关键词：管理学原理课程改革；取向；路径
中图分类号：G642.3 文献标志码：A 文章编号：1002-0845（2012）11-0037-03
自20世纪90年代以来，作为我国公共管理类专业的一门必修课和基础课——管理学原理课的重要性不断凸显。对公共管理类专业本科教学而言，如何在准确把握管理学课程特点的基础上，结合公共管理类专业特质，创新管理学教学模式，以提升教学成效，着力培养学生认识、分析和解决管理中实际问题的能力，以达到学以致用和培养高水平公共管理人才的教学目标，已成为一个要高度重视的问题。本文拟从公共管理类专业本科管理学课程在教学内容、教学方法和学习与考核等方面存在的主要问题出发，探讨和明确公共管理类管理学教学改革取向，并有针对性地提出具体创新路径。
一、存在的主要问题
1.教材建设有待加强
目前市场上流通和课堂上所使用的“管理学原理”教材绝大多数是面向工商管理类专业的，教材中的案例主要是针对企业管理，教学改革成果大都局限于工商管理领域，对公共管理领域涉及得很少，教师授课时举例论证通常要花费较多的时间和精力去查阅其他资料。尽管近年来这种情况有所好转，各种版本《管理学原理》陆续上市，如中国人民大学出版社发行的《管理学基础》和《现代管理学原理》等，但总的来看，适合公共管理学科的、高水平的管理学原理教材依然十分缺乏。现有教材中的基本理论和方法涉及西方发达国家的多，论及我国管理历史与现实的少；对经济事务管理着墨多，而对社会公共事务涉及的少；教材内容时常滞后于社会现实而停留在理论本身，学院气息浓厚，容易造成与现实世界的隔膜，缺乏应有的实用性和现实性，在一定程度上影响了学生学习的积极性，从而降低了教学效果。此外，与课程教学配套的案例库、习题库和资料库等支撑条件都有待更新与加强。
2.学生参与程度有待提高
管理学原理的内容具有很强的理论性且较为抽象，教学过程中经常出现重理论而轻实践的现象，这对于大学一年级学生来说，无疑增加了学习的难度。教师授课时更多地注重基本概念和基本理论的讲解，而忽视如何促进学生利用管理理论去分析管理现象和管理规律。传统的管理学教学模式以教师为主，以学生为辅，授课主要采用满堂灌式的教学方式，学生的主体性缺失。处于中心位置的教师作为“演讲者”占据课堂时间多，学生通常难以参与其中，大都处于被动、机械式的学习状态中，难以形成师生互动的课堂氛围。比较单一的教学方法和相对落后教学手段都难以激发学生的学习兴趣。在此教学模式下，学生只能通过死记硬背的方式记住基本概念、基本原则和基本方法，这不利于培养学生观察、归纳的能力、自主学习能力和创新思维。此外，理论授课时数多而实践教学时数少也是影响学生参与程度和教学效果的重要因素。管理学课程教学应积极转变教学理念，创新教学手段和方法，提高学生参与程度，培养学生的实践能力。
3.考核评价机制有待完善
科学的考核评价是保障教学效果和人才培养质量的重要环节。目前管理学课程的考核方式比较单一，一般是由平时成绩和期末考试成绩组成。平时成绩主要由平时作业成绩和课堂出勤率组成，所占比重大都低于30%。而占较高比重的期末考试成绩主要采用标准化试卷以闭卷方式进行考核，侧重考核学生对管理学原理理论知识的掌握状况，忽视学生分析、解决管理实际问题的能力考查，容易造成“考前突击”的现象。这种考核评价机制容易导致教学质量低下和学习者“高分低能”，既难以准确、全面和客观地衡量学生的学习状况，也不利于提高学生创新能力和探索能力。因此，探寻新型的、科学的考核评价机制也是管理学原理教学改革的重要内容。
二、改革的基本取向
1.明确课程改革与建设的定位
“管理学原理”是公共管理类专业的一门核心课程和专业基础课，与其他专业课相比，它具有显著的基础性、辐射性和拓展性等特点，它是学习公共管理类其他专业课程的基石，处于基础的核心地位。由于该课程教学对象主要是大一新生，对于教学方法和考核评价机制的要求较高，这是因为管理学中所反映的管理活动具有高度的“环境依赖”特征（权变理论），没有所谓的“精确解”，而只能提供或然的或不明确的解答，对此很多学生觉得管理学难以捉 摸[1]。因此，进一步明确管理学课程建设与改革的定位，需要强化对该课程教学思想和教学规律的科学梳理和调整，大力创新教学方法，注重学生对基本概念、基本原则和基本方法的掌握，努力体现深入浅出的特点，使学生既打牢学习其他课程的坚实基础，又形成对管理学的浓厚学习兴趣。
2.努力体现公共管理的学科特点
我国大陆地区对管理学原理的研究主要开始于改革开放初期，而作为正式课程讲授则始于1985年。当时把企业管理分为管理原理和企业管理两部分，1987年起正式将管理学原理独立出来，作为经济管理类专业的必修基础课，由此导致的结果是公共管理类专业的教育教学深受经济管理类专业的直接影响，甚至在一定程度上被它所掩盖。经济事务管理与社会公共事务管理既有共通之处也有差别，“管理学原理”作为公共管理类专业的必修课和专业基础课，应在教材建设、教学内容、教学方法、教学手段和考核评价等方面都努力体现公共管理学科的特色，这样才能更好地培养适合社会需求的公共管理人才。
3.注重培养学生的实践创新能力
“管理学原理课”既是经济管理类专业、也是公共管理类专业的基础课，与经济学、统计学、政治学、社会学和心理学等学科的关系十分紧密。管理学课程的内容涉及广泛，教学中要将各学科知识进行有效综合并做到融会贯通。管理学原理的讲授和学习要将理论与实践紧密结合起来，将知识传授与能力培养结合起来，不断凸显理论性、实践性、操作性和艺术性等特性。在教学改革中要以培养学生实践创新能力为基本取向，同时将它贯穿到教学方法、教学内容、教学手段和考核评价等各个环节之中，做到“在活动中学”，“从经验中学”，以促进“厚基础、宽口径、重实践、强能力”的公共管理人才培养目标的更好达成。
三、改革的路径
1.教学理念的调整与更新
（1）树立以学生为中心的教学理念
实践性和艺术性是管理学原理课程的突出特点，无论是课堂教学还是实践教学都要突出学生的主体地位，树立“以学生为中心、以教师为主导”的先进教学理念，从单向度传播转向双向度交流式教学，从单纯传授知识式教学转变为培养能力和传授知识并重式教学。应抛弃以往“填鸭式”的教学模式，让学生更多地参与到教学中，激发学生学习兴趣，培养学生创新实践能力。例如，在讲授“组织运行”章节时，可以先让学生以所在学校学生团体的组织结构和运行方式为切入点去构思和设计新的组织运行方式，培养学生的兴趣和实践能力。只有牢固树立以学生为中心的教学理念才能不断推进教学模式、教学方法和教学手段的改革。
（2）体现适应社会需求的教学理念
不同时代的教育教学改革对人才的培养要求和教学理念的要求是有所不同的。传统教育中“重理论、轻实践”和“重科学、轻技术”的做法已不能满足现代社会的需求。基础理论知识教育固然重要，但逐渐弱化的动手能力更应得到重视。当前公共管理类的教学改革要与社会经济发展需求紧密结合，以培养适应经济发展和社会需求的高层次、复合型和应用型的公共管理人才。“管理学原理”作为公共管理类本科专业的一门重要课程，无疑也要力争体现这种教学理念，以促进人才培养目标的实现。
2.教学内容的更新与优化
（1）加强教材建设
“管理学原理”作为所有管理类专业的必修课和基础课，需要探索管理的一般规律、研究管理的一般理论和管理方法。但是该课程作为公共管理类本科专业的基础课，要建设体现公共管理学科特色的管理学原理教材。管理学课程的内容设置要在保持其基本内容体系的基础上，适当增加社会问题分析、公共资源管理和公共项目管理等方面的内容。特别是在教学案例与阅读资料的选取和设计上更应突出专业特色，使学生能够把所学知识放在公共管理的视野中去思考和探讨，为后续的专业课程学习打下良好的基础。比如，在管理理论章节中，韦伯的组织行政理论可以适当丰富，并结合我国行政改革做进一步的分析；在管理幅度与管理层次章节中，可以选取省管县体制改革和撤乡并镇改革等指导学生做拓展阅读，以扩展学生的视野。为保证教学活动的有效开展，还要建立与课程教学配套的资料库、习题库和案例库，努力满足教学需要。
（2）及时更新教学内容
随着经济社会发展和社会公共事务的增多、新的公共管理理念和管理方式的涌现以及新的公共政策的出台，要求管理学课程的内容要不断更新与完善，以帮助学生形成合理、完善的知识结构。例如，教学过程中应该适当增加公共危机管理、公共项目管理和政府创新管理等方面的案例和内容。任课教师最好能通过自编讲义及时补充最新的教学内容，以跟上管理理论快速发展的步伐。此外，要引导学生学会关注和阅读国内外公共管理类学术期刊，通过这些措施让学生更加真实地感受到公共管理的时代脉搏，以增强其学习管理学的动力，逐步形成关心社会公共事务的习惯和理论联系实际的作风。
（3）依据公共管理的学科特点优选教学内容
根据公共管理学学科的特色，在管理学原理课程教学内容的选择上，笔者经过多年实践逐渐形成了结构合理、突出特点、内容丰富、逻辑严密的四大核心模块教学内容体系：第一模块为管理基本理论，第二模块是公共管理的基本内容，第三模块为管理的基本职能，第四模块是管理方法与管理改进。四大核心模块的教学原则是“加强基础，注重应用，训练思维，培养能力”。教学模块中有不少公共管理思想和理论，不仅能指导社会公共事务管理实践，而且还能对学生顺利成长与发展起重要作用，可让学生终身受益。例如，在第三模块教学中，可将现实生活中的一些典型案例和所在学校在管理方面失败或成功的案例材料呈现给学生，让学生以管理者身份出现，逐渐熟悉信息获取、计划、决策、组织、领导和控制等内容，运用所学的管理学知识分析问题和解决问题。
3.教学方法的改进与创新
由于管理学原理课程授课对象主要是公共管理类专业大一新生，在探索新型教学方法过程中，需要“因人而异”，否则将南辕北辙。笔者认为，不太适宜采取专题研讨法等对学生要求较高的教学法，比较适宜运用案例教学、情景模拟、启发式教学和参观考察等方法。通过不断改进教学方法和教学手段，穿插运用多种教学方法，力争达到最佳的教学效果。
（1）强化案例教学
案例教学有助于充分体现学生学习的主体作用。在管理学原理课程案例教学中，教师应举例分析大量古今中外的管理方面的案例，这样做不仅生动形象、易于理解，而且还可以通过引导学生“发问”、“思考”和“释疑”，促进学生学会思考，提高利用所学知识分析和解决相关问题的能力。但要注意教学案例的选择，应体现时代感和代表性，分析过程及实现的目标要有系统方案。
（2）推广情景模拟教学
情景模式教学就是在管理学课堂上设置一定的工作（或管理）情境，让学生扮演不同角色，结合教学内容，参与的学生可以按照各自角色开展具体管理活动和工作，从而把抽象知识形象化[2]。这种教学法有助于学习者通过模拟管理实践场景，使其身临其境，以加深印象，有助于学会处理问题，培养学生敏锐的判断能力、分析能力和决策能力。采用这种方法的关键是要提高学生参与程度，最重要的是要做好角色模拟。
（3）运用启发式教学
为调动学生学习的积极性，在进行双向信息沟通的基础上可采取辩论与讨论的方法。通过讨论与辩论进行思想碰撞，增加教与学之间的积极互动，拓展学生的思维。此外，也可采用诱导式教学，即让学生先谈自己的看法，然后教师提示、讲解和总结。
（4）组织参观考察
为了让学生将课堂上所学的理论知识与现实生活更加紧密地联系起来，形成更多的感性认识，可以组织学生参观考察一些企事业单位，到实际的工作岗位上了解管理是怎样进行的，以提高学生学习的积极性和主动性。通过将实践内容正式纳入课堂教学，使学生亲身体会和领悟到管理的真谛，提升其知识应用能力和管理水平。
4.学习与考核方法的改革与完善
（1）引导学生改进学习方法
管理学教学的主要目的不是让学生去应付考试，而是要学会一种思维方法（学习方法），后者是授课教师的重要责任。教学过程要积极引导学生不断改进和完善学习方法，根据自身和课程特点形成独特的和科学的学习方法。管理学基本理论适合于所有的组织活动，具有许多共性。学生在学习中要掌握带有普遍性的管理活动的基本规律，以获得综合性知识。同时，要充分利用社会实践、图书馆、网络、学习小组和管理现场等渠道，进行管理基本理论与技能的学习，以持续拓展学生获得知识的途径。在具体教学活动中，可通过每节课留有5分钟时间，让少数学生对上节课布置的思考分析题进行解答，以增强学生的学习动力与创新能力。此外，为探寻适合学生自身的学习方式和方法，可以指导学生采用比较法、系统分析法、图表法、快速阅读法、关键词法和自觉实践法等学习方法。
（2）丰富和完善课程考核方法
考核方式要更加灵活多样，力求准确和全面地评价学生的学习情况。要切实改变当前单一的期末闭卷考核方式，除平时作业成绩、出勤率和期末考试卷面成绩之外，还要将平时的案例讨论情况、课堂互动情况等方面的表现纳入总成绩评定之中。要提高平时成绩所占比重，降低期末考试成绩比重。期末考试应主要以分析类试题为主，平时作业除了教科书课后的题目，还可以是管理问题评析、案例分析、对管理理论的分析理解等为主的小论文。
参考文献：
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一、公共管理伦理及其重要性
公共管理是以维护公共利益为目的而产生的。维护社会正义并使公共获得利益是公共管理的责任。公共管理伦理是以公共管理为基础的基本伦理因子及其道德标准的总称;是以正义为指导，指导大众怎么做、做什么。公共管理伦理在现代化公共管理中处于及其重要的地位。首先，公共管理伦理可以有效推进市场经济伦理的发展。目前，飞速发展的市场经济将个人利益和公共领域利益分开。在市场经济环境中通过运用公共管理伦理可以对因利益冲突和分化引起的不同利益关系的紧张状态进行协调，可以维护社会和谐环境。其次，公共管理伦理可以展现出管理者的人性并完善管理者的人性，进而可以加快属下人性的发展。在“以人为本”的前提下，通过公共管理伦理可以充分将人的积极性、创造性、主动性激发出来，展示人的应有价值。
二、公共管理伦理缺失现状及原因
在目前公共管理伦理建设的环节中，已经取得了一定的成绩。但是在实践中还存在着一定的公共管理伦理缺失的现象，其中公众自身和政府组织的伦理缺失尤为重要。总体来看，公共管理伦理缺失的原因主要有以下三点:
(一)公共管理者及其组织者在对待公共利益和个人利益时采取了不恰当态度。由于人们思想深处充满了对于公共利益占有的欲望。这种对公共利益占有的欲望的产生原因是公共管理者及其组织者伦理道德水平低下，而这又是由其世界观、是非观、价值观所决定的。公共管理者及其组织者的目标、宗旨与社会要求出现偏差，对能力、业绩等考核标准重视过多却忽视了德行、廉政的考核，同时公共管理者对其自身较低的道德约束导致其世界观、是非观、价值观出现偏差。在采取不同世界观、是非观、价值观的人群中，其获得物质和精神财富的方式各有不同。对于不经过自己努力即可得到的非分之财，能否得到公正的审理、能否收到社会的监督、谴责以及惩罚，这些都会影响公共管理伦理。如果公共管理者自省不全面，开放的市场就会使不良欲望转变为现实。公共管理伦理缺失其本质就是心理层面缺失，是管理者世界观、是非凡、价值观的缺失。
(二)公共管理中环境的因素加剧了公共管理伦理缺失。公共管理的环境因素包括组织的内部环境，如对政策、财产、人员、物品等资源的调配权力。同时环境因素还包括组织的外部环境，如社会、经济和文化。一般而言，以功利化为目的的组织受到环境因素影响较多，以非功利化为目的的组织受到环境因素影响较小。公共管理组织属于非功利化组织。但是随着功利化不断向公共管理组织渗透，公共管理理论也在逐渐缺失。在社会转型时期，出现许多政府监督管理和市场都难以介入的领域。而这些领域大多为公共领域。这也使得公共领域成为腐败蔓延的场所。
(三)公共管理伦理及其建设滞后。我国公共管理伦理文化和相关的建设无法满足经济社会发展的需求。虽然城市化进程推进、社会对公共服务要求迅速提升，社会对公共管理伦理建设的投入相对不足。公共管理产品的提供者只有政府使得提供渠道过于单一。而公共组织对待公共管理伦理也是以传承为主，忽略了发展。由此导致公共管理伦理缺失。
三、公共管理伦理缺失的对策
从目前来看，公共管理伦理缺失有一致性，更有其特殊性。治理公共管理伦理缺失的首要任务是监管拥有和使用公共权力的组织和个人。对其进行公共管理伦理的引导和教育。具体措施有以下三点:
(一)理清公共管理伦理的作用领域并出台相关政策。随着我国公共管理领域迅速扩大，相关单位应理清公共管理伦理作用领域，对公共管理组织和公共管理者的伦理要求明确区分。依照不同公共管理组织对社会的影响情况，出台不同的伦理考核标准和规范，提高公共管理理论研究水平，重视公共管理伦理教育。对于公共管理者及其组织者在对待公共利益和个人利益时采取了不恰当态度这一问题，要以提高文化建设和公共管理者和组织者个人道德两方面相结合的角度下功夫，同时加强监督管理。要加强公共管理者和组织者的道德责任感和廉洁自律意识。在公共管理伦理教育阶段，要坚持与时俱进、以人为本的思想，将崇尚善良和公正结合起来，将公共管理者和组织者塑造成公平正义的实践者。
(二)强化公共管理伦理环境因素监管。建立健全公共管理伦理环境因素质量监管框架，对政府机关、事业单位中具有经济利益的公共管理者和组织者进行监管，建立与其职能匹配的评价机制可以有效强化公共管理伦理环境因素监管。由于社会转型期带来不同外在因素对公共管理伦理的冲击，建立与其职能匹配的评价机制可以体现出利一学、民主的公共意识，能够使全体公共管理者和组织者体现出依法办事的素质，使廉洁、法治、责任、诚信深入人心，提升组织的非经济特性，减少统治性管理，提高服务型管理。
(三)树立道德模范，提速公共管理建设。由于公共管理者和组织者不提倡功利化目标，因此可以适当根据公共管理者和组织者的服务特点，通过树立道德模范、提速公共管理建设来扩大公共管理伦理的影响。同时，把完善目前存在的公共活动和建立新的公共活动结合起来。
摘要：随着“新”公共管理理论的发展与政府在职能上日趋“掌舵”而非“划桨”，社区公共管理，作为公共管理体系的一个重要组成部分，开始受到学者的认同与重视。文章在分析社区公共管理基本内涵的基础上，对其中存在着的行政管理与社会管理互动机制进行探索与分析，揭示社区公共管理互动机制的运行原理。
近年来，社区公共管理作为公共管理体系中的一个重要组成部分，开始受到学者们的关注。但是，迄今我们对社区公共管理的研究还停留在起步阶段，仍然缺乏深入、系统的研究。对社区公共管理互动机制进行深入探讨，在理论上，一方面是对公共管理研究领域的拓展和延伸，另一方面是对公共管理体系与研究方法的丰富与发展；而在实践上，对中国社区公共管理体制的建设有着重要的指导意义。本文将在分析社区公共管理基本内涵的基础上，对其中存在着的政府管理与社会管理互动机制进行探索与分析，力求揭示社区公共管理互：动机制的运行原理。
公共管理就是对公共事务和公共事业的组织与管理，其根本目的是确保公共利益的增进和分配。王乐夫将公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。同时，他还将公共管理的核心内容—公共事务区分为国家公共事务、政府公共事务、社会公共事务。王惠岩则根据不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在着明显差异，而认为在理论上公共事务可分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。作者认为二者对公共事务的划分并不存在本质差别，只是区分的角度不同，前者以管理主体对象进行区分，后者则以管理客体进行区分。社区公共管理是指社区组织凭借社区公共权力对社区公共事务和公益事业进行组织与管理的活动。
一、在以上对公共管理的概念界定及区分方法的基础上，我们可以从以下几个方面去分析、把握社区公共管理—作为公共管理体系中一个重要组成部分的基本含义。
(一)管理主体是拥有公共权力和公共权威的社区组织
一般来讲，社区组织包括政府基层政权组织、社区自治组织以及社区中介组织。政府基层政权组织在社区公共管理中发挥着方向性的主导作用，主要包括城市社区的街道办事处及其他职能部门。社区自治组织，伴随着社区成员民主参与意识的增强而出现，是对社区内部公共事务实行“自我管理、自我组织、自我服务”的组织，如社区居民代表大会、社区居民委员会、业主委员会等。社区中介组织主要指以社区居民为成员、以社区地域为活动范围、以满足社区居民的不同需求为目的、由居民自主成立或参加、介于社区主体组织和居民个体之间的组织，如志愿者组织和社区服务组织。
(二)管理客体是社区中的公共事务与公益事业
并不是所有的社区事务都是社区公共管理的对象，只有其中的公共事务与公益事业才属于社区公共管理的范围。具体而言，包括国家层面的公共事务与社区内部自生的公共事务。
(三)管理目的是维护社区成员的公共利益，促进社区发展
任何公共管理的目的都是为了增进公众的公共利益，并确保公共产品与公共服务的分配，社区公共管理也不例外。社区公共管理的目的，在于维护社区的公共利益，更好地组织与社区成员密切相关的公共产品与服务的生产，以达到社区发展的最终目的。
(四)管理基础是社区组织凭借的社区公共权力
二、社区公共权力是社区公共管理得以存在的基础和前提。
大致有三种：(1)组织授权的公共权力，如政府组织、社区自治组织、社区党组织等，是社区公共权力最重要的来源。(2)社区成员授权的公共权力，它是社区公共权力的源头。社区成员通过选举等民主形式产生业主委员会，使其拥有公共权力对社区公共事务进行组织与管理，就是其中的一种表现形式。(3)以经济为基础的公共权力，它体现在社区内的企业通过提供资金等形式影响社区公共事务的各个方面。
(一)政府公共管理与社会公共管理的基本特征比较
本文所讨论的政府公共管理，是特指政府作为“纯粹的”公共部门根据法律规定对全社会公共事务所实施的管理，并不包括政府的内部事务管理。社会公共管理是指社会性的公共组织对一定领域内的社会公共事务所进行的管理。与政府公共管理相比较，其特征突出体现在以下方面：
第一，公共管理内容的服务性。政府公共管理所提供的公共产品和公共服务多具有不可分割性、非排他性，诸如国防、财政、环境保护、基础研究等；而社会公共管理则大多活跃在政府公共管理触及不到的领域，提供的公共产品和公共服务不一定具有非排他性，更多的是一些区域性、分散性的公共产品和公共服务。与政府公共管理相比较而言，社会公共管理更贴近公民的生活需求，更能体现“以人为本”的精神。
第二，公共管理的非政治权威性。政府公共管理不可避免地包含有政治权威的作用，波茨曼认为政府公共管理的实质就是对政治权威的管理。社会公共管理很大程度上也依赖于权威的行使，但它是基于利益共同体和自由联合体而产生的权威，一般不具有强制性，更没有国家的强制力为后盾。
第三，公共管理主体的多样性。政府公共管理的主体很明确，即国家的代表—政府。而社会公共管理的主体更趋于多样化，各组织形式灵活多样，彼此独立，这是由社区发展的多元动力机制所决定的。
(二)社区公共管理的互动机制
改革开放之前，我国实行的是计划经济体制，政府是公共事务组织与管理的唯一组织，政社关系属于“强政府，弱社会”。那时候人们居住在社区，各种利益关系却在单位。可以说，还不存在社区公共管理问题。真正意义上的现代社区是伴随着政府职能由管理转向服务而产生的。政企分开、政社分开、政事分开使得社区开始承担越来越多的社会职能。社区自治权力的确认和认可，构成了社区公共管理的权力来源。社区中介组织的成长为社区公共管理打下了良好的组织基础。社区公共管理存在着政府公共管理与社会公共管理的互动机制。二者之间相互影响与协作、相互制约与监督，共同维持社区的稳定与运转，共同促进社区的协调发展。
1.社区公共管理中的政府公共管理
任何一个社区都要受到国家法律法规和政府相关政策的约束。社区是社会的一个基本单位，因此许多国家层面的公共管理事务都要落实到社区。如维持社会治安，保护弱小群体的利益，计划生育等，通常在社区中执行和实施。这一部分的社区公共管理事务我们可以视之为政府公共管理的组成部分，因为政府或其派出机构是这部分职能的执行主体。当然，在政府管理更多地引人市场竟争、降低管理成本、追求高效率的时代，政府也可以选择将这部分职能外包给适合的社区组织甚至个人来承担。
2.社区公共管理中的社会公共管理
任何一个社区公共管理事务中还涉及到社区内部的公共事务，如满足社区公众的需求，发展社区经济，维护社区公共设施等。这部分公共事务是社区公共管理的最重要组成部分，体现着社区公共管理的实质与核心。或者我们可以称之为社区自治，即社区公共事务“自我管理，自我教育，自我服务”。相比较于政府公共管理活动，它更侧重于服务而非单纯管理，更贴近社区居民的日常需要，而且一般不以国家的强制力为后盾。因此，在理论上，属于王乐夫所说的社会公共管理的范畴，或者说属于王惠岩所说的对社会性公共事务的组织与管理。
3.政府公共管理与社会公共管理的互动
以社区组织(目前多指社区自治组织)为管理主体的社会公共管理，是社区公共管理的核心与实质，也代表着未来社区的发展方向。然而，中国市场经济体制尚未完善，政治体制改革亦尚未完成，政府在社区公共管理中仍然扮演着十分重要的角色。政府公共管理与社会公共管理在社区公共管理活动中不是两个互不干涉的独立部分，而是一个互动整体。只有通过二者的良性互动，使政府与社区组织既相互协作，又相互监督，才能更好地发挥社区的公共服务、利益代表、管理成员等公共管理职能，促进社区发展目标的实现。
三、在社区公共事务的组织与管理活动中，政府公共管理的管理主体是政府，社会公共管理的管理主体是社区组织。
社区公共管理中政府与社会公共管理的互动机制，正是通过政府与社区组织之间既相互协作又相互制衡的互动关系体现出来的。
(一)政府与社区组织的相互协作
从政府与社区组织的相互合作关系看，当双方面对共同的社区及社区公共管理事务时，是相互配合、相互协作的，一方面，政府把部分社会公共管理权力委托或让渡给社区组织，特别是在“市场不为、政府又不能”的领域内大力扶持这些组织，从而依赖它们在社区内更有效地推行政府的行政决策，实现政府的行政管理和服务的目的；另一方面，社区组织也要借助于政府的授权或委托，获得实质性的管理权限或政策与财政支持，才能充分发挥其管理职能，赢得社区组织的可持续发展。它们之间更多的是强调“互惠”与“协作”，共同成为社区公共管理的主体。这样，才能形成一种政府与社区组织同时从不同的角度共同为增进社区公共利益而努力的局面，使社区居民成为最大的受益主体。
(二)政府与社区组织的相互监督
政府与社区组织还存在着相互监督、相互制衡的关系。一方面，政府依法对社区组织进行监督、指导和控制；另一方面，社区组织则作为社区成员的代表对政府及其公共管理行为进行监督和制约。
1.政府对社区组织的制衡
首先，任何组织都会受到“自治”与对组织的“控制”这对矛盾的困扰。对社区组织而言，保持独立性、自治性是它有效开展活动的必要条件。然而独立和自治有时也会成为产生危害的隐患。比如说社区组织可能会利用手中的公共权力，助长狭隘的团体主义或个人主义。若仅仅靠社区组织内部的章程与规则来防止其滥用权力，是远远不够的。其次，社区组织所代表和维护的是一个群体的共同利益，而不是整个社会的公共利益。那么，社区组织维护的群体利益与整个社会的公共利益发生冲突就在所难免，如社区组织不顾社会公共利益的违章搭建现象的存在等。因此，为了防止社区组织公共权力被滥用，狭隘的社区意识或个人意识的滋长，以及出于维护全社会公共利益的需要，政府对社区组织的监督必不可少。当然，政府对社区的监督必须把握好一个“度”的问题，要以不损害社区组织的自治性为原则，既要保证政府对社区组织的有效监督，又要保障社区组织得到充分的自由。
2.社区组织对政府的制衡
(一)政府部门之间争功诿过现象突出。公共管理职能本就是比较复杂的，许多领域具有不同程度的交叉性，各部门之间为了部门利益，千方百计地争取行业管理权，在一些掌握资源丰富、支配对象广泛的行业，各部门更是展开了激烈的争夺，有时甚至看似不相关的部门也能找个牵强附会的理由，企图在某一领域分一杯羹。在各部门的持久博弈之下，通常导致的情况是几个部门对某一行业具有共同的管理权或是对某一部门具有共同的领导权，这就导致了部门之间常常在有利益的时候就争着领导、争着管理，在需要履行责任的时候就相互推诿，“踢皮球”。比如在“瘦肉精事件”中，珠海市畜牧兽医局局长黄东在谈到事件原因时就分析到，“现行体制多头管理，导致职能重叠，涉及生猪管理的部门有经贸、农业、工商、质检、外经贸、检验检疫、卫生、公安、城管和药监等十个部门”。这就是典型的“十个大盖帽管一个破草帽”。政府部门仍然存在权责不对等现象。责任与权力时常是相伴而生的，享有权力就必须履行责任，然而我国公共管理中，却存在着大量的权责不对等现象，有权无责的现象屡见不鲜。比如，自1994年分税制改革后中央政府和地方政府之间的权责就处于不对等的状态。中央财政直接组织的收入占到全国财政收入的60%左右，而其支出却只占到40%左右。地方政府的财权不大，责任却很大，仅占据了全国财政收入的40%，却要承担主要的地方基础设施建设。类似的现象在政府很多部门都存在。
(二)政府公共管理责任的实现无力当前，在公共服务市场化大力推进的同时，公共管理责任的实现却得不到保证。一方面，我国政府公共管理责任本就分配不清，另一方面，也缺乏有效的责任实现机制来保证公共管理责任的实现。因此，责任的实现需要一定的激励机制，既要调动责任主体的履责积极性，又要给他们造成一种压力，而我国当前就缺乏这种有效的机制。1.公共管理主体缺乏履责积极性。激励理论认为，要调动个人的积极性，就应当给他想要的东西。同样，要使公共管理人员自觉履行公共管理责任，就必须给予他们履行责任的奖励，而我国当前基本不存在这种机制，既缺乏对公共管理责任承担较多的公共部门的奖励，也缺乏对履责较好的个人的奖励。问题还在于，我国历来实行“精神奖励为主，物质奖励为辅”的原则，忽视了人的客观物质需求，也难以使奖励达到其应有的效果。2.公共管理主体缺乏履责压力。履责压力是相对于履责积极性而言的，它是通过社会监督、失职惩处等途径给责任主体造成一种威慑力，迫使其主动履行责任。当前，我国对公共管理责任的追究尚未同行政责任区分开来，而行政问责通常只是针对个人追责，缺乏对部门的追责，这就导致部门缺乏被追责的压力，履行责任自然就不会积极主动。3.缺乏有效的政府公共管理责任监督机制。有效的政府公共管理责任监督机制应当能够充分发挥多元监督主体的作用，让社会非政府组织、社会舆论、公民等都参与到责任监督中来。但是当前我国政府信息公开制度不完善，公民参与公共管理的渠道并不通畅，使得社会、公民等对政府责任的监督难以发挥作用。
(三)政府公共管理责任追究不力“责任”包含两层涵义，其一是应当履行的义务，其二是未尽应尽义务应当承担的责任，“责任追究”针对的就是后者。我国政府公共管理责任的追究不力表现为:1.责任追究的时效性差。首先，由于缺乏有效的事前监督机制，责任追究再现出较为明显的滞后性，在权力授予时不能同时进行责任监控，往往只有当失职行为发生后才进行责任追究，此时事件已经发生，损失已经造成;其次，追究责任的程序过于复杂，尤其缺乏重大事件责任处理的便捷程序，在事件产生的很长时间内公众都难以看到处理结果。2.责任追究的可靠性差。一方面，公共事件发生后，政府部门总是力图封锁消息、推卸责任，在难以实现的情况下也往往是有限制的公开消息，这就导致责任追究难以进行到底，一些当事人未能受到应有惩处;另一方面，责任追究的程序也不够公开透明，重大事件发生时，一些官员往往是当时受到处罚，等到事件平息后又重新委以重任。3.责任追究的效果不明显。责任追究应当达到两个目的:其一是对失职行为进行补救，减少失职造成的损失;其二是对责任者进行惩戒，使其他责任者更好的履行责任。但由于我国政府公共管理责任追究的滞后性，只有在失职行为发生后才能追究责任，往往难以有效减少损失;同时，在追责过程中又常常存在“重罪轻判”的现象，致使许多责任者未能受到应有的惩戒，降低了责任追究的效果。
二、我国政府公共管理责任机制缺陷的成因分析
(一)政府体制层面的原因1.政府职能定位不准确，导致政府部门责任范围模糊。多年来，我国一直不断推进行政体制的改革，近年来更是借鉴西方新公共管理的经验，推动公共行政从“行政”向“管理”转变，政府从微观市场主体逐渐向宏观市场调控者转变，在传统体制下许多由政府提供的服务或由政府进行管理的领域，现在都不同程度的引入市场化，由私营部门接收。这基本符合国际公共管理改革的共同趋势，是符合时代需求的。但是，问题在于我国的改革尚处于初级阶段，许多领域尚未能进行科学的调查研究，因此，到底哪些领域适合由政府干预、干预适合到哪种程度，哪些领域适合引进市场、引进市场后应当如何监管、公共服务市场化后公共责任如何等一系列问题尚未能解决。这就导致一些边缘性政府部门职能定位不清，责任范围不明，更谈不上责任的实现了。2.制度不完善导致政府公共管理责任虚空。在政府的责任实现过程中，制度发挥着关键性的作用。良好的制度与规范可以敦促人们抑恶从善，不良的制度则可能会抑制人行善的美好愿望，甚至会使人们弃善从恶。美国著名学者戴维·奥斯本曾指出:“我们相信问题不在于政府中工作的人，问题在于他们工作所在的体制。……多年来，我们结识了上千名政府公务员，他们中的大多数，虽然肯定不是全部，是负责的，有才能的，立志献身的人，只是受制于陈旧体制的桎梏，创造性得不到发挥，精力遭到浪费。”我国政府公共管理责任虚空，归根到底在于制度的不完善。从宪法的规定来看，人大的地位是至高无上的，政府必须依法服从人大，接受人大的监督。但是，在现实中，人大的实际地位与法律地位很不相称。在有些地方，时有这样的情况:行政机关往往超越于人大之上，人大的工作往往受政府支配，或者人大往往成为政府“履行法律手续”，取得“合法性”的工具。有的甚至实际上是“政府领导人大”。人大在现实中的实际地位与法律地位很不相称还有以下表现:长期以来，党和政府的工作谓之“一线”工作，而人大工作则被视为所谓“二线”工作，从而使人大被置于“二线”的地位，这在实践上是对人大地位和作用的不应有的贬损。在这种状况下，政府的责任难以得到真正的体现。
(二)公共管理层面的原因1.公共事务分类管理不够科学，导致政府部门之间职责分配不清晰，争功诿过现象突出。公共管理职能本就是比较复杂的，许多领域具有不同程度的交叉性，加上我国地域广阔，又导致一些地域管理也存在交叉现象。第一、领域交叉。领域交叉一方面是由于某些行业本身具有的双重性甚至多重性质所致;另一方面，我国政府部门之间的权责划分不科学是其主要原因，传统行政体制下，我国公共管理即是公共行政，凡事以行政命令为主，极少有分类、科学管理。推进公共管理改革之后，各部门之间为了部门利益，千方百计地争取行业管理权，在一些掌握资源丰富、支配对象广泛的行业，各部门更是展开了激烈的争夺，有时甚至看似不相关的部门也能找个牵强附会的理由，企图在某一领域分一杯羹。在各部门的持久博弈之下，通常导致的情况是几个部门对某一行业具有共同的管理权或是对某一部门具有共同的领导权，这就导致了部门之间常常在有利益的时候就争着领导、争着管理，在需要履行责任的时候就相互推诿，“踢皮球”。第二、地域交叉。我国国土领域广阔，地形复杂，山川相连、河流交错，致使某些地方仅仅以行政区划为准进行管理是难以实施的。加上在某些公共管理领域，由单一地域进行管理也是无效的。比如，长江污染治理问题涉及从四川到上海等诸多省市，单独由任何一个省都是无法解决的，下游治理上游污染不行，下游污染上游治理也不够，因此需要沿江各省市协调配合共同行动。但是，这往往需要不同地域之间高度的协调，尤其是一些领域投入大，见效慢(如江河治理)，容易分配责任，难以分清利益，很多部门寄希望于别人多投入，自己多收利，这就加剧了公共管理责任分配的不清晰问题。2.公共管理责任实现的激励机制缺乏，导致责任实现的动力不足。责任的实现意味着责任主体自身利益的牺牲，故而责任主体总是不能自觉的履行责任，而是设法逃避责任。政府公共管理责任的实现也是一样，政府部门及公共管理者也有其自身的利益需求，也难以自觉履行责任，因此需要有来自责任主体之外的驱动力，激励责任主体自觉履行责任。事实上，追根溯源，公共权力的行使本就是与公共责任的承担相对应的，从理论上讲，权力与责任应当是一种平等的交换，拥有多大权力就应当承担多少责任，公共管理主体作为公共权力的行使者理应承担公共责任，而不应当追求额外的回报。然而，随着法制的日渐健全，公共管理主体日渐难以直接通过公共权力的行使获取自身所需的利益，而是通过工资、补贴等各种薪酬福利的形式获取报酬的，对于公共管理者而言，他们付出的就是每天正常的工作劳动，得到的就是每月照发的工资薪酬。这种劳动关系掩盖了公共权力运行过程的本质，掩盖了公共权力与公共责任之间的关系，淡化了公共管理者的责任意识。并且，政府部门本身缺乏有效的激励机制，工资福利与个人表现不挂钩，干多干少一个样，干与不干一个样;作为公共事业单位的公共管理者还享有与国家公务员一样的待遇，一经进编，除非犯有严重错误不被开出，常常都是一直到退休，是实际上的“铁饭碗”。这就使得政府部门工作人员缺乏工作积极性和主动性，更不用说主动承担公共责任了。3.政府部门管理沟通渠道的不畅，导致责任追究的压力不大。在这个信息化的社会，信息的传播方式是多种多样的，社会公民之间的信息互动是频繁而积极的。在这种情况之下，我们政府部门的管理沟通渠道却并不像理论上讲的那样畅通。这是由多方面原因造成的:其一，长久的高度集权体制下，政府缺乏沟通意识，对社会呼声的回应不够主动;其二，多年自上而下传达信息的习惯，公民缺乏自下而上反映信息的渠道和能力;其三，政府对信息的严格控制，使很多情况下社会难以了解事情的真相。沟通渠道的不畅，产生的后果也是多方面的:第一，政府高层难以听到来自社会底层的声音，造成公共政策严重失真，而一些部门和官员的责任却没有受到追究;第二，社会难以了解政府部门的一些事情真相，容易受到不良势力的利用，引发严重的社会问题;第三，对于一些公共事件的责任人处理难以形成监控压力，致使很多官员没有承担应有的责任，或是没有受到应有的惩罚。4.受传统政府体制的影响，政府部门之间存在着权责不对等问题。责任与权力时常是相伴而生的，享有权力就必须履行责任。然而传统政府体制之下，行政的“人治”色彩浓厚，部门之间的权责分配本就缺乏明确的制度规定，部门的权力大小通常受到部门领导人的影响，强势的部门领导人可能给某一部门争取到更多行业的管理权限，而由于缺乏具体明确的规定，这些权限通常并不与责任相联系。因此，过去这种现象时常发生，难免影响到现在政府部门的思想观念，各部门时常“跑关系”、“送人情”，争取通过制度外途径获取更大的资源支配权，而这又往往是部门逃避责任的主要原因之一。长期如此，就造成了部门之间的权责不对等现象，一些部门通过制度外途径获得了资源支配权限，却并不主动承担相应的公共管理责任，而要让他们负起责任，则是非常困难的事情。
(三)公共管理文化层面的原因受到传统行政文化的影响，我国政府部门仍存在较强的“官本位”思想，公共管理人员缺乏向人民负责的意识。加上西方享乐思想和生活方式的影响，公共管理人员的责任意识更显淡薄。1.受计划经济体制影响，政府公共管理人员一贯向上级负责，缺乏向社会大众负责的意识。新中国成立后，我国在很长一段时间里采用高度集中的计划经济体制，行政体制上采用韦伯式的官僚制。韦伯为代表的官僚制理论强调劳动分工、层级结构和对事不对人的法规制度，目标是提高政府效率。在这种官僚组织中，官僚的责任是严格遵守法规和程序，层层对上级负责。只要严格遵守程序，即使出了问题，官僚个人也不承担任何责任，而是由制度或政治官员负责。因此，这种官僚责任实质上是—种程序责任或过程责任，并不关注结果，官僚也不需对结果负责。时至今日，政府公共管理者仍深受影响，许多公共管理者不知道权力是大众授予的，只知道是上级的任命，从而仍抱着一种“对上级负责”的心态，而不是对大众负责，对公共利益负责。2008年3月，安徽阜阳出现大量“手足口病”病例，市卫生部门竟然隐而不报，导致病情蔓延，更多人感染。可是事后面临社会舆论的谴责，当地有关部门却声称，他们并没有违反规定隐瞒病情，因为严格根据规定的细则来说，“手足口病”不属于必须上报、公开的疫情。言下之意，他们是根据规定来办事的，不需要负什么责任。可见，某些政府部门仍死守着对上级负责的观念不放，脑子里根本没有公共利益的观念，更没有向社会负责的意识。2.受传统行政体制下“全能政府”思想的影响，公共管理者缺乏市场意识和服务意识。传统体制下，政府是全能的，上至国家规划，下至家庭婚姻，无所不管、无所不能，在这种体制下，政府对公共事务的管理通常都是采用行政手段进行的，没有“管理”与“行政”之分。加上当时特殊的政治形势，社会大众容易被政府动员，而政府的公共责任履行却极少受到社会的关注，更谈不上责任追究了。于是，行政人员养成了不良行政习惯，在行政过程中极少考虑政府应当履行的公共责任，这种习惯的不良影响一直持续到现在。当前，我国公共管理改革正使得部分公共事务开始由“行政”向“管理”转变，公共部门在引入市场机制的领域有时也是平等的市场主体，在很多领域，公共部门不再是高高在上的“官”，而成了平等的“民”，有时还直接负责公共服务的提供。这种新的管理体制与管理方式，要求公共部门及其管理者转变思想观念，增强责任意识。3.受西方人生观、价值观的影响，一些公共管理者追求享乐，责任意识日渐淡薄。改革开放以来，一部分政府官员成为拜金主义、享乐主义的俘虏和、极端个人主义的信徒，丧失了最起码的公共责任意识。表现出有德不遵、有法不依、有纪不守、任意执法，不依法行政，执法不公等等政府公务人员责任缺失的特征。邓小平在分析中国政府的作风时指出，一些政府工作人员“高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法”。
1.从组织体系角度分析
人事档案管理工作是我国组织、人事工作的一个重要组成部分。作为一种重要资源，人事档案信息在我国行政决策、社会管理中发挥着十分重要的作用，为实施我国“人才兴国”战略提供了重要信息基础保障。《中华人民共和国档案法》规定“档案工作实行统一领导、分级管理的原则”，中共中央、国务院《关于进一步加强人才工作的决定》明确了“党管人才”的原则，我国现今普遍适应的《干部档案工作条例》(1991年4月2日中央组织部、国家档案局)中也规定：干部档案由具有干部管理权限的组织实行统一管理，分级负责。人事档案的管理应在党和政府的统一领导下，由政府通过制定相关的法律法规、政策方针对人事档案管理重大问题进行统一规划和调控，统一提供人事档案公共信息利用服务。对我国人事档案实行集中统一管理，是人事档案属性和建设中国特色社会主义人事档案管理体系的重要体现，也是我国人事档案管理的总原则。
2.从人事档案管理环境分析
人事档案自形成伊始就不是，也不可能是独立的卫士。在社会发展过程中，人事档案管理不可避免的会受到许多因素的影响和制约，包括社会因素、法律因素、技术因素，人的因素，等等，这些都影响着人事档案管理服务的内涵和人事档案管理服务的能力。为什么在封建社会时期人事档案毫无疑义就是君主控制臣民的工具，而在当代社会关于人事档案知情权等问题却不断被提出？这与社会因素等的变化、发展不无联系。同时，人事档案管理本身也包括了对人事档案实体、人事档案信息、人事档案管理设备、资金、人员的管理，它离不开人事档案（或人事档案信息）的形成者、形成事由，及技术因素等。因此，人事档案管理过程中应注意与其周围环境的协调。
3.从人事档案信息内容角度分析
针对人事档案本身而言，全面反映人事档案相对人特征的信息是系统的，缺少了人事档案相对人成长过程中某阶段信息的人事档案不能全面反映人事档案相对人的整体面貌。人事档案管理是一个庞大的系统工程，在管理人事档案和改革人事档案管理的过程中，应当要注意用系统的观念对其自身及所处的环境进行全面、系统的分析。人事档案管理不是单纯地累积和保管人事档案材料，其核心是以原始的人事档案材料为基础，对反映人事档案相对人特征的信息进行重新组织、系统加工和优化，并提供人事档案信息利用服务。
4.从人事档案来源分析
一方面人事档案信息依附于特定的载体而存在。人事档案信息是在人事、组织等社会管理活动中形成的反映人事档案相对人主体特征的历史记录，人事档案信息依附于纸张、磁盘等特定的载体。另一方面人事档案信息依赖于组织、人事等社会管理活动而产生。公民如果没有参与到组织、人事等社会管理中，那么也就不可能形成人事档案信息。人事档案信息来源于组织、人事等社会管理活动，同时又为组织、人事等管理活动提供参考和依据。因此，在业务上，人事档案管理必须接受人事、组织等管理部门的指导。
二、人本管理原则
公民是国家的基础，保障公民权益是国家的根本目的。坚持“以人为本”，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点。在人事档案管理坚持人本管理原则，一方面人事档案管理服务工作要面向广大公民，重视与人民切身利益相关的档案材料的价值，建立覆盖广大人民群众的公共人事档案管理体系，让广大人民参与到人事档案管理的过程中来，接受人民的监督，通过多种形式为广大人民提供有效的公共人事档案信息利用服务，不断满足人们合理的人事档案信息利用需求，维护和保障社会公共利益与人民的基本权利。另一方面，在人事档案管理过程中，人事档案管理人员要本着以人为本，为民服务的思想，认真对形成的人事档案材料及其信息的准确性、真实性进行科学地鉴定与审核，鉴别其真实性、准确性，人事档案相关表格中记载的职务、职称、奖惩情况等都应与档案材料保持一致。同时，加强对反映人事档案相对人特征的客观性档案材料的收集，减少或控制主观性材料在人事档案中的比重，更要避免将随意性的材料混入人事档案。此外，在人事档案管理过程中坚持人本管理原则，还体现在对人事档案管理人员的尊重和保护。一方面要加强人事档案管理人员队伍建设，另一方面也要从思想上和行动上关心和爱护人事档案管理人员，促进、满足和维护他们自我实现的需要和权利，尽可能地发挥人事档案管理人员的自身优势，最大限度地为社会、为广大公民服务。
三、适度保密原则
关键词：人力资源管理；彼得原理；突破路径
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）23-0029-02
一、彼得原理
美国管理学家劳伦斯・J・彼得在其《彼得原理》一书当中，提出了这样一个发现即：在实行等级制度的组织中，每个组织成员都会晋升到他所不能胜任的那一级[1]。最终，组织中的每一个职位都将由一个无力胜任的人担任，组织的工作是由组织中那些尚未被提升到其无力胜任那一级职位的组织成员来从事和完成的，这种现象被称为彼得现象。彼得认为，随着组织成员越来越接近自身所不能胜任的职位，他们感到日益力不从心、焦躁不安，缺乏安全感，习惯于执行仪式化的组织行为，他们的创造力和进取精神受到抑制，成了“排队木偶”式的人物，最终成为影响组织运行的阻碍因素。
在不同类型的组织当中，组织成员晋升中的彼得原理现象引起人们的高度关注。彼得原理现象有哪些表现形式，是如何形成影响的，怎样避免彼得原理现象的发生成为组织管理者、管理学家所关注的问题。长期以来，我国的公共部门人力资源管理一直经受着彼得原理现象的困扰，结合我国公务员管理活动过程中遇到的问题，寻找出公共部门人力资源管理中低效问题的突破口，对于我国的行政管理实践活动有很强的指导意义。
二、我国公共部门人力资源管理中的彼得现象与成因
（一）彼得原理在公共部门人力资源管理中的表现
1.人力资源的不合理配置
公共部门的组织成员，因年资的积累，逐渐被提升到更高层次的职务上去，并最终到达他所不能胜任的那一级。在这一职级上，不胜任者占据了一定职位，却缺乏相关的能力，无法正常的完成本职工作；而因此空缺出来的职位，可能因为难以找到胜任的人选导致工作的失败。结果就可能形成墨守成规、不求创新、盲目服从的庸人治理局面，胜任者的晋升途径被阻塞，优秀人才得不到重用，造成了人力资源的不合理配置与浪费。
2.组织规模的扩张
职位上的不胜任者有几条路径可选来解决其不胜任的问题。一是选择让出职位，显然这是不能的，因为让出职位意味着丧失享受一系列福利、待遇的资格。二是选择一位能力强的助手协助自己，但这也行不通，因为不胜任者担心其过强的能力将会威胁到自身的地位。三是选择几位能力低于自己的人协助自己，显然这是常用的做法。因为不胜任者借此可以增加自己控制的人数，巩固自己的地位，增加自身掌控的资源数量。结果是组织成员的数量急剧增加，组织规模不断扩大，组织运行成本上升。
3.组织运作效率低下
不胜任者因为缺乏相关的能力，无法抓住问题的根本，将个人精力过多的放在无关紧要的琐事上，过分关注细节而不能从整体上把握问题。若上司已到达不胜任的阶层，他或许会以过程（职业的机械行为）来评判部署[2]。组织领导者更加强调成员对自己的忠诚与服从，强调仪式、规范，强调组织内部的一致和谐，而弱化组织服务效率的地位，发生逆向考核的现象。组织的内耗将会增加，最终的结果将是组织缺乏良好的文化氛围，缺乏进取的斗志和信心，偏离既定的目标，并导致组织运行的低效。
（二）我国公共部门人力资源管理中彼得原理现象的成因分析
1.科层制的公务员管理制度
我国的公务员制度，将我国的公务员分为了自国务院总理至办事员的十二个职务和十五个级别，是典型的金字塔结构的组织。其强调上级对下级的层级控制，管理的基本职能是控制，组织内信息的传递是自上而下式的，导致组织反应迟缓，产生组织机构重叠和等问题。决策权和组织资讯由高层的管理者控制，命令由决策中心，然后依托于纵向的层级和横向的部门来推行，以便指挥和命令得到有效地控制，组织内层级分明，层级壁垒森严，满足了彼得现象发生在等级制度组织中的条件。
2.论资排辈的公务员晋升制度
组织成员要晋升到上一层级的职务上去，必须具备下一层级职务的工作年限，逐层向上提升，这就形成了注重年资的晋升方式。这种论资排辈的年资晋升制度满足了彼得原理发挥作用的条件之一，能力平平却具备较长工作年限的组织成员最终走向他所不能胜任的较高级领导岗位，而具备相应能力的资历较浅人才却因此得不到合理使用。欧文・休斯认为，根据资历选拔人才的制度要么意味着绩效是无法衡量的，要么意味着在行政工作中每个人都有相同的绩效，这是一种几乎只保证产生庸才的制度。
3.公职人员任用上的非公正性
彼得认为，有两种方法可以使组织成员更快的被提升到他所不能胜任的那一级职位上，这两种方法分别被称为“推”和“拉”。所谓的“拉”是指组织成员通过与等级制度中其职位在其上面的一个人的血缘、婚姻或熟人关系而得到提升。而“推”的方法则常常是组织成员通过不断学习和接受培训而达到更高层级的任职条件。领导者在任用下属的过程中，可能会将更多地职位留给忠诚于自己的亲信、下属，在人员任命问题上的人治色彩浓厚，出现任人唯亲、裙带关系、山头主义等一系列用人的弊端，加速了成员晋升到不胜任职位上。
4.横向晋升导致的不胜任
我国的公务员职位分为领导者和非领导者职位，在非领导者职位上表现突出者可能因为较好的工作业绩而被横向晋升到领导者职位上去，这个问题的结果往往是专业化人才无法发挥自身所长，由于其不具备相应的领导、协调能力，不能成为一个合格的管理者，而空缺出来的职位难以寻找到适合的继任者。许多情况下这种横向的晋升使许多优秀的人才落入职务晋升中的彼得陷阱之中，成为平庸的管理者和不当晋升的牺牲品。
三、我国公共部门突破彼得原理的路径探析
（一）建立扁平化的组织结构
改变传统的科层制组织结构，建立以分权、减少管理层次为核心的扁平化的组织结构使彼得原理失去发挥作用的组织基础，成为突破彼得原理的重要途径。扁平化的组织以横向发展的工作团队为核心，向地方或地方部门分权，实现了权力的下移。扁平化组织本质上可被视为是一知识体系，其竞争优势的建立主要在于如何通过在一个精益的组织内，对组织所拥有的知识、信息进行整合、创造和管理，从而更直接地面向市场、面向用户。扁平型组织使得上下级沟通充分和迅速，有利于员工的发展，可以提高决策的民主化，提升组织面对和回应问题与顾客多样化需要的能力[3]。在扁平化结构的组织当中，组织成员将向专家化的成员角色转变，减少追求更高职级的行为动机，从而有效地避免陷入彼得陷阱之中。
（二）建立科学的晋升机制
建立科学的公务员晋升机制，其前提就是进行职位的优化设计。首先，要进行组织工作流程和内容上的再造，简化工作构成，降低工作内容在操作上的难度，使相关人员能胜任其原先不胜任的职务。其次，要科学合理的制定职位说明书，改变以往粗略的职位说明，明确各个岗位所必须承担的责任，细化各个岗位对具体的管理能力、业务水平、学历等不同能力的要求，做到因事设岗、因岗定职、因职选人，选择最为匹配的人员走向工作岗位。最后，在人才的选拔上要引入竞争机制，进行公开选拔、民主推选公职人员，使合适的人才脱颖而出，使组织成员可以横向流动、纵向流动。人员的晋升要强调其绩效考评的结果和可胜任性，弱化对于年资的要求，使具备相关资质却资历尚浅的组织成员能有更多的机会到达合理的职级层次，减少人力资源的闲置成本，提高优秀人才的工作积极性，使公务员的晋升路径更加多样，晋升机制更具弹性。
（三）建立合理的考核与奖惩机制
在管理学界有句名言：你考核什么你就能得到什么。因此，转变考核方式、完善考核内容，成为突破彼得原理的一大重要路径。刘云山在全国部长会议上强调，要全面考核干部的德、能、勤、绩、廉，真正把那些忠于党和人民、综合素养好、能力过得硬、群众信得过的干部选拔到领导岗位上来。对于领导干部的选拔，要在科学考评的基础上公开进行，并做好反馈工作。建立领导岗位试用期制度，因为前期考核的结果并非一定是准确的，对于无法胜任新职务的组织成员，要及时调整其工作岗位。考核机制配合相应的奖惩机制才能产生良好的效果。对于考核的结果进行科学的分析，并帮助被评估者限期内做出改正。限期内无法做出改正者，要取消其相应的奖金作为惩罚，限期不改者考虑对其进行降级使用。
（四）建立复合的激励机制
要转变过去以职务晋升为主的激励方式，建立复合的激励机制，可从以下几个方面着手。首先，对于公务员的职务与职级晋升并重，对于不适合担任领导职务的组织成员，可以晋升其职级来提高他在组织中的地位和相关待遇，做到既能留得住人才，又能避免其陷入职务晋升中的彼得陷阱之中。其次，实行宽带薪酬制，即用较少的工资等级、较大的工资级差形成新的宽带化的薪酬结构，使有能力的组织成员能在非垂直晋升的情况下，有机会获得更高的工资报酬。如此可以避免有些组织成员陷入晋升过程中的彼得陷阱，在最合适的岗位上体现出更大价值，有效避免了人人走官途的拥挤现象。最后，做到物质奖励与精神奖励并重。根据马斯洛的需要层次理论，尊重和自我实现的需要是更高层次上的需求。组织要形成尊重知识、尊重人才的氛围，增加成员对组织的归属感，满足其精神上的需求。
（五）建立系统的培训机制
培训就是为了增加员工和管理者的知识、技能和能力所进行的一系列活动，以便他们能够更好地胜任工作[4]。管理学家彼得・德鲁克认为卓有成效是可以学会的，组织成员要随着工作内容的变化学习不同的知识，成为能称其职的角色。对组织成员的培训既包括上任之前的培训，也包括在任的培训。培训的内容既应包含理论上的知识，也要包括行政实践中的操作实务。建立学习型的组织，定期或不定期的进行轮岗培训，让轮岗成员对新的工作环境和业务有所了解，补充新的知识和能力，使其对未来的岗位有一个清晰的了解。当其开始在新的岗位工作时，会减少不胜任的机率。再就是对公务员服务意识的培训。公务员的“官本位”意识应随着政府功能由管理转向服务向“民本位”意识转变，公务员在履行国家公务时，必须坚持群众路线，要将自己的公务行为与社会的价值取向、群众的利益取向高度统一起来。
参考文献：
[1]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2005：276.
[2]郭巧梅，李会欣.我国公务员晋升的彼得原理现象解析[J].内蒙古农业大学学报：社会科学版，2009，（6）.
2008年我国南方遭遇了百年不遇的冰雪灾害。在党的坚强领导下，举国上下万众～心，奋起抗击冰雪灾害，打响了一场特殊的战争，并取得了最终的胜利。这场抗
击冰雪灾害的战斗给应急管理研究留下了深刻的思考：(i)体现了应急预案的被动性和有限性。即应急预案难以充分预料危机事件复杂演化中的具体问题，应急决策比应急预案更需要引起管理机构的重视；(2)突出了应急管理中的资源配置问题，尤其是事关民生的食品、卫生和安全等关键性资源配置的应急决策问题。资源配置问题既是一个科学问题。同时也是一个关乎伦理的复杂性范畴。解决这样的复杂性问题，不仅需要提高预案的针对性和科学性，更需要规范应急管理中资源配置的基本原则，从而为决策者和应急管理机构的应急决策提供必要的决策支持。
一、公共危机应急管理资源的属性
公共危机应急管理资源是指公共危机应急管理中能够在短时问内迅速征调或积极响应的全部各类资源的总称。公共危机应急管理资源有自发资源和公共资源两种类型，有人、财、物、信息等存在形式。人力资源主要包括决策指挥人员、参谋咨询人员、后勤辅助人员、媒体人员等，是应急管理资源中的核心资源和最宝贵资源。人力资源主观能动性的发挥是决定物、信、财等资源的效用与效能的关键因素。信息资源是公共危机相关信息及其传播途径、媒介、载体的总称。信息资源具有双向性，一方面，政府要依靠信息资源直接影响群众、调动群众。另一方面，政府要借助信息资源了解群众的现状与需求，进而借助信息资源驱动人、财、物等资源间接满足社会需求。物质资源是指基础设施、应急救援物资、技术装备等以物质实体形态存在的资源。它是各种管理方案落实到实处的物质基础，还是信息资源的物质载体和应急管理的物质保障。财政资源包括用于公共危机应急管理的各种财政预算、基金、保险、补贴、专向拨款等以货币或存款等形式存在的资源。财政资源是调动外部或间接资源的总枢纽，是影响应急决策自由度的重要因素。
充足的财政与物质资源储备是公共危机应急管理的必要前提条件。危机状态下，财政资源转换为物质资源受到多种条件的约束。一是时间约束，即转换需要一定时间；二是价格约束，危机状态下的价格将被扭曲，严重偏离价值规律；三是供给约束，即所急需的物质资源并不容易直接得到。因此必须重视物质资源的储备。但是，并非仅有物质资源就可以应对公共危机。相对于公共危机的属性，物质资源储备很难做到充足和万元一失，因此，必须重视财政资源与物质资源在结构和总量上的协调，做到保障有力。
二、公共危机应急管理的属性
公共危机是指对社会公众或社会正常秩序、发展进程等构成巨大现实损失或潜在危险的事态。它具有突发性、紧急性、不确定性、社会性、扩散性和破坏性等基本特征。公共危机基本属性的本质在于其产生与发展必将产生一系列需求与供给的矛盾，从而致使原有社会平衡体系的失衡。公共危机的实质是以资源为基础．以人类社会为核心．以价值规范和生存发展秩序为主体的原有社会平衡体系的破缺。公共危机既有风险性与破坏性，又有机遇性与建设性，两者是紧密相连的。危害与破坏之中孕育着建设性和新的机遇。危机是危险与机遇的统一，人类社会就是在不断克服危机之中颠簸前进的。因此，从这个意义上说。公共危机是人类社会自我完善的一个契机。
公共危机应急管理是指公共管理机构针对潜在的或者当前的危机，在公共危机发展的各阶段而采取的一系列计划、组织、指挥、协调和控制等活动，以期有效预防、处理和化解公共危机。公共危机应急管理具有主体多元性。以法律和行政手段为主，辅之以经济手段，追求社会公平、公正、安全、秩序和稳定等内在的平衡。受到公众监督和约束等特征。公共危机应急管理目标的实质是在最短的时间内。以最小的代价重建社会平衡体系，并维持其发展运行。公共危机应急管理的目标存在两个层面，即满意层面和最优层面。满意层面是指公共危机应急管理以维持现有社会平衡结构体系为目标。重点在于恢复。效率、经济、稳定和可靠等目标是其内在基本要求。最优层面是指公共危机应急管理在满意层面基础上，以可持续发展为基本要求，不仅力求实现目标过程中的最小代价、最快速度、最少失误、最高效率等最优准则，而且以积极的态度对待公共危机。主张在危机中寻找机遇，变危机为契机，重点在于建设。
三、公共危机应急管理资源配置原则
1．以人为本原则。以人为本指明了公共危机应急管理“为了谁”和“依靠谁”。在公共危机应急管理中．以人为本就是把保障公民生命安全和生存发展环境作为首要任务，增强公民的危机意识和自咎互救能力；坚持以人为本，就是尽量预防和控制公共危机事件发生，当危机发生后用最有效的措施保护人，尽最大努力挽救生命和安全，而无论代价有多大，这是公共危机应急管理的最高准则，也是公共危机应急管理整个过程和一切活动的根本出发点。
2．效率性原则。公共危机的属性决定了效率是公共危机应急管理的生命。效率性原则具有两方面的含义：一方面，时间上的效率性至关重要，公共危机一旦发生，必须迅速反应．全面调动资源
开展危机救治，缓解各类资源的供需矛盾，恢复正常的社会秩序，重建社会平衡体系。另一方面，资源的配置与使用效率不可或缺。从资源角度看，公共危机应急管理是一个资源储备与消耗补充的全过程。在该过程中所消耗与占用资源带来的各种成本的总和就是公共危机应急管理的成本。因此，只有在资源配置过程中有效、合理、充分地使用资源，不断降低耗费与占用资源所带来的无效成本、沉没成本、机会成本等各项成本，才能满足效率性原则。
3．可持续原则。公共危机既是风险，又是机遇。公共危机对原有平衡体系的危害与破坏也孕育着改革与发展的良机，是社会进步与自我完善的契机。进行公共危机应急管理．要兼顾长远．不能以牺牲长远利益作为代价。公共危机应急
管理中的资源占用与消耗必须与社会经济发展状况相适应。必须把危机管理同经济发展结合起来，与以人为本的发展结合起来，把公共危机应急管理策略有机地整合到国家方方面面的可持续发展战略之中。
4．公平性原则。公共危机应急管理不仅要注重效率，更要重视公平。这是公共危机应急管理的内在本质要求。尤其在公共危机应急救援资源配置时更要如此。公平不是平均，公平要有主次。在公共危机应急管理中的资源优化配置中，要把握整体的平衡，抓主要矛盾，调动一切资源，尽最大努力满足最普遍、最基本、最强烈的资源需求，以主要矛盾的解决来全面缓解次要矛盾．避免各类资源需求矛盾之间的相互激荡。要把握主要矛盾和次要矛盾的关系，重视不同环境下不同群体对不同资源的特性需求，以及相互之间的关联，有选择、有重点、有次序地逐步化解各类次要矛盾，消除局部失衡现象。
5．管控结合原则。公共危机应急管理中的资源配置，要坚持统一指挥，注重关键资源的控制，全面提高资源配置效率。为确保对公共危机的控制，决策机构必须集中时间精力和有限资源，抓主要矛盾，确保对主流信息、安全人才、安全设施、基础设施、应急救援物资等核心资源的控制，实现其科学优化配置与快速有效调度，保障总体局面的稳定与控制，从而为公共危机应急管理的其他工作环节提供坚实可靠基础与强有力支撑。同时，还要围绕危机事态的发展变化，将以控制为主和以管理为主的两种资源配置方式统筹结合起来。这是将公共危机应急管理与et常公共管理有机结合起来的必然要求。
6．协调性原则。公共危机应急管理中的资源配置过程本身就是一个依照资源属性，对各类资源及其供给和实际需求进行协调的过程。公共危机应急管理中，各类资源的所有者性质不同，职责不同，价值与利益取向也会有所差异，而且在应对公共危机的介入方式也不尽相同。有效的协调必须把个体的、局部的力量聚合成整体的力量，发挥资源整体的最大效用。因此，公共危机应急管理资源配置必须坚持协调性原则，整合各种资源，并对各级各类资源进行统一指挥、有效协调，发挥整体功效，提高效率资源配置和运行效率。
7．稳定性原则。社会平衡体系的平衡与稳定是相对的，必须明确区分和正确对待发展中的适度失衡与失稳。一方面。公共危机应急管理中的资源配置如果一味地追求稳定与平衡则违背了客观发展规律，易丧失发展与完善的机会。另一方面，并非环境发生变化或一出现失衡或失稳就意味着公共危机已经出现。必须判断该变化是否已经冲击到组织体整体的基本目标，并严重影响其发展。否则，对公共危机的过度反应不仅会浪费资源．而且容易导致其他不利于发展的失衡或失稳，甚至激化矛盾。
8．开放性原则。公共危机应急管理能力不仅取决于现有资源的种类和数量．也取决于对所需资源的协调获取能力。在公共危机应急管理中，一方面在努力提高公共资源配置效率的同时，还要发动群众积极参与，进一步提高资源配置效率，提高资源的吸纳能力。另一方面，要寻求外部资源协助，同时必须密切关注其他范围的公共危机，及时提供支援与帮助，以期达到预防与控制的结合，最大程度地减少损失。公共危机应急管理中的资源配置，要将内部资源外移，以便在不同区域和范围内得到整合与共享：还要将外部资源内移，增强所需的关键资源的可得性。
建立和谐社会是当下政府公共管理价值目标的终极取向。从古至今，政府拥有着对整个社会强大和有效的控制力量，社会秩序的保障和供给也一直是公共管理的基本要义。一切政府权力的运用，都优先服务于社会秩序供给的目标。所以人们把构建和谐社会目标的实现寄托在行使公共权力者———“政府”的身上。在当下市场经济条件下，社会和谐与社会生活的各个领域都有着密切的联系，也是社会经济、政治和文化有序协调发展的重要保证。因此，可以说，伴随着社会政治、经济、思想文化的发展，建立一种完善的社会制度需要有序与和谐，也是当今各国政府的基本职能。
充分发挥政府的公共管理能力是构建社会主义和谐社会的重要手段。建立和谐社会的前提要件是全体社会成员对公共价值观的认同。这里所说的不是平均主义和以牺牲效率的公平，而是在整个社会中，使个人在国家整个社会变化中自我的发展得到实现，个人权益有所保障，国家经济得以持续健康的稳步发展。然而当前在我国政府构建和谐社会的进程中，市场经济虽然取得了举世瞩目的成就，但是对市场的规则制度却仍然没有建立和完善起来，这就会对人民应有权益的获得上得不到应有的保护。在这种情景之下，政府在公共管理层面上面对的不仅是引导和规范社会组织的任务，而且还需要在各种社会组织与公民个人的交往行为中承担起维护社会公平和社会公正的角色。建立和完善一个能够使政府、社会组织和公民个人都能够有效地发挥和遵守的制度框架，显然，对于促成这一制度框架不是任何一个社会组织和部门所能够做到的，只有掌握公共权力的政府才有能力建立和完善这一制度框架。换句话说，中国社会主义和谐社会的促成必须在政府的主导下才能够实现。
二、社会主义和谐社会内容的公共管理价值
和谐社会的美好蓝图———一个“公平正义、民主法治、安定有序、诚信友爱”的社会。这个美好蓝图从伦理学角度来看，展现出伦理学在当今政府实现有效管理中的重要意义。
1.公平正义
“公平正义”是人类追求美好社会的永恒主题，也是当今我国政府实现社会主义和谐社会的核心价值观所在。实现社会的公平正义，关键在于如何妥善处理和协调各种利益关系以及如何合理的分配社会利益，这种情况下就要求作为公共权力主体的掌握者在管理活动中将公平正义自觉地从外在的约束内化为自身认为合理和应当具有的伦理道德品质，自觉地树立作为政府公共权力掌握者的公平正义形象，主动地承担起维护社会公平正义的责任，公平处事、平等待人、妥善协调好社会各个组织利益的关系，营造出和谐的社会组织成员氛围。进而推动社会主义和谐社会的实现。
2.民主法治
民主体现的核心内涵就是：“保障人民的各项权利与自由的实现”。使民主观念内化为自身的道德意识并有效付诸实践，公共管理者要以民主观念来保证公众民主意愿有畅通的表达渠道，以使广大人民群众的意愿得以实施，这就为社会主义和谐社会最终的实现打下根基。法治在构建和谐社会的过程中占据着至关重要的地位。可以说，没有法治就不会实现社会的和谐。从伦理学讲：法治是一种他律。在当今市场经济迅猛发展的形式下，使法治的他律最终内化人们自身具备的道德意识，对社会主义和谐社会的实现有着极为重要的意义。
3.安定有序
一个动荡不定、各种矛盾凸显的社会，是无法实现人们之间和睦相处，整个社会的和谐局面也就无法建立与完成。从另一个角度说，一个和谐的社会，必然要有条不紊的社会生活秩序和安宁稳定的社会政治环境。社会是不是安定有序，与掌握和实施公共权力主体的道德水平有着密切的联系。公共权力主体所具备的行为道德是社会的主体道德，在社会中有着极强的示范效应。“官德好，则民德好”。表达的意思就是整个社会如果有了优良的道德意识基础，社会就会安定有序，就会长治久安。所以说没有共同的价值理念，没有优良的道德意识，在社会和谐上是无法得以实现的。
4.诚信友爱
宋学家朱熹认为：“诚者，真实无妄之谓。”要求人们修德做事，必须效法天道，做到真实可信。简言之就是：说真话，做实事，反对欺诈、虚伪。程颐认为：“以实之谓信。”可见“，信”不仅要求人们说话诚实可靠，切忌大话、空话、假话，而且要求做事也要诚实可靠。而“信”的基本内涵也是信守诺言、言行一致、诚实不欺。一个优良的政府信任关系对社会成员之间的诚信友爱品格的养成占据着重要地位。由于政府的独特作用使它更有利于赢得公众对政府的广泛信任；有利于社会成员之间信任关系的确立；有利于感召和引导社会公众自觉塑造诚实信用的品质，进而推及到整个社会诚信友爱氛围的形成，以最终实现构建和谐社会的终极目标。所以说：掌握着公共权力的政府主体要在构建政府信任关系的主动性、自觉性、积极性，强化合理行使权力社会道德意识上下工夫，为建立起社会主义和谐社会的信任关系方面要做到率先垂范。
三、社会主义和谐社会的公共管理价值原则
“政府追求的最终目的就是为人民提供最大的幸福”，体现出政府在“构建和谐社会”中的本质要义。因此在以人为本、和谐原则指导下构建的社会应是一个人性化的价值载体，无论是在目的性管理价值、还是在手段性管理价值上，都是以人的需要即满足人的需要为指归，通过加强政府公共管理能力和制度创新与设计为和谐社会的构建与人的全面发展创造良好的环境。因此，面对当前我国社会主义市场经济条件下和转型期的社会现实，构建社会主义和谐社会，政府公共管理应该坚持以人为本、和谐的公共管理价值要求与原则，具体内容应包括以下几个方面。
1.公共管理必须坚持“以人为本”原则
我国政府所进行的公共管理“必须坚持以人为本，始终把最广大人民群众的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。”政府确立的公共管理———“以人为本”的基本理念，就是一切以全体人民群众的福祉为指归。其出发点就是强调：对人民负责，为人民服务。根据以人为本的宗旨意义，政府所进行的公共管理要本着维护好、实现好、发展好最广大人民群众的根本利益，不断地满足最广大人民群众日益增长的物质文化需要以及不断促进人与人、人与社会的和谐发展。
2.公共管理必须坚持维护社会和谐与秩序原则
社会的有序与和谐，是特定社会历史条件下人类得以存在和发展的基本要件和依托的保障。同样任何一个具体的人，如果不能得到社会政府组织的支持，想获得常人的生活就很难以实现。所以人之所以为人的本质就在于人具有社会性。人所具有的社会性离不开组织性。社会政府的公共管理的价值就体现于优化资源和利益的产出与分配社会。正如英国社会学家科亨所概括所反映出的社会经济、政治、思想文化等等方面的有序与和谐：一是人们的行为具有相互吸引相互补充和配合的互动特点因而是有序和谐的；二是社会生活的稳定性，政府的公共管理持续的维持某种状态的过程；三是社会公共活动的各种因素是可测的；四是社会的可控性，即社会体系中存在着各种调控因素，包括限制和禁止性因素。总之，维护社会有序与和谐，是政府公共管理的基本价值诉求与和谐社会目标的统一。
3.公共管理必须坚持社会公平与正义原则
社会主义和谐社会是所有公民在人格上、权利上和机会上平等的社会。所有的公民都是独立的人格，都是社会的主人，他们在政治上、经济上、文化教育上享受同样的权利和机会。所以我们讨论的社会主义和谐社会的公平与正义，应该体现为社会和谐与人民共同享有；而公共管理的服务宗旨是向社会提供及合理分配公共物品，提供及分配公共物品也就是我们所说的提供与分配社会创造的价值。伴随政府公权力的介入，公共管理对社会所存有价值的分配也就具有了权威效能。单从社会分配阶段过程分析，公共权利的分配属于社会利益的再分配过程。在当今社会历史阶段一次分配注重效率的情况下，作为社会利益再次分配的公共权力，对于实现社会公平与正义的方面有着极为重要的作用。为了实现公平与正义，我国的公共管理应该是使全体人民共同受益的公共管理，公共管理的过程应该能确保公共物品的共享性，在公共物品的提供上尽可能地缩小不同地区之间、不同社会群体之间以及不同的社会个体之间存在的差异，尽最大可能地满足社会中存在的弱势群体的共同需求。
【关键词】行政体制改革
1我国公共行政体制的现状
通过六次大的公共行政体制改革成效是明显的：通过改革解放和发展了中国的社会生产力，促进了社会主义市场经济的建立和完善，推动了经济的快速发展，创造了世界经济奇迹；政府的管理水平、管理能力明显提升，行政效率普遍提高；公务员素质发生了变化，尤其是专业化水平大大提高；作为政治体制重要组成部分的行政体制通过改革，在一定程度上推进了民主政治建设。
正如原国家行政学院党委书记、常务副院长，现山东省委书记姜异康所说：“中国已建立了基本适应经济社会发展要求、适合中国国情的行政管理体制。正是因为有了这样一个充满生机与活力的行政管理体制，中国的经济社会才会日新月异，蓬勃发展
但是，必须看到，我国的行政体制仍然存在不少问题。
1.1关系始终不顺
集中体现在内外关系上。政府角色和行政组织内部的相互关系，政府与企业、政府与市场、政府与社会公众之间关系，没有形成制度或规范的制度。比如，政府行政组织内部在机构设置、层级划分、分工协作、沟通方式、职能范围等方面也还存在着诸多部门之间协调性不足，机构重叠等诸多问题。直到现在，我国还没有自己的《编制法》。
1.2行政立法偏差
我国的行政立法存在片面追求法律工具性价值的现象，也就是说只把行政法规看作是政府管理的工具，而忽视了法是人民群众利益和意志的体现。这种工具性的立法指导思想甚至导致了一些地方或部门以行政立法的形式将自身利益合法化。
1.3行政执行违规
有法不依、执法不严、违法不究和执法不公的现象普遍存在。特别是一些政府行政部门、政府经济管理部门和垄断性行业，在利益的驱动下，利用职权或行业垄断地位助长权力进入市场和权力商品化，进而产生了以寻租为典型特征的“权钱交易”。
1.4选录机制缺失
以客观、公平、公正和能力竞争为特征的人才选拔录用机制、绩效管理与评估机制、晋升机制、奖惩机制和公共责任机制尚未形成，说白了我们现在的用人仍然是“人选人”，关键是“一把手”用人；就整个公务员队伍而言，公共服务意识总体不强，长官意志严重，唯上不唯下，缺乏开拓进取和创新精神。
1.5行政监督不畅
行政监督机制明显乏力，监督渠道不畅，导致了监督职能弱化，尤其是对主要领导，特别是“一把手”失去监督。同时，也导致了诸多“上有政策、下有对策”，“你说你的，我的”等政令不通、政令不畅的我行我素现象。
1.6行政成本过高
由于政府队伍庞大，直接管理的事务太多，加上财政预算制度不合理，政府预算的蛋糕越做越大；只讲投入不讲效果的官僚行为(如盲目的经济投资、各种达标活动、形象工程、政绩工程等)直接导致了政府资源的巨大浪费，也导致了许多地方政府，特别是乡级政府债台高筑。在这些地方，维持自身的存在和运行成了政府的直接目标(吃饭财政)。《南风窗》2008第14期上载文说，“现在我们的政府一年花的钱已经相当于3.7亿个城镇居民、12.3亿农民一年可以花的钱。政府财政税收约等于民间可支配收入总额的一半”。诸如公务用车、公款吃喝、公款消费、公费旅游，等等。
2西方新公共管理改革对中国公共管理借鉴和启示
2.1意识或理念借鉴
最重要的是：服务意识和服务理念；成本意识和成本理念。
学习企业精神，树立“服务”理念是新公共管理运动的一项重要内容。西方实行新公共管理的国家政府吸纳了“顾客满意”的经营管理战略，把现代企业经营理念运用现代公共管理活动。
新公共管理思想有助于降低我国政府的行政成本，从而提高公共管理的效益。首先新公共管理把管理的成本与效益有机地结合，推行横向的顾客介入机制，依靠顾客自由选择带来的压力来提高服务质量。
2.2组织结构设计借鉴
新公共管理一个重要的方面就是组织结构的创新。也就是说他们按照企业组织结构去设计公共管理的组织结构，进而实现公共管理体制、机制的创新。
比如，在西方各国的新公共管理运动中，把政府的决策职能与执行职能分离，建立了大量的执行机构，在很大程度上借鉴了公司制企业特别是股份制企业的治理结构。这种结构的好处是，可以做到决策的民主化、责任化、监督化，责权对等而分明，在决策权力分散化后，使得决策的风险成本降低。这对于我国的公共管理有着非常的积极意义，特别是对消除所谓“占位”，即为有关人员利用拥有的特殊资源，为目己的亲属或朋友在某一理想的单位而增加编制，使其亲属或子女的超编合法化。
2.3依法行政借鉴
西方新公共管理模式有助于我国建立依法行政的体制。
新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客(社会公众)的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。
我曾经在领导班讲过“契约文化”问题。基于儒教和自然经济而产生的往往是悟性文化，产生于基督教和市场经济的却是契约文化。由于它们分属于不同的文化种类，悟性文化强调的是关系或身份、暗示或半明半暗或留有馀地、信息表达往往耐人寻味、沟通协调经常拖泥带水、实践承诺视对方情况而定等。也就是说，靠人的智慧去“悟”、去自我体会、去猜测其真实的用意。相反，契约文化所表现出来的是：双方关系的平等；信息表达的准确、明快；沟通快捷、直言其词；公开承诺或形成文字契约；善意和认真实践承诺或履行契约。
2.4运行模式借鉴
尤其是西方国家放松规制模式。放松政府的行政管制，增强市场的自由度是新公共管理运动的重要内容，这对于从计划经济向市场经济转轨的中国来说，具有很好的借鉴作用。
现阶段的中国，作为行政管制基本的表现形式就是审批、许可，不仅范围过宽，而且审批、许可程序过繁，随意性很大，有人概括为“多、滥、乱”。在经济改革和行政改革方面可称典范的深训市，市政府的审批权曾经达1000项之多，其中700多项是上级规定的。据统计，31个省、自治区、直辖市政府和58个国务院部门，共清理行政许可项目25797项，取消8666项、调整1841项；清理行政许可依据25554件，废止3981件、修改2493件。
2.5方式方法借鉴
新公共管理在公共行政领域借鉴科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算，对提高我国政府工作效率是有极大的促进作用。
新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域，是打破政府独家提供公共服务的垄断地位的有效途径。新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”、“鼓励私人投资和经营公共服务行业”等，打破了政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。
3建立“以人为本”的中国“公共管理”新模式
所谓“以人为本”，是指以人为价值的核心和社会的本位，把人的生存与发展作为最高的价值目标，一切为了人，一切服务于人。
“以人为本”是对以神为本和以物为本的否定和超越，本质上体现着对人的生存境况的关怀，对人的价值的尊重，对人的作用的重视。由于人可从社会和个人两方面理解，故以人为本的观念兼含有以社会的人或作为群体的人为本位和以个体的人为本位两重含义。马克思主义倾向于从人的社会关系和人的群体去理解人。
3.1“以人为本”指导思想的内容
“以人为本”的指导思想，体现为两个方面：一是公共管理主体的民主行政意识和行为。二是公民的公共管理民主思想和行为
首先，公共行政管理主体的民主行政意识和行为。就是说，作为公共管理主体尤其是公务员必须具备四个意识并付诸实践。它包括：①为民服务的意识和行为。为民服务，乃是政府的天职。从本质上来说，行政主体的权力来自于相对人的委托，因此，行政主体与相对人之间是一种服务与被服务的关系而非统治与被统治的关系，是一种双向作用的合作关系而非单向的管理关系。无论社会如何变迁，国家的工作重点如何转移，为民服务这一宗旨是不能变的，所以行政主体应强化服务意识和实际服务行为的落实
②适度管理与社会自治的公共管理思想。在市场经济条件下，政府对社会的管理，只能遵循社会发展的内在规律进行必要的引导和调控，只能去管那些必须管并且能够管好的事务，推行指导性行政。作为行政主体，必须树立起“适度管理”的意识，此其一。其二，随着社会“自我管理、自我服务、自我教育”能力的不断提高，政府应把本来由自己履行的部分职能和职权转移给社会，改变过去政府管理社会事务太多的现象，充分发挥各种社会组织在管理社会、协调社会中的作用。
③以民众为中心的公共管理原则。传统观念认为：政府是社会的一个权力中心，社会必然受制于这个中心；政府的主导性角色就是控制，政府的主要职能应是按高度集权的计划模式管理经济，管理社会，管理一切。在这种观念的指导下，行政主体的行为往往带上“我”的色彩，“官本位”就此盛行起来。行政民主化要求行政主体树立起平等意识，以民众为中心，淡化权力色彩，变“政府本位”思想为“公民本位”、“社会本位”思想。
④公共行政管理的法制观念和依法办事的行为准则。现代化公共行政管理的一个重要特征就是法制化的管理，依法行政是现代行政管理发展的大趋势。法制的核心是公民在法律面前一律平等，国家机关的活动必须遵守法律。行政管理法制化对于维护行政相对方的权益具有重要作用。国家管理实现了法治化，社会主义的民主就有了保障。行政主体具有了法制意识，就能较好地规范自己的行为，克服封建专制思想的残余，消除官僚作风，增强民主意识。
其次，公民的公共管理民主思想和行为。在新型的公共管理模式中，公民不仅仅是公共管理服务的享有者，他同时也应当是思想上和行动上的积极参与者。①公民主人翁地位的思想和行为出发点。在长期的计划经济体制下，我国政府变成了无所不包、无所不管的万能政府。事实上，政府的能力是有限的，它无力对一切负责，也不应对一切负责。公民的广泛参与，自觉地承担起社会责任。
②公民的纳税人意识和纳税人的权利意识。在市场经济条件下，公众与政府最本质的联系是通过纳税和提供公共服务实现的，二者是辩证的统一体。通过公民的纳税，政府才能更好地为公民提供公共服务；通过政府对公民的良好服务，又增加了公民对政府的信任程度，强化了公民的纳税意识。对于政府来说，是否具有服务意识，是衡量其是否具有民主意识的重要标志。对于公众来说，是否具有纳税人意识，反映出他们对政府管理的态度，对社会的态度。因而公民主动依法纳税，既是其民主意识的体现，也是其行政民主意识的体现。
3.2“以人为本”指导思想的作用
集中表现为“六个有助于”：（1）有助于政府治理更加贴近社会，得到社会的理解并承认其合法性；（2）有助于政府失灵的有效控制，降低政府与社会之间的交易费用；（3）有助于防止权力腐败，提升行政权威与行政效率；（4）有助于公民参与决策，使决策更科学化、民主化、法制化；（5）有助于国家的政治稳定，保持政策的严肃性和连续性；（6）有助于我国的法制建设和民主社会的建立。
3.3建立“以人为本”的公共管理体制
“以人为本”的公共管理体制究竟应该是一种什么样的体制？我个人认为，主要包括这样几个方面：
（1）参与型。
按照党的“十七大”的要求，“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。这“四权”中的“参与权”，说明人民必须参与管理，尤其是公共管理。公民参与，既是民主行政的逻辑起点和民主行政的核心内容，也是公共行政民主取向的突出表现和重要保障。通过参与，充分表达自己的意愿，行使自己的权利，真正使公共利益得以充分的实现。这说明，“以人为本”的公共管理体制是一种参与型体制，而不是权力高度集中的、少数人操控的体制。
（2）程序化。
公共管理的程序化，包括过程的程序化和手段的非强制性。其一，公共管理过程的程序化，意味着现代民主精神的制度化。行政程序与其说是法律对行政的制约，毋宁说它是公众参与行使和制约行政权力的制度保障。通过公众参与行政权力的运作形式保证监督的有效性。其二，手段的非强制性即淡化了公共管理的命令色彩，通过行政合同、行政指导等比较柔和并富有民主色彩的方式使公共行政更富有人情味，更有人性。
（3）竞争式。
服务不再是垄断式“服务”，服务的提供不再是唯一一家——政府。公共服务已经引入竞争，谁服务得最好，我就选择谁。这里就包括了两层含义：其一，公众选择机制。“民主的核心是选择”，选择本身就是一种自主性实现的过程。实现公众，也就实现了民主行政。其二，服务承诺制度。你的服务水平是以公众满意为目标，实际上，政府与公众之间是一种契约关系。
（4）监督性。
这意味着，公共管理和公共权力完全至于公众的监督之下。
首先，要在权力运行中贯彻法治原则，即坚持依法行政。政府依法行政是防止政府滥用权力、维护公民基本权利和利益的基本要求。只有政府依法行政，政府权力才有可能被限制在合理范围之内，实现向公共服务型政府转型。
其次，要坚持行政公开，“透明”行政，避免“暗箱”操作。
第三，完善政府监督机制。完善政府纵向和横向监督机制有利于克服政府层级之间信息不对称的弊端，也是公共权力运行真正符合社会需求的保障。因此，就目前而言，完善政府行政监督，不仅要加强权力机关、行政监察机关、司法机关等专门机关的职能监督，而且要形成包括群众组织、新闻媒体以及公民个人监督在内的广泛社会监督机制
第四，加强反垄断机制的建设。转型期的垄断具有明显的权力与市场相结合的特征，同时又有与传统社会主义相联系的国有经济理念和所谓资源稀缺性、自然垄断性等支撑“依据”，但实际上在垄断集团的利益驱使下，往往演变为集团转嫁经营成本和谋取超额利润的工具。反垄断的要害在于引入权利平等的竞争者，如果一定要坚持垄断，就必须把垄断部门置于公开的社会监督之下。
（5）透明度。
政府管理的透明度和公开性，是衡量一个国家公共管理水平高低、管理作风好坏的重要标志，也是政府工作方式的直接体现。这就是我们通常讲的“政务公开”或“阳光行政”。特别是我国的《政务公开条例》实施后，显得尤为重要。
【参考文献】
[1]三问“以人为本”[J].经营与管理,蔡宁伟2005,(03)
