营部门在基础设施和其他服务方面一系列的合作关系，具有政府授权和监管，私营部门出资、运营提供服务，实现长期合作、风险共担，提高效率和服务水平等目的。目前，我国还没有制定针对PPP模式的法律法规，但也了一些有关PPP模式方面的文件。2014年，财政部以财金［2014］76号文下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，通知中提出:各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。2015年财政部又以财金［2015］167号文印发了《PPP物有所值评价指引(试行)》的通知，正式施行采用物有所值评价方式来确定建设项目是否应该采用PPP模式。结合以上所述可以看出，智慧城市建设项目与PPP模式的推广范围具有一定的交集性，但如何明晰和界定可推行范围，这需要通过研究才能较好地划分。但本文认为，除了完全属于公共服务、没有获利空间的项目和涉及国家机密、保密性强的智慧城市项目严格禁止采用PPP模式外，其他建设项目应该按照国家相关文件的规定，通过物有所值评价来确定项目是否可行。
2．3PPP模式建设智慧城市的优势分析
采用PPP模式建设智慧城市具有以下几个方面的优势:
(1)可以减轻政府财政负担。智慧城市项目建设需要大量的资金投入，如果完全采用政府自建自营模式，势必加重政府的财政负担。而采取PPP模式引入社会民间资本投入项目建设，就减轻了政府的财政负担。
(2)能够提高智慧城市项目的建设效率和服务水平。采用PPP模式进行项目建设，就引入了市场竞争机制，就能促进私营部门提高项目的建设效率和服务水平，为社会提供更优质的服务。
(3)比较容易达到智慧城市建设的技术要求。要建设的智慧城市项目，有别于传统的土建类建设项目，他具有较高的信息技术方面的要求。采用PPP模式引入社会资本投资，更有利于选择具有信息技术实力的施工企业承接项目，完成项目建设，满足使用要求。
3PPP模式建设智慧城市项目运作过程分析
本文通过研究，并结合智慧城市项目建设的特点，将PPP模式下智慧城市建设项目的运作过程划分为3个阶段:即合作谈判阶段;合作建设阶段;合作运营阶段，各个阶段的参与部门和运作过程。
3．1合作谈判阶段
在合作谈判阶段，要开展的工作内容一般包括建设项目的立项、可行性研究和招投标等。首先由项目发起人(一般为政府公共部门)提出要建设的智慧城市项目，然后由咨询单位(第三方)对项目的可行性进行研究，并采用物有所值评价法对项目进行综合评价，评价内容包括项目引入社会资本投资建设的盈利情况、预期风险和可实施能力等，根据综合评价结果，最终确定所建项目采用PPP模式是否可行。如果评价采用PPP模式优于传统建设模式，则由政府公共部门主持进行公开招标，并根据所建项目的特点，选择具有综合实力和经验的私营部门，成立项目公司(SPV)，签订特许经营协议。特许经营协议中应明确合作双方应承担的责任、权利和义务，各自承担的风险比例，确定的特许经营期限。并由银行或金融机构提供资金保障，由选定的保险公司进行担保。
3．2合作建设阶段
成立的项目公司(SPV)，应统筹负责智慧城市的项目建设。准备参加项目建设的各方应在SPV的组织下，按照特许经营协议确定的投资比例落实资金，由SPV组织开展建设项目的设计和施工，保证建设工期和质量。
3．3合作运营阶段
项目建成开通后，可由SPV直接负责运营，也可委托专门从事运营的专业公司进行运营，如有必要，可聘请有关技术公司提供技术支持、软硬件维护等。在该阶段，政府公共部门作为SPV的主要责任者，具有负责运营的权力，同时又是使用者和监督者。所以，要从SPV的角度出发，协调参与项目建设的系统集成商、电信运营商、设备提供商等，为运营提供优质服务。通过对项目建设3个阶段的分析不难发现，智慧城市PPP项目的关键阶段是运营阶段，而负责PPP项目运营的主体是SPV，既成立的项目公司。所以，必须理清SPV对所建项目运营管理的本质。本文从PPP项目的三大特征(伙伴关系、利益共享和风险公担)入手，通过分析引申出智慧城市PPP项目运营管理的权利归属、利益分配和风险分担的关系。
4智慧城市PPP项目运营管理框架设计
智慧城市PPP项目建设，在3个不同的阶段，其权利归属、利益分配和风险分担是不同的，但又相互影响和制约。为此，需对其3大属性的内涵进行进一步的分析，形成对项目进行动态运营管理的框架。
4．1权利归属
智慧城市PPP项目建设的伙伴关系，是指政府公共部门和私营部门为了实现智慧城市项目建设目标而建立的合作关系，这种合作关系是通过签订拟建项目的特许经营协议来体现的。要确定这种拟建项目的合作伙伴关系，首先应在特许经营协议中明确合作双方的权力归属。为此，本文认为建立建设项目的合作伙伴关系，就是确定在建设项目中合作双方权力的归属过程。本文所说的权力，可分为对建设项目的所有权和控制权;控制权又可分为决策权、经营权、分配权等。所以，要确定智慧城市PPP项目的权力归属，就要解决所建项目在运营管理过程中的所有权和控制权的分配问题。
4．2利益分配
采用PPP模式建设的智慧城市项目，不是单纯追求政府公共部门或私营部门的投资回报，但又要实现合作双方的“共赢”。这就要求政府公共部门要合理确定智慧城市PPP项目在运营期间的服务价格，既保证私营部门有合理的投资回报，同时又能保障社会公众的利益。所以，明确项目的利益分配，是保证合作双方利益共享的前提。这样就需要解决项目的盈利模式，确定项目的利润来源。在合理制定项目服务价格策略，满足私营部门利益需要，又能保证项目服务质量的前提下，建立利润分配机制，合理分配利润。
4．3风险分担
这里所说的风险分担，是指在项目的建设和运营管理过程中，合作双方应承担可能发生的各种风险。政府公共部门应尽可能承担PPP项目较大的风险，并帮助私营部门规避相关风险，这样才能提高私营部门投资PPP项目的积极性。那么，如何进行项目风险的合理分配，这是在项目运营管理过程中难以合理解决的难题。为此，本文将风险分担确定为PPP模式智慧城市运营管理的第三大本质属性。对智慧城市PPP项目的风险分担和管理，主要包括风险识别、风险评估和风险应对3个方面。首先应对在各个阶段可能发生的风险进行识别，对识别出的风险进行评估，根据评估结果，提出可采取的应对措施进行预防和规避，从而预防、降低、规避风险的发生，这样才能达到合作双方合理分担风险的目的。
5结束语
采用PPP模式建设智慧城市项目是社会发展的必然趋势。本文在分析采用PPP模式建设智慧城市项目的可行性及运作过程的基础上，针对PPP模式的特征，通过分析提出了PPP模式下智慧城市项目运营管理的三大本质属性，即权力归属、利益分配和风险分担的结论。并针对权力归属、利益分配和风险分担三大属性，通过进一步分析提出在各阶段应解决的主要问题，以此构建PPP模式下智慧城市项目运营管理的框架，为PPP模式建设智慧城市提供理论依据。
参考文献
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招投标工作是预防建设项目腐败的最有效手段之一。招投标工作的成败，同时也是建设项目成功与否的重要标志。招投标工作作为PPP项目运营的前期阶段，其工作的有效性必将对PPP项目的后期发展形成重大的影响作用，因此，必须严格控制PPP项目的招投标工作，以推动PPP项目健康有序发展。
PPP项目招投标中的问题
尽管PPP项目在我国已经经过了20余年的发展，但在PPP项目的招投标过程中仍存在着许多不容忽视的问题，这些问题对PPP项目的发展已经形成了比较明显的阻碍。
一是项目前期没有明确界定项目的需求和目标。在PPP项目筹划前期到招投标这个时期，没有准确而清晰地界定项目需求和目标，这种对招投标界定的缺失会在后期项目建设和实施过程中遇到重重阻力。同时，即使PPP项目最终能够顺利实施，而递交的服务和价值也可能会不能满足社会公众的服务需求，成为项目后期风险的重大隐患。
二是缺少对市场需求的关注。PPP模式与传统基建模式的最大区别在于项目投资主体的转换。在新模式下，项目能够吸引意向承包商以合理的财务成本顺利融资到位才是成功的关键，所以项目的架构设计要保障投资者在技术服务能力水平内获得合理的盈利和财务目标。PPP项目的架构和设计除了要满足社会公众的服务水准和相应要求外，还应该同时满足资本市场的投资需求。政府要深刻地了解和洞察资本市场，识别社会资本关注的焦点和需求，以保证PPP项目的成功落地。
三是缺乏明确而有力的责任人。PPP项目作为一种比较新颖的基建模式，对于招标人或招标代理机构而言都属于新生事物。因此，作为项目管理和推动工作的具体执行部门，招标人或招标代理机构的权限、能力和可支配资源均相对有限。对于大型项目管理和运营，PPP项目执行中招标人或招标代理机构通常需要与政府众多部门进行沟通、协调、谈判乃至争论，在一定程度上必然会超越其管理权限和职责授权范围，从而导致PPP项目实际运行与目标状态有所差异。
四是招投标过程中缺乏与相关项目利益方的有效沟通和互动。PPP项目的成功实施，需要招投标的各方主体进行充分沟通。目前，总是存在一些主体只顾自己的利益，而忽略整个项目其他主体的利益诉求，从而导致在某些方面出现衔接的脱节，甚至可能会出现某些短期行为造成社会资源的浪费。
五是没有对外披露或提供充分而完整的项目信息。PPP项目模式是项目得到社会资本认可并投资的市场化交易过程。交易成本的高低不仅取决于交易结构的复杂程度，也取决于交易双方所掌握信息的对称度。由于招标人或招标代理机构没有或者无法提供充分而完整的信息，导致投标人在投标过程中有一定的盲目性，从而影响了项目的进一步实施。
对PPP招投标的建议
一要加大宣传力度，提升关注度。公开招标以相应核心技术条件为前提，即所采购标的的核心参数必须是已知且具体的，但是，PPP项目在采购需求、技术指标、项目评审等方面过于复杂，无法给出明确的边界划分，因此需要在PPP项目招标前对项目本身进行分析。PPP项目大部分为基础设施、公用及社会事业项目，其所提供的产品的最终使用者为广大人民群众，人民群众对项目的需求即为PPP项目最终要实现的目标。因此，作为真正的使用者，人民群众有权对于PPP项目在前期界定过程中提出合理化建议。
由于PPP项目影响时间较长，所以项目建设目标存在多样化的特点。因此，在PPP项目招投标阶段，应就PPP项目实施的时间、地点、目标等相关内容进行公示，向广大人民群众征求意见，并给予人民群众提交意见的合理时间。要相信“高手在民间”这一理论，为人民群众提供发表意见的平台，让真正的使用者提出对项目的切实需求。同时，应由专业人员对于征求的意见进行整理与识别，经过合理的论证，采纳与接受人民群众的意见，力求达到合理界定项目要求的目标。
二要加大政策引导力度，鼓励更多的民间资本参与。PPP项目一般建设周期较长，对于企业投资者而言，具有投资回收期较长、投资收益率无法保证的劣势。所以在招投标过程中，由于企业财务管理目标的驱使，可能会有很多有实力的企业不愿意参与其中，从而可能导致招投标工作中合理竞争目标的难以实现。因此，为了鼓励更多有实力的企业参与竞争，政府应加强政策引导，在招标文件中应体现PPP项目的某些优惠措施，如提供税收优惠或其他补偿性措施等，让更多的企业愿意参与PPP项目。同时，可以通过接受联合体投标的方式实现民间资本的整合与优化。
三要规范立法，保障各方的利益。目前，规范招投标行为的法律主要有《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》。这两部法律在规范PPP项目的操作方面具有一定的局限性。由于PPP项目合作伙伴的选择从本质上是政府为了公共服务的需求而进行的一种采购行为，与通常意义上的建设项目具有一定的区别。因此，迫切需要探索制定更适应PPP项目招投标的法律法规规定，从而保证选择出适宜的投标人。
PPP项目的运行时间往往长达十几年甚至几十年，在项目运行中可能会涉及到各种相关主体的利益矛盾。为了避免矛盾的产生，在PPP项目招投标过程中就应充分考虑到相关利益方的显性和隐性的利益诉求，采纳合理的建议，不断完善项目架构设计、风险管控设计、合同内容等重要事项，以最大程度地避免风险和隐患，保障项目的成功实施。
四要加强培训与宣传，提升从业人员业务水平。招标人或者招标代理机构从业人员作为PPP项目运行的前期工作人员，其业务水平的高低，直接影响招标文件的质量，而招标文件的质量也必将对后期的项目实施带来重要影响。因此，为了提高PPP项目招标工作的质量，应通过各种培训提升从业人员的业务水平。要通过各种平台让更多的招投标从业人员认识PPP、了解PPP项目招标中需要重点关注的问题，让PPP项目招标逐步走向成熟化。要发挥利用已有案例进行教育与交流作用。无论是成功案例还是失败案例，都可以成为从业人员学习的模板，在总结中前进。要鼓励招标人及招标代理机构之间的交流与学习，通过组织相关主体会议，让工作在招标工作的一线人员进行沟通与学习，在沟通中得到提高。
推介与实施时滞性、信息透明性、投资收益吸引性等原因影响PPP项目的推进。
2014年，国务院、国家发改委、财政部相继出台了一系列与PPP相关的政策，意在推广PPP模式破解地方融资平台的债务问题。各地政府也把PPP当作一付缓解地方债务的灵丹妙药，相继推出了近2万亿元的PPP项目，吸引社会资本投资。然而，在政策的强力刺激背后，是PPP项目推进的艰难现实，理想很丰满，现实很骨感。
PPP项目推进的现状
据不完全统计，截止2015年3月底，仅河北、重庆、贵州、湖北、湖南、陕西、山西、天津、辽宁、福建、四川、宁夏、内蒙古、吉林15个省份公布的投资计划就超过25万亿元。为解决庞大的投资资金来源，各地不约而同地力推PPP模式，希望利用PPP模式吸引社会资本参与。
为推广PPP模式，国务院、国家发改委、财政部已发布20余份支持PPP模式的文件。在今年的31份省级地方政府工作报告中，至少有25份提及PPP模式。为加快推广PPP模式，更好地鼓励和引导社会投资，国家发改委建立了PPP项目库，入库项目涉及水利设施、交通设施，市政设施、公共服务、生态环境等多个领域，所有项目都已明确项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系方式等基本信息，入库项目1036个，总投资超2万亿元。
以上尚不包括天津、上海、湖南、湖北、山西、河南六省（市）推出的PPP项目。尽管国务院、国家发改委、财政部、国家开发银行等都在发力推动PPP，地方政府也都在积极响应、推动，但PPP项目的实际落地情况并不乐观。据国家发改委投资司副司长罗国三介绍，虽然地方政府推出了总额超2万亿的PPP项目，但截止2015年5月，全国各地公布的PPP项目，大概只有10%—20%签订了合同。
PPP项目落地难的原因
PPP项目实施流程复杂。由于PPP项目投资较大，可行性研究的时间较长，实施的流程长，从项目锁定、考察论证、制定PPP实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、项目入库、社会资本采购及评标、谈判、PPP实施方案正式审批到签约，一般需要经历很长的周期。从2014年8月至今，PPP项目的推介时间尚不足一年，故社会资本还难以在短期内有效续接政府推出的PPP项目。
社会资本对PPP项目多持观望态度。由于PPP项目周期长，存在众多的不确定性因素，使得社会资本对实施PPP项目心存戒备。对于社会资本而言，PPP项目实施最大的不确定性来自于政府是否守信用。地方政府在以往PPP项目实施过程中暴露出的执行力弱、缺乏契约精神等问题，是社会资本对PPP模式仍然顾虑重重的重要原因。地方政府部门换届时“新官不理旧账”的做法是社会资本最怕遇到的事情。在社会资本与政府的博弈中，社会资本处于相对弱势，如果地方政府违约，社会资本的合法权益就往往难以保障，政府失信对投入巨资参与公共服务项目的企业打击非常大。
PPP项目信息透明度不高。社会资本参与PPP项目设施建设，必须建立在对项目具体信息非常了解的基础上。目前，国家发改委公布的PPP项目信息库中，虽然显示了项目名称、项目所在地、所属行业、建设内容及规模、项目总投资、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系电话，但并没有公布每个项目的具体信息。而政府部门审批环节的不透明、审批周期的不确定性更让投资人望而却步，难以取得社会资本的信任，影响了社会资本进入的积极性。可以说，在新一轮PPP投融资热潮中，地方政府和社会资本之间面临的信息不对称、地位悬殊难成伙伴关系等结构性困境，已严重影响了PPP模式深入推进。
PPP项目的投资收益难以有效吸引社会资本。由于公共产品和社会服务项目的建设资金需求量巨大，为完成PPP项目的建设、运营和维护，PPP项目公司成立后通常需要大量从社会融资，虽然央行连续降息，但社会资本的融资成本仍然比较高。在项目的投资收益较低的情况下，较高的融资成本已成阻碍社会资本投资PPP项目的拦路虎。由于PPP的公共服务属性，社会资本只能从投资中得到合理而非超额的收益，因此，PPP项目的投资收益率相对较低，对社会资本的吸引力不足。据专家测算，如果一个投资项目收益率低于12%，对于社会资本方来说，就很难具有吸引力。如济青高铁PPP项目，为社会资本设定的收益率为不高于8%，邮政储蓄银行的中标收益率仅为6.69%。
地方政府未能正确认识PPP模式的内涵。多数政府部门把PPP简单理解成一种融资模式，匆忙之间推出的天量PPP项目，仅仅是为了维系庞大基础设施投资的需求，以解决政府公共服务投入不足的问题。PPP的实质是为解决政企关系、解决政府的运营效率低下，通过建立科学的政企关系及补偿机制，推动政府改革和社会企业改革。此外，PPP要发挥其应有的作用和效力，需要较苛刻的前提条件来支撑。从国际经验看，PPP模式有一整套完整的管理框架体系，尤其是要求法律保障体系健全，需对项目的合法性、合同的有裁性、价格的变更性、投资的追加性、利益的补充性、股权的转让性等方面做出详细的规定。PPP项目投资额较大、回报期长，一般在10年以上，这就需要PPP项目有着较为稳定的、可持续的收入流，有一定回报能力、运营中可产生现金流。同时，PPP模式要求政府部门有着较高的专业管理知识和较强的监督能力，既要防止运营方的服务质量下降，也要防止政府的迟延支付以及地方政府和企业联合骗取中央财政补贴等行为。
地方政府对采用PPP模式的心理准备不足。基础设施和社会事业领域的项目建设采用PPP模式，是非常复杂的项目运作模式。吸引社会资本参与基础设施和社会事业项目建设，当地政府须保证社会资本投资者获得可接受的投资回报。而社会资本的投资回报，实质上就是当地政府采用PPP模式实施基础设施和社会事业项目的成本。而当前我国处于转归时期，受到体制、机制及任期责任考核等多种因素的影响．客观上，目前我国各级政府部门并没有真正做好接受PPP的真实理念、按照真正的PPP模式运作基础设施和社会事业建设项目的心理准备。
政府部门对PPP模式的期望太高。自20世纪80年代中期开始，我国就已开始引入PPP模式，以BOT为代表的PPP模式就被引入了污水处理和基础设施建设领域。从PPP模式在我国的实践可以看出，它在解决基础设施建设资金方面确实起了一定的作用，但作用并不明显。在地方政府融资平台可以直接在市场融资的情况，地方政府对PPP模式并不十分热衷。目前，在国家大力推进PPP模式的现状下，PPP内涵外延不断拓展、延伸，PPP模式应用范围不断扩大，涉及新型城镇化建设、提供公共产品或服务领域，包括安置房、小城镇综合开发、智慧城市、公立医院项目、交通基础设施、水利水务、港口、机场、监狱、垃圾处理、污水处理、政府办公楼等等。作为公共产品和服务供给方式的其中一种，PPP只是传统由政府主导的供给模式的补充而非替代。即使在PPP应用最为成熟的英国，采用PPP模式的项目投资最多时也才达到公共产品和服务支出的22%，而韩国明确规定PPP项目不得超过公共产品项目的10%。因此，政府部门对PPP过度追捧，特别是片面扩大其融资功能并不可取。
促进PPP项目落地的建议
政府正确认识PPP、严格选好项目是前提。理论上讲，PPP模式可以适用于大多数公益性事业投资，但这并不意味着PPP可以适用于所有社会服务领域，政府不能把PPp当成包治百病的良药。政府既不能仅把PPP当作是一种融资模式甚至是唯一渠道，也不能把PPP当作政府推卸责任的手段。成功的PPP项目运作，离不开政府和社会资本的长期良好合作，这就要求政府既不能把PPP项目的责任完全推给社会资本，也不能因推行PPP而推卸提供公共服务的责任，更不能逃避对于项目的财政支付或补贴责任，反而要增强对于项目和服务质量的监管责任，加强契约、法制、信用、公平建设，不断提高公共服务水平。从国际经验看，只有那些可通过使用者付费并收益大致可覆盖或超越建设和运营成本的项目才较适宜采用PPP模式，对无法通过物有所值评估的项目，不能采用PPP模式。
政府部门的观念转变是根本。PPP模式的实质是公共服务市场化，通过PPP模式引入社会资本，将政府债务转为企业负债，通过PPP项目的全生命周期预算管理，促进政府从以往单一年度预算收支管理，逐步向中长期财政规划和“资产负债管理”转变。同时，通过在公共服务的供给主体间引入竞争机制，提高地方政府债务的透明度。在PPP实施过程中，政府的责任主要是调节社会资本的盈利空间，既要考虑保持项目回报率的吸引力，又要考虑PPP项目投资带有公益性、投资回报率不能过高。政府要把更多的注意力放到制定战略规划上，放到公共服务价格、质量的监督上。该由政府管的，政府要切实管住管好，真正实现政府职能转变。此外，政府还需做好PPP整体规划，建立“动态调整机制”，在pPP项目全生命周期内，根据项目运营情况、公众满意度等，定期对价格、补贴等进行调整，双方互相监督、强化合作，使社会资本能盈利但又不暴利。
做好评估论证工作是关键。对PPP模式适用范围的判断，总体原则是已经完全能够市场化运作的项目不适于PPP模式，地方平台公司有能力进行高效运作的项目也不适于采用PPP模式。只有那些不具备完全市场化运作的体制、机制条件，同时当地平台公司又没有能力运作好的项目，才适宜采用PPP模式进行运作。这种运作方式虽然会让当地政府付出更高的代价，但由于提高了项目运作效率，降低了全生命周期的项目运营成本，通过评估认为采用PPP模式的财务价值大于零，比交给当地平台公司运作更有效。因此，做好PPP项目的评估论证工作是关键。
做好国家层面的顶层设计是保障。在2014年，国家发改委和财政部发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》；在2015年，国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、中国人民银行联合印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；但是，不论是《操作指南》还是《特许经营管理办法》，仅仅是规则、办法，而不是国家法律，层级相对较低。而且从国家发改委出台的指导意见和财政部出台的操作指南来看，两部委意见也不尽一致。因此，亟需出台《特许经营法》，通过法律的手段，保护投资者的利益，从而推动PPP模式有效规范的执行。
实现政府、社会、社会资本多赢是目的。PPP模式的本质是一种基于合约的政府和社会资本合作过程，双方的权利、义务、风险分担、利益补偿等均以合同明确，在这一合作过程中，政府和社会资本是平等主体，是一种平等的伙伴关系，从国际经验看，只有政府和社会资本双方都能诚实守信、认真履约，才能保证PPP项目的顺利实施。PPP项目需要实施项目全生命周期合同管理，在合同有效期内对公共服务的质量和价格进行持续监督，并将政府付费和使用者付费与绩效评价相挂钩，确保实现公共利益最大化。PPP模式下，政府部门还必须科学合理制定好收益分配规则，均衡各方收益。
总之，PPP模式绝非灵丹妙药，在目前的情况下，还不能破廨地方政府的融资难题，而且其推广使用还可能因为条件不具备而引发许多新问题。因此，政府在推广PPP时要用其善、避其弊，避免一拥而上，为了PPP而伪PPP，把不适合PPP模式的项目推上市场；与此同时，社会资本也需谨慎对待PPP项目，避免进入投资陷阱。
各位领导、同志们：
在基础设施和公共服务领域推广PPP模式，是投资领域供给侧改革的重要举措。近年来，在省发改委的大力指导和支持下，我市积极开展了PPP模式推广工作，并被国家发改委选为国家中小城市市政工程领域PPP创新工作重点城市，。根据会议安排，我就抚州推广PPP模式工作情况作个简要汇报，不当之处，敬请批评指正。
一、我市PPP模式推广工作基本情况
在PPP模式推广中，我委会同市直有关部门按照政策引领、统筹谋划、协调联动的原则，积极探索，主要做法是：
（一）注重政策引领，建立健全PPP模式制度体系。一是代市政府草拟并出台了《抚州市本级政府和社会资本合作（PPP模式）实施办法（试行）》、《抚州市本级政府和社会资本合作模式（PPP）项目基本操作流程（试行）》，确定了PPP模式的实施范围、实施方式、基本流程及各部门职责等。二是建立了PPP项目联审机制，2019年7月，我委会同市财政局下发了《关于建立市本级政府和社会资本合作项目联审机制的通知》，建立了由市发改委、市财政局牵头，规划、国土、环保、水利、法制办、金融办等相关行业主管部门参与的PPP项目联审机制。目前，我委共组织完成了5个PPP项目实施方案的联审。
（二）积极先行先试，着力打造PPP示范项目。PPP模式是一种新的项目融资、建设模式，指导文件多，推进程序复杂，为了推广PPP模式，我市积极先行先试，并在实践中不断探索完善，抓好了一批示范项目实施，充分发挥其示范引导作用。如：我委围绕生态文明建设，率先推进了抚河流域生态保护及综合治理一期工程PPP项目，指导相关部门按操作流程抓好了项目实施。一是项目识别阶段（包括项目发起、确定实施机构、项目入库和财政评价论证）。该项目由江西省水利投资集团有限公司发起，经反复磋商论证，2015年10月，我市与省水投签订战略合作协议，启动抚河流域生态保护及综合治理工程，分三期实施，一期工程采取PPP模式；2019年3月，市政府确定市发改委为该项目实施机构、市投资公司为该项目具体操作单位和政府出资方代表；5月，市投资公司将该项目信息录入国家重大建设项目库；6月，该项目“物有所值评价报告”及“财政承受能力论证报告”编制完成，并通过市财政局评审。二是项目准备阶段（编制实施方案、实施方案的联审、办理相关审批手续）。2019年7月，市投资公司通过招标确定国信招标集团公司作为该项目的PPP咨询机构，负责编制项目实施方案和全程咨询服务；7月28日，我委会同相关部门对该项目实施方案进行了联审。8月9日我委将修改完善的实施方案报市政府，市政府于8月16日批复该项目实施方案；市投资公司在开展上述工作的同时，相继办理了环评、规划、用地、可研报批等手续。三是项目采购阶段（选择合作伙伴和签订项目合同）。该项目实行社会资本方和工程施工方合并采购，2019年9月12日，在市公共资源交易网挂网招标。10月17日完成对潜在投标人的资格预审。11月25日正式招标确定省水投资联合体预成交。预成交结果分别于11月28日和12月5日，在省政府采购网和抚州市公共资源交易网公示，公示期间无异议；2019年12月至2017年3月，我委会同市投资公司组成谈判工作组与省水投联合体进行了两轮合同谈判，反复修改完善合同条款并公示后，报市政府审定。2017年4月，市政府授权我委与省水投联合体签署了项目合同。四是项目执行阶段。2017年5月，市市场质监局批准项目运营管理公司（简称“SPV公司”）成立，负责项目投资、建设、运行、维护工作。目前33个子项目已开工20个，累计完成投资8亿元。该项目顺利落地实施，为其他PPP项目实施提供了借鉴参考，起到了很好的示范引导作用。
（三）加强谋划推介，力促PPP项目落地实施。一是建立市级PPP项目储备库。按照国家发改委关于加快建立完善PPP项目库的要求，组织各县（区）各部门建立了市级PPP项目库，并加强与财政部门PPP综合信息平台的互联互通，实行入库项目动态管理。目前，市级PPP项目库共储备项目75个，总投资557亿元，其中市本级项目16个，县（区）项目59个，项目涉及市政、交通、教育、医疗、科技、文化、旅游、环境保护、水利、农业、信息化等领域。二是加强PPP项目推介。两年多来，我市共有五批13个PPP项目，被省发改委列为省级PPP示范项目对外发布，总投资350亿元。同时，我委去年也筛选了10个前期工作较为成熟的PPP项目，在市政府门户网站和市发改委门户网站对外发布，总投资412亿元。通过对外发布推介我市PPP项目，吸引了中建、中铁、中交建、中电建、中冶等一大批大型国企及上市公司来我市对接洽谈PPP合作。三是积极争取上级资金支持。2015-2017年，我委共争取上级PPP补助资金956万元，用于支持前期工作较好、操作较为规范的项目,起到了示范引导作用。目前，全市共落地实施PPP项目12个，总投资113亿元，包括总投资48.14亿元的抚河流域生态保护及综合治理一期工程、总投资18.74亿元的文昌里历史文化街区改造工程、总投资12.89亿元的廖坊灌区二期工程以及G316资溪花山界至南城黄狮渡段公路改建工程、G322宜黄黄陂至乐安鳌溪段新建工程、临川教育集团三所实验学校等基础设施和公共服务项目。
四、加强业务培训，提高PPP实务操作能力。为切实提高我市各级、各部门的PPP工作业务能力，促进PPP项目规范实施，今年6月15日-17日，在国家发改委的大力支持下，我市联合清华大学PPP研究中心，举办了为期3天的PPP实务培训班。市发改委、市财政局等16个市直单位负责PPP工作的分管领导和科室负责人，各县（区）政府分管领导、发改委有关同志、县直有关部门负责人，以及有关PPP项目实施机构人员约200人参加了培训。通过培训，使我市各级、各部门有关人员更加精准地理解了PPP模式的相关政策，提高了他们的PPP实务操作能力。
二、下一步工作打算
