（一）行政问责制度的基本内涵
行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。[王莉花，张善喜：《浅析行政问责制的内涵及其价值理念》，载《宜宾学院学报》2006年第4期，第39页。]行政问责意味着问责主体对政府机关及其公务人员的不当行政行为进行质疑并追究责任，对不当履行职责和义务的政府首长、行政领导，乃至普通公务员实施质询、罢免、引咎辞职、责令辞职或辞退等惩戒措施，作出党纪政纪处分，直至移送司法机关依法处理。它不仅要求犯错违法要追究，而且公务员能力不足、推诿扯皮等作风，甚至公众对政府及其行为的合理怀疑等方面都要追究责任。行政问责制的内涵主要包含以下几个方面:
1.行政问责的主体，是指“由谁问”
行政问责的主体，既有同体问责，即行政系统自身层级的问责，也有异体问责，即行政系统以外的主体包括人大、各派、司法机关、人民团体、新闻媒体、公众等的问责。异体问责较之于同体问责，更具有约束力和公信力。
2.行政问责的客体，也称问责的对象，是指“向谁问”
行政问责的客体是各级政府及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者即各级政府首长及各职能部门的领导，以及不当履行职责和义务的公务人员。
3.行政问责的范围，是指“问什么”
不仅要对发生的重大事故问责，而且要对行政机关及其领导作出的错误决策问责，不仅要对的行政作为问责，而且要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问责，问责不能仅局限于经济领域的安全事故，对政治、社会等其他领域的事故也要纳入问责范围，不仅对犯错违法要追究，甚至连能力不足、有损政府形象的小节等方面也要问责。总之，从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都应纳入问责的范围之内。
4.行政问责的程序，是指“如何问”
行政问责必须依照法定程序进行，涉及质询、罢免、引咎辞职、责令辞职或辞退等方方面面的程序要求，如问责主体回避的规定、质询答复时限的规定、问责人员组成的规定、罢免通过人数的规定、问责客体申辩程序的规定、听证程序的规定、复议程序的规定等等。
5.行政问责的责任体系
政府机关及其公务员承担责任有四个层面:一是政治责任，即向执政党和权力机关负责；二是行政责任，即向上级行政机关和行政相对人负责；三是道德责任，即向受害者和公众负责；四是法律责任，即向相关法律规范负责，承担法律制裁后果。
6.行政问责的后果
行政问责的后果是政府及其公务人员承担相应否定性制裁的责任。承担责任的主要方式有:公开道歉、责令作出书面检查、通报批评、公开谴责、诫勉、引咎辞职、责令辞职、免职、撤职、行政处分、司法处理等。总之，行政问责制作为系统化的政府治理规范，明确权力、界定责任、健全程序和经常化、制度化的追究责任是其核心内容。需要强调的是，行政问责制是有效实现政府责任，建立和完善责任政府，实现依法治理，进而构建和谐社会的必由之路、理性选择。
（二）行政问责制度的价值理念
行政问责制度是在政治学、公共行政学以及法学等诸学科的理论基础上产生的一种新的责任追究制度，它有其内在的价值理念。
首先，行政问责制的基本价值理念是政府及其公务员对人民负责，构建服务政府，即实现“对上负责”到“对下负责”的转变。行政问责制的全部正当性在于“权为民所授”。根据人民原则，国家权力的本源在于人民。政府及其公务员必须处于人民的监督之下，一切政策和行为也必须以人民的意志为归属，即以民为本，对人民负责。行政问责制作为一种控制行政权力滥用和扩张的民主诉求和政治制度，其产生便是这种理念的逻辑结果。
其次，行政问责制的核心价值理念是政府及其公务员承担责任，构建责任政府。从实质意义上讲，一个政府只有在其能够保障社会利益，促进社会意志所提出的目的，即真正履行其责任时才是合理、合法的。因此，代议民主政府在本质上也是责任政府。权力和责任是行政系统中两个最基本的概念。承担责任，是现代政府应具备的首要品质，也是当代政府一个非常明显的特征。对于政府及其公务员来说，责任是第一位的，权力是第二位的。权力是尽责的手段，责任才是其真正属性。责任政府意味着政府及其公务员应积极地对立法机关及其制定的法律负责，很好地回应、满足和实现民众的正当要求，负责任地行使权力。只有对民众负责且权力受到限制的政府才是责任政府。在责任政府理念之下，行政责任与行政权力是对等的、平衡的，政府及其公务员行使的每一项权力背后都连带着一份责任。而行政问责制秉承“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的理念，突出了公共行政管理中行政权力与行政责任之间的一致性，其实质在于防止和阻止行政官员“滥用或误用公共权力”的行为，也将着力强化“无功便是过”的新为官之道。可见，行政问责制正是现阶段构建责任政府的关键和题中之义。
再次，行政问责制的重要价值理念在于控制政府及其公务员行政权力的滥用和扩张，构建有限政府。在行政活动中，作为行政主体的政府及其公务员与相对方处于非对等的地位。同时权力本身具有腐蚀和扩张性质，孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”[孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1961年版，第154页。]因此，“行政权的行使与其公益目的的相偏离的现象是无法避免的”。[罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第5页。]由于受中国传统“官贵民贱”观念与“畏官”心态的禁锢，加上法律制度不健全等因素的影响，目前我国“人治重于法治”的现实并没有完全改变。从这个意义上说，控制政府及其公务员行政权力的滥用和扩张，有其合理的理论基础和现实依据。行政问责制作为我国干部制度改革和行政体制建设的一项重大举措，强调“权为民所用”的执政理念和权力与责任的不可分离性原则，强调越权无效原则，提倡阳光行政，把公民参与问责作为重要方式之一。随着行政问责的经常化和程序化，必将有利于控制行政权力的滥用和扩张，实现行政权力与公民权利之间的和谐互动，加快构建有限政府的步伐。
二、我国行政问责制度存在的问题
我国的行政问责制自2003年启动以来，已经取得了有目共睹的成效。然而，行政问责制在我国推行毕竟只有短短的五年多时间，而且受限于大体制环境的制约，不可避免地带有一定的缺陷和不足之处，主要表现在以下几个方面：
1.问责主体不明确，异体问责相对薄弱
我国现行行政问责主要是同体问责，几乎全部是由上级政府或党组织促成启动的，作为权力机关和代议机构的各级人民代表大会反而未能主动起到监督的作用。这种由政府或党组织责令人大选举或任命的官员辞职，背离了人大与政府之间的监督与被监督的关系。行政问责的重点应是异体问责，即行政系统之外的主体对行政机关及其公务人员的问责。因此，目前中国行政问责实践中较为突出的问题是问责主体缺乏法定的明确性，执政党与政府权力机关的定位较为模糊，而异体问责相对薄弱，特别是各级人大作为中国的权力机关，其问责效能尚未充分实现和发挥。[顾杰：《论我国行政问责制的现状与完善》，载《理论月刊》2004年第12期，第15页。]
2.问责客体即责任人的界定不清，责任界限模糊，问责对象泛化
从理论上讲行政问责的对象是各级行政机关及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者，即各级政府机关和各职能部门的领导。在我国各级各类有关行政责任追究的法规制度中，在追究的责任人前面，常常冠以“有关”二字。这种泛化的责任人指定，给操作带来了困难。在具体责任认定时，哪些是有关”责任人，哪些是“无关”责任人，由于权责不清，难以界定。具体表现在:一是直接责任人和间接责任人划分不清。发生责任问题时，直接责任人的责任比较好确定和追究，而间接责任人是谁则难以确定。二是个人责任和集体责任划分不清。由集体决策执行的事项出了问题的责任就很难界定，因为集体决定的事项往往难以界定具体的个人责任，而名曰“集体负责”，实际上谁也不承担责任。责任人的泛化成为行政问责制实施的一大障碍。
3.问责内容较少、范围偏窄，问责标准弹性过大，影响问责效果
近几年来备受关注的问责事件，其问责的内容和范围都存在一定的不确定性，缺乏规范性规定。问责事件似乎仅限于那些引起中央高层重视，涉及人命关天的重大安全生产事故、公共安全事故上，而决策失误、用人失察、领导过失等领域尚未引起重视，显然是内容较少、范围偏窄。目前实施的行政问责制缺乏一套普遍、公开、详尽的问责事由标准，同时，问责种类没有法规的明确划定。在责任人应承担的政治责任、行政责任、道德责任、法律责任四类责任中择其利者取之，避重就轻，这种现象并不少见。此外，直接责任和间接责任、执行责任和领导责任缺乏可操作性的界定准则，责任划分上的弹性空间过大，导致问责缺乏刚性，失之公正。
4.问责程序缺乏操作性，问责效率低
合法正当有效的程序是行政问责向法治的轨道健康、持续发展的保证。正是程序决定了法治与人治之间的差别，也只有程序才能把内在扩张的行政权规束在法律架构中。问责之所以被称作“风暴”，意在其严厉、果敢、迅猛，同时也反映了行政问责在程序设计上尚未完善。行政问责在程序操作层面存在诸多难点，具体程序缺乏法律规范性，无章可循，公众缺乏知情权，大众媒体报道的真实性、权威性不足，甚至出现同一事件众说纷纭的现象。更为重要的是，被问责官员的抗辩申诉权利没有得到充分的保障，权力救济渠道失序无效，处理过程基本上还是幕后权力操作，缺乏应有的透明度。因此，问责程序缺乏法定操作性，处理过程不透明，在一定程度上影响了行政问责效能的持续提升。
5.行政问责缺乏法律保障和制度支撑
行政问责需要依法实施：在什么情况下应当追究行政官员的责任？问责如何启动？由何人依何程序认定官员失职？官员究竟应当承担什么责任？这一系列问题都需要法律明确加以规定。然而，我国至今还没有一部关于行政问责的全国性法律，问责的依据主要是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定，此外还有一些部门规章和地方政府规章。这些规范性文件不仅存在着法律位阶低、问责标准不明确等问题，而且在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同，因而目前行政问责尚缺乏全国性统一、规范、科学的立法支持。各地在问责内容、问责方式等诸多方面往往各行其是、五花八门，处理的结果存在很大的差异性。
三、完善我国行政问责制度的思考
责任政府建设是当今世界各国政府着力追求的方向，建立健全行政问责制度，是其重要内容之一。行政问责制度是一个庞大的制度体系，健全和完善我国目前行政问责制，应从以下几方面着手。
1.加强异体问责制实施的力度
异体问责是一种更有效、更具有公信力、更符合民主政治要求的问责方式，因而加强我国异体行政问责意义更为重大。在我国宪法以及其它法律体系中，对异体问责均有一些规定，目前的任务是健全和落实问题。为此，一是强化各级人民代表大会及其代表对各级政府的监督和问责作用。人大在启动行政问责制程序过程中，可以行使质询权、调查权、罢免权和撤职权。随着民主政治的发展，人大不仅要强化原有的监督职能，而且可以在此基础上开拓新的监督渠道，进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，增强人大监督的问责手段和力度。二是强化司法机关行政问责的作用。司法机关必须要有公平的心态，公正的行为，以法律为准则，以事实为依据，正确履行自己的权力，依法追究行政过失行为和行政不作为行为者的责任。三是强化媒体的舆论监督作用。利用新闻媒体的报道权对行政机关及其行政人员实行舆论监督，从而对其产生政治压力，发挥问责作用。四是强化公民及公民团体的行政问责作用。人民群众是社会的主体，也是国家权力的主体，目前在我国广大公民及公民团体运用法律武器维护自身的合法权利和利益已不再是个别事例，人民群众对行政机关及其行政人员的批评、建议和行政申诉、控告和检举已成为经常性现象。为此，必须确立公民及公民团体行政问责的主体地位，以法的形式加以确定和保护，必须健全公民行政问责的程序，解决公民如何问的问题，根据公民具体问责事项，明确规定问谁、谁受理、答复时限、处理过程、赔偿标准等问题，确保公民行政问责作用的发挥。
2.围绕公共权力，规范问责客体的范围，科学、合理、公正地界定责任人
界定问责客体具体对象的范围应该以是否握公共权力为依据，凡是拥有公共权力的组织及其工作人员，都必须对所掌握的公权力负责，根据权责一致的原则，都应纳入行政问责的客体范围。因此，这就意味着不仅要对行政机关及其工作人员问责，也要对各级党组织、权力机关、司法机关、公共部门等组织及其工作人员问责。尽快完善职位分类制度，明确权、责、能统一，加强行政人员的责任观念，划分责任区，明确责任主体，改变权责不对等状况。明确公务人员的责任身份，逐步建立健全干部选拔任用工作责任追究制度，完善执政党问责机制。只有严格党政之间、党政兼职之间、正副职之间、各层级之间的事前职责划分，才能科学、合理、公正地确定事后责任人及其应负责任的范围和程度。因此，我国应尽快制定一部《行政责任法》，从实体上规范问责的具体对象，界定责任人所负责任的范围和程度。
3.界定问责内容，强化问责刚性，实现问责标准法定化
当前我国行政问责的内容模糊不清，问责事由主要是重大安全生产事故、重大公共安全事故等，尚未涉及决策失误、用人失察、领导过失、指挥不当等领域。我国不仅应尽快以法令的形式厘清问责的内容和事由，更要建立一套相对细致、完备的问责标准。问责的事由、免责的事由，必须以规范的列举形式予以表达，以法令的形式予以公布，实现问责内容和标准的法定化。强化问责刚性，杜绝行政问责的主观随意性和不彻底性，从制度中激发问责的体制内动力而不是以高层权力启动问责行动，以制度化、法治化引导行政问责从权力问责走向制度问责。
4.完善问责程序，增强可操作性，提升问责的政治效能
完善问责程序是提升问责效能的关键，其核心是强化对问责客体的权力救济，其重点是增加问责的透明度，扩大公众知情权。政府必须让人民知道自己所做的一切，如果公众不知情，就无法知道谁对公众负责，谁没有对公众负责，就无法对不负责者追究行政责任，因此行政问责制的前提是政府信息公开。《政府信息公开条例》为行政问责制的实施提供了信息条件。各级政府要转变观念，政府信息是否公开、如何公开以及公开的范围不再是政府的“自由裁量权”，而是政府必须承担的责任[李又才等：《政府公共管理论》，中国广播电视出版社2004年版，第92页。]，各级政府必须按照《条例》的要求依法公开政府信息，确保公众的知情权，彻底扭转政府和社会对政府信息获取和使用的非对称性状况，对未按《条例》要求公开政府信息，或在公开信息中有愚弄公众蒙骗上级的行为者，必须依法追究其责任。还要建立信息征集制度。社会是行政行为的作用对象，行政行为是否负责，是否适当，社会公众最清楚，各级政府及职能部门应不断完善举报制度、制度、社会考核制度、公民投诉制度，彻底改变找不到人、投诉举报热线电话总是占线的状况，确保行政责任追究信息渠道的畅通。
5.加快推进行政问责制度的法制化进程
行政问责体系的发展和完善应当以宪法、行政诉讼法和行政复议法等重要法律法规的发展和完善为基础，修正和完善行政诉讼制度、行政复议制度以及和举报制度等，着重建立起具有前瞻性的宪法诉讼制度和行政公益诉讼制度。应完善相关的法律法规，如监督法、信息公开法、舆论监督法等，为公民维护个人权利和公共利益建构起廉价而高效率的救济机制。应以立法形式对有关规定加以“整合”，形成包括问责标准、问责程序、问责范围、问责主体、问责救济在内的、全国统一、结合实际的问责法律法规。
总之，行政问责制是我国顺应现代国际形势发展的一项行政体制改革措施，是对应然状态责任政府的补充，也是我国加强政治文明建设的重要内容。虽然我国的行政问责制目前还处于萌芽阶段，但是随着政治文明的发展和行政问责的制度化建设，我国的行政问责制将不断完善，实现从“新制”到“良制”的根本性转变。
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一、我国行政问责制的建构历程
行政问责制就是责任追究制，是指公众对政府做出的行政行为进行质疑，它包含明确权利、明晰责任和经常化、制度化的“问”——质询、弹劾、罢免等方方面面，是一个系统化的“吏治”规范；它不仅是指犯了错，违了法要追究，它的涉及范围还包括能力不足、推诿扯皮等看似有损“官体”的“小节”；还包括公众对政府行为以及政府本身的“合理怀疑”等方面。它的法理依据在于宪法的“权为民所授”，人民授予政府权利，政府给官员授权。官员拥有权利，那么使用权利要为人民谋福利，为官要对人民及政府负责，人民和政府对官员进行监督问责，官员拥有权利，更要承担责任，实行权、责、利的统一。正如孟德斯鸠对此的经典论述：“一切有权利的人都容易滥用权利，这是万古不变的一条经验。有权利的人们使用权利一直到遇有界限的地方才休止。”因此，必须建立“行政问责制”，只有人民监督政府，政府才不会懈怠。
“问责”自古有之。从历史上看，我国对失职官员的惩戒几乎从未间断。改革开放以来，有许多官员也因失职、渎职等受到追究。但从总体上看，这些都属个别处理模式，尚没有形成一种制度，不能算作“问责制”。而真正的“问责制”是来源于香港的“高官问责制”：2002年7月1日香港特别行政区率先实行高官问责制。这一引起广泛关注的举措是在“一国两制”和“港人治港”的高度自治方针框架下的一项行政改革，它打破了原来行政体制的坚固“围墙”，建立起选人、用人、行政的新体制。香港特区政府实行高官问责制，已开风气之先河。高官须问责，政府亦须问责，而且，不仅是作为一个整体的政府，政府的各部门机构以及服务于政府的所有官员都须纳入可问责机制之中。
2003年“非典”以后，行政问责开始在中国大陆露出一角。而开大陆问责制之先河的是重庆市政府。2004年7月1日《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》正式施行。这是我国内地第一部具有法规性质的高官问责制度。该办法明确例举了18种应当问责的情形，包括效能低下、执行不力，致使政令不畅或影响市政府整体工作部署；违反法定程序，盲目决策，造成严重不良政治影响或重大经济损失；市政府部门行政首长本人在公开场合发表有损政府形象的言论或行为失于检点，举止不端，有损公务员形象，在社会上造成不良影响等。被问责的市政府部门行政首长，将被单处或并处责任追究方式：取消当年评优、评先资格，诫免，通报批评，责令在市政府常务会议上作出书面检查，通过市级主要新闻媒体向社会公开致歉，停职反省，劝戒引咎辞职。继而长沙、大连先后出台地方问责办法，掀起了问责风暴。2003年中央对因防治非典“工作不力”的卫生部部长、北京市市长罢免去职；再有2004年中石油重庆开县“12.23”特大井喷事故、北京市密云县迎春灯会特大伤亡事故、吉林市东百商厦特大火灾、江苏“铁本”案、安徽“阜阳劣质奶粉”案、湖南“嘉禾违法拆迁”案等，其责任人均被“责问”。问责风暴成为近年来行政改革的一大亮点。
二、我国行政问责的救济缺失
行政问责制在中国启动已经三年多，取得的成就有目共睹，但在许多方面还存在不少问题，其中行政救济措施就值得研究。
第一，法律体系存在缺位。问什么事的责，问哪个官员的责，由谁来问责，以什么程序问责，均未明晰化。目前问责制适用的法规、条例比较多，散见于各种政策文件中，其中既有党的条例，也有政府的法规；既有中央出台的，也有地方政府制订的。主要包括《中华人民共和国宪法》、《行政诉讼法》、《国家公务员暂行条例》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《党政领导干部选拔任用处分条例》、《中国共产党纪律工作条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》。这些规定在问责的范围、惩处的尺度等方面都不尽相同。同时也有违法问责的，比如，安徽省省政府依据《中国共产党纪律处分条例》、《国家公务员暂行条例》和监察部的建议，在给阜阳市副市长马明业、市工商局局长周毅生党内严重警告、行政记大过处分的同时，还一律责令辞职。这里出现了一个法律上的疏忽。因为依据宪法和法律，副市长是由市人大或其常委会选举、罢免的，市工商局长是由市人大常委会任免的。而由政府责令人大选举或任命的官员辞职，不仅不合情理，也于法无据，同时颠倒了人大与政府之间监督与被监督的关系。
第二，被问责官员出路不明。被问责后的官员能否“东山再起”?如何安置才是合情合理合法的?实际上也不明确。如重庆市彭水县某副县长因两起特大交通事故“引咎辞职”，但他并没有离开县政府，只是头衔变成了“县政府调研员”，依然分管着全县的农业工作，保留着他的正处级的政治和物质待遇。一些被问责的官员仍留在体制内，有的老百姓认为这是为平息民愤、暂避风头的做法。当然也必须看到这些官员被重新起用的权利并没有被剥夺，他们在新的岗位上成绩突出，符合提拔任用条件，仍然可以担任一定的领导职务。中国石油天然气股份有限公司董事长马富才2004年因重庆开县井喷事故引咎辞职，但2005年5月出任国家能源管理办公室的主任。但也有一些官员，诸如阜阳奶粉、嘉禾拆迁事件中的一些责任者，至今仍在赋闲。那么，哪些去职官员可以复出呢?
这关键取决于他犯的是什么错。中国人民大学公共管理学院教授张成福说，如果官员仅是道义上负有责任，那么可能被重新任用。比如，在某个庞大的组织体系中出了事情，主要责任不在于一把手，官员引咎辞职更多的是道义上的责任。而中央看到他的政治素质过硬、工作能力突出，这个人还是可能被重新任用。
第三，被问责官员的合法权益该如何保障。现行的行政问责制主要是同体问责，是指执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政人员的问责。同体问责的最大缺陷就是存在监督的主观性，以及缺乏对其问责本身的监督。如何保障其程序的合法性和被问责人员的权益等都没有在立法中明确规定，一旦出现问题，往往由党委或政府出面追究，有时仅为“以平民愤”而去问责，这样的问责，可能出现替罪羊，也可能使该被问责的人没有被问责，甚至出现株连现象。三、行政问责救济缺失的补救措施
行政救济是现代国家行政法制的重要标志，是行政法制的根本保障，从某种意义上来说，没有行政救济便没有行政法治。二者就像保险丝与安全用电一样，一旦电压过高，保险丝就会自动熔断，以防止发生火灾；一旦行政权力违法或不当行使损害相对人合法权益，则启动行政救济机制，制约专横的行政权力以使其处于“法制”状态。现阶段，我国行政救济无论是制度设计层面还是实践操作层面，都还存在种种不足，未能充分有效地保障公民、法人或其他组织的合法权益。针对现有的缺失，笔者认为，要根本改变这一现状，首要的是在制度上下功夫，完善行政问责的司法救济和行政救济，使行政问责救济制度趋向完善和健全。(一)完善行政问责制度的规范化、法律化——司法救济。
中国人民大学行政学系教授毛寿龙曾经指出：就形态来说，问责制主要有两种，一是行政性问责，一是程序性问责。前者的依据是行政性的，每一个官员的责任比较模糊，缺乏明确的法律依据，问责往往取决于领导人的意志，被问责的官员，往往处于十分消极被动的地位，是免职，还是引咎辞职，还是其他处分，都由上级来确定。从本质上来说，行政问责制是一种首长负责制，在一些内阁制国家，问责制度已经成为惯例。譬如美国中央情报局局长特尼特因提供了错误的情报，导致美国发动了伊拉克战争，已经不得不宣布辞职。然而，美国民众仍然关心的是，特尼特是不是布什总统的替罪羊?如果问责制度成为“丢车保帅”的权宜之策，那么，问责制度同样不能取信于民。所以，我们在实行问责制度的时候，一定要完善制度规范，防止一些官员逃脱法律制裁。与此不同，程序性问责的依据都是法律性的，每一个官员的责任都非常明确，都有充分的法律依据，是不是被问责不取决于临时性的行政决策。行政性问责往往是责任政府运作的开始，但要使责任政府稳定而有效地运转，就需要进一步走向程序性问责：完善责任制度的法律基础，通过程序保障在责任面前人人平等，尽可能减少问责过程中的“丢车保帅”、“替罪羊”问题。
因此，问责制度必须与现行的法律、行政法规有机地衔接，必须将地方政府和国务院有关部门颁布的问责制度看作是现行法律和行政法规的有机补充，并通过不断完善问责制度，将国家的各项法律规范落到实处。而被问责的行政人员如果认为问责不公或是违法，可以通过司法程序向相关上级机构申请行政复议，也可以向法院申请行政诉讼，以司法手段来维护自己的合法权益。
(二)明确问责范围和对象，使行政问责制度化——制度救济。
首先，要明确问责范围和问责对象。从现有的问责事件看，问责范围存在一定的不确定性，在许多地方和领域，都只有在事故或事件引起了中央高层的关注后，才能促成相关责任人被动辞职。而且总的来看，目前“引咎辞职”还锁定在人命关天的大事上，尚未真正引入决策失误、用人失察等领域。这与西方社会广泛的引咎辞职事项相比，显然范围是偏窄的。另外，问责对象具体到何人，在党政领导、正副职、不同层级的官员之间，责任如何分配，也带有一定的不可预期性。这种不可预期性又与权责不清相连，因而很难令当事人心服口服。例如，在一些问责事件中，行政一把手受到处理，党的一把手却没有受到处理，但在我国现行体制下，行政一把手往往是党的副手，受党的一把手的领导，出了事，由行政一把手负责，党的一把手却不用负责，这有失公平。不可忽视的是，许多地方仅仅把问责作为一种政府的个人责任追究制度来使用，问责对象仅限于政府公职人员或领导干部，往往只追究个人责任，而很多时候，许多集体和机构的责任被忽略，被以“法不责众”为借口放过，以致集体违纪、组织违规现象不断，许多公共权利的使用者尤其是领导干部也越来越喜欢把集体和组织作为逃避责任的“避风港”。其次，官员问责制度化，在于建立健全起“明确责任——实施问责——责任追究”制度体系，将问责制和岗位责任制、政务公开制、服务承诺制、绩效考核制结合起来。它意味着，不仅应当对出了事的官员免职，而且可以对那些平平庸庸、百姓不满意的官员，责令其辞职，直至免职；不仅应当规定撤职、免职、引咎辞职等，还应当让个人承担经济上的赔偿责任。在有些国家，纳税人可以对滥用税金的行为提出行政诉讼，败诉的政府部门可以对责任人提起经济赔偿的追诉。只有让官员个人在承担行政责任的同时也负担经济赔偿责任，才会让他们在决策和管理时审慎，切实对人民利益负责。最后，强化异体监督，特别要注重发挥人大的作用。问责制重在异体问责。目前启动的问责制主要是同体问责，即执政党系统对其党员干部的问责，行政系统对其行政干部的问责。离开异体问责的问责制，只是苍白无力的问责制。异体问责制，应当包括人大代表对政府的问责，派对执政党和政府的问责，法院的问责，新闻媒体的问责，社会公众的问责。根据我国国情，现在尤其需要的是人大的异体监督。当前我国启动的行政官员问责存在着较为突出的主体缺失就是人大的监督职能的缺失。具体来说，各级人大作为我国的权力机关，其问责功能尚未充分实现和发挥，这也是我国实行官员问责制的一个最为关键的突破口。问责制的核心应当是民意机关的问责，人大作为代表人民的权利机关是行使人民委托的监督权，但现在很少听到人大代表主动提出政治问责的质询案。这是不能不令人感到遗憾的事情。在各类问责主体中，人大是最重要的问责主体，但由于缺乏具体制度、程序与承担责任的形式，所以虽有质询制度，却很少启动；虽然有罢免制度，也主要是对已有违法犯罪行为的官员才实行。“罢免”和“撤职”是人大及其常委会行使问责权的主要方式。因此，应进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，增强人大监督的问责力度。
(三)完善问责事后救济制度——行政救济。
官员问责在我国尚未形成一整套成熟健全的制度或机制，在问责过程中难免出现偏差和失误，但我国现行的行政救济法规中对受到处分的官员的救济办法尚处于薄弱甚至真空状态。官员问责的客体与现存的行政救济法规的对象存在着较大错位。因此，对于问责失范的救济就显得尤为必要，这也是我国依法行政原则的必然要求。要明确规定在作出行政问责处理决定前后，赋予行政问责当事人以陈述和申辩的权利。重庆市于2004年7月1日开始试行的《政府部门行政首长问责暂行办法》中就规定了被问责官员有申诉和申辩的权利，但可惜的是并没有详细规定被问责人该如何申述、向谁申述。
行政问责是指行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。其内涵涵盖三个方面:从功能和作用上看,行政问责是行政监控机制的一种表现,主要是为实现行政本身所带来的社会效益；从问责对象和主体来看,主要表现为一种由政治理念、法律、规章所规定的对应的责任关系,这种关系往往使得行政问责过程表现为强制性执行过程;从问责内容及实现机制上看,行政问责一般表现为法律问责、政治问责、等级管理问责和职业道德问责等方面。
“行政问责制”的重点是“问责”。在法治社会，权力意味着责任，职权意味着职责，有多少职权就要承担相应的职责。从这个意义上讲，政府职能部门有多大的权力就意味着对民众应有多大的责任担当，对权力的规范和约束就必须实现责任追究的程序化、制度化和日常化。这既是公权力本质属性的必然要求，也是建设法治政府的基本原则。
我国在行政问责制度建设方面起步较晚，在改革开放之前，行政问责基本上不存在于我国的政治制度当中。改革开放后，中央和地方陆续在行政问责方面展开了一些探索，在2003年非典事件之后，中央和地方政府陆续出台了一些行政问责的制度性文件。
2003年5月12日，中央颁布《公共卫生突发条例》，明确了各级政府及有关部门、社会有关组织和公民在应对突发公共卫生事件中应承担的责任和义务及违法行为的法律责任；2003年8月27日通过的《行政许可法》，规定了政府的行政许可行为，也明确规定了违反本法应承担的法律责任；2004年2月18日，《中国共产党纪律处分条例》专门规定了对有失职、渎职行为的党员干部给予相应处分；2004年4月，《全面推进依法行政实施纲要》明确提出“权责统一”是依法行政的基本原则，对决策责任追究、行政执法责任制以及完善行政复议责任追究制度等作了明确的规定。2006年1月1日，《中华人民共和国公务员法》对公务员向上级承担责任的条件和公务员辞职辞退作了明确规定，并进一步将行政问责法制化和规范化。
2当前行政问责存在的问题与不足
不可否认，行政问责的推行带来了成效，机关的行政效率有了很大提升，行政监督发挥了作用，人浮于事的不良风气得到遏制。但是，行政问责在其推行过程中也存在诸多亟待解决的问题。
①行政问责主体单一。一直以来，我国行政问责的主体总是局限于同体问责，如人民政府、行政机关内部的行政首长（省长、市长）或上级行政主管机关。而对于一种更有效、更符合民主政治要求的异体问责主体的规定则十分缺乏，目前，我国大多数地方政府对于人大代表对政府的问责制、政协代表对政府的问责制（派对执政党的问责制、派对政府的问责制）、新闻媒体对执政党和政府的问责制、人民法院对执政党组织和政府的问责制等各种机构、团体及个人的异体问责制度基本上没有涉及。这种既当裁判又当运动员的制度设计，会导致社会公众对政府行政问责的公信力产生质疑。
②行政问责客体存在诸多问题。首先，各地方的行政问责法律法规中只将行政机关、行政机关的领导者和公务人员纳入行政问责的对象。而党的机关及其工作人员并没有纳入行政问责法律中，而是以《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党党内监督条例》等党的条例予以规定，造成不同标准的行政问责。其次，行政问责对象与主体不能相对应。目前看来，我国行政问责的客体应包括行政机关、行政机关的领导者和公务人员三大类。这三类客体与行政问责的三个主体并不是对应关系，而是交叉关系。换言之，行政问责的每个客体都要接受来自于不同问责主体的问责与监督。这样既浪费了行政资源，也降低了问责的效率。
③行政问责方式的不恰当。首先，行政问责是政治问责，而从一定层面上看，政治责任即为宪法责任，但在现在的行政问责中，我们很少甚至是没有看到《宪法》被运用到问责中，很少看到人大及其常委会参与到行政问责当中。其次，对各行政问责方式适用的范围没有做具体规定。当前，各地行政问责的法律法规基本上只给出了行政问责的几条方式，但是，具体到问责客体的哪些行政失职行为对应什么样的行政问责方式，在各地则没有做太多的规定。再者，对行政问责方式的规定模糊。各地行政问责的法律法规对行政问责方式基本上是作出一般性的规定，而没有解释问责方式的具体操作内容，容易造成问责流于形式。
④行政问责程序不健全。一方面，行政问责程序确认制度模糊。各地行政问责的法律法规没有具体给出行政问责程序在何时开始启动。一般的规定是由人民政府做出，或者是由行政首长（省长、市长）做出。这样一来，行政首长也就失去了其作为行政问责客体存在的意义，或者，可以这么说，行政首长处于行政问责的真空状态，只有他问责别人，却没有别的机关来问责他。另一方面，行政问责缺乏救济制度。现阶段，每出现一桩重大责任事故，党委、政府就会在第一时间出面追究责任，有时仅仅是为了“平民愤”找一些替罪羊来问责，这样就导致了不该被问责的被问责，而我国现在的行政救济无论是制度设计层面还是实践操作层面，都还存在种种不足，无法充分有效地保障这些人的合法权益。
3对改进行政问责制的一些建议
通过上面分析，我们发现：行政问责并非简单的确定问责主体、客体，按事问责，它可以影响到涉及政府公信力、执行力、社会政治文明、政治管理制度再设计等。行政问责的开展无疑将实现社会公众对政府行为监控的愿景，推进社会政治文明的进步。
①行政问责由“同体问责”向“异体问责”转变。中央和各级地方政府应明确人大、政协（各派、无党派、工商联人士）、新闻媒体、社会团体和个人在行政问责中的地位和作用，并以法律法规的形式加以保障。转变“人大、政协代表举举手、投投票、鼓鼓掌”的消极参政模式，提高他们参政议政的热情，使其以主人翁的姿态参与到每一次行政问责当中；鼓励各新闻媒体以其看待事物的敏锐性参与行政问责，提高行政问责的社会公信力；对广大人民的最关心、最现实、最直接的民生问题，敢于接受群众代表的质询，充分保障人民当家作主的权利。随着近年来政治文明建设，有关部门把群众利益放在了第一位，对话与协商、信息公开与权益保护取代了传统的堵、压、瞒，这表明相关部门处置理念正在发生转变。比如，在2008年11月发生的重庆出租车罢运事件中，事件发生3天后，重庆市市委书记邀请重庆出租车司机和市民代表进行交流、座谈，听取了出租车行业的诉求和市民代表的意见，为事件的妥善解决奠定了条件。
②明确行政问责客体。首先，中央及各级地方政府应在法律法规中明确将党群机关与政府机关的领导者共同界定为领导者，纳入同一体系中，接受同样标准的行政问责；将各机关（包括党群系统）公务人员共同置于《中华人民共和国公务员法》管理之下，进一步将行政问责法制化和规范化。其次，明确各行政问责客体与行政问责主体间的对应关系，尽量减少客体与主体间的交叉对应，充分发挥社会主义行政制度的优越性，以充足的行政资源来提高行政问责的效率。
③规范行政问责方式。第一，在全社会树立一种“行政问责即为宪法问责”的意识，提高宪法在行政问责当中的运用程度，充分发挥各级人大及其常务委员会在行政问责中的地位和作用，在实现行政问责“异体问责”的同时，实现行政问责方式的科学性与规范性。第二，明确规定各行政问责方式适用的范围。尽快出台相应的政策法规，对问责客体的具体行政失职行为确定对应的行政问责方式。第三，必须对行政问责方式的内容加以明晰。根据不同地方、不同社会行为，各地可制定一些融合有地方实际情况的问责制度，对问责的方式作出具体解释，防止行政问责“走过场”。
关键词：行政问责制；基本内涵；问题；对策。
党的十七大报告提出了"加快推进行政管理体制改革，建设服务型政府"的目标，同时还对加快行政管理体制改革做出了一系列新的部署：如"要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制"，"健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务"等。
一、行政问责制的基本内涵。
行政问责制，又称行政责任追究制度，主要是指特定的问责主体通过一定的程序，针对行政机关及其公务员应当履行而没有履行相应的职责和义务的情况下，必须承担否定性后果的一种追究制度。作为民主制度的组成部分，行政问责就是通过各种方式让掌握公共权力的政府机关及其行政人员切实为其行为负起责任来，其实质在于防止和阻止政府机关及其行政人员滥用或误用公共权力。
1、行政问责的主体
行政问责的主体即由谁来问责的问题。按主体的内涵划分,行政问责一般包括同体问责主体和异体问责主体。同体问责主体是指能对本系统的领导机关及其工作人员问责的内部机构，包括执政党系统对其党员干部的问责,或者行政系统对其行政干部的问责；异体问责主体主要是指能对外部系统的领导机关和领导进行问责的各种机构、团体及个人。在我国，异体问责主要是五大涉宪主体相互问责,其中包括:人大代表对政府的问责、派对执政党的问责、派对政府的问责、新闻媒体对执政党和政府的问责、人民法院对执政党组织和政府的问责。
2、行政问责的客体
行政问责的客体即行政问责的对象、承担行政责任的主体。从理论上说,行政问责就是对行政机关和行政人员的问责，根据责任行政的原则,任何一个行政主体或行政公务人员在被授予行政权力的同时,就意味着要承担相应的行政责任,而且手里的权力越大,身上的责任也就越重。因此，目前我国行政问责的客体应包括行政机关、行政机关的领导人和公务员三类。
3、行政问责的范围
行政问责的责任范围是政府行政过程中必须承担的全部责任，大体由政治责任、道德责任、法律责任四个方面组成。在责任追究过程中，要避免以行政责任代替政治责任、道德责任和法律责任。做进一步划分，可分为五类：一是决策失误类，主要追究行政违法决策和严重不当决策行为的责任；二是违法行政类，主要追究行政有法不依、执法不严、违法不究的责任；三是执行不力和效能低下类，主要追究行政推诿拖拉、敷衍塞责等行为；四是疏于管理和处置不当类，主要追究在社会管理特别是处置突发公共事件方面失职渎职的责任；五是治政不严、言行失检类，主要追究行政不作为及个人言行严重损害政府形象等行为。
4、行政问责的程序
问责的程序，是指"如何问责"，严谨、合法的程序是公共行政问责制顺利进行的前提和保障。行政问责的程序包括两方面:一是行政主体必须接受问责主体经常性的质询、听证等，经常向有关方面汇报工作，对问责主体的问题做出及时和令人满意的回答。这种形式重在经常性，事前性。二是出现重大行政事故时的责任追究式的问责，包括问责启动、调查处理、申诉复查、监督执行、问责后的救济等程序制度。
5、行政问责的结果
就是承担责任的种类与形式。根据《中华人民共和国公务员法》及相关的法律规定,主要有行政处分,如警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种;进行损害赔偿,行政人员违法造成的损害要承担部分或全部赔偿费用。
二、当前我国行政问责制存在的问题
第一、职责不清和职能交叉，责任主体难以明确。
行政问责制的一个重要的政治基础，就是对于每一个行政人员的权力与责任要有一个明确的划分，拥有清晰的责、权、利，合理地配置和划分行政权力。只有这样，才能提高政府的责任意识和管理水平，真正发挥行政问责制的作用。
由于目前我国政治体制和行政体制改革不到位,导致当前我国党政关系错综复杂，职责不清和职能交叉，使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况；或者在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清。突出表现在党政之间、不同层级之间、正副职之间三个方面：一是党政不分、以党代政的现象还比较普遍，出了问题,责任究竟在党委还是在政府难以界定；二是正副职之间的责任划分不够明确。名义上是"一把手"负责，实际上只追究分管副职的责任，问责制在一些地方成了副职问责制。
第二、以同体问责为主，异体问责相对薄弱。
根据世界各国问责制的实践，问责制既需要同体问责，也需要异体问责，但关键在于异体问责。异体问责是一种更有效、更符合民主政治要求的问责方式，离开异体问责的行政问责制是苍白无力、缺乏持续性的。由于相关法律规定的缺失,我国目前的行政问责,以同体问责为主，主要是由党委和政府来实施行政问责,问责的制度依据主要是党的文件和行政机关的行政法规、规章及其他规范性文件，异体问责相对比较薄弱。虽有罢免制度,也主要是对已有违法犯罪行为的官员才实行等。这些都严重影响了行政问责的效果。
第三、问责范围过于狭窄。
时下的问责实践，一些地方政府似乎更多停留在行政领导体系中，努力贯彻对上级负责、对权力负责的制度化，而在对法律负责、对公众负责、对权利负责的努力上有所欠缺。从我国实施行政问责制以来，追究了一大批行政官员，一些重大事故问责了相应的行政首长。但总的来看，我国的问责范围太小，主要表现为：一是行政问责仅仅停留在人命关天的大事上，对影响力、破坏力大的所谓"小事"却不问责。二是行政问责仅仅限于安全事故领域，对其他领域应担负领导过失责任的官员却不问责。三是行政问责只是针对的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为。四是问责只是针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责。五是问责仅仅局限于执行环节而不问责决策和监督环节。
第四、行政问责制的相关法制不完善。
目前，我国行政问责制的相关法制很不完善。虽然行政问责制适用的法规、条例比较有党的条例、中央和地方政府的法规,但这些规定大多责任标准过于笼统，存在着较大的自由裁量空间，在认定和追究责任的过程中,就不可避免地会出现处罚与责任不相适应的情况，不够科学；问责主体缺乏有效的监督制约机制,行政问责的决定权掌握在行政领导手里，容易受个人好恶和人为因素的影响；责任追究弹性较大,存在畸轻畸重、责罚不相适应的问题。这种缺乏法律保障和制度支撑的行政问责,最终可能导致问责流于形式。
第五，行政问责文化氛围没有形成。
官本位思想的长期存在，使得很多官员思想深处依旧是官主民仆，官贵民贱，官贤民愚，也就造成了官员没有问责的习惯，老百姓因为"畏官""惧官"心理，而缺乏问责的勇气，从而缺少了行政问责任文化的根基与氛围。所以，在我国要追究权力者的责任，行使行政问责制并作出相应的处理，往往遇到各种各样的阻力。这种问责文化的缺失与落后也就阻碍了行政问责制的建设。第六、行政问责的配套制度难以到位。
推行行政问责制是一项复杂的系统工程,必须依靠各项改革措施的衔接配套,做到整体推进。当前由于配套制度还不完善、不到位,直接影响了行政问责制的顺利贯彻落实。如行政公开程序缺乏制度保障；缺乏科学的干部考核评价机制；被问责的行政主体救济与保障机制不完善等。
三、完善我国行政问责制的对策。
行政问责制在我国刚刚开始，还未真正成熟，因此，必须在实施进程中进一步完善，理论上深入探索。通过完善问责体系和问责制度，进一步健全政府职责体系，建设责任型政府和服务型政府，使十七大提出的"加快行政管理体制改革，完善制约和监督机制"的要求落到实处，以促进政府行为更加规范，责任更加明晰，公信力更加提高。
第一、要明确划分权责界限,厘定官员问责标准。
要合理划分中央政府和地方政府、政府纵向与横向部门之间以及部门内部各岗位之间的职责权限，建立科学的岗位责任制，结合具体的工作部门明确问责范围、对象和条件，用程序来保证问责制的健康发展；对于党政交叉任职的情况,明确政府官员分工的同时,应该公布党委负责人的分工,并接受与政府官员同样的问责和追究；明确正副职之间该问谁的责；确定接受问责的行政机关或其行政人员应该追究何种行政责任。
第二、完善异体问责。
积极推行和构建以人大为主导，司法机关、派、公民团体、新闻媒体、公民等多方有序参与，相互协调的异体问责体系。首先，强化人大的监督制约职能。限制、减少政府官员担任人大代表的比例；完善人大的质询、罢免和引咎辞职制度，强化人大预算监督和审查权。其次，要加强媒体的舆论监督。要增强新闻媒体的独立性，加快保障新闻自由报道的立法，更好地发挥舆论监督作用。再次，要强化派、公民团体和公民个人对政府的监督。建立健全地方政府公共事业管理公众参与机制，发挥其参政议政的职能。最后，加强党内监督，保障党对政府的监督和问责。
第三、拓宽问责范围。
应关注百姓民生问题，突出政府提供公共产品和公共服务的责任，将管理不善、政绩平平、用人失察、决策失误、行政不作为也纳入问责范畴；建立重大（下转第76页）（上接第74页）决策的执行跟踪制度；实行决策效果的评价制度；把对决策、执行、监督各个环节的问责结合起来；问责不能仅仅局限于经济领域的安全事故，对政治等其他领域的事故也要纳入问责范畴；不仅问行政责任，还要问法律责任、政治责任和道德责任。
第四，制定一部统一的行政问责法。
我国至今还没有一部关于行政问责的全国性法律。问责的主要依据是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定，有鉴于此，当条件成熟时应制定一个全国性的《行政问责法》，规范问责主体及权力，规范问责客体及职责，规定问责事由，厘定问责标准，规定问责程序，主要包括责任的认定程序、问责的启动程序、问责的回应程序等，做到问责的制度化、程序化、规范化。只有制定一部全国统一的《行政问责法》，才能摆脱现有问责模式的缺陷，由人治型问责过渡到法治型问责。
第五，深化我国行政问责制的文化建设。
行政人员要将"以人为本"作为施政理念,全心全意为人民服务，要对人民负责、强调民众参与；要积极履行责任和严格追究责任相结合，提高政府机关及全社会的行政问责意识；要重新审视权与法、与民、与责的关系，消除权大于法、权力只对上级负责、只热衷于权力而漠视责任等障碍。
参考文献：
[1]薛瑞汉:我国行政问责制存在的问题及对策研究[J]国家行政学院学报,2007,（3）。
[2]方舒:关于我国行政问责文化的思考[J]重庆教育学院学报,2007,（9）。
论文摘要：行政问责制是现代政府强化和明确责任、改善政府管理的一种有效制度，是构建和谐社会、建设责任政府的必然要求。行政问责制的推行和完善，对于提高政府管理水平，建设责任政府，建立一套有效的权力运行和制约机制等具有重要的意义。目前，我国行政问责制建设已取得了一些明显成效，但是从我国目前行政问责制的制度建设和实施的情况看，还存在较多的问题。分析我国行政问责制存在的问题，思考和寻求完善对策，对责任政府的构建具有十分重大的现实意义。 论文关键词：行政问责制度；行政责任；责任政府；政府责任 近年来，我国政府秉承“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的执政理念，积极推行行政问责制，这已成为我国社会及境外媒体高度关注并令人鼓舞的焦点话题。行政问责制最初是作为应对公共危机的应急措施而步入我国政治生活的，2003年“非典”期间的高官撤职，引发了一股“问责风暴”，之后，全国许多城市先后出台并全面实施行政问责制。随着我国政治文明的不断向前发展，行政问责制正逐步从政府管理中的一种应急措施变成现代政府管理手段。 一、行政问责制度的基本内涵及价值理念 （一）行政问责制度的基本内涵 行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。[ 王莉花，张善喜：《浅析行政问责制的内涵及其价值理念》，载《宜宾学院学报》2006年第4期，第39页。]行政问责意味着问责主体对政府机关及其公务人员的不当行政行为进行质疑并追究责任，对不当履行职责和义务的政府首长、行政领导，乃至普通公务员实施质询、罢免、引咎辞职、责令辞职或辞退等惩戒措施，作出党纪政纪处分，直至移送司法机关依法处理。它不仅要求犯错违法要追究，而且公务员能力不足、推诿扯皮等官僚主义作风，甚至公众对政府及其行为的合理怀疑等方面都要追究责任。行政问责制的内涵主要包含以下几个方面: 1.行政问责的主体，是指“由谁问” 行政问责的主体，既有同体问责，即行政系统自身层级的问责，也有异体问责，即行政系统以外的主体包括人大、各民主党派、司法机关、人民团体、新闻媒体、公众等的问责。异体问责较之于同体问责，更具有约束力和公信力。 2.行政问责的客体，也称问责的对象，是指“向谁问” 行政问责的客体是各级政府及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者即各级政府首长及各职能部门的领导，以及不当履行职责和义务的公务人员。 3.行政问责的范围，是指“问什么” 不仅要对发生的重大事故问责，而且要对行政机关及其领导作出的错误决策问责，不仅要对滥用职权的行政作为问责，而且要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问责，问责不能仅局限于经济领域的安全事故，对政治、社会等其他领域的事故也要纳入问责范围，不仅对犯错违法要追究，甚至连能力不足、有损政府形象的小节等方面也要问责。总之，从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都应纳入问责的范围之内。 4.行政问责的程序，是指“如何问” 行政问责必须依照法定程序进行，涉及质询、罢免、引咎辞职、责令辞职或辞退等方方面面的程序要求，如问责主体回避的规定、质询答复时限的规定、问责人员组成的规定、罢免通过人数的规定、问责客体申辩程序的规定、听证程序的规定、复议程序的规定等等。 5.行政问责的责任体系 政府机关及其公务员承担责任有四个层 面:一是政治责任，即向执政党和权力机关负责；二是行政责任，即向上级行政机关和行政相对人负责；三是道德责任，即向受害者和公众负责；四是法律责任，即向相关法律规范负责，承担法律制裁后果。 6.行政问责的后果 行政问责的后果是政府及其公务人员承担相应否定性制裁的责任。承担责任的主要方式有:公开道歉、责令作出书面检查、通报批评、公开谴责、诫勉、引咎辞职、责令辞职、免职、撤职、行政处分、司法处理等。总之，行政问责制作为系统化的政府治理规范，明确权力、界定责任、健全程序和经常化、制度化的追究责任是其核心内容。需要强调的是，行政问责制是有效实现政府责任，建立和完善责任政府，实现依法治理，进而构建和谐社会的必由之路、理性选择。 （二）行政问责制度的价值理念 行政问责制度是在政治学、公共行政学以及法学等诸学科的理论基础上产生的一种新的责任追究制度，它有其内在的价值理念。 首先，行政问责制的基本价值理念是政府及其公务员对人民负责，构建服务政府，即实现“对上负责”到“对下负责”的转变。行政问责制的全部正当性在于“权为民所授”。根据人民主权原则，国家权力的本源在于人民。政府及其公务员必须处于人民的监督之下，一切政策和行为也必须以人民的意志为归属，即以民为本，对人民负责。行政问责制作为一种控制行政权力滥用和扩张的民主诉求和政治制度，其产生便是这种理念的逻辑结果。 其次，行政问责制的核心价值理念是政府及其公务员承担责任，构建责任政府。从实质意义上讲，一个政府只有在其能够保障社会利益，促进社会意志所提出的目的，即真正履行其责任时才是合理、合法的。因此，代议民主政府在本质上也是责任政府。权力和责任是行政系统中两个最基本的概念。承担责任，是现代政府应具备的首要品质，也是当代政府一个非常明显的特征。对于政府及其公务员来说，责任是第一位的，权力是第二位的。权力是尽责的手段，责任才是其真正属性。责任政府意味着政府及其公务员应积极地对立法机关及其制定的法律负责，很好地回应、满足和实现民众的正当要求，负责任地行使权力。只有对民众负责且权力受到限制的政府才是责任政府。在责任政府理念之下，行政责任与行政权力是对等的、平衡的，政府及其公务员行使的每一项权力背后都连带着一份责任。而行政问责制秉承“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的理念，突出了公共行政管理中行政权力与行政责任之间的一致性，其实质在于防止和阻止行政官员“滥用或误用公共权力”的行为，也将着力强化“无功便是过”的新为官之道。可见，行政问责制正是现阶段构建责任政府的关键和题中之义。 再次，行政问责制的重要价值理念在于控制政府及其公务员行政权力的滥用和扩张，构建有限政府。在行政活动中，作为行政主体的政府及其公务员与相对方处于非对等的地位。同时权力本身具有腐蚀和扩张性质，孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”[ 孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1961年版，第154页。]因此，“行政权的行使与其公益目的的相偏离的现象是无法避免的”。[ 罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第5页。]由于受中国传统“官贵民贱”观念与“畏官”心态的禁锢，加上法律制度不健全等因素的影响，目前我国“人治重于法治”的现实并没有完全改变。从这个意义 上说，控制政府及其公务员行政权力的滥用和扩张，有其合理的理论基础和现实依据。行政问责制作为我国干部制度改革和行政体制建设的一项重大举措，强调“权为民所用”的执政理念和权力与责任的不可分离性原则，强调越权无效原则，提倡阳光行政，把公民参与问责作为重要方式之一。随着行政问责的经常化和程序化，必将有利于控制行政权力的滥用和扩张，实现行政权力与公民权利之间的和谐互动，加快构建有限政府的步伐。 二、我国行政问责制度存在的问题 我国的行政问责制自2003年启动以来，已经取得了有目共睹的成效。然而，行政问责制在我国推行毕竟只有短短的五年多时间，而且受限于大体制环境的制约，不可避免地带有一定的缺陷和不足之处，主要表现在以下几个方面： 1.问责主体不明确，异体问责相对薄弱 我国现行行政问责主要是同体问责，几乎全部是由上级政府或党组织促成启动的，作为权力机关和代议机构的各级人民代表大会反而未能主动起到监督的作用。这种由政府或党组织责令人大选举或任命的官员辞职，背离了人大与政府之间的监督与被监督的关系。行政问责的重点应是异体问责，即行政系统之外的主体对行政机关及其公务人员的问责。因此，目前中国行政问责实践中较为突出的问题是问责主体缺乏法定的明确性，执政党与政府权力机关的定位较为模糊，而异体问责相对薄弱，特别是各级人大作为中国的权力机关，其问责效能尚未充分实现和发挥。[顾杰：《论我国行政问责制的现状与完善》，载《 理论月刊》2011年第12期，第15页。] 2.问责客体即责任人的界定不清，责任界限模糊，问责对象泛化 从理论上讲行政问责的对象是各级行政机关及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者，即各级政府机关和各职能部门的领导。在我国各级各类有关行政责任追究的法规制度中，在追究的责任人前面，常常冠以“有关”二字。这种泛化的责任人指定，给操作带来了困难。在具体责任认定时，哪些是有关”责任人，哪些是“无关”责任人，由于权责不清，难以界定。具体表现在: 一是直接责任人和间接责任人划分不清。发生责任问题时，直接责任人的责任比较好确定和追究，而间接责任人是谁则难以确定。二是个人责任和集体责任划分不清。由集体决策执行的事项出了问题的责任就很难界定，因为集体决定的事项往往难以界定具体的个人责任，而名曰“集体负责”，实际上谁也不承担责任。责任人的泛化成为行政问责制实施的一大障碍。 3.问责内容较少、范围偏窄，问责标准弹性过大，影响问责效果 近几年来备受关注的问责事件，其问责的内容和范围都存在一定的不确定性，缺乏规范性规定。问责事件似乎仅限于那些引起中央高层重视，涉及人命关天的重大安全生产事故、公共安全事故上，而决策失误、用人失察、领导过失等领域尚未引起重视，显然是内容较少、范围偏窄。目前实施的行政问责制缺乏一套普遍、公开、详尽的问责事由标准，同时，问责种类没有法规的明确划定。在责任人应承担的政治责任、行政责任、道德责任、法律责任四类责任中择其利者取之，避重就轻，这种现象并不少见。此外，直接责任和间接责任、执行责任和领导责任缺乏可操作性的界定准则，责任划分上的弹性空间过大，导致问责缺乏刚性，失之公正。 4.问责程序缺乏操作性，问责效率低 合法正当有效的程序是行政问责向法治的轨道健康、持续发展的保证。正是程序决定了法治与人治之间的差别，也只有程序才能把内在扩张的行政权规束在法律架构中。问责之所以被称作“风暴”，意在其严厉、果敢、迅猛，同时也反映了行政问责在程序设计上尚未完善。行政问责在程序操作层面存在诸多难点，具体程序缺乏法律规范性，无章可循，公众缺乏知情权，大众媒体报道的真实性、权威性不足，甚至出现同一事件众说纷纭的现象。更为重要的是，被问责官员 的抗辩申诉权利没有得到充分的保障，权力救济渠道失序无效，处理过程基本上还是幕后权力操作，缺乏应有的透明度。因此，问责程序缺乏法定操作性，处理过程不透明，在一定程度上影响了行政问责效能的持续提升。 5.行政问责缺乏法律保障和制度支撑 行政问责需要依法实施：在什么情况下应当追究行政官员的责任？问责如何启动？由何人依何程序认定官员失职？官员究竟应当承担什么责任？这一系列问题都需要法律明确加以规定。然而，我国至今还没有一部关于行政问责的全国性法律，问责的依据主要是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定，此外还有一些部门规章和地方政府规章。这些规范性文件不仅存在着法律位阶低、问责标准不明确等问题，而且在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同，因而目前行政问责尚缺乏全国性统一、规范、科学的立法支持。各地在问责内容、问责方式等诸多方面往往各行其是、五花八门，处理的结果存在很大的差异性。三、完善我国行政问责制度的思考 责任政府建设是当今世界各国政府着力追求的方向，建立健全行政问责制度，是其重要内容之一。行政问责制度是一个庞大的制度体系，健全和完善我国目前行政问责制，应从以下几方面着手。 1.加强异体问责制实施的力度 异体问责是一种更有效、更具有公信力、更符合民主政治要求的问责方式，因而加强我国异体行政问责意义更为重大。在我国宪法以及其它法律体系中，对异体问责均有一些规定，目前的任务是健全和落实问题。为此，一是强化各级人民代表大会及其代表对各级政府的监督和问责作用。人大在启动行政问责制程序过程中，可以行使质询权、调查权、罢免权和撤职权。随着民主政治的发展，人大不仅要强化原有的监督职能，而且可以在此基础上开拓新的监督渠道，进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，增强人大监督的问责手段和力度。二是强化司法机关行政问责的作用。司法机关必须要有公平的心态，公正的行为，以法律为准则，以事实为依据，正确履行自己的权力，依法追究行政过失行为和行政不作为行为者的责任。三是强化媒体的舆论监督作用。利用新闻媒体的报道权对行政机关及其行政人员实行舆论监督，从而对其产生政治压力，发挥问责作用。四是强化公民及公民团体的行政问责作用。人民群众是社会的主体，也是国家权力的主体，目前在我国广大公民及公民团体运用法律武器维护自身的合法权利和利益已不再是个别事例，人民群众对行政机关及其行政人员的批评、建议和行政申诉、控告和检举已成为经常性现象。为此，必须确立公民及公民团体行政问责的主体地位，以法的形式加以确定和保护，必须健全公民行政问责的程序，解决公民如何问的问题，根据公民具体问责事项，明确规定问谁、谁受理、答复时限、处理过程、赔偿标准等问题， 确保公民行政问责作用的发挥。 2.围绕公共权力，规范问责客体的范围，科学、合理、公正地界定责任人 界定问责客体具体对象的范围应该以是否握公共权力为依据，凡是拥有公共权力的组织及其工作人员，都必须对所掌握的公权力负责，根据权责 一致的原则，都应纳入行政问责的客体范围。因此，这就意味着不仅要对行政机关及其工作人员问责，也要对各 级党组织、权力机关、司法机关、公共部门等组织及其工作人员问责。尽快完善职位分类制度，明确权、责、能统一，加强行政人员的责任观念，划分责任区，明确责任主体，改变权责不对等状况。明确公务人员的责任身份，逐步建立健全干部选拔任用工作责任追究制度，完善执政党问责机制。只有严格党政之间、党政兼职之间、正副职之间、各层级之间的事前职责划分，才能科学、合理、公正地确定事后责任人及其应负责任的范围和程度。因此，我国应尽快制定一部《行政责任法》，从实体上规范问责的具体对象，界定责任人所负责任的范围和程度。 3.界定问责内容，强化问责刚性，实现问责标准法定化 当前我国行政问责的内容模糊不清，问责事由主要是重大安全生产事故、重大公共安全事故等，尚未涉及决策失误、用人失察、领导过失、指挥不当等领域。我国不仅应尽快以法令的形式厘清问责的内容和事由，更要建立一套相对细致、完备的问责标准。问责的事由、免责的事由，必须以规范的列举形式予以表达，以法令的形式予以公布，实现问责内容和标准的法定化。强化问责刚性，杜绝行政问责的主观随意性和不彻底性，从制度中激发问责的体制内动力而不是以高层权力启动问责行动，以制度化、法治化引导行政问责从权力问责走向制度问责。 4.完善问责程序，增强可操作性，提升问责的政治效能 完善问责程序是提升问责效能的关键，其核心是强化对问责客体的权力救济，其重点是增加问责的透明度，扩大公众知情权。政府必须让人民知道自己所做的一切，如果公众不知情，就无法知道谁对公众负责，谁没有对公众负责，就无法对不负责者追究行政责任，因此行政问责制的前提是政府信息公开。《政府信息公开条例》为行政问责制的实施提供了信息条件。各级政府要转变观念，政府信息是否公开、如何公开以及公开的范围不再是政府的“自由裁量权”，而是政府必须承担的责任[ 李又才等：《政府公共管理论》，中国广播电视出版社2011年版，第92页。]，各级政府必须按照《条例》的要求依法公开政府信息，确保公众的知情权，彻底扭转政府和社会对政府信息获取和使用的非对称性状况，对未按《条例》要求公开政府信息，或在公开信息中有愚弄公众蒙骗上级的行为者，必须依法追究其责任。还要建立信息征集制度。社会是行政行为的作用对象，行政行为是否负责，是否适当，社会公众最清楚，各级政府及职能部门应不断完善举报制度、信访制度、社会考核制度、公民投诉制度，彻底改变信访找不到人、投诉举报热线电话总是占线的状况，确保行政责任追究信息渠道的畅通。 5.加快推进行政问责制度的法制化进程 行政问责体系的发展和完善应当以宪法、行政诉讼法和行政复议法等重要法律法规的发展和完善为基础，修正和完善行政诉讼制度、行政复议制度以及信访和举报制度等，着重建立起具有前瞻性的宪法诉讼制度和行政公益诉讼制度。应完善相关的法律法规，如监督法、信息公开法、舆论监督法等，为公民维护个人权利和公共利益建构起廉价而高效率的救济机制。应以立法形式对有关规定加以“整合”，形成包括问责标准、问责程序、问责范围、问责主体、问责救济在内的、全国统一、结合实际的问责法律法规。 总之，行政问责制是我国顺应现代国际形势发展的一项行政体制改革措施，是对应然状态责任政府的补充，也是我国加强政治文明建设的重要内容。虽然我国的行政问责制目前还处于萌芽阶段，但是随着政治文明的发展和行政问责的制度化建设，我国的行政问责制将不断完善，实现从“新制”到“良制”的根本性转变。 参考文献： 周洁.中国语境下的行政问责制[J].行政论坛，2006，(6):32-34. 康之国.完善行政问责制与构建责任政府[J].公共行政，2007，(11):13-14. 张创新，赵蕾.从“新制”到“良制”：我国行政问责的制度化[J].中国人民大学学报，2005，(1):112-117 . 俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社，2000: 8-10. 俞可平.当代中国行政问责制度的发展:成就、问题与对策[J].佛山科学技术学院学报(社会科学版)，2007，(2):51-55. 徐克恩.公务员问责制:独特的政制架构[M].北京:中国人民大学出版社，2003:59. 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关键词：行政问责；现实困境；解决途径
2003年以来，由非典事件波及的“问责风暴”使有关问责制的研究“浮出水面”，吸引了众多研究者关注的目的。在研究者和政府实践者的共同推动下，问责制研究方面产生了一批可观的研究成果，这些研究成果关注的内容是什么，是否恰当地反映了问责制推行中的困难，能否满足当前政府实践者推行问责制的理论和实践需要，诸如这些问题构成了本文分析的主体。通过对行政问责制研究文献的梳理发现，行政问责制研究主要集中于三个层面，即问责制的理论构建；问责制实施的现实困境；问责制现实困境的解决途径。
一、行政问责制的理论构建
在某种程度上，问责制可以称得上“兴起”于非典事件，但是非典产生的对失职官员的责任追究只能说得上是产生“问责风暴”的导火索，即使没有非典事件，其它危机事件也会促进“高官问责”、“官员问责”等类似问责事件的发生。从另一方面来看，如果没有有效的理论支撑，问责制只是与政府官员的失职失责行为有关，那么官员问责或行政问责注定只能是一种“运动式”或“暴风骤雨式”，倘若政府没有失职失责行为或者失职失责行为没有被发现，那么问责程序就不需要或者无法启动了。因此，要将政府问责制常规化和制度化，首先就需要探讨问责制所蕴含的内部机理。对此问题，有不少研究者进行了相关的理论梳理。
黄健荣、梁莹（2004）认为问责制的理论基石主要有三种：在民和平等正义是建构问责制政府的根源性学理和法理依据，基于这样的理念,政府必须向人民负责,必须公正平等地为公民服务。但是，在民思想只是从政治逻辑层面论证了对政府官员问责的必要性，这种政治逻辑在实践中是如何表现的呢？委托关系能够较好地揭示这种在民的本质。在民实际上意味着公民和政府官员间建立了某种委托关系，鉴于委托方和方之间的信息不对称和利益冲突，作为委托人的公民需要设计相应的制度来约束政府官员的权力，使其对损害委托人利益的行为承担相应的责任，从而减少政府官员失职失责行为的机会。既然这样，如何从源头防止政府官员滥用权力及其失职失责行为的发生呢？在他们看来，制度主义较好地回答了该问题。作为约束人类行为及相互间利益关系的行为规则，鉴于政府权力的强制性、破坏性等方面的特点，人们迫切地需要明晰和有效的制度来对政治行为者的利益关系、对政府及其机构的权力结构，权力运行机制和权责关系予以规制，并且以明确的游戏规则来确保这样的规制得以实施。
张贤明（2005）则较为细致地从政治逻辑层面上论证了官员问责的必然性。在他看来，在民的思想确立了授权与被授权、代表与被代表的关系，意味着公民代表在获得公民授权的同时，也承担起了对公民应尽的责任。除此以外，官员问责还是公共行政基本原理的具体要求，是权责一致原则的具体要求，问责的目的就是重新规范权力与责任的关系，实现权力与责任的平衡。
阮爱莺（2006）从具体从委托理论的角度阐释了问责制的内在必要性，在她看来，问责制就是理性的委托人试图控制理性的人从而使人遵从委托人的意愿和期望的一种外部约束机制。
周亚越（2006）进一步拓宽了行政问责制的理论基石，除了在民和委托理论以外，还从交易成本理论、公共选择理论以及善治理论中审视了行政问责制产生的内在根源。他认为，交易成本理论能从政治成本、管理成本和社会成本的视角对问责制何以须为及何以可为给出令人信服的答案。
二、行政问责制实施的困境
就行政问责制实施而言，官员问责并不是一种新生事物，在2003年非典之前，中央政府就专门出台了有关追究政府官员责任的相关政策文件如2001年国务院颁布的《关于特大安全事故行政责任追究的规定》，追究公务员失职失责行为的制度措施也散见于相关的法律法规之中，只不过由于各种因素的约束，研究者和政府实践者并没有过多地重视这些政策文件和制度规定对追究政府官员责任及其行为的影响罢了。与其说非典事件促使了行政问责制的产生，倒不如说非典事件的影响力使行政问责制从“后台”走向“前台”。即使从2003年算起，行政问责制也大体上已经运行了三年，行政问责的实施存在哪些问题，这些问题又对行政问责制的带来了何种影响等实践问题也不乏关注的眼光，相当一部分的研究文献都给予了较为细致的分析。
毛寿龙（2005）认为行政问责实施中存在行政问责的制度化和程序化不强的问题，并将当前问责制的特征归纳为“行政性问责”，即问责的依据是行政性，主要取决于领导人的意愿和意志、被问责的下级官员在问责过程中总是处于十分消极被动的地位。
王学军（2005）将行政问责制实施的困境主要归纳为六个方面：政府职权划分的模糊性、问责主体间的权力冲突、政府信息公开的有限性、政府绩效评估机制的缺失性、公民参与政府问责的奎发行以及公共行政文化的滞后性。
周亚越（2005）具体从法律层面上探讨了我国行政问责制存在的法律缺失问题。她认为，我国行政问责的法律缺失主要表现在三个方面：从全国范围看，行政问责制度只是中央政策而不是法律；从法的形式看，行政问责制只是地方性的政府规章而不是全国性的法律；从内容上看，已有的行政问责规定存在明显的缺陷，如问责事由的规定不够具体、问责责任形式的规定不够全面等。在她看来，我国当前实施的行政问责制在很大程度上还只是一种紧急状态下的临时措施，大多都是在行政层面上进行的，没有做到科学化、经常化、法律化。
刘军宁（2004）从实践层面描述了行政问责制存在的三个主要误区，分别是把问责制简单地等同于引咎辞职；把问责制理解为上问下责；把问责制看成是上级对下级某个已知的具体过程的惩罚。
三、行政问责制现实困境的解决对策
诸多研究者的分析表明，行政问责制在实施过程中表现出了一定的问题，这些问题无形中约束了行政问责制的效果以及政府官员对行政问责制的态度，倘若这些问题得到有效的纠正，那么行政责任的追究就无从谈起了。有鉴于此，研究者们遵循各自的研究思路提出了相对应的解决措施。
毛寿龙（2005）认为要想解决行政问责制实施中存在的各种问题，有必要推动行政问责制从“行政性问责”转变为“程序性问责”。在他看来，相对于“行政性问责”而言，“程序性问责”是依据法律进行的，每一个官员的责任都非常具体明确，有着充分的法律依据，而不是简单的行政性文件或临时性的行政决策。在权力配置方面和责任面前，人人平等，政府官员不是消极等待上级的问责，而是积极维护自身权益，主动为自己进行辩护。
张创新、赵蕾（2005）认为，我国行政问责要想从“新制”走向“良制”，需要加强三个方面的制度设计。首先是行政责任的确定，包括是否追究行政责任、追究谁的行政责任，以及追究何种行政责任三方面的判断与确定。其次是行政责任的追究，它是行政问责制度价值实现的运行保障和践行归宿。在行政责任追究中，要具体把握好对引咎辞职者责任追究的“度”，既不能“一棍子打死”，也不能将引咎辞职当作逃避责任的“挡箭牌”。最后要考虑行政问责的救济问题。在行政问责中，除了追究责任者的相关责任以外，防止因责任追究失误而导致的对政府官员正当权益的侵犯以及被问责官员的生活保障等问题也应该纳入行政问责制的制度设计之列。
顾杰（2004）认为，完善我国行政问责制可以从三个方面着手。第一，要转变理念构建新的官场文化，树立“民为本”、“无为就是过”、“当官有风险”以及“有权必有责”的观念。第二，健全法律与制度，通过制度的健全实现问责制的刚性化、细化和可操作性，落实责任追究制度。第三，推行与行政问责制实施相关的配套体制改革，完善人民代表大会制度、扩大官员民主选举范围等。第四，要借鉴经验，保证公众的知情权，赋予公民启动问责程序的权利等。
丁先存、夏淑梅（2006）从健全行政问责制度体系、完善民主问责制度和正当程序的角度分析了完善我国行政问责制的制度选择问题。在他们看来，应该健全行政问责的制度体系，防止以行政责任追究代替法律责任的追究。在问责过程中，要突出异体问责的重要性，排除同体问责产生的人为干扰现象。应该通过完善行政问责的程序，将问责纳入法治化轨道，赋予和保障公民的知情权和参与权。
四、基本评价
毫无疑问，我国目前的行政问责制研究已经取得了一些较有成效的研究成果，主要表现为（1）较为翔实地梳理了行政问责制的理论基石，为行政问责制的实施找到了理论支撑。（2）提出了同体问责和异体问责这两种基本的行政问责类型，前者是指行政系内部的上下级之间的问责，后者则是行政体系之外的问责主体对政府官员的问责，并具体分析了同体问责与异体问责的现状及其意义。（3）从理论层面拓宽了行政问责的范围，认为行政问责不应该仅仅局限于对重特大安全事故和典型性行政失职失责行为的责任追究，还应该将“无所作为”也纳入行政问责的范畴。（4）澄清了行政问责制当中的一些误区，尤其是对引咎辞职的理解，认为不应该将引咎辞职简单地等同于行政问责，应该较为人性化地看待引咎辞职者，将引咎辞职纳入制度化的运作空间。不仅如此，研究者并没有满足于泛泛地从技术层面谈论行政问责制的意义，而是从治道变革、责任政府构、有限政府构建以及民主政治建设的角度探讨行政问责制的实施及其制度化对政府治道变革产生的各种影响。
尽管如此，当前的行政问责制研究中仍然存在着一定不足之处，重复性研究在所有的研究文献中所占比例较多，这表明研究者们还不善于借鉴和吸收已有的一些研究成本，知识本身的积累和传承仍然还有待进一步提高和发扬。因此，从进一步推动行政问责制研究的角度出发，本文除了介绍当前行政问责制研究的基本内容及其研究成果以外，还需要稍微剖析行政问责制研究中存在的一些不足，只有这样才能推动行政问责制研究的深入和避免无效和重复性的研究努力。第一，行政问责制的性质还有待近一步明确。现有的大多数行政问责制都将行政问责制等同于责任追究制度，认为行政问责是指公众对政府做出的行政行为进行质疑，它包含明确权力,明晰责任和经常化,制度化的“问”——质询、弹劾、罢免等方方面面，是一个系统化的“吏治”规范（顾杰，2004）。将行政问责简单地等同于责任追究，意味着将行政问责的目的简单化，实际上，行政问责并不仅仅是让政府官员事后为其行为承受相应的责任和成本，最大可能地让政府官员将其行为导致的社会成本“内部化”，缩小政府官员失职失责行为的成本收益之间的比例。更重要的是，行政问责制的重点在于预防政府官员失职失责行为的发生，时刻提醒政府官员注意自己的言行，及时化解政府官员失职失责行为产生的不良后果。就此而言，行政问责制的重心不应该仅仅放在“责任追究”方面，而是要注重“责任预防”，而要有效地防止相关责任的发生，就需要实行“经常性问责”。“经常性问责”意味着行政主体必须接受问责主体（立法机关、上级行政机关、公众等）经常性的质询、停征等，经常向有关方面汇报工作，对问责主体的询问要做出及时而令人满意的答复等等（胡润忠，2006）。既然行政问责制也是一种“经常性问责”，那么如何从制度层面上保障这种“经常性问责”行为的落实呢？
第二，行政问责制研究的理论视角还较为单一。虽然从理论渊源来看，政治民主理论、委托理论、交易成本理论等均可以为推行行政问责提供理论基础，但是大多数研究文献主要是从政治民主理论的角度谈论行政问责制的作用及其效果，较少地从经济理论如委托和交易成本理论层面谈论行政问责制实施的经济意义和目的，如行政问责制究竟减少了谁的交易成本，交易成本的类型表现为哪些？显而易见，政治和经济是两个截然不同的领域，从政治角度而言，有着积极影响的行政问责制可能并不符合经济效率的要求，换句话说，行政问责制对政治效率的追求可能会以损害经济效率为代价。就经济效果而言，行政问责制试图使政府官员不当行政行为产生的负外部性内部化，提高政府官员因不当行政行为而应承受的惩罚成本，从而使政府官员从不当行政行为中无利可图。程启智（2005）是为数不多地从经济层面分析行政问责制的研究者，他主要从健康和安全监管领域，剖析了行政问责制对政府履行健康和安全监管职责产生的影响。在他看来，行政问责者对健康和安全监管官员的影响还要取决于监管官员的行为动机和政治追求。
第三，行政问责制中的对话不多。行政问责制既是一种理论层面的探讨，也是一种实践层面的践行，既是我国行政管理体制变革的现实需要，也是世界各国的一种普遍需要和存在。因此，理论研究者和政府实践者之间的对话、中西方研究者和政府实践者之间的对话对于构建和完善行政问责体制是十分必要的。通过这种对话，研究者的研究就更加有针对性，而不是沉迷于“理想世界”的构思，其设计的制度蓝图也更加有针对性、层次性和可操作性。比如，现行的完善行政问责体制的制度变革路径是否应该具有变革的时间表，哪些制度变革是短期内较为容易推行的，哪些还有待长时期的思考。理论研究者的制度变革路径是否满足了政府实践者的需要，而政府实践者采取的一些制度变革措施是否能够从理论研究者中找到理论支持。除了理论研究者和政府实践者之间的对话以外，中西之间的交流和对话也是必要的，只不过现有的研究文献主要关注香港地区行政问责制的实践情况，似乎对西方国家的行政问责制的实践和理论研究成果吸收得尚不够，应该通过中西方对话来构建适合我国国情的行政问责制度。
第四，行政问责制研究中的一些基本概念还有待进一步理清。根据宋涛（2006）的整理，现阶段的行政问责制研究的对象包括“问责制”、“官员问责”和“行政问责”等三种概念。这三种概念的指代范围显然有差异，“问责制”涉及的研究范围和领域最广，从不同的理论支撑出发，公共部门、私营部门乃至第三部门都存在“问责”的需要和理由。“官员问责”和“行政问责”显然主要与政府部门有关，这两个概念实际上各有优缺点。“官员问责”的指向似乎显得更加明确和不容易令人误解，“行政问责”则容易被认为只是要追究政府官员的行政责任。不过，“行政问责”的内涵又显得比“官员问责”更为延伸。行政问责制研究对象的不统一进而影响到行政问责内涵的差异，有的研究者从同体问责的角度定义行政问责，有的则从异体问责的角度来理解行政问责。一言以蔽之，无论采取哪种概念及其内涵理解方式，研究者们都亟需在这方面取得共识和统一，这样才能够设计出更有效的制度变革方案和进行对话交流。
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论文摘要：频发的食品安全事故不仅使人的生命、健康受到威胁，而且给国家经济发展、政治稳定、社会安定带来干扰和威胁，在食品安全保障事业中推行行政问责制势在必行。阐释了行政问责制在食品安全保障事业中的现实意义，并在此基础上提出了完善措施。 论文关键词：食品安全；行政问责制；现实意义；完善 1 行政问责制在我国的发展状况 食品安全问题的频发，已成为影响我国社会稳定的重要因素。食品安全问题引发的行政问责风暴，有理由使我们更多的深入思考食品安全中的行政问责问题。“三鹿问题奶粉”的问题，全国刮起问责风暴，大批官员因重大事故被免职。重大安全事故连续发生，问责风暴相继刮起；辞职、引咎辞职、责令辞职、免职，面对问责风暴，问责的标准究竟是什么?免职之后的官员究竟该何去何从?面对免了的领导，却免不了的事故，行政问责又该如何能有更好的效果? 温家宝指出，一些地方连续发生食品安全事件和生产安全事故，严重损害人民生命健康，造成了极其恶劣的社会影响，教训十分深刻。各级党委和政府必须把食品安全和安全生产工作摆到重要的日程上来，任何时候都不能松懈，这是贯彻落实科学发展观的要求。绝不能以损害人民生命健康来换取企业发展和经济增长。要强化行政问责制，出了问题必须严格追究领导责任。要加强公民道德、职业道德、企业道德、社会道德建设，在全社会形成诚信守法的良好环境。要切实加强对食品研发、生产、流通、消费各个环节的监管，大力整顿食品行业市场秩序，坚决打击违法犯罪行为，确保食品质量安全，让群众屹得放心。 2 食品安全行政问责制的原因分析 2.1 体制障碍 社会主义市场机制不完善，造成政府无法及时的获得有效的监管信息。 (1)信息不对称是食品市场失灵的主要原因。市场主体——生产者、消费者、政府之间存在着严重的信息不对称。消费者与生产者之间的信息不对称。由于食品与工业品不同，食品的质量具有隐匿性，其内在质量，如有无农药残留、有无违禁添加剂等有害物质，消费者单凭直观是无法判断的。同时食品的伤害具有滞后性，一般来讲，消费者受到食品伤害后，其伤害症状不是马上表现出来的。而消费者受时间、精力和能力的限制，一般只能接受企业的声明、广告和宣传。消费者与生产者相比，在食品质量信息方面处于劣势地位。 (2)政府与生产者之间的信息也不对称。从理论上讲。政府作为监管者有能力检测食品质量状况，但是要检测获取食品质量信息需要成本。尤其是目前我国的食品生产企业小而多，据统计，全国共有食品生产加工企业44.8万家，其中10人以下小企业小作坊35.3万家。在这样情况下，要获取完备的信息，需要高昂的成本。 (3)消费者与政府之间也存在着信息不对称。由于各种原因，政府一般不会把食品的质量安全信息迅速、有效地传递给消费者，消费者无法获取足够信息。在信息不对称条件下，生产者难以从改善产品质量中获益，因违反质量安全法规而受罚的机率又很小，作为经济人的生产者必然利用其信息优势地位，实现自身利益最大化。这样的结果是食品质量难以保证，政府难以实施有效的监管。 2.2 我国行政体制中职、权、责不清 政府职能定位不准。目前，我国还没有从国家的层面制定较为完善的食品安全监管机制。食品安全监管体制运行中存在明显的政出多门、职能交叉重叠、权责不明等问题，同时叉缺乏一个权威主体负责所有的食品安全执法。部门众多、分段执法的监管权分配的行政体制，不仅增加了食品监管执法成本，而且容易导致明显的执法漏洞，大大削弱了食品监管的有效性。 (1)党政之间的权责不清在党政官员之间，责任如何分配，带有一定的不可预期性。这种不可预期性与党政之间的权责不清相连。 (2)上下级行政机关之间权责不清如果需政府承担责任，到底是问到哪一级?需要几级政府来承担责任?在食品安全行政执法领域，上级部门委托下级部门行政执法的现象很普遍，上级食品安全部门能否因委托而免责?基层食品安全部门对辖区内中央直属企业、省属企业的监管责任到底有多大不明晰。 (3)食品安全部门与其他部门之问的权责不清。目前的食品安全管理模式是分割的，由于政府职能转变尚未到位，部门之间权力的划分存在很多交叉、重叠之处，有利可图时积极行使权力，争夺权力，出了问题则互相指责，推卸责任。 3 完善食品安全行政问责的运行机制 3.1 健全食品安全管理行政问责的法律体系 行政问责是建设责任政府和民主政治的必然要求，也是一项重要的法律制度，需要依法实施。在什么情况下应当追究行政官员的责任，问责如何启动、由何人依何程序认定官员失职、官员究竟应当承担什么责任等这一系列问题都需要法律明确加以规定。问责的依据主要是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定。此外还有一些部门规章和地方政府规章。这些规范性文件不仅存在着法律位阶低、问责标准不明确等问题，而且在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同，缺乏统一性和科学性。 实践证明，为了使行政问责制成为一种长效机制，使行政问责制从行政性问责切实转变到法律性问责，应该在整合现有的法律、法规和条例的基础上，制定和颁布专门的行政问责法规，以法律的方式来使问责制法律化、制度化，真正使问责有制可守、有章可循。加快推进行政问责制度的法制化进程，本文认为主要从两方面来推进：(1)通过整合形成包括问责标准、问责程序、问责范围、问责主体、问责救济在内的，全国统一的，结合实际的问责法律法规。规范问责主体及其权力，确定行政问责客体，规定行政问责事由，明确行政问责方式，界定责任体系等。(2)在追究公务员违法行政或不作为的法律责任时，必须经过具有法定事由并经过法定程序。这就要求问责主体在行使职权时，既要依据实体法，也要遵循程序法。在行政问责过程中，一旦违反法定程序就会影响问责结果的公正，并损害责任人的程序权利。为了保障问责对象的程序权利，必须改变以往那种“重实体轻程序”的做法，依照法定程序实施问责。 3.2 培育食品安全行政问责文化 营造行政问责文化的核心是破除“官本位”思想，建立以“民为本”思想为核心的新政治道德。欧文·E·休斯指出：“公共行政无论在总体上还是在行政人员个体那里，都应当把维护公共利益作为不可移易的目标，任何脱离这一目标的行为都是对其责任的背离，而且应当承担其后果和责任。即使得不到法律的惩罚也应当受到道德的谴责。”因此。在保障全体国民食品安全这一伟大事业中，各级政府及其监管部门应树立“有权必有责”的行政责任意识，真正履行以人为本，全心全意为人民服务的宗旨。 行政问责文化包括两个方面：一方面作为“行政”文化，它包括行政思想、行政理想、行政道德、行政观念、行政传统、行政习惯等等，促使政府及公务员尽职尽责；另一方面作为“问责”文化，它通过问责主体对问责客体的监督、质询等活动，促使政府及公务员积极回应社会诉求，主动承担责任。行政问责文化作为柔性机制，对于强化官员的责任感和自律意识、弥补刚性问责制度的“盲区”、造就公民意识等方面具有重要作用。(1)行政问责文化有助于强化官员的责任感和自律意识，它给官员产生强大而无形的压力，大大地提升官员的责任感，使其更好地为人民服务。(2)行政问责文化为保证行政权力的有效、合法运行提供良好的外部环境。(3)行政问责文化具有对于法律责任的补位功能。在行政领域中，法律规范在实践中与具体行政行为的责任需求很难实现完全的相符，因此而导致责任的“盲区”，限制其功能的发挥。所以，行政问责文化的补位功能发挥提供了广阔的空间。 3.3 建立食品安全行政问责层级体系 应对突发食品安全事件预案中对食品安全事件分级，食品安全行政问责也应当分级。根据食品安全事件危害大小、影响程序、责任机关及责任人的级别等对食品安全行政问责进行分级，进而对各级别问责进行相应的规范，建立食品安全行政问责层级体系。 在民主政治下，国家的一切权力来自于人民，政府通过授权获得管理国家和社会公共事务的权力。政府作为食品安全监管的主导性主体，对于分散在其他综合监管部门的监管权，应该进行调整、清理和回收，最大程度上解决多头执法问题，保证监管机构监管权的统一。在配置监管权的时候我们要遵循统一指挥原则、控制适度原则、权责对等原则。为了完成监管总体目标，需要把监管工作任务分解，然后委托一定数量的管理者负责，并授予一定的权力，以保证监管目标的实现。这里的权力配置主要包括创制权、决定权、命令权、执法权、强制权、处罚权、监督权。权力分配的结果形成横向和纵向两种组织结构形式，纵向结构设计的结果是产生了决策的层级化，确定了由上到下的指挥链以及链上每一级的权责关系，具有明确的方向性和连续性。横向 结构设计的结果是形成监管组织的部门化和相互之间的关系，确定了监管部门的基本职能、监管部门负责人的控制幅度、内设部门的划分标准以及监管部门之间的工作关系。纵向职权配置与横向职权配置应相互结合，横向和纵向监管权的重叠和交叉，促进监管权的相对集中。 在宏观层面，国家的食品药品监督局具有指导和协调相关部门的权力，具有制定监管法律、标准的权力，同时相对应其承担的食品安全责任也比较大；在中观层面，省(自治区)直辖市、地级的体制基础是尊重现行架构以分为主，食品药品监管联席会议是具有独立法律人格主要起协调作用的行政主体，基于其功能定位是协调作用，敌职权范围应该相对狭小；在微观层面，县级行政主体的职权也应该相对集中到一到两个部门，目前存在的基层权力过于分散情形应该改变。因此，建议基层执法权集中，利于监管工作统一展开，提高监管效率。 监管权的配置必须在两个方面进行权衡：其一，职权范围扩大将带来监管和协调成本的增加，但是信息的沟通和传递速度比较快；其二，监管任务完成效率具有递减性，监管层级增加将影响信息的传递速度，信息失真度加大，但有利于工作任务的衔接与控制。
（一）何以问责关于行政问责的根据，或者说“正当性”，学界多有论述，但失之泛化、流于表面，不外乎“民主政治理论”“社会契约论”“权力制约理论”“人民”“法治政府”等①。这些理论或者学说，实际上是对为什么需要对政府权力进行监督与制约、为什么建立法治政府与责任政府等一般性问题的回答。它们只能解释政府为什么要承担行政责任，而不能有效地解释为何要在一般性的权力监督与责任追究体系之外，还要提出并建立行政问责制这一特殊制度的理由。究其原因，正是对行政问责概念的宽泛化理解导致的。其实，回答行政问责何以可能这一问题的关键，不在于政府为什么要承担责任，而是要解释清楚为什么可以在传统的议会监督之外，让政府和公务员直接向公众负责。一种比较有意思的观点认为，随着当前中国改革的深入与市场经济逐步发展，经济增长与合法性资源的积累之间的正相关性开始发生变化，过去以绩效换支持的模式也逐步受到了挑战，而行政问责则成为当代中国维护政权合法性的主要工具[5]。该观点从中国当下正处于压力型体制这一大环境而言，确有创见。这也是为什么到目前为止，我国的行政问责绝大多数都是在重大安全事故之后，迫于媒体报道和公众情绪的压力，自上而下采取的公关之计、维稳之策。但这一见解过分胶着于中国特色的政治实践，似乎把行政问责当作特定时空背景下的权宜之计，因而难以为行政问责如何在构建“法治中国”的进程中发展为常态化的正式制度提供设计蓝图，也就不会提出行政问责规范化、法治化的改革要求。前文已论及，行政问责只是议会监督模式的补充而非替代，因此，关于政府责任的理论学说当然适用于行政问责，而中国语境下特有的政治话语与实践则为行政问责风暴提供了鲜活的源泉。与此同时，“法治中国”“法治国家”“法治社会”也成为新时期党和政府治理能力建设中的重要目标。在这一背景下，行政问责作为展示党和政府执政合法性以及现代化治理能力的工具，既要牢牢抓住公众参与、回应诉求的核心要素，又要设法将这种非制度化的实践升级为制度化、规范化、法治化的治理模式，并将其融入社会主义法制体系中。唯有如此，方能充分证明行政问责在中国当下以及未来相当长一段时间内的正当性。
（二）所问何责综观学术界关于行政问责的讨论，虽轰轰烈烈而又不乏真知灼见，但确实存在着对行政问责外延认识不一致的问题。表面上看这是一个概念问题，然而细细想来，实为对行政问责所问何责的认识差异。具体而言，行政问责所问之责，究竟是法律责任，还是政治责任、纪律责任或者道义责任？法律责任是由于违反法律规定的或当事人约定的第一性义务而产生的第二性义务。因其所违反的义务性质，可分为民事法律责任、行政法律责任、刑事法律责任和违宪责任。法律责任的一个重要特点在于，其产生的法律关系的主体对具体而明确的第一性义务的违反。而政治责任是指国家机关及其工作人员所作所为必须合理、合乎为人民服务的宗旨，其决策必须符合人民的意志和利益。政治责任与法律责任不同，不可能完全精确地由法律明文规定，实在的法律不可能为政治责任特别是积极意义的政治责任确立一个明确的实质性标准。因而即便政府依法行政，不产生法律责任，但仍可能因行政行为违反合理性或者不符合政治性的要求而承担政治责任。因此，政治责任通常比较原则化，其承担方式也更加灵活多样。纪律责任主要是指党政机关内部的纪律处分责任，包括行政处分和党纪处分。而道义责任则是违反道德规范或正义原则而产生的否定性评价或后果。需要注意的是，以上法律责任、政治责任、纪律责任和道义责任的划分并不是绝对的。首先，政治责任与法律责任可能发生重合。在现代法治国家，有相当一部分政治责任通过法律、法规或者党内法规的形式予以规定。例如，《关于实行党风廉政建设责任制的规定》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，这些都是中国当下开展行政问责的主要依据，而这些规定在性质上属于社会法和“软法”，同时又具有国家法和“硬法”的因素[8]。因此，政治责任虽然不能由法律条文精确规定，但对政治责任的追究必须在法律的轨道上进行，符合法定程序[9]。其次，纪律责任与法律责任也难以区分。如《中国共产党纪律处分条例》中规定的党纪处分，《国家公务员暂行条例》以及后来的《公务员法》中规定的行政处分，这些都是纪律责任法律化的表现。最后，不论行政责任，政治责任，还是纪律责任，都或多或少蕴含有道义上的否定评价。良好的政府治理不仅是一种政治要求，更是国家道德性之所在。正是基于上述法律责任、政治责任与道德责任的盘根错节关系，行政问责之“责”始终难以界定，导致以回应与追责为核心内容的行政问责制一直停留在分散化的地方实践与非正式化的党内治理层面，无法在国家立法层面形成正式而规范化的法律制度。然而恰恰在这个基础性的问题上，目前的研究成果还不足以给出回答，尤其是通过法律法规形式规定的政治责任，到底与法律责任的关系如何，学术界至今未形成共识[9]。笔者认为，在当下中国正在推进“依法治国”伟大方略的背景之下，行政问责虽然混合了法律责任、政治责任和道义责任，但该制度从本质上讲是公民、社会以及国家自身对国家公权力的监督和约束，行政问责的失范意味着我国权力监督基本框架尚未达到法治的要求。因此，行政问责应当成为一项正式法律制度，按照法治的要求建立起基本的规范体系、核心内容以及运行程序。
二、药品监管行政问责实践中的法律问题
在我国行政问责的实践中，药品监管领域中的问责实例虽然不多，但因所涉药害事件在全国范围内均有较大影响，因而引起媒体与公众的广泛关注。现比较“齐二药事件”①、欣弗事件②、胶囊铬超标事件③的问责处理结果，从中总结出我国药品监管行政问责的特点以及其中不足，分析原因，以期能够为进一步完善药品监管行政问责提供问题点和思路。
（一）重事后问责而轻事前、事中问责当前，我国药品监管问责主要在发生重大药害事件之后，缺乏事前监管决策问责和日常监管问责。这其实是我国当前药品监管“重事前审批、轻过程监管”弊病的必然结果。不论是药物临床试验还是药品的生产与经营，药监部门的监管重点都在事前审批环节，而缺乏强有力的日常监管措施。这不仅仅是行政执法层面的疏漏，而是在立法层面就已埋下的祸根。从已经发生的几起重大药害事件来看，药品生产企业的生产过程才是药品质量风险防范的关键环节。但在倚重事前审批、疏于日常监管的背景下，日常监管如何开展的问题已经被边缘化，而药害事件的突发与群体性问责的紧逼则“一揽子”激活了所有的监管责任。可以说，事后问责的问责模式恰是对事前审批的监管模式的嘲讽与矫正，它一方面暴露出现行药品监管模式弊病之深，另一方面则通过体制内外两方面的压力逼迫监管系统改革现有药品监管法制及其实施方式。当然，相较于食品监管，药品监管有更强的专业性和技术性，因此，对于药品监管的决策与执行，外界人士的确关心甚少。而药害事件则不同，其影响广泛，极易吸引媒体报道和公众眼球，成为公共话题引起全社会的聚焦和讨论。政府迫于媒体和公众的压力，行政问责自然也就成为重大药害事件处理的必经环节。但是，防微杜渐胜于亡羊补牢，如何推进全社会广泛参与的药品监管模式，将行政问责贯穿从监管决策到具体实施的全过程，应是药品监管行政问责进一步完善的目标和方向。
（二）问责对象模糊不清不论是《行政机关公务员处分条例》，还是《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》都没有明确界定行政问责的对象范围。在《药品管理法》中，对监管人员的行政责任之规定使用的是“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”的表述，而这种表述在问责实践中具有极大的主观性。“直接负责的主管人员”从行政科层制的结构来看，往往可以在不同的行政级别中找到负责主管或分管相应事务的人员，那么哪一级别中的主管人员才是真正的“直接负责的主管人员”？实践中会产生不同的理解。而对于“其他责任人员”来说，范围就更无法确定。从“齐二药事件”和“欣弗事件”的处理结果来看，两起事件都是因药品生产企业违规操作引起，“齐二药”的问责对象涉及到省药监局副局长、所在一市的副市长，而在“欣弗事件”中却并未涉及。再来看“铬超标胶囊事件”，因其危害面广，多家知名药企涉嫌使用铬超标胶囊生产药品，产生了极大的负面影响。事发之时，正值全社会高度关注食品药品安全问题之际，民众已形成了强烈的安全事故问责思维，新闻媒体也呼吁对责任官员启动问责程序。在这一背景下，六省、市76名相关责任人员受到处理，其中厅级干部7人、处级干部24人、科及科以下干部45人，问责范围之广、人数之多、涉及官员级别之高，实属罕见。由此看出，我国药品监管行政问责在问责对象范围的确定方面，仍有较大的随意性。行政问责法治化的要义之一即在于问责对象的明确。要想减少行政问责制的政治色彩、增强其法治属性，问责对象的明晰化应是首要之举。
（三）责任承担方式与官员级别紧密相关《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》只列举了问责的方式，但并未对其适用作出明确规定。而《公务员行政处分条例》根据情节的轻重对处分的种类和适用均有规定①，但在问责实践中，对“情节”的理解缺乏有效的指引标准，导致对领导干部采取何种问责方式有着较大的裁量余地，呈现出根据级别的高低确定情节，从而承担不同责任的现象。例如，在“齐二药事件”中，黑龙江省药监局副局长被处以行政警告处分，齐齐哈尔市药监局局长被处行政记大过处分，副局长则被处以行政撤职处分。根据职务级别的高低而承担不同的责任种类，这在我国行政问责实践中已经成为一种裁量习惯。这一裁量习惯所隐含的逻辑在于，职务级别越高，与具体药害事件的责任就越间接，情节也就越轻；相反，职务级别越低，责任就越直接，情节也就越严重。“高官问责”对于媒体和公众话题的吸引力显然比处理那些从事一线监管工作的官员要大得多，问责所波及的官员级别展现的是党和政府对问责事件的重视程度，以及肃贪反腐、惩治慵懒渎职的决心，从而给民众一个“满意的交代”。这就难免使得职务级别较高、但实际上并没有直接责任的官员受到问责，这往往被称为“领导责任”。随着问责官员层级的上升，责任的直接因果关系逐渐减弱，“领导责任”实际上也就丧失了惩治的功能，而更多地体现出宣示性的政治功能。相应的，对高级官员承担责任的方式也以责令公开道歉、诫勉谈话、警告、记过等较轻责任为主，实为在因果关系向上延伸与高官利益保护之间寻求平衡。事实上，高级官员并不必然情节较轻而仅负间接责任，在行政决策失误的场合，一线官员往往只是“奉命行事”，上级官员的可责性甚至更高。以官员级别来确定责任承担的政治化追责逻辑违背了行政问责法治化的要求，与当下法治中国的建设目标相去甚远。
（四）政府的回应方式与力度不能满足问责制的基本要求从本文援引的三起药害事件处理来看，虽然都体现出了强烈的追责逻辑，但在回应性方面显得较为缺乏。震惊全国的“铬超标胶囊事件”，其问责回应能力不尽如人意，不仅没有统一渠道予以公布，从目前能够获得的信息来看，也缺乏具体细致的问责结果，有的省市则无从查知问责决定。尽管媒体均报道这次事件“共有76名相关责任人员受到处理，其中厅级干部7人、处级干部24人、科及科以下干部45人”，但这样的问责结果似乎是以数量和级别来应付公众舆情，虽有一种气势压人之感，实为敷衍了事。该事件之后，时隔两年，又是在浙江，相同的问题再次出现②，问责效果可窥一斑。公众需要的是政府对事件发生的根源进行公开的深刻反思，找出每一个环节的监管问题之所在，并有针对性地对责任人作出处理，而不是像看客一样围观闹市里那些事不关己的新闻。从当前的药品监管问责实践来看，基本上停留在学术界所称的“同体问责”阶段，也就是“政府部门自身的监督或上级部门的督查”。问责要想充分发挥其回应，仅依靠同体问责显然不够，必须引入“异体问责”。这不仅要求政府通过召开新闻会等方式对事件进展和处理结果进行通报，更重要的是要以负责任的态度回答公众质疑、反思问题之所在、提出方案杜绝同类事件再度发生，当民众对政府不信任时，主要负责官员必须引咎辞职。在行政问责的理念之下，政府官员必须有效回应民众与媒体，其形式与渠道也应更加多样化，尤其应增加官民互动、现场问政、监管公开等活动的开展。
（五）问责处理结果的公开度和透明度不足问责制的核心要义在于回应，而回应的有效性要求整个问责的过程以及问责处理结果都应公开透明。这也是行政问责相比传统意义上的公务员奖惩处分的一个重要特点。根据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第20条的规定：“问责决定一般应当向社会公开。”这是对行政问责应当公开透明所作出的原则性规定，但内容太过于简略，还需要对公开的内容、形式作出更详细的规定。实践中，有的事件问责决定公开度较高，详细列明了问责主体、问责对象、问责事由以及责任承担方式，如“欣弗事件”。在笔者看来，“欣弗事件”的问责处理决定在公开透明层面具有榜样性的意义，其不仅列明了问责对象的职务、姓名，还简要地说明了官员因何原因受到问责、承担的是何种责任（直接责任、主要领导责任、重要领导责任等），这在“齐二药事件”以及“铬超标胶囊事件”问责处理中就未能体现。因此，如何在立法层面对问责公开进行更为全面而细致的规定，建立统一的问责信息渠道，以保证行政问责回应社会功能的有效实现，将是行政问责法治化改革的重要目标。
三、药品监管行政问责法治化改革的基本路径
（一）于法有据如果说邓小平时代中国的改革是摸着石头过河，强调探索和积累经验，那么三十多年后的今天，中国的改革已进入深水区，更加需要的是顶层设计。十八届三中全会对全面深化改革作了总体部署，特别讲到，凡属重大改革都要于法有据，确保在法治轨道上推进改革。在强化依法治国的今天，制度创新、大胆改革已不能成为政府突破法律规定的借口。凡是确定要改革的领域，首先要制定和修改相关的法律，以确保改革在法治的轨道上进行。药品监管体制改革以及与之相配套的问责体制改革，都应当以于法有据为前提。问责的制度化仅仅是问责发展中的表象需求，将问责机制的核心策略和方法上升为法律并良好实施，才是我国问责机制得以良性发展的归宿[11]。2014年10月召开的十八届四中全会以依法治国为主题，详细描绘了法治中国的新图景，这体现了党中央对国家治理方略的高瞻远瞩，更体现了全国人民对建设“法治中国”的殷切希望。法治不仅要求监督公权力，把公权力“锁进笼子里”，更要求依照法律的权限和程序去规范权力的运行。药品监管行政问责的法治化改革，首先要求问责依据规范化。我国尚缺乏一部国家法律层面的行政问责依据，目前行政问责主要依靠的是党内法规和地方上制定的政府规章，无法形成统一的行政问责制度。建议制定一部《行政问责法》，在法律中明确行政问责的主体、问责对象、归责原则、责任承担、问责程序、救济途径等一般性问题，为问责制的实现提供法律依据，真正使行政问责有制可守、有章可循。同时在《药品管理法》中进一步对药品监管问责的特殊制度，包括药品监管问责的具体事由、问责对象、承担责任的情形等做出明确规定。
（二）权责一致对于药品监管领域，行政问责的法治化不能仅仅满足于在规范层面建立问责制度，更要求以科学为基础，合理分配监管职能和监管责任。这就需要在法律和行政法规层面明确药品监管部门的监管职责，在药品监管机构中科学地规范各具体职能部门的设立、职责权限的划分以及相对应的法律责任，做到权力、职责、法律责任的清晰及协调。现有法律规范对于药品监管部门的监管职责规定并不明晰，极易泛化监管部门行政不作为责任，使得“监管不力”“用人不当”“”等口袋概念成为药品监管行政问责的兜底条款。以是否造成损害结果作为药品监管部门承担法律责任的依据，而忽视了对药品监管职责履行过程的审查。药品监管行政问责的归责原则不应当是结果责任，它必须符合行政许可法律责任的一般原理，还必须尊重药事管理的科学基础。因此，“权责一致”的关键在于理顺药品监管相关各部门之间的职责与关系，以“可责性”为核心科学界定“直接负责的主管人员”的范围。建议在《药品管理法》修订之时，改变现行抽象模糊的规定方式①，在“总则”中对国家食药总局、省级人民政府药监部门、市县级人民政府药监部门的权限予以明确。现有《药品管理法》缺失对于地方各级人民政府与药品监管部门的职责划分，建议在修法时增加规定：“县级以上人民政府统一领导、组织、协调本行政区域内的药品监管工作”。使之成为对各级政府领导问责的法律依据，以强化地方各级人民政府对药品监管所负有的领导职责和责任意识。
（三）全面问责我国药品监管问责的启动主要是针对已发生的药害事件的追究程序，而对日常工作中的问责缺乏必要的制度保障。行政问责范围狭窄，成为一种灾难事件后附带的善后程序，导致问责缺乏对风险评估、监管决策的关注，一些本该在事前和事中就可以避免的失误照样发生。行政问责制实施的根本目的是促使公共部门更好地运用公共权力维护、实现和发展公共利益。药品监管的核心任务是保障药品的质量，一旦发生问题，任何的惩处和补救往往都难以弥补受害者身体和精神所受到的伤害。因此，在药品监管领域，不能仅满足于事后问责，而要建立起覆盖全部监管权限的全面问责制度。这就需要引入前瞻性的药品问责机制。前瞻性行政问责，即要求履行药品安全保障的部门在管理和服务的实践中对公共治理、公共服务以及公众相关需求的趋势进行把握，洞察先机，以前瞻主动的姿态发现问题，制订出公共管理的战略发展规划，解决相关问题，避免公共管理主体履行职能时越位、错位和缺位[12]。更为重要的是前瞻性行政问责制着眼于事前的督促和预防而非事后的惩戒，从根本上改变将行政问责制看成事后追究责任惩戒性制度的思维。为实现前瞻性问责的目标，就必须建立行政决策问责制度。建议在制定《行政问责法》时，明确把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，还要建立起相应的决策责任追究制度及责任倒查机制。除了针对行政决策的事前问责之外，还要加大事中问责力度，摒弃慵懒、无为的官僚气息，彻底杜绝日常监管走形式、走过场的现象，发动群众、媒体的力量对监管部门的履职情况进行监督。从目前《药品管理法》的规定来看，对药品监管部门事中监管的权限规定较为笼统，缺乏具体的监督检查细则和办法，从而在实践中很难鉴别药监部门是否在实质上履行了日常监管职责。尤其对于医疗机构使用药品的监督，由于监管权限的不清晰，实践中几乎处于空白。有鉴于此，建议《药品管理法》在修改时增设“药品使用”一章，规定“食品药品监督管理部门依法对药品使用单位实施药品使用质量管理规范的状况进行监督检查”。此外，还需要在《药品管理法实施条例》中，或者由国务院制定专门办法，对药监部门的日常监管职责做出明确规定，使得药监部门对药品研制、生产、经营和使用全过程不仅仅“有法可依”，而且“守土有责”。以此为药品监管行政问责的全面覆盖提供法律依据。
（四）公开透明前文已述及，行政问责制与传统意义上的要求行政机关承担的行政责任之不同，在于回应性。正是回应性的存在，使得行政机关及其公务人员的行政责任不再是一纸上级决定，而成为公民政治生活中可触摸的真实体验。如果将这种回应性丢弃，行政问责也就退化为简单的追责，其原本应有的补充传统追责方式不足的功能也就无法得到充分发挥。当前药品监管部门公开政务信息多出于被动，一般情况下是在发生药害事件以后的处理过程中，这样危机公关式的信息公开在一定程度上缓解了民众的焦虑和不安情绪，对于社会稳定有积极作用。但是从现有的问责实践来看，还没有真正做到公开透明。建议在今后的问责过程中，政府要积极通过各种媒体渠道公开对问责事件的调查进程，对公众关切的具体问题要有针对性的回应，接受媒体和公众的监督；对问责处理结果的公开，不能仅有惩处名单，而应揭示问责官员的违法、违纪行为，以及问责的规范依据；要在公众与药监部门之间建立起畅达的日常交流、对话平台，一方面有利于向公众传播用药风险相关知识，另一方面也使公众的呼声和要求得以融入行政决策、执行、反馈的每一个阶段。
[关键词]行政问责；问题；困境；发展趋势
近年来，随着民主政治的不断推进，从中央到地方都在积极开展行政问责的实践。特别是自2003年“SAILS”事件以来，行政问责广泛地应用于公共行政领域，一场场“问责风暴”在中国掀起，此清明政风温暖了千家万户。确实，“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”是对强化政府责任意识、打造现代责任政府作出的精辟概括。行政问责能够督促政府及其官员更好地履行职责，真正做到“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”，建立起廉洁、高效的责任政府。2006年3月5日，总理在《政府工作报告》中强调要建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。2008年行政问责制首次写入《国务院工作规则》和《国务院2008年工作要点》，这些都表明行政问责制已进入一个新的发展阶段。行政问责的本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究，体现了所谓责任政府的原则，是责任政府的具体体现形式，其最终目的在于保证政府系统的正常运行、遏制权力腐败以及保障公众利益尽量不受损失或损失最小化。近年来，在行政问责建设方面已取得了一定成效，但由于我国行政问责制刚刚起步，各种配套制度和机制尚未健全，民主问责的氛围尚未形成，无论从实践上还是从制度上都处于发展阶段，其发展也呈现出一些新趋势。
一、由“火线问责”向“常态问责”转变
我国行政问责制刚刚开始实行，无论从实践上还是从制度上都处于初级阶段，因而当前涉及的问责案件，主要是严重的生产安全事故、生命安全公害事故、突发性灾难、重大的食品卫生案件、腐败案件、拆迁事件以及严重的经济案件，采取的方式主要又是事后查处，一批官员被“火线”追究责任，高到省部级，低到一般公务员，用“问责风暴”来形容，一点不为过。从每次引起的“问责风暴”来看，问责往往是在民愤大、社会关注度高的公共突发事件上进行“火线问责”。应该承认，“火线问责”是非常有威慑性的，它告诫大家，如果谁再犯这样的错误，也会面临同样的命运。而在日常工作中，少见这种问责。重大事件与重大事故直接关系群众的生命财产安全，关系社会发展与社会稳定，对这一类问题不仅要问责，而且应加大问责的力度。但是，“风暴”终究有暂歇的时候。如果把问责仅仅局限于这一类“非常态事件”上，那就失之片面了，也不符合行政问责的客观要求。行政问责既不是解决一时一地问题的权宜之计，也不是为了给舆论或民意一个所谓的“交代”，更不是为了提升党和政府形象而刻意彩排的所谓“政治秀”。它是社会主义民主政治制度建设的应有内涵，是中国共产党面临新形势新任务之际加强自身建设特别是干部队伍建设的必然要求，也是确保一个政府正常运转的迫切需要。
日常的小错不问责，必然会在一定时期内积累出大问题。这就出现了一个现象，“问责风暴”易见，问责常态难求。如果我们的“问责”不能制度化、日常化，就有可能因缺乏有效的监督机制制约而“大事化小，小事化了”，导致“问责形式化”。而那种只对那些被媒体和社会关注的事以问责，更是有可能造成某些官员，前几个月刚被免职，休息一段时间后很快就官复原职；甚至，某些官员此处被免，他处荣升的“问责不问官”现象，而欲实现问责从风暴走向常态，必须重视民意。俗话说，金杯银杯不如人们的口碑。民意参与问责，上下结合进行问责，只有这样，问责官员在日常工作中的失误，才可能减少或避免发生大的错误。日常的问责。正是避免重大事故产生的根本。这样的问责方式尽管没有“风暴”那么惹眼，但它具有长久的生命力，是一种可持续性的问责。同时，信息的及时公开，新闻媒体的及时介入，也是问责走向常态化的必然选择。权力和责任向来是正相关的，权力越大，责任就越大。“问责风暴”的刮起，其意图是要官员警醒，明白肩上的责任。但责任的明晰不能每次期望“风暴”来实现。问责作为建设责任政府的关键，必须在制度的框架下，早日从“风暴”走向常态。一旦“火线问责”转变为“常态问责”，政府工作人员在日常工作中就会更加小心谨慎，更加务实、认真地去工作，去尊重民意。这样在制度建设的过程当中，本身也会给避免事故的发生带来有益的影响。
二、由“弹性问责”向“规范问责”转变
当前问责的特征可归纳为“弹性问责”，即问责的依据是行政性的，每一个官员的责任或者比较模糊，或者缺乏明确的法律依据，或者仅仅是行政首长的临时性决策，问责往往取决于领导人的意愿和意志。即由行政领导确定是否要问责，什么样的事情需要问责，什么样的事情不需要向责，问责的力度如何，什么样的人应该承担什么样的责任，什么样的人可以不承担责任；主要取决于领导人的意愿和意志、被问责的下级官员在问责过程中总是处于消极被动的地位。甚至，领导高兴了就问责，轰轰烈烈抓几天，找几个替罪羊了事，领导不重视，问责就成了纸上谈兵。且这类问责只问一般工作人员，少有“大官”；到底该由谁来“问”，也没有解决好，问责主体是上级领导、是“官”，容易为暗箱操作和袒护留下缝隙。这一类的问责虎头蛇尾的多，能够坚持下来的寥寥无几。
目前我国问责制基本还停留在行政性操作上，推动行政性问责走向程序性问责，必须在制度上加以重视。而在未来的行政问责中，该不该追究责任?追究谁的责任?更多的是依据事实和有关规定来进行。问责制度是国家政治制度和国家监督体系的重要组成部分，是否形成健全有效的问责制度，是衡量成熟法治国家的重要标志。《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党纪律处分条例》《党政领导干部辞职暂行规定》以及《国家公务员法》等法规的出台，成为问责处分的主要依据。也预示着行政问责正向制度化、法制化方向深入发展。标志着行政问责正在由权力的“弹性问责”向制度的“规范问责”转变，即从以前的“权力问责”向制度化、法制化转变。
三、由“同体问责”向“异体问责”转变
行政问责的法制化固然有必要，但在现有法律框架下，代表民意的人大代表及人大常委会也仍然能有所作为。他们完全可以依法主导行政问责，并促其常态化，最终实现问责效力的持久性。行政问责制通常被划分为同体问责和异体问责，同体问责是指政府对官员的问责，或政府系统内部上级对下级的行政问责，其主体是所谓的“上级”；所谓异体问责即指问责主体是本系统之外的问责。现在我们所推行的行政问责主要是“同体问责”。由于同体问责本身的局限性，因而，建立和完善“异体问责”非常急迫和重要。从目前我国的现行制度安排来看，启动各级人大常委会对政府官员的问责制，是一条比较可靠的途径。人大常委会可以组成专门的调查委员会，展开独立的调查，举行听证会，听取公众的意见和建议，然后启动质询、罢免等程序。与同体问责制相比，这样的异体问责制无疑是一种更有效、更符合政治文明要求的问责制。此外，公民参与也是异体问责的重要形式。孟德斯鸠曾说过，任何拥有权力的人都有滥用权力的倾向，这是亘古不变的道理。官员使用的公共权力是人民给的，那么人民也应该对他们权力使用进行监督。公民参与行政问责，既是公民参与的常见表现形式，也是异体问责的主要途径。甚至可以说，公民参与就是行政问责的度量表，公民在行政问责制中的参与状况，不仅直接决定着问责制的实施状况，而且还体现出一个社会的政治民主状况。公众参与、社会舆论在推动对官员进行“问责”中的作用越来越大。可以预见，“异体问责”必将取代“同体问责”。
要实现真正意义上的“异体问责”，权力公开是关键。权力公开可增强政府和官员的行政透明度。因为在现实社会中，很多腐败事件往往是因为“暗箱操作”而产生。而“异体问责”的前提基础就是知情，公民的知情源于政务的公开，对人民负责就要让人民知道政府和官员应该做什么?正在做什么?做得怎么样?是否称职?否则行政问责就容易成为一笔糊涂账。为此，要求政府的组织程序和权力框架必须公开、政府的信息资源必须公开、政府的决策必须公开、政府的行政行为必须公开，只有做到这些，才能把政府和官员置于公众监督之下，问责才会有实质性的意义。
四、由“过错问责”向“绩效问责”拓展
政府的治理目标和绩效评价标准是行政问责的主要问责标准和问责内容。在新公共管理中，政府的治理目标和绩效评价标准发生了改变，并由此对新公共管理对行政问责内涵产生最重要的影响。一些学者为了区别新公共管理阶段的行政问责与传统公共管理阶段的行政问责在绩效评价上的不同，提出了“结果导向型行政问责”的新概念，这种结果导向型行政问责的转变趋势不仅出现在发达国家，而且在一些发展中国家如巴西、墨西哥、马来西亚等国家也正在进行中。这是西方国家从1990年代开始兴起的政府绩效评估理念在实践中的具体反映，也是我国当前行政发展的趋势。
