论文关键词：反倾销；司法审查；《规定》
反倾销是遏制不正当竞争的一个重要手段，若运用不恰当，则可能成为贸易保护主义的白手套，此时对反倾销进行司法审查就显得尤为重要。反倾销司法审查就是对反倾销这种行政行为进行司法救济，由独立与调查机构的法院来对反倾销的合法性进行再审查。
我国反倾销司法审查首次在2002年1月1日起开始实施的《中华人民共和国反倾销条例》的第53条中予以明确，但是这些只是原则性的规定，缺乏实践可操作性，加之反倾销的行政案件的复杂性与专业性，远非一般行政诉讼所能解决，这样，在人世一周年之际，最高人民法院公布了《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》(以下简称《规定》)这一司法解释，它不仅是我国为履行人世承诺的又一重大举措，更是我国法治建设的必然选择。对于反倾销的司法审查制度，在当今世界各国中以美国和欧盟的规定堪为表率。本文正是在研究美欧反倾销司法审查制度的基础上，对我国新颁的这一司法解释进行了探讨，希望有助于我国反倾销司法审查活动的规范化。
一、司法审查的受案范围应扩大
对于司法审查的范围，美国法律规定司法审查的受案范围有两类，主要体现在《美国关税法》第516a(a)中，一类是不发起反倾销程序的即时判决；
另一类是已公布的最终裁决。其中对于第一类，有以下三种情况：l、由商务部作出的不发起反倾销调查的裁决；2、由国际贸易委员会做出的不存在国内产业受到实质性损害、实质性损害威胁或实质性妨碍的裁决；3、由国际贸易委员会做出的不审查基于情势变迁的决定；对于第二类，主要表现在美国不对临时性措施的裁定进行审查，只限于已公布的最终裁定，有如下四项内容：1、由商务部或国际贸易委员会的最后肯定或否定性的裁决；2、商务部根据出口商所作的协议而停止调查的决定；3、由国际贸易委员会作出的依《美国法典》第19卷~1671c(h)或~1673c(h)作出的损害影响的裁决；4、国际贸易委员会关于协议是否已完成消除损害性的决定。
欧盟反倾销司法审查的范围也可分为两类，一类是无效之诉，另一类是不作为之诉。所谓无效之诉是指当事人通过诉讼，请求法院做出关于欧洲议会、理事会所颁布的具有约束力的文件不具有效力的宣告。而不作为之诉则是指当理事会或委员会因未能采取行动而违反欧共体条约时，各成员国或共同体的其他机构可向法院提起诉讼，以便使法院确认此项违法行为。但是此诉必须有一个“预先提起程序”，即原告必须在获悉共同体机构不作为违法行为之后一定时期内，向共同体机构提出请求，要求其履行某种行为以遵守法律的规定。只有当共同体机构在接到原告的提请2个月内仍未采取一定行为，原告才能向法院提起不作为之诉。
由此可见，欧盟不仅可以对调查当局的最终裁定提起司法审查，而且还可以对初步裁决提起司法审查，而美国则不予受理，可见，欧盟规定的范围更加广泛，此外，双方均可以对不发起反倾销调查的裁决进行司法审查。欧盟对于调查机构的不作为之诉还规定了一种类似行政复议的必经程序，即“预先提起程序”，以防止滥诉的出现。我国《规定》在第一条中，便开宗明义的指出，人民法院受理以下四类反倾销行政案件：“(一)有关倾销及倾销幅度、损害及损害程度的终裁决定；(二)有关是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定；(三)有关保留、修改或取消反倾销税以及价格承诺的复审决定；(四)依照法律、行政法规规定可以起诉的其他反倾销行政行为。”我国的这一规定借鉴了美国的终裁审查原则，也就是说，对于倾销及反倾销幅度、损害及损害的初裁不在司法审查之列，这主要是因为反倾销调查的初步裁决并不会影响当事人的财产权利，不具有终局性，同时如果司法机关连初步裁定这样的行政决定都要一一过问的话，在一定程度上会对行政机关的活动造成阻碍，必然会损害行政活动的效率，更何况还有行政救济的存在呢，所以笔者认为我国这一款的规定是非常好的。但是我们不难发现，《规定》并没有对申请反倾销调查的不立案调查的决定做出是否受理的规定，从国外反倾销司法审查的普遍做法和法治要求来看，也不存在任何的障碍，从逻辑上来看，《反倾销条例》第27条中规定的终止反倾销调查决定也是一种最终的行政决定，既然最终的行政决定都应该进行司法审查，为何又将其排除在司法救济之外呢?这样无疑会给行政机关滥用权力留下了缺口，其公正的目标显然是打了折扣的，所以笔者认为，在《规定》的第一条中还应该加入一条法院受理的范围：“有关反倾销调查申请做出不立案调查的决定。”
二、司法审查的诉讼主体的界定应该明晰化
司法审查的诉讼主体即原告和被告主体资格的确定。按照美国法典' 1667 (9 ) (1994)的界定，凡不满反倾销裁决的任何利害关系人均可起诉，对主管当局的裁决提起司法审查。其中主要包括以下四类:(1)被调查的外国生产者、出口商，美国进口商等;(2)生产或制造该产品的外国政府;(3)美国同类产品的生产商、批发商等;(4)被认可的代表生产同类产品的美国工人的联盟以及同类产品的生产者的行业协会。由此可见，美国对利害关系人的规定的范围是非常广泛的。
而欧盟关于诉讼主体的规定主要体现在《欧共体条约》第173条，主要包括成员国、外国生产商或出口商、欧盟反倾销调查的申请人，他们既可以是法人也可以是自然人，对于是否是成员国的国民以及是否有永久居住地或经常居住地没有限制。但是欧盟规定，只有那些同国外出口商有关联交易的国内进口商才有诉权，而独立的进口商一般不具有原告资格。同时，在欧盟的法律里，有一个“特权原告”(privileged applicants)的概念，如各成员国、理事会和委员会，在马斯特里赫特条约修订《欧共体条约》第173条之后，连议会和欧洲中央银行也成为了特权原告。
从对美国和欧盟的介绍中，我们可以看出，美国和欧盟的规定的相同点主要体现在他们都对原告资格的范围放得比较开，一般都包括被调查的外国生产者、出口商、进口商，只是欧盟限制进口商必须与国外出口商有关联交易，因为独立的进口商可以将征收的反倾销税转移到进口商品的价格上。同时，美国还将利害关系方扩展到“同类产品的生产者”，并且十分重视工人联盟以及同业协会的作用，并赋予外国政府原告资格，这是欧盟所没有规定的。欧盟略显保守之处还表现在它对于“特权原告”的规定，其原告资格主要来源于其地位，其着眼角度主要是为了维护欧盟自己的反倾销措施。
最高人民法院《规定》的第二条和第三条也对司法审查的诉讼主体做了较为具体的规定，其中原告是“与反倾销行政行为具有法律上利害关系的个人或组织”，“利害关系人是指向国务院主管部门提出反倾销调查书面申请的申请人、有关出口经营者和进口经营者及其他具有法律上利害关系的自然人、法人或者其他组织”，而被告则限定在“做出相应被诉反倾销行政行为的国务院主管部门。”可见，我国对于“利害关系人”的规定基本上是与欧美的规定相接轨的，并且与美国保持一致的是我国并没有对进口经营者进行分类，也就是说独立进口经营者也享有诉权。笔者认为这是合理的，因为进口经营者是反倾销税的直接承担者，一旦若被征收了反倾销税，为了能够确保利润，他必然会将高额的税负转移到进口商品上来，这必然会使其在商业价格激战中处于不利地位，可见征收反倾销税与其有直接的利害关系，如果本不应该征收反倾销税，损害了其合法利益，他当然有理由成为原告。根据美国法典的有关规定，外国政府也可以成为原告，《规定》里面显然将其排除在外，笔者认为，这是经过深思熟虑的，符合我国国情的，一旦涉及政府，便可能引起的不仅是国际经济方面的纠纷了，还可能转化为国际政治纠纷，这样既不利于国际社会的安定与团结，在我国反倾销司法审查程序机制刚刚启动和不完备的情况下，就更不应该像欧美那样作扩大解释了。还有一个问题，就是《规定》中指出“其他具有利害关系的组织”，这个组织包不包括美国法里所说的“同业协会”呢?笔者认为是包括的，同业协会在国外反倾销应诉中的作用已经有目共睹，而在国内的反倾销司法审查中也理应成为带头人。至于被告，《规定》只是以概括性的语言指出是做出相应被诉反倾销行政行为的国务院主管部门，一般认为有三家：外经贸部、国家经贸委和国务院关税税则委员会。有学者提出，关税税则委员会不应列入被告，因为它从始至终都只是起到“橡皮图章”的作用，只是根据外经贸部的建议做出决定的，只有名义上的决定权。笔者不那么认为，根据《反倾销条例》第29条、第38条、第46条、第50条的规定，虽然关税税则委员会是根据外经贸部的建议做出决定的，但是关税税则委员会仍然是依据国家赋予其行政权，独立行政，国家经贸委也只是一种建议，所以也应该列入，只是当原告提起诉讼时，可以将其列为共同被告，以防止出现双方互相推诿的局面。总结之，《规定》对于被告规定得过于原则化，含糊其辞，应该具体明确化，以增强实践可操作性和透明度。
三、司法审查的管辖法院应当专一化
对于司法审查的管辖法院，欧美采取的是两种不同的模式。美国模式是在原本的法院组织体系外另设专门的反倾销司法审查的法院进行审理；而欧盟模式则与此相反，它仍是在原有的法院组织体系内来进行司法审查，不再另设专门的法院。具体而言，美国反倾销司法审查的初审法院是国际贸易法院，而上诉法院为联邦巡回上诉法院。上诉法院一般只审查法律问题，而不审查事实问题；在欧盟，既可以直接向设在卢森堡的欧共体初审法院(欧洲法院)提起诉讼，要求对反倾销措施的合法性进行司法审查，也可以根据欧盟各成员国的相关法律提起诉讼。欧洲法院的职责是对共同体机构所实施的反倾销措施的不合法性进行评价和鉴定，而依共同体法律规定而征收反倾销税，是成员国的事务，对成员国机构征税程序中的不公正行为，相关企业不能通过欧洲法院来进行干预，而只能通过成员国法律来实现其权利。
我国司法审查的管辖法院主要集中在《规定》的第五条。《规定》的第五条对第一审管辖法院作了如下规定，认为是：“(一)被告所在地高级人民法院指定的中级人民法院；(---)被告所在地高级人民法院”，因为国务院主管部门均在北京，所以实际上也就是北京高院以及北京高院指定的北京中院来受理，其中有一个隐含的信息就是如果不服一审判决，有可能上诉到最高人民法院。对于《规定》没有公布前，学术界有过很激烈的讨论，基本上是分为两派主张的，一种是主张美国模式，另一派主张欧盟模式。就目前《规定》而言，采取的是欧盟模式。笔者认为，还是建立一个专门的法院来对国际贸易方面的纠纷予以管辖比较好，反倾销是一个非常复杂、技术化的行政程序，在相关事实判断的背后需要有扎实的专业知识和敏锐的政策意识来作为后盾，而我国现行的司法体系内存在着诸多弊端，如司法活动的消极性、司法资源的稀缺性以及法官知识结构的局限性，加之我国已经加入了世界贸易组织，与国际经济交往会越来越密切，而我们立法应该做出超前立法，即在一定的社会关系形成以前便预先以立法的形式对这种社会关系做出调整，更何况已经有一系列的司法解释作了奠基，不能仅仅因为行政案件与经济、民事和刑事案件相比数量较少，或是考虑与法院组织机构、运行机制不一致而不敢迈出改革的第一步。所以，笔者认为还是设立一个专门法院比较好。
四、司法审查的过程应细化
对于司法审查的过程中，欧美也采取了两种不同的模式，欧盟采取的法律审的模式，而美国采取的是法律审和事实审相结合的审查模式。美国1930年关税法第516a(b)(1)条中，规定如果法院认为行政记录或行政案卷不能完全或不能充分支持行政裁决，法院就可以将案件发回，这种事实审并不是事必躬亲，它是在对行政机关认定的事实的基础上，对证据是否确实和充分以及是否符合取证程序等进行的裁决，不适用“重新再来标准”，并且法院不应当考虑案卷记载以外的事实，在更多程度上体现出司法机关对行政机关的尊重。至于法律审则主要是行政机关是否违反律规定的程序以及当特定问题含混不清时，法院还应当让行政机关对其所作的行为进行法律解释，以裁判其自由裁量权是否出格，这是美国法上的“法律解释原则”欧盟采取的是法律审，欧盟在司法审查上采取了“司法自限”，欧洲法院是一个区域性的法院，在很大程度上，其管辖权是通过区域组织法律的明示或默示授权，非基于一个国家主权而取得的，所以它一般对事实采取了回避的态度，只对法律方面的问题进行审查。根据欧共体条约第173条，欧盟审查如下：“(1)没有能力，主要针对欧共体主管机关采取的措施超越其权限的情况；(2)违反基本程序要求的；(3)违反条约或有关适用的任何法律规则(4)滥用权力。”由此还可以看出，欧盟还可以对抽象行政行为进行司法审查。
新闻立法的目的是什么
新闻法的最终目的是在保护新闻自由、充分发挥新闻媒体作用的同时，平衡社会其他重要价值。广义的新闻法（大众传播法）的实质内容应当包括宪法、国家安全法与刑法（危害国家安全罪），各种新闻出版、广播电视行政管理法，信息自由法，保守国家秘密法和诽谤与隐私法。这些法律关系中，宪法规定的言论自由或新闻出版自由（新闻出版自由可如包括在言论自由中）是最根本的保护新闻自由的规范，其他法律法规则绝大部分是限制新闻自由的法律，只有少数（如信息自由法）是规定政府义务、保障新闻自由的法律。
目前，我国虽然没有出台新闻法，但新闻法的很多内容已通过其他法律进行了规定：
关于采访权。采访权本身就是一种知情权，记者在以普通公民为采访对象时，公民有权拒绝采访；但有一些政府的信息是必须让公众知晓的，记者去采访，政府必须提供信息，不能拒绝。已经施行的《政府信息公开条例》明确规定了政府的义务。
关于偷拍偷录。偷拍偷录本身要受到严格控制。根据2002年实施的《民事诉讼证据的若干规定》第68条，其限制是“以侵害他人合法权益或者违反法律禁止性规定的方法取得的证据，不能作为认定案件事实的依据”。
关于批评与舆论监督。舆论监督是新闻媒介的主要功能之一。政府有关部门通过媒介了解社会情况，可以检验自己的政策，但媒体不能替代政府或充当司法中的判官。若有人利用权势对媒体的监督进行打压，媒体可以通过法律、法规中关于公众人物隐私权和名誉权的特殊规定解决；如果这种打压达到了违背民事、行政、刑事法律的程度，目前媒体和记者也有足够的法律武器保护自己。
新闻自由的最大障碍在哪里
媒体进行舆论监督，常触犯一些公众人物和权力者的利益。目前我国法律规定，对公众人物的批评无需“实际恶意”就可以构成诽谤，这样的立法是不合理的。对批评公众人物的权利特殊保护，是各国通行的立法准则。欧洲人权法院和美洲人权法院等国际司法机构都已裁定所谓以“侮辱”官员为入罪依据的法律直接侵犯了言论自由权与新闻自由权。对此我们可以通过民法进行规定。
关于媒体对消息来源免于司法作证的权利问题，争议颇多。在美国，是否应当有这种权利，联邦法律系统和各州法律系统就采取了完全相反的态度。如果我们国家要规定相关内容，也只能像美国一样，通过刑事诉讼证据规则进行规定。这样可以通过回避意识形态问题的争论来规避政治风险，从而实际、具体地强化对新闻自由的保障。
众所周知，目前中国新闻自由最大的障碍并不是拒绝采访、记者被打等问题。这些在任何国家都存在，我国有其他相应的法律法规来解决。记者享有普通公民都有的人身权利，不需要特别保护。新闻自由的真正问题是：言论自由与危害国家安全及泄露国家机密的界限不明（或者说不合理）、新闻审查与新闻出版（包括广播电视）垄断。《政府信息公开条例》已经规范了秘密与公开信息的界限，而对于危害国家安全罪，应当明确的是人们可以在多大程度上批评政府、反对政府，这样的问题，牵涉国家性质与国家体制，不可能靠新闻法解决。至于是否取消新闻的事前审查和新闻出版的国家垄断，以实现新闻出版的自由化和民间化，关系国家安全与社会秩序，也是新闻法难以完成的使命。
对侵犯新闻自由的法律法规进行违宪审查
公民言论自由随着社会的进步不断延伸。以美国为例，美国宪法第一修正案关于言论自由的规定很简单，后来发生的一些著名案件及法官的判例不断地推动言论自由，例如――
埃布拉姆斯诉美国案。埃布拉姆斯喜欢列宁思想，一战时他反对美国参战, 印了传单四处发放，鼓动大家不要参军去镇压布尔什维克，受到美国政府。官司打到最高法院，最高法院认为，判断言论是否受保护的标准，需要考虑“某一用语在其当时环境和情况下是否造成了‘明显而立即’的危险”。例如一个人在拥挤的剧院假称“失火了”引起恐慌，这种言论自由不受宪法保护。最终，最高法院法官以9：0判埃布拉姆斯入狱6个月。
安妮塔惠特妮诉加州政府案。它确立了思想的自由市场理论，即如果一个言论能给予全面讨论的机会，那么就没有危险能从言论中流出来。政府指控安妮塔惠特妮教导别人以暴力政府，最高法院法官布兰迪斯却认为，除非有“明显而立即”的危险，否则应当给予言论全面讨论的机会而不是压制。
布兰登堡3K党活动案。上世纪60年代末，正是美国民权运动如火如荼之际。一个名叫布兰登堡的白人邀请记者参与3K党集会（3K党成员是臭名昭著的种族歧视者）。地方法院判布兰登堡有罪，最高法院却认为，不能因为抽象的鼓吹违法行为就判定违法，除非造成的危险是现实而迫切的违法行为。看来，即使是3K党的言论，只要没有违法，也受宪法保护。
得克萨斯州诉约翰逊案（焚烧国旗案）。即“星条旗保护你烧它的自由”。约翰逊当众焚烧美国国旗，得克萨斯州政府欲他并罚款。最高法院判定约翰逊无罪：这个国家珍视人们的言论自由权，可以允许那些对政府的政策持批评态度的人们以焚烧国旗的方式来表达自己的观点。
而著名的《纽约时报》诉沙利文案，更是美国新闻史上里程碑式的判例，使新闻媒体在批评国家公职人员方面获得了几乎不受限制的权利。
当然，言论自由也是有边界的。查铺林斯基诉罕布什尔州案就是这样一个案例。查铺林斯基在街上骂某人“你是受上帝诅咒的骗子”、“法西斯”，最高法院认为骂脏话不受言论自由保护。
由此可见，宪法规定的言论自由，需要具体的保障。新闻自由与言论自由密切相关，然而如果一些法律法规违背了宪法伤害了新闻自由，人们应该怎么办呢？国际上一般的办法是对这些法律法规进行违宪审查。
司法解释，是最高人民法院和最高人民检察院对有关法律不明确的地方所作的解释。然而，我国现行司法解释文件的最后，都要附加一个条款：“本院过去的司法解释，与本解释不一致的，以本解释为准。”或者“与本解释相抵触的，不再适用。” 或者“最高人民法院以前所作出的司法解释及与有关机关联合发布的规范性文件，凡与本解释不一致的，按本解释执行。”那么，到底以前哪些解释与本解释不一致，它没有指明。这就给法律适用留下了一个盲区。虽然，最高两院也经常对以前做过的司法解释进行清理，定期发布废止目录，但是，除时间滞后外，目前它清理的最小单位是一个文件，对一个文件或司法解释整体中的某一条款还没有进行清理废止。然而，我国的司法解释，又多是以“若干问题”形式出现的，它包含着多方面的内容。所以，在某一条款没有明确被废止之时，如何判断该条款与新的解释“不一致”，就成为新的问题和新的纠纷。这样，不仅旧的纠纷没有解决，反而又产生了新的纠纷，使纠纷愈演愈烈。
例如，对道路交通事故责任认定不服，是否可提起行政诉讼问题。依据1992年12月1日最高人民法院、公安部联合作出《关于处理道路交通事故有关问题的通知》中规定“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定不服向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”但是，从行政诉讼的理论来分析，这种规定是不可取的。因为公安机关的责任认定是依行政职权作出的行为。该行政行为虽不是最终处理行为，但是它是最终处理行为的基本依据，而且这个基本依据目前是最终的，司法机关不可改变。一般情况下，行政机关或司法机关均依据该行政行为做出处理，所以，公安机关的责任认定行为，直接对当事人产生影响，是可诉的行政行为。然而，由于当时在行政诉讼法实施初期，可诉行政行为仅限定为“具体行政行为”，所以，最高人民法院作出了这种限制性解释。
二年三月八日最高人民法院公布了《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》，该《解释》解除了可诉行政行为仅限定为“具体行政行为”的这种限制，将可诉范围扩大到“行政行为”。即：第一条规定“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人 员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。"。该《解释》第87条又规定“最高人民法院以前所作的司法解释以及与有关机关联合发布的规范性文件，凡与本解释不一致的，按本解释执行。”那么，根据这一条规定，1992年的有关规定与本解释不一致，应当以本解释为准。然而，实际上并非如此简单，各地人民法院仍然不予受理，理由很简单，即最高人民法院没有明确指出“废止该条规定”；法官也“看不出来该条规定与新解释不一致”。现在很难恭维法官的业务水平，它们习惯于明确解释，当他们听到不同意见的时候，总是要反问一句：“你说的规定在哪里呢？”他需要的是最明确的规定，而不是原则性的或者抽象性的规范。就象“男人要上男厕所，女人要上女厕所”这样的问题，他也要问一句“这个规定在哪呢？”如果你像推倒数学公式一样给他推倒出来时，他认为这是推理，他需要的是“明确规定”。是的，司法解释应当以明确为原则。
那么，为什么最高两院在新的司法解释中不明确指出以前哪个地方“不一致”，而明令废止呢？不得而知。恐怕这是一个法律“编篡”问题吧。目前，我国无论是立法还是司法机关，对此
均望面却步。
例如，关于执行工作的司法解释，纷繁复杂。1992年7月，最高人民法院《关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问
题的意见》出台，对执行工作做了较集中的规定；1998年7月18日最高人民法院又作出了《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》。该《规定》更集中地规范了执行工作。但是，它的结尾仍然注上了一句：“本院以前作出的司法解释与本规定有抵触的，以本规定为准。”。那么，他为什么不能将以前散在于不同规范中的全部有关执行工作的解释做以清理，而明确规定“以前关于执行工作的解释全部废止”呢？最后形成一种局面，即：新、旧解释并存。
新、旧解释并存，难坏了执法人员，他们在对比中进行选择：在新、旧解释中，明确不一致的，以新解释为准；不明确不一致的、抽象性概念的、或者法官理解不了的，仍以原解释为准。这种局面的结果，必然造成适用法律的混乱。由此也使司法解释或请示性批复的数量增加。
一、角色重塑
民政工作是社会事业的重要内容和组成部分，是政府的基本职能，承担社会管理和公共服务领域的大量基础性工作。在市场经济体制逐渐完善的过程中，由于经济生活中存在不协调因素，尤其当前农村经济面临农产品价格波动隐患的存在，农村绝对贫困人口增加，反映形势严峻。学者推算目前我国城市总人口45844万，贫困人口3200万，占总人口的7%。社会利益关系的复杂性，新问题、新矛盾不断涌出，这些都给民政工作提出了新的课题。政府职能转变，一部分社会福利和社会事务从政府和单位剥离出来，使民政工作领域不断拓展，服务范围不断扩大，工作对象由特定性向公众性转变，工作领域由以农村为主向城乡并举转变，要求民政工作全方位参与社会发展工作。从某种意义上说，民政工作是衡量社会发展水平的标志。
用科学发展观指导民政工作，把民政工作放在全面建设和谐社会的历史进程大背景中，科学分析我国经济社会发展的新变化和国家整体改革走势，把握民政工作的新趋势、新特点，着眼于民政工作功能作用的延伸和强化，就要向现代“大民政”观念转变，实现角色重塑。
首先，思想观念要重塑。用科学发展观把解放思想，实事求是的思想路线贯穿民政工作改革和发展的始终。在构建和谐社会进程中，发挥政府职责和社会责任有机结合。民政工作的发展方向就是民政工作社会化，即吸引社会力量帮助政府开展民政工作，解决过去只注重民政自身力量，给多少钱，办多少事，缺少向社会赢得支持，没形成社会行为，民政工作仍停滞在计划经济时期工作模式上。因此，要在思想观念上转变重塑，探索出一条民政工作社会化的新路子。
其次，工作思路要重塑。由传统民政向现代“大民政”转变，由扶贫济困向维护人民生存权、发展权和民主政治权转变，由民政部门包揽向全社会参与转变，
第三，工作作风要重塑。实现从旧的管理模式向完善运行机制的根本性转变。多元化开发民政资源，引进市场经济机制。积极探索可能遇到的新问题、新情况，深入到群众中去，解决实际问题。
最后，工作理念要重塑。用科学发展观提升民政工作理念。由“无限政府”向“有限政府”转变，由“权力政府”向“责任政府”转变，由自由裁量的治理体制向法制规划的治理体制转变，由闭门操作的治理方式向公开、公正、公平的治理方式转变。进行探索性、试点性工作，探索出一条民政工作社会化的新做法，用构建和谐社会的理念指导新的实践。
二、依法行政
依法行政，是实施依法治国方略的要求，也是推进民政工作规范高效的途径。减少政府行为随意性，促进政府监管的规则性，稳定性和透明度，就要依法行政。塑造法制性政府，是实现政府深层次改革的要求。关系到全面建设和谐社会进程，关系到社会主义事业兴衰成败，关系到党和国家的长治久安。因此，要把民政工作纳入到法律规范中，实现职责程序法定化，按法定权限和程序行使权力，履行职责。法律对所有社会行为主体的约束，最重要的是对政府的约束。要使民政部门成为有效的政府工作部门，就要贯彻《行政许可法》，加强法制建设。从根本上解决政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力利益化。解决政府“越位”、“错位”、“缺位”，管了许多不该管，管不了，又管不好的事情。从“越位”方面“退位”，从“错位”方面“移位”，在“缺位”方面“补位”，不该管的坚决不管，该管的一定要管好。
首先，要建立和完善民政法律法规体系。逐步解决法规滞后问题。民政工作发展与改革需要法制的支持，目前，涉及民政工作的现行有效法律、行政法规和部门规章共73件，其中法律11件，行政法规24件，部门规章38件。一些法规从结构和功能上远远不能满足民政工作的实际需要，一些民政工作处于无法可依状态，一些法规与经济社会发展不相适应，还有的法规比较原则，缺乏可操作性。因此要逐步完善法律法规，使民政工作做到有法可依。
其次，掌握法律法规知识，学习执政理论。立足于部门法视角，民政法律法规有其特殊性，要分清部门法特点，清楚其调整的对象和方法。执政理论是一项系统工程，包括执政理念、执政基础、执政方略、执政体制、执政方式、执政资源多方面。民政部门各级干部要学习研究民政业务、民政法律法规。建立各级民政干部进行不同层次的培训提高制度。
第三，严格依法行政。法治社会是正在形成的新时展要求，是社会文明的标志。法律法规是民政工作施政的依据。严格按宪法、组织法其它有关法律法规规定的权限和职责范围合法行政，合理行政，程序正当，高效便民，诚实守信，责权统一，规范行政行为。
最后，改进和加强民政行政执法和行政监督。执法工作一直是民政法制建设的薄弱环节。要明确民政行政机关执法主体，要在内部进行机构职能和执法力量调整，明确执法内容、执法任务。提高执法人员素质，规范的执法程序，执法文书，健全执法监督制约机制，规范民政执法。
三、管理体制改革
民政工作服务对象是广大群众，尤其是贫困群体。民政工作是“三个代表”最具体体现。“群众利益无小事”。民政工作坚持以人为本，具有特殊的意义。把提高人民生活水平和构建和谐社会作为经济发展的根本。目前，民政工作在某些体制上、法规政策上仍带有计划经济色彩，要实现全面建设和谐社会的目标，就要以“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的目标，改革管理体制，强化管理服务，促进社会与经济同步发展。
首先，优化职责设置。“全能政府”向“有限政府”转变，强化社会管理和公共服务职能。最优化的管理，就是管应该管的事。目前，民政部门的机构职责设置仍没脱离计划经济时期的工作模式，不适应完善的市场经济体制的要求。在机构设置上，笔者认为在民政工作大系统下主要分三个分系统：一是社会救助系统；二是公共管理服务系统；三是基层民主政治系统。凡是市场和社会能做的事，都交给市场和社会，引导市场力量和社会力量参与民政事业，促进政府主导型社会向多元化、民主化社会转变，推进民政工作社会化。真正实现政府职能“决策科学、分工合理、执行顺畅、运转高效、监督有力”。
“所谓的“网络民意”可能都是两边倒的、跟风的，行政执法因民意而乱了阵脚，未依据相应的法律事实，本身就是对法律的违背”
2011年4月，成都市武侯区机投派出所为了摘掉“辖区车辆被盗居武侯区之首”的帽子，减少盗车案发生，每晚组织几十人将辖区内百余辆汽车的轮胎逐一放气，白天再安排人专门负责免费加气。“放气行动”取得明显效果，盗车案没再发生。以放气来防盗，可谓方法新颖、动机纯正、效果良好，但对于这种“创新”，我们有一种怪异感，总觉得其缺乏一种内在正当性的支撑。由此引发出的问题是：于目的和效果之外，行政治理的创新还应当具有什么样的维度？
毫无疑问，当前我国的社会状态，正在从高度的同质性迈向低度的异质性，社会事务越来越繁杂，利益追求愈加多元，与此相对应，行政机关面临的任务日益繁重。因此，如何发挥行政治理的功效，实现社会的良善有序，成为行政机关不得不面对的问题。在这种背景之下，行政治理创新势在必行。
法律是现代社会系统的子系统，一切社会生活都直接或间接地由法生成，法律构成了无所不在的基本社会事实。行政在社会治理中发挥的作用，应以社会问题的法律解决水平为标准来衡量，动机的纯正、效果的良好，均不足以表征行政治理创新的正当性。因此，在法治行政的要求之下，行政治理创新应当具有法律的维度，接受法治的检验。
法律下的行政
法治社会，政府服从法律、行政受法的支配是法治的基本原则之一，因此，行政治理创新同样应当秉承法律维度。wwW.133229.cOm行政治理的权力来自法律的授予，其内容受到法律的控制，行政机关只有在法律授权范围内采取的治理措施才具有合法性。
法律下的行政意味着在行政与法的关系上，法律优于行政，权力法定。权力法定要求政府树立这样一种治理观念：公民的权利是无限的，只要法律没有明确禁止，公民都可以自由为之（当然还要受到道德等规范的约束）；政府的权力是有限的，不仅法律明确禁止的不能为之，而且法律没有明文规定的也不得为之，在涉及剥夺公民权利和课以义务的“不利益”时尤为如此。依据相关法律规定，公安机关有权制止危害社会治安秩序的行为。这里“制止”并未明确规定包括“放气”的权力。“放气防盗”于法理上多有悖逆，其最大的尴尬在于执法无据，折射出一些部门在行政治理过程中忽视法律的陋习。法律底线的失守导致权力异化、乱作为的发生，行政治理从维护权利的目的出发，却衍生出权力凌驾于权利之上的结果。
规范中的治理
权力法定解决了行政治理的法律依据问题，但是却无法评判行政机关在法律规定的权限内实施的治理手段的妥当性。从治理的现实需要出发，法律往往为行政机关规定了多种治理手段，对于这些法律所规定的手段，行政机关拥有进行选择的余地。但是，这种选择并不是任意的，而应当是在全面均衡各种利益关系后作出的最佳判断，以实现其内容的“均衡合理”。这就意味着行政机关不仅应当在法律明确规定的范围内实施行政治理，而且要求行政治理的实施应当客观、适度，符合公平正义等法律理性，以实现规范中的治理。规范中的治理表现为禁止恣意和禁止过度两个方面的要求。
禁止恣意要求行政治理决定的作出，必须有其合理的、充分的理由，所作出的决定与所要处理的事实状态之间保持适度的关系。凡是欠缺合理的、充分的实质理由，或者说未依照“事物的本质”及“实质正义”所为的行为均属于“恣意”。这就要求行政机关在进行行政裁量时，应当全面考虑该行政决定所涉及的各种因素，而不得考虑与之无关的因素，其中就包括不得以创新为名考虑与行政行为无关的因素。禁止过度则要求从行政治理所欲达成的目的与所采取的手段之间适当性的角度考察行政决定的合法性与合理性，在实现行政目标与所损害的个体利益之间寻求必要的平衡。也就是说，行政机关在面对多种适合达成行政目的的手段可供选择时，应当选择对个体利益或者损害最小的手段，最严厉的手段只能作为最后的手段使用。在最近引发广泛关注的三亚“宰客门”事件中，有关行政部门前倨后恭，先是对网上投诉不闻不问，甚至发布了“零投诉”的消息，后在强大的舆论和行政压力下，明知相应的证据并不充分，仍然作出让涉事海鲜店停业整顿的决定。很难说这种做法就完全是基于相关因素考虑而不是迫于外在压力的结果。不可否认，“宰客”是一种需要加以治理的乱象，顺应民意进行行政治理也没错，但需要注意的是，所谓的“网络民意”可能永远都是两边倒的，永远都是跟风的，行政执法因民意而乱了阵脚，未依据相应的法律事实，也不遵循正当程序作出的行政决定，本身就是对法律的违背。
法治导向的创新
面对转型期我国社会管理难题，必须创新包括行政治理在内的社会管理方式，寻求一种适合我国自身发展特质的社会管理模式。
可是，目前我国的法律法规尚无明文规定，将于2004年5月1日起施行的《道路交通管理办法》也没有设定对道路交通事故责任认定不服可以向人民法院提起诉讼的救济途径。相反，1992年，最高人民法院、公安部联合发布的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》中的第四个问题却规定了“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服而向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。这一规定不仅限制了当事人不服交通事故责任认定提起行政诉讼的权利，同时也造成了公安交通管理机关作出交通事故责任认定，不受人民法院司法审查的理由和法律依据。道路交通事故责任认定究竟属于哪一类行为，至今尚无定论。随着时间的推移，我国社会主义法制文明建设、依法行政、依法治国方略的确定，国家机关、法律、行政法规授权的组织及其工作人员的行为都必将纳入法制轨道，接受法律的制约和人民的监督。笔者愚见，道路交通事故责任认定，应属于具体行政行为范畴，具有可诉性具体行政行为的特征。其理由是：
一、根据我国行政行为的司法解释：“所谓具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律、法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”这一解释概括了具体行政行为的四个特征，即行政主体以单方面的意志，针对特定的人和事，决定相对人法律地位，产生行政法上的法律后果的行为就是具体行政行为，它具备的四个特征是：1、实施具体行政行为的主体必须是行政机关或者法律，行政法规授权行使行政职权的组织；2、具体行政行为是行政机关单方意志实施的，它不需要行政管理相对人的同意为条件的；3、具体行政行为是针对特定的人或事作出的，不带有普遍约束力；4、具体行政行为影响相对人的法律地位，产生行政法上的法律后果。与上述具体行政行为相对照，道路交通事故责任认定，同样具备了具体行政行为的四个特征，其一，它是公安交通管理机关，依照自己调查认定的事实和行政法规作出的单方行为，不以相对人的意志为转移。其二，它是针对道路交通事故行为人作出的。其三，它一经作出，必将给相对人的人身权利、财产权利产生影响并具有强制执行力。其四，作出道路交通事故责任认定的机关是公安交通管理机关，是政府派出的职能部门，它的管理职权来源于《中华人民共和国人民警察法》和国务院、公安部行政法规、规章的授权，其工作职责就是以道路交通为载体的行政管理。因此，公安交通管理机关属于专司道路交通管理的行政机关，其作出的道路交通事故责任认定符合具体行政行为的特征。当事人不服，有权依照《行政诉讼法》的规定，向人民法院提起行政诉讼。
二、将道路交通事故责任认定纳入行政司法审查，有法可依。
依据1：最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四个问题同时规定“当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼，或者就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定，伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据”由此可见，道路交通事故责任认定并非终局裁决，人民法院有权进行审查，并在认为道路交通事故责任认定不妥时作出不予采信的决定。
依据2：1999年10月1日颁布施行的《行政复议法》第5条规定“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”国务院《道路交通管理条例》设定了公民、法人或者其他组织对道路交通事故责任认定不服可以向作出交通事故责任认定的机关的上级机关申请重新认定，当事人向作出责任认定的上级机关申请重新认定，其实质也就是一种复议权的行使，公安交通管理机关的重新认定行为，也就是一种复议程序，所不同的是，《道路交通管理条例》没有设定对重新认定不服可以向人民法院提起行政诉讼的规定。然而，《行政复议法》却规定了除法律规定行政复议决定为最终裁决的外，公民法人或者其他组织对复议决定不服的，都可以依法向人民法院提起行政诉讼。公安交通管理机关作出的重新认定，不是法律规定的最终裁决，根据我国下级法服从上级法，后法优于先法的效力原则，应当允许交通事故责任认定的当事人依照《行政复议法》的规定，向人民法院提起行政诉讼。
依据3：最高人民法院1999年11月24日公布实施的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法》苦干问题的解释》第1条规定“公民，法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”，这一条规定，界定了凡是具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员针对特定的人或事作出的行政行为都属于可诉性具体行政行为。不可质疑，公安交通管理机关是具有国家行政管理职能的机关，其作出的道路交通事故责任认定，当然就是具体行政行为，依照《行政诉讼法》的规定，当事人对交通事故责任认定不服提起诉讼的人民法院就具有管辖权。
关键词:政府管理创新 宪政转型 强政府与强社会 制度政府
当前我国政府管理面临着多方面的创新问题:如制度创新、体制创新、机制创新、组织创新、管理创新、方法创新、手段创新、观念更新、理论创新等等，因此，政府管理创新不仅仅是一个权宜之策而是一个长期持续的过程，而且也是一个政府管理的系统T程。我们必须站在政治的高度，以宏观的视角和战略的眼光看待和审视政府管理创新问题一.
一、宪政转型:政府管理创新的前提和保障
宪政是近现代政治、经济和社会发展的产物。宪政不同于宪法，但与宪法具有密切的关系。宪政是以实行民主政治和法治原则，以保障人民的权力和公民的权利为目的，创制宪法(立宪)、实施宪法(行宪)和维护宪法(护宪)、发展宪法(修宪)的政治行为的运作过程。即以宪法为基础.通过法治(在法律面前人人平等)来保障公民权利的民主政治理念和制度的总和美国学者丹·莱夫认为，“宪政意指法律化的政治秩序，即限制和钳制政治权力的公共规则和制度。”宪政是对政府最高权威加以约束的各种规则的发展。这是从宪政与公共权力之间关系的角度来理解。还有学者从公民权利和政府权力的角度来理解宪政.认为宪政“一方面是要保障公民权利;另一方面是要制约公共权力:”美国学者路易斯·亨利则从权利、权力、制衡、法治、司法公正等多个角度来理解宪政，他认为:宪政意味着一种有限政府，那政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的，而这一切受制于法治;它还意味着权力的分立以避免权力集中和专制的危险;宪政还意指广泛私人领域的保留和每个个人权利的保留;另外，宪政也许还要求一个诸如司法机构的独立机关行使司法权，以保证政府不偏离宪法规定，尤其是保证权力不会集中以及个人权利不受侵犯。由此可见，“宪法至上”是法治的核心和首要原则，宪政下的一切公共权力的合法性源于宪法和法律，这是立宪政府的基本精神。可以认为，标准的立宪政府至少需要具备两个方面的条件:宪法规定了施政的基本规范，据此能够限制政府;宪法规定了公民的权利.据此公民的确有权监督政府。总之，宪政是和近代民主政治相联系的一个概念。在现代法治国家.宪法是民主与法治精神的具体体现，民主与法治要求国家的最高政治权威只能是具有最高法律效力的宪法。法治在实质上和形式上都表现为宪治，即宪政如果说民主的目的是促进公民参与公共事务的管理，那么法治就是通过法律规范和限制政府(强制性公共权力)的规模和范围，保护公民权利不受政府滥用或误用公共权力的侵害宪政不仅具有政治和社会价值.如公民权利至上、祟尚法治和民主政治，而且也具有经济价值。因为宪政就是在政治领域依据宪法治国，这种宪法不仅仅在法律上是至上的，是政治权力的运行规则，界定了政府权力的界限与条件，而且它是符合自由民主精神的，从政治上来说.它是有利于保障公民政治权利的;从经济角度来说.它所内含的制度安排是有利于市场经济发展的，有利于保护个人经济经营权利的历史的经验告诉我们，实行民主宪政的开放社会，才最有可能出现稳定而公平的经济发展。我们应该看到，经济的改革实际上是宪政转型的一部分，但这种关系许多研究经济转型的学者并不重视.
从我国的情况来看，我国对于宪政规则的改进一直都处于摸索中。但是，作为宪政核心的对于权力的制约却没有得到很好的重视。我国社会主义市场经济体制确立以来，一直非常强调法治，一再重申“依法治国”、“依法行政”。特别是上世纪90年代中后期，吴敬琏等学者开始区分好的市场经济和坏的市场经济，认为好的市场经济就是有法治的市场经济。但是，宪政的问题仍然未能进人议事日程。只有法治显然还不是宪政。因为法治固然能对权力形成制约，对权利形成保障，但是，法治如果没有民主作前提，法就可能是个别利益集团主导下制定的主要是为了维护自身利益的恶法。正如著名法学家江平教授所说的:“从市场经济到法治社会必须经由民主政治的环节，即市场经济中所形成的各种利益诉求并不会自动而是要首先转化为某种政治力量时才能在法律中得到反映。中国已经提出建设市场经济与法治国家的目标，但是如果没有民主政治的媒介，市场经济就不可能是法治经济，这样的市场经济也就难以成功的。根据政治生活的原则应与经济生活的原则相适应的原理，为了使宪政秩序适应加人WTO和经济全球化的需要，适应日益走向成熟的市场经济社会的需要，适应坚持以经济建设为中心的要求，就需要适时地完成宪政秩序调整，而这一调整就其根本而言就是宪政转型。因为“比市场更重要的东西，是对政府权力的约束，是民主化和法治结合的宪政建设。”四即而宪政主义价值的实现自然地需要创新政府，需要创新政府的管理理念和管理模式。面对日益增长的公共问题，政府必须在价值理念上、治理制度上和行政行为上进行创新。因此，政府创新意味着价值理念的转变、制度的创新以及治理行为的有效更新。而宪法秩序的意义就在于提供一种制度创新的框架，公民权利在那里能够得到充分地表达和行使，强制性的公共权力受到了法律限制和约束。公民权利不仅受到司法保障，而且在参与公共事务管理中能够得到实现。因此，在经济市场化和政治民主化改革的大背景下，我国政府适时地进行宪政秩序调整，实现宪政转型是政府管理创新的前提和必要保障。
二、“强政府”与“强社会”:政府管理创新的模式选择
[关键词]合法性审查 具体行政行为 法律适用
一、行政诉讼法律适用的概述
（一）行政诉讼法律适用的概念
行政诉讼的基本原则是审查具体行政行为的合法性。而合法性审查的原则要求在对被诉具体行政行为审查时，必须有明确的法律规范标准，这种法律规范标准既是人民法院审理行政案件的依据，也称之为人民法院在行政诉讼中对法律的适用。据此，我们可以得出这样的概念：行政诉讼中的法律适用，是指导人民法院按照法定程序，将法律、法规（或参照规章）具体适用于各种行政案件中，从而对行政机关作出的具体行政行为是否合法进行审查的活动。
（二）行政诉讼法律适用的特征
行政诉讼中的法律适用，不同于行政管理机关在行政管理中对法律的适用，它有以下特征：
1、行政诉讼中法律适用的主体是人民法院。根据行政诉讼法的规定，我国的行政诉讼是指人民法院通过依法审理行政案件，对被诉的具体行政行为是否合法进行审查并作出裁判的活动。这样行政诉讼中只有人民法院才是法律适用的主体，才有权适用法律。而行政机关作为被告，只是诉讼当事人之一，在行政诉讼中无权决定对法律的适用，即不能最终依法确认自己作出的具体行政行为是否符合法律的规定。因此，行政诉讼中的法律适用主体只能是人民法院，而非行政机关。
2、行政诉讼中的法律适用属于第二次适用法律。行政诉讼中的法律适用，是对行政机关在行政程序中作出具体行政行为时已经作过的法律适用再次适用，也称之为审查适用。所以，通常称之为人民法院在对行政案件审理中第二次对法律的适用。这是因为：行政机关在作出具体行政行为时，无论采用正式文书形式还是未采用文书形式，从实质意义上讲，该具体行政行为都是行政机关适用法律、法规或其他规范性文件于特定法律事实的结果。行政机关在执法过程中，也需要对查处案件事实情况进行分析，并对其所适用的法律文件加以选择、适用，并作出认为符合法律规范的决定。因此，在进入行政诉讼程序之前，行政机关已经对如何适用法律的问题作出决定，这是第一次法律适用。如果公民、法人或者其他组织不服，依照行政诉讼法向人民法院提起诉讼，人民法院依法受理后，经过审理直至作出裁判，对具体行政行为作出最终是否合法的判断。在此过程中仍需选择适用相关的法律规范，这便是第二次适用法律。行政机关第一次法律适用时所面对的是公民、法人或者其他组织的行为事实，即行政机关作出具体行政行为的事实依据。第二次适用法律虽然也涉及到公民、法人或者其他组织的行为事实，但审查对象已不是行政管理相对人一方的行为事实，而是行政机关所认定的行为事实。行政诉讼中的法律适用，正是在审查行政机关针对公民、法人或者其他组织的行为事实所进行的法律适用是否合法的基础上所作的再次适用。
3、行政诉讼中的法律适用，解决的是被诉具体行政行为是否合法的问题。合法性审查是行政诉讼的基本原则，人民法院原则上只审查具体行政行为是否合法的问题，除显失公正的行政处罚和行政赔偿外，不解决合理性问题。这是行政诉讼法律适用不同于刑事、民事诉讼法律适用的特点之一。因为行政机关在多数情况下享有自由裁量权，只要在法定权限和幅度内，行政机关可以依自己的判断作出具体行政行为。因而司法机关不能具体介入到行政机关的判断中去，甚至代替行政机关作出自己的决定，这有违权力制衡的原则。因而，在行政诉讼中，衡量具体行政行为是否合法的唯一依据只能是法律、行政法规、地方性法规，且可以参照规章，不存在人民法院的任何主观判断标准。
4、行政诉讼中的法律适用，有最终的法律效力。由于行政诉讼中的法律适用是对被诉具体行政行为适用法律的审查，确认其适用法律是否正确，最后依法作出裁判的活动。所以，行政诉讼中的法律适用是最终的适用，其效力高于行政机关作出具体行政行为时的法律适用。无论是作为原告一方的公民、法人或者其他组织，还是作为被告一方的行政机关都必须遵守和执行。
5、法律适用的范围限于法律、法规和规章。人民法院审理行政案件依据法律、法规，参照行政规章，而不同于行政机关第一次适用法律时，可以适用规章以下的规范性文件。而与宪法法律法规、规章不抵触的规章以下的规范性文件，如乡镇政府的决定同样也可以作为行政机关执法的依据。
二、行政诉讼法律适用的原则
由于行政诉讼的法律适用是人民法院审查行政机关针对公民、法人或者其他组织的行为事实所适用的法律是否正确，是对行政机关适用的法律的再次审查适用。因此，人民法院在行政诉讼中对法律的适用必须遵守以下原则：
（一）适用调整被处理行为或事项的法律规范。因国家行政管理事务既繁杂又细化，这就界定了相关行政管理法律、法规的调整对象和适用范围。由于客观现实中存在着行政主体不能正确把握所适用法律的调整对象和适用范围，往往导致适用的法律规范与被处理的行为或事项不相吻合。如分不清《土地管理法》和《水法》调整对象的具体界限，对未经批准在河滩上建房这种不属于《水法》调整的行为，错误地适用了《土地管理法》进行处罚。又如某乡人民政府将耕地当作荒地越权批给农民建房，该事实属于土地管理法第七十八条规定调整的对象，应当依该条款的规定进行处罚，结果土地管理部门却适用《土地管理法》第七十七条的规定进行处罚等。对于这种行政主体适用的与行为事实不相符的法律规范，人民法院在行政诉讼中进行法律适用时，应予以纠正。
（二）遵循从旧兼从轻的法律适用原则。在一些行政管理法律、法规修订后，对发生在新法实施前的违法行为，一些行政主体仍错误地认为应适用行为发生时的法律规范，而没有考虑是否应遵循从旧兼从轻的法律适用原则。如某汽车维修总厂1990年将自己厂区内的1.2亩国有土地非法转让给刘某建房使用至今。某市土地局在2000年查处时认定汽车维修总厂非法转让土地的行为一直处于继续状态，违法行为没有终了，给予处罚是正确的。从1999年新修订的《土地管理法》第七十三条和修订前的原《土管理法》第四十三条的规定来看，均构成土地违法行为。但处罚上，新法第七十三条的规定比原《土地管理法》四十三条规定的处罚重要。按照新法和旧法的规定，均构成违法行为的，适用处罚较轻的法律的原则，某市土地局2000年对汽车维修总厂作出的行政处罚适用新法第七十三条的规定，显然是违反了从旧兼从轻法律适用原则，人民法院应以其适用法律错误判决予以撤销。
（三）遵循一事不再罚的法律适用原则。由于行政执法机关众多，其职有又相互区分和联系，这就无法避免多个行政机关共同管辖某一事务的可能。例如，一个食品个体户同时要受公安、工商、税务、物价、卫生等多部门的管理。由于不同部门实施管理所依据的法律规范不同，这就必然会出现同一违法行为触犯多个行政法律规范，受到多个行政机关处罚的情形。例如，对某公司倒卖铝棒及涂改发票违反财税法规的行为，工商部门和税务部门分别对某公司作出了罚款处罚。在这种情况下，为了做到既要对违法行为作出处罚，保护公共利益和社会秩序，又要保护当事人的合法权益，不违反行政处罚相当的原则，就要恪守《行政处罚法》第二十四条的规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。人民法院在行政诉讼中，就应严格遵循一事不再罚的法律适用原则。
（四）遵循过罚相当的原则。行政处罚是对已经违反行政法义务的违法行为人的惩罚，从效果上看，惩罚的存在也具有预防义务违反的效果。但无论是对已经违反义务的惩罚还是对未违反义务的防范，其目的都在于维护行政管理秩序，而违法者破坏行政管理秩序的程序和后果是不尽相同的，这就有必要根据违法的程度，制止其再犯的需要以及维护行政管理秩序的要求相应地制定和实施对应的惩罚层次，在这个惩罚层次中，不应当出现畸轻畸重的现象。如果行政处罚比破坏行政管理秩序造成的后果轻或小，那么惩罚不但不能制止违法行为，反而会纵容了违法行为。如果对违法行为的处罚超过了违法行为本身应当受到的惩罚限度，不但达不到惩罚的目的，而且使人们对于违法行为的痛恨转变为对法律的仇视。因此，在行政处罚的立法和适用中，必须遵循过罚相当的原则，做到处罚相当。
（五）遵循“法无明文规定不得处罚”的原则。对公民、法人或者其他组织实施行政处罚必须要有法定依据，没有法定的依据不得对公民、法人或者其他组织实施行政处罚。这就是法无明文规定不得处罚的原则。适用这一原则，应把握以下三点：1、作为行政处罚的主体，必须是具有行政处罚权的行政机关，或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。这是因为行政机关是依据法律、法规赋予行使国家职权的机关，执行法律和法规，组织管理国家事务，它能以自己的名义实施行政管理，并具有独立的能力承担其行为的后果，其中明显的特征是能以自己的名义对外进行行政行为，如对外作出行政处罚决定，并能以自己名义参加诉讼活动等。依法行使职权，即一切行为活动必须有法律依据，没有法律依据的行为不能认定其是具有行政管理效力的行为。2、确认某一事项或行为违法并科以行政处罚，必须要有法律依据。3、必须以法律、法规和规章作为行政处罚的依据。《行政处罚法》第三条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应给予行政处罚的，依据法律、法规或者规章的规定。这就是说除法律、法规和规章外，其他规范性文件不能作为行政处罚的依据。
三、行政审判的依据
（一）法律、行政法规和地方性法规为依据
法律是由作为国家最高权力机关的全国人民代表大会或其常务委员会制定的，在全国范围内具有普遍约束力的规范性文件。法律的制定反映了全国人民的意志，一切国家机关、社会组织和个人都应当遵守。而就行政诉讼而言，行政案件适用法律原因在于，人民法院的司法审查权正是经法律的形式授予和取得的。行政法规作为国家最高行政机关的国务院在其职权范围内，以宪法、法律为依据并依照一定的程序制定的，其具有从属性立法的性质，地位仅次于宪法和法律，是一切国家行政机关作出具体行政行为的法律依据。行政法规只要不与宪法、法律相抵触，均为人民法院行政审判的依据。地方性法规是由地方国家权力机关制定的，有的法律通过行政法规具体化，有的则借助地方性法规，人民法院对于依据地方性法规作出的具体行政行为，自应以地方性法规为依据审查其合法性。人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，但它们的层级效力各不相同，低层级的规范只有符合高层级的规范才有效，据此作出的具体行政行为才合法。
（二）对规章参照的适用
《行政诉讼法》第53条第1款规定：人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、颁布的规章。这里的“参照”是指参考、依照。规章的参照适用，是指人民法院审理行政案件，对符合法律、行政法规规定的规章，要参照适用，作为审查具体行政行为是否合法的依据；对不符合或不完全符合法律、法规原则精神的规章，人民法院有灵活处理的余地，可以不予适用。即人民法院对规章的参照适用，不是想参照就参照，而是要先审查规章是否合法。如果合法就必须参照，否则就有权不参照。
四、行政诉讼法律适用的冲突及选择适用规则
（一）行政诉讼法律适用冲突。行政诉讼中的法律适用冲突，是指人民法院在审判行政案件的过程中，发现对同一法律事实有两个或两个以上法律作出了不相同的规定，法院适用不同的法律规定就会产生不同的裁判结果的现象。如《土地管理法》第十六条规定，当事人对有关人民政府关于土地权属争议的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。根据这一条规定，当事人对人民政府有关土地权属争议的处理决定不服，既可以直接向人民法院起诉，也可以申请复议，如对复议结果不服再向人民法院起诉。而《行政复议法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地等自然资源的所有权和使用权的，应当先申请行政复议，对复议决定不服的，可以向人民法院起诉。依据这一规定，对人民政府有关土地等自然资源的权属处理决定不服的，必须先申请行政复议，而后才可以向人民法院起诉。这就出现了《土地管理法》第十六条和《行政复议法》第三十条规定的冲突问题。当事人对人民政府有关土地权属的确权决定不服直接向人民法院提起行政诉讼，人民法院是受理还是不受理？这就给人民法院提出了是适用《土地管理法》第十六条的规定直接受理，还是应适用《行政复议法》第三十条的规定不应直接受理。
（二）法律适用冲突的类型。在我国立法主体多元化的情况下，行政诉讼中出现法律适用冲突是不可避免的，其主要类型有：1、特别冲突。表现在特别法律规定与普通法律规定之间的冲突。比如有关港、澳、台同胞的出入境管理法规的规定属特别规定，人民法院在审理此方面的行政案件时，就产生了特别规定与适用于大陆公民出入境的普通规定之间的特别冲突。2、层级冲突。是指各种法律效力等级不同的法律文件就同一事项的规定不相一致而产生的法律适用上的冲突。主要表现为：法律与宪法的适用冲突；行政法规与法律的适用冲突；地方性法规与法律、行政法规适用冲突；部委规章与法律、行政法规的适用冲突等。3、平级冲突。是指制定机关不同但法律效力层级相同的各种法律文件就同一事项有不相一致的规定而产生的法律适用冲突。主要表现为：国务院各部委制定的规章之间发生的适用冲突；国务院各部门制定的规章与各省、自治区、直辖市人民政府制定的规章之间发生的适用冲突；还有最高审判机关、最高检察机关的司法解释与最高行政机关的行政解释之间的适用冲突等。4、新旧法冲突。这是指新的行政法律规范与旧的行政法律规范之间内容发生抵触而产生的是适用新法还是适用旧法的法律适用上的冲突。除以上类型外，由于现实情况的复杂，法律适用冲突还表现为一种混合型的冲突，即同时具有几种类型的适用冲突，这就更增加了人民法院选择适用的困难。
（三）选择选用的规则。选择选用规则是人民法院在审查具体行政行为的合法性时，为解决法律适用冲突所采取的方法和所遵循的原则。法律适用选择规则是：1、特别冲突适用规则。当特别法律规范与普通法律规范发生适用上的冲突时，人民法院适用法律时遵循特别法优于普通法的原则，即优先适用特别法的法律规范。比如《行政诉讼法》第三十八条将起诉期限规定为十五日，《治安管理处罚条例》第三十九条将起诉期限规定为五日，人民法院在审理治安行政案件时应以依据《治安管理条例》第三十九条的规定来判定原告的起诉是否在法定的期间以内，这就是特别法优于普通法的原则体现。2、层级冲突适用规则。在效力等级不同的法律文件之间发生冲突时，实际上是一种违法性的冲突。除非高层级法律文件授权低层级法律文件作出与高层级法律文件不同的规定，否则，一律选择适用效力等级较高的行政法律文件。作为层冲突的适用原则，应体现这一效力等级的要求。3、相同等级冲突适用规则。这是解决制定机关不同但效力层级相同的行政法律规范相冲突的规则。《行政诉讼法》第五十三条第二款的规定，给人民法院明确提出了解决这一法律适用冲突的规则。4、新旧法冲突适用规则。适用这一规则，应当体现新法优于旧法和法律不溯及既往原则。即当新的行政法律规范与旧的行政法律规范的规定不一致时，人民法院一般应当优先适用新的行政法律规范。具体讲，如果行政法律关系发生在新法制定之后，则适用新法，如果发生在新法制定之前，而纠纷发生在新法生效之后，原则上适用旧法，但新法明确规定有溯及力的除外。对于在新法实施前发生的违法行为，根据新法和旧法的规定，均构成违法行为的，适用处罚较轻的法律。至于有关司法解释与行政解释只有在法律规定的职责权限范围内作出的才有效，才能作为法律适用的依据。如果超越职权范围而作出的解释，不能作为法律适用的依据。
【参考文献】
1、应松年 《中国行政诉讼法教程》 当代世界出版社 2000年5月第1版
一、“三个代表”重要思想是提高党的执政能力的理论指导
中共中央关于在全党开展先进性教育活动的《意见》指出，在党员队伍中也存在着与保持先进性的要求不相适应的问题。一些党员理想信念动摇，党员意识和执政意识淡薄；一些党员干部事业心和责任感不强，思想作风不端正，工作作风不扎实；一些党员领导干部理论水平不高，解决复杂矛盾的能力不强，有的甚至以权谋私、腐化堕落。要完成肩负的历史使命，党就必须进一步提高执政能力。“执政能力的前提、核心和基础是什么？就是党的先进性。”党是由全体党员组成的。党的先进性既要由党的整体来体现，更要由党员个人的表现来体现。坚持“三个代表”重要思想为指导，加强党的先进性建设是刻不容缓。
（一）加强党的先进性建设是我党面临新形势完成新的历史任务的要求
进入新世纪在我国社会主义市场经济发展的新阶段，国际局势发生新的深刻变化，世界多极化和经济全球化的趋势继续在曲折中发展，科技进步日新月异，综合国力竞争日趋激烈，各种思想文化相互激荡，各种矛盾错综复杂，敌对势力对中国实施西化、分化的战略图谋没有改变，我们仍面临发达国家在经济、科技等方面占优势的压力。在国内改革发展处在人均国内生产总值从1000美元向3000美元跨越的关键时期，社会利益关系更为复杂，新情况新问题层出不穷。中国共产党要带领全国各族人民全面建设小康社会，实现继续推进现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展这三大历史任务，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，大力加强执政能力特别是提高依法执政的能力的建设。
党的先进性和阶级性都是坚持党的先锋队性质的必然要求，新的历史条件下，我党的阶级基础空前扩大，中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。强调“先锋队”也就是强调先进性。共产党应当是走在人民的前列、走在工人阶级和广大群众的前列，走在历史和时代潮流的前列的弄潮儿。在不同的历史时期，党的先进性会有不同的要求。但归根结底，还是要看能否代表中国先进生产力的发展要求、代表中国先进文化的前进方向、代表中国最广大人民的根本利益。
（二）“三个代表”重要思想是提高党的执政能力的理论指导
由于种种因素的影响，我国现在的法治状况与建设法治国家的要求还有很大的距离。宪法和法律还没有树立起至上的权威，在实际生活中，有法不依、执法不严、违法不究的现象还十分严重。为此，江泽民同志强调指出，除了加快立法进程外，当前突出的任务是“要严格执法，树立社会主义法制的权威”。
作为执政党的中国共产党必须依法执政。政党政治是现代政治文明的基本标志。在西方竞争性政党体制下，执政党若有法不依、滥用权力、专横腐败，则必然会招致选民的抛弃。政党之间的竞争迫使执政党奉公守法，兢兢业业，忠诚地为人民谋福利。在中国，共产党处于长期执政的地位，其执政地位几乎不受任何外来的挑战和影响。党作为我国政治生活的核心，直接领导立法、行政、司法等各项工作。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。党是依法治国，建设社会主义政治文明的领导者和组织者，党的领导是实现依法治国、建设社会主义政治文明的根本保证。党模范地遵守宪法和法律，自觉在宪法和法律范围内活动，就能够极大地推动依法治国方略的落实，就能够极大地推动社会主义政治文明建设的进程。反之，党不遵守宪法和法律，就不能保证行政机关依法行政和司法机关的司法公正，依法治国，建设社会主义政治文明最终不能实现。在现实中，党在依法执政方面还存在许多有待改进的问题。党政不分；对党员领导干部和党的下级组织不守法行为失之放任的问题等等。这些作法，与建设社会主义政治文明的时代主旋律是不协调的。为此，必须改革党的领导方式和执政方式，使党真正做到依法执政。
“三个代表”是马列主义科学理论在新的时期的继承，更是立足于当今现实的，是马克思主义与当代新的实际相结合的理论创新。“三个代表”既承袭的是马克思主义的世界观、方法论，即坚持唯物史观和辩证法，坚持生产力是促进社会发展的最终决定力量；坚持生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的辨证统一关系；坚持人民群众创造历史的主体作用。同时，又回答了当代世界和中国的新变化对党和国家工作的新要求，指出了保持党的先进性的关键所在，以新的观点丰富、发展了马克思主义。
“三个代表”重要思想指导和推动下，近年来理论完善后的一系列创新观点，全面地丰富和发展了党的先进性理论。在党的性质定位上，提出中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队；在党的执政基础问题上，根据改革开放以来我国社会阶层构成变化的实际，提出增强党的阶级基础和扩大群众基础相统一，要全心全意依靠工人阶级，也要把到社会变革中出现的新社会阶层看作社会主义事业的建设者；在党的奋斗目标和任务问题上，强调把最低纲领和最高纲领统一起来。既深化了对社会主义建设目标和任务的认识，又一步明确了社会主义走向共产主义的基本途径；在党的自身建设任务上，提出加强党的执政能力建设这一综合概念，用以统领党的思想、组织、作风、制度等各方面建设，使执政党建设更加系统化，有助于提高党的领导水平和执政水平。
新的历史时期，党的组织、作风、制度建设、基层组织建设以及领导方式、执政方式、工作机制等方面，都面临大量新问题。“三个代表”重要思想是从宏观方面对执政党建设规律的深刻揭示，它高屋建瓴，为加强和改进党的建设提供了指导方针和工作标准。正是在“三个代表”重要思想指导下，党的自身建设改革有了明确思路，各方面的建设都得到加强，党正在进一步焕发出生机和活力。这一事实有力地证实了“用发展着的马克思主义指导新的实践”的科学命题，也证实了理论创新的巨大作用和生命力。
二、“三个代表”重要思想是党率领人民制定法律提高制度建设的质量的重要思想条件
依法治国，建设社会主义的法治国家是我党带领各族人民进行三个文明建设的历史选择。早在两千多年以前，古希腊思想家亚里士多德曾说过：“已成立的法律要获得普遍的服从；而大家服从的法律又应该是本身制定得良好的法律。[1]就是说立法者的追求的不仅仅是能够制定出法律，而且应该制定出能够真正 实施并反映客观规律的”良法“。长期以来影响国家法治建设的众多因素中，法律体系本身的统一、协调、规范方面的问题对法能否正确实施制约很大。 抑制”土政策“、”土法律“和以权乱法的现象，对于出于地方和部门利益而进行的”立法“或出台的”有法律效力的文件“的撤消和清理，通过法律程序裁决法律、法规、规章。以保证国家法治的统一和尊严，也将提供强有力的法律保障。最终推动依法行政，依法治国，建立法治国家的历史进程。
（一）新的历史时期我党必须提高制度建设的质量学会依法执政
我们之所以说“三个代表”重要思想是提高党依法执政能力的思想条件，其重要原因是邓小平同志很早以前就提出了社会主义法制的基本要求——有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠。并正确地指出有法可依是法治的前提。提高党的依法执政能力就必须完善立法，用法律创设出符合社会发展规律的科学制度，我们的党依据这些制度去执政，正是在这个意义上邓小平同志才十分强调制度建设的重要性。
新的历史时期我党在率领人民制定法律的过程中，无论是立法程序还是立法内容对必须坚持以“三个代表”重要思想为指导，这就是立法必须代表先进生产力的发展要求，为先进的劳动者、生产对象、生产工具以及具有较高科技含量的生产力要素提供发展空间和环境，江泽民同志曾经要求各级党政“一把手”要关注生产力的发展，这并不意味着在实践中一些地方党政“一把手”直接抓经济项目，甚至参加引进项目的谈判，而是应当代表先进生产力的发展要求，为代表先进生产力的发展提供发展的条件，这些条件最主要的是法治环境和条件，而法治环境和条件的建设是一个完善立法提高制度建设质量的问题。如何建设是一个完善立法提高制度建设质量，当然是要在先进的文化——先进的世界观和方法论的指导下才能实现。先进的文化指导表现在立法工作的指导思想上主要是先进的法律文化的指导，这些先进法律文化表现在当今社会就是用哪些民主平等、公平公正、公开透明、诚信责任的符合时代潮流的先进理念指导我们的立法，坚决反对哪些与民主平等相对立的专横的、缺失公平公正的、暗箱操作的、没有诚信不讲责任的代表封建主义或落后文化指导下进行所谓的立法活动。在我们对法律的废、改、立的过程中必须坚持代表最广大人民群众的最根本利益，确定的法律规范一定是代表最广大人民群众的根本、长远、全局利益，同时兼顾最广大人民群众眼前、局部、个体的利益，使我们的法律创设出的各项制度都能以最广大人民群众的根本利益为出发点和归宿点，而如何在一定的历史阶段对上述最广大人民群众的根本、长远、全局利益和人民群众眼前、局部、个体的利益进行科学判断和平衡是一项艰苦和极为困难的工作。只有怀者对党和人民的无限忠诚，坚持立党为公、执政为民才能作到。
（二）加强立法工作提高制度建设的质量最急迫解决的法治问题
1 国家立法的体制以及我国中央和地方立法权的合理划分
当今世界各国，关于立法权限的划分，基于各国的政治、经济、文化背景的不同而有区别，各国立法权限就中央与地方对立法权限的划分而言，大致可以分为三类：
一是国家一级立法体制。即立法权由中央统一行使，地方不享有立法权。一般都是单一制的国家，如日本、比利时、挪威等。 二是两级立法体制。即立法权由中央和地方共同行使。实行两级立法体制的国家，一般都是联邦制国家，如美国、德国、加拿大等。这些国家大都在宪法中对联邦和州（或邦）的立法权限作出明确划分。三是一元两级立法体制。即立法权主要掌握在中央，同时，在保证国家法制统一的前提下，允许地方有一定的立法权。实行这种立法体制，既有联邦制国家，如巴西；也有单一制国家，如意大利。
一个国家采取什么样的立法体制，是由这个国家的国体、政体、国家结构形式、历史传统以及民族情况等一系列客观因素决定的。国家结构形式是影响中央与地方立法权限划分的最直接、最重要的因素。单一制国家大多实行一级立法体制，地方没有立法权或只有很小立法权。联邦制是两个或两个以上主权国联合而成的国家结构形式。在联邦制下，联邦（中央）和各成员邦（地方）都享有主权，都有自己的宪法。中央与地方的权限划分由联邦宪法规定，凡宪法没有规定属于中央的权力，都属于地方的权力。因此，联邦制国家大多实行两级立法体制。在我国实行单一制，但是国家各地方政治、经济、文化发展极为不平衡。因此，正确划分中央和地方的立法权，发挥中央和地方两个积极性，使法律规范更有针对性和更切合当地的实际是今后一个时期我国立法指导思想应当调整的领域。
2 正确认识中西方在立法方面的巨大差异，科学定位我们存在的问题
在我国的人大政治制度之下，各级政府执行人大的各种决策，自上而下主要是通过制定各种法规、规章和规范性文件进行的。本来这些文件应当依据宪法法律地方性法规，但也会受到各种观念和实际利益的影响。
在主要的西方国家，议会的立法是经常性的国家活动，美国1988年联邦登记薄上登记的法规达5万多项，2002年美国有联邦法律3万多页，1997年德国的联邦法律和法规各为780部，（同年中国法律12部，行政法规50部，有资料显示德国已有90多万部行政规章）。不仅如此，这些国家大多存在判例制度，而所谓判例就是“法官造法”，值得我们注意的是，法官所造之法也是法，这些在我国根本不存在的“法律”在社会生活中却起到不可忽视的作用，这就是行政机关在成熟的法治生活中，通过咨询和基于法治意识对案例的关注，使得法官所造之法成为现实的法。中国当今只有210多部现行有效的法律和800多部行政法规。由此可以看出，由于中国的上位法是粗线条的，数量较少，也不可能覆盖社会生活的所有主要领域。
解决我国立法数量少和行政规范性文件混乱的方法应当是多视角的、分步骤。启动现有的法律监督机制；发育和扩大行政诉讼的范围。在抑制部门经济利益的扩张的同时，必须使公务员对合理收入的期待得到满足。在国家财政、财力有限的情况下比较现实的作法是精简行政机关的公务员、改革公共财政体系不给各行政机关的预算留下缺口。
在正确把握立法和行政规范性文件正反两方面的成因前提下。把握我国立法和行政规范性文件制定的现状，在我国立法和行政规范性文件的存在对社会生活起着十分重要的作用。特别是推动对行政行为司法审查的深入广泛的展开，使司法权监督行政权的功能得以实现。
3 新时期社会生活对立法及规范性文件制定的新要求
在国家加强立法工作提升制度建设品质的过程中，提升国家的立法及规范性文件制定、修改和废止的质量致关重要。国务院在2004年3月22日颁布并实施的〈全面推进依法行政实施纲要〉总结我国法治建设的经验，“提高制度建设质量”为题对我国依法行政在立法及规范性文件制定方面提出了科学、务实可行的原则和制度。这些制度同样适用于对我国各级人大的立法和地方性法规的制定工作的要求。
立法和行政规范性文件的制定必须符合国家社会经济平衡发展的大局符合社会发展的规律；重视有关社会管理、公共服务方面的立法。要把握立法规律和立法时机，正确处理好政府立法与改革的关系；按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理制定政府立法工作计划。要统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内和对外开放等各项事业的发展，在继续加强有关经济调节、市场监管方面的立法的同时，更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法。要把握立法规律和立法时机，正确处理好政府立法与改革的关系，做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应。
各级有立法权的人大和政府应当把握立法或行政规范性文件制定条件的成熟度，在社会各个方面的条件成熟后，根据社会需求的急迫程度，突出行政立法或行政规范性文件制定的重点，统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内和对外开放等各项事业的发展以及总体需要与局部需要，在继续加强有关经济调节、市场监管方面的立法的同时，更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法和行政规范性文件的制定，正确处理好政府立法与改革的关系。制定行政法规、行政规章和行政规范性文件的制定规划以及年度计划。
推进立法工作的民主化增加立法工作的公开化和透明度，起草法律、法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见。采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益。
科学立法对立法项目的成本效益分析 .积极探索对政府立法项目、尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。法律和行政规范性文件的制定实施后，进行社会效果的反馈跟踪分析，进而回馈法律法规规章以及行政规范性文件的废、改、立，是我国今后一个很长时期中法治工作的任务。
建立行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。
立法和行政规范性文件制定担负着实施国家法律以及政府为经济与社会发展进行决策和提供规则的重要功能，是国家活动的重要方式。我们应当着力加大立法力度，加快立法速度。
三、“三个代表”重要思想是党领导政府执行法律的思想保障
我们之所以说“三个代表”重要思想是党统领政府执行法律和人民遵守法律的思想保障，其重要原因是邓小平同志提出的社会主义法制的基本要求——有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠。并正确地指出有法必依是法治的实现。党的十六大明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政还存在的不足是：行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍；制度建设反映客观规律不够，难以全面、有效解决实际问题；行政决策程序和机制不够完善；有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈；对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济；一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高。这些问题在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展。解决这些问题，适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，必须全面推进依法行政，建设法治政府。
