[关键词]舆论监督司法独立社会公正
舆论监督是党和人民的主张和要求。但近几年来，传媒在执行舆论监督的重任时，与司法机关有过一些小的碰撞，引发了一些有意义的讨论。在舆论监督与司法独立的关系上，理论上应该怎样看，实践中又应该怎样做，都是非常值得研究的问题。这些正是本文要探讨的问题。
二者的宪法根据及宗旨的一致性
舆论监督从广义上说，是指通过传媒对党务、政务的公开报道，对国家机关和国家工作人员施政活动的报道和评论，以及对各类坏人坏事，特别是腐败行为、腐败分子的披露和批评。[1]。对作为国家机关之一的司法部门进行报道和评论，自然也是舆论监督的题中应有之义。
舆论监督不是一种权力（power），而是一种权利（right）。这从舆论监督的权利的来源，可以获得说明。舆论监督的权利来自宪法规定的言论自由权（“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”）、批评建议权（“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”）和知情权（宪法对知情权没有直接规定，但“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”的条文间接含有此内容）。可见，传媒虽不是法定的监督机构，不享有对司法机关的监督权力，但它在反映和代表舆论时，享有公民享有的言论自由权、批评建议权和知情权。传媒作为公民实现上述三项权利的载体，客观上具有了监督司法的效能。
诚然，正如有人指出的，我国的“传媒是党和政府”的喉舌，如果由它来行使舆论监督，会出现权力部门如行政机关监督司法机关的现象。笔者认为，在目前的情况下，不排除这种现象出现的可能。但由于这种监督是以大量信息为基础，以在光天化日下的传播为手段，在绝大多数正常情况下，这种监督所当然具有的公正性，使得这类矛盾很少发生。夏恿先生说得较为深刻：“从法理意义上看，中国的传媒是官办的性质，因此传媒监督与其说是公民权利的延伸，不如说是政府权力的扩张。这种传媒监督不具有法理根据。不过中国的传媒监督司法具有其他几种根据：一是伦理的根据，即“替天行道”、“为人民服务”的道德抱负；二是职业的根据，即传媒作为社会守望者的角色作用；三是竞争的根据，即从官方化机构向非官方、市场化转变而提出的要求。这种种因素，使得媒体监督成为当代中国非常有效的社会救济手段。”[2]
与此同时，我们还应该充分认识到司法独立的重要性。司法独立也是得到宪法保障的。宪法第一百二十六条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”在奉行行政、立法、司法三权分立的国家，都没有行政独立、立法独立之说，为什么偏偏规定司法独立呢？因为人们认为，在三权中，行政与立法权力都很大，是最容易膨胀和腐败的权力分支。司法权力相对弱小，但它却担负着制约权力、保护民众的使命。为此，国家为司法权设置了特殊保护机制——“司法独立”，允许与保障司法机关不受其他权力干预，依法独立审判。
传媒不是一种权力，不能直接干预司法。它如果对待决案件作有倾向性的报道，就会对法官产生压力，或者使法官先入为主，形成偏见，使公正审判难以实现，最终仍然可能或多或少地影响司法独立。所以必须在司法独立的保护下，使司法具有相对的封闭性，让司法活动尽可能少地被传媒所干扰。同时，法官也尽可能少地露面于传媒，
但是，这是否意味着要用废止舆论监督、言论自由来确保司法独立呢？这自然是不可能的，也是不应当的。司法的封闭性固然排除了非法律的干扰，它又可能使司法机构变得僵硬，不能顺应时代与社会的发展，还可能导致黑箱式操作，既容易使个别正义受到侵犯，也不能满足大众知情权的要求，因此引进开放性的传媒克服司法封闭性之缺陷就顺理成章。[3]
有人说，“西方国家是排斥‘传媒监督司法’这一概念的。”[4]这种看法可谓似是而非。在西方国家，“自由报刊应该成为对行政、立法、司法三权起制衡作用的第四种权力”被视为信条，确实没有舆论监督这个提法，但他们使用的是更为彻底的说法：言论自由、新闻自由等等。
舆论监督既是属于言论自由权范畴，那么舆论监督司法就是允许公民和传媒有以自己的见解和立场，对司法进行言说评论的自由。而“‘言论自由’意味着言论的发表者在合理限度内有说错话的自由。在这个限度内，被批评者对媒体的负面报道只能采取‘有则改之，无则改之’的态度，不能追究媒体的责任。”[5]从道德、道义上说，传媒应该每篇报道、每句话都正确地维护公众利益，但从法律角度，我们不能要求传媒说的每一句话都不得有错。
总之，新闻自由和公正审判，不能是一种有你无我，有我无你的关系。司法追求的独立与传媒强调的监督均有其合法性根据，很难在二者之间做出一个非此即彼的选择。
但由于传媒与司法的不同特性容易导致舆论监督与公正审判之间的冲突，因而制度设计上需要认真权衡和解决的问题，是如何在制度运作中保持合理的张力，在新闻自由和公平审判之间寻求合适的度。
而这一点，应该是能够做到的。因为二者不仅都是宪法所保护的，而且它们的目标是一致的，都是为了社会公正，新闻媒介作为社会的守望者，常常是在前面发现问题，为正义与公正呼喊，而司法机构紧随其后，是实现社会公正的最后一道防线。二者的目标统一于社会公正。既然都是为了公正，就都应该认识到尊重和维护对方运作特点的必要性，就能找到那种“合适的度”。
平衡司法的封闭性与新闻自由滥用
上面从理论层面上讨论了传媒与司法的关系，现在有必要往实践层面深入一步。
自由和法治在我国都处在发展、完善的过程中。就新闻而言，一方面它现在作为国家发展和建设的资源和手段，其获得的自由空间不是很大，但另一方面由于各种原因，许多传媒从业者并不熟悉法治下新闻自由的正确运作，侵犯和损害他人（包括公民、法人和组织）的事时常发生。在这种情况下，偶尔发生损害司法独立的现象也就不奇怪了。
但是，对这种现象产生过分的担心则是不必要的。因为我们应该看到传媒监督的重要意义。首先，传媒监督有助于增加司法过程的公开性和透明度，一定程度上可以起到防止和矫正司法偏差的作用；其次，传媒监督为公众评说司法行为并间接参与司法过程提供了条件，从而降低了司法专横的可能性。[6]
还应该看到，没有媒介监督而导致的黑箱操作式的审判，比起有媒介监督的司法，可能产生的不公正要多得多。有些反对庭审直播，进而反对传媒监督司法的人，喜欢举的例子是，1995年美国著名棒球手辛普森涉嫌杀害前妻一案，由于电视转播庭审实况，结果辛普森被判无罪，他们说这与陪审团受公众舆论的影响有关。而实际情况是，“在辛普森案件中，美国传媒几乎无一例外地反映民意认为辛普森就是最大的杀人嫌凶”。[7]这恰恰说明，对于一个成熟的陪审团、公正的法庭来说，并不是像有些人所想象的那样，媒介的介入会对他们有多大影响。
尽管如此，笔者还是丝毫不否认处理好传媒与司法的关系的重要性。一种好的制度设计，是在不同价值与利益之间保持一种合理的平衡。传媒与司法之间的平衡，就是要确定传媒之于司法应该做些什么，司法之于传媒应该做些什么。
首先要明确传媒监督司法的领域和行为方式。笔者认为主要有以下几点：
一、报道和评论司法改革和司法工作的发展情况。（监督不是仅限于批评，满足公众的知情权的需要，是最重要的监督。）
二、采访报道一切公开审理的案件。
三、露和批评司法领域中腐败的人和事，如受贿枉法、违背司法程序等。
其次，为了协助实现这一目标，司法机关应当为传媒提供必要的条件：
一、司法机关通过新闻发言人制度，建立与传媒对话的常规渠道，经常通报司法工作情况。
二、司法机构经常对其做出的司法裁决以及采取的法律措施进行说明和解释。
三、对在社会上有重大影响的案件，司法机构应给予媒体某些特殊便利，配合媒体适时报道进展情况。
四、依法应予公开的法律文书均应允许传媒机构查阅。[8]
制度设计的另一方面，就是要让传媒遵守“合适的度”，不以越轨动作损害司法，影响公正审判；司法机关可以处罚越轨情节严重者。比如在美国，如果媒体在审判过程中，发表企图影响案件判决或抨击、讥讽法庭成员在法庭上的行为的言论，法官可以以藐视法庭罪来惩处。不少国家规定了，或在实践中形成了法官对传媒的自由表达有限制权，对违背者有惩处权。法国新闻法规定传媒界可以自由地了解并报道司法活动，但必须遵循相应的限制规则：如禁止发表有关法庭或最高司法会议的内部审议消息；对复制的罪行材料以及有关未成年犯的审判无论是文字或图片均不得发表，否则传媒将成为法院的惩处对象。在英国和美国，少年犯罪、性犯罪及有关司法机密的案件传媒不能报道，若有倾向性的报道，法官可以蔑视法庭罪论处。英国《每日镜报》曾因其倾向性评论而被法官戈达德勋爵判处罚款1万英镑，当天值班编辑被判蹲3个月班房。[9]
当然，这种制度设计需要其他做法的配合，否则会导致司法惩处传媒的滥用。比如在西方国家，规定当法官行使这一权力时，传媒有权利听审以便反对法官行使该项权力；传媒还可以对法官的惩处提出上诉。实际上，法官惩处传媒的现象很少发生，但只要有这一规定存在，传媒行使自己的监督权利时，就会增强自律。
在美国，宪法第一修正案赋予了公众言论自由的权利，同时在第六修正案规定了被告有接受公正审判的权利。而且很讲究在保护这两种权利上的平衡。
联邦最高法院在《里奇蒙德报》诉弗吉尼亚洲最高法院一案的上诉案的判决中称，根据以往长期公开审判的传统，作为场所的法庭已成为公众集会的地方，宪法第一修正案自由集会的条款赋予记者和公众出席法庭审判的权利，虽然这不是绝对的权利，但公众有权对完全或部分不公开法庭审判的动议提出质疑。这说明美国的司法机关重视接受新闻监督和尊重公众知情权。
但是另一方面，美国的司法又非常重视防止新闻媒介的有偏见性的报道妨碍被告接受公正审判。例如，为了重审俄亥俄州医生山姆·谢伯德杀妻案，法院在组织陪审团时，逐一询问对方是否已接触过有关被告的报道，以及这种接触是否会影响其公正判断。若已产生影响，就不得进入陪审团。另外一个做法就是异地审判。1995年美国南部俄克拉荷马市联邦大楼发生爆炸，168人在爆炸中丧生。由于媒体连日报道，受害者家属血泪控诉，在此情况下，对爆炸案主犯麦可维的审判被移到远在美国中西部的科罗拉多州首府丹佛市进行，以最大限度确保审判的公正。[10]
就整体而言，传媒对司法的监督，实际上是相当乏力的。因此，对传媒监督司法的过分担心是多余的。
新闻监督司法的行为方式及自律要求
传媒如何报道和监督司法活动，有些论者主张要通过立法来确定。笔者认为这样做利小弊大，是不必要的。无论国内国外，在这方面都积累了不少成熟经验，形成了一些惯例。这些惯例主要靠新闻界发扬自律精神在行动中加以贯彻。只是有些人对它们还不十分熟悉。笔者加以归纳，主要有以下几点。
一、坚持“无罪推定”，力戒“新闻审判”。
任何人在未经法院审判前，都不能称之为罪犯。自我国刑事诉讼法有此规定以来，传媒基本上都能做到称未经审判的案犯为犯罪嫌疑人。但做到这一点，还不算完全做到了“无罪推定”。
要真正做到“无罪推定”，就要重视客观公正地报道事实，力戒“新闻审判”，就是不能由记者和媒体用某个法律术语给某个当事人或某件事定性。例如，某报曾突出刊登《京石公路上的绑架案》和短评《不容许任何人撒野逞凶》。后经法院审理，该案以“轻微防害公务罪”，而不是“绑架罪”判决。该报的报道显然给人家加上了较重的罪名，那末记者在报道中称其“犯了妨害公务罪”就对了吗？因为它毕竟也属于罪名，而犯何罪应由法院来判定。也许还不如使用“京石公路上的撒野逞凶”这样的非法律术语为好。对于披露出来的事实和行为，表述中也经常需要有个词汇来概括一下，对于这种情况，一是尽量不用法律断语，二是宁可使用涵盖面大而性质轻的说法，如某人是贪污还是挪用公款，一时还难以断定属于哪一种，报道中不如暂称违纪金额或违法金额。以上是指新闻媒介自己发现线索进行的报道。对于公安、检察机关提供的案件进行报道，即使看上去铁证如山，也得加上涉嫌、被控等字样，如表述成“涉嫌贪污”、“被控杀人”。因为只要未经法院判决，就只能是“涉嫌贪污”、“被控杀人”。否则，总难免有“藐视法庭”之嫌疑。
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二、增强“立案意识”，不得超越司法程序。
一般来说，由传媒自己发现的线索所作的揭露性报道，虽然同样要遵守客观公正，不能妄加罪名的原则，可传媒透露其在该事件上的倾向性，总是难以避免的，否则传媒就无法尽其呼唤正义的职责。但是，一旦司法机关介入，该问题被立案以后，传媒就要确立“立案意识”，为司法机关处理该案创造良好的舆论环境，不能对案件实体发表任何偏颇的言论，不能作有倾向性的报道。也不得超越司法程序抢先对案情作出判断，如对有关当事人作出定性、定罪、定刑期以及胜诉、败诉等结论。
在实践中，虽然没有多少媒介下诸如此类的明确结论，但稿件中不时有“民愤极大”，“社会影响极坏”之类的说法。这都是不应该的。张立柱一案发生后，传媒齐声讨伐，显示出民愤极大，以至于张立柱临刑前还在说：我是栽在记者手里了。这一案子常被法律界人士用来说明，传媒做定性的、单向度的报道，有可能影响公平审判。新闻界不可不警戒之。这是因为司法机关审理案件时，如果传媒在那里作有倾向性的报道和评论，那无异于在作庭外的事实认定，以及庭外辩论、庭外诉讼。这样激起的公众的情绪，会对法官造成心理压力。所以在案件审理过程中，媒介不宜于发表评论，报道也只宜于按照审理的进展进行客观的报道。
但是在案件审理结束以后，如果确有必要，传媒是可以评论的，包括法庭认定事实是否准确，适用法律是否合适，量刑是否恰当，等等。总之，司法机关立案后、结案前，只应随程序作客观报道，评论应当停止。
三、尊重法官司法，遵守法院规则。
在文明社会中，人们对司法是怀着一种敬畏心情的。首先是敬，因为它代表着社会公正；任何力量不能挑战司法，因为它是社会正义和安全的保障。其次是畏，司法具有相对的封闭性，它不受任何外力的干扰，它的最终裁决是任何力量不能动摇的，是无法改变的。我国正在建立法治社会，司法在人们心目中的地位，以及司法独立的实现程度，应该也必然不断提高。而要做到这些，传媒所起的作用极为重要。
传媒固然应该批评司法腐败，但这样做的目的，最终是为了维护司法机关的权威和威信。可是在有些报道和评论中，多少体现了对司法的不尊重。比如，“一些报刊频频以重要位置刊登一些诸如‘这个法官毫无人性的文章’的文章”[11]，这种煽情式的文字，显然过了头，是要不得的。有的司法工作者反映，一些报刊评论法院的判决词，就像小学老师批小学生的作文一样，太多挑剔。笔者认为，不守法的法官，不恰当的判决都是可以评论的，鉴于司法机关的特殊性，传媒的任何批评都不应该是煽情的，恣意的，而应该是有节制的，理性的。
此外，尊重司法也表现在新闻媒介在采访时要遵守法院规定的规则，比如未经审判长或独任审判员许可，不得在庭审过程中录音、录像和摄影。在法庭内不得随意走动和进入审判区，不得发言、提问等等。[12]
电视直播庭审，能取得很好的社会效果。它符合审判公开的原则，是把听众席推到千家万户，并能促进审判度量提高，有利于减少司法腐败，促进法律知识普及。在有的地方，法官、检察官、律师都已经适应，并乐于电视直播庭审。尽管如此，电视直播或录播庭审，一定要经过法院同意才能进行。法院有保留，不能勉强。只有这样才合法，并且有好的效果。
四、提高法律素养，避免对司法乱加指责。
现在司法界有的人对传媒监督有些微辞，常常是因为媒体的报道表现了对法律的知之甚少，却对司法工作者提出指责。例如，前几年发生一件事，“假商标印制者以技检局无权管理商标为由，对越权打假的技检局提起行政诉讼。这种行为完全合法。而传媒以为打假者反被造假者告了，纷纷谴责，一时舆论哗然。结果，法院竟趋同于舆论，错误地驳回了原告的诉讼请求。”[13]又如，“有这么一个案例，一个老人来法院，有人骗他钱，但拿不出证据，被法院驳回，而新闻记者则以‘天下没有讲理的地方’为主题大做文章。公民有诉权，但打官司，要胜诉就得那出证据。记者不具备这些普通的法律知识，却凭感情驱使，大做文章，要法院承担解决一切社会不公的重担，显然是对司法机关的不公。为了防止这类对司法机关乱加指责的现象，一是法治社会的记者，特别是报道司法的记者要有丰富的法律知识；二是写出有关司法的报道、文章，尽可能地让精通法律的人看一看。
五、改进报道方法，力求全面报道。
我国传媒在报道任何负面的事物时，都喜欢表现出鲜明的爱憎，大义凛然充满字里行间。这既是长处，也有弊病，不同场合不能一概而论。在案件报道中，那有弊病的一面就显而易见，它无异于发表前面所诟病的有倾向性的报道，会滑上“新闻审判”之路。
客观公正是案件报道中基本的和最重要的方法。要实现客观公正，记者和媒体要克服“包打天下”的心态，不要认为某些案件是本媒体首先披露出来的，于是不管司法机关是否已经立案，仍然在那里大包大揽地发表意见，进行评论。媒体为司法机关提供了线索，又促成司法机关的介入，功劳已经不小，暂时免开尊口吧，何况司法机关处理后仍可以发表意见呢。
要实现客观公正，一个重要的做法是做到全面、平衡地报道。报道诉讼案件时，绝不能像报道一些非事件新闻时那样，围绕某一主题组织材料，要尽可能做到平衡报道，采访双方当事人，力求提供全面信息。
本文最后想说的是，鱼和熊掌要兼得，舆论监督和司法独立不偏废。正如李尚公先生所讲的，“真正独立的司法根本不担心传媒的干扰，正像它不担心社会势力的干扰一样；真正自由的传媒也不会损害司法独立，因为总会有几种不同的声音的——在言论自由的条件下，任何人的言论都不具有杀伤力，只有“惟一”的声音才是可怕的。鉴于我们的司法和传媒所面临的实际情况，双方应该互相支持：司法要维护传媒自由，传媒也应该帮助司法摆脱一些羁绊。”[14]
注释：
[1]孙旭培《舆论监督的必要性和可行性》，《同舟共进》1999年第7期
[2]《“司法与传媒”学术研讨会讨论摘要》，《中国社会科学》1999年第5期第75-76页
[3]左卫民、汤火箭《传媒与司法关系新探》，打印稿，2000年4月
[4]《新闻记者》2000年第5期第39页
[5]同2，第78页，冯军发言
[6]同2，第75页，顾培东的发言
[7]参考顾培东发言，同2，第81页
[8]《新闻大学》2000年秋季号，第17页
[9]左卫民、汤火箭《传媒与司法关系新探》，打印高，2000年4月
[10]参见《寻找新闻与司法的平衡点》，中华新闻报，2000年9月4日
[11]北京青年报1998年11月2日王振清发言
[12]见《人民法院法庭规则》
关键词：监督档案；规范化；信息化
工程质量监督档案是指在工程质量监督实施过程中形成的文字、表格及音像资料，是工程质量监督机构和监督人员从事监督管理工作的原始记录和重要凭证，也是上级建设行政主管部门对监督机构和人员开展考核的重要依据。加强工程质量监督档案收集、整理、归档的规范化管理，对于促进工程质量监督管理水平进一步提升，体现质量监督管理工作的科学性、公正性和权威性有积极作用。因此，做好工程质量监督档案管理工作意义重大。
一、工程质量监督档案管理中存在的问题
（一）工程质量监督档案标准不明确，材料内容参差不齐。住房和城乡建设部第5号令《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》要求质量监督机构需建立工程质量监督档案，但未对工程质量监督档案的具体内容进行明确。具体到地方，以湖北省为例，《湖北省房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理暂行办法》（鄂建[2011]79号）明确了工程质量监督档案的立档时间要求及保管期限，但也未对监督档案具体内容提出意见。内容标准的不明确，造成各地质量监督机构在形成监督档案时随意性较大。有的监督档案资料浩繁，有的却寥寥数页；有的把施工、监理等单位的技术资料甚至工程图纸均收集存档，真正反映监督工作开展的记录却难觅踪影，材料内容不符合要求。（二）囿于实际困难，监督档案资料不同步，不连续。质量监督工作主要在现场展开，在现有的条件下，监督检查记录一般由监督人员在检查结束后回到办公室予以补记，监督记录的同步性较差。同时，随着市政基础设施建设规模的日益扩大，监督人员的监管任务屡创新高。在一名监督人员同时监管数十项工程的前提下，完全将监督抽查与监督计划逐一对应且同步记录还有一定的实际困难，监督档案资料的连续性存在差距。（三）重视程度不够，监督档案资料不规范、不交圈。部分监督人员重实际检查、轻文字记录，往往出现监督记录字迹潦草、内容简单、签证不全等问题。有的监督档案中有针对质量问题的整改通知，却无责任单位的回复报告及现场复查记录；有的在监督记录中提出了监督意见，而后续的检查记录中没有相关的落实情况。（四）市政基础设施工程特殊性造成工程质量监督档案归档难。市政基础设施工程战线长、断面多，有的甚至边拆边建，造成大多市政基础设施工程履行基本建设程序不足，无证施工、先施工后办理注册登记手续、未经竣工验收备案即投入使用的情况比较普遍。建设行为的不规范给工程质量监督档案收集整理造成很大困扰。有的工程介入监管时已经开始施工，前期相关资料难以收集；有的工程已经投入使用但迟迟不办理竣工验收手续，工程档案资料长期滞留在监督人员手中难以移交，随着时间推移难免出现遗失、损毁等情况。
二、加强质量监督档案管理的建议
【关键词】精细化管理；公路质量；监督管理
1影响公路质量原因分析
1.1人为因素
在质量监督管理中，人为因素往往是最重要的因素，它会对质量产生巨大的影响。如果监督人员在工作中，没有一个很严肃认真的态度，没有质量意识，那么就不会严抓管理，就会对工程质量有一定的影响。如果技术人员没有质量意识，就不能在工作中严格要求自己，无法确保做到规范化标准。如果施工人员没有质量意识，就无法保证工程质量，就容易出现偷工减料的现象。因此，要想保证质量，做到精细化，就要在各个环节注意，确保每个环节都万无一失。
1.2材料因素
材料在施工过程中占据重要地位，它是物质基础，是影响工程质量的关键因素。因此，在质量管理中，要注意对材料的把关。如果材料出现问题，那么在施工过程中就会出现很多问题，即使最后建成，在质量方面也依然存在很多漏洞，隐患。现在有一些单位盲目追求利益最大化，不注重质量，使用低价的不合格材料，这样一来，后果不堪设想。
1.3方法因素
方法因素指的是在施工过程中采取的施工方案，组织，工艺，检测等。方案是否科学合理，将直接影响工程的进展，工作量的大小，以及工程周期的长短。方案的制定要综合考虑各方面因素，首先，要考虑现场实际，从管理，技术，组织，经济等角度进行考虑分析。其次，组织方面也要围绕质量，科学组织，在施工过程中根据实际情况及时做出调整。再次，工艺方面，是施工过程中的具体指导安排，它直接影响工程的质量。因此，要做到具备可操作性。最后，检测方面，虽然检测看起来是施工过程中的最后一步，但仍然十分重要。
2精细化在公路质量管理中的应用
2.1高标准严要求，全面推行精细化
项目管理就是为了实现质量目标，而要实现这一目标就要向管理工作要效率，所以就要做到精细化管理。通过精细化管理将任务目标细化，分解，然后落实。在各个环节都要做到精细化，这样才能保证质量。
2.2精细化加强公路施工前的监督管理
公路工程施工前的监督管理经常会涉及到以下几个方面。（1）监督合同文本。重点是监督设备的采购合同，重要材料的采购合同，在合同中就要落实精细化管理，对各个建设主体用法律效力来进行管理和约束，实现法制化和规范化。（2）监督管理招标活动。重点对材料采购，施工单位等的招标进行严格监督管理。将质量监督与市场监督结合起来，运用质量监督审查来有效促进各竞争者之间的良性竞争。（3）监督管理有关设计文件。勘察设计文件也是整个工程中一个重要部分，如果勘察设计文件不过关，那么施工过程中就会出现各种问题，因此要对勘察设计文件进行严格把关与审查。
2.3大力开展优质工程创建活动
（1）加强工程的建设管理。要将精细化的理念渗透到各个环节，促进规章制度的不断完善。结合实际情况，合理确定工程工期，防止单方面追求进度，轻视管理，盲目赶工期的现象发生。（2）提高安全责任意识。要加强安全监督管理，坚持“安全第一，预防为主”的方针，实行分管领导部门安全监督责任制，完善安全防控措施，健全各应急保障体系。（3）对施工及技术人员进行管理。首先，要从思想上纠正工作人员中存在的不正确的观念，提高他们对质量的重要性的认识，树立质量与安全同等重要的观念。其次，要对重点环节进行监管，确保工程质量。（4）开展质量检测工作。要深入了解工程质量，不能只从表面进行监督管理，要做到对每个项目都有一定的检测意见。在2013年实施的公路工程中，就充分运用了精细化管理的理念，严格按照“建一流工程，创一流质量”的要求，精心组织，科学施工。首先在材料的控制上就严格要求，材料必须各种证件齐全，如果施工过程中一旦发现材料不合格，及时清出现场。然后在施工过程中各个方面都注意精细化管理，最终完成任务，并达到了很好的效果。
3加强公路质量精细化管理的措施
3.1加大对工作人员的培训力度
要加大对工作人员的培训力度，构建学习型队伍。首先要让管理人员树立起质量意识，发挥模范带头作用；其次要技术人员学习先进的施工技术，保证技术过关，而且要做到理论联系实际，不能纸上谈兵；最后施工人员要加强施工技术规范，提高其工作水平。
3.2加强对施工材料的质量监督
做好对原材料的质量监督，一是要求各单位对材料供应商进行实地考察，深入了解，将各方面综合考虑之后，选择合适的厂家。二是对原材料进场做好检测，防止不合格的材料进入。三是在施工过程中做好对材料的监督，对施工中重要材料进行动态跟踪，为保证工程质量打好基础。
3.3在质量监督中重点抓现场
在整个工程中，现场的监督管理也起到了关键作用。一是要对进场的材料进行严格监管，保证机械设备过关。二是对重点项目等进行全方位的现场监督。三是要加大对工程的巡查力度，消除安全隐患，使质量自始至终都能受到严格控制。
3.4精细化加强竣工后的监督管理
工程在初步建成之后，并不是就可以算结束。竣工后的监督管理也极为重要，它能够确保公路工程实现可持续发展。首先，要监督施工单位及时整理竣工后的资料，确保资料的可靠性。其次，要时常检查已竣工的工程，确保其可以安全投入使用，防止日后出现工程事故。最后，要严格路基验收，检验各项指标是否合格，若有一项不合格都不能投入使用。
4小结
精细化管理是一种理念，更是一个需要长期坚持的过程。通过精细化管理，能够提高工作人员的质量意识，提高工作效率，保证公路质量，值得在公路质量监管中推广应用。
作者:裴丽蓉 单位:山西省长治市交通建设工程质量监督站
ARS是由不同地方的金融子系统演变而来的，比如印度的“哈瓦拉”和中国早期的“飞钱”等。普遍认为，大多数流经ARS的资金都来源于与商业相关的活动，其中大部分的产生是因为一些国家对外汇或进出口贸易的严格管制引起的。因为ARS服务时间长，成本低且高度匿名性，所以，该系统很容易被洗钱者和犯罪分子利用。
替代汇兑系统概述
（一）替代汇兑系统工作原理
全球ARS网络之间通过不同经营者连接起来。通常一家经营者在不同国家拥有不止一家相应的ARS机构，他们之间常常关系紧密，并且相互信任。当接受一笔业务时，根本不需要马上划拨资金，而只需要发送一份传真即可（见图1）。月末时，如果双方互相抵消以后还有余额，这时再进行划拨资金、轧平头寸。
有时，需要办理汇款业务的也有合法生意人。由于政治原因，大陆和中国台湾之间没有直接的银行业务往来，而公司之间却不能向ARS一样到月末时才进行汇总核算。因此，如果一家中国香港公司“HK”要向中国台湾的“GA”公司购买货物，而这家“GA”公司与中国台湾的ARS“HA”有业务往来，那么“GA”可能会要求“HK”公司把货款直接支付给大陆的ARS“HB”。为了支付货款，“HK”公司同样需要通过中国香港的ARS向内地汇款。因为中国香港和内地之间可以通过边境直接把资金携带过去，所以买卖双方在账面上都没有交易，即使审计也查不出来。
（二）ARS的特点
替代汇兑系统在各个地方的飞速发展，大家公认的原因是由于移民引起的。替代汇兑系统为一些移民提供大部分金融服务。移民的合法地位更是决定汇兑方式的关键因素之一。在许多国家，移民通常无法获得与拥有土地或者拥有获得信用、贷款或汇款的同等渠道。
与传统银行相比，ARS更加安全和便宜，它有时被当作规避严格外汇政策的方式之一。在危地马拉（拉丁美洲），处于社会最底层的贫穷家庭的总收入中50％-60％都是通过汇款形式获得的。在喀拉拉邦（印度西南部）的海湾太太（在海湾国家工作的男人留下的女人）、在日本的菲律宾艺人、在香港的印度尼西亚人雇员都通过汇款的方式提高了他们家庭生活档次。ARS还为客户提供匿名账户，这也是使用替代汇兑系统的人的动机之一，既包括合法商业活动，也包括犯罪活动，这使得执法部门侦察洗钱活动变得更加复杂。
（三）ARS在香港的发展状况
香港ARS的发展与移民也有或多或少的联系。上个世纪50年代，许多人从中国大陆迁移到香港，这些人对西方银行系统不信任，他们相信票号和钱庄，票号和钱庄在中国已经存在了好几个世纪，是一个类似“哈瓦拉”的系统。票号和钱庄提供汇款、存款和信用贷款等服务，从而形成了现在地下钱庄的雏形。其中部分钱庄后来成功合并为现代银行系统，例如香港永隆银行的前身就是一家票号，而现在它已经是香港一家中等规模的银行。
后来，许多从世界各地到香港经商的人带来了很多种替代汇兑模式。开始的时候，ARS仅仅是为一小部分人提供汇款和小额存贷款服务。但是，ARS的方便快捷很快受到了犯罪分子的青睐。
在香港，ARS涉及范围非常广，从公开设立汇兑中介公司到在家中工作仅仅拥有一台传真机和银行支票的家庭主妇，许多经营者把提供汇兑服务作为他们主业之外的兼职，也有的只是为了留住他们的客户，比如航运、珠宝押运等等。因为交易中某些交割方式的需要，比如以出口货物方式的结算差额，有些公司以贸易公司、旅游甚至投资公司的名义暗中为汇兑交易提供便利，通过这种方式转移的资金数量是最难估计的。
（四）ARS对全球金融和商业环境的影响
首先，金融管制松懈和货币流通限制较少的国家往往会吸引非法资金的聚集，这些经济区域的生产力和增长率通常都很低。理论上来说，投资的流向应该是经济高增长的地区，但是，“秘密货币”却反常的流向低收益率的地区。结果就是，它扭曲了国家资源的配置和全球资金的流向，世界经济增长也会受到负面影响。
其次，从国家角度来看，通常情况下资本应该投资到合法的商业中，这样才能促进GDP的增长。当资金被转移到国外参与金融恐怖主义活动、交易和其他非法活动时，国家经济增长速度将降低。同样，当很多本国资金通过ARS转移至国外时，政府却一无所知，从而也没法及时调整货币政策以调控利率和国际收支平衡；实际利用外资和国际收支平衡可能被打破，最终导致国家货币政策失灵。
第三，非法资金的输入也会带来非法的活动，比如行贿受贿、走私和洗钱。犯罪分子通常会向政府官员（比如海关和税务官员）或金融机构从业人员（比如银行经理）行贿以寻求洗钱的方便。照此下去，随着越来越多的人牵涉进去，当这些犯罪行为足以影响政府官员决策、影响他们制定金融政策时，政府部门的可信度和安全性将遭到怀疑。
ARS监督博弈模型分析
香港管理ARS的法律《有组织及严重罪行条例》于*年6月颁布，自此香港共有1167家ARS申请登记注册，到2005年底，总共有1009家登记在册。在这期间，有158家取消了申请或者与监管当局失去了联系。这些没有登记注册的ARS不仅逃避金融当局监管，还经常违反金融管理当局有关外汇管理规定，进行一些非法的金融汇兑活动。本文采用博弈论监管博弈模型对ARS的监督和管理进行分析。
（一）模型前提假设
ARS执法管理部门有两个纯战略：监督、不监督；ARS经营者也有两个纯战略：登记和不登记（见表1）。在这个支付矩阵中，本文假定：执法部门的支付取决于自己的战略和ARS经营者的战略，ARS经营者的支付也一样；只要执法部门实施有效监督，就一定能够发现ARS经营者的不正当经营活动，且将对其加以处罚P；ARS选择登记或者不登记不仅是出于考虑遵循监管付出的成本，还包括不登记就可以进行一些不正当经营，获取收益I，而在登记情况下必须恪守法规，不能获得这部分不正当收入。
（二）模型分析
在表1中，I表示ARS违法经营获得的不正当收益，D为ARS经营者遵循监管必须付出的登记成本，C表示执法部门监管成本，执法部门发现不正当经营罚款P。
现在我们来考察这个博弈是否存在混合战略纳什均衡。用P1表示执法部门监督的概率，用P2表示ARS经营者不登记的概率，则执法部门以1-P1概率不监督，ARS经营者以1-P2的概率选择登记，即执法部门选择混合战略为（P1，1-P1），ARS经营者选择混合战略为（P2，1-P2）。
给定ARS经营者选择混合战略（P2，1-P2），执法部门选择纯战略监督（P1=1）的期望收益为：P2（P-C）+（1-P2）（-C）；执法部门选择纯战略不监督（P1=0）的期望收益为0。如果一个混合战略（P1≠0，1）是执法部门的最优选择，那一定意味着执法部门选择监督与不监督之间是无差异的，即P2（P-C）+（1-P2）（-C）=0。
由此得到。同样可以找出ARS经营者的均衡混合战略，需要求解执法部门的最优化问题。
给定执法部门选择混合战略（P1，1-P1），ARS经营者选择纯战略不登记（P2=1）的期望收益为：（1-P1）I+P1（I-P）；ARS经营者选择纯战略登记（P2=0）的期望收益为：-D；同理可得，（1-P1）I+P1（I-P）=-D
由此得到。
因此，混合战略纳什均衡是：，。也就是说执法部门将以的概率实施监管，ARS经营者将以的概率选择不登记。
这一均衡的另一解释是：如果ARS经营者选择不登记的概率大于，执法部门的最优选择是监管；反之则不监管。如果执法部门实施监管的概率大于，ARS经营者的最优选择为登记；反之，则是不登记。由此得出执法部门实施有效监督的概率应为：。
从上述分析可以看出，监管部门决定是否进行监督的因素有：ARS经营者不正当收益越多，监管部门监督的可能性就越大；被监督的ARS经营者的登记成本越高，监管部门监督的可能性就越大；惩罚力度越大，监管部门越不需要对ARS经营者进行监督。ARS经营者决定是否登记的因素有：监督成本越高，ARS经营者愈加抱有侥幸心理而不去登记；惩罚力度增加，经营者就更倾向于选择登记。
结论
关键词:假日食品;监督管理;传统节日
Abstract:“SpringFestival”,“fifthdayofthefifthlunarmonth”,“Mid-AutumnFestival”......TheChinahasinheritedfivemillenniumcommonsocialpracticefolkcustoms,broughttoeveryonehasbeenhappy,isauspicious.Thistimeseasonal,holidaysellingwellfoodlikeLanternFestival,steamedricedumpling,mooncake......Isgoingonthemarketmassively.ThepeopleinthedietculturetastedunderstandsandhasreposedChinesenation''''sancienttimescivilization.
keyword:Holidayfood;Managementbysupervision;Traditionalfestival
研究背景
传统节日来临时,人们张灯结彩、喜笑颜开,商家也赚得盆满钵满。但节日过后,曾经旺销的节日食品将进入滞销,那些销不完的食品,尤其是月饼将流向何方呢?笔者在此需要明确的是——回收食品与召回食品不是同一个概念。根据商务印书馆出版、中国社会科学院语言研究所词典编辑室编辑的现代汉语词典(2002年增补本)对回收的解释有两条:?把物品(多指废品或旧货)收回利用;?把发放或发射出去的东西收回。本文所指的回收食品当然就是指在销售旺季过后因滞销需要收回处理的食品,这些食品经检测合格且在保质、保存期内,本身尚不存在安全隐患。如过了中秋节的月饼、过了端午节的粽子、过了元宵节的元宵、过了夏季的冷冻饮品等。而召回食品本身存在可能危及消费者人体健康安全的隐患。本文拟就月饼市场的情况作一些探讨。
一、节后月饼市场现状
一般来讲,中秋当晚,很多食品店和卖场中的月饼通常会撤柜。大厂家为维护自身品牌,通常会采取以极低价格论斤抛售、作为福利发放给公司员工、将月饼皮和馅料一起打碎,卖到饲料厂等3种方式处理库存月饼。而一些不知名月饼、三无月饼常常就会流向乡镇的一些批发市场。通常来说,月饼保质期一般在30-50天左右,如果是7、8月份生产的月饼,放到现在已接近或超过了保质期。一些小食品厂、小作坊看到了其中的“商机”——“月饼再加工”。
月饼是极为特殊的时令商品,中秋节前受人追捧,节后身价一落千丈,卖不出去的月饼成了生产企业、销售商手中烫手的山芋。从调查中得知,很多月饼厂采购的馅心料质量都不错,如每公斤莲蓉成本通常要达到20元以上,每公斤豆沙成本约为11元。但过了中秋后,一些小商贩常常将回收价格压得很低,这样小商贩就能以3成的价格拿到馅心料了。这些小食品厂、小作坊甚至还有一些糕点房看准了这一点,将从市场上回收回来的月饼进行加工——工人先将月饼的外皮和馅心分离,然后再将外皮简单加工,将莲蓉、豆沙、五仁等馅心进行分类,随后外表鲜亮的“莲蓉包”和“豆沙包”就出笼了,如此糕点有的还成为一些小饭店的点心和早茶糕点。有的甚至将回收回来的月饼连包装都不换,通过篡改生产日期,又重新出现在市场上了。因为利润空间大,各路神仙均在“八仙过海、各显神通”,但未见有命案发生因而监管不力,造成监管漏洞。一些食品专家、学者通过研究也表明有些回收食品本身已经处于变质状态,所以对消费者的危害比较明显;另一方面,即使是一些没有变质的食品,从其原料上来说,在经过反复加工之后,其产品品质、营养成分损失都很大,感官也会受到影响。此外,利用回收食品进行再加工的过程中还可能造成环境污染,这个污染同样会带进一些有害成分。所以,这样的食品质量难以保障。这些食品存在安全隐患,极有可能对人体健康造成不利影响。
二、对季节性、假日性食品难以回收的分析
国家高度重视食品安全问题,政府正在逐步加大对“问题食品”的打击力度,市场准入制度也在逐步推开。在发达国家,对于食品安全的控制体现在食品生产的整个产业链中,从源头到食品生产的各个环节和工艺流程都要严格控制,哪个环节出了问题都要召回,这种方式也可以最大限度地控制浪费。但是我国还是发展中国家,人均GDP还不高,现在还做不到这一点,目前推行的市场准入和召回只能主要集中在中间环节。召回应该能为消费者的安全把关,因为目前召回的实施和监管是由各级质监部门执行。但是,由于我国针对食品安全的立法还不够完善,一些食品的国家标准还不很高,对违法企业的惩罚力度也不够大。
低价收购月饼、再将其加工成糕点流向市场,这也是不公开的商业秘密。通过节后对几家月饼生产企业的回访,发现这些企业只有个别在回收月饼。但是我们不能排除极个别企业因回收月饼较多,在一定时间内处理不完可能造成安全隐患。对这部分尚在保质期内的合格产品的处理目前是食品生产监管的一大问题。
1.食品回收缺乏相应当法律依据。.食品回收是一个涉及食品生产者、销售者、消费者等多个利益主体,并且涵盖法规制定、市场监管、部门协调、行业自律等多个管理环节的庞大系统。在食品回收过程中,各个利益主体以及管理部门都应当有一套非常具体的切实可行的操作规范。而目前食品的回收实际上只是停留在停止销售某种食品的表层面,政府相关部门对此尚未引起足够重视。
现有相关法律、法规如《食品卫生法》、《产品质量法》、《标准化法》、《标准化法实施条例》等缺乏对食品回收的相关明确规定。目前唯一能引用的是2005年9月1日由国家质检总局颁布实施的《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则(试行)》,其中第十二条规定“食品生产加工企业生产加工食品所用的原材料、食品添加剂等应当符合国家有关规定。不得违反规定使用过期的、失效的、变质的、污秽不洁的、回收的、受到其他污染的食品原材料或者非食用的原辅料生产加工食品。”但这种部门文件其强制性、适用范围均受到较大限制,尚不能满足对食品安全的要求。当前食品的回收纯属生产者、销售者根据市场需求采取的应对手段,还不是自觉行为。
2.食品回收成本较高,生产销售商难以承担。中国的文化背景决定了消费者的消费观念,过了节气的时令食品一般不再购买。因此食品回收的成本只能由食品的生产商、进口商和经销商承担。回收食品必然造成生产经营者的损失。生产经营者会在回收产生的经济损失和为提高产品质量而投入的成本之间进行权衡。在政府强制力的压力下,生产经营者为了减少因回收造成的损失可能加强食品质量管理,严把进货关。因此食品回收可以督促生产经营者加强食品质量管理。由食品的生产经营者回收时令食品是把可能由公众承担的损失转到生产经营者身上,即将社会成本内部化,保护消费者的合法权益,降低社会成本。从短期看,食品的回收可能造成企业负担回收食品的各种开支,包括对回收食品的处理、物流成本等。但从长远看,食品回收降低了可能发生的更大数额的赔偿,赢得了消费者的信赖,维护了企业的良好形象。只有把消费者权益放在首位,才能最终赢得消费者信任,使企业得以长期生存和发展。政府的相关要求将给企业施加压力,督促他们严把食品质量关,让生产厂家真正重视食品的质量问题,强化食品生产经营者是食品安全第一责任人的意识。
3.监管困难。对于季节性、假日性食品的回收,一般做法是停止销售后,许多经营者将其退回生产企业或自行销毁,经营者是否确实将这些食品退回生产企业或集中销毁缺乏监督、生产企业是否确实将回收的食品进行合理处理同样缺乏引导、监督。如几年前发生的南京冠生园食品厂使用陈年月饼馅加工月饼被新闻媒体曝光后,虽经有关部门检测产品质量合格,但已在社会上造成极坏的影响。极个别企业使用过期或即将过期的食品原料,以化整为零的方式进行加工翻新处理然后再出售,这时如果不是知情人的举报,问题就不可能被发现。因为通过这种工艺流程加工出来的食品,经检测有可能是合格产品。这说明目前我国对食品的生产加工过程的监管仍然是很薄弱的,很多食品的质量安全把关只能以终成产品的检测结果来断定。但终成品检测合格仍然不是绝对可靠的。
经营者和生产者对回收食品的处理是目前企业和政府共同面对的难题。回收的食品最终回到生产企业后,生产企业对回收食品的处理缺乏正确引导和行政执法部门的监督。
4.食品溯源困难。我市食品企业规模小且分散,进入市场的食品来源不一、渠道不同,导致食品难以溯源。食品回收必须要有食品溯源制度作为保障才能顺利实施。但极个别非正规的企业、作坊,生产的食品有的连最起码的标识都没有,或者在标识上造假,出事后厂家无法找到。换句话说,问题食品难以溯源,这在客观上限制了食品回收的实施;同时,我国的检验技术手段还相对落后,这也直接关系到食品缺陷的评价问题。
三、应对措施
1.建章立制是根本。食品回收制度需要政府的高度重视,应由各地食品协调委员会会同各职能部门制定符合当地实际情况的相应办法来作为支持和指导,来规定生产者、销售者、进口商的权力和义务,制定食品回收程序,回收食品的处理;建立定期汇报制度,举报奖励制度,瞒报依法严惩制度以及对食品企业的经常性检查制度等。政府应尽快出台相关规定,填补监管的法律空白。
2.加大对食品生产销售商的扶持力度,切实减轻因食品回收带来的成本压力。政府及相关部门应合理应用金融、税收等经济政策,积极为生产销售商出谋划策。督促企业认真做好市场预测,提高生产的计划性,减少盲目性。
3.监管部门切实履行职责。相关部门在特定节日、季节过后要加强对季节性、假日性食品的管理,各职能部门应各负其责。
质监部门要加大对时令食品生产企业的巡查力度。对原料库存进行检查,能够在日常生产中使用的要求企业在保质期内用完;在日常生产中不能使用的原料去向应追踪、监督到底,尚在保质期的原料要求退回,过期的视情况销毁或作饲料原料。回收的食品作合理处理。全程需记录在案备查。
工商部门应加强对流通领域的日常监督。为了防止回收的食品改头换面后再次进入流通领域,经营者在将错过了销售季节的食品退回生产企业或自行销毁后,应将相应退货、销毁相关信息如退货食品的名称、数量、供应商接收单据、销毁方式等信息报有关政府部门备案,以备随时抽查。
卫生部门重点防范餐饮、食堂所进食品的安全。要求餐饮业主、食堂严格执行进货索证制度,定期不定期到进货单位或生产企业实地考察,防止回收食品通过乔装打扮混入正常渠道。
包括农业、商务、畜牧等部门,本文不一一陈述。
各职能部门在监管时发现有违反规定的行为,要责令生产经营者立即停止生产、销售,迅速上报上级部门并向相关部门进行通报,且在相应范围内予以公示信息。若生产企业不在本地区域,还应向生产企业所在地有关部门通报相关情况,做到不留死角。
4.从源头避免食品回收的问题。企业不得不采取回收的方式来处理食品,暴露出企业在生产、销售环节存在问题。企业不应当贪大求全,盲目铺开自己的销售渠道,而是应当量力而行,这样就能控制在保质期内销售良好。企业应当从产品研发、工艺本身、市场流程、内部管理控制等多方面下工夫,让内控系统发挥作用,在规定时间内保证销售顺畅,从源头避免食品回收的问题。
5.建立比较完善的食品回收应急机制和处理预案。针对回收食品可能存在的不安全隐患,要求执法部门通过食品安全检测、消费者投诉、举报、食品风险信息交流等渠道获取大量信息,经过分析研究,针对可疑点采取相应措施,将食品安全隐患降到最低。建立并不断完善食品回收应急机制和处理预案,不仅有助于问题的解决,还可以加强食品执法部门的队伍建设。
6.完备生产、流通、餐饮等行业企业的食品质量安全承诺书、责任书制度,积极探索回收食品的处理方法。作食品就是做人、做良心。无论从质量还是安全的角度考虑,食品都是不应该回收的。根据国家质检总局颁布实施的《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则(试行)》规定,要求企业承诺回收回来的食品不得用于食品再生产,也不得将回收回来的食品处理给明知其购买回去要重新加工制作成食品的企业、个人。对于大厂来说,时令食品一般能够在节前售完,即使有剩余也较少,容易处理;而小厂的剩余相对较多,处理难度也较大,可能在一定时间内处理不完,对这部分尚在保质期的合格产品的处理自然成了问题。有关资料表明,一些地方正在积极探索、研究这方面的问题:如很多超市对保鲜期短、容易过期的食品,在经营上都很精心,一旦过了“最鲜”时段便打折出售,离保质期越近,价格越低。这样,既让消费者得到了实惠,经营者也减少了损失。更重要的是物尽其用,确保了安全,减少了浪费。又如部分地方成立专业的餐厨废弃油脂专业处理公司,公司从全市众多餐饮企业取得餐厨垃圾,将废弃油脂加工成工业用油,既防止了废弃油脂重新进入食品市场又节约了社会资源。如果能够成立专业处理公司,将不安全食品、过期食品分类处理,将能够重新利用的加工成饲料、工业原料;将不能再利用的进行填埋、焚烧。此外,还可仿效美国、欧洲一些国家成立“食品银行”,收集那些超市中即将过期,卖不出去的但还能够食用的食品、餐馆和机场航班未消费掉的食品,再免费发放。政府每年可拨出一定经费予以支持。
【论文关键词】 会计监督; 内部控制; 必要性
【论文摘要】 近年来，上市公司会计造假案件的连续曝光，使人们更加关注会计造假、会计信息失真问题，强化会计监督的呼声越来越高。本文阐述了强化会计监督职能的必要性，通过对会计监督施行的现状及其弱化原因的分析，针对性地提出了加强和完善会计监督职能的途径和对策。
一、加强会计监督职能的必要性
会计在经济生活中发挥监督职能，对于改善单位经营管理、提高经济效益等方面有非同寻常的意义。而且随着市场经济的发展，会计监督职能的作用越来越凸显出来。
第一，有效实现单位经营方针和目标的需要。会计监督利用会计核算所提供的资金、成本、利润等价值指标，对单位的经济活动进行全面的控制与指导调节，以此促进单位改善经营管理，提高经济效益，从而实现其经营方针和目标。
第二，保护单位各项资产安全和完整的需要。会计监督职能通过对资产的控制，严格限制无关人员对资产的接触，防止贪污、盗窃现象的发生;通过定期的财产清查，确定各项资产的实存数和账面数，查明账实不符的原因和责任，从而加强对资产的保护，保证资产的安全、完整。
第三，保证单位财务活动合法性的需要。会计工作是一切财务收支的“关口”，一切财务收支活动只有通过会计核算和会计监督程序后，才能得以认可和实现，并在会计上进行真实、完整的反映。会计监督职能的发挥，便是真正起到“把关守口”的作用，财务收支中的任何违法违纪问题都会得到有效的制止和纠正，从而保证单位各项财务活动的合法性。
第四，防止会计信息失真的需要。近年来，会计信息失真越来越严重，2006年审计署组织力量对1290家国有控股企业资产负债损益情况进行审计，发现会计报表严重失真的企业占68%，各类违纪问题金额达1000多亿元，上市公司中也出现了严重的会计造假事件。会计信息失真已严重影响到我国正常的经济秩序和经济建设。因此，加强会计监督是防止会计信息失真的有效途径。
第五，维护社会主义市场经济秩序的需要。市场经济是法制经济，活而有序的社会主义市场经济，要求各单位的经济活动必须在法律、法规、制度允许的范围内进行。只有实行有效的会计监督，规范会计行为，打击违法犯罪，才能促进有序竞争和有效配置资源，维护社会主义市场经济秩序。
既然会计监督职能在改善经营管理、保护资产完整、控制财务收支、维护经济秩序等方面有着不可替代的重要作用，那近年来会计监督职能又是怎样一种状况呢?
二、我国会计监督施行的现状
会计监督职能伴随着会计的产生而产生，随着经济的发展而发展。我国经过了二十几年的改革开放，经济生活逐步与国际接轨，会计监督体系逐渐建立，取得了长足的发展，但现阶段也还存在着不足。
三、会计监督弱化原因的分析
(一)我国会计监督法律约束机制不健全，导致企业会计监督不力
新的《会计法》虽已颁布，但是相关配套的法律法规却没有跟上。前几年发生的“琼民源”事件，对我国证券市场产生了巨大冲击，严重损害了公众股东的利益，但是却没有相应的法律条款对其直接责任人进行制裁，使得会计监督形同虚设。再者，在会计监督过程中有些概念很模糊，比如说会计监督、审计监督概念模糊，执法机构职责、权限有待明确。很多企业将审计监督等同于会计监督，而事实上审计监督是对会计监督的再监督，它侧重于事后监督，两者有着本质的区别，对同一经济事项的监督有着截然不同的效果。因此随着我国经济多元化的发展，如果会计监督体系还不健全，也就难以适应复杂多样的经济活动。
(二)企业管理体制不健全，内部控制制度失调
我国企业内部管理和控制制度不健全，主要体现在有的单位是根本就没有内部监督和控制制度，有的单位虽建立了相应的制度，但这些制度形同虚设，没有得到有效执行，以致会计秩序混乱，徇私舞弊现象经常发生。内部控制的缺失和缺陷难逃其咎。
(三)会计人员综合素质不高，职业道德观念有待加强
一般来说，企业虚假的会计信息也是出自于会计之手，因此会计人员的综合素质以及职业道德观念在会计监督中起着至关重要的作用。我国的改革开放加快了会计与国际接轨的进程，因此前些年我国会计人员奇缺，而现阶段，虽解决了量方面的问题，但会计人员整体素质不高，知识结构、学历结构和业务水平偏低，会计人员的监督意识不强，法制观念淡薄，缺乏职业风险意识，职业判断能力弱，自我管理能力差，惟命是从，在权大于法的思想支配下，有意造假，使得会计信息失真在所难免。
四、加强和完善会计监督的对策
会计监督的功能是指会计监督对社会经济以及企业经营的作用。从宏观上来讲，合理地利用会计监督，可以促进社会经济运行的规范化和合理化，排除社会经济运行中不必要的阻力，也能推进廉政建设，节约使用资金，使社会经济运行更加秩序化，并提高整个社会的经济效益。从微观上讲，通过有效地履行会计监督，至少可以起到以下几个方面的作用：有利于企业经济活动更加符合国家的法律法规;有利于企业提供更加真实可靠的会计信息;有利于约束财产所有者、企业经营者的经济行为;有利于企业节约开支，提高经营效益。由此可见，会计监督权利的履行对国家和企业都有着积极的意义。
(一)健全会计监督法律保障体系，为会计监督的有效实施提供法律保障
会计监督的有效实施，离不开一系列的法律法规，必须加强我国法律体系的建设。建立和完善统一的会计准则，满足企业多元化经营的需要，明确会计监督、审计监督的执法职责和权限，以实施清晰明了的监督职能，加大法律法规的处罚、赔偿和执行力度，强化相关配套法律及相关法规的实施，加快会计法律体系的建设步伐，使会计监督真正做到有法可依。
(二)强化完善内部监督
内部会计监督制度，可以看作是内部控制制度在会计工作方面的具体规定，内部控制贯穿于企业经营活动的各个方面，只要存在企业经营活动和经营管理，就需要相应的内部控制。
三、会计监督弱化原因的分析
(一)我国会计监督法律约束机制不健全，导致企业会计监督不力
新的《会计法》虽已颁布，但是相关配套的法律法规却没有跟上。前几年发生的“琼民源”事件，对我国证券市场产生了巨大冲击，严重损害了公众股东的利益，但是却没有相应的法律条款对其直接责任人进行制裁，使得会计监督形同虚设。再者，在会计监督过程中有些概念很模糊，比如说会计监督、审计监督概念模糊，执法机构职责、权限有待明确。很多企业将审计监督等同于会计监督，而事实上审计监督是对会计监督的再监督，它侧重于事后监督，两者有着本质的区别，对同一经济事项的监督有着截然不同的效果。因此随着我国经济多元化的发展，如果会计监督体系还不健全，也就难以适应复杂多样的经济活动。
(二)企业管理体制不健全，内部控制制度失调
我国企业内部管理和控制制度不健全，主要体现在有的单位是根本就没有内部监督和控制制度，有的单位虽建立了相应的制度，但这些制度形同虚设，没有得到有效执行，以致会计秩序混乱，徇私舞弊现象经常发生。内部控制的缺失和缺陷难逃其咎。
(三)会计人员综合素质不高，职业道德观念有待加强
一般来说，企业虚假的会计信息也是出自于会计之手，因此会计人员的综合素质以及职业道德观念在会计监督中起着至关重要的作用。我国的改革开放加快了会计与国际接轨的进程，因此前些年我国会计人员奇缺，而现阶段，虽解决了量方面的问题，但会计人员整体素质不高，知识结构、学历结构和业务水平偏低，会计人员的监督意识不强，法制观念淡薄，缺乏职业风险意识，职业判断能力弱，自我管理能力差，惟命是从，在权大于法的思想支配下，有意造假，使得会计信息失真在所难免。
四、加强和完善会计监督的对策
会计监督的功能是指会计监督对社会经济以及企业经营的作用。从宏观上来讲，合理地利用会计监督，可以促进社会经济运行的规范化和合理化，排除社会经济运行中不必要的阻力，也能推进廉政建设，节约使用资金，使社会经济运行更加秩序化，并提高整个社会的经济效益。从微观上讲，通过有效地履行会计监督，至少可以起到以下几个方面的作用：有利于企业经济活动更加符合国家的法律法规;有利于企业提供更加真实可靠的会计信息;有利于约束财产所有者、企业经营者的经济行为;有利于企业节约开支，提高经营效益。由此可见，会计监督权利的履行对国家和企业都有着积极的意义。
(一)健全会计监督法律保障体系，为会计监督的有效实施提供法律保障
会计监督的有效实施，离不开一系列的法律法规，必须加强我国法律体系的建设。建立和完善统一的会计准则，满足企业多元化经营的需要，明确会计监督、审计监督的执法职责和权限，以实施清晰明了的监督职能，加大法律法规的处罚、赔偿和执行力度，强化相关配套法律及相关法规的实施，加快会计法律体系的建设步伐，使会计监督真正做到有法可依。
(二)强化完善内部监督
内部会计监督制度，可以看作是内部控制制度在会计工作方面的具体规定，内部控制贯穿于企业经营活动的各个方面，只要存在企业经营活动和经营管理，就需要相应的内部控制。
这就要求各单位依法建立严格的会计核算程序，提出可操作性强的防错纠弊的内部控制办法。此外，企业还应当对参与购货、销售、生产等经营活动的各部门制定互相控制、互相监督措施，建立违反内部会计控制制度追究制度，保证内部控制制度的切实执行。
(三)提高企业财务人员的综合素质
加强对会计人员的监督管理，提高会计队伍的整体素质，是强化会计监督的根本要求。随着改革的不断深入和经济的不断发展，对财务人员的需求不断增加，一大批人员加入到会计队伍中来，使会计队伍迅速发展壮大，但就其个人素质，业务水平参差不齐;另外，新的经济现象不断涌现，会计方面所涉及的学科和内容不断增加，需要进行研究，很有必要进行培训，以提高会计人员的整体水平。
(四)加大职能部门监督力度
国家财政、审计、税务、银行、证券监管等职能部门应当依照有关法律、行政法规规定的职责，对有关单位的会计资料实施会计监督检查，进行宏观调控。在建立健全单位内部会计监督制度的基础上，规定单位外部监督层次，将内部监督配合协调一致，为会计人员创造了良好的会计工作环境，为确保会计监督的有效性奠定了科学的基础。税务监督是政府部门对各企业会计工作监督的主要手段，财务会计资料是其监督的基本内容之一。因此，如果税务监督的职能到位，能在很大程度上解决财务会计工作中的违法违纪问题;财政监督应当以会计信息质量为主要对象。各企业会计信息质量的好坏，直接影响社会经济秩序，财政部门作为管理会计工作的职能部门，应当承担起管理和监督的职责。
(五)加强和规范社会监督，发挥新闻媒体的作用
社会监督应该以会计师事务所的监督为主。由于会计师事务所的监督是一种外部监督，使得会计监督不再仅是依靠企业会计人员自身道德约束进行，而是成为一种有社会独立审计中介机构和政府官员参加的有保障的制度，也使得这种监督得以长期卓有成效地维持下去。通过注册会计师对企业会计信息的审计，可以规范会计秩序，防范会计信息失真，纠正会计信息差错，提高会计信息信誉，促进企业内部管理水平的提高。
新闻媒体监督是一种重要而有效的监督形式。由于新闻媒体是公众获取信息的主要渠道，具有导向作用，所以能够对企业形成强有力的约束。在我国，新闻媒体监督日渐成熟，许多会计造假事件就是由新闻媒体揭露出来的，体现了媒体监督的威力。因此政府监管部门应充分利用信息技术给信息传递所带来的便利优势，提高公司信息披露的透明度，从而更好地发挥媒体监督的作用，全方位地实施会计监督。
综上所述，会计监督在企业的经营发展过程中起着决定性的作用。它不仅是企业对过去经营状态的终结，也是企业对现阶段经营发展的一种促进力量，是企业在经营发展中、在各项投资中取得最大效益的保证。企业只有扎扎实实地做好会计监督工作，才能在市场经济与世界经济一体化的潮流中取得成功。
【参考文献】
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1概念与作用
卫生监督档案或称卫生管理资料档案，是论述和反映单位在管理活动过程中，通过卫生管理人员及领导层开展卫生管理活动所形成的文字和文件材料，是卫生监督单位开展卫生管理工作的真实记录，经过卫生管理人员的收集、整理，并按照归档制度进行归档，反映了单位在卫生管理工作的活动历程，不仅具有现实的使用价值，还具有长期卫生监督管理工作查考和历史凭证等作用。
2卫生管理制度
监督单位的卫生管理工作主要体现在卫生监督管理制度的制订和落实，还包括组织管理机构与卫生监督管理人员的设置、职工健康检查和卫生监督知识培训等方面资料。根据其管理的全部内容及项目，确定资料归入卫生监督档案。而建立完善的卫生管理制度是单位落实上级布置任务的基本前提，不同类型和规模的监督单位，应制订相应的卫生监督管理制度;除此之外还包括党务管理制度、行政管理制度、人事管理制度、效能建设制度、稽查工作制度、安全管理制度、后勤管理制度、信息管理制度、科研管理制度等。对外则应包括:卫生检查、奖罚等制度与预防食物中毒卫生管理制度、生产车间卫生制度、产品检验制度与产品留样制度、设备清洗消毒制度、检验室工作制度、卫生管理人员监管制度、卫生档案的整理归档及其他相关的卫生管理制度。
3管理办法的规定
本局在制定管理制度的同时也制订了卫生监督管理办法，主要参考了国家档案法的规定，各个科室都有了档案管理的分工。整理卫生档案一般按如下要求进行整理后归档:
(1)按照不同的内容分类，如制度类、文件类、证件类、卫生监督、监测类、索证类等进行归档。
(2)按照时间顺序分类，将每年的资料按时间先后顺序分类归档。
(3)各类卫生档案应保存3年备查，并根据其重要程度和上级要求，有的资料保存的时间还要更长些。有的要求保存达10～30年。
(4)卫生监督档案整理工作，需要卫生管理人员按照一定的原则和方法，对卫生管理的资料进行系统的整理，并通过编目将其内容与成份揭示出来。
(5)要建立健全文件材料归档制度，把文件材料的形成、积累、整理、归档的要求列入各项工作标准、工作程序及各科室和人员的岗位职责，作为考核的重要内容。还要注意卫生监督信息的审核［1］。
(6)在各项工作活动中形成的文件材料，要按规定在第二年初将应归档的文件材料进行系统整理，由科室负责人审定后归档。专项工作如卫生监督检查、公共卫生突发事件、卫生质量抽检、专题调查、会议、培训、宣传等重要活动待结束或告一段落时，及时做出总结，及时归档。
现代社会监督已成为国家民主政治的重要内容，它的实质是指权利的制约、督导、防止权利的滥用和腐败。国家如无必要的监督机制，就很难正常的运作和发展。因此，现代国家都把监督制度作为国家的基本机制之一。在这里我们所讲的行政执法监督不是对行政执法行为零碎的具体事务的监督，而是要对行政主体所作的因执法而产生的具体行政行为和一些特定的抽象行政行为的体制化、一般化的监督，这是一种制度化的监督，这种监督是法制的重要内容。
本文通过对行政执法、行政执法监督的分析，界定了行政执法监督机制；通过对行政执法与“权利”的关系，自由裁量权的分析，论证了行政执法监督相关理论；同时，针对我国行政执法监督的现状的论述，提出了存在的不足及相关完善措施。
【关键词】：行政；监督；行政执法；
“监督”一词，根据我国《辞源》的解释，是指监察督促之意。在现代社会监督已成为国家民主政治的重要内容，它的实质是指权利的制约、督导、防止权利的滥用和腐败。国家如无必要的监督机制，就很难正常的运作和发展。因此，现代国家都把监督制度作为国家的基本机制之一。在这里我们所讲的行政执法监督不是对行政执法行为零碎的具体事务的监督，而是要对行政主体所作的因执法而产生的具体行政行为和一些特定抽象行政行为的体制化，一般化的监督，这是一种制度化的监督，这种监督是法制的重要内容。
关于行政执法监督，需要明确以下内容：
一、行政执法监督机制之界定
1、行政执法。行政执法是指国家行政机关及其公职人员以及根据法律、法规授权或受有权国家机关委托，行使相关行政执法权利的单位和个人依照法定职权和程序贯彻执行法律的活动，是法的实施的重要组成部分和基本实现方式。在我国，行政执法主体的产生主要有两种渠道：（1）根据法律规定依法产生和获得；（2）根据法定授权产生和获得。具体而言，我国的行政主体主要有以下三类：第一，中央和地方和各级政府；第二，各级人民政府中享有执法权的下属机构；第三，因法律、法规授权而具有管理社会公共事务职能的组织和按照法律规定，由行政机关委托授权的依法成立的管理公共事务的事业组织。
2、行政执法监督。行政执法监督是指各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、督促、督导活动。这与行政监督检察不同，后者是指行政机关或国家公务员对企事业单位或公民，其他组织等行政相对人执行法律、法规、规章及执行行政命令、决定等情况进行监督，它包括如工商、税务等部门对个人、组织的监督，稽查特派员对国有大中型企业的监督等等，行政执法监督主体一般包括以下几类：第一，权利机关对行政执法的监督，是指各级人民代表大会及其常务委员会依法定职权和程序，对它所产生的国家机关及其工致人员的法律活动所实施的监督，权利机关监督包括两个方面的内容：一是法律监督；二是工作监督；第二，行政机关的监督。指各级国家行政机关依法行政隶属关系。对下级国家行政机关及其公职人员执行法律和守法活动的监督；第三，司法机关的监督。分检察机关的监督和审判机关的监督；第四，社会组织的监督；第五，舆论的监督。第六，人民群众的监督。
二、关于行政执法监督理论的分析。
1、行政执法与“权利”的关系。有史以来行政一直是权利的代名词，行政执法是权利最形象逼真的表现。权利具有双重性，它不仅代表责任和义务，同时也意味着某个人的便利和地位。权利在使用的过程中，必然产生两种效果：正效应和负效应。权利的正效应是指权利发挥其正常的应有的正面和职能。权利的负效应，指权利的拥有者假公济私，滥用权力，因而对公共目标和公共利益造成危害。行政执法在日常生活中表现是纷繁具体的各种具体行政行为，其具有自由裁量性、单方意志性、直接效力性和直接强制性，且其具有国家强制性，该强制性是由国家强制力来实现的，因而行政执法便具有了权利的负面效应。行政主体在行政执法过程中就时刻有滥用权利的可能，故而其必须受到制约和监督。
2、自由裁量权的界定。行政执法过程中最难监督之点即行政执法中自由裁量权的运用，最能侵犯个人、组织正当权益的也是行政执法中自由裁量权的存在。现代法治原则不仅要求行政执法依法办事，而且要求行政执法根据公认的合理性原则行使自由裁量权，各种监督主体对行政执法监督的困难之处也在于此，对一个国家行政执法监督机制的研究，可以制止行政主体在执法过程中对权利的滥用，从而保护公民合法权益不受行政主体滥用权利的侵害。
三、我国现行行政执法机制反思
1、现行行政执法监督机制。我国历来十分重视行政执法监督机制的建设和完善，到目前为止，已初步形成一个主体众多，范围广泛，形式多样的行政执法监督体系。从主体来看，包括权利机关监督，新闻监督，人民群众的监督，其他组织和社会的监督；以监督的范围来看，既包括对国家各级、各类行政机关是否依法行政监督，也包括对国家公务员是否遵纪守法，廉洁奉公实行监督；从监督的内容来看，既包括各级政府抽象行政行为的合法性及合理性，也包括具体行政行为的合法性及合理性。
2、行政执法监督现状及不足。目前我国虽初步形成了内外结合的行政执法监督体系，发挥了较为全面功能，但仍存在一系列的明显缺陷。从法理上讲，我国“议行合一”国家体系中，行政机关只是执法机构，但在实际政治生活中，行政机关发挥着非常活跃的管理功能，承担着大量的行政立法，决策和执行等执法功能。行政机关在从事大量社会经济活动的同时，行政权也在授权立法，行政部分准司法权，行政自由裁量权等方面得到了实质性的扩展，表现出广泛性，主动性的特点。这些事实的存在和发展与我国行政执法监督机制的落后与不足是不相适应的，为此我们必须要在社会急剧发展的时期，在社会转型期内认真了解我国现行行政执法监督的缺陷。我国行政执法监督的主要问题（1）监督的主、客体错位。群众对行政执法、各监督机构对所监督机构、同级机构之间总是关系牵制，致使监督无力；（2）监督的职权混同。目前我国党政不分，以党代政的现象仍存，表现在监督机制上就显得党的监督在很大程度上取代和包揽了其他主体的监督；（3）监督主体上的监督意识淡薄；（4）监督的运行方式单一，监督体制则多而无序；（5）监督与制裁衔接不紧凑，后者往往软弱无力；（6）监督法制程度低，制度不健全。
四、面对我国行政执法监督之现状，就有必要重塑我国执法监督之体制。这是一个系统工程。
1、我们必须明确其重构之前提条件。
（1）其依据须法律化。行政执法须有法可依，有法必依、执法必严。并且这些法律在形式上要具有规范性，具备法的特征。从整体上，行政执法所依据的法律文件应具有的外在形式和特征，不同内容之间应该互相联系，形成统一的体系；从微观上讲，行政执法所依据的法律条文的用词及整个条文构造应当严密，使法律规范，具有较强的操作性；（2）立法必须重视行政执法所依据法律的实施，如果立法者只作为一种政治标榜，这些法律的实施状况则可想而知了；（3）建立有效的行政执法监督保障机制。因为行政执法所依据法律无论怎么完备，但普通法律及其他规范性文件可以任意被违反而不承担任何相应后果的话，相关法律的权威便无法建立起来，行政执法的效果也不会见好；（4）培养行政执法监督意识。由于权利绝对私有制的时代离我们并不远，与之相联系的心里积淀、习惯模式、价值观念、风俗传统还会延续，这些东西有可能会以新的面貌出现，要清除这种可能性，需培养人民的民主意识，人民应懂得自己才是国家的主人，而不是某个利益集团和个人，每个公民都应当清除传统的特权观念，等级观念等非平等思想，树立起平等意识，再者要有参与意识，人民当家作主不只是发表言论，更重要的参政议政，通过人民代表大会等各种途径对国家机关及其工作人员进行监督，可以说没有参与意识，别的一切都等于零，有了这些民主意识，行政执法监督意识就有了基础，可以说行政执法监督意识只是民主意识的一部分，在这种意识的培养中教育占非常重要的地位，它能起到增加法律知识，提高法律意识的作用，并对人精神风貌和良好素养起到长期的巨大作用，潜化地影响其职业道德，职业能力，责任心和使命感，为正确、合理地履行指责奠定坚实地基础，使行政执法监督主体能在法制领域依法监督。
2、须健全和完善行政执法监督主体。我们需要深入细致地分析研讨行政监督主体本身的优劣得失，以求对症下药，健全和完善等。健全和完善人大监督，首先要坚持人大在对行政执法监督职权中的统一性，其次是要提高权利机关监督的权威性。为此我们需从如下几方面做工作：
（1）要深刻意识人大监督是最权威的监督，别的监督都从属于人大监督。因此一方面要大力宣传宪法，让每个人都了解人大的作用，了解人大监督的特点。从而行成一种强大的思想趋势，凝聚为一种舆论力量；另一方面要加强制度建设，从制度上保障人大监督的行使，明确各种监督内容，监督程序，使人大监督在实际上具有可操作性，可执行性。
（2）改善党的领导和人大监督的关系。党对人大的领导属政治、组织、思想的领导，人大监督是最高监督，故而人大绝对可以对党的成员进行监督，党的领导和人大的监督并不是从属关系，而是交叉关系。这样，一个国家的机构运转才能正常进行。
（3）加强人大监督的监督力度。首先要认真全面听取和审议政府工作报告，其次人大应充分运用质询和询问，时刻监督政府在行政执法中的违法和不合法行为，使行政执法行为公布于众。
（4）尽快制定一部人大及其常委会的监督法，以制度化的方式把人大监督的内容、方式、程序等以明文形式公诸于众，使人大的监督具有针对的操作性，使之有效地运行。
（5）完善人大各组成部门。首先，应进一步提高现有的专门委员会组成人员的素质，要吸收既懂专业知识，又有实际经验和较高政策水平的人进入专门委员会，以提高其整体工作效力。其次，必须十分重视现有专门委员会办事机构人员的配置；健全和完善对行政执法的司法监督。在我国，司法监督包括检察院的监督和法院的监督，要健全完善司法监督，首先需扩大对行政执法的监督范围，强化司法监督对行政执法的监督功能，改革司法监督体系的用人制度和财务制度。
（6）健全和完善对行政执法的内部监督。行政执法的内部监督包括一般监督和专门监督。一般监督指行政系统内部上下级之间的监督，专门监督是行政监察监督和审计监督，首先对行政监察，我们应朝以下各方面着力加强行政监督制度。第一，职能分离。行政监察监督的职能必须独立化，并与其他监督方式有明确的区别；第二，加强行政监察的透明度，制度化、法律化；第三，集中力量促使行政监察机关监察任务的完成。其次对审计监督，我们应加深和拓展审计监督的作用范围，搞好对固定资产投资缓建项目的跟踪审计，加强对流通活动、消费基金、财政金融等部门的审计，抓好对发展农业和扶贫专项资金的审计，另外还要实现审计监督的法律化、制度化。
（7）健全和完善对行政执法的社会监督。这是一种最能体现国家的一切权利属于人民和人民当家作主的一种监督形式，故而这种监督方式具有很重要的作用和巨大意义。要健全和完善这种监督，首先应健全和完善各派的监督，各派的监督主要是通过人民政协的组织形式进行的。通过政治协商对执法监督起着重大作用，但现实生活中我们可以看到并感觉到各派的理想监督状态和实际监督效果之间仍存在一定差距，所以要继续努力使各民主学派的政治协商和民主监督走向法制化、制度化，成为各正当及全体公民都必须遵守的政治行为规范，并在实践中丰富和发展政治协商、民主监督制度，并且还要进一步扩大各派代表人物在各级人大政府和司法部门担任领导职务的名额，使大量有知识，有能力的人才直接参加国家管理。另外也要加强派的自身建设，提高参政议政素质，在组织上选拔品学兼优，有组织能力的新人进入各级领导机构，要加强组织纲领建设，使之真正成为“一面公开树立起来的旗帜”。其次还要健全和完善人民群众对行政执法的监督。因人民群众对行政执法的监督的愿望应该是很热烈的，当前，国家为人民群众对行政执法的监督开辟了各种通道，有、举报、申诉、控告、建议等等。当前在这些方面存在的主要问题是国家的愿望与地方政府个别领导的利益的冲突，中央希望人民群众中存在的问题能得以及时、迅速的解决，但部分地方为一己之私，不认真对待人民群众的呼声，害怕把矛盾公开化，影响自己的政绩，造成很多群众越级上访，申诉等等，但这些问题有时并不是上机部门所能直接解决，甚至间接也不能解决，故而，中央应重视政策的执行问题，地方也应深刻明白，这是对本身长远利益的考虑，如果有这个观念的转变，那么人民群众的、举报、申诉等应该是很容易解决的，别的都不是问题，这样就可以从最根本上稳固统治阶级赖以生存的人民群众。
最后，还要健全和完善舆论对行政执法的监督。舆论是一种公共意见，舆论监督，尤其是新闻舆论监督具有全民公审的强大威力，它能及时地把和违法乱纪行为置于众目睽睽之下，产生无可抵御的批判力量。我国的舆论监督走过了曲折的路程，在我们传统的文化中缺乏对舆论理论的形容，故而我们只把舆论看成是宣传，鼓动和组织群众，以及传播信，舆论监督功能却没有被提到桌面上来，目前舆论监督仍然面临许多困难，所以必须认真对待这些难题，要认识到新闻舆论必须代表广大群众的利益，它必须深入生活，言之有物，有的放矢，为群众说话，发挥其应有的作用。因为新闻舆论属于意识形态领域，在我国，此方面的改革要比政治、经济领域内改革更为困难和复杂。还要认识到新闻舆论监督要法制化，我国新闻舆论方面的立法比起其他方面的立法是比较滞后的，但现实中许多新闻单位代表对非正义的行为进行揭露和批判时，却得不到应有的保障。在对舆论的管理方面，暂时处理的情况多，人治的色彩比较浓，在可能面临社会诸多压力的情况下，新闻机构的一些领导不得不时刻观察上面的态度，仔细应对各种情况，这样政治就领导了舆论界，政治上的黑幕被遮将会导致更大的损失。
总之，行政执法监督机制的研究是一个涉及面很大的课题，它需要从政治、经济、文化、法律等方面深刻分析才会实际有所增益。
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关键词：地铁工程；质量安全；监督管理；监督模式
伴随着城市交通的发展，地铁工程逐步在国内部分城市得到了推广和应用。它解决了城市地面交通拥堵问题，有利于城市交通的发展。地铁建设作为一项庞大的系统工程，由于其涉及到的专业和工艺较为复杂，没有形成一整套质量安全监督体系，再加上地铁事故频发使人们对施工质量的监督提出了更高的要求，因此，加强对地铁工程质量安全的监督管理十分有必要。只有不断总结现有问题，加强监督，才能促进地铁工程的发展。
1地铁工程质量安全监督管理现状
1.1没有明确的监督机构
在现有的地铁工程建设过程中，地铁质量安全监督管理的机构不是很明确。以我国某市为例，该城市属于较为发达的二线城市，在对已经建成的地铁线路进行质量安全监督管理时，一般是由省建设厅统一领导，由专业质监站成立的监督办公室对地铁质量安全进行监督。但是，通过对其他拥有地铁交通城市的调查发现，各城市在对地铁工程质量安全监督的管理上都没有一个明确的监督机构。
1.2监督模式较为混乱
就目前来看，地铁工程质量安全监督机构不同，在监督过程中所侧重的方面也不同，监督机构在监督模式上存在混乱的现象。这种现象不仅仅出现在城市中，而且也出现在城市监督站中。例如，部分城市把地铁工程质量安全监督管理工作交给房屋建筑监督站，部分城市则交给市政工程监督站，但由于这些监督站的质量安全要求不同，且其与地铁工程本身所具有的特点极为不符，所以对地铁工程的质量安全监督不能简单地使用这些监督站的管理模式来完成。
1.3质量与安全的监督不统一
我国大部分城市在对地铁工程进行质量安全监督的时候，质量监督部门和安全监督部门分散在不同的监督站，加上两个部门的工作是相互独立的，没有信息交流，导致地铁工程质量与安全监督不统一。就目前来看，地铁工程的质量监督主要侧重于施工现场的永久性结构和实体结构，对临时辅结构的重视度不高；而地铁工程的安全监督主要侧重于施工人员的安全保护工作，忽视了施工结构对地铁工程安全的影响。
1.4缺乏专业的监督人员
由于地铁工程的建造会涉及到很多专业，技术含量较高，且危险程度也比较高，因此，在地铁建造过程中，会使用到许多先进的科学技术和设备材料等。但是，在我国部分城市的地铁质量安全监督中，存在专业人才匮乏的现象，而且现有监督人员的综合素质不高，缺乏监督管理经验，甚至部分地铁工程质量安全管理监督部门仅有不到5个人员，导致该部门的监督工作无法有效进行下去，直接影响了监督管理的效果。
1.5报监手续存在滞后的现象
在地铁工程质量安全监督过程中，监督部门应当把施工单位为了保证地铁工程质量安全的施工方法、出现意外事故时的处理措施、对岩石工程的勘察审核报告和施工图纸设计的审核批准书等作为安全报监的首要前提。同时，由于监督部门的不同，报监条件也不同。一般来说，在地铁工程质量安全报监中，安全报监的手续往往很简单，报监手续也能及时上交给监管部门。然而，在质量报监过程中，由于监督部门对工程勘察和施工图纸的审核文件等有着极其严格的要求，但地铁工程建设会受到征地拆线和地下管道线路迁移等因素的影响，工程勘察和图纸设计单位会根据拆线和迁移的进度更改勘察报告和工程设计图纸。一般来说，我国很难有城市能够做到在地铁工程建设之时就向工程监督部门上交完成的工程勘察文件和施工图纸，甚至有部分城市直到工程建设完成之后，才能把质量报监的手续正式办理完成。因此，在我国的地铁工程建设中，经常存在先把安全监督手续办理完毕，质量监督手续却迟迟未办理的现象，而相关的监督机构也未能及时对出现类似现象的施工单位进行有效监督或勒令停工。这种行为既不符合工程质量安全监督的基本要求，也会对相关政府部门的公信力产生不良影响。
2质量安全一体化监督管理的优势
2.1科学配置监督资源
质量安全一体化监督管理模式改变了以往质量监督与安全监督分离和信息不通的局面，通过科学、合理地配置地铁工程监督机构，抽调经验丰富的人员组成一个专业的地铁工程质量安全管理监督站。专业监督站的成立不仅能够有效解决当前地铁建设标准滞后的问题，完善相关的建设法规，建立健全系统的地铁工程质量安全监督管理制度，同时，还能够通过已完善的监督模式，实现对地铁建设重要环节、竣工验收和较危险分项工程的监督。
2.2统一了监督模式
在对地铁工程质量安全进行一体化监督管理之时，通过借鉴现今成熟的房屋建筑工程和市政工程监督模式，根据地铁工程项目自身的状况，取其精华，逐步形成一整套与地铁工程质量安全相适应的监督模式，把铁路工程从报监开始一直到竣工验收为止这一系列流程都作统一规范，从而有效解决地铁工程长期存在的监管分散问题。
2.3统一了质量监督与安全监督
2011年，全国城市轨道交通工程质量安全联络员会议明确提出了我国各城市要逐步在轨道建设中加强对质量安全一体化监督的探究。而在地铁工程的建设过程中，要想保证地铁的施工质量和工程安全，就必须有效管理施工中所采取的方法和施工过程。工程质量与工程安全密不可分，在地铁工程建设过程中，地铁基坑的挖掘和钢支撑的架设工作等无法简单地归结到工程质量或工程安全中，而且大多数施工技术的质量和安全是密不可分的，因此，质量和安全这两者关系十分密切。例如，在地铁隧道的挖掘过程中，往往会遇到盾构机始发、掘进和旁通道挖掘等风险较高的环节。如果把控不好安全风险节点，盾构机就很难继续顺利挖掘下去，会对管片的拼装质量和防水性能造成影响，一些城市也存在因隧道推进不平稳而导致地下水倒灌，最后不得不废弃地铁工程隧道的案例。因此，在对地铁工程质量安全进行监督的时候，监督站应当实行“一岗双责”制度，使监督站工作人员既具有一定的质量监督知识，又掌握了有效的安全监督方法，并使两者融会贯通，从而更好地应用到地铁工程质量安全监督工作中去。此外，监督管理人员在施工现场监督时，既要查看地铁工程的质量，也要重视工程的安全。当勘察完施工现场后，要给施工单位签发地铁工程质量和工程安全两份监督文书。
2.4引进了专业人员参与监督工作
由于地铁工程的建设涉及到的专业和技术较为复杂，同时，由于自身性质的限制，监督站很难拥有所有与地铁工程相关的专业人才。因此，在现有人才基础上引进专业人员是十分有必要的。这样不仅能有效解决监督站工作人员数量不足的问题，也能弥补地铁工程质量安全监督中监督人员专业知识和经验上的不足。另外，地铁工程质量安全监督站要建立数据库，记录相关专业人员的特长，然后根据特长分类管理人员。通过引进专业人员，使他们参与到地铁工程质量安全监督工作中去，既能发现地铁施工现场存在的深层问题，又能通过细致的讲解，丰富其他监督人员的见识，逐步壮大质量安全监督队伍。
2.5优化了报监程序
2.5.1实现了质量与安全共同报监
地铁工程质量安全一体化监督管理体系能够实现质量与安全报监要件的有机结合，把地铁项目工程作为一个监督单元，从而实现了地铁工程施工前质量与安全报监的同时办理，最大程度地简化了报监程序，减少了施工单位的报监时间。
2.5.2实现了分段报监
地铁工程质量安全一体化监督管理体系的实施使地铁施工单位能够根据工程勘察和图纸审核阶段性的实际情况，以项目工程为一个报监整体，根据施工阶段的不同，划分成不同的报监阶段，从而实现了分阶段的报监。
2.5.3实现了提前介入
对于工程勘察和施工图纸审核文件齐全的施工单位，由于在其他手续上存在问题不能办理报监的，可以经过建筑单位向项目建设主管部门递交申请，然后监督管理部门会根据主管部门的批示意见提前介入到项目工程实施的质量安全监督中去，从而避免了因报监滞后而埋下的质量安全隐患。
3结束语
综上所述，随着我国城市化进程的不断加快，城市交通越来越拥堵，而地铁的出现减轻了地上人流量的压力。但是，由于地铁工程质量安全监督体系不健全，地铁事故时有发生。地铁工程质量安全一体化监督管理体系的建立实现了质量与安全监督管理的有机结合，优化了报监程序，完善了监督模式，从而提高了地铁工程的安全性，使其质量得到了保障，促进了地铁交通业的发展。
作者:戴锦韬 单位:中铁十六局集团地铁工程有限公司安全质量部
参考文献
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