法律法制论文优选九篇

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第1篇

论文摘要：循环经济的发展模式是新型业化道路的最高形式，也是人类实现可持续发展的一种全新的经济运行模式。本文在分析了发达国家循环经济法制建设基础上，论述了建立我国循环经济法制建设的基本原则，并提出建立和完善我国的循环经济法律制度的若干思路。

循环经济的发展模式是新型丁业化道路的最高形式，也是人类实现可持续发展的一种全新的经济运行模式。一些发达国家把循环经济确定为国家的发展战略，并在立法上加以确认、保护和促进。我国政府也提出，要尽快建立促进循环经济发展的相关法律法规体系。因此，对我国循环经济法制建设问题进行理论思考无疑具有重要的意义。

一、发达国家循环经济法制建设的经验

世界上最早对循环经济进行立法的国家是德国，早在1978年，德国就推m了“蓝色天使”计划，制定了《废物处理法》和《电子产品的拿回制度》。1994年，德国制定了在世界上产生广泛影响的《循环经济和废物清除法》，该法于1998年重新修订。1998年以后．德国政府根据《循环经济和废物清除法》又先后制定了《垃圾法》(1999年)、《联邦水土保持与旧废弃物法令》(1999年)、(2OO1年森林经济年合法伐木限制命令》(2000年)、《社区垃圾合乎环保放置及垃圾处理场令》(2001年)、《持续推动生态税改革法》(2002年)、《森林繁殖材料法》(2002年)、《再生能源法》(2003年)等一系列法律法规，从而建立了比较完善的关于循环经济的法律体系。另外，其他欧洲国家也制定或修正了自己的废物管理法，如丹麦制定了《废弃物处理法》；挪威政府于2003年修订了《废电子电机产品管理法》，扩大了有关主体的循环经济责任；瑞典于1994年通过了关于包装、轮胎和废纸的“生产者责任制”法律，并先后制定了关于汽车和电子电器的生产者责任制的法律法规。

其他许多周家也不同程度地制定了相关的环境立法，充实了循环经济法律制度。例如，美国1965年的《固体废弃物处理法》，先后经过1976年、1980年、1984年、1988年、1996年的五次修订，完善了包括信息公开、报告、资源再生、再生示范、科技发展、循环标准、经济刺激与使用优先、职业保护、公民诉讼等固体废物循环利用的法律制度。又如，日本是一个资源比较贫乏的国家，长期以来，其资源主要依赖从国外进口。因此，日本特别重视资源的节约使用，先后制定了一系列旨在节约资源的循环经济的法律法规，从而构建比较完善的循环经济法律制度。日本于1991年制定了《回收条例》，1992年制定了《废弃物清除条件修正案》，2000年通过了《循环型社会形成推进的基本法》、《促进资源有效利用法》、《家用电器再生利用法》、《环保食品购买法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《建筑工程资材再资源化法》、《容器包装循环法》、《绿色采购法》、《废弃物处理法》等一系列法律法规。

二、建立和完善我国循环经济法律制度的基本原则

环境安全和资源效率是各国循环经济法的共同价值。环境安全和资源效率价值主要借助于预防优先原则、循环利用原则、合理处置原则、适当分责原则渗透于循环经济法规范之中。预防优先原则强调废物的事前控制，体现的是积极防控的资源环境思维；作为循环经济法基本原则的核心，循环利用原则的实质在于“物尽其用”；合理处置原则要求采取适当措施减少无法通过循环方法予以消除的废物的环境危害；适当分责原则旨在使不同的循环经济参与主体承担与其身份相适应的法律义务。

1、预防优先原则。在生产、服务、消费中充分利用原料、能源和产品，尽量减少弃用物、副产品的产生，以从源头控制资源环境问题。预防优先原则要求法律规则的设计有助于促进产品体积的小型化、产品质量的轻型化、产品功能的增大化及产品包装的简化，以减少废物的排放。环境法的预防优先原则表明，环境法不仅限于抗拒对环境具有威胁性之危害及排除已产生之损害，而是预先防止其对环境及人类危害的产生；对具体产生的危险立即做出反应不是该原则的主要目的，其首要功能为，在根本无危险出现或有出现可能时预防性地对“人”加以保护或对生态环境加以美化。这种理念同样适用于循环经济法。现代资源环境问题凸现以前，就存在各种降耗、抑废的理念和实践，不过，其主要着眼于资源和产品的经济效用，而现代法律制度同时也突出环境安全。设备内物质循环、生产少废产品和引导消费少废、少害产品是贯彻预防优先原则的重要途径。预防优先是将危险控制于未来、并创造规划和保存未来世代的环境空间及资源的原则，它是循环经济法实现环境安全和资源效率价值的首要依托。

预防优先原则蕴涵有积极实现环境安全和资源效率价值的理念。与事后处置相对应，预防优先原则强调废弃物的事前控制，是一种积极防控的资源环境思维。初形成时，环境法突出污染的治理和生态破坏的恢复；而现代环境法，特别是循环经济法，不仅观念上而且制度上已发生根本性转变。

2、循环利用原则。对于在生产、服务、消费过程中形成的废物要尽可能地继续予以使用，直至失去利用价值。“3R”和“4R"原则中的“再利用、再循环、再回收、资源化、无害化、重组化”体现的正是循环利用原则。作为循环经济法基本原则的核心，循环利用原则要求循环经济法的制度安排应有利于“物尽其用”，特别是能使原料和产品在反复利用中实现功用最大化。

3、合理处置原则。采取适当措施减少无法通过循环方法予以消除的废弃物的环境危害。废弃物的利用优先于处置，但是，当某些废弃物无法进行再利用、再生利用、热回收时，为了保护生态环境，就必须采取适当措施弱化、甚至去除其不利影响，或者进一步挖掘其利用价值。合理处置原则是指循环经济法的制定和实施应有助于及时、恰当处置废弃物。环境安全兼顾资源效率是废物处置应遵循的基本准则。

4、适当分责原则。循环经济法环境安全和资源效率价值的实现依托于循环经济法的实施，而其有效实施离不开各类主体的积极参与。参与循环经济法实施的主体可分为政府、经营者(包括代表性组织)、公众(包括代表性组织)，但不同的循环经济参与主体承担的法律义务应当合理区分，此即适当分责原则。该原则体现于各国的法律安排中。日本法强调，“为了建立循环型社会，必须使国家、地方政府、企业和公众在合理承担各自责任的前提下采取必要的措施，并使其公平合理地负担采取措施所需的费用”；而且，还具体划分了政府、企业和公众的责任。循环经济法既然是各国政府促进本国循环经济法发展的法律规范体系，那么，其相应的制度安排就要遵循这一精神，把政府、经营者、消费者的行为限定于适当的范围，使其互相配合，互不干扰。

三、构建我国循环经济法律制度的对策

1．绿色GDP核算制度。绿色GDP是在传统GDP核算中扣除包括城市大气污染引起的健康损害、室内空气污染造成的健康损害、水污染、铅等重金属和有毒物质造成的污染损失、酸雨损失等。由于环境污染、生态破坏和资源浪费的货币折算在世界上还没有公认的方法，因而绿色GDP等指标的核算存在难以克服的技术困难。但仍然可以从比较的角度，在每项经济活动的经济增长数值后面列上该项经济活动所造成的环境质量升降、生物多样性增减、资源开采或消耗总量、环境污染与生态破坏防治投资额度等事项。

2．计划、规划和布局制度。一般来说，循环经济发展计划应以国家环境保护计划为基础，包括循环经济的发展方针、分期目标、考核目标、计划性对策和重大项目等事项。在国家计划的指导下，各地方要针对区域的环境资源情况和外来资源的实际，对地区产业结构体系的功能进行重新定位，调整地区内的产业结构和企业空间布局，明确循环经济的目标、任务以及要采取的政策措施，确定重点行业、重点区域和重点企业的名单，保证循环经济战略的顺利实施。如对于生态脆弱区、生态功能保护区和自然保护区，在加强政府财政补贴的前提下，应规划为保护性有限开发的区域；在一些资源枯竭型城市，可以把伴生矿和废弃物的综合利用规划为接续产业。

3．有效管理和监督制度。具体措施主要有：一是建立循环经济的综合指导、协调、监督和专门监督管理相结合的行政监督管理体制；二是有效改革行政管理体制，加强市级环境资源保护垂直管理改革的力度，试行大区环境保护和国土资源巡视员制度，提高环境资源监督管理的权威性和效率；三是施行全新的政绩考核标准，排除地方保护主义在资源节约和合理利用方面的干扰，确保循环经济的模式的实施能落到实处。

4．法律义务和责任制度。为了全面明确消费者、企业和各级政府在循环经济方面的义务和责任，国际上除了坚持“污染者付费、利用者补偿、开发者养护、破坏者恢复”原则外，还逐渐发展了“消费者最终承担、收益者负担”和电子产品的生产、经销者负责回收等原则。如日本2001年的《循环型社会形成推进的基本法》把义务主体划分为国家、地方公共团体、经营者和国民。英国1995年《环境法》规定了国务大臣的条例制定义务、义务者类型、企业回收符合标准的义务、经济代价义务等。一些国际条约甚至明确了成员国政府的义务和责任。对于这些义务与责任机制，我国有必要借鉴、吸收或完善，尽快建立相应的法律义务和责任制度。

第2篇

抵押权效力的范围取决于当事人设定抵押权的约定和登记。房屋和土地一并抵押的规定，只是为了解决土地使用权和房屋所有权分属于不同的权利人时的利益冲突，不是要强行扩张抵押权的效力。在因实现抵押权而拍卖抵押的土地使用权和房屋所有权时，房屋所有权和土地使用权可以一起拍卖，但是，抵押权的效力不能及于未约定的部分，抵押权人对未约定的部分不能优先受偿。

房屋和土地一并抵押的规定只是为了解决土地使用权和房屋所有权分属于不同的权利人时的利益冲突，不是要强行扩张抵押权的效力。在因实现抵押权而拍卖抵押的土地使用权或房屋所有权时，房屋所有权和土地使用权可以一起拍卖，但是，抵押权的效力不能及于未约定的部分，抵押权人对未约定的部分不能优先受偿。

关键词：抵押权效力、土地使用权、房屋所有权、合并抵押

抵押权效力的范围取决于当事人设定抵押权的约定和登记。房屋和土地一并抵押的规定，只是为了解决土地使用权和房屋所有权分属于不同的权利人时的利益冲突，不是要强行扩张抵押权的效力。在因实现抵押权而拍卖抵押的土地使用权和房屋所有权时，房屋所有权和土地使用权可以一起拍卖，但是，抵押权的效力不能及于未约定的部分，抵押权人对未约定的部分不能优先受偿。

一、合并抵押不成立法定抵押权

法律规定土地使用权和房屋所有权一并抵押的，并不成立法定抵押权。所谓法定抵押权，是指不需要当事人设定抵押的合意，也不需办理抵押登记，而根据法律规定直接发生抵押效力的抵押权。观诸世界各国的抵押权制度，法定抵押权的情形主要有下列几种：

1、公法性质的法定抵押权。如瑞士《民法典》第836条规定，基于公法或其他对土地所有人有普遍约束力的，并由各地州法规定的不动产抵押权，除另有规定外，虽未登记，仍生效力。此类抵押权是为了确保国家税收等权利的实现。

2、基于和抵押人之间的特殊关系的法定抵押权。比如法国《民法典》第2121条规定，夫妻一方对另一方的财产，未成年人与受监护的成年人对监护人或者法定管理人的财产，国家、省、市镇行政公共机构对税收人员和会计人员的财产等享有法定抵押权。这类法定抵押权的目的是为了保护夫妻一方，未成年人或者国家、省、市镇等的合法效益，确保其对夫妻另一方、监护人、特殊的国家工作人员的债权的实现。因为在上述主体关系中，夫妻另一方、监护人、税收人员或者会计人员在很大程度上掌握着另一方的财产，存在利用这种优势侵吞另一方利益从而增加自己财产的极大风险与可能，所以，法律有必要给与特殊的保护。

法定抵押权的目的在于对特殊债权给予特别保护，除特别的公法上的债权外，其原因大多在于，该债权的产生是抵押物保值、增值的重要前提。如果没有该债权，就不会有抵押物的现存价值，所以，如果不规定法定抵押权，就会导致特定债权人的财产充当了其他债权人的担保，从而破坏了债权人之间的利益平衡；而且，也不利于激发债权人对抵押物保值、增值的积极性。所以，法律规定了法定抵押权，允许该债权人不经合意、不需登记，就可以获得抵押权。但是，我国土地和房屋一并抵押的规定，却显然与上述两种情况无关，它解决的不是债权和抵押物的价值的关系问题，而是土地和土地之上建筑物的关系问题。

二、房地合并抵押绝对化会造成严重的后果

1、土地和地上建筑关系的民法模式

关于土地和土地上建筑的关系，近代民法大致有两种模式：以德国为代表的立法模式认为，土地与建筑物是一个物，建筑物是土地的重要成分。德国《民法典》第94条规定，附着于土地上的物，特别是建筑物，以及与土地尚未分离的出产物，属于土地的主要组成部分。因此，不存在土地和地上物分别登记，分别流转，以至出现权利主体不一致的情况。以日本为代表的立法模式认为，建筑物和土地是两个独立的不动产。我国台湾地区也是这种模式。由于土地和房屋在法律上属于不同的物，但事实上二者又无法分离，建筑物必须依附于一定的土地，当土地和房屋所有权不能归属于一人时，就只能通过地上权的关系来处理，也就是通过土地所有人为建筑物所有人设定地上权的方式解决建筑物的占地问题。在当事人没有达成约定的情况下，视为已有法定地上权的设定。如我国台湾民法典第876条规定，土地及其土地上之建筑物，同属于一人所有，而仅以土地或仅以建筑物为抵押者，于抵押物拍卖时，视为已有地上权之设定，其地租由当事人协议定之，协议不谐时，须申请法院定之。

2、我国采取的民法模式

我国大陆和日本及我国台湾相同，坚持认为土地和地上的房屋属于不同的物。由于我国坚持土地公有制，而房屋却一直是私有财产，土地和房屋的分离有历史的合理性。在土地公有制不可动摇的前提下，坚持房屋与土地的分离，对于实现房屋的流转，维护房屋所有人的合法权益是非常必要的。并且，这种土地和房屋的分离，随着房屋和土地的分别登记日益得到强化。但是，事实上二者又无法分离，如果土地使用权和房屋不能归属于一人时，就需要像台湾那样通过法定的土地权利来解决房屋所有人和土地使用权人之间的利益冲突。但是，我国不但没有规定法定地上权，反而为了回避权利冲突，规定了房、地一起抵押的做汉。1990年国务院颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第二十四条规定，地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。1994年《中华人民共和国房地产管理法》第31条规定，房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。1995年的《中华人民共和国担保法》第三十六条规定，以依法取得的国有土地上房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押。

3、我国采取立法的原因

立法者为什么采取这种做法，而不是法定地上权的做法来解决土地和房屋权利的冲突，不得而知。我认为主是为了方便司法。因为在一般情况下，土地和房屋在自然上不可区分，所以当权利人将土地使用权或者房屋所有权转让或者抵押时，将它们一并转让或纳入抵押，这对司法者来说操作最为简便易行。但是，这种简单的做法恐怕还有以下几个原因：

1）、当时立法者乃至整个学界对法定地上权制度缺乏深入的研究。1990年《城镇土地使用权出让转让暂行条例》颁布实施的时候，我国的土地使用权刚刚开始有限度的流转，民法研究非常肤浅，法定地上权的精湛设计对大多人来说闻所未闻。

2）、我国实行土地公有制，私人不拥有土地所有权，私有的房屋是建立在土地使用权（类似传统的地上权）基础之上的，而土地使用权年限相比来说较短，如果在土地使用权上再设定土地使用权或者地上权，恐怕成本过高，而且，理论上也存在很多难点。

3）、当时土地使用权制度主要是解决土地的有偿使用问题，对土地使用权的流转更多的是限制。使用权流转导致的土地使用权和房屋所有权分属于不同主体的情况基本上还没有进入立法者的视野。所以，从管理的角度来说，房地合并抵押的简单划一的做法是最方便的。

4、盲目采取房地合并抵押产生的后果

这种做法显然只是掩盖了矛盾，而不是解决了矛盾。一方面，土地使用权和房屋所有权分离的现实没有改变；另一方面，法律不是为此现实提供解决办法，而是不顾这一现实，采取将土地和房屋强行捆绑在一起的做法，这就造成了制度内部的逻辑紊乱。随着新建房屋的不断增多，随着房屋流转的日益频繁，我国土地使用权和房屋所有权的权利冲突也就日益严重，尤其是在我国房地分别登记的情况下，再盲目地绝对坚持房地合并抵押的做法就会产生严重的后果。

1）、无法确定土地权利抵押权设定的时间和顺位，对交易安全造成危害。房地合并抵押并没有确定房屋抵押登记或者土地使用权抵押登记哪一个要优先进行，导致了土地使用权抵押后，地上房屋随之抵押；其后，房屋所有权抵押的，其范围内的土地使用权也随之抵押。由于两次抵押是在不同的登记机关办理的，都属于第一顺位的抵押登记。但是，二者实际上又是重复的。根据一般的登记法理，登记顺位是由纳入登记簿的先后决定的，由于这两个抵押权是分别登记在不同的登记簿上，所以，在它们之间也就不存在谁是第一顺位的问题。两次登记的当事人都有主张自己是第一顺位的理由。所以，确定谁是第一顺位的，都对另一方不公平。

2）、给债务人利用重复担保进行欺诈提供了可乘之机。现实中很多房地产开发商在将土地使用权抵押贷款后，在房屋建成后再到房产部门办理抵押贷款。根据《担保法》第三十五条的规定，抵押人所担保的债权不得超出其抵押物的价值。财产抵押后，该财产的价值大于所担保债权的余额部分，可以再次抵押，但不得超出其余额部分。但是，房屋抵押时，其价值的计算并没有除去已被抵押的土地使用权的价值，因此，在土地使用权部分是重复抵押的，这很显然违反了《担保法》第三十五条的规定。即使我们从学理出发允许重复抵押，但是，重复抵押的进行，后顺位的抵押权人只有在前抵押顺位的抵押权人获得优先受偿后才能就其余额优先受偿。所以，一般来说，考虑到后顺位的抵押权实现的风险要远远大于前顺位的抵押权的风险，后顺位的抵押权人会提高对债务人的贷款利率，这就要求其能够明确的知晓自己作为后顺位的地位，从而注意自己的风险，适当提高贷款的利率。但是，在我国现有分别登记的情形下，后顺位的抵押权人却无从知晓自己的风险。债务人没有支付重复抵押的代价，却获得了重复抵押的收益，这对后顺位抵押权人是不公平的。债务人的做法也违背了权利义务相一致的公平原则。

3）、在当事人明确约定只抵押土地使用权或者房屋所有权的情况下，仍然强行规定房地合并抵押的做法，大大限制了当事人的意志自由，削弱了当事人的物权合意在物权变动中的作用，不利于当事人合理的安排自己的交易生活，分配自己的交易风险。众所周知，抵押的范围是和债务人的代价紧密相关的，抵押人仅仅以土地使用权作抵押还是以土地使用权以及地上的房屋所有权一并抵押来担保债务，和债务的内容，尤其和债务人支付的利息等是密切相关的。担保物的价值越高，债权人的风险越小，主债务人承担的代价相应越小。反之，担保物的价值越低，债权人的风险越大，主债务人的代价相应增加。所以，抵押物的范围和价值是和债权人的风险、债务人的代价成正比的。在债务人的代价未变的情况下，片面扩张抵押物的范围，增加抵押物的价值，减少债权人的风险，对债务人是非常不公平的。所以，从权利义务相一致的公平角度来讲，对当事人未设定抵押的部分，如果承认其也属于抵押范围，是不合适的。

三、片面要求房地合并抵押，是对抵押和转让的混淆

上文已经提到，我国关于房地合并抵押的规定，是为了解决土地使用权和房屋所有权分属于不同主体导致的矛盾。但是，只有在土地使用权或者房屋所有权转让时，包括当事人约定转让以及债务人无法清偿债务，法院为了实现抵押权而拍卖土地使用权或者房屋所有权进行的转让，才会出现这种情况。但是，转让和抵押毕竟不同。转让是现实的转让，而抵押只是以抵押物充当债权的担保，如果到期债务人无法清偿债务，就对抵押物实行拍卖，以拍卖所得的价款优先受偿。如果到期债务人履行了债务，抵押权作为从属性权利，也就归于消灭，抵押物所有人可以要求注销抵押权登记。也就是说，抵押权的设定只是意味着在债务人无法清偿债务时变卖抵押物以实现抵押权的可能性，并不一定会发生权利的转移。在没有转移的情况下，所谓房屋所有权和土地使用权易其主体的问题就不会发生。所以，即使我们承认房地合并转移的必要性，也并不能以此作为合并抵押的理由。更何况，房地合并转移的合理性还有待于商榷呢？

四、当事人仅仅约定就房屋或土地设定抵押权时，强行规定抵押权效力扩张到未约定抵押的土地使用权或房屋，是对抵押权性质的误解

抵押权是一种价值权利，它所支配的是抵押物的价值。即使我们承认实现抵押权时应将土地和房屋一并拍卖，也并不能得出抵押权人可以就全部的变卖价值优先受偿。抵押物价值的实现和抵押物的价值绝对不是一回事，不能因为抵押物的价值的变现需要同时转让土地使用权和地上建筑物，就可以违背当事人的约定，任意扩张抵押权可以支配的抵押物价值的范围。在这方面，土地上已经建有房屋但是仅仅约定抵押土地使用权的，和土地使用权抵押后又建有房屋的处理方法应该是一致的。因为二者设定抵押权的合意都只是针对土地使用权或者地上的房屋所有权，二者都牵涉抵押权实现时如何避免土地使用权和房屋所有权异其主体的问题。根据《担保法》第三是五条的规定，城市房地产抵押合同签订后，土地上新增的房屋不属于抵押物。需要拍卖该抵押的房地产时，可以依法将该土地上新增的房屋与抵押物一同拍卖，但对拍卖新增房屋所得，抵押权人无权优先受偿。单独以土地使用权设定抵押的，也应参照此规定办理。也就是说抵押权的范围仍然是单独设定抵押的土地使用权，但是在实现抵押权，需要拍卖土地使用权时，可以将土地使用权和房屋所有权一起拍卖，但对未设定抵押权的部分，抵押权人没有优先受偿的权利。

例如：当事人甲用自己建有房屋的土地使用权，以担保丙的债务为目的为债权人乙设定抵押权，甲乙二人约定仅就土地使用权部分设定抵押，并且在土地管理部门办理了登记。现在债务人丙到期无法清偿债务，抵押权人乙主张。尽管房屋所有权部分没有约定，也没有办理登记，但根据法律规定，土地上原有的房屋所有权和土地使用权应该一并抵押，抵押权人应该就拍卖所得的房屋所有权和土地使用权的价值总和优先受偿。而抵押人则认为，抵押权的范围只是针对约定抵押并办理登记的土地使用权部分，对房屋所有权，虽然可以一同拍卖，但是债权人无权优先受偿。

上述案例中，法院最终判决原告乙“土地上原有的房屋所有权和土地使用权应该一并抵押，抵押权人应该就拍卖所得的房屋所有权和土地使用权的价值总和优先受偿”的诉讼请求不予支持，这既符合法理，也符合我国法律的有关规定。

五、当事人仅仅约定就房屋或土地设定抵押权时，强行规定抵押权扩张到未约定抵押的土地使用权或者房屋所有权，是对《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》、《房地产管理法》、《担保法》有关房地合并转让、抵押的规范性质的误解

1、我国对于房地抵押的法律规定

检诸《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第二十四条、《中华人民共和国房地产管理法》第31条、《中华人民共和国担保法》第三十六条的相关规定（前文已述），《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》没有涉及抵押问题，而仅仅规定了土地使用权的转让，所以，适用这一条并没有法律依据；而另外两条所规定的情形，只是针对抵押、转让房屋所有权的情形。房屋所有权人抵押、转让房屋所有权的，因为房屋必须建立在一定的土地之上，必须有一定的土地权利基础，不能是空中楼阁，所以，为了简化房地产交易关系，法律规定了土地使用权的一并转让和抵押。但是，法律并没有规定转让、抵押土地使用权的时候，必须将土地上的建筑物一并抵押和转让。

2、我国房地抵押、转让的法律分析

1）、按照法理来说，抵押、转让土地使用权和抵押、转让房屋所有权都有一个单独抵押、转让还是房地一起抵押、转让的问题，为什么《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》、《房地产管理法》只规定房屋转让时，土地使用权随之转让，立法者当时的立法意图到底是什么，我们很难猜得到。不过《担保法》此条所处的位置或许可以给我们一些解释。一般的说，条文都不是孤立存在的，一个规范总要有一个规范群，立法者不会无缘无故的组成一个规范群，规范群内部的逻辑联系恰恰可以窥出立法者的立法意图。所以，在民法解释学上，体系解释是一个非常重要的方法。有意思的是，如果仅仅单独设定房屋或者土地使用权的抵押，土地使用权或者房屋所有权也随之抵押的话，就是抵押权效力的扩张。本条应该规定在《担保法》第三章第三条抵押的效力一节，方才合乎逻辑。但是，本条并没放在此处，而是放在了抵押和抵押物那一节，在这一节所要解决的问题不是抵押权扩张的问题，而是什么情况下，哪些财产可以充当抵押物的问题。《担保法》第三十六条规定，以依法取得的国有土地上的房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押。本条第二款规定，以出让方式取得的国有土地使用权抵押的，应当将抵押时该国有土地上的房屋同时抵押。衡量这两款，第二款仅仅规定出让土地使用权的抵押，言外之意，对划拨国有土地使用权并不允许抵押。但是，再回来参考第一款，如果划拨土地使用权的房屋抵押的，那么，该房屋占用范围内的划拨国有土地使用权也就应该同时抵押。这在第三款的印证下更加鲜明。第三款针对集体乡镇村企业的体积土地使用权问题做出了特别规定，不允许单独抵押，但是，如果以企业建筑物抵押的，占用范围内的集体土地使用权同时抵押。所以，我认为，主张《担保法》的本条规定扩张了抵押权的效力，可能是一个误读，本条的目的或许更多的是为了解决划拨国有土地地用权或者集体土地使用权的抵押或者流转问题，而不是在于扩张抵押权的效力。

2）、房屋土地的同时抵押是不是《担保法》的强制性规定，大可怀疑。《担保法》第五十五条规定，需要拍卖该抵押的房地产时，可以依法将地上新增的房屋与抵押物一同拍卖，但对拍卖新增房屋所得，抵押权人无权优先受偿。根据本条的规定，首先，房屋和土地的合并转让并不是强制性的，而是引导性的。当事人可以通过特约改变这一规定。改变的方法就是为房屋所有人设定土地的承租权，使他人的房屋所有权建立在对土地使用权人的承租权基础之上，从而利用承租权机制解决房屋的土地权属问题。其次，本条明确规定了，即使为了避免房屋所有权和土地使用权分属于不同主体所导致的矛盾，要求土地使用权和房屋所有权同时拍卖，也并不因此就导致抵押权效力的扩张，抵押权效力仍然局限于抵押权设定的范围，对未约定抵押的部分，抵押权人并没有优先受偿的权利。

因此，房屋和土地一并抵押的规定只是为了解决土地使用权和房屋所有权分属于不同的权利人时的利益冲突，不是要强行扩张抵押权的效力。在因实现抵押权而拍卖抵押的土地使用权或房屋所有权时，房屋所有权和土地使用权可以一起拍卖，但是，抵押权的效力不能及于未约定的部分，抵押权人对未约定的部分不能优先受偿。

参考文献资料：

1、新编《房地产法》法律出版社2006年

第3篇

随着我国改革开放的和人民生活水平的提高，人们越来越不满足于只是吃饱、穿暖，而是向更高的目标迈进，房子成了人们渴求的目标。房地产业的发展给我国市场法制建设增加了新的，我国有关主管部门制定了一系列关于房地产开发经营交易的规章制度，可以说我国房地产的法制正在逐步完善。但是许多人在投资购买商品房之前对市场了解不深，缺乏房地产知识，加之商品房销售管理办法跟进的不及时，结果在购房中引起一连串的法律，许多问题逐步暴露出来，如虚假广告、定金圈套、合同欺诈、一房多售、面积缩水、质量低劣、风险转移、物业管理等问题时有发生。上述问题会给购房者带来难以估量的经济损失，因此，本文结合我国有关法律法规进行和，并指出对策和建议，以完善我国的商品房预售制度。

关键词： 预售制度 商品房 对策

随着我国改革开放的发展和人民生活水平的提高，人们越来越不满足于只是吃饱、穿暖，而是向更高的目标迈进，房子自然成了人们渴求的目标。房地产业的发展给我国市场经济法制建设增加了新的内容，我国有关主管部门制定了一系列关于房地产开发经营交易的规章制度，可以说我国房地产的法制正在逐步完善。但是许多人在投资购买商品房之前对市场了解不深，缺乏房地产法律知识，加之商品房销售管理办法跟进的不及时，结果在购房中引起一连串的法律问题，许多问题逐步暴露出来，如虚假广告、定金圈套、合同欺诈、一房多售、面积缩水、质量低劣、风险转移、物业管理等问题时有发生。上述问题会给购房者带来难以估量的经济损失，因此，本文结合我国有关法律法规进行研究和分析，并指出对策和建议，以完善我国的商品房预售制度。

一、商品房预售制度对我国房地产市场发展的有利方面

1、1994年出台的《城市房地产管理法》在各地经验基础上，建立了预售许可制度，并对预售条件、监管作出了原则性规定。各主要城市商品房预售比例普遍在80%以上，部分城市甚至达90%以上。商品房预售许可制度的确立，是与我国房地产市场发展进程紧密联系的。长期以来，我国城镇住房总量不足，商品房供不应求，加快建设、增加住房供应是客观需要。商品房预售制加速了整个建设资金周转，提高了资金使用效率，降低了资金使用成本。根据测算，以预售方式进行销售的项目，比现售方式进行销售的项目的开发动态回收周期约缩短10个月。

2、我国资本市场发展滞后，目前除银行贷款外基本没有其他可供选择的融资方式，商品房预售实际上成为房地产开发融资的重要手段。据统计，目前开发资金来源中，约40%来源于预售获得的资金。我国房地产市场新建住宅量大，我国房地产市场一直以增量市场为主，房地产开发项目大多是成片、滚动开发，在资本市场不发育的情况下，完全靠开发自有资金，是无法实施项目滚动开发的。目前预售价格较现售约低10%-15%。而一些购房者在接受调查时也表示，预售商品房相对于现售商品房有价格优势，这也是预售制度为一部分消费者所接受的重要原因。

3、商品房预售制度是给成长中的房地产开发业予以扶持的一项政策，意在降低房地产行业的进入门槛，鼓励更多企业进入房地产，以便保证的住房制度改革得以成功。可以说，近几年来，正是得益于这一利好政策的支持，许多开发商从无到有迅速完成了资本原始积累，中国房地产市场也很快地得到繁荣。二、商品房预售对我国房地产市场发展的不利方面

1、预售合同的转让导致房价上涨，扰乱房地产市场秩序。

商品房预售合同是由房地产开发企业（预售方）与购房者（预购方）签订，由预购方先支付定金或预付款，预售方在合同约定时间内将建成的商品房所有权转移给预购方的书面协议。商品房预售合同的转让是指在商品房预售以后，预购人将其预购的未竣工交付的预售商品房另行转让的行为，俗称“炒楼花”。这种转让是商品房预购人将原预售合同的权利、义务转让给第三人，使第三人与预售人之间设立新的民事法律关系，而预售合同的内容不发生变化的转让形式。

近年来，随着房产市场的发展，一股“炒房风”日渐兴起，其中较为常见的是购房者将自己购买的预售商品房再转让，即我们通常所说的“炒楼花”，通过“一炒”、“二炒”，甚至“数炒”。某些商品房在竣工前可能就已经数易其主。

“炒楼花”可以使开发商更快的回笼资金、降低开发成本、减少投资风险，因此具有活跃市场的积极作用。但同时，由于具有很强的投机性，从而吸引了大批求利者进入市场，使得房价飞涨，极易形成“泡沫经济”，并且最直接的损害房屋实际消费者的利益。面对居高不下的房价，许多购房者只有望洋兴叹！

理性的看待“炒楼花”行为在经济上的积极、消极作用的同时，还应当关注其带来的法律风险，这一点对于房屋消费者（最终的购房者）更具有现实意义。消费者在购买“楼花”时面临以下两种风险

第一、《城市房地产管理法》第45条虽然规定“商品房预售的，商品房预购人将购买的未竣工的预售商品房再行转让的问题，由国务院规定。”但至今国务院关于此问题的规定一直未出台，最高人民法院颁布的《关于审理商品房买卖合同纠纷案件司法解释》对此问题也没有涉及。

第 二、即便承认楼花买卖的合法性，但单纯的楼花买卖也很难对房产开发商产生约束力。由于商品房尚未竣工，所以，楼花出卖者所出卖的并非真正的房屋所有权，其转手的只是商品房预售合同中请求房产商交付房屋的债权；另一方面，楼花出卖者在取得楼花时，往往只向开发商支付了部分房款，因此，在出卖楼花的同时必然将支付剩余房款的债务一并转让给房屋消费者。

根据我国《合同法》的规定，合同的债权债务一并转让给第三人的，应当经对方同意。也就是说买卖楼花必须经房产商同意，否则将对房产商不产生约束力！无形中消费者陷于被动地位，即使已向卖楼花者支付了部分房款，但是其购房者地位能否确立却仍掌握在房产开发商手中。随着近两年房产市场的发展，法院受理的相关纠纷案件日益增多，其中就出现了利用“炒楼花”的上述风险进行恶性炒作。为获取房价飞涨所带来的利益，作为炒房者的房产中介与开发商相互勾结，开发商拒绝承认楼花买卖对自己的约束力，导致消费者面临着已经支付房款而其购房者的地位却无法得到承认的尴尬境地，而另一方面炒房者再以更高的价格进行炒卖。

开发商通过“炒楼花”来制造出楼市的虚假紧缺，借机囤积居奇抬高价格；用房屋面积缩水、建筑设计变更、环境描述浮夸等行为来侵犯购房者的权益；更有甚者，把已抵押的房屋再预售，把已预售的房屋再抵押，或者进行房屋重复预售，最后“携款潜逃” 时有出现消费者交清购房款后却不能按期入住或者无法按时办理房产证，甚至买的是无法交付的“烂尾楼盘”的现象。

另外预售商品房再转让过程中的差价对转让人有巨大的诱惑力，刺激着他们的投机心理。在房地产市场不健全的情况下，带有投机性的"炒楼花"行为很可能导致房价上涨，扰乱房地产市场秩序，严重时还会产生"泡沫经济"，整个国民经济的发展。

2、预售资金的监管主体没有确定，消费者的利益将得不到保护。

我国《房地产管理法》第四十四条第三款规定“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。”该法律条文笼统地规定了商品房预售资金的用途，但并没有明确规定商品房预售资金监管的主体、监管范围、监管权限、法律责任等。如果开发商将预售资金挪作他用，消费者的利益将得不到保护。因此，建立商品房预售资金的监管制度对于切实保护消费者利益和维护房地产市场秩序来说意义昭然。商品房预售资金的监管的关键是监管主体的确定问题。

商品房预售资金的监管的关键是监管主体的确定问题。在这里，两个因素必须考虑，一个是专业技术问题；一个是法律责任问题。从专业技术因素上讲，一方面预售资金的监管必须由具有具备建筑工程专业知识的机构进行，做到有效地防止发展商抽逃资金，以保证工程的顺利完成。另一方面，预售商品房具有一定的融资的性质，对融通的资金的监管应该有具有相应知识能力的商业机构参与。例如，2002年8月开始实施的重庆市《市城镇房地产交易管理条例》规定由工程监理机构和开设预售款用账户的商业银行联合对预售资金进行监管的新制度。这种做法是可以借鉴的。就监管主体而言，前者具有建筑工程专业上的权威性，能够对工程质量和工程进度进行准确的判断，避免发展商抽逃或挪用预售资金；后者是与商品房预售有直接联系的金融机构，具有金融专业知识。银行本来就通过商品房按揭贷款加入到开发商与购房者之间的房屋买卖关系，或者以其他贷款形式与开发商建立借贷合同关系。那么，银行和购房者一样非常关心着自己的资金的效率与安全，作为自身利益的最佳判断者，银行适宜作为商品房预售资金的监管主体。由以上两者主体共同监管商品房预售资金，能切实保证工程进度，保护购房者的合法权益。

第4篇

论文摘要：循环经济的发展模式是新型业化道路的最高形式，也是人类实现可持续发展的一种全新的经济运行模式。本文在分析了发达国家循环经济法制建设基础上，论述了建立我国循环经济法制建设的基本原则，并提出建立和完善我国的循环经济法律制度的若干思路。

循环经济的发展模式是新型丁业化道路的最高形式，也是人类实现可持续发展的一种全新的经济运行模式。一些发达国家把循环经济确定为国家的发展战略，并在立法上加以确认、保护和促进。我国政府也提出，要尽快建立促进循环经济发展的相关法律法规体系。因此，对我国循环经济法制建设问题进行理论思考无疑具有重要的意义。

一、发达国家循环经济法制建设的经验

世界上最早对循环经济进行立法的国家是德国，早在1978年，德国就推m了“蓝色天使”计划，制定了《废物处理法》和《电子产品的拿回制度》。1994年，德国制定了在世界上产生广泛影响的《循环经济和废物清除法》，该法于1998年重新修订。1998年以后．德国政府根据《循环经济和废物清除法》又先后制定了《垃圾法》(1999年)、《联邦水土保持与旧废弃物法令》(1999年)、(2OO1年森林经济年合法伐木限制命令》(2000年)、《社区垃圾合乎环保放置及垃圾处理场令》(2001年)、《持续推动生态税改革法》(2002年)、《森林繁殖材料法》(2002年)、《再生能源法》(2003年)等一系列法律法规，从而建立了比较完善的关于循环经济的法律体系。另外，其他欧洲国家也制定或修正了自己的废物管理法，如丹麦制定了《废弃物处理法》；挪威政府于2003年修订了《废电子电机产品管理法》，扩大了有关主体的循环经济责任；瑞典于1994年通过了关于包装、轮胎和废纸的“生产者责任制”法律，并先后制定了关于汽车和电子电器的生产者责任制的法律法规。

其他许多周家也不同程度地制定了相关的环境立法，充实了循环经济法律制度。例如，美国1965年的《固体废弃物处理法》，先后经过1976年、1980年、1984年、1988年、1996年的五次修订，完善了包括信息公开、报告、资源再生、再生示范、科技发展、循环标准、经济刺激与使用优先、职业保护、公民诉讼等固体废物循环利用的法律制度。又如，日本是一个资源比较贫乏的国家，长期以来，其资源主要依赖从国外进口。因此，日本特别重视资源的节约使用，先后制定了一系列旨在节约资源的循环经济的法律法规，从而构建比较完善的循环经济法律制度。日本于1991年制定了《回收条例》，1992年制定了《废弃物清除条件修正案》，2000年通过了《循环型社会形成推进的基本法》、《促进资源有效利用法》、《家用电器再生利用法》、《环保食品购买法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《建筑工程资材再资源化法》、《容器包装循环法》、《绿色采购法》、《废弃物处理法》等一系列法律法规。

二、建立和完善我国循环经济法律制度的基本原则

环境安全和资源效率是各国循环经济法的共同价值。环境安全和资源效率价值主要借助于预防优先原则、循环利用原则、合理处置原则、适当分责原则渗透于循环经济法规范之中。预防优先原则强调废物的事前控制，体现的是积极防控的资源环境思维；作为循环经济法基本原则的核心，循环利用原则的实质在于“物尽其用”；合理处置原则要求采取适当措施减少无法通过循环方法予以消除的废物的环境危害；适当分责原则旨在使不同的循环经济参与主体承担与其身份相适应的法律义务。

1、预防优先原则。在生产、服务、消费中充分利用原料、能源和产品，尽量减少弃用物、副产品的产生，以从源头控制资源环境问题。预防优先原则要求法律规则的设计有助于促进产品体积的小型化、产品质量的轻型化、产品功能的增大化及产品包装的简化，以减少废物的排放。环境法的预防优先原则表明，环境法不仅限于抗拒对环境具有威胁性之危害及排除已产生之损害，而是预先防止其对环境及人类危害的产生；对具体产生的危险立即做出反应不是该原则的主要目的，其首要功能为，在根本无危险出现或有出现可能时预防性地对“人”加以保护或对生态环境加以美化。这种理念同样适用于循环经济法。现代资源环境问题凸现以前，就存在各种降耗、抑废的理念和实践，不过，其主要着眼于资源和产品的经济效用，而现代法律制度同时也突出环境安全。设备内物质循环、生产少废产品和引导消费少废、少害产品是贯彻预防优先原则的重要途径。预防优先是将危险控制于未来、并创造规划和保存未来世代的环境空间及资源的原则，它是循环经济法实现环境安全和资源效率价值的首要依托。

预防优先原则蕴涵有积极实现环境安全和资源效率价值的理念。与事后处置相对应，预防优先原则强调废弃物的事前控制，是一种积极防控的资源环境思维。初形成时，环境法突出污染的治理和生态破坏的恢复；而现代环境法，特别是循环经济法，不仅观念上而且制度上已发生根本性转变。

2、循环利用原则。对于在生产、服务、消费过程中形成的废物要尽可能地继续予以使用，直至失去利用价值。“3R”和“4R"原则中的“再利用、再循环、再回收、资源化、无害化、重组化”体现的正是循环利用原则。作为循环经济法基本原则的核心，循环利用原则要求循环经济法的制度安排应有利于“物尽其用”，特别是能使原料和产品在反复利用中实现功用最大化。

3、合理处置原则。采取适当措施减少无法通过循环方法予以消除的废弃物的环境危害。废弃物的利用优先于处置，但是，当某些废弃物无法进行再利用、再生利用、热回收时，为了保护生态环境，就必须采取适当措施弱化、甚至去除其不利影响，或者进一步挖掘其利用价值。合理处置原则是指循环经济法的制定和实施应有助于及时、恰当处置废弃物。环境安全兼顾资源效率是废物处置应遵循的基本准则。

4、适当分责原则。循环经济法环境安全和资源效率价值的实现依托于循环经济法的实施，而其有效实施离不开各类主体的积极参与。参与循环经济法实施的主体可分为政府、经营者(包括代表性组织)、公众(包括代表性组织)，但不同的循环经济参与主体承担的法律义务应当合理区分，此即适当分责原则。该原则体现于各国的法律安排中。日本法强调，“为了建立循环型社会，必须使国家、地方政府、企业和公众在合理承担各自责任的前提下采取必要的措施，并使其公平合理地负担采取措施所需的费用”；而且，还具体划分了政府、企业和公众的责任。循环经济法既然是各国政府促进本国循环经济法发展的法律规范体系，那么，其相应的制度安排就要遵循这一精神，把政府、经营者、消费者的行为限定于适当的范围，使其互相配合，互不干扰。

三、构建我国循环经济法律制度的对策

1．绿色GDP核算制度。绿色GDP是在传统GDP核算中扣除包括城市大气污染引起的健康损害、室内空气污染造成的健康损害、水污染、铅等重金属和有毒物质造成的污染损失、酸雨损失等。由于环境污染、生态破坏和资源浪费的货币折算在世界上还没有公认的方法，因而绿色GDP等指标的核算存在难以克服的技术困难。但仍然可以从比较的角度，在每项经济活动的经济增长数值后面列上该项经济活动所造成的环境质量升降、生物多样性增减、资源开采或消耗总量、环境污染与生态破坏防治投资额度等事项。

2．计划、规划和布局制度。一般来说，循环经济发展计划应以国家环境保护计划为基础，包括循环经济的发展方针、分期目标、考核目标、计划性对策和重大项目等事项。在国家计划的指导下，各地方要针对区域的环境资源情况和外来资源的实际，对地区产业结构体系的功能进行重新定位，调整地区内的产业结构和企业空间布局，明确循环经济的目标、任务以及要采取的政策措施，确定重点行业、重点区域和重点企业的名单，保证循环经济战略的顺利实施。如对于生态脆弱区、生态功能保护区和自然保护区，在加强政府财政补贴的前提下，应规划为保护性有限开发的区域；在一些资源枯竭型城市，可以把伴生矿和废弃物的综合利用规划为接续产业。

3．有效管理和监督制度。具体措施主要有：一是建立循环经济的综合指导、协调、监督和专门监督管理相结合的行政监督管理体制；二是有效改革行政管理体制，加强市级环境资源保护垂直管理改革的力度，试行大区环境保护和国土资源巡视员制度，提高环境资源监督管理的权威性和效率；三是施行全新的政绩考核标准，排除地方保护主义在资源节约和合理利用方面的干扰，确保循环经济的模式的实施能落到实处。

4．法律义务和责任制度。为了全面明确消费者、企业和各级政府在循环经济方面的义务和责任，国际上除了坚持“污染者付费、利用者补偿、开发者养护、破坏者恢复”原则外，还逐渐发展了“消费者最终承担、收益者负担”和电子产品的生产、经销者负责回收等原则。如日本2001年的《循环型社会形成推进的基本法》把义务主体划分为国家、地方公共团体、经营者和国民。英国1995年《环境法》规定了国务大臣的条例制定义务、义务者类型、企业回收符合标准的义务、经济代价义务等。一些国际条约甚至明确了成员国政府的义务和责任。对于这些义务与责任机制，我国有必要借鉴、吸收或完善，尽快建立相应的法律义务和责任制度。超级秘书网

第5篇

一、工商行政执法自由裁量权存在的必要性

1、随着现代社会经济和科技的发展，工商行政管理部门监督和管理社会生活的职能和范围不断扩大，需要相应的自由裁量权，从而与日新月异的现实相适应。

2、效率是行政的生命。赋予工商行政管理部门以自由裁量的权力，能使其审时度势地及时处理问题，维护社会主义市场经济秩序的健康运行。

3、从法律本身而言，面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷尽，做出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的法律只能做出一些较原则的规定（法律的稳定性），做出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动地因人因事做出更有成效的管理（现实的变动性）。

二、工商行政执法自由裁量权行使中的问题

在工商行政执法中，自由裁量权每时都在行使之中，它有效增强了执法办案的准确性和灵活性。但是，也确实存在着很多问题。工商执法人员受地方保护主义干扰，执法难，难执法；说情风盛行，执法不能到位；受地方经济不发达影响，违者难以承受；极少数执法人员素质低，有随意减免等现象，造成自由裁量随意性大。从行政自由裁量权自身“自由”属性看，存在着职权滥用的条件（法条的相对模糊和相对抽象）。在实践中具体表现为：有些执法人员在执法过程中以合法为名行不合法之实问题；对公民、法人和其他组织的合法权益造成侵害问题；少数人在“合法”执法的外壳保护下，运用自由裁量权恣意妄行，为小集体、个人捞取好处的问题，等等。自由裁量权的滥用，负面效应主要有：一是不利于社会秩序的稳定。因为滥用行政处罚自由裁量权，处理问题随意性很大，畸轻畸重，反复无常，不同情况相同处理，相同情况不同对待，引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合工商执法，行政违法行为增多，导致经济秩序的不稳定；二是助长特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象。

三、正确行使自由裁量权的基本原则

从权力的本身属性来看，任何一项权力都是有腐蚀性和侵犯性，总是趋于滥用。由于自由裁量权的灵活性又决定了它的更易于被滥用。自由裁量权的滥用构成的违法往往是隐蔽的，不易为人们所识破。在现实生活中相应的法律法规对行政自由裁量权的约束较少，给自由裁量权的被滥用留下了隐患。在实际执法中，由于地域不同、个人素质和价值取向不同，导致对法律法规的理解不同，从而也会产生自由裁量权的被滥用。故此，正确地行使自由裁量权须遵循以下原则和标准：

第一，是否符合立法目的。任何法律法规在授予行政机关自由裁量权时，都有其内在目的。工商机关在行使自由裁量权时，必须正确理解授权机关的立法意图和精神实质。反之，即构成滥用自由裁量权。如为罚款而罚款，为完成罚款任务而执法，即属此种情形。

第二，是否考虑相关因素。在行使自由裁量权时，必须考虑到一切应当考虑的因素，进而做出综合判断。未正确考虑相关因素的表现为两个方面：其一是考虑了不相关因素。如政治因素吊销个体营业执照。其二是忽略了相关因素。如公司超范围经营，其产品是否是抵账造成的。

第三，是否基于正当的考虑。如果具体行政执法行为并不是经过慎重的理性思考与衡量的过程，而是凭着主观直觉或臆断做出自由裁量决定。如当事人违法事实轻微，却被处以最高额的处罚，显属对自由裁量权的滥用。

第四，是否滥用程序，包括不正当的迟延和不正当的步骤、方式等。如在法律没有明确规定具体执法行为期限的情况下，无故拖延或置之不理。如《商标法》、《产品质量法》等，都赋予工商部门有查封扣押权，但却无期限规定。实际操作中应不超出2个月，特处情况，不超出3个月为妥。

第五，是否符合社会客观规律。客观规律是指每件事项的自然活动过程。如责令当事人撤除侵权商品上的商标标识，应视数量的多少而定，不能要求3分钟内完成。

第六，是否符合情理，包括对当事人是否平等对待，运用自由裁量权行为之间是否保持一定的连续性。

四、规范自由裁量权行使之对策

正确行使自由裁量权，除弄清立法意图、端正执法观念、强化司法监督外，笔者认为重点还应放在“立法”上，从源头上解决自由裁量权过于“自由”的问题，使之具体化、规范化，具有较强的可操作性。

1、编制案例。借鉴最高人民法院《最高人民法院案例选编》，由国家总局或各省局编制《工商行政管理案例选编》，以案释法，指导基层。虽说我国实行的是成文法（大陆法系），《选编》不具有法律效力，但对各级工商部门的执法办案所具有的指导作用，显而易见。最起码，不至于同样的案件，结果相反或畸轻畸重。

2、制定规范性文件，明晰和界定“概括性”和“模糊性”的法律词语。在这方面，国家总局可参照最高人民法院的做法。最高人民法院为确保我国成百上千部的法律法规统一、合法、公正的实施，经常有关司法解释。如《关于实施┄┄若干问题的意见》、《关于┄┄具体应用法律若干问题的解释》、《关于实施┄┄若干问题的解释》。以无照经营为例，可制发《关于查处无照经营若干问题的意见》，对无照经营在什么情况下，达到什么条件，予以何种（种类、幅度）处罚，分门别类，予以明晰，确立具体的标准。当然，这是一项艰巨的工作，同时也是一项伟大的工作。

“徒法不足以自行”。配套的法律文件，构成一个由不同层级组成的法律体系（法律、法规、规章、规范性文件）。层级低的规范性文件，可随着形势的发展废、改、立，以适应不断变化的现实，从而也可以克服法律因稳定性较强所具有的局限性。如果不便于做出硬性规定，至少应有一个参照标准，作为指导性的意见。如最常见的“情节轻微”、“情节恶劣”，由于没有一个参照标准，在实际执法办案中，“自由裁量”已演变为“任意裁量”，造成混乱，就不足为奇了。

3、实行定量分析，定性与定量相结合。《行政处罚法》第四条规定了行政处罚应考虑的基本因素“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”，工商部门可根据以上基本因素，各因素之主次情况及所占比重等，以综合评定的方式来确定一个可供操作的处罚标准，这样，不仅便于执法人员操作，也便于实现行政处罚的统一。可设想建立这样一个公式，犹如单位对每位职工进行的工资核算，工龄、级别、职务、任职年限等各种情况按不同的标准、档次逐一对应，其总和即是该同志的应得工资。这里有个前提，须首先对法定的考虑因素制定标准，予以量化（前面已述）。以“无照经营”为例，其应考虑的法定因素为“无照经营的事实、性质、情节、后果”（何人、何事、何地、何时、何因、何情、何果）。以“情节”为例，可分为“轻微、一般、比较恶劣、恶劣”四档。再对这四档予以明晰，确定其具体内容。以“轻微”为例，时间短（15天以内）、规模小（资产500元以内）、违法获利少（100元以内）、未出售假冒伪劣产品、消费者无投诉、第一次违法或不知道违法、有立功表现、主动消除或减轻违法行为危害后果等。其余，以此类推。

行政处罚自由裁量对应表

事实性质情节后果

20%以下一般一般轻微轻微

20%--50%较大较重一般一般

50%--80%严重严重比较恶劣比较严重

80%以上重大恶劣恶劣严重

根据上述分析，以“无照经营”为例，举例如下：王某待业，在家无照经营小百货，20日后被查，其间获利200元。在处理时，应首先对其违法所得予以没收，同时可处以20%以下的罚款，即1000元（5000元×20%）以下的罚款。考虑其情节“轻微”（原因、规模等），罚款额应掌握在500元（20%中的50%）以下，总的罚没款最高额不超出700元为妥。若王某及时改正（如补办执照），可免于罚款，以仅没收违法所得即可。

第6篇

随着市场经济体系在我国的逐步建立和完善，企业法人和社会个人的风意识也逐步加强，他们的对注册会计师的服务有了更深的认识。如何避免注册会计师的法律责任，不仅关系到注册会计师行业的发展，也会影响整个社会经济秩序。

一、加强对注册会计师民1.‘责任的研究。西方注册会计师的法律责任包括民事责任和刑事责任两种。民事责任是注册会计师承担责任中最常见的形式，刑事责任是最严厉的形式，但较少见。一件成立的刑事诉讼案件对注册会计师来说，不仅要承担辩护费、罚金和服刑。由此引起的民事责任，常常也会导致注册会计师事务所破产，后果相当严重。我国注册会计师的法律责任包括行政责任、民事责任和刑事责任三种。这三种责任之间并行不悖，不能相互代替，行政责任与刑事责任可由国家行豉机关(主要指财豉部门)与司法部门主动追究，而民事责任则要由受害方提起民事诉讼，国家机关不能依职权主动介入。目前。我国颁布的不少重要的经济法律法规，如‘注册会计师法>、(公司法>、(刑法>、(证券法>中，都有专门规定会计师事务所、注册会计师责任的条款。但其中涉及行政责任和刑事责任的较多，关于民事责任的条款则较少。随着市场经济的发展，会计环境的不断改交，在对会计信息的不同认识而产生的法律冲突中，有关民事纠纷的问题最多。可是，这方面的规定恰恰最不完善，也是最为缺乏的。即使刚刚施行不久的‘证券法>也只简单地提及了提供虚假会计信息的责任人应承担赔偿的民事责任，至于什么是虚假会计信息，如何认定虚假会计信息，如何处理虚假会计信息中的民事责任，几乎没有涉及，这就给具体的司法判决带来了很大的不确立性。因此，民事责任研究是我国民间审计法律责任研究的一个重要方面。

二、加强对独立审计准则的研究。并确立独立审计准则在司法实践中的地位。审计准则是规范民闻审计服务手段和技术方法的质量标准在西方注册会计行业的发展过程中，它逐渐成为法庭判定注册会计师法律责任的重要依据。然而，我国的司法人员在审理注册会计师法律责任案件时，主要还是依据一般的法律，对审计准则考虑较少。实际上，我国独立审计准则是由国家财政部的，具有相当高的权威性和官方效力。如果注册会计师没按独立审计准则要求去做，出具了虚假的审计报告，就应当承担相应的法律责任。但如果注册会计师严格遵循了独立审计准则，仅仅因为审计结论在客观上与实际不符，就需要承担法律责任的话，显然是不合理的。注册会计师审计并不是一种担保，现有的专业标准只不过是在考虑成本效益的基础上制定出的一种较为科学、合理的程序，并非绝对保证。对于那些内外勾结、精心伪造的舞弊，注册会计师是无能为力的。因此，独立审计准则应该成为我国司法界判定注册会计师法律责任的最重要的依据。审计职业界应紧跟形势，不断修改和完善独立审计准则，以保证审计准则的有效性和科学性，使其成为法院裁判的根本依据，从而掌握诉讼中的主动权。

三、成立注册会计师法律责任的专家鉴定委员会。目前我国注册会计师行政处罚的裁定和实践权归属于省级以上人民政府的财政部门(省级以上注册会计师协会处理日常工作)，民事制裁和刑事制裁的裁定和实践权归属于人民法院。随着市场经济向法制化方向的发展，民事责任及刑事责任将成为注册会计师法律责任的重要方式，而法院无疑将成为最终的裁判机构。但当涉及的案件专业性很强、技术复杂程度很高时，法院将难以独立对案件作出合理界定。例如，已认定一项会计信息是虚假的，但如何来界定这项会计信忠的产生是故意的还是过失，在对提供虚假会计信息人员量刑时，是非常重要的，前者不仅要承担民事赔偿责任而且要承担刑事责任，而后者依据过失的大小确立不同的民事责任。这印使对专业人士有时也是难以确认的。因此，中国注册会计师协会应成立专家鉴定委员会，作为注册会计师法律责任界定的权威机构，该机构出具的鉴定报告应同法医鉴定等司法鉴定一样，成为庭审的有力证据。在西方，司法机关在判决注册会计师诉讼案件时，也常常主动参考行业自律机构的意见，作为法律责任认定的重要依据。

第7篇

由于过去长时间实行的粗放开发模式，与全国多数地区一样，云南的生态旅游资源也面临着衰落的危机。滇西北迪庆州、丽江地区一带生态环境的恶化都在不断加剧，我省主要旅游点大理、潞西等著名旅游区的森林植被、生态环境恶化问题也尤为突出。

二、云南省生态旅游法律制度现状

云南在开展生态旅游初期，主要受到《我国生态旅游法律制度简介》的规制，地方层面的法律法规主要是以《云南省环境保护条例》和《云南省旅游条例》为依据来开展我省生态旅游活动。所以，云南省是在全国生态旅游发展尚处于摸索阶段的条件下开展生态旅游活动，必然生态旅游法律保障中会存在一些问题。

（一）生态旅游相关法律的立法缺失

总体来说，在生态旅游方面我国已经有所发展，但是在立法层面还没有形成完善体系，现行的《环境保护法》、《森林法》、《风景名胜区管理暂行条例》《文物保护法》等并不是为生态旅游而设立的特别法。所以，随着旅游市场发展，法律的缺失就会对行业长远发展产生局限。因此，立足于现实需求和未来的社会发展，出台相关《生态旅游法》就显得尤为重要。

（二）生态旅游环境保护执法存在缺陷

相关生态旅游执法部门执法不严，又成为生态旅游中违法违纪行为得不到有效控制的又一主要原因。现实情况时，我国并没有设立专门的生态旅游执法部门和执法机构。而现行相关规定是：建设部门负责管理风景名胜区、世界遗产；而由文物部门承担管理历史文物古迹的责任；园林部门承担起管理风景园林的责任。在这种管理部门职能和利益相互交叉的情况下，执法权力和执法责任呈现出分散的现象，削弱了执法的效力，致使执法混乱。同时，行政执法机构本身还存在执法不健全和执法水平低、执法不严格的问题。由于云南省某些景点位于偏远的生态旅游区内，地理位置比较偏僻，游客量较少，运营资金相对紧缺，存在着甚至没有环境执法机关和执法人员的情况，所以无人维护生态旅游环境地的环境资源的现象屡见不鲜。相关执法人员在执法过程中，由于环境问题致使调查取证的工作难以实施，很多的执法人员在执法过程中就出现了疏忽调查取证的现象，从而也无法对环境犯罪到真正的惩罚作用。

（三）生态旅游环境保护监督和惩处力度不够

当下，我国在惩处生态旅游违法违规的行为时，惩处法规还比较单一，处罚力度轻微，往往是局限于罚款、没收违法所得、恢复原状或限期治理等。这对于生态旅游消费群的违法行不能从根本上给予惩处和教育。长期以往，缺乏健全的惩处机制作为保证，在目前我国旅游者整体素质偏低的情形下，生态旅游将难以持续发展。法律的权威在于法律的强惩罚性，针对性不强的法律制裁会导致“经济有价环境无价”的错误观念，违法成本较低必然会轻易滋生再一次的对生态环境的破坏行为。

三、完善生态旅游法律保障的措施

（一）完善生态旅游法律制度

我国现今并没有颁布《生态旅游法》，立法部门应尽快制定相关法律以规范我国生态旅游活动。同时，云南省现今也没有专门的地方法规对生态旅游资源予以维护。建议对于生态旅游经营和管理重要问题，如环境影响评估，制定和审批生态旅游区制度，生态旅游产品开发，生态旅游资源补偿制度都应在相关法律中做出明确规定。因此制定生态旅游管理特别立法及相关的法律法规应尽快提上议事日程。

（二）明确各部门的管理权加强执法力度

拥有管理权的政府部门和经营企业之间职能不明确，是致使景区生态环得不到有效的维护主要因素。加强执法的具体措施中第一要务就是要设立专门的生态旅游执法部门，赋予其具体的管辖权来管理生态景观和生态旅游景区，这样才能使生态旅游得到真正有效的管理和生态环境的维护。同时云南省某些偏远的生态旅游区内，应加大运营资金的扶持，避免因为没有环境执法机关和执法人员而导致生态旅游环境地的环境资源遭到破坏的现象的再次出现。

（三）完善生态旅游的监督机制

第8篇

英美法系的法律制度

(衡平法重内容轻形式，受到罗马法的影响)

1） 普通法、衡平法和制定法

2） 1789年宪法，首部成文宪法

3） 英国法院系统的最高法院是上议院

4） 美国的司法审查权：联邦最高法院

5） 陪审制度：只是事实审，没有法律审，不能上诉

第9篇

论文摘要：开展洪水资源利用法律制度建设，适宜“自下而上”，由各地方根据情况先行开展相关法规建设，包括制订适用于本行政区域的地方性法规或者地方政府规章等另一方面，伴随着洪水资源利用的实践推进和各种制度建设的探索．适时“自上而下”，由国家推出相关法律法规，引导全国范围内洪水资源利用的开展。

洪水资源利用是指按照风险分担、利益共享的原则．通过建设和完善滞、蓄、调、引、灌等工程设施，综合采用规划、预报、调度、应急预案等非工程措施，实施洪水风险管理，对特定规模洪水的公益性增值利用，具有综合、风险、公益、增值等特征。在洪水资源利用过程中，涉及洪水风险管理、洪水资源利用规划、河湖水库调度、蓄滞洪区优化运用、地下水回灌等多种行为．需要调整多重利益关系，亟须加强相关法律制度建设。

一、洪水资源利用法律制度建设的重要性

1．适应洪水资源利用趋势的内在需要

我阚水资源短缺．随着经济社会发展，用水需求的日益增加，缺水威胁将进一步加剧，适度利用洪水资源将成为解决局部地区水资源短缺的重要途径之一因此，洪水资源利用在规模和总量上都将呈现日益增长趋势存洪水资源利用过程中，包括洪水资源利用规划、洪水风险管理、江河湖泊水库调度、蓄滞洪区优化运用及其补偿、回灌地下水等，需要一系列制度予以支持。这些制度的确立和运作，单纯依靠政策难以完全奏效，需要上升到法律层面上予以规范化、法制化。

2．协调洪水资源利用复杂利益关系的迫切要求

在洪水资源利用过程中，涉及各级政府、各级防总、各级政府部门、水工程管理单位、社会公众等多重主体，各主体利益关系复杂而多元。在我国．虽然这些主体的根本利益具有一致性．但个别时候针对具体事件，也会产生不同程度的利益冲突或矛盾。如果不能及时妥善处理，就会形成新的不安定因素，这就需要以法律的形式协调各方的利益．发挥法律制度的教育和引导作用，有效地开展洪水资源利用活动。

3．解决洪水资源利用法律缺位的关键举措

尽管目前我同已确立了“保障安全、充分利用”的洪水资源利用基本政策，要求在保障防洪安全的前提下，充分利用洪水资源。然而前我同存洪水资源利用方面的法律法规却处于缺位状态：除了《天津市防洪抗旱条例》等部分地方性法规明确提出“鼓励对雨洪水资源的开发利用之外．水法、防洪法、防汛条例以及各种涉水部门规章均未规定洪水资源利用问题。洪水资源利用法律缺位，导致洪水资源利用面临着一系列法律瓶颈，严重制约着洪水资源利用的有效开展。为此，在推进洪水资源利用过程中，有必要加强洪水资源利用法律制度建设。

二、洪水资源利用法律制度建设的重点

1．确立洪水资源利用的基本原则

洪水资源利用具有利害两重性．其“利”体现在洪水一旦资源化，就可以像其他水资源一样进行兴利：其“害”体现在，除了洪水本身可能存在的危害性之外，还可能因为洪水资源化措施的实施带来各种附加风险．如洪水预报误差风险、调度操作误差风险等。因此，为了充分利用洪水资源．需要适度承受洪水风险，并协调好不同主体之间基于洪水资源利用的利害关系．而这首先需要明确洪水资源利用的基本原则。归纳起来，主要有以下基本原则：

一是保障安全原则．即利用洪水资源必须结合实时的工情、雨情、汛情，科学决策、审慎操作．保证度汛安全。

二是统一规划原则，即通过合理的规划，按照风险分担、利益共享的原则统筹流域上下游、左右岸、干支流、城乡间基于洪水资源利用的利害关系。

三是因地制宜原则，即利用洪水资源时需要注意结合各个流域的工情、雨情、水情，综合考虑该区域的经济社会发展状况，采取适宜的利用措施，实现洪水资源的优化配置。

四是综合利用原则．即从全流域通盘考虑，既要考虑如何科学合理地进行河库洪水错峰调度以发挥防洪减灾效益．还要考虑如何通过科学调度增加水库容纳水量及调蓄滞洪水量来提高水能水量利用率，综合增加发电、灌溉和防洪效益。

2．确立政府主导的洪水资源利用管理体制

洪水资源利用作为一项有风险的公益性事业，需要建立以政府为主导的管理体制，赋予洪水资源利用主管部门较强的行政权力，以满足应急管理决策的紧迫性和复杂性需要。为此，需要明确洪水资源利用主管机构的职责与权限，建立必要的监督制约机制，追究者的法律责任．以避免无序利用、不合理利用引发新的生态与环境问题。

3．确立洪水资源利用规划制度

洪水资源利用与常规水资源开发利用不同，缺乏有效的利益协调与驱动机制．需要在政府主导下编制专业规划，结合具体的雨情、汛情、工情．科学决策，相机实施。为此．需要明确洪水资源利用规划编制的组织形式、编制主体、决策程序、法律地位和有关机构及利益相关者参与的机制．规定洪水资源利用规划的执行与监督等。

4．结合洪水资源利用方式设计不同的法律制度

洪水资源利用主要有四种方式：水库调度．区域内河系联网调度以及跨区域或跨流域水量调度，蓄滞洪区的优化运用，通过工程措施主动回灌地下水。不同的洪水资源利用方式，其法律制度建设重点存在很大区别：

①对于水库调度而言，法律制度建设的重点在于洪水资源调度及风险责任承担。为了充分发挥现有水库等工程的调蓄水功能，最大限度地利用洪水资源，需要改变传统的水库调度模式。建立动态的汛期概念，并在此基础上确定动态的汛限水位、调整具体的水库汛期调度方案。在此过程中，伴随着洪水风险的增加，需要确立相应的风险责任承担主体和承担方式。

②对于区域内河系联网调度、跨区域或跨流域水量调度而言，法律制度建设的重点在于洪水资源在不同区域、流域之间的配置、调度以及不同区域、流域之间在水资源、水环境方面的利益平衡。为了尽可能滞留洪水，可以利用联网的河系或跨流域调水工程等，将本流域、本区域的汛期“弃水”调度到其他流域或区域加以储存或利用，这就需要充分考虑不同区域、流域之间的水资源配置规划．并进行相关的水量调度制度建设。由于洪水往往夹杂着各种污染物．因此，在洪水资源调度过程中，需要有效控制与管理污染物。限制污染灾害在地区间转移，避免造成更为严重的环境污染事故。

（3）对于蓄滞洪区的优化运用而言，法律制度建设的重点在于蓄滞洪区的功能调整和受损者的利益补偿为了合理利用洪水资源．有必要将蓄滞洪区的运用从单一的被动防洪调度转变为主动的蓄洪兴利和错峰防洪等多种形式．为此需要建立有效的社会管理和经济调节机制．建立行之有效的管理法规．制定和实施适宜的人口政策、产业政策，搞好产业结构调整和经济发展布局，促进蓄滞洪区人与自然的和谐，实现区内经济社会的健康、有序发展。同时。应当根据各流域防洪规划、洪水资源利用规划的要求．结合蓄滞洪区的土地利用、产业结构及经济发展水平，以不同淹没水深及淹没时间为参数．划分蓄滞洪区的启用级别．确定相应级别的启用决策机构。实现蓄滞洪区分级运用管理。在此过程中，需要加强蓄滞洪区运用补偿立法．依法界定有关区域地方政府作为补偿主体，明确补偿资金的来源，规定补偿金的支付方式和用途。健全补偿基金的征收、分配和管理运作、资金管理机构的规章制度，规范补偿金的发放、使用和监督等。

(4)对于主动回灌地下水而言，法律制度建设的重点在于回灌设施建设与管理以及洪水水质的管理问题。有效回灌地下水往往需要修建地下截坝、拦水闸，开挖深井、渗沟等工程．为此需要对回灌设施建设与管理制定专门的法规标准。此外，洪水在较短的时间内汇集，水质难以控制，因此在回灌地下水的同时。必须采取必要的监督控制措施，保证水质不被污染，以免污染了地下水源，造成新的自然灾害。需要明确可回灌地下的洪水水体质量标准体系，建立洪水水质检测、报告制度及操作规程，加大利用决策的信息支持力度，完善利用洪水资源回灌地下的决策机制。对无视洪水水质，强行决策致使地下水体污染的，设定相应的法律责任。

5．建立健全应急管理机制

为控制或减轻洪水资源利用过程巾可能遇到的突发性水灾损失．必须建立健全应急管理制度，包括应急预案的编制、应急预案的启动程序、应急预案的演练、相关单位和个人在各级应急响应中的责任义务与协同机制、加强应急反应能力建设的措施、应急决策后的评估制度以及相关责任追究制度等。

6．其他制度

除了建立、完善或落实上述法律制度外，还需要建立洪水资源利用的生态补偿制度、跨区纠纷解决机制、水质监测与控制制度等各种制度措施。

三、政策建议

1构建由法律、法规、规章所构成的洪水资源利用法规保障体系

在今后开展洪水资源利用法律制度建设过程中，需要构建由法律、法规、规章所构成的洪水资源利用法规保障体系。在法律层面．可通过修订防洪法，增加有关洪水资源利用的条款。如将防洪规划扩展为洪水管理规划，确立洪水资源利用规划的地位；明确洪水资源利用的协调机制．加强中央、地方和各行政管理部门之间在洪水资源利用行动中的沟通与协调，扩展国家防汛抗旱总指挥部的职能；将洪水影响评价制度由洪泛区、蓄滞洪区向整个防洪区推广．由建设项目向与土地利用有关的规划推广；在保障措施中，明确洪水资源利用资金的来源，明确中央与地方的洪水资源利用投人原则，明确洪水资源利用基金在洪水管理基金中的比例等。在行政法规层面，需要及时出台“蓄滞洪区管理条例”，合理确定蓄滞洪区的规划管理制度、科学利用制度和损害补偿制度，以促进蓄滞洪区的优化运用：需要在将来出台的“地下水资源管理条例”中建立地下水回灌制度，保障地下水的有效供给，从根本上缓解地下水环境恶化趋势。在部门规章层面，为了具体指导我国洪水资源利用实践，可以在有关水部门规章的制定、修改时加入洪水资源利用的相关制度。比如，在已纳入水利部立法工作安排的“雨洪影响评价分级管理规定”“雨洪影响评价资质管理办法”“丹江口水库管理办法”“尼尔基水利枢纽库区管理办法”“东平湖管理办法”等部门规章中规定与洪水资源利用相关的制度。此外，省、自治区、直辖市人大、政府及相关地方立法机构可以通过制定地方性法规或地方政府规章，结合本地区洪水资源利用的实际需要，将国家确定的洪水资源利用制度予以具体化。

2．采取“自下而上”和“自上而下”相结合的上下联动路径进行推进

在洪水资源利用法律制度建设过程中．可以采取“自下而上”和“自上而下”相结合的上下联动路径进行推进。一方面，洪水资源利用在我国尚处于起步阶段．在这种情况下，开展洪水资源利用法律制度建设适宜“自下而上”，由各地方根据情况先行开展相关法规建设，包括制汀适用于本行政区域的地方性法规或者地方政府规章等。通过地方性立法先行．不仅可以满足缺水地区科学合理利用洪水资源的立法需求，而且可以因地制宜，积累经验。另一方面，伴随着洪水资源利用的实践推进和各种制度建设的探索，适时“自上而下”，由国家推出相关法律法规，引导全国范围内洪水资源利用的开展。从洪水资源利用法律制度建设上看．也只有在法律法规层面引进洪水管理理念并对防洪法进行修改，并出台蓄滞洪区管理条例、地下水资源管理条例等法规之后．才能表明洪水资源利用法规保障体系真正建立。

3．分阶段、分步骤、有计划地推进洪水资源利用法规保障体系建设

在洪水资源利用法规保障体系建没过程中．可以考虑分为三个阶段：2015年前为政策先导与框架确定阶段，重点是由地方出台相关的政策法规．同时尽快推进已经列人水法规体系总体规划的蓄滞洪区管理条例、洪水影响评价管理条例、地下水资源管理条例等水法、防洪法的配套法规：2015-2020年为主要法律制度完善阶段．重点是将防洪法修改完善为洪水管理法：2020年之后为制度进一步健全阶段．重点是进一一步修改完善各项政策法规，从而逐步建立起长期、有效的洪水资源利用法规保障体系。