伴随着铁路管理体制改革的深化，铁路局属施工企业已完成了公司化改造，转变成为“四自”市场竞争主体。环境的变化和自主经营地位的确定，给铁路局属施工企业提出了提高素质、加快发展的要求。制定发展战略，实施战略管理已成为铁路局属施工企业适应环境变化的重要应对之策。 一、实施战略管理的必要性和意义 在高度集中的计划经济体制下，企业的经营活动均在政府严密的计划控制之下。企业没有经营自，也没有经营压力，制定发展战略既没有必要，也不可能。改革开放以来，随着社会主义市场经济的逐步确立，企业的经营环境和市场地位发生了重要变化。铁路管理体制改革的深化和有形建筑市场的完善，已打破了条块分割的原有格局。现代企业制度的建立确立了铁路局属施工企业的市场主体地位。面对日趋激烈的竞争和即将到来的优胜劣汰局面，铁路局属施工企业原有的管理模式已不适应企业发展的需要，特别是没有明确的发展思路将可能成为企业能否在竞争中生存下来的关键性因素。制定发展战略，实施战略管理，清楚地了解市场环境的变化，准确地判断企业在市场中的位置，更好地依据市场环境的变化调整企业的发展方向和经营思路，更有效地配置企业的各种资源，从而建立一套规避风险、稳妥取胜的盈利模式，对于铁路局属施工企业来说无疑是十分必要的。 实施战略管理的意义在于:首先，实施战略管理能提高企业适应市场竞争环境的能力。凡事预则立，不预则废。对于铁路局属施工企业来说，继续依靠铁路局的保护政策生存已不可能了。走向全国大市场已成为生存发展的必然。在参与全国大市场的竟争中，有没有明确的思路，能否把握住目标市场，能否按照明确的发展思路配置好企业的各种资源，将最终决定企业在市场中的竞争能力。其次，实施战略管理能提高企业的管理水平。 实施战略管理首先对企业的经营管理者提出了素质上的要求。企业的经营管理者必须有能发现别人没有发现的市场机会的战略眼光，必须有敢于做出战略决断的能力，必须有将战略决策变为企业整体行为的组织协调能力。实施战略管理也对企业的组织体系和业务流程提出了较高的要求。企业的组织体系和业务流程必须围绕企业的发展方向进行重构和再造，必须围绕战略目标和方针，不断协调各方面的关系，进行生产要素的优化组合，不断提高市场开发和技术创新能力，提高企业各种资源的利用效率，进而实现企业整体素质和管理水平的提高。第三，实施战略管理能使企业更好的融人国际竞争环境，提高企业参与国际竞争的能力。加入世贸组织后，随着保护期的结束，国外建筑企业将进入国内市场，竞争将更加激烈。国外企业的进人，将带来许多先进技术和管理理念。实施战略管理，树立明确的赶超“标杆”，在与国外企业的竟争中主动学习先进技术和经验，有利于提高企业适应国际竞争环境的能力，同时也有利于企业瞄准其他国家市场提供的准人机会，积极实施走出去战略，不断扩大生存空间，在竞争中融入国际市场，使企业的管理与国际通行的管理模式接轨，保证企业在激烈的国际市场竞争中占有一席之地。 二、实施战略管理的主要内容 战略管理的内容包括三个方面:战略设计、战略实施和战略评估。战略设计是战略管理的规划阶段。要求提出企业使命和总体战略目标，进行市场竞争环境分析，找出关键性的战略要素，看清楚外部的机会与威胁和内部的优势与劣势，根据市场与竞争环境分析，确定企业的市场定位并拟定战略方案，作出战略选择。战略实施是战略管理的行动阶段。在实施中，要求将战略规划的内容落实到年度工作计划中去，培育出支撑战略的企业文化，创造出有效的机构组织，调整目标市场，准备预算，开发和利用信息支持系统并制定相应政策激励员工和有效配置资源。战略评估是战略管理的最后阶段。在战略实施过程中，外部和内部环境因素是经常发生变化的。战略评估就是按照确定的评价标准去检验战略规划落实的状况。针对实施结果采取相应措施，必要时调整战略。战略管理的这三个阶段，相辅相成，融为一体，战略设计是战略实施的前提，战略实施又是战略评估的依据。 而战略评估反过来又为战略设计和实施提供经验和教勺11。 在战略设计阶段，铁路局属施工企业应注意以下几点:第一，领导斑子要有使命感，要真正把制定发展战略当做企业管理创新的重要内容去落实好。 要真正认识到，建立现代企业制度，实现公司制改造后，首要的任务之一就是制定企业发展战略，规划好企业的发展方向。企业最终能否在市场中站住脚并有较大的发展，在很大程度上决定于企业领导班子的战略思维水平。一方向正确，企业的路就会越走越宽阔。方向错误，企业就会越走越艰难，最终走进死胡同。在公司的法人治理结构中，董事会是经营决策机构，应当承担起制定发展战略的责任。董事长是企业的法定代表人，应当是制定发展战略的第一责任人。公司领导集体和首脑人物的使命感和战略思维，往往是公司发展的核心推动力量。是企业持续成长，经久不衰，立于不败之地的关键。第二，要认真调查企业内外部环境，给企业定好位。制定发展战略，首先要搞清楚企业目前所处的位置，这包括五个方面的定位:一是业务领域定位，即在哪个行业从事经营活动。就局属施工企业来说，目前只能定位于建筑业。二是产品定位，即在行业中生产什么产品、服务于什么顾客，满足公众的什么需求等。局属施工企业目前只能定位于为铁路路网的扩建和更新改造服务这样的位置上。三是发展目标定位，即思考在一定的时间后要达到的目的地在什么地方。既然是制定发展战略，那么企业就必须把目标定得高一点，如果若干年后还维持企业现有的经营水平，那就没有必要制定发展战略了。我国国民经济平均增长速度7%以上，企业的发展速度从营销额这一指标上说，至少不应低于7%。四是出发点定位，即思考公司现实的出发点在什么地方。如果把握不准自己在市场中的现实位置，也无法准确制定发展规划。五是资源潜力定位，即思考公司资源能力、知识潜力与竞争者的相对强弱关系。总之，认真调查企业内外部环境，摸清楚企业面临的机遇与挑战，摸清楚企业自身的优势与劣势，准确地给企业定位，是制定发展战略的前提条件。第三，要做好发展战略的起草工作。要组织专门力量从事这项工作，企业的各职能部门和战略经营单位都应参与发展战略的起草，做好相关职能规划和子规划的安排。要注意借助“外脑”，向企业外各类专家学者咨询，改善战略设计所需的知识结构，防止知识结构不全使企业决策的前瞻性和全面性受到影响。要抓住影响企业发展的主要矛盾，着眼于解决主要问题去起草规划。就铁路局属施工企业来说，国有企业普遍存在的体制是当前的主要矛盾，应着眼于在规划期内解决这一影响企业发展的最大难题。起草发展规划，在体裁上不一定要搞大部头的战略报告，只要把企业的战略思想、战略目标、战略方向、战略重点、战略对策和战略步骤讲清楚，并通过一定的文字形式确定下来也就可以了。第四，按规定程序组织好战略规划的论证和决策工作。要召开研讨会，在一定范围内广泛征求意见，要按照决策程序在“新老三会”上进行决策。#p#分页标题#e# 在战略实施阶段，铁路局属施工企业应注意以下几点:第一，划分好层次，正确处理决策与执行的关系。以前国有企业的领导体制实行的是集体决策、集体负责，责任很难明确到人，无法严格划分决策与执行的责、权、利关系。现代公司体制下，董事会是决策层，经理班子是执行层。由于容易出现“内部人控制”问题，欧美一些大公司开始推行CEO体制，即首席执行官制度。在80%的公司中，首席执行官由董事长兼任。其职责主要有三点:一是制定发展战略、实施战略控制;二是选择经理班子成员:三是塑造企，.业文化。总经理则负责企业主营业务的日常运营，承担的是首席运营官的职责。这样的制度安排，既能保证决策与执行的一体化运作，又能明确的划分出决策与执行的层次，使法人治理结构真正实现各负其责、协调运转。因此，按战略管理层次和日常经营管理层次进行划分，建立首席执行官制度是值得探索的。第二，制定好年度工作计划是战略实施的关键。 年度工作计划是战略管理层次和日常经营管理层次的衔接点。战略实施取决于年度工作计划的制定和实施。年度工作计划也是考核经理班子、制定并实施激励约束方案的依据。由经理班子按战略要求制定年度工作计划，经董事会、股东会决策后执行，按执行结果考核并激励经理班子是否能实施好发展战略的关键。这一点，铁路局属施工企业虽改了制，但做得并不好。第三，按战略要求调整好企业的组织架构。这包括按项目法施工调整企业的业务流程;按产品链进行分立式产权重组，形成内部市场的相互协作关系;建立相应的用人、分配机制，制定好激励约束方案;培育有自身特色的企业文化等等。这些方面，铁路局属施工企业与地方先进施工企业相比差距还是很大的，再不加快改革速度，将会因机制落后而被市场淘汰。 在战略评估阶段，铁路局属施工企业应注意的是:第一，要建立市场化的考核指标体系，并按考核结果兑现奖惩。要注意人力资本的价值，对经理人必须有合理的激励方案。应尽快引入年薪、期权等激励机制。第二，要关注内外部环境的变化，及时地对战略进行调整。第三，要建立相应的组织，进行相应的制度安排，确保战略评估成为企业管理的重要工作内容。 总起来说，战略管理的三个阶段是一个整体，无论是战略设计、战略实施或评估，都要讲究系统性、科学性、艺术性和稳定性。制定方案时，尽量考虑周全，防止关键性因素没有考虑到，导致战略上的失误。要科学地、实事求是地制定战略、实施战略，较高的决策成功率从来都是建立在科学的基础上的。要讲究艺术性，因为战略实施是最困难的阶段，要求员工有严明的纪律，有承担义务和损失的牺牲精神。成功的战略实施与经营管理者调动员工积极性的组织协调能力有关。战略设计非常好，由于人际关系协调不好导致战略实施失败的例子是很多的。要讲究稳定性。战略二字本身的含义就是超前一段时间指出目标。但是，这个目标要有相对稳定性，不能朝令夕改。否则，必然导致企业管理混乱。这种稳定是企业发展所必须的，但也是相对的。因为战略管理过程本身就是建立在连续监控内部和外部的动态和趋势的基础上去快速地适应各方面的变化。对铁路局属施工企业来说，在实施战略管理的基础上，确保企业的改革、发展和稳定，无疑是今后几年最为重要的工作内容。 三、实施战略管理应注意的几个问题 首先，制定和实施发展战略应该开放思维，从更宏观的角度考虑问题。全路21个铁路局属施工企业如果各忙各的、各自为战，势必会形成“鹏蚌相争，渔翁得利”的局面。走联合经营之路，通过联合形成规模优势，力争在既有营业线更新改造中处于有利地位，是铁路局属施工企业应该认真思考的一个问题。各局属施工企业利用相互间的优势资质，互相提供投标阶段的便利，帮助对方开辟市场;相互之间提供资源，进行施工组织方面的联合;相互参股进行资本联合，这是铁路局属施工企业应对日趋激烈的外部竞争的好方法之一。从竞争走向竞合，以联合经营应对新的挑战，应当成为局属施工企业的战略选择。 其次，要坚持创新精神。国有企业改制成为有竞争实力的公司制企业，要比国外资本、民营资本组建企业打人铁路建筑市场难得多。公司改制挂牌只是艰难的改革之路的第一步。国有企业自身存在着许多民营企业所没有的弊端。这些弊端已成为生产力发展的体制。谁想立足于国企改革的潮头，谁就应该大胆创新，勇于向这些体制性弊端发起冲击。国有企业的改革必须始终在创新中前进。要学习和贯彻同志“5•31”讲话精神，敢于吃“螃蟹”，通过不断地改革创新，使企业实现“脱胎换骨”。 第三，要处理好各方面的关系，为战略实施提供好的内外部环境。要处理好与大股东的关系，在突破体制方面寻求政策支持。要发挥党组织的政治核心作用，围绕企业改革发展，不断改进工作内容和活动方式，正确而有效地指导企业的改革和发展。 要坚持全心全意依靠工人阶级的方针，保障员工的主人翁地位，调动和发挥员工的积极性、主动性和创造性，让员工积极投人到战略实施中来。要加强与行业管理部门、行业协会的联系和交流。及时掌握行业中的各类信息，寻求指导和帮助，确保战略实施不会出现大的失误。
要以邓小平理论、三个代表”重要思想为指导。积极适应国家发展环境的新变化和新要求。以富民强县为目标，编制“十二五”规划。全面贯彻落实科学发展观。围绕省委提出的四抓三支撑”总体思路和“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”区域发展战略。围绕发展与和谐两大主题，抓住特色农业、工业发展、旅游开发、科教兴县、改善民生五个重点，实现项目带动、交通建设、城镇发展三大突破，创新体制机制，加强资源整合，优化发展环境，促进全县经济社会又好又快发展。要准确把握全县发展的整体特征、阶段特点、开发潜力、比较优势、发展条件、环境支撑和制约因素，客观分析全县经济社会发展面临的形势任务、突出问题和主要矛盾，从有利条件和不利因素来分析，从发展的基本趋势来判断，从科学发展观的要求来把握，坚持与时俱进，科学发展，积极适应发展变化的形势，客观分析，深入研究，科学把握，继承中创新，创新中发展，不断完善发展思路。正确把握和处理好速度与结构质量效益、内需与外需、投资与消费、中央与地方、经济发展与社会发展、改革发展与稳定等重大关系，使发展中各个方面相互适应、相互促进、良性互动，实现经济发展与社会和谐的有机统一。要积极转变发展方式，着力增强自主创新和可持续发展能力；完善体制机制，着重解决关系全县经济社会发展全局性、战略性的重大问题；明确“十二五”时期和今后一个时期全县经济社会发展的指导方针、发展思路、主要任务、战略重点和保障措施，使规划成为指导全县未来国民经济和社会发展的行动纲领。
二、十二五”规划编制的主要任务和分工
部门规划按照市直部门安排由县直有关部门组织编制。总体规划纲要、重点专项规划、区域规划的编制分工如下。十二五”规划体系由总体规划纲要、重点专项规划、区域规划和部门规划组成。按照体系组成。
一）开展重大问题研究。认真总结和评估全县规划实施工作的基础上。准确把握国家宏观政策趋势。以及今后面临的形势和任务，要按照体现科学发展、和谐发展、可持续发展、又好又快发展的战略思想。充分吸收和利用规划实施以来县内外的成功经验。针对规划实施过程中存在问题。以解决矛盾、完善思路、提出举措为出发点，认真深入研究关系全县经济发展、社会稳定、民生改善的一些全局性、战略性重大课题，重点对“十二五”时期的经济形势、发展环境、思路目标、结构调整、产业布局、区域发展、人民生活、改革开放、资源环境、生态保护、灾后持续发展等重大问题开展前瞻性研究，理清长远发展思路。全县“十二五”规划基本思路和重大问题研究，由县发改委商县直有关部门组织开展前期研究工作。
二）编制总体规划纲要。编制专项规划、区域规划以及制定各项经济发展措施和年度规划的依据。要按照“十二五”及今后一个时期全县经济社会发展的总体要求。以发挥比较优势、转变发展方式、增强区域优势为突破口。突出总体规划的战略性、纲领性、综合性、超前性、实效性，国民经济和社会发展规划纲要是总体性、纲领性的规划。以科学发展、和谐发展、统筹发展为主线。以优化资源配置、调整经济结构、改善人民生活为抓手。确立全县国民经济和社会发展的总体发展战略目标、战略布局、战略任务、战略重点和战略措施。全县“十二五”总体规划纲要，由县发改委牵头组织协调，抽调专职人员，聘请有资质的专家，邀请社会各界知名人士参与，听取人大、政协等各方面的建议意见后编制。
三）编制专项规划。着力加强编制各个专项规划,紧紧围绕基础设施、结构调整、产业升级、区域发展、能源利用、公共服务、市场体系、生态环境、农村环境综合治理、园区建设等重点。谋求长远。指导该领域发展、决定该领域重大工程项目建设和安排政府投资的依据。要立足实际。规划纲要在特定领域的延伸和细化。专项规划是以全县国民经济和社会发展的重点产业、特定领域为对象编制的规划。明确不同领域、不同行业、不同区域的定位、开发方向、发展重点、战略措施等。县级重点专项规划、区域规划的编制，由县发改委根据县政府统一部署，商县直有关部门提出编制方案，报县政府批准后组织编制。
以总体规划为方向。立足现实。关注民生。要以国家产业政策为导向，专项规划的编制必须以部门规划为基础。充分做好上下衔接。着眼长远。提出符合发展规划的具有支撑作用的重大项目。
四）编制部门规划。各部门经过与市直部门的充分衔接。开展深入调查研究的基础上。并根据国家产业政策和总体规划纲要，部门发展规划由各分管领导牵头。结合全县发展现状。独立完成部门规划的编制。部门发展规划要体现可操作性强、发展方向明确、预期目标清晰的特点。提出部门“十二五”发展规划项目。部门发展规划形成后，要报发改委备案，同时报送专项发展规划编制的牵头单位，做为专项发展规划编制的基础依据。
五）推进规划体制改革。改革规划管理体制。规范规划编制程序。使规划编制工作更好的适应社会主义市场经济体制的要求和全县经济社会发展的需要。具体工作由县发改委提出意见，要结合“十二五”规划编制工作。创新规划编制方式。加强各类规划衔接。负责组织推进。
三、编制工作进度安排
全县“十二五”规划编制工作分为四个阶段：根据市上对“十二五”规划编制工作安排的进度要求。
第一阶段（前期研究阶段）对规划编制工作进行动员部署。做好规划执行情况的分析、评估和总结工作。加强与国家、省上、市上规划思路、重大课题的衔接。扎实做好各项规划编制的前期研究工作。下发《县国民经济和社会发展“十二五”规划编制工作安排意见》安排部署规划基本思路及重大课题前期研究工作。科学确定重点专项规划、区域规划编制范围和领域。
第二阶段（基本思路研究阶段）制定全县“十二五”规划总体方案。并组织专家进行论证。报县委、县政府审定。依据县委、县政府审定批准的全县“十二五”规划总体方案，研究确定全县“十二五”总体规划思路以及各个专项规划、区域规划的基本思路。征求各部门、各单位、各阶层、各系统意见和建议。充分听取和吸收社会各方面的意见和建议修改完善的基础上。分解任务，明确责任，加强与国家、省上、市上各项规划的衔接工作，开展重点领域重大建设项目筛选确定工作。
第三阶段（纲要草案起草阶段）起草全县“十二五”总体规划纲要基本框架。就宏观管理目标、重点领域的发展战略、发展方向和对策措施等开展专题调研、咨询论证。报县政府审查。根据陇南市“十二五”总体规划基本思路和县委、县政府关于编制“十二五”规划的指导意见。完成各专项规划和区域规划的研究起草工作。根据我县“十二五”总体规划纲要编制的基本思路。形成“十二五”规划纲要基本框架草案。
第四阶段（纲要起草完善阶段）广泛征求和吸纳社会各界对纲要草案的意见和建议。编制完成全县“十二五”规划纲要。提交县人大审议。就全县“十二五”总体规划纲要基本框架草案。进一步修改完善。经县政府审查通过后报县委审定。
四、工作要求
全面总结经验。为编制“十二五”规划提供依据。同时。加强和改进“十二五”规划编制工作，各部门要对本部门的十一五”规划实施情况进行评估。找准存在突出问题和主要矛盾。认真总结规划的编制工作经验。力争及早将全县各领域重点建设项目纳入国家和省上的规划中。
一）围绕战略目标。突出规划重点。要统揽全局。求真务实。超前思维，统筹兼顾。深入思考。科学谋划，周密部署，认真分析“十二五”及今后一个期间面临的重大战略性问题，对重点任务、重点领域、重点区域、重点项目等，研究提出解决问题的思路、对策和措施；对一般的竞争性领域，制定政策导向，规范市场秩序，促进形成公开、公平和公正的市场竞争环境。科学界定规划编制范围，重点突出政府履行公共职责的基础设施、重要资源、产业发展、生态环境、公共服务等领域。各领域规划编制必须做深做实，增强针对性和可操作性，切实成为政府审核项目、安排投资的依据，为企业决策、引导社会投资方向提供参考。
二）立足项目建设。加强研究论证。项目特别是重点项目是落实规划建设任务的重要载体。特别是需要国家、省上审批、平衡和协调。和一些由政府协调建设、不直接参与投资的支柱产业大型项目，实现规划目标的主要手段和重要支撑。要研究确定一批关系全局、意义深远、带动作用强、可持续发展的重点项目。并由政府配置资源的工业、交通、能源、水利、环保、生态、市政、教育、卫生、科技、文化等领域建设项目。及早开展项目前期研究及论证工作，为全面完成市级重点规划、专项规划的编制和实施提供保障。
三）强化调查研究。科学编制规划。加强调查研究。改进规划评估论证方法。使政府决策能更深更好地反映民情。规划编制过程中，增强规划编制工作透明度和公众参与度。提高规划编制工作的民主化和科学化水平。要认真做好规划编制的基础调查、信息搜集、课题研究、项目论证等前期工作，并采取座谈会、协调会等多种形式广泛听取有关方面意见，特别要注意倾听利益相关者的意见和建议。规划编制程序上，要建立和完善规范化的民主制度、衔接制度、论证制度、公布制度、评估制度等。
四）坚持统筹安排。加强衔接协调。规划之间的衔接协调是保障规划科学性、有效性、可行性和操作性的必要前提。各部门、各系统要按照下级规划服从上级规划、专项规划服从总体规划的要求。切实加强宏观调控重要指标、支柱产业、基础设施、重要资源开发以及关系全局的重点项目布局和主要对策措施等方面的衔接协调。防止规划部门化，加强部门之间、系统上下、行业内部的分工合作。确保全县“十二五”规划体系内总体规划纲要与重点专项规划、区域发展规划衔接。避免规划冲突，增强规划的全局性、指导性、一致性和协调性，形成规划在解决经济社会发展重大问题上的合力。要科学准确地测算全县“十二五”预期指标，做好“十二五”以后主要经济社会发展的展望和战略设想。加强本县规划和省、市及国家各类规划相衔接，充分体现国家和省上要求，使我县经济社会发展尤其是重点项目建设获得国家及省、市上的大力支持，突出全县“十二五”规划体系编制的科学性、可行性、超前性和实效性。
五、保障措施
一）加强组织领导。县政府成立以县长为组长。成员单位由县政府有关部门组成。县委副书记、常务副县长为副组长的县“十二五”规划编制工作领导小组。
关键词：战略管理 方向管理 自组织控制 概率特征 实践价值判断
一、目标管理与方向管理
1.目标管理
目标管理的想法自古就有，但作为概念的科学界定及管理方法的完整设计，大多数人认为是由被世人誉为“现代管理学之父”的德鲁克（Peter F Drucker），在1954年出版的《管理的实践》一书中首先提出的。从拟管理系统控制方式的视角看，战略管理之外的当下所有管理理论及管理实践，从严格意义上均可归类于目标管理。目标管理方法应用之广泛，可囊括至小到一个家庭的收支、一个企业的生产、销售、产值、利润等的目标控制，大到一个国家GDP、CPI、全球政治经济秩序等的目标控制。
目标管理的基本方法，无外乎首先对拟管理系统进行深入的研究，而后根据拟管理系统的实际，预设一个具有可行性的工作目标，再而后运用各种针对性的调控手段，对拟管理系统实施控制。管理者希冀在特定资源的有效配置前提下，使系统的运行输出不断趋近先前所预设的工作目标。对管理效果优劣的评价，亦是建立在工作目标实现与否乃至实现顺利与否的基础之上。
从古代主要以调整人与人之间关系为目标的管理思想，再到英国工业革命以后，以工业化大生产为背景的管理思想，直到19世纪末20世纪初所出现的古典管理理论，乃至现、当代的所有科学管理的理论，纵观人类数千年来管理思想的发展，以及体现于各行各业的管理实践，毋庸置疑，目标管理的方法都取得了极大的成功。
就控制方式而言，目标管理的基本控制方式就是负反馈控制。负反馈控制是一种通过反馈信号使系统净输入信号减弱，系统再输出与系统目标的误差减小的控制方式。作为目标管理基本控制方式的负反馈控制，其控制的最终目的，就是通过不断比较输入与输出的信号，调整拟管理系统运行状态，使系统输出趋近并最终达到预设的工作目标。
目标管理控制所采用的负反馈控制方法，本质上是一种对“不变目标”的控制。即一旦拟管理系统的工作目标预设，该目标就是当下系统运行的唯一追求，管理中的一切调控手段都是为实现预设工作目标服务的。这种以实现工作目标为目的的管理，我们姑且把它称之为“实现式管理”。
这种以不变工作目标为追求，以实现式管理为手段的管理模式，不管以何种形式在何时出现，都无法改变其作为一种技巧管理模式的特质。在管理过程中，一旦工作计划目标确定之后，管理者更偏重的是如何提升、完善有助于拟管理系统趋近目标的控制手段。
当然，所谓不变目标的管理，在目标管理者的管理实践中，并非绝对意义上的一成不变，在实际的目标管理过程中，工作目标的微调甚至较大调整都是允许且是必须的。但是，这种调整受到两个原则的严格限制：其一、工作目标管理的任何调整都是在一个确定不变的稳态下完成的，管理系统本质上呈现出的是一种具有回复机制的超稳定结构。其二、管理系统运行过程中所有立足于控制的调整，都是在量变的范围内进行的，预设工作目标与调整后的工作目标，在质上是没有改变的。
目标管理中的“预设工作目标”与战略管理中的“战略规划目标”是既有区别，又有联系的两个不同概念。就区别而言，工作目标表现为具体层面的操作状态，战略目标表现为愿景层面的憧憬状态；工作目标是个别目标，战略目标是一般目标；工作目标与环境扰动呈线性关系，战略目标与环境扰动呈非线性关系；工作目标是确定性目标，战略目标是非确定性目标；工作目标标示的是具体的目标点或目标域，战略目标标示的是管理系统演化过程中的发展趋势。二者的联系表现为战略规划目标寓于工作目标之中，工作目标服务、服从于战略规划目标，工作目标与战略规划目标在系统演化方向上具有内在一致性等。鉴于战略规划目标的非确定性以及实现的概率特征，目标管理方法适用且仅适用于工作计划中操作性目标的实现，不能简单移植到战略管理之中。
2.方向管理
与战略管理相对应的管理方法，是对系统演化趋势进行控制的管理方法，即本文所研究的“方向管理”的方法。战略管理中的战略规划目标，其涵义主要有两点：第一、战略管理系统的规划目标不再是一个确定的点或者具有一定区间的目标域，而是一种方向的导引，体现为系统在远离平衡的条件下，从一稳态向另一更加稳定的稳态的跃迁；第二、系统在从一稳态向另一稳态的跃迁过程中，整个系统演化的方向具有不可逆性，系统演化表现为且仅仅表现为方向上的稳定性趋势。在方向管理的认识中，系统演化过程中对战略规划目标的偏离甚至放弃，并不必然地预示管理系统的崩溃，而是管理系统在内外随机因素影响下，战略规划目标调整至与系统演化方向一致的适合性优选。
方向管理就是对演化系统在演化过程中，从一稳态向另一稳态跃迁的变化趋势进行研究的理论。方向管理的核心任务，是控制战略管理系统在两稳态之间演化的方向，方向管理的基本控制方式是自组织控制。
1977年，前西德的Springer-Verlag出版社出版了哈肯（Hermann Haken）的《协同学导论》。这本书中对“自组织”这一概念有一段非常形象的比喻。哈肯说：“比如说有一群工人，如果每个工人在工头发出的外部命令下按完全确定的方式行动，我们称之为组织，或更严格一点，称它为有组织的行为”，“如果没有外部命令而是靠某种相互默契，工人们协同工作，各尽职能来生产产品，我们把这种过程称为自组织” 。哈肯认为，就一般意义而言：“如果系统在获得空间的、时间的、或功能的结构过程中，没有外界的特定干预，我们便说系统是自组织的”。哈肯为提醒大家注意还特别强调：“这里‘特定’一词是指，那种结构的功能并非外界强加给系统的。”
我们在对比研究德鲁克目标管理思想与哈肯自组织管理思想的时候，意外发现德鲁克在组织管理的认识上，竟然与哈肯的自组织管理思想异曲同工，表现出惊人的内在一致性。德鲁克在1945年出版的《公司的概念》一书中，提出企业应该培养“有管理能力”的、有“责任感”的工人和建立一个“自我管理的工厂社区” ， 在该工厂社区内的管理，更多呈现出的是一种人与人之间相互默契的配合而非强加的干预。德鲁克在1973年出版的巨著《管理：任务、责任和实践》一书中，更进一步提出“知识工人”（Knowledge Worker）的概念，在德鲁克的理想中，如果每一个知识工人都努力成为并确实成为自主的管理者而非被动的被管理者之日，也就是企业最终成为自我管理的理想社区之时。德鲁克理想中的企业，虽然还不是严格意义上的自组织社区，但已经具备了成为自组织社会形式的最基本的要素，开了自组织管理研究的先河。哈肯的自组织管理思想与德鲁克关于自我管理的工厂社区的设想，对方向管理理论的研究，具有极其重要的意义。
从信息论的角度看，所谓的自组织，也可以理解为是“系统在没有外界关于系统内部模式的任何现成信息输入的情况下，通过适当的物质流，能量流，可以自发地形成某种时间模式、空间模式或时空模式”的组织形式。而自组织理论已有的研究成果亦表明，在信息支持不充分的条件下，系统完全能够通过要素间的优化组合、相互默契的自我管理，“自发”形成有序结构的模式。
这种自发模式表现在战略管理的实践中，就是战略层面新领域的开拓性研究、转型时期的探索性规划、管理过程中突发事件的处理等内含大量不确定性因素的、具有自组织特征的结构模式，方向管理理论就是对该类模式的尝试性研究。
二、战略管理的研究思路调整与方式改变
1.战略管理研究的思路调整
从目标管理到方向管理，首先是战略管理研究的思路调整。
战略管理的理论研究，可以上溯到20世纪30年代甚至更早，但作为系统的战略管理理论的演化，应该源自于20世纪60年代，其演化路径大致分为三个阶段：从20世纪60年代钱德勒（Alfred D.Chandler）创立结构战略学派 ，安索夫（Ansoff）创立计划战略学派（又称为资源配置战略学派），到20世纪70年代安德鲁斯（k.R.Andreus）创立目标战略学派，可作为第一阶段。这一阶段战略管理学家的研究思路，明显受到19世纪末20世纪初的经典管理理论以及30年代行为管理理论的影响，研究者关注的重点或曰战略管理的因素分析，主要集中于企业内部。20世纪80年代波特（Michael.E.Porter）所创立的的竞争战略学派，可作为第二阶段。波特在对企业进行的竞争力量结构分析中，关注点明显从企业内部管理要素的分析，转向了外部环境因素对企业竞争能力的影响。20世纪90年代，普瑞哈拉德（C.k.Prahald）和哈梅尔（Hamel.G）提出的企业核心能力理论，将企业战略管理研究的重点，重新拉回到对企业内部管理因素的分析，可作为第三阶段。该阶段的研究，现象层面仿佛是认识再次回到出发点的思维轮回，但认识的基础较之第一阶段的研究已经有了根本的区别，普瑞哈拉德和哈梅尔是在对企业进行环境分析和竞争力量分析的基础之上，研究企业如何进行优势整合，以及知识和资源在企业核心能力中的地位，认识层面明显呈现出哲学意义上的螺旋式上升、波浪式发展。
从战略管理理论演化的三个阶段看，战略管理学家们用了半个世纪，从研究思路上完成了一个内外内的否定之否定的认识过程。但在这样的认识过程中，我们发现，无论企业组织架构的设计、资源的配置、竞争力量的分析乃至战略目标的规划上，理想化特征非常明显。在大多数战略管理学家看来，所有的管理系统理论上都是可分析系统，所有影响战略管理的相关因素理论上都是可知、可控的。大多数战略管理学家设计思路的出发点和落脚点，几乎全部集中在战略目标的如何设计和完成之上，这一思路的潜在假设是，战略目标的设计和战略目标的实现必须是一一对应的，至少在理论上其结果必然是：设计的科学保证了实践的可行，实践的可行保证了目标的实现。
但从方向管理的视角看，我们不能不遗憾地指出，战略规划目标的设计如果寄希望于必须和战略规划目标的实现一一对应，实际上是管理思路上的乌托邦，不仅在实践上是不可行的，在理论上也是不可能的。而造成这种思路偏差的很重要的原因，首先是最近半个世纪以来作为母科学的“管理学”的停滞，这种停滞不可避免地制约了战略管理理论的发展，导致当下的战略管理理论实际上成为不同程度残缺的理论体系。其次是战略管理理论本身研究工具的落后。当下战略管理研究领域中，建立在以牛顿力学为基础的经典科学及一一对应的线性思维之上的研究工具，并不完全适用战略管理的研究。认识到目标管理的方法在战略管理中的局限性，将战略管理研究者的思路从线性思维调整为非线性思维，将自组织管理思想运用到战略管理的研究之中，是当前战略管理研究的重要任务。
2.战略管理模式的改变
我们之所以强调战略规划目标的实现过程中，管理者更多是对战略方向的把握而不是拘泥于战略目标的实现，原因就在于，战略规划与一般工作计划在质上是不同的两种管理模式，这种质的差异直接带来了管理方式上的不同。
众所周知，企业的战略规划具有长期性，但战略规划与一般工作计划（包括长期工作计划）的区别，首先不在于时间的长短，而在于对各自目标确定性与非确定性的认识与管理方式的不同。战略规划与工作计划相比较来看，工作计划是立足于过去的基础之上，战略规划是建立在未来的基础之上；工作计划主要为系统内部因素所决定，战略规划主要为系统外部因素所决定；工作计划侧重于目标管理，战略规划侧重于方向管理；工作计划是静态的管理，战略规划是动态的管理；工作计划是形而下的方法、技巧的管理，战略规划是形而上的“道”层面的管理；工作计划的时间反演是对称的，战略规划是不可逆的；工作计划目标的实现具有一一对应的线性特征，战略规划目标的实现具有非线性的概率特征；工作计划目标是具体的、可操作的，战略规划目标是愿景层面的憧憬……。
在目标管理层面，所有的工作计划，不仅一定要内涵具体、确定的预设工作目标，而且工作目标的达到与否是管理成败的最基本判据。而战略规划则不然，战略规划目标的达到与否对战略管理而言并不是第一位的，如前所述，系统演化过程中对战略规划目标的偏离甚至放弃，并不必然地预示系统的崩溃。为保证系统前进方向的正确，保证系统跃迁后的稳态较之前一稳态更稳定，在战略管理的过程中，甚至不排除对原战略规划目标的彻底颠覆，系统演化方向的正确与否，才是战略管理成败的基本判据。
这种管理思路与管理方式的转变，乍看似乎离经叛道，实则正反映了战略规划与一般工作计划的本质区别，反映了方向管理与目标管理的本质区别。
三、战略目标实现的概率特征及系统演化方向的确定性
1.与内随机性相关的战略目标的不确定性
从自组织控制的视角看，战略规划中系统预设目标实现的不确定性，不仅归因于来自系统环境的外随机性，更由于系统自身的内随机性。从理论上讲，外随机性不仅可以研究，而且有N多解决外随机性对目标干扰的方法。内随机性则完全不同，它与系统自身“与生俱来，生死相依”，它才是系统战略目标实现表现为概率特征的根本原因。
所谓内随机性，乃是混沌理论中最重要的概念之一，洛仑兹（E.N.Lorenz）常将“内随机性”与“动力随机性”、“自发混沌”等概念作为等位概念看待。哈肯把这种现象称之为“确定性混沌”，并研究发现这种“无规律运动来源于完全决定性方程” ，只不过混沌现象产生的根源，从本质上讲，在系统内部而不是外部。
这种因内随机性而带来的系统运动状态的不确定性，看似非常奇怪，不可思议，因为它“完全与我们通常的直觉相违背，也许这是由于直觉在先天上是线性的”〕，但是在自然界、社会领域的确是普遍存在的，只不过我们没有意识到而已。
比如，洛伦兹在混沌理论中“对初值的敏感依赖性”（即“蝴蝶效应”）的研究，以及由此导出的“长期行为不可预测”、“非周期性” 等重要结论，因为它与17世纪牛顿力学诞生以来大家已经习以为常的的线性思维方式相悖，长期不为人们所理解，以至于人们对长期行为所表现出的非确定性的概率特征，竟然走向了麻木不仁和大惊小怪两个极端。而其实这种起点微小差异可能导致终点巨大差异的思想精髓，两千年前我国的《汉书·司马迁传》中的“差以毫厘，谬以千里”，早已精辟概括，只不过大家没有和研究“高级有序叠加”现象的混沌理论以及不确定性联系到一起罢了。
2.战略目标的不确定性与战略目标实现的概率特征
内随机性对战略规划目标实现不确定性的影响，是内生于系统之中的。战略规划目标实现的概率特征，是战略规划系统自身演化过程中所表现出的必然规律。
目标管理中工作目标实现的确定性特征，和战略管理中规划目标实现的不确定特征，是两种不同管理模式下所表现出的两种不同特征。在目标管理中，管理的基本控制方式是负反馈控制，而负反馈控制的本质，就是通过不断比较输入与输出的信号，调整拟管理系统运行状态以缩小偏差，使系统趋近并最终达到具体的预设工作目标。在目标管理的模式中，具体工作目标实现的确定性是系统价值体现的前提条件，那怕这种确定性是必须附加一系列特定条件的确定性。不确定性在目标管理的框架内不仅是不允许的，也是无意义的，因为目标无法确定性实现的目标管理，不仅表现为管理系统的控制失败，实际上就是对目标管理模式的颠覆。而战略管理则不同，由于内、外随机性影响所导致的长期行为的不可预测，战略目标本质上就具有不确定性。在这样一种认识前提下，战略规划目标的最终实现与否，不是战略管理成败的判别标准，在战略管理的过程中，为了保证系统演化方向的控制，甚至不排除对战略规划目标的彻底颠覆。战略规划目标的愿景形态及其实现的概率特征，才是战略管理的题中应有之意，系统演化方向的把握才是战略管理的根本追求。
战略目标实现的概率特征看似一个新问题，其实在很多理论研究中早有不同程度的体现。马克思在《资本论》中就曾经提出经济规律“始终只是以一种极其错综复杂和近似的方式，作为从不断波动中得出的、但永远不能确定的平均情况来发生作用” 。早期的计量经济学也认为，经济模型带有随机偏差，是计量经济学研究的必须，其原因就在于任何经济模型的有限变量，都无法穷尽现实经济系统中可能遇到的随机因素及其所伴生的不确定性。与方向管理理念不同的是，早期的计量经济学及其他的诸多管理理论，都没有认识到不确定性是管理系统本身所固有的基本特征，没有认识到这种不确定性不仅来自于外随机性的影响，更来自于内随机性的作用，他们希望通过增加变量和方程的数量，来提高系统描述的客观性和对未来预测的准确性，实际上无异于缘木求鱼，永远不可能达到目的。
与我们对战略目标实现的概率特征的研究思想最接近的，是20世纪上半叶爱因斯坦与波尔两大科学巨人之间，关于微观粒子运动的确定性与非确定性的世纪之争。爱因斯坦在以牛顿力学为基础的线性思维方法的约束下，对微观粒子运动本身所具有的不确定性及其所表现出的概率特征大惑不解，他无论如何也无法相信上帝竟然也掷骰子，而且“上帝不仅掷骰子，有时还把骰子扔到看不见的地方。”他对哥本哈根学派长达三分之一世纪的质疑，其认识论意义早已超出量子力学本身。而他最终对微观粒子运动本身所具有的不确定性及概率特征的承认，不仅对我们今天研究战略目标的不确定性与战略目标实现的概率特征，具有极其重要的启迪意义，同时也充分体现了社会科学与自然科学融合的两极相通。
方向管理理论告诉我们，在战略规划中，必须树立“清晰是相对的，混沌是绝对的”、“战略目标的确定性是相对的，不确定性是绝对的”、“系统长期行为的可预测是相对的，不可预测是绝对的”等一系列与内随机性相关的观念，清醒认识到战略目标的不确定性 ，从根本上是来自于因内随机性而带来的系统运动状态的不确定性，战略目标实现的概率特征，是任何拟控制系统所固有的，不以管理者的意志为转移。
3.战略目标的不确定性与系统演化方向的确定性
强调战略规划实施过程中战略目标实现的不确定性及其战略目标实现的概率特征，并不意味着与管理系统演化方向确定性的对立，亦不意味着目标管理模式与方向管理模式的对立。其实，作为一个统一规划的管理系统，其演化方向与存在于具体的工作目标之中的战略规划目标，在本质上应该是一致的，目标管理中的工作目标中包含方向，方向管理中的方向亦存在于工作目标之中，二者是不能割裂的。但方向的一致并不必然表现为战略目标与工作目标现象层面上的等同，战略目标与工作目标的差异同样也并不必然表现为方向的不一致，战略目标实现的不确定性与系统演化方向的确定性是辨证的统一。比如以共产主义的实现为例，我们可以把人类共享天下大同等，作为我们追求并期望实现的社会发展的战略规划目标，但这种目标仅仅是社会管理所追求的最高层面的合方向性目标，它的确定性与不确定性就体现在，它虽然内涵了社会发展的方向及其在该方向社会发展的不可逆性，即作为整个人类社会发展的追求天下大公的基本方向是确定的，但未来社会的组织结构形式、社会分配机制等工作层面的具体目标，如作为社会最基本单元的家庭是否应该作为私有制产物而解体，个体生活需求是否按需分配等，是无法也不可能预存于未来社会发展的规划目标之中的。如果一定要将其规划为社会发展的战略目标，其实现的不确定性是显而易见的。但这种不确定性，丝毫不影响人类社会不可逆转地向着天下大公的方向前进。
四、在管理的战略层面把握系统演化的方向
1.把握系统演化方向的“一带三”原则
在战略规划的设计与实施过程中，如欲正确把握系统演化方向，我们认为应该遵循方向管理中“一带三”的基本原则。所谓“一带三”原则，最基本的是系统演化从低级到高级的原则，而判断系统是否遵循了从低级到高级的演化，在二级层面有三个比较原则：从简单到复杂的原则、更加有序的原则和后一稳态较之前一稳态稳定性更好的原则。
长期以来，生物的世界与物理的世界两军对垒，以达尔文与克劳修斯为代表，形成系统演化方向中的进化论与退化论之争。马克思、恩格斯对达尔文进化论思想给予了高度评价，认为生物物种从低级到高级的进化，不仅在自然科学领域意义重大，在社会科学领域同样意义非凡，因为它不仅能够客观、正确地反映自然界与社会演化的过程，而且揭示了自然与社会发展的辩证法和内在规律，指明了自然界与社会演化的正确方向。这种认识同样适用于战略规划中的方向管理。对于一个战略规划实现过程的前瞻性战略把握，拟管理系统演化方向上的从低级到高级，是一个最基本的掌握原则。所谓的“低级”、“高级”，其实是相比较而存在的。就操作而言，比较的主要尺度有三：第一、系统能否通过熵减保持有序更加有序的状态；第二、在系统的跃迁过程中，后一稳态较之前一稳态稳定性是否更好，第三、后一稳态较之前一稳态在结构、功能等方面是否更复杂。只要我们掌握了系统演化的“一带三”原则，就有了判断系统演化方向的工具。
2.战略层面的文化认同是方向管理的基本保证
马克思主义哲学是人类认识自然、社会的优秀成果，马克思主义哲学的很多结论，对于我们研究方向管理具有重要的指导意义。譬如，历史唯物主义肯定历史决定论，就是肯定社会历史发展方向的确定性。但历史唯物主义又从来不否认在历史发展进程中人的主观能动性的作用，从来不否认在具体行为上的人的抉择性以及这种抉择对历史发展进程的影响，这就是不否认社会历史发展进程中的不确定因素。所谓的人的抉择，往往取决于人所认同的文化框架。社会文化的作用之一，就是它可以使人不自觉地从自己信奉的文化中寻求对任何事物进行分析的角度、思维框架和判断标准。
在社会领域中，离开了人与人的需求的管理，实际上是毫无价值的管理。因此，所谓的社会政治、经济等领域的战略管理，完全可以理解为人的管理和对人的管理。拟管理系统的演化方向确定之后，执行管理的人的因素将起到至关重要的作用，而人对战略规划目标的文化认同，是方向管理成功的基本保证。《尚书·泰誓》中曾记载了当年武王伐纣，八百诸侯会师盟津，在牧野举行誓师大会上的一段名句：“受有亿兆夷人，离心离德。予有乱臣十人，同心同德。”何谓“同心同德”？心就是愿望，德就是思想、信念、意志。在具体的管理实践中，我们早就发现：短期目标可使人同力，长期目标可使人同心，对战略规划在文化上的认同，可以使人同德。同德是方向管理的基本保证。
在关于文化认同的研究中，四个概念的区分非常重要，这就是目的、目标、愿景和理想的区分。所谓目的，就是想要到达的地点或得到的结果，可以用“实现”来表征。所谓目标，就是期望达到的境地或标准，可以用“达到”来表征。目的和目标作为点或区间的预设，通常在战术层面体现，带有非常明确的功利色彩和可操作性。愿景和理想则不同。愿景是人们所向往的前景，是生动、具体的情景式描述。理想是对未来事物的期望与梦想，是对未来事物臻于最完善的境界与向往。就表达形式看，愿景以具象的形式呈现，理想以抽象的形式呈现，但二者在对人的行为抉择的影响上有共同之处，即本质上都是为了在战略层面的憧憬中确定努力的方向，而不是如目的、目标管理所苛求的当下落实及具体实现。
方向管理中的战略规划目标，其实就是控制主体在愿景、理想层面的向往与追求，虽然它同样具有功利性诉求和操作性表现，并存在于具体的工作目标之中，但更多要求的是参与追求的个体与群体在文化层面的认同，是个体与群体对拟控制系统奋斗方向的认同。在文化认同基础上的这种向往与追求，对团队乃至个体的激励是无与伦比的，其所产生的凝聚力与向心力是无与伦比的。正是这种文化的认同，能够成为拟管理系统中人与人之间相互默契配合、自组织控制的基础，成为拟管理系统能够沿着正确方向前进的最基本的保证。
四、实践价值判断――拟管理系统前进方向的判断标准
道路决定命运，方向导引未来。尤其在在重大的文化革命、科学革命、工业革命、社会革命等到来之时，在前无古人、无现成经验可资借鉴的重大的理论创新、实践变革到来之时，在突发事件的处理过程之中，如何始终把握系统沿着正确方向前进，实为至关重要。
以社会变革为例，应该说，尽管我们过去并没有从理论上深入研究社会大变革时期的方向控制，但事实上人类早就发现，在重大社会变革时期，与其对某一社会变革的举措进行所谓的“科学”理论判断，莫如进行更为有效的实践价值判断。
为什么实践价值判断标准在大变革时期的作用如此重要？因为“方向”管理理论主要研究的是系统的演化过程，研究的是系统如何从一稳态向另一稳态的跃迁。以社会领域为例，每当重大社会转型期到来之时，如文化革命、科学革命、工业革命、社会革命、重大社会改革等的到来，由于上述革命、改革更多的体现为“破旧立新”，往往没有成熟的经验可供借鉴，没有或基本没有有效信息支持，加之系统内随机性、外随机性的双重作用，长期行为的预测极其困难甚至根本不可能，因此实践价值判断的标准，就成了这一时期最重要的是非判断标准。通过实践价值判断，我们可以清晰地看到系统演化过程中系统是否更加有序、更加复杂，后一稳态较之前一稳态是否更加稳定。君不见，中国伟大的社会主义实践，邓小平同志关于“白猫、黑猫”的形象比喻及“生产力标准”等，无不深刻地囊括了实践价值判断标准的科学内涵，标示了社会发展从低级到高级的前进方向。
从马克思主义的观点看，实践价值判断标准其实体现的正是“实践是检验真理的唯一标准”。 而实践检验中暴露的不足，本来就是一种必然的无奈和前进的代价。原因非常简单，因为人类当下能够掌握的科学理论永远是不完备的。所谓的人的认识，永远是在特定历史阶段、特定文化背景下，由具有有限阅历、有限知识、有限能力的特定的人完成的，因而方向管理所追求的并不是管理中每一步骤的准确无误，而是保证管理在战略方向上的最小失误，保证全局的发展始终保持从低级到高级的进化，仅此而已。
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作者简介：
[关键词]人才；发展；战略；规划
一、城市人才发展战略的内涵与特点
“战略”一词最早源于军事斗争。在古汉语中，“战略”的意思是“战争的方略”或“用兵的谋略”。《中国大百科全书》对战略的释义为：“指导战争全局的方略。即指导者为达成战争的政治目的，依据战争的规律所制定并准备实施的战争方针、策略和方法”。这一释义揭示了战略的本质属性，指明战略是对战争全局的筹划和指导。随着研究的深入与社会的发展，战略理论和方法日益广泛地应用于政治、经济、科技、教育、文化和社会发展等领域，仅我国就制定有国民经济与社会发展战略、可持续发展战略、科教兴国战略、人才强国战略等部级战略。
(一)城市人才发展战略的内涵
根据上述战略的释义，我们可以将城市人才发展战略定义为：一个城市根据经济社会发展的需要，所制定的关于促进人才资源长久开发和长远发展的总体谋划和思路。
这一定义包括三层意思：一是始终以发展为主旨，不断提高人口素质，促进人力资源向人才资源转变，这是城市人才战略的指导思想和根本目的。二是以调整和优化人才结构为主线，保证人才与经济社会发展的供需结构平衡，这是判断一个城市人才发展战略成功与否的关键。三是以战略谋划为主体，根据城市的基础条件和面临的内外形势，制定能够促进人才资源开发和人才能力建设的指导方针和战略对策，这是实现人才发展战略的方法、步骤和手段。
人才发展战略是一个复杂的系统。在一个动态发展的社会中，尤其是在当前人才流动壁垒日益削减的情况下，人才总是在单位之间、城市之间、国家之间不断的流动。同时由于知识经济时代的到来，知识的老化加速，人才的知识储量、技能经验、综合素质等方面，只有不断地提高，才能跟得上社会发展的步伐。所以，城市人才发展战略系统包括以下四个相辅相成的组成部分：以能力建设为核心的人才培养战略，以智力引进为导向的人才引进战略，以能力和绩效为依据的人才使用战略，以规模和效率并重为原则的人才结构调整战略。
(二)城市人才发展战略的特点
1、全局性。无论是国家人才发展战略，还是城市人才发展战略，它们所研究的都是指导人才发展全局的规律，所制定的都是关系人才发展全局的决策。一个城市的人才发展战略必定要为经济社会发展总战略服务，并为城市发展的全局提供全方位的人才支持，这是由人才的特性决定的。人才是具有较高创造力和贡献力的人力资源，他们是城市经济社会发展的基本要素，对于其他自然资源和社会资源起着重要的主导性作用，但人才必须与其他生产要素相结合才能发挥作用。所以，城市人才发展战略的最主要特点在于根据人才发展的规律，将人才发展战略放在经济社会发展的框架内组织，紧扣经济社会发展目标展开，并贯穿于实现目标的全过程，达到以人才发展战略来引领人才发展的方向之目的。
2、长期性。凡是战略，都是基于对未来的预测和期望所制定的长远谋划。人才发展战略的着眼点应该是人才在未来相当长时期内的发展问题，而不是眼前的或是短期的或是随时的发展问题。所以，一般来说，城市人才发展战略应以5至10年甚至更长的时间为宜。
3、发展性。发展是城市人才战略的本质属性。一个城市的人才资源必须在数量上不断增加、在素质上不断进步、在能力上不断提高、在贡献上不断加大，这样才能体现出人才发展战略的功用，也才能满足经济社会不断发展的需求，从而促进城市的可持续发展。
4、指导性。城市人才发展战略规定了人才资源在一定时期内的发展方向和目标以及实现目标的途径和对策，从而指导着人才的长远和全面发展。因为人才是最具创新性的资源，其发展方向呈多元化的趋势。为了引导这些人才为城市发展服务，将人才聚集到城市建设中来，人才发展战略必须具有指导性。但应该指出的是，城市人才发展战略的这种指导性是宏观的，针对一个城市的人才资源整体发展而言，而不是仅仅针对人才个体发展的微观指导。
5、应用性。制定人才发展战略的最终目的是为了应用。为了更好地指导实践，城市应紧紧立足本地实际，科学预测城市发展的进程，根据城市产业结构的调整和社会发展的需求，制订相应的、有针对性的人才发展战略。
6、相对稳定性与适应性。人才发展战略一旦制定，就要在总体上保持相对的稳定性。只有相对稳定，才能被有目的、有计划、有步骤地贯彻执行。但在本质上，城市人才发展战略只不过是对未来人才发展的一种愿景，由于国内外形势瞬息万变，城市人才发展的外部环境和内部条件时时都可能发生变化。所以，人才发展战略还应该具有一定的适应性。对外部而言，人才发展战略要适应外部环境的重大变化；对内部而言，人才发展战略要与人才管理体制、人才再生产的全过程、人才资源的效能相适应。
(三)人才发展战略与规划的异同
人才发展战略具有丰富的内涵，但城市在制定和实施人才发展战略时，往往将人才战略与规划混为一谈。为此，有必要对人才发展战略与规划进行一些比较和剖析。
在内涵上，人才发展战略是一个国家或地区关于人才发展的长远的总体的目标与思路。人才发展规划是人才战略的具体化过程，即从宏观战略的角度出发去探索和掌握人才发展运动的规律，并运用这些规律去规定和控制未来时期人才发展状态的活动；在层次上，人才发展战略是人才规划的思想与方向，人才发展规划是人才战略的落实和展开；在内容上，战略一般由战略思想、战略目标、战略重点、战略部署、战略对策等部分构成，规划的内容则包括对现状的分析、未来的预测、发展的目标及重点、比较具体的对策措施等；在实施上，规划一般被称之为“发展的蓝图”、“行动的纲领”，讲求的是按步骤实施，战略则不一定像规划那样按部就班，而是在战略思想和目标指导下呈现出多元化、跨越式发展的特点；在效用上，人才战略所研究的是关系人才发展全局的问题，规定了人才资源在未来一定时期内的发展方向和目标以及实现目标的指导性意见，是对人才发展带有引导和约束作用的总体性谋划；人才规划作为与经济和社会发展总体规划相配套的专项规划，是党委政府有关综合规划和战略意图在人才工作方面的具体体现，是政府对人才发展进行宏观调控的一种手段。所以，战略比规划站得更高，看得更深远，影响力更大、更久，更带有抽象性，更讲究有取有舍，重点突出，以谋求整体最大效益。
上述分析可见，人才发展战略与规划存在很多的不同点，但二者的联系也非常密切。对于一个城市的人才发展来说，仅有人才战略是不够的，还必须根据人才发展战略制定详细的人才规划，才能保证人才发展战略的贯彻实施。因为，人才战略仅对人才问题提出宏观性的要求和谋划，不可能对实施的具体问题做出精细的规定。要实现人才发展战略，还必须针对本地区的内外条件和实际情况，对人才战略加以分解和细化，制定出有具体的数量、质量指标和完成时限要求的人才规划。通过事先的规划，人事部门可以“用恰当的技术、在恰当的时间和恰当的地点向用人单位提供恰当数量的人员”，为城市未来的人才发展做好前瞻性配置，这样人才战略在实施过程中才具有可操作性。所以，人才规划实际上是联结实际行动与人才发展战略的纽带，它既有目标上的坚定性，始终保持人才战略所确定的长远发展目标的相对稳定性，同时又便于指导处于不断发展中的人才工作实践，具有实际的指导价值。
正因为人才发展规划与人才发展战略之间存在这种不可分割的联系，所以，在实践中，人才规划与人才战略在制定时也常常混合在一起，或者将人才发展战略的思想、目标、内容作为人才规划的组成部分，或者将人才发展规划作为人才战略整体框架中的一部分。在我国已有的各种人才发展规划中，根据预测时间的长短，可以分为短期规划(1年以内)、近期规划(5年以内)、中长期规划(5-10年)、长期规划(10年以上)。其中，绝大部分中长期和长期人才发展规划都是战略与规划的混合体，这些规划可以称之为人才发展战略性规划。
二、人才发展战略的体系构成
对于人才发展战略的构成体系，我国学者仁者见仁，智者见智，提出了不同的观点。如中国人才研究专家王通讯先生认为，人才开发战略应该包括六项战略要素：现实、目标、战略指导思想、战略重点、战略阶段、战略措施。对现实的分析是制定战略的出发点和基础，包括对人才现状进行定位，考察人才的数量、性别、年龄、职称、学历等方面情况，然后分析出人才发展所具备的优势和劣势；目标是战略的指向和落脚点，也就是确定若干年后人才发展要达到什么样的规模、质量和结构；指导思想是战略的重心和灵魂，是战略制定工作成功与否的关键所在；战略重点是指实际操作过程中的难点、关键之处。人才发展战略的成功与否，必然会有几个比较重要的环节要重点突破，以达到破一关而胜全局的功效；战略阶段是为了达到战略目标而主观划出的实施时间段，一般来说，人才发展的战略阶段要根据经济社会发展的阶段来相应地制定，如以5年、10年、15年或20年为期；战略措施是战略指导思想的具体化，是服务于战略指导思想并为实现战略目标服务的，如政策调整，对策建议等。
北京大学政府管理学院人才与人力资源研究所所长肖鸣政教授认为，人才发展战略由四个部分构成：战略构想或者愿景、战略目标、战略对策、战略路线，并依照这个框架进行了“北京市‘十一五’期间人才战略研究”，将北京市的人才战略构想概括为三点：把北京建设成适宜优秀人才生活、工作、创业、发展的人才集聚之都；把北京建设成为智心合一、人力资本持续增值，最具活力和充满希望的人才竞技之都；把北京市建设成为各类人才能够得到充分发展与价值实现的人才开发之都。
中国人事科学研究院的余仲华研究员则认为，人才战略规划的内容大致可以分为状况分析、战略目标、实施对策、操作调整四个部分。状况分析部分主要摸清人才资源的现状、问题及问题产生的原因，这是制定人才战略规划的实证性基础；战略体系部分是人才战略规划的核心和关键，一个符合组织特点的、切实可行的人才战略规划包括战略思想、战略目标、战略重点、战略步骤、规划方案等内容；实施对策部分是战略实施的展开，主要指实现战略目标所必须采取的政策或对策建议；操作调整部分是指对战略实施过程中可能会遇到的问题采取修正或调整方案。
从以上观点可以看出，我国学者对人才发展战略的构成体系基本能够达成共识，即人才发展战略应该包括战略思想、战略目标、战略重点、战略阶段、战略对策、实施路线等内容。但是，对于人才战略与人才规划的内容体系，我国学者并未作明确区分，两者的内容混杂在一起。如学者们提出的调查现有人才状况、制定人才发展目标，提出战略实施对策等内容，既是人才发展战略的组成部分，也是人才发展规划的重点构成。我们认为，人才发展战略体系应该与人才规划有所区别，在战略目标、战略思想、战略重点上体现出战略的宏观性、指导性、长期性等特征。同时，人才发展战略可以兼顾人才发展规划，在战略阶段、战略对策、实施路线等方面体现中长期规划的部分内容，但呈现的角度应侧重于战略管理，而不仅仅是规划方案。
三、城市人才发展战略的设计要求
1、要符合当地实际，突出地方特色。我国城市人才发展的资源潜力巨大。截至2006年底，我国有大中小城市660多个，城镇人口达5.77亿，城镇化水平达到43.9％，而且正以每年1％的速度增长。但由于历史和地域等客观原因，我国城市的发展基础和发展阶段各不相同，制定人才发展战略必须立足本地实际，突出地方特色。如发展制造业的城市应该着重于对高技能人才的培养引进，发展高新技术产业的城市应该加强对创新型人才的多渠道开发，发展旅游业的城市应该强化旅游人才的发展。再如，拥有丰富教育资源的城市可以将人才发展的重点放在培养战略上，拥有较强经济实力的城市可以重点实施人才引进战略。总之，只有抓住城市发展的重点和关键，并充分利用本地优势资源，人才发展战略才能有的放矢。
2、要注重与城市发展总战略和其它战略的协调配合。人才问题是一种社会问题，不能脱离社会整体，就人才论人才。在人才发展战略制定工作中，既要考虑城市的经济基础、政治环境和社会现状，又要考虑到生产力布局、教育资源和人口资源的潜在需求，还要考虑到城市人才资源的现状和发展潜力，不能生搬硬套别国和别的城市的人才发展战略结论。应通过系统分析，找出人才发展的客观规律，找出各种要素之间的关系，权衡利弊，兴利去弊，统筹规划，全面实施。在次序上，一个城市总要先制定经济社会发展总战略，然后才能制定人才、教育、文化、能源等子战略。作为子战略，城市人才发展战略必须保持与总战略和其它子战略的协调一致，以便发挥好人才对生产力和社会发展的支撑作用，从而构成战略的整体功能，产生人才资源整体性开发的良好效果。
省里已制定了相关措施，并在着力推进。根据省委、省政府的工作部署，一段时间以来，战略支撑产业谋划上也做了一些相关的前期工作，取得了一定的效果。从刚才大家的发言中，感觉到大家对培育战略支撑产业的认识更加明确了,加快培育战略支撑产业是省委、省政府提出的一项重大战略思路。围绕这一思路。思路更加开阔了信心也更加坚定了培育战略支撑产业最关键的一个环节就是要抓好谋划，一定要让谋划工作走在前面，为战略支撑产业的发展定好向、开好路。下面，就战略支撑产业谋划工作，提几点建议。
一、谋划战略支撑产业要有用
经济发展既面临良好机遇，战略支撑产业是指竞争力最强、生长性最好、关联度最大的产业。当前。也面临严峻形势，中心任务就是保增长、保民生、保稳定，重要举措就是以项目建设为抓手，加快发展战略支撑产业，培育独具特色和核心竞争力的现代产业体系。研究、谋划战略支撑产业培育和发展问题，特别是谋划这个层次上，效果一定要体现出实用性，也就是说谋划的效果一定要有用，具体讲要考虑三个问题。
推进发展的过程很大程度上是项目在发力、起作用。谋划战略支撑产业，一是要有利于项目生成。发展靠项目。一定要围绕“点”和“段”来做，但是不能把目光停留在点”上、停留在段”上，确定“点”段”之后，还要注意把内容谋大、谋宽、谋长，谋出一个个具体的项目。一项产业具体做什么项目，一定要想清楚、谋明白、做扎实。要通过战略支撑产业的谋划，生成一批具体的项目。比方我二甲醚，河南是第一，全国也不落后，发展化工产业就集中在二甲醚这个点上，既可围绕“产”又可围绕“销”来谋划若干个项目，这样产业规模就做大了链条也延伸了
从某种意义上讲就是把我具有比较优势的交通区位、市场容量、资源存量、产业基础等进行合理的再组合、再配置、再利用，二是要有利于招商引资。战略支撑产业的培育。实现更大规模、更高水平、更加耐久的发展。现在加快经济发展的任务很重，要坚持经济平稳较快发展，除靠自身、靠国家政策扶持外，还必需借助外力，这个外力就是招商引资和衔接产业转移。现在招商引资、衔接产业转移不是拼“优惠政策”阶段了也不是只营造“环境洼地”就能招来商引来资的时期了而拼的硬实力，拼的资源条件、产业基础、发展前景，有好的概念、好的产业、好的前景，客商才愿意来，来了才干发展好，发展好了就会带来产业带动效应。因此，谋划战略支撑产业，一定要谋深、谋透，严格依照“竞争力最强、生长性最好、关联度最大”要求，从“战略”上去谋，从“支撑”上去想，从“产业”上去做，做出好的概念和题材，形成好的产业和项目规划，让客商看到来投资的良好前景，这样我招商引资、衔接转移才会有量的大扩张、质的大提升。
谋划战略支撑产业不能偏离这个方向。前面讲的促使、带动、推进”促使”基础，三是要有利于产业发展。培育战略支撑产业的最终目的促使产业尽快壮大、带动区域经济加快发展、推进魅力建设。带动、推进”目的方向是一致的应该讲，近年来产业发展的效果是有目共睹的但存在问题也是不容忽视的如产业小、乱、散问题，即使有优势资源作依托的领域也相当突出，比如毛尖茶生产企业达到1200多家。外表上看，数量够多，热热闹闹，但往深层次里思考，就不难发现问题，这么多的企业都搞毛尖，对我茶业发展非常有利，生产规范、产品质量、市场价格上无法控制，以次充好、恶意竞争等现象会严重影响毛尖的声誉。因此，不主张政府去做“毛尖”这个公共品牌，做公共品牌其结果不只做不响做不大，反而有利于整合优势，对整个产业发展会发生负面影响。其它产业也是一样。谋划战略支撑产业，要着眼于“促使、带动、推进”三个关键词，深入分析产业发展基础和产业发展优势，走什么路、上什么项目都要有利于产业发展。
二、谋划战略支撑产业要全面
涉及到多个环节、多个领域，谋划战略支撑产业工作是一个系统性工程。既有现成可用的东西，又有需要深度挖掘的东西；既有当前和近期需要解决的问题，又有需要久远思考的问题。因此，一定要让谋划工作体现出全面性。
但不少优势没有得到很好的发挥，一是挖掘优势要全面。现在有很多优势。一些优势还没有得到充分挖掘。谋划战略支撑产业，一定要和的优势结合起来，充分发挥、挖掘的基础上确定战略支撑产业。发挥和挖掘优势中，要掌握好四个方面的问题。第一，依靠自身，但不能局限于自身。拥有的资源也是有限的有些优势与外部条件还是密切相关的确定产业、新上项目一定不能局限于自身，要以自身为基础，发挥好自身优势、利用好本地资源的同时，把视野放得更开，更大的范围、更宽的角度去审视资源条件，思考挖掘优势。第二，着眼宏观，但不能局限于宏观。谋划战略支撑产业，无论是国家宏观政策，还是自身发展的宏观”情况，都要研究，都要把握，使我战略支撑产业在方向上不偏离、发展中不跑偏。但是一定不要局限于宏观，既要看大气候，又不忽略小气候；既要研究市级层面，又不轻视县级甚至乡级层面；既要重视整体，又不丢弃局部。全市要明确战略支撑产业，市本级和两个区、各县也要明确各自的战略支撑产业。市级没有列入的产业，县区也可以确定为自己的战略支撑产业。第三，注重基础，但不能局限于基础。目前，市一些产业已具相当基础，比如电力，华豫电厂二期项目的建设，风电的实施，将来核电上马等，应该说这个产业在市是个名副其实的支柱产业，但按照“竞争力最强、生长性最好、关联度最大”规范，电力产业在产业链的延伸上有很大局限。因此，谋划战略支撑产业，看现有产业基础很重要，但一定要全面分析，综合考虑，对照规范，着眼久远，来谋划、来选择、来确定。要区分“支柱产业”和“战略支撑产业”两个不同的概念。第四，重视条件，但不要局限于条件。对一个产业发展来说，需要的资源要素、保证要素很多，一个地方或者再大一些的范围内，不一定能实现全面配置，必需通过各种要素的有效流动、合理集聚才干满足产业发展的需要。比如说我煤化工，从自身资源条件看，没有煤，看上去不具备发展的条件，但是有水资源，如果能打通外运通道，就可以考虑做大做强。所以说，有些产业从自身条件看，发展的空间可能小一些，但如果能充分利用外部条件，仍能实现较大的发展。
主要是工业，二是拓展领域要全面。讲产业。但绝不能简单地认为只是工业。发展产业，也绝不能只在工业上用力，旅游、文化、商贸物流等都是产业，而且都是很大的产业。最近我对商贸物流业的发展进行了一些思考，感觉这个产业很有发展潜力，也应成为下一步我市重点发展的产业之一。从经济发展角度看，市地处鄂豫皖三省交界处的中心位置，距周边大城市较远，以为中心的200公里半径区域范围内，有3000多万人口，市场发展潜力尚未得到系统开发，周围还没有一个大家认可且具有相当规模的商品集散地，区位交通条件优越，发展商贸物流业得天独厚。同时，现在国家实施扩大内需的政策，积极扩大消费需求，尤其是农村消费需求，培育大型市场和流通企业也在扩大内需的政策范围之内，这是一个重大机遇。因此，应尽快把商贸物流业作为一个概念提出来，做好相关工作，抓住这个稍纵即逝的机遇。其他领域，也要研究，也许会找到适合我发展的产业来。
落实到项目上。要把谋划战略支撑产业与规划项目同步进行，三是规划项目要全面。谋划战略支撑产业最终要体现在项目上。要确保战略支撑产业确定后，有一批项目及时跟进。规划这批项目时，要突出以下三点，并力求做到全面。第一，要突出针对性。十一五”规划做了1000多个项目，8218投资促进计划也做了一些项目，虽然这些项目都有明确的分类，但针对性不够，特别是符合集聚发展要求的项目数量不够多、质量不够好、不少项目难以落地。培育战略支撑产业，从字面上看，培育就有指导性和针对性，因此，规划项目时一定要充分考虑培育战略支撑产业的需要，有针对性地去选择、去储备。第二，要突出关联性。关联度高是战略支撑产业的一个显著的特点。有些产业可以做一些项目，这些项目甚至可以作为重点项目，但是这些产业不一定适合作为战略支撑产业。能否作为战略支撑产业，主要看该产业能否在这个地方形成具有很高关联度的项目集群，这是规划项目必需考虑的但是不能排除一些关联度不强的重大项目，如核电。这些项目，不只要抓，而且要作为大事下功夫去抓。第三，要突出生长性。产业发展有周期，产业生长无尽头。谋划战略支撑产业也好，规划项目也好，都要体现生长性，这是产业发展的关键，也是项目推进的关键。这个生长性，理解是通过一个或一批项目的实施，能够促进或带动一个产业或相关产业的发展，能够坚持一个产业或一个区域具有旺盛的生命力，同时还能不时催生新的项目。也就是说，这些规划的产业应该是越发展越有优势、越有后劲、越有前景。规划如果能达到这个要求，产业就具有了生长性。
不能闭门造车，四是征求意见要全面。一个人的智慧是有限的一群人的智慧也是有限的而大家的智慧是无限的谋划战略支撑产业。要多深入实际，多深入群众，广泛调查研究，广泛征求意见，靠大家的力量把这项工作做好。第一，要多角度征求意见。谋划战略支撑产业的过程，也是集中各方面智慧，进一步理清思路的过程。征求意见不能仅就某个产业或某个项目去征求，而要站在全市发展的高度，站在战略支撑的高度去思考、去研究，少一些局限、少一些障碍。第二，要多层次征求意见。要多听来自不同阶层、代表不同利益的意见，把征求意见的范围扩大到基层、扩大到企业，也要扩大到社会团体，请他多谈谈、多讲讲，启发我思维，推动我工作的深入。第三，要多方式征求意见。可以采取开座谈会、问卷、走访调查、利用新闻媒体等不同方式征求意见，只要有利于工作开展，有利于思路统一、有利于正确选择，哪种方式实用选择哪种方式，哪种方式管用选择哪种方式。
就要立即转入实施阶段，五是实施方案要全面。谋划的效果一旦确定。这就要求我有一个比较科学的实施方案作保障。从推进战略支撑产业发展的要求看，制定实施方案，必需做到三点。第一，要细。对我规划的项目，要分出哪些项目要去招商，哪些项目自己做、怎么去做、什么时间做，都要细分、细化。第二，要实。既要在理论上将战略支撑产业问题讲透，实践中更要有措施、有思路，有推进的方法。特别是组织领导上、要素保证上，都要有实实在具体措施。第三，要准。制定的措施，对推进产业发展，推进项目建设一定要管用，一定要实现与产业、项目的准确对接，有更强的针对性、时效性。
三、谋划战略支撑产业要抓紧
相关产业正在研究确定中，战略支撑产业省里已有了初步的意见。要跟上省里的节奏，加快工作步伐，强化工作责任，好的基础上求快，又好又快地谋划确定好我市的战略支撑产业。
这个小组我任组长，一是尽快加强力量。要抓紧时间成立工作领导小组。广胜市长、张杰市长任副组长，主要工作由张杰市长牵头，杨六栓市长助理要把主要精力集中到这方面。市发改委要承担具体工作任务，成立工作办公室，根据工作需要，随时抽调人员成立工作小组，全力以赴开展工作。
包括交通的区位的资源的基础的依照省里谋划战略支撑产业的思路，二是尽快摸清家底。这是一项基础性工作。一方面要把现有优势摸清楚。进行量化分析，进行科学评价；另一方面，要把潜在优势挖掘进去。只有把这些家底摸清，做到心中有数，谋划工作才干做到有的放矢。这项工作发改委要抓紧展开，尽快取得效果。
要组织开展相关的培训工作，三是尽快开展培训。近期。让参与战略支撑产业谋划工作的同志和我领导同志，通过培训进一步提高认识，明确思路。
借外脑的行为，四是尽快联系专家。请专家来帮助我谋划战略支撑产业。要抓紧时间联系。一方面要尽快联系邀请有水平、有精力、有时间谋划战略支撑产业，对我工作有帮助的专家；另一方面邀请专家的方式也要灵活一些，专家不一定非来，也不一定全程参与谋划工作。要把自己前期的工作效果制成简、繁两种版本提供给专家，让专家对我市的情况既可以很快有一个大致了解，又可以逐步进行深入了解。
[关键词]规划；旅游发展战略；“一般过程”；“四步工作法”
一、引言
随着旅游业的迅速发展和激烈竞争的需要，旅游发展战略问题已成为各级政府和众多学者关注的热点问题。旅游发展战略涉及旅游全局性和长远性发展的根本问题。制定科学、明确的旅游发展战略，就可以把握旅游发展的主动权，从而促进区域旅游业实现快速、持续、健康的发展。
经济全球化和中国加入WTO要求区域旅游发展具有更宽广的视野，而旅游要发展，规划须先行。发展战略又是规划的重中之重。新的历史条件和经济环境下影响旅游发展的因素日益复杂，客观上要求战略的制定工作有更强的系统性和科学性，这就使得对规划中的旅游发展战略的制定过程进行理论剖析显得十分必要。如果再能够从中总结出规划中旅游发展战略制定的一套行之有效的方法，这对于今后规划中旅游发展战略的制定无疑是具有指导性意义的。
二、战略和旅游发展战略
“战略”一词来源于希腊语的“Stuatege”，原义是“将军指挥军队的艺术”。将“战略”应用到军事研究之外的时间并不长。巴纳德(c.I.Bemad)为说明企业组织决策机制，创造性地在企业发展研究中加以应用，并总结进西方经营名著《经理的职能》中。自1965年美国经济学家安索夫(H.I.Ansoff)著《企业战略论》一书问世后，战略问题才在企业经营中得以广泛应用，并延伸于社会、经济、文化、教育和科技等领域。战略定义至今尚未统一和规范，归纳一下前人对战略的认识，主要有两种：一种是对战略的基本性质的界定，认为战略就是决策，是为达到产业长远发展目标所制定的管理方针及对产业资源的分配等战略决策；另一种是对战略的基本内容的界定，认为战略就是战略规划，包括规划产业发展目标以及为达到目标所必需的资源取得、使用及处理方针。
我国自古就有“战略”一词，最早是指对战争全局的筹划。上世纪70年代末，我国一些经济学家开始将“战略”一词引入经济学。1981年，中国社会科学院等单位发起定期举办中国社会主义经济发展战略问题座谈会，并邀请一批美国发展经济学家在京举行经济发展战略研讨会。1982年党的十二大在论述我国社会主义现代化时，正式使用了“战略”一词，并明确提出我国到20世纪末的战略目标、战略方针、战略重点和一系列战略措施。80年代以来，全国掀起一股战略热，各大中型企业也都在研究和制定自己的经营发展战略。这种研究热潮后来延伸到区域产业问题的研究之中，并得到产业经济学家的普遍认同。
战略研究在经济领域的广泛运用是当今社会的一种潮流，而旅游产业发展战略是在1986年旅游经济纳入我国国民经济总体发展计划后提出的。归纳前面人们对战略的认识，结合我国旅游产业的具体情况，本文认为旅游发展战略是在社会主义市场经济条件下，根据产业内外环境及可取得资源的情况，为求得产业长期稳定持续的发展，对产业发展目标、达成目标的途径和手段的总体谋划，它是产业经济思想的集中体现，同时又是制定产业规划和计划的基础。
国家旅游局在2000年颁布的《旅游发展规划管理办法》第十八条中将旅游发展规划的内容拟订为7个方面，其中第三方面就是“确定旅游业发展战略，明确旅游区域与旅游产品重点开发的时间序列与空间布局。”旅游发展战略在旅游规划中的地位举足轻重，它是旅游规划的灵魂，是规划思想的集中体现，贯穿了整个旅游规划的始末。那么在现实当中，这个灵魂式的东西是如何制定出来的呢? 转贴于
三、规划中战略制定的两种思路
现实中，许多旅游规划中的发展战略制定是“按需规划”，它的出现是地方政府因为迫切的发展需要而开展的。因此，规划战略的制定具有强烈的目的性。从目前的情况看，可以把旅游发展战略的制定思路归纳为两大类：一类是为解决当前问题，一类是为实现预定目标。我们把它归纳为问题导向型与目标导向型，由此引出旅游规划中战略制定的两种思路。
1 以问题为导向的制定思路
有些地方编制旅游规划是要解决旅游事业发展中遇到的某些问题。以问题为导向的思路如图1所示：
这种研究思路的出发点是问题诊断，采用的方法有踏勘现场、查阅资料、市场调查、座谈访谈、征询意见等，主要从背景环境分析和发展历史研究中寻找问题，发现问题，即从背景环境分析中发现自身的劣势与面临的威胁、从旅游地发展历史研究中发现自身问题，问题可能涉及到各个方面，如市场定位、功能定位、旅游产品设计、旅游形象塑造、旅游支撑系统等。它关注的焦点在于针对旅游地发展中存在的主要问题进行分析，找到突破口，在此基础上确定核心策略，形成旅游发展战略，解决旅游区后续发展问题，达到促进旅游地进一步发展的目的。
2004年中山大学旅游发展与规划中心为赣州市旅游局编写的赣州城市旅游概念规划中就使用了这么一种研究思路来制定赣州城市旅游发展战略。该中心在问题诊断中通过对赣州城市背景环境的分析和旅游业的发展历史分析认为：赣州市区旅游资源丰富，拥有大量保存完好的宋代古建筑，形成了独具特色的宋城文化，赣州市也早在1994年就被评为“部级历史文化名城”。“上个世纪90年代以来，赣州市依托宋城文化资源，旅游业开始起步。经过十多年的发展，尽管近年来外部交通条件得到较大改善，社会经济发展以及城市建设都发生了日新月异的变化，但赣州市旅游仍未实现真正意义上的起飞，这与众多当地领导、专家学者对赣州旅游抱有的厚望相去甚远。”
接着，问题便接踵而来。问题一：以宋城文化为主导的赣州城市旅游为何难以支撑起赣州旅游的大发展?问题二：宋城文化究竟能否支撑起城市旅游发展?前景如何?
分析认为，形成问题的原因主要有三点：
缺乏世界级及部级的一流资源，旅游资源吸引力不足；城市的经济功能相对薄弱，对旅游支撑程度不足；内生型增长的旅游发展模式本身发展较慢。
分析同样认为，解决问题的办法也主要有三点：城市性质功能的提高，购物旅游、会议旅游、商务旅游、休闲旅游、节庆旅游的同步发展；政府对城市旅游发展认识水平的不断提高；新项目的开发建设。
在此分析的基础上，规划组制定了赣州市城市旅游发展战略。
战略思想：找准重点，求异出新，科学分析，高水平策划，不断提升城市形象，努力寻找旅游发展突破点，把赣州市建设成为以宋城文化为特色，客家文化为基底的，以休闲度假功能为主的，集观光、寻根、商务、会议、购物为一体的综合型旅游目的地。
战略目标：规划期末入选“中国最佳旅游城市”；不断提升旅游业在城市社会经济中的地位和作用，优化旅游产业结构和城市经济体系，有效发挥旅游业的产业功能和经济优势，带动城市社会经济的全面快速发展；强化旅游业在挖掘历史文化，展示城市个性，提高居民素质，提升城市形象方面的作用，在旅游业的推动下把赣州市建设成为弘扬宋城历史文化，展示赣南客家新风尚的窗口；通过旅游发展有效地保护和优化赣州市的自然资源和城市环境，促进赣州市的可持续发展。
战略重点：赣州城市旅游形象的提升和大型度假旅游项目的规划建设。
战略阶段：近期(2005-2007年)、中期(2008-2010年)、远期(2011-2015年)。
战略措施(核心战略)：
城市旅游形象战略：原有形象不突出，应在城市旅游形象定位中加入休闲度假因素，新的旅游形象应围绕“古城新韵”展开，在旧有的宋城历史文化旅游的基础上用观光游憩、商业和会议节庆等进一步丰富赣州市的旅游形象。
重点项目拉动战略：确定峰山旅游度假区作为近期启动的主要项目进行规划建设，项目建设要坚持“高起点、大手笔、精策划”的原则，有关部门应对项目投资及规划建设进行严格管理，力求将其建成赣州市区旅游发展的新兴龙头产品。
“三带三区”空间战略：在旅游发展空间布局上形成“三带三区”，其中“三带”是古城墙休闲观光带、滨江城市游憩观光带和环城游憩带，“三区”是文清路游憩商业区、濂溪路一中山路游憩商业区和南市街文化旅游区。
客源市场需求导向战略：把珠三角作为最重要的客源市场，围绕以休闲度假为主要诉求的中近程出游需求的特殊性，开展针对性的城市旅游形象宣传、产品设计，以及开展相关的目标市场营销活动。
2 以目标为导向的制定思路
【关键词】铁路工程；施工；管理
1. 战略计划对铁路工程施工管理的意义
项目的成败在于计划，战略计划是在科学预测的基础上，为实现组织目标对未来一定时期内的工作做出安排的一系列活动的总称。工程项目战略规划是对项目预期目标进行筹划、安排等一系列活动的总称。工程项目战略规划管理是项目管理的重要组成部分，它对工程项目的总体目标进行规划，对工程项目实施的各项活动进行周密安排，系统地确定项目的任务、综合进度和完成任务所需的资源等，如对工程项目的可行性研究和论证、工程项目的选址、勘察设计、建筑施工、设备安装、竣工验收以及投产使用等全过程的人力、物力、财力和内外关系进行有计划、有步骤，高效率的计划、组织、指导和控制，从而使工程项目在合理的工期内以较低的价格、较高的质量完成任务。项目战略规划管理为项目的实施指明了方向，制订了适当的措施，减少了项目的不确定性，能够预见项目存在的风险，使项目发起人以及项目干系人能够预见到项目完成后的成果，为项目的实施过程与结果的控制设立了标准。“凡事预则立，不预则废。”战略计划对于项目的重要性是勿容置疑的，怎么强调都不过分，可以说，计划是龙头，项目的成败在于计划，可见，战略计划对铁路工程施工企业的管理而言具有战略性的意义，应该作为战略性问题加以高度重视。
2. 我国铁路工程施工管理中的战略计划现状
如何做到项目可控，是每一位项目负责人要考虑的问题，显然，按照时间、成本、质量要求制订项目控制的标准，是项目实施能够有序进行的重要环节，其中，首先要做的工作就是是制订计划。周密的计划能够帮助项目人员对项目本身及实现项目预期目标所做的工作有一个清醒的认识和把握，通过反馈计划执行的情况，即时发现并解决问题，从而为项目有序实施达到预期目标提供保证。战略计划的重要性不言而喻，然而通过对中铁A局的走访，发现在实践中，很多铁路工程施工企业的战略计划制定者，受到“计划赶不上变化”，花很多时间在做计划上面，是不干“实事”观念的影响，制订计划时比较随意，考虑不够全面；计划粗略，不够严谨；计划可操作性差，不便于落实；使计划流于形式的现象，具体可归纳为如下几个方面。
（1）在计划管理的思维理念方面，强调重大里程碑的管理，而缺乏对项目系统的论证，有的领域还停留在行政命令的水平上，富于自目性，缺乏科学性，常常到了时间点，而完不成任务。
（2）在计划管理的流程方面（编制流程和控制流程），停留在经验管理的层次，不能系统地考虑作业间的工艺关系和组织关系，计划管理的系统性差，在施工组织方面表现为打乱仗，在局部上有战术可言，而在全局上少有章法。
（3）在计划管理的深度方面，表现为粗线条的横道图计划，而不是科学的分层次，有的应用了计算机软件辅助管理，但还停留在进度的层次上，在实物量强度和资源强度方面还缺乏严谨性，有的甚至就不考虑。
（4）在计划的运行控制方面，控制流程不明确。由于管理的系统性弱，造成报告系统不完善，不规范，标准化程度差；在管理沟通方面也表现出效率低下的问题。
3. 解决战略计划问题的思路与对策
战略计划在地位、制定、执行、控制中存在的诸多问题，使战略计划流于形式，无法在项目的进度、质量、成本控制方面发挥应有作用。为提高战略计划的周密性、可操作性，使其真正能够在项目实施中得以落实，保证项目目标的实现，铁路工程施工企业可从以下几个方面着手进行战略计划的管理。
3.1 战略计划的制定要遵循一定的原则 现代工程项目的实施已朝着“全面详细计划、严格按计划实施、及时反馈更新、严密跟踪对比”的模式进行，因而项目计划制订时应遵循如下原则。
（1）目的性原则。任何项目计划的制订都是围绕项目目标的实现展开的，所以目标是计划的灵魂。在制订计划时，首先必须分析目标，弄清任务。对项目目标与任务认识不清或不完全，必然导致计划的失败。
（2）经济性原则。项目计划的目标不仅要求项目实施有较高的效率，而且要有较高的效益。所以在计划中必须提出多种方案进行优化分析，从而得出经济性最佳的计划方案。
（3）全面性原则。为了保证项目的顺利实施，必须全面考虑项目各方面工作的要求，任何一方面的遗漏或疏忽，都可能给项目的实施带来风险。
（4）相关性原则。项目计划本身就是一个系统，由一系列计划、子计划组成，各个计划不是孤立存在的，彼此之间相互联系、相互制约，任何计划的变化都会影响到其他计划的制订和执行。
（5）层次性原则。项目的实施过程是一个由多个组织与成员共同参与的过程，这些组织与成员存在着管理角色和管理层次的差别。
（6）动态性原则。工程项口的计划也必须是一个持续的、循环的、渐进的过程。随着工程项目的进展，情况在不断变化发展，就需要对计划不断地分析、调整、修改，使“计划能赶得上变化”。
3.2 战略计划的制定要遵循科学的程序。
3.2.1 铁路工程施工企业的管理规划是指导管理工作的纲领性文件，应对项目管理的目标、内容、组织、资源、方法、程序和控制措施进行确定。管理规划应包括管理规划大纲和管理实施规划两类文件，规划大纲应由组织的管理层或组织委托的管理单位编制，它是管理工作中具有战略性、全局性和宏观性的指导文件，应基于可行性研究报告，设计文件、标准、规范，招标文件，合同文件，相关市场信息与环境信息等资料，按照如下程序编制：（1）明确项目目标；（2）分析项目环境和条件；（3）收集项目有关资料和信息；（4）确定管理组织模式、结构和职责；（5）明确管理内容；（6）编制项目目标计划和资源计划；（7）汇总整理，报有关部门审批。
3.2.2 实施规划由项目经理编制，是对管理大纲进行细化，使其具有可操作性，应遵循下列程序：（1）了解项目相关各方要求；（2）分析项目条件和环境；（3）熟悉相关法规和文件； （4）组织编制与报批。项目实施规划应包括项目概况、总体工作计划、组织方案、技术方案、进度计划、职业健康安全与环境管理计划、成本计划、资源需求计划、风险管理计划、信息管理计划、项目沟通管理计划、项目收尾管理计划、项目现场平面布置图、项目目标控制措施、技术经济指标等内容。只有依据科学程序制定的战略计划才具有可操作性，才可能真正对管理起指导作用。
参考文献
[1] 董文忠，焦娜.有效控制工程项目成本的几个途径.河北企业，2008.
分析了战略管理与示范校建设项目的相互关系，以天津市第一轻工业学校为例，通过总结遵循战略管理基本路径指导示范校项目建设的全过程，明确项目战略管理是提升示范校项目管理能力，提高项目建设水平的可行路径，最后提出中职学校实施项目战略管理需要注意的问题。
关键词：
战略管理；中职学校；示范校建设项目
近年来，国家大力发展中职教育，连续启动并实施了国家、省市两级中职示范校建设项目。天津市第一轻工业学校在完成国家中职示范校建设的基础上，于2014年6月启动了《天津市中等职业学校布局结构调整与基础能力建设项目》，即天津市中职示范校建设项目（以下简称“示范校项目”）。学校认真总结部级中职示范校建设项目建设经验，根据本次建设项目特点，尝试应用战略管理理论指导项目建设全过程，高水平完成了全部建设任务，实现了预期建设目标。本文将遵循战略管理基本路径，系统总结学校在项目建设过程中应用战略管理理论的一些做法和体会。
一、战略管理指导示范校项目概述
战略管理理论源于20世纪60年代。“战略管理”一词是1972年由美国战略管理鼻祖伊戈尔•安索夫在其论文《战略管理思想》中首次提出的，1976年出版的《从战略计划到战略管理》一书在当时管理界带来巨大影响，并逐渐在企业界、经济界的管理实践中推行应用起来。“战略管理”泛指企业或社会组织根据其使命或任务，结合其自身所处的内外部环境和条件确定战略目标，同时为保证目标的实现进行系统的谋划和行动设计，并组织内部力量加以实施和进行过程控制的动态管理过程。由于战略管理理论具有很好适用性和实效性，该理论随时展产生了多种思想，越来越引起人们重视并广泛应用于管理实践。
（一）战略管理基本理论
1.战略管理内涵
从战略管理操作层面来讲，战略管理就是企业或社会组织为完成设立的远景目标，把它作为一个包括战略分析、规划、实施、评估和控制等过程在内的整体加以管理，而形成的一个系统化管理流程。战略管理具有指导性、全局性、长远性、前瞻性、系统性、竞争性六大主要特征。
2.战略管理基本路径
战略管理是一种现代企业管理理念。战略管理基本路径包括战略分析、战略规划、战略实施和战略保障等四个重要环节。它是实现战略管理的技术支持与保障，正确处理各环节间辩证关系决定着战略管理的最终成败。其中，战略分析是战略管理的基础，它决定了战略规划制定的可行性和科学性；战略规划是战略管理的灵魂，它完成了建设蓝图的绘制，形成人们共同努力追求的愿景；战略实施是战略管理的核心，是把战略规划具体实现的工作过程，它决定了战略目标能否有效实现；战略保障是战略管理的支撑，是战略规划顺利实施的保证，它保障了战略目标的如期达成。战略管理的过程就是各战略环节之间相互联系、相互影响，共同促成战略目标实现的过程。企业战略管理的实践表明，战略规划固然重要，战略实施同样重要。一个良好的战略规划是战略成功的前提，有效的战略实施才是战略目标顺利实现的保证。
（二）示范校建设项目概况
天津市中职示范校建设项目是“十二•五”期间天津市围绕本市优势产业发展和重点发展领域，调整全市中等职业学校专业结构，提升中等职业学校服务本市经济建设和社会发展的能力的重点建设项目。天津市第一轻工业学校围绕“全面提升学校办学实力，服务于学校长远可持续发展、为学校“十三五”发展建设夯实基础”的项目建设总体目标，从2014年6月开始启动示范校建设项目，项目建设分两个部分同时进行。第一部分建设期从2014年6月—2015年12月，项目资金总额3420万元。项目建设内容包括“基础设施提升与专业布局调整”“四大重点专业建设”“学生管理与德育”“数字化校园建设”“校园文化建设”等方面工作，全面提升了学校办学实力。项目于2015年12月完成全部建设任务并已圆满完成市教委项目验收。第二部分是学校积极争取市财政支持，2015年9月在原项目基础上增补的“学生宿舍加固及消防改造项目”，获追加建设资金900万元，已于2016年4月底开工建设，2016年9月完工交付使用。至此学校示范校建设项目全部如期完成建设任务，学校综合办学实力得到极大改善，示范校建设成果得到各级领导和广大学生及家长充分肯定，为学校“十三五”持续发展奠定了坚实基础。
（三）战略管理在示范校项目建设中的作用
1.战略管理是指导学校提升现代化管理能力的有益尝试
示范校项目建设时间长、投资金额大、建设内容涉及学校工作方方面面，要把每一个看似独立的子项目系统集约成为一个服务于学校长远可持续发展的大项目，就需要有一个宏观而又思路清晰的总体战略发展目标作引领，有一个“从解决局部、短期问题的战术管理层面升华成实现宏观、长远目标的战略管理层面”的过程作支撑。项目建设过程不单单是完成既定建设任务的过程，更是学校管理更新理念、走向科学化管理，带领全体教工共同走向一个美好目标和愿景的过程。
2.战略管理是指导项目建设实践工作的有效工具
学校遵循战略管理基本路径分阶段开展工作。在认真分析天津中职教育发展规划、区域经济重点发展产业、学生求学需求和外部市场竞争形势等学校外部生存发展环境的同时，结合自身存在的优势与短板、发展需要与局部瓶颈等内部问题进行深入思考、客观分析、综合判断，通过群策群力制定学校项目建设总体发展目标和战略规划，使每个教工都知道学校未来发展的方向，进而通过全面动员、目标分解、组织设置、机制建立、资源配置、制度保证、情况反馈、绩效考核等一系列系统化战略管理手段，使战略规划转变为具体的战略实施行动，有效地组织实施。
3.战略管理是指导项目建设过程规范有序的重要手段
学校现代化管理时代是战略管理、执行管理的时代，规范严谨的项目建设工作程序是做好项目管理的前提和基础。遵循战略管理基本路径贯穿项目建设全过程，为项目建设的科学性、规范性、可行性提供了理论保证，是确保项目建设在合法合规、公开透明的环境下运行的重要手段。
二、基于战略管理的示范校项目建设例析
中职示范校建设项目管理是一种有别于企业完全自主管理的特殊管理主体，这种特殊性主要由表现在项目战略规划要在中职教育宏观发展要求和项目建设管理办法所辖范围内进行。为此，学校在制定项目战略管理框架之前，认真学习领会《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年》和天津市政府《关于进一步推进职业教育改革和创新的意见》等文件精神，落实《天津市教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》要求，严格执行项目建设管理相关文件，深入分析学校自身发展中存在的主要矛盾和问题，在此基础上建立项目战略管理框架，遵循项目战略管理四大重要环节制定项目建设方案，确保项目建设在符合政策要求的范围内按项目战略管理路径有效实施。
（一）项目战略分析
项目战略分析是指在制定项目战略规划之前，对学校外部环境和内部可持续发展需求做出的客观分析，是确定项目建设目标，确保项目建设科学性、可行性的第一步。既要眼睛向外看宏观政策和市场格局的变化，更要眼睛向内、结合项目建设总体目标分析学校项目建设基础和需求。
1.学校外部环境条件
国家加快现代职业教育体系建设，天津市作为国家职业教育改革创新示范区，市政府高度重视中职教育发展，持续加大资金投入，不断优化中职教育环境，为我市中职教育加速发展创造了条件；中职教育要自觉服务于天津市区域经济发展，瞄准现代制造业、战略新兴产业和现代服务业等重点发展产业，加速专业开发建设和人才培养，持续支持天津市产业转型升级，满足天津市产业发展对技术技能型人才的需求；中职教育要不断加强内涵建设，不断提升教育能力和教育质量，努力办成让党和人民满意的教育。
2.学校内部建设基础
第一轻工业学校建于1958年，办学时间较长，教学积淀深厚，是首批部级重点中专。2013年通过国家中职示范校建设，学校办学理念、能力和水平有了较大提升，各方面工作取得显著成果。在重点专业建设上，围绕天津市支柱产业优先建设现代制造业专业群，完成了机械机电、电气控制和食品生物三大类三个重点专业及专业群建设，专业办学实力显著增强；学校依托行业企业办学，突出专业特色，聘请食品行业焙烤大师入校讲学，通过创建“大师工作室”引领专业发展，凸显了职业教育特色，获得了国家教学成果二等奖。学校通过国家示范3个重点专业及专业群建设，对学校其他三大类专业及专业群建设起到了很好的引领示范作用，激发了教师参与专业建设的积极性和创造性。
3.学校发展存在问题
目前，学校主要在红桥区、河北区两个校区办学，制约学校未来发展的关键问题体现在六个方面。一是学校专业布局混乱，六大类15个专业随历史形成分散在两校区，专业建设缺乏系统性。二是校区育人功能设计缺乏整体性，勤俭道校区校舍安全隐患亟待解决，两校区校园环境文化建设有待加强。三是专业建设与发展不均衡，特色专业建设亟待加强。四是校企合作运行机制单一，校企深度合作有待加强。五是“双师型”师资队伍建设和教师信息化教学能力有待加强。六是信息化教育教学平台建设和信息化教学管理能力提升亟待加强等。通过对学校内外部环境优势、劣势以及存在问题进行综合战略分析，进一步明确了学校未来发展方向，示范校建设项目的战略规划方案也逐渐清晰。
（二）项目战略规划
项目战略规划是在项目战略分析的基础上对项目建设内容的系统谋划和方案制定，是项目建设方案的核心，对项目建设成败起关键作用。
1.建设思路
本次项目建设尝试并坚持用战略管理理论指导实践，遵循项目战略管理基本路径，以项目战略规划的建设内容为核心，落实具体战略实施步骤，确保战略保障措施及时到位，有效推动整体项目建设有序进行。
2.建设目标
学校拟通过本项目建设“实现全面提升办学实力，服务于学校可持续发展，为学校‘十三五’实现跨越式发展夯实基础”的总体目标。项目战略规划将紧紧围绕这一总体目标确定建设内容。
3.建设内容
按照天津市中职示范校建设项目要求，围绕学校本项目建设总体目标，以问题为导向，从六个方面科学规划、系统制定项目战略规划，涵盖6个一级项目、13个二级项目和98八个具体建设内容。在项目战略规划制定过程中，学校统筹考虑各级项目中建设内容的关联性和互补性，共同构建一个以“全面提升办学实力”为核心的相互影响、相得益彰的有机整体。例如，在汽车维修、物联网、电子商务和美术设计等重点专业建设过程中加大“数字化教学资源”和“校内视频公开课”建设，并实现校内网上运行，在丰富专业课教学形式和提升专业课教学质量的同时，进一步促进了教师信息化教学能力的提升；汽车运用与维修和电子商务专业“引企入校”式的校内实训基地建设模式，不仅促进了校企深度融合，让专业建设更加贴近市场，为培养和造就满足市场需要的技能型人才创造了条件，而且也丰富了“双师型”教师的培养路径，进一步提升了教师社会服务的能力；校园环境改造提升在消除校舍安全隐患，丰富校园教育功能，美化校园环境的同时，进一步愉悦了教师和学生身心，激发了学生爱校护校的意识，营造出积极健康、文明绿色的学习生活氛围，大大地提升了学校环境育人的质量。师资队伍建设项目紧紧围绕“双师型”和“信息化能力提升”展开，不仅提升了教师的实践教学能力和信息化教学能力，满足现代职业教育发展对教师综合素质需要，更激发了教师自尊自强、必学争先的干劲，在教师中形成了主动参与、互帮互助的良好学习氛围。
（三）项目战略实施
项目战略实施是战略管理的核心环节。项目战略实施以下四个部分。
1.管理机制建设
组建学校项目分级管理责任体系，为项目建设提供人力支撑。校长对示范校项目战略管理负总责，负责组织项目战略分析与规划，督导与检查项目战略规划实施，参与项目建设成果评价；副校长负责组织实施项目战略规划，按职务分工对口管理相应子项目建设内容；中层干部在分管副校长带领下具体组织部门教师共同完成建设内容，并定期接受督导检查和建设内容验收。
2.过程管理驱动
加强项目战略实施的过程性管理，建立自下而上的三级驱动项目建设督导检查制度。一级是学校示范校项目建设办公室负责定期检查各级项目建设内容完成进度和建设成效；建立部门间协商交流机制，协调项目建设中工作交叉环节；及时收集并向校长反馈项目建设过程中出现的各种问题，为学校准确了解并控制项目建设进度，适时适度调整完善项目战略规划提供第一手资料，确保整体建设目标如期实现。二级是子项目分管副校长负责规范并指导所辖建设项目的工作程序和工作进度，定期在校长办公会上通报建设情况，反馈发现问题。三级是学校领导班子定期总结研究项目建设情况，针对出现问题及时拿出解决方案并请专家参与论证，尽快确定调整规划方案。
3.应急事件处理
学校对于在项目战略规划实施过程中因客观条件或形势要求变化，可能出现的新问题要有心理准备并积极稳妥加以处理。要充分发挥项目建设专家咨询指导委员会作用，及时向专家通报项目建设情况并就项目建设中出现的问题征询解决意见，同时在充分论证项目战略规划调整方案的可行性基础上，要认真履行项目建设内容变更或新增审批程序，确保项目建设成果的实效性和项目建设程序的规范性。
4.分期成果考核
为确保项目建设按进度保质保量推进，学校建立项目建设定期督导检查评价反馈机制。由学校示范校项目战略管理领导小组研究制定项目建设绩效考核评价管理办法，并授权项目建设办公室结合每月项目建设督导检查结果进行分季度总结评价，并将结果纳入学校学期和年度工作考核体系，实行绩效考核，切实起到督促与激励作用，确保示范校建设项目按项目战略规划如期完成。
（四）项目战略保障
项目战略保障是项目战略管理的基础，主要包括以下三个方面。
1.组织保障
学校成立由校长为组长，由学校领导班子全体组成的示范校建设项目战略管理领导小组，全面负责项目建设工作的统筹规划和监督指导；成立学校示范校建设项目工作办公室，负责具体项目的组织、管理、推进、协调和反馈工作；成立由高校、企业和政府相关职能部门等组建的示范校建设项目专家咨询指导委员会，对项目建设提供专业咨询、意见建议并指导建设实施；成立由财务、纪检等部门组建的示范校建设项目督查工作小组，负责对项目建设全过程进行检查监督，保证项目建设运行程序和资金使用安全规范。
2.资金保障
学校示范校项目建设资金投入3420万元，后追加新增学生宿舍楼加固改造项目建设资金900万元，合计4320万元。其中，天津市财政拨款3300万元，主管单位及学校自筹1020万元。学校严格执行项目资金管理办法，制定并落实项目建设经费使用、管理制度；编制项目建设资金预算和落实方案；积极争取主管单位财政支持，保证项目资金全额如期到位；监控项目资金规范合理和建设效果评价。
3.制度保障
为确保学校示范校项目建设方案按计划有效、规范实施，按照市财政、市教委相关文件要求，制定了《一轻校示范校项目建设实施管理办法》《一轻校示范校项目建设专项资金管理办法》《一轻校示范校项目建设设备采购管理办法》《一轻校示范校项目建设绩效考核暂行办法》等一系列项目管理文件，优化资源配置，规范有效地做好项目建设，为项目战略管理全面实施提供制度保障。
三、战略管理应用于示范校项目建设的启示
（一）领导的治校理念与战略规划要高度匹配
作为项目战略管理主体的校长对项目战略规划的实现起到至关重要作用。如果校长将治校理念与战略规划密切结合，把握项目全面建设的逻辑起点，充分调动人力和资源优势，科学合理地制定并实施项目战略规划，就能达成项目预期建设目标，有效推动学校可持续发展。如果只是单独成立战略规划制定小组，没有充分吸收和发展校长的治校理念就制定战略规划，则在项目战略实施过程中就会出现协调性矛盾，影响项目建设效果。因此，项目战略规划的制定既要体现学校领导班子的核心意志，也要注意吸纳校长的治校理念，并争取最广泛教工的理解和支持，只有这样才能实现战略规划的宏伟蓝图。
（二）战略管理实施过程中的督导检查至关重要
人们往往在项目战略管理中只注重战略规划的制定而忽视了战略实施过程中的督导检查，直到临近项目验收期才突击完成项目建设内容，最终影响项目建设质量。在项目战略管理过程中实施督导检查要坚持及时性、合作性和反馈调整原则。实践证明，项目战略管理中的过程性督导检查是高质量完成项目战略规划的重要环节。
（三）正确处理好项目战略规划与调整或增补项目的关系
一经审批通过的项目战略规划就具有了严肃性，原则上不予修改。但在项目战略规划实施过程中，有时会因外部客观条件变化或工作重心调整，需要对原有项目建设内容进行调整或增补，此时一定要在政策允许范围内遵循兼容性原则，即确保调整或增补项目与项目战略规划建设思路方向的一致性。如果增补项目与项目战略规划建设项目具有同根性，可以将调整或追加项目并归为项目战略规划建设项目的下属项目，集中人力和资源优势，提高或保证项目的高品质完成。
总之，随着国家对中职教育投入力度不断加大，中职学校通过项目建设加速发展将成为一种趋势。进一步开放教育管理思想，通过项目建设探索学校未来战略管理发展之路，是一种有益探索与实践。
作者：褚建伟 单位：天津市第一轻工业学校
参考文献：
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[关键词]规划；旅游发展战略；“一般过程”；“四步工作法”
一、引言
随着旅游业的迅速发展和激烈竞争的需要，旅游发展战略问题已成为各级政府和众多学者关注的热点问题。旅游发展战略涉及旅游全局性和长远性发展的根本问题。制定科学、明确的旅游发展战略，就可以把握旅游发展的主动权，从而促进区域旅游业实现快速、持续、健康的发展。
经济全球化和中国加入wto要求区域旅游发展具有更宽广的视野，而旅游要发展，规划须先行。发展战略又是规划的重中之重。新的历史条件和经济环境下影响旅游发展的因素日益复杂，客观上要求战略的制定工作有更强的系统性和科学性，这就使得对规划中的旅游发展战略的制定过程进行理论剖析显得十分必要。如果再能够从中总结出规划中旅游发展战略制定的一套行之有效的方法，这对于今后规划中旅游发展战略的制定无疑是具有指导性意义的。
二、战略和旅游发展战略
“战略”一词来源于希腊语的“stuatege”，原义是“将军指挥军队的艺术”。将“战略”应用到军事研究之外的时间并不长。巴纳德(c.i.bemad)为说明企业组织决策机制，创造性地在企业发展研究中加以应用，并总结进西方经营名著《经理的职能》中。自1965年美国经济学家安索夫(h.i.ansoff)著《企业战略论》一书问世后，战略问题才在企业经营中得以广泛应用，并延伸于社会、经济、文化、教育和科技等领域。战略定义至今尚未统一和规范，归纳一下前人对战略的认识，主要有两种：一种是对战略的基本性质的界定，认为战略就是决策，是为达到产业长远发展目标所制定的管理方针及对产业资源的分配等战略决策；另一种是对战略的基本内容的界定，认为战略就是战略规划，包括规划产业发展目标以及为达到目标所必需的资源取得、使用及处理方针。
我国自古就有“战略”一词，最早是指对战争全局的筹划。上世纪70年代末，我国一些经济学家开始将“战略”一词引入经济学。1981年，中国社会科学院等单位发起定期举办中国社会主义经济发展战略问题座谈会，并邀请一批美国发展经济学家在京举行经济发展战略研讨会。1982年党的十二大在论述我国社会主义现代化时，正式使用了“战略”一词，并明确提出我国到20世纪末的战略目标、战略方针、战略重点和一系列战略措施。80年代以来，全国掀起一股战略热，各大中型企业也都在研究和制定自己的经营发展战略。这种研究热潮后来延伸到区域产业问题的研究之中，并得到产业经济学家的普遍认同。
战略研究在经济领域的广泛运用是当今社会的一种潮流，而旅游产业发展战略是在1986年旅游经济纳入我国国民经济总体发展计划后提出的。归纳前面人们对战略的认识，结合我国旅游产业的具体情况，本文认为旅游发展战略是在社会主义市场经济条件下，根据产业内外环境及可取得资源的情况，为求得产业长期稳定持续的发展，对产业发展目标、达成目标的途径和手段的总体谋划，它是产业经济思想的集中体现，同时又是制定产业规划和计划的基础。
国家旅游局在2000年颁布的《旅游发展规划管理办法》第十八条中将旅游发展规划的内容拟订为7个方面，其中第三方面就是“确定旅游业发展战略，明确旅游区域与旅游产品重点开发的时间序列与空间布局。”旅游发展战略在旅游规划中的地位举足轻重，它是旅游规划的灵魂，是规划思想的集中体现，贯穿了整个旅游规划的始末。那么在现实当中，这个灵魂式的东西是如何制定出来的呢?
三、规划中战略制定的两种思路
现实中，许多旅游规划中的发展战略制定是“按需规划”，它的出现是地方政府因为迫切的发展需要而开展的。因此，规划战略的制定具有强烈的目的性。从目前的情况看，可以把旅游发展战略的制定思路归纳为两大类：一类是为解决当前问题，一类是为实现预定目标。我们把它归纳为问题导向型与目标导向型，由此引出旅游规划中战略制定的两种思路。
1 以问题为导向的制定思路
有些地方编制旅游规划是要解决旅游事业发展中遇到的某些问题。以问题为导向的思路如图1所示：
这种研究思路的出发点是问题诊断，采用的方法有踏勘现场、查阅资料、市场调查、座谈访谈、征询意见等，主要从背景环境分析和发展历史研究中寻找问题，发现问题，即从背景环境分析中发现自身的劣势与面临的威胁、从旅游地发展历史研究中发现自身问题，问题可能涉及到各个方面，如市场定位、功能定位、旅游产品设计、旅游形象塑造、旅游支撑系统等。它关注的焦点在于针对旅游地发展中存在的主要问题进行分析，找到突破口，在此基础上确定核心策略，形成旅游发展战略，解决旅游区后续发展问题，达到促进旅游地进一步发展的目的。
2004年中山大学旅游发展与规划中心为赣州市旅游局编写的赣州城市旅游概念规划中就使用了这么一种研究思路来制定赣州城市旅游发展战略。该中心在问题诊断中通过对赣州城市背景环境的分析和旅游业的发展历史分析认为：赣州市区旅游资源丰富，拥有大量保存完好的宋代古建筑，形成了独具特色的宋城文化，赣州市也早在1994年就被评为“部级历史文化名城”。“上个世纪90年代以来，赣州市依托宋城文化资源，旅游业开始起步。经过十多年的发展，尽管近年来外部交通条件得到较大改善，社会经济发展以及城市建设都发生了日新月异的变化，但赣州市旅游仍未实现真正意义上的起飞，这与众多当地领导、专家学者对赣州旅游抱有的厚望相去甚远。”
接着，问题便接踵而来。问题一：以宋城文化为主导的赣州城市旅游为何难以支撑起赣州旅游的大发展?问题二：宋城文化究竟能否支撑起城市旅游发展?前景如何?
分析认为，形成问题的原因主要有三点：
缺乏世界级及部级的一流资源，旅游资源吸引力不足；城市的经济功能相对薄弱，对旅游支撑程度不足；内生型增长的旅游发展模式本身发展较慢。
分析同样认为，解决问题的办法也主要有三点：城市性质功能的提高，购物旅游、会议旅游、商务旅游、休闲旅游、节庆旅游的同步发展；政府对城市旅游发展认识水平的不断提高；新项目的开发建设。
在此分析的基础上，规划组制定了赣州市城市旅游发展战略。
战略思想：找准重点，求异出新，科学分析，高水平策划，不断提升城市形象，努力寻找旅游发展突破点，把赣州市建设成为以宋城文化为特色，客家文化为基底的，以休闲度假功能为主的，集观光、寻根、商务、会议、购物为一体的综合型旅游目的地。
战略目标：规划期末入选“中国最佳旅游城市”；不断提升旅游业在城市社会经济中的地位和作用，优化旅游产业结构和城市经济体系，有效发挥旅游业的产业功能和经济优势，带动城市社会经济的全面快速发展；强化旅游业在挖掘历史文化，展示城市个性，提高居民素质，提升城市形象方面的作用，在旅游业的推动下把赣州市建设成为弘扬宋城历史文化，展示赣南客家新风尚的窗口；通过旅游发展有效地保护和优化赣州市的自然资源和城市环境，促进赣州市的可持续发展。
战略重点：赣州城市旅游形象的提升和大型度假旅游项目的规划建设。
战略阶段：近期(2005-2007年)、中期(2008-2010年)、远期(2011-2015年)。
战略措施(核心战略)：
城市旅游形象战略：原有形象不突出，应在城市旅游形象定位中加入休闲度假因素，新的旅游形象应围绕“古城新韵”展开，在旧有的宋城历史文化旅游的基础上用观光游憩、商业和会议节庆等进一步丰富赣州市的旅游形象。
重点项目拉动战略：确定峰山旅游度假区作为近期启动的主要项目进行规划建设，项目建设要坚持“高起点、大手笔、精策划”的原则，有关部门应对项目投资及规划建设进行严格管理，力求将其建成赣州市区旅游发展的新兴龙头产品。
“三带三区”空间战略：在旅游发展空间布局上形成“三带三区”，其中“三带”是古城墙休闲观光带、滨江城市游憩观光带和环城游憩带，“三区”是文清路游憩商业区、濂溪路一中山路游憩商业区和南市街文化旅游区。
客源市场需求导向战略：把珠三角作为最重要的客源市场，围绕以休闲度假为主要诉求的中近程出游需求的特殊性，开展针对性的城市旅游形象宣传、产品设计，以及开展相关的目标市场营销活动。
2 以目标为导向的制定思路
以目标为导向的制定思路使规划区域领导和规划编制小组意识到，要提高区域的旅游综合竞争力，需要合理新颖的战略思路。以目标为导向的旅游发展战略制定有两种情况，一种情况是规划区域的发展目标已基本明了，战略制定任务是将其进一步具体化，然后集中研究为实现这些战略目标的对策和措施。
如九江市的旅游发展目标就相对比较明确，那就是要打好庐山牌，把九江建设成为世界级的山水文化旅游城市。在中国人民大学区域经济研究所为九江市旅游局编制的《九江市旅游发展总体规划(2003-2020)》中则进一步对这一目标进行了具体化，把旅游业定位为：面向国际、国内两个市场，依托优美的自然山水，悠久的历史文化，特殊的生态环境，现代化的交通运输体系和完善的接待服务设施，把九江打造成为世界级的山水文化旅游城市。把战略总目标定为：经过20年的艰苦努力，扩大旅游产业规模，提高旅游产业效益，培育出大型的旅游企业集团，建立起全国乃至世界知名的旅游品牌，形成发达、完善的旅游产品系列。充分发挥旅游产业的综合带动功能，带动九江市各个产业的协调发展，使旅游产业成为九江市的重要支柱产业。规划期内，把九江建成旅游强市，并力争在全国旅游重点城市的排名中上一个档次，达到国内领先水平。在总体发展目标中还把目标细化为经济目标、环境目标和社会目标。在把发展目标明确和具体化之后，规划组针对发展目标，制定了实现这些战略目标的一系列对策和措施。包括品牌战略、产品开发战略、政府主导战略、精品名牌战略、特色旅游战略、旅游市场开发和促销战略、大旅游发展战略、区域网络化发展战略、全面创新战略和可持续发展战略等。
另一种情况是规划区域的旅游发展目标还很模糊，战略制定要从区域目前的背景环境和发展基础来确定新一轮的旅游发展目标，然后提出对策和措施。如2001年江西省旅游规划设计研究所编制的《江西省青原区旅游业发展总体规划(2002-2020)》就属于这种情况。江西省青原区旅游业在规划之初尚处于起步阶段，旅游形象尚未建立，发展目标十分模糊。经过规划组对青原区旅游业发展的背景环境和资源基础条件进行分析研究之后，把发展目标确定为：以历史文化积淀和生态环境相结合，打出庐陵文化牌，塑造“佛禅祖关，天祥故里，宗祠王国，香樟之乡”品牌，打造“井冈山下庐陵文化游”的青原区旅游主题形象。到2020年，让青原区成为赣中旅游集散地和南昌——井冈山——赣州——瑞金省级旅游黄金线中地位重要、全国知名的旅游目的地，旅游业成为青原区最具活力和生命力的经济增长点，成为第三产业的主导产业和国民经济的支柱产业。为了实现这个发展目标，规划组把发展指导思想概括为：建立网络，突出形象，政府引导，滚动发展。并制定了包括可持续发展、市场主导、精品开发、产业联动、突出重点和搭船出海在内的六条旅游发展战略。
从上面的分析中我们可以知道，以目标为导向的旅游发展战略的制定思路是以宏观目标为切入点，进行调查分析，确定发展目标，制定实现目标的战略，进而推出实施策略和支持措施。以目标为导向的旅游发展战略制定思路如图2所示。它关注的焦点在于目标的确立：根据规划区域背景环境的分析和旅游发展基础分析，合理确定旅游发展目标，这实质上就确定了旅游发展的方向和要达到的水平。战略的确定：根据旅游发展目标基础和条件，瞄准确立的目标，制定为实现旅游发展目标需要采取的战略，最终形成规划区域的旅游发展战略。
四、规划中旅游发展战略制定的“一般过程”
那么，以上两种思路能不能进行有机整合，从中找寻出一个所有规划中旅游发展战略制定普遍适用的一个“一般过程”呢?答案是肯定的。
我们知道，区域旅游发展战略的制定是根据区域旅游竞争力条件和进一步发展所面临的机遇和威胁，对区域旅游发展所做的高层次、全局性的宏观谋划。旅游发展战略制定的最高宗旨在于为区域旅游确定最佳的发展目标，并引导其进入最佳的发展程序，通过强调区域旅游发展中的优势、劣势、机遇和威胁分析，达到把握机遇，发挥优势，转化劣势，逃避威胁的目的，实现区域旅游持续稳定发展的最终目的。所以，制定科学的发展目标才是制定整个旅游发展战略的重心，其他工作要么是为了找到它，要么是为了实现它。
这就使得我们把上述两种规划中旅游发展战略制定思路进行整合成为可能，而整合的关键就在于发展目标或称其为战略目标。规划中旅游发展战略制定的“一般过程”的具体框架结构可用下图表示：
图中发展战略制定第一步“基础研究”不是对规划地旅游发展现状的描述和现实问题的简单罗列，它包括系统研究和针对研究两部分。在系统研究中，重点分析的是区域旅游的综合发展能力，这种综合发展能力确切地说就是对旅游竞争能力的评价和对未来发展环境的评估。在旅游竞争能力评价中可以包括对资源基础、区位基础、市场基础、社会经济基础等等基础条件的评价，而未来发展环境评估则包括政策环境、人文环境、竞争环境等内容。而进行系统研究，因为在市场化背景下区域旅游的竞争越来越激烈，区域旅游的竞争优势逐渐取代比较优势而成为决定区域旅游发展的关键性因素，竞争能力的保持和提升已成为实现区域旅游可持续发展的唯一有效途径，而未来发展环境评估也是旅游业进一步发展所不得不考虑的因素；在针对研究中，主要是针对区域旅游发展中有重大意义或能体现当地特点的专题进行专门研究，如旅游主题形象研究、旅游特色资源开发研究、旅游客源市场研究，等等。
战略制定的第二步是“系统分析”，系统分析是基础研究与确定目标之间的联系桥梁，包括系统问题诊断和系统目标辨识。通过区域旅游竞争力的分析和其他分析，即基础研究这个步骤找出区域旅游发展的现实优劣势、潜在优劣势和进一步发展面临的国际国内机遇与挑战；明确制约区域旅游发展的主要瓶颈，探询问题的根源，为发展目标与发展战略的制定提供依据。系统分析是一个探寻问题的实质、突破的关键。后面发展战略制定的好坏与这一步骤有着直接的关系。在这一步中可以用到的方法主要有swot分析法、系统研究法，等等。
第三步“确定目标”可以看作是问题导向研究思路与目标导向研究思路的结合。它是对规划区域未来旅游事业发展程度和水平的设想。提出一个总体符合实际、切实可行、有战略意义的目标是这个步骤的头等大事。通过系统分析中的问题诊断和目标辨识两个子环节，区域旅游发展可以建立一个系统性总目标。总目标提出的是规划期末规划希望实现的综合地位，在总目标下面还应设立若干个分目标将总目标具体化。分目标主要目的是分别就旅游活动的经济、社会和环境等影响因素提出需要实现的蓝图，并按阶段建立分期目标，以便于日后目标的逐步落实和动态调整。
“制定策略”是整个过程的最后一步，有了前三步做铺垫，到了这里可以说是水到渠成。具体来说，就是依据基础研究、系统分析所得出的结果确定目标之后，为落实这个目标所采取的手段和方法，在内容上包括制定适合本区域旅游事业发展的战略思想、战略目标、战略重点、战略阶段和战略措施和对策，有时还有战略背景、战略依据、战略布局等构成要素。
