为深入贯彻落实党的十九大精神和省委、省政府决策部署，以带动种粮农户与现代农业有机衔接，大力发展现代农业为主要目标，坚持服务带动小农户、服务重要生产环节、集中连片整体推进、以市场为主导的原则，着力在培育服务主体、推广服务模式、完善服务机制、创新服务方式、提升服务能力、加强服务监管上下功夫，在粮食主产区大力发展农业生产托管服务，突出发展全环节和多环节托管服务，助力粮食生产，保障粮食安全，把农业生产托管服务业发展成为农村的新兴产业。
一、目前工作开展情况
（一）宣传发动。为贯彻落实党的十九大报告中关于乡村振兴战略提出的“健全农业社会化体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”精神，我局高度重视，研究成立了领导机构和工作机构，积极与兄弟县区交流，学习借鉴了先进经验，初步制定了《合水县农业社会化托管服务实施方案和领导小组》，层层宣传发动，初步形成了一个较好的工作氛围。
（二）加强汇报衔接，积极争取支持。我局深入贯彻落实十九大报告精神，赴基层深入一线调研，形成了汇报材料，向农业农村局领导、县委县政府主要领导积极汇报，做好了项目的前期准备工作，跟踪落实、细化方案，制定时间表、任务表、责任表，确保农业社会化托管服务项目实施期间，各项工作取得实质性的突破或启动实施，按照目标任务顺利实施、顺利投产实效。
（三）调研摸底，掌握底数。县总面积1116平方公里，辖13个乡镇、3个街道，454个行政村，总人口87万，耕地面积102.5万亩，2020年玉米种植总面积9500亩，小麦种植总面积40亩，玉米规模化种植面积为0.45万亩，小麦规模化种植面积40亩。具有农业机械化服务组织17家，2020年省级补贴规范壮大，具有全托管服务能力的农机合作社15家，其中西华池镇2家，何家畔镇2家，吉岘镇2家，下剩其余9个乡镇分别1家。为实施农业生产社会化服务项目奠定了充分条件。通过摸排计划对规模化生产经营进行全托管服务，对小农户实施“菜单式”多环节托管服务。
二、存在问题
（一）农机合作社机械、农机设备、管理制度不健全，没有熟练的农机技术人员，缺乏政策、资金支持。资金不足严重影响了合作社的规模和效益，没有出台相应的政策，对政策不清造成很多合作社盲目购置机具，不但浪费了资金，也不能有效提供社会化服务。合作社管理制度存在漏洞，农业产业链不能有效拓展，不能有效增加合作社成员收入，严重影响了社员合作的积极性。
（二）农业社会化托管项目实施难度大，业务经费欠缺。我县初次实施农业社会化托管项目，没有先进经验做支撑，外出考察学习业务经费不足，项目实施前景不乐观、实施难度较大。
(三)托管环节比例划分过细过死，造成实施难度较大。我县农业发展尚未形成大规模经营，以小农经营为主，农产品附加值不大，农民收入不高。小农经营存在规模狭小、抗风险能力弱、科技推广成本高等问题，难以适应细致的农业社会化托管。
三、下一步工作打算及建议
一是切实落实政府相关扶持政策，用足用好财政扶持、信贷支持、税费减免、人才培育引进等优惠政策，解决服务主体设施建设中融资难、融资贵等问题，培育更多具备提供高端增值服务能力的服务主体，培养一支高素质专业化的服务人才队伍和新型职业农民队伍。
［关键词］社区;养老服务;托老站
一、引言
随着中国进入老龄化社会的步伐逐步加快，养老问题也逐渐成为社会所关注的焦点。伴随着老龄化社会的到来，居家养老模式虽然是人们的首选养老方式，但是对于老年人的生活照料以及精神慰藉的需求，却得不到最大程度的满足;同时，受传统观念的影响，人们选择机构养老模式的比例相对较低。在这样的情况下，以居家养老为依托，凭借社区养老资源的新型养老模式———“社区托老’将逐渐成为社会解决养老问题的重要手段。根据河南省2015年统计年鉴资料显示，到2014年年底，郑州市常住人口为938万人，其中65岁以上人口为82万人，占常住人口比重为8．7%，国际上通常把65岁以上的人口占总人口的7%作为人口老龄化的起点，按照这个标准，郑州市人口已经进入“老年型”人口状态。管城回族区常住人口为74．81万人，其中65岁以上人口为7．89万人，占常住人口比重为9．4%;占郑州市65岁以上老年人口比重为9．6%。通过以上数据可知，管城区是居民养老问题亟待解决的地区，也是缓解郑州市养老问题的重要一环。
二、郑州市管城区托老站发展现状
目前，管城回族区共建有9家托老站，8家已经投入使用，1家试运营。为了解管城回族区托老站基本情况，同时为使调研资料更具有参考价值，选取了5所具有典型性特征的托老站，分别为:馨家苑养老服务中心托老站、蓉湾社区托老站、航海服务中心托老站、映月路社区托老站以及石化路社区托老站。
(一)管城回族区社区养老服务的规模整体规模小
管城区托老站规模参差不齐，且整体较小。托老站规模大小的影响因素主要有场地大小、设备设施配备状况等方面。通过走访调查发现，在床位配备、活动功能室以及综合服务人员几项统计中，托老站的供给规模远小于管城区老龄人口的养老需求。而且排在首位的是馨家苑社区服务中心托老站，后两位是石化路社区托老站和映月路社区托老站。在调研中发现，映月路社区托老站与石化路社区托老站所在社区的公益用地预留较少是影响其规模的一个重要因素。同时，养老服务的场地限制也将成为今后管城区社区托老模式发展的极大制约因素。
(二)管城区托老站管理制度体系不健全
制度体系建设是一个组织良性发展的重要依托，而分别由三家机构所运营管理的托老站在制度建设完善程度方面存在着较大的差异。在走访调查的过程中了解到，同属于馨家苑服务机构的三家托老站，在制度体系建设方面比较完善，而由上海和佑养老集团与河南金马电子商务公司运营管理的两家托老站在制度体系建设方面还未有建设性的突破。制度建设的不完善成为了映月路社区以及石化路社区托老站发展的瓶颈。馨家苑社区服务中心下设有16个部门，同时中心拥有社会工作中心、健康管理中心、信息中心等专业体系，建立有志愿者招募，社工培训等相对完善的体系。同时，对于上岗员工的仪容仪表、言行举止等有详细的明文规定。馨家苑社区服务中心的体系建设是今后社区托老模式发展中需要吸收、借鉴的良好经验。
(三)管城区托老站服务群体较小
郑州市管城区托老站服务覆盖的老龄群体数量整体较少。在调研中我们可以知道映月路以及石化路社区托老站的覆盖人数少，其他三者相对较高，但对于社区庞大老龄群体来说，托老站在总体的服务群体数量上还不能满足老龄人口的社区养老需求。在五所托老站的走访中了解到，老龄人口的服务数量较低的一个重要影响因素社区养老服务的供给与老龄人口的社区养老需求不匹配。例如石化路社区托老站只是简单的协助老人进行网上订餐，而老年人这样的需求较少，更多的老人会选择在家解决就餐问题。但馨家苑社区服务中心托老站以及蓉湾社区托老站的覆盖群体相对较高。其中馨家苑服务机构所运营的托老站提供助餐服务，馨家苑社区服务中心托老站设有健康中心，配备有中医理疗室和康复训练室，在健康服务方面的专业化程度较高。而且馨家苑社区托老站除了配备老人日常活动所需的床椅，电视外，更从“服务”的核心出发，将文化的理念代入老人的日常生活，开设摄影、手工美术以及带养孩子相关课程等，丰富老人知识储备，充实老年生活。因此，这种服务理念也是提高社区养老服务覆盖群体范围的重要手段。
三、管城区托老站存在的问题
(一)托老站运营资金支持的不可持续性
在社区养老的背景下，管城区托老站运营中，资金支持的不可持续性是目前托老站发展遇到的一大瓶颈。对于所调查的管城区托老站中，运营模式有40%是公建民营，60%是政府购买。这两种运营管理模式都需要企业和政府的资金注入。但由于托老站是社区服务的一部分，托老服务的提供是无偿性的，在这种情况下，托老站的运营与管理有成本投入，但却没有利润与收益，因此导致了托老站运营发展中，出现了资金支持的不可持续性问题。管城区托老站的运营模式主要采取的是公建民营和政府购买两种方式。映月路社区，石化路社区托老站通过公建民助的方式，由辖区街道办事处，社区提供托老场地，然后由社会机构等进行运营管理。馨家苑所运营的三家托老站通过政府购买的方式，由区民政局，办事处投入，引入郑州市馨家苑社区服务中心运营，购买社区养老服务。这种靠政府投资建设，出资购买服务的方式由政府埋单，而且属于社会福利性事业，提供无偿服务，会进一步加重政府的财政支出负担，同时随着社区老龄人口的不断增多，社区养老需求的逐渐扩大，政府部门的财政支出会日益无法满足托老站建设与运营的资金需求，从而导致了托老站后期运营的不可持续性问题。
(二)托老站场地供给受限托
老站场地供给有限，制约了托老站规模的发展以及服务群体范围的扩大。为适应社区养老的需求，给老年人提供舒适的养老生活，专业化养老服务的托老站应该成为每个社区的标配。但就目前管城区老城区每个社区的前期规划中，公共用地预留紧缺，因此，场地的有限供给成为了制约托老站发展的另一重要因素。在管城回族区中，一方面，管城区部分社区由于前期规划没有预留供社区养老服务使用的公共用地，导致社区没有进行托老站的建设，知识社区养老服务缺乏;另一方面，管城区部分社区处于郑州市的黄金地带，低价、房屋租用费用高昂，政府为减少社区托老站的建设带来的财政支出负担，购买小规模的社区养老服务或者建设小规模的托老站场所，从而致使管城区部分社区的养老服务供给数量与质量不能满足社区老龄人口的养老需求，产生供需矛盾。
(三)托老站的设置形同虚设
由于托老站服务的非营利性以及监督机制的不健全，致使部分社区养老服务机构所运营管理的托老站形同虚设。首先，非专业性的社区养老服务不能满足老年人养老服务品质需求。映月路社区托老站与石化路社区托老站，分别由上海和佑养老集团与河南金马电子商务公司运营管理，前者一家管理体系较为健全并且服务专业化程度较高的机构养老公司，而社区养老服务相对来说较为弱势;后者是一家多元化发展的互联网公司，成立时间短，并且社区托老服务的提供捆绑老年智能设备的推广与销售，社区养老服务的专业程度较低，从而致使托老站的建立形同虚设。其次，监督机制的不健全，致使托老站的运营管理较为。在所调研的过程中，除了由郑州馨家苑社区服务中心所运营的托老站外，另外两家托老站均是集团或公司的一个具体项目，因此，在对托老站的管理与运营上，一方面，没有机构内健全体系的制约与监督;另一方面，所属辖区的办事处、社区等外部机构的监督力度比较疲软。体制内外监督机制的缺乏，较大程度上影响着社区托老站的运营。最后，社区托老服务是一种公益性事业，但作为非专业性社区服务的提供者，“服务”理念不纯粹。映月路社区托老站与石化路社区托老站的主要业务分别为机构养老和智能产品的推广，导致现在所建成的部分托老站成为盈利机构的宣传点，推广站。在这种情况下，托老站不能从根本上围绕“服务”的理念出发，对于需要社区养老的老龄人来说，其存在的实际价值将大打折扣。
四、提升社区养老服务质量的对策分析
(一)采用多元化运营管理模式
由于存在成本投入，仅有政府来埋单是托老站发展不具有可持续性的重要因素。因此还可通过以下两种运营模式来保证托老站后期运营管理的资金来源。第一，政策鼓励老龄边缘产业为社区托老服务提供资金支持，并通过这些资金购买专业的社区养老服务。一方面，政策鼓励老龄边缘产业资金的投入，政府可将将这部分资金用来购买专业的社区养老服务，从而保证社区养老服务供给的专业化。另一方面，老龄边缘产业通过获取进入社区经营的许可资格，在坚持以产品附加为辅，养老服务提供为主的运营方式下，以社区养老服务为平台，获取盈利空间，从而保证老龄边缘产业将资金持续不断的投入到社区养老服务中。通过以上这种方式，不仅能够使老年人享受到较高品质的社区养老服务的情况下，确保社区养老的资金来源，减轻政府的财政负担，同时还有利于促进老龄边缘产业的发展。第二，允许社区托老服务收取会费。托老站可如同幼儿园一样建设，不一定是免费的公益。会费的收取主要是抵偿为标准，抵偿的会费加上政府的一定标准的补贴，可用来购买专业性的社区养老服务。一方面，能够避免政府巨大的财政支出来满足不断增加的养老需求;另一方面，通过购买专业性的社区养老服务，可以满足社区老龄人口中高端养老服务需求，极大的提高社区养老质量。
(二)合理规划养老用地
合理规划养老用地是保证养老场所的重要手段。首先，新建社区加大规划力度，确保养老土地预留。通过合理的规划方案以及政策强制力，来确保新建社区养老服务场所的建设与使用。其次，已建成社区通过改建相关场所功能，保障社区养老用地需求。对于缺少养老用地的社区，街道办事处以及社区可积极发挥能动性，将一些废弃厂房等原使用功能不高的场所改建为社区养老用地，解决老城区土地租金贵，缺乏养老场所的问题。通过合理利用与规划新建社区、已建成社区的养老用地和场所，最大程度上满足老龄人口的社区养老需求。
(三)建设专业性的社区托老中心
对于社区养老服务运营管理的机构选择上应尽可能选择专业性的社区养老服务机构，从而为社区老龄居民提供高品质的养老服务。我们可以从以下几个方面来建设专业性的托老服务中心，不断提高社区养老服务的质量:第一，制度体系的专业化。应以专业化的管理制度和专业化的规范标准为基础，监督和考核项目的执行过程和结果，以满足社区养老服务专业化管理的要求，提高服务水平。第二，人才队伍的专业化。实现人才队伍的专业化，一方面，可以招收专业的社区养老服务人员，或者吸收高校的相关专业学生加入到社区养老服务行业中，从源头提高人才队伍的整体素质;另一方面，通过各个方面的专业培训，进一步提高在岗人员的综合素质与能力。第三，设施设备的专业化。设施设备是社区养老服务中高端化的硬件基础。因此要加大力度投入老人专用设备的规划设计与购买，满足老龄人的实际需求。第四，服务理念的核心化。是以服务为根本的。社区养老服务的数量与质量，决定了社区托老服务中心的成功运营与否。因此，要从老人的需求出发，不断提高运营管理机构的服务理念与意识。
五、结论
在社区养老的背景下，管城区托老站在建设、运营与管理的过程中存在诸多问题。但专业化的社区养老服务组织成功的运营模式与服务理念，为今后社区托老服务发展提供了良好的经验借鉴。当前解决社区养老服务发展问题的关键是政府要尽快推动社区养老服务运营模式的转变，提高社区养老服务的专业化程度，在解决资金问题的前提下，使社区老龄人口能够低偿或无偿的享有高品质的社区养老服务，从而实现社区养老服务的供给侧改革以及可持续发展。
参考文献:
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【关键词】农民土地托管专业合作社；服务模式；可行性分析
一、农民土地托管专业合作社的提出
“随着社会经济的发展，越来越多的农民离开土地走向城市，这是历史发展趋势的必然，但是要完成这一转变，尚需一定的过程。当前农民外出打工使农村青壮年劳力短缺，而“农民工”的特定称谓，也表明他们正扮演着“农民”和“务工者”的双重角色，家乡的土地要耕作、城里的工作要打拼，如此一来，常常是既耽误种田，又耽误挣钱。同时，受资金、技术、人才、信息等限制，一家一户的耕作方式与农业现代化、规模化、社会化的要求不相适应。因此在如今这个农业发展逐渐走向集约化、规模化、现代化的时代，如何改变土地在农民手中“靠不上、离不开”的鸡肋现状，成为解决三农问题的关键。农村及农业发展呼唤着一种更加专业化、合作化、社会化的农业生产方式出现。据此，提出了“大学生+农民专业合作社+农户”的现代农村经济发展新模式（即“智力+信息+资源”和建立“城乡互助合作计划”的模式），即农民土地托管专业合作社。
二、成立农民土地托管专业合作社的意义
1.可以根据国内外市场变化，科学合理地调配农产品种植。
农民土地托管专业合作社作为农作物生产的各个环节有机结合起来的联合体，可以运用资金集中优势汇集专门人才，运用先进的科学技术手段及时了解市场行情变化，同时结合从事农产品贩销的经验，科学合理地安排种植农作物的品种，有计划的进行农作物品种的更新换代，适应国内市场和国际市场的瞬息变化，有效避免种植盲目性造成的过剩危机。
2.可以使农民土地托管专业合作社作通过联合，实现组织上的规模效益。
农民专业合作社通过联合具有以下优势：首先，可以将分散经营的土地集中起来，方便专业化作业；其次，可以将资金集中起来，实现农作物种植工具的及时更新换代；最后，分散经营的农户购买和销售能力都很小，由此决定其讨价还价能力弱，单位购买和销售成本高，将分散的农民组织起来进入市场，通过联合，发挥群体优势，由农民组织取代个体农户成为市场主体，可以增强讨价还价能力，全面提升市场竞争力。
3.农民土地托管专业合作社作可以利用国家扶持政策从政府部门获得资金支持，亦可以按照规定从金融机构获得贷款。
《农民专业合作社法》第五十条规定，中央和地方财政应当分别安排资金，支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。
4.农民土地托管专业合作社作为独立的农村生产经营组织，可以享受国家现有的支持农业发展的税收优惠政策。
《农民专业合作社法》第五十二条规定，农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠。支持农民专业合作社发展的其他税收优惠政策，由国务院规定。农民专业合作社据此可以享受其他企业法人所不具有的税收优惠。
5.农民土地托管专业合作社作可以向有关部门申请注册具有显著区域特点的土特优农产品的品牌标志，使农民享受区域性知识产权带来的利益。
由于农业生产的特殊性，农产品的品质与质量在很大程度上受到自然条件的影响，所谓“一方水土养育一方人”，更“养育一个品种”。我国有许多地区因其特殊的环境条件决定所生产的农产品的优质特性，因而在国内外市场上具有很高的知名度。这种客观自然条件非常有利于提高农产品的竞争力。在实现“两个根本转变”的过程中，必须使农民树立现代经营理念，充分利用知识产权争取最大的利益。
三、农民土地托管专业合作社的机构设置及运行方式
以土地托管的形式为入社的农民提供生产的产前、产中和产后一体化的服务。在产前统一购买农业生产资料、产中进行集约化生产、产后帮助农民建设农副产品销售渠道。充分发挥土地集中后规模化经营所形成的巨大市场效应，积极依靠市场，不断挖掘市场，通过市场实现多赢，从而为农民提高收入，抵御市场风险、经营风险和自然风险打下良好基础。
1.农民土地托管专业合作社的服务目标
以服务成员、谋求全体成员的共同利益为宗旨，主要开展土地托管服务，专门为农户提供平价农资、农政、科技推广服务，引导入社农民发展高效农业。为农民提供耕地、播种、施肥、除草、打药、浇水、收割等农业生产全套服务，推广先进种植技术。依法为成员提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。
2.农民土地托管专业合作社的机构设置
农民土地托管专业合作社机构主要设置“一站、一队、一团”：
一站：即在每村成立一个土地托管服务站，负责对本村的合作社社员进行登记服务，并为其提供平价农资。
一队：即在每村成立一个农政服务队，主要吸收农村剩余劳动力参加，经过培训后为社员提供农政服务。
一团：即农民土地托管专业合作社聘用农业院校毕业的大学生组成农业科技宣传队，专职负责进村入户开展农业科技宣传推广。聘请知名专家组成了专家团，长年提供技术指导。
3.农民土地托管专业合作社的服务模式
根据农民对于新生事物的认识与接受规律，农民土地托管专业合作社计划开展“半托”、“全托”与“股份合作”三种类型的土地托管服务模式，并规划在10年内分三个阶段完成。初级阶段以发展“半托”型为主（起步阶段），中级阶段以发展“全托”型为主（1-3年时间完成），高级阶段以发展“股份合作”型为主（5-10年时间完成）。
（1）“半托”型土地托管服务模式
“半托”型土地托管服务模式为，农民交10元押金在土托社登记办理一张“土托卡”（退出时退卡，返还押金）后，即可根据自己的实际需要自选土托社提供的各种农业服务项目。
（2）“全托”型土地托管服务模式
“全托”型土地托管服务模式分为收益型全托和服务型全托两种。
①收益型全托类似于“转包”，即农民将土地委托土托社全权管理，土托社每年给农民定额的分红。
②服务型全托为产前、产中、产后的“一条龙”服务模式，即：采取责任田托管的方式，双方就托管土地种什么、达到多少产量、播种、喷药等问题及权利义务达成协议。由托管人负责种子、化肥、播种、灌溉、收获等所需的费用支出，农作物的全部收成由雇主支配。农民土地托管专业合作社则负责农田的日常管理，协助托管人收获农作物，并收取一定的酬金，酬金数额视农作物种类而定。
4.农民土地托管专业合作社运行机制
（1）赢利方式
农民土地托管专业合作社主要靠从集中起来的责任田的统一管理、统一经营，农资、农产品的统购统销及日常开展的土地托管服务获取赢利，以维持农民土地托管专业合作社的正常运转。
（2）入社原则
入股的社员中从事农产品生产的社员的股金比例必须占总股金的75%以上，经营、管理、科技等社员的股金控制在股金总额的25%以内。每一社员均要有一股股金，也可有若干股股金，但单个社员入股股金不得超过股金总额的20%。单个社员的表决权数不得超过总表决权数的20%。
（3）利益分配
在利益分配方面，确立按产品投售额进行利益分配的机制，社员产品由合作社统一进行销售，合作社将销售额按比例扣除积累金和服务费用后，按社员产品投售量返回给社员。具体做法是，对社员的产品先验收定级记账，待这批产品销售完毕，扣除4%的服务费后一次性付清。公积金按税后盈余的35%提取，公益金按税后盈余的5%提取，社员股金分红按税后盈余的60%提取。
四、农民土地托管专业合作社的具体服务内容
农民土地托管专业合作社所提供的“土地托管”服务内容主要有四大项：
1.种子、化肥、农药等各种农资产品的供应，并保证“质优（出现质量责任包赔偿）价廉（低于市场价）”
以团购批发价直接从国内外知名的种子、农药、化肥生产厂家采购农资产品，并委托质量检验机构对产品进行抽样检验，提供质量有保证的种子、农药、化肥等农资产品，不用担心买到假货，价格还便宜，让农民不花冤枉钱，种子选最好的、化肥选合适的、农药选对症的。
2.播种、浇水、打药等各种农业生产劳务的实施（价格一般低于市场价）
小规模经营限制了新技术的推广和使用，由于农业劳动力缺乏，农民更需要的是直接的田间劳务。”
农民土地托管专业合作社在每个村设置服务站，通过培训剩余劳动力，组织成立专门的“农政”服务队，由专家进行统一的培训，引进先进的大型农业机械开展耕地、播种、间苗、浇水、打药、收割等农业生产服务，向入社村民提前、产中、产后全套服务，用规范化的服务来推动现代农业发展。各家的农活集体干，省心又省钱。
3.植保、栽培、土肥等各种农业技术的培训、指导与现场诊断（免费）
农民土地托管专业合作社每年从各农业高校、农科院、土壤肥料协会等单位聘请农业技术专家担任合作社技术顾问，负责农业技术指导，免费为农民提供测土配方施肥、农作物病虫草害诊断等农业技术服务；
4.协助销售和订单回收农产品（高于市场价）
把土地联合起来，发展集中种植可以帮农民创收。比如种庄稼前农民土地托管专业合作社可以先向面粉厂、淀粉厂、制药厂、饲料厂等了解粮食行情，并签订收购或订单种植合同，再根据订单统一购买农资产品，最后再统一回收。这样就能利用集体优势，从而帮助农民把农副产品直接卖给加工企业，发展高效益订单农业，以实现生产效益最大化。
五、结论与建议
综上所述，农民土地托管专业合作社的出现，使善耕者有田，经商者无忧，各得其所，有效地解决了土地撂荒的问题。不仅让农村劳动力实现了合理分流，还为农技推广搭建了新平台。更重要的是它改变了联产承包以来家家地不多，户户各干各的农业生产模式，对发展以科学化、订单化、集约化为主要特点的现代农业非常有利。他解除了长年外出务工经商农民的后顾之忧，同时也使得农村剩余劳动力有了转移之所。
但是农民土地托管专业合作社规模经营是新时期农村工作的一项新兴事物，在运行过程中需要政府给予大力的政策扶持，同时需要全社成员集中精力做好合作社产前、产中、产后的系列服务工作，为农民土地托管专业合作社模式试点工作的顺利进行提供真实、可靠、科学的技术支持。
参考文献：
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[3]中华人民共和国农民专业合作社法.2006年10月31日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过.
一、指导思想
以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党中央、省、市关于实施乡村振兴战略和深化供销合作社综合改革的决策部署，结合全国总社“四社"创建工作，积极探索构建县、乡、村三级惠农服务平台和网络体系，初步形成以供销合作社联合社为主导、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充的新型农业社会化服务体系，推动系统由流通服务向全程农业社会化服务延伸，向全方位城乡社区服务拓展，切实在促进小农户和现代农业发展有机衔接中更好地发挥作用，为全县乡村振兴作出贡献。
二、目标任务
到2022年，全系统初步建成综合性、规模化、可持续的全程农业社会化服务体系，农业综合服务能力显著增强，对小农户服务带动水平明显提升，有效发挥为农服务主力军作用。
建设县域化、综合性的服务网络。在县域范围内构建惠农综合服务体系，充分整合各类为农服务资源，有效强化农业生产、农产品加工、产销衔接和生活服务等服务功能。
培育高素质、专业化的服务队伍。围绕农业生产服务领域，培育现代农业服务企业、基层社、农民专业合作社、农业服务联盟等农业社会化服务主体，造就支懂农业、爱农村、爱农民的为农服务人才队伍。
构建市场化、可持续的服务机制。大力推广以农业生产托管为代表的农业经营新方式，密切与小农户的利益联结，探索形成以创业创新、互联互通、共建共享为主要特征的现代农业服务新机制。
形成全程化、规模化的服务能力。全系统统防统治、农机作业等农业生产托管等服务面积力争达到14万亩，服务链条延伸到农技推广、农产品加工、仓储物流、农产品营销、电子商务、产业链金融等配套环节，形成规模服务优势。
三、强化惠农服务平台网络创建及功能提升
惠农服务平台主要以乡（镇）为立足点，依托基层社，打造集多种服务功能为体的综合性为农服务平台。探索利用现有乡（镇）、村经营服务网点，整合各方资源，打造镇域为农服务网络平台，然后再逐步整合镇域服务网络平台，建立县级为农服务运营中心。逐步形成县有运营中心、乡镇有服务平台、村有服务站点的三级惠农服务网络。
（一）加快三级惠农服务平台网络的建设。结合实际，认真谋划打造1家县级惠农服务运营中心。县级惠农服务中心要面向乡镇服务平台提供农资和日用消费品配送、农业生产、农产品流通、电子商务、政务代办等综合服务；乡镇惠农服务平台承接县级运营中心服务项目，对村极综合服务平台提供商品配送和综合服务支持，初步探索形成县乡村三级惠农服务网络，搭建与小农户之间的桥梁，实现惠农服务进村入户、直达田间地头。
（二）因地制宜强化乡镇惠农服务平台重点服务功能。县级社根据各乡镇产业结构、人口规模实际，加强乡镇惠农服务平台的重点服务功能建设。是在耕地集中连片、农业产业规模较大的乡镇，侧重建设惠农服务中心、新型庄稼医院、智能配肥中心等生产服务平台，强化农资供应、测土施肥、统防统治、农机作业等生产服务功能；二是在粮食和鲜活农产品主产乡镇,侧重建设农产品烘干、冷藏、仓储、加工、交易等服务设施，强化商品化处理功能；三是在商贸集散地和人口集聚乡镇，侧重建设社区综合服务中心或乡镇经营服务综合体，强化商贸流通、电子商务、文体娱乐、养老幼教、生态养生等生活服务功能。
（三）四措并举拓宽村级惠农服务平台建设途径。要依托农村综合服务社改造批。在原农资、日用消费品门店基础上升级硬件设施，配备信息化设备，增加电子商务、物流配送、互助金融等惠农服务内容；二要依托农民专业合作社建设批。利用合作社经营服务设施，承接乡镇惠农服务平台有关服务；三要开展“村社共建”新建批。由乡镇惠农服务平台或基层社牵头，联合村“两委”和各类经济组织，组织农民共同建设服务站；四要争取财政项目资金创建批。县级社积极争取财政资金，选择产业基础好、村集体凝聚力强的村或扶贫联系村建设批设施好、功能全、信息化水平高的示范服务站。
四、不断拓展农业生产托管服务
要发挥供销合作社首创优势，继续以扩大规模、提升质量为重点，因地制宜推动托管服务对象由规模经营主体向小农户拓展、服务领域由生产环节向全产业链延伸。
（一）打造各类托管服务中心。县供销合作社联合社依托供销合作社农资经营企业、农业服务企业、基层社、领办的农民专业合作社等主体，围绕当地主导和特色农业产业生产服务需求，在2022年底前，谋划新建1家规模适度、功能适用的农业生产托管服务中心。加快全系统庄稼医院改造升级,在2022年底前，全系统建设40家具备农资供应、测土配方、统防统治、农技推广、在线诊断等综合服务能力于体的新型庄稼医院。在县域建设智能配肥中心，依托具有产业规模的农民专业合作社和生产基地建设配肥站、加肥站，面向小农户提供测土、配肥条龙服务。
（二）培育多元化托管服务主体。围绕玉米、水稻、小杂粮、人参等优势农特产业，在开展农业社会化服务工作过程中，发挥供销合作社系统优势，注重加强与农村集体经济组织、农民专业合作社、农业龙头企业以及农技推广机构的合作，构建多方协同推进的工作局面。是以县级供销合作社为服务主体，整合资源，科学确定服务半径，瞄准耕、种、管、收、售全产业链提供服务；二是以基层社为主体，采取单独组建或与村委合作共建服务型合作社的方式开展农业生产托管服务;三是以专业合作社（联合社）为主体，充分发挥专业社的农业生产技术优势。四是以农资经营企业为主体，创新农资服务方式，利用农资经营渠道,提供按需送货、因地配肥、技术到户的条龙服务。五是组建农业服务专业化公司，开展农资供应、农机作业、配方施肥、统防统治、烘干收储加工等服务。
（三）推广多种托管服务方式。依托各类托管服务平台主体开展单环节、多环节、关键环节综合性和全程托管服务。大力发展土地托管、代耕代种，积极推进土地托管服务对象由规模化经营主体向小农户拓展，服务范围由粮食作物向经济作物延伸，服务内容由生产环节向全产业链转变。探索更多适应小农户生产特点、适应不同区域、不同农作物的托管服务形式，把农资、农技、农机装备等现代生产要素，送到小农户身边，提供更多个性化、精准化的便捷服务。加强供销合作社农业生产托管服务的规范化建设,探索制定土地托管服务指导、服务质量监测、服务合同监管等管理体系，提升服务质量。
（四）延伸托管服务链条。集成推广农药减量增效、绿色防控、农业废弃物资源化利用等绿色生产技术，引导开展农艺、农机、生物、管理等工作；延伸托管服务链条，推动农业生产托管服务主体与农产品加工企业、电商平台、商超企业、农产品批发市场等开展合作，为新型农业经营主体和小农户提后加工、包装、仓储、物流、销售等环节服务；引导农业产业化龙头企业与农民专业合作社、小农户共同组建产业化联合体，促进生产、加工、销售体化经营；依托农业生产托管服务主体推广无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志等生产标准。组织社有企业和基层社、农民专业合作社联合创建农产品区域公用品牌，开展多种形式的产销对接；依托农业生产托管服务主体不断探索农村合作金融服务方式，为促进现代农业发展和助推小农户增收提供金融支撑。
五、推进涉农协同服务机制建设
建设涉农协同服务机制是供销合作社践行合作制原则和开放办社理念的内在要求，是实施“惠农工程”的重要制度保障。要加强供销合作社系统内部联合，加快推进与党政涉农部门、涉农企事业单位、新型农业经营主体、农村集体经济组织等的横向联合，努力实现协同服务、共享发展。
（一）加强系统内部协同。县级供销合作社联合社要切实承担起发展供销合作社事业的领导职责，加大统筹力度，形成实施“惠农工程”的合力。如既往履行社有企业为农服务使命，将实施“惠农工程”作为推进社有企业转型的重大战略举措,全力推进。要推进各供销社及社有企业间的联合合作，共同打造为农服务品牌。
（二）加强与涉农部门及有关单位协同。各供销合作社要切实强化为农、务农、姓农的办社宗旨，进步明确自身服务定位，主动寻求党政涉农部门支持，积极承担相关服务职责或政府购买服务，努力成为党和政府做好农业社会化服务工作的公共平台和重要抓手。要加强与其他涉农企事业单位的联合合作，依托自身服务网络整合各类服务资源，推进网多能、网多用，提升服务的竞争力。
（三）加强与新型农业经营主体协同。县供销合作社联合社要积极引导系统内外的农业产业化龙头企业参与实施“惠农工程”，充分发挥产业带动作用，促进规模型农业发展。要着力推进供销合作社与农民专业合作社、家庭农场的服务对接，组织带动小农户发展适度规模经营，努力使小农户成为发展现代农业的积极参与者和直接受益者。
（四）加强“党建带社建”、“村社共建"。充分发挥供销合作社经营服务优势与村“两委”政治组织优势，积极探索将基层社建在村上，紧紧围绕农民生产生活需要与村“两委"共建特色产业、共育经营主体、共创服务平台，努力实现村级党组织强基、村集体经济壮大、农民收入增加和基层社得发展的多赢局面。
六、加强组织领导和政策保障
实施“惠农工程”是全国总社对深化供销合作社综合改革提出的重大任务，是培育壮大工程的重要内容，是全系统推进产业转型、实现高质量发展的重要抓手，必须统认识，全力推进。
（）加强组织领导。要把实施“惠农工程”作为项重要工作摆上议事日程，要与深化供销社综合改革特别是助力乡村振兴战略有机结合，县级供销社负责统筹制定本地区实施方案，并负责协调县乡两级党委、政府的政策支持，细化工作举措，确保各项工作落到实处。
（二）加大资金支持。积极争取各级财政资金支持实施“惠农工程”，整合“新网工程”资金、省级服务业发展专项资金等，加大组织实施“惠农工程”扶持力度。加大对农业社会化服务带动能力强、效果好的项目支持力度，发挥项目资金的示范引导作用。加强各类为农服务主体建设，整合服务资源，提升服务小农户的能力。
关键词：政府社会管理；民生；委托代理理论
保民、安民、重民，贵在政府。政府社会管理改革是改善民生的重要举措，是促进社会改革、维护社会稳定，保障人民权益的关键。本文则从多重委托代理理论的角度分析和阐释了民生视角下的政府社会管理改革。
1 多重委托代理理论下的政府社会管理
1.1 委托代理理论的内涵
委托代理理论就其实质而言，是一种契约理论，基本内容是：当一个或更多的行为主体（委托人）指定、雇佣另一些行为主体（代理人）为其提供服务，并授予其某些决策权，委托人根据代理人提供的服务数量和质量支付相应的报酬。
1.2 多重委托代理
学术界有单重委托代理和双重委托理论之说。冯根福在2004年提出了双重委托代理。在现实中，委托代理并非单重或双重的，而是多重的。多重委托代理，指委托代理是层层委托形成了以委托代理链为核心的多向度的委托代理关系。
1.3 民生视角下的政府社会管理的多重委托代理关系
人民 人民代表政府 社会公共组织
（公众）（人民代表大会）公务员
如上所示，有三个层次，第一层是人民与人民代表的委托代理关系。人民委托人民代表来履行人民的权利和实现自己的义务；第二层是人民代表与政府之间的委托代理关系；第三层是政府与公务员、社会公共组织的委托代理关系。政府把政策执行委托给公务员或社会公共组织来执行或对社会事务进行管理。公务员或社会公共组织实现的目标或宗旨是服务于广大的人民群众，为人民群众提供质优价廉的社会公共物品和公共服务及安定有序的生活秩序和发展空间。
政府社会管理多重委托代理关系的特点：委托代理关系的层次多、链条长；委托代理关系涉及的利益相关者比较多，如人民、人民代表、政府；民生视角下的政府社会管理改革的多重委托代理关系涉及多任务委托代理，最主要的是政府与公务员、公众之间；第二层委托代理关系中错综复杂，涉及到政府公务员激励制约机制与服务型政府建设，这是改善民生问题的出发点和落脚点。
2 多重委托代理下政府社会管理存在的问题
从第一个层面看，人民与人民代表的委托代理关系。人民通过选举自己的代表代替自己行使相应的权力。在当代社会政治制度框架下，选举制作为当代政治制度的三大基石之一有其优越性，但是其还存在一些不足与缺陷。人民往往在不了解代表信息的情况下就从众地选举了代表。代表作为代理人掌握着一些委托人所不了解的信息，而委托人由于受各种条件的限制，不能清楚了解政策制定的过程。这种信息的不对称和非均衡，就有可能导致代理人总是追求自身利益最大化，而不能够真正代表人民群众的利益和意愿。从第二层讲，人民代表组成人民代表大会，再次委托政府作为政策的执行机构，来进行社会管理和提供公共服务。政府作为理性经济人也会追求自身利益最大化，于是在政策执行中会偏离政策原有意图，损害社会和公众的利益，以至于社会管理的失效与社会政策的失败。从第三层讲，政府与公务员及社会公共组织之间的委托代理关系，也存在着许多逆向选择和道德风险问题。公务员和社会公共组织在社会管理方面更是存在着信息的不完全、环境的不确定等因素，由此导致了政府社会管理的失效和社会管理体制的滞后。
3 多重委托代理理论下的政府社会管理模式创新
3.1 政府社会管理改革：激励制约机制的设计
党的十六届六中全会指出：“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。”运用委托代理理论探讨政府社会管理改革，正与十六届六中全会所要建立的社会管理格局相符。下面从党委领导、政府负责、社会协同和公众参与四个维度，对政府社会管理改革进行的尝试性研究。
（1）健全和完善选举制度。
选举制是现代政治的三大政治制度之一，关注民生定要关心民众的利益表达机制。改善当代中国的选举制度是改善民生的重要举措。从十七大代表选举方案得出特征是：提高了生产和工作一线代表的比例；扩大了差额选举比例；整合民主党派的建议；代表候选人实行公示制度。选举制的变化体现了政府社会管理和国家政治生活更加民主。
（2）公务员激励制约机制的构建。
第一，建立制度化的激励监督机制。对我国而言，《公务员法》是规范公务员行为的一部制度性的法规。在这部法规中，对公务员的激励和制约以法律的形式加以规定。政府既要从法律上对公务员进行监督和制约，也要建立政府体系内外评价机制。竞争激励机制、新陈代谢机制和勤政保障机制，是公务员制度的三大运行机制，三者之间互相联系，互相渗透、互相依存。 按照委托代理理论的观点，政府应该做好公务员的考录、考核、奖惩、晋级增资等制度上的激励制约，以实现公务员能够负责有效地服务于人民，接受人民的监督。
第二，完善公务员文化建设。提高公务员的素质和能力，塑造公务员终身学习的意愿。大力发展我国的文化教育事业，创建公务员文化进步的社会环境。公务员的文化建设，首先要体现为人民服务的意识和观念。其次，公务员要有终身学习的理念和价值。此外，公务员的文化建设也要体现在制度层面的创新和能力层面的提升。
第三，加强公务员的伦理建设。公务员的伦理建设包括责任、义务等方面。要从政治经济文化方面进行公务员伦理建设。政府要提供公务员良好的社会环境和工作环境，不仅要根据职位和品位对公务员的报酬和待遇进行改革，而且要给予公务员充分的尊重和发展权。这就从一定程度上制止了败德行为的发生。
3.2 社会公共组织的激励制约机制的设计
第一，创建发达的公民社会、培育完善的社会组织。在信息化和后工业时代，权力开始逆向回归，政府向社会放权，把权力回归到社会。让公民自己来管理自己，体现了公民民主意识的增强。这是政府作为委托人把一部分社会管理交给公众去管理，这既是社会进步的体现，也是公民社会逐步成长的结果。
第二，积极推进第三部门参与社会管理。未来的政府不再是统治的政府，而是治理的政府。 随着第三部门的蓬勃发展和承担越来越多的社会事务，政府通过促进第三部门的发展，鼓励第三部门也参与社会管理，提供社会公共服务，更好更快地服务公众，体现民生。
关键词：农机合作社；土地托管；规模经营
一、开展“土地托管”的几种做法
1.充分尊重农民合法权益。一是不改变农民土地经营权。对于种什么、怎么种，一般都由农民决定。二是尽可能让利于民。农民只负担作业服务费和部分生产资料费，且合作社收取的作业费低于单机作业价格，供应的生产资料也低于市场价格。三是土地收益归农民。如农民的产品需要出售，有的合作社还会高于市场价予以回购，最大程度的保障农民利益。四是与农民签订托管服务协议。通过协议，明确双方权利义务。合作社严格按照协议约定履行服务承诺。农民自愿选择合作社的服务，并根据实际服务情况，与合作社结算费用。
2.不断拓展托管服务内容。据调查，为满足农民需求，许多合作社都会不断增加或调整服务内容，除为农户提供一般农作物的耕作、播种、植保、收获等服务外，大多数合作社还增加了种子、化肥、农药等农资供应，有的还帮助农户销售农产品或回购农产品。另外，几乎所有合作社都会免费向农民提供技术指导、培训、信息服务，帮助农民提高田间管理水平。
3.探索创新托管服务模式。针对农业生产的特殊性和农民需求的新变化。许多合作社不断探索创新托管服务模式。从托管服务的农作物看，覆盖面比较大，如小麦、玉米、生姜、大蒜等。从托管服务的生产环节看，主要有全托管和半托管两种。
全托管主要是合作社向农民提供从种子、农药、化肥农资供应，到耕地、播种、施肥、植保、收获、粮食烘干、销售等一条龙服务，这种模式能够有效解决谁来种地的问题，解决成本效益问题，解决市场竞争力问题，具有方向性。
半托管主要是合作社根据农户需要，向农户提供耕、种、管、收等某个或者多个环节的服务，这种模式环节少，操作简单，农民易于接受。
1.努力开拓托管服务市场。为实现规模效益，合作社在开拓服务市场上下了很大功夫。一是与村两委合作，开展整存土地托管。调查发现，合作社为了降低托管成本，推进规模作业，规范托管服务，都倾向于通过村两委的组织协调，推进整村土地托管。二是与种粮大户合作，提供全程托管服务。三是与农业企业合作，提供订单托管服务。另外，对一些土地成方连片的散户，有的合作社也会提供托管服务。
二、开展社“土地托管”产生的效益
1.满足农民需求，降低农业成本，提高农民收入。土地托管与土地流转相比，在推进土地规模经营上更有现实优势。土地托管没有改变农民对土地的支配权和使用权，农民依然是土地的经营主体、投资主体和受益主体。土地托管方式，既能有效解决“地谁来种”的问题，还可以让一些年老w弱及留守妇女适度参与农田管理，替出青壮年外出务工，使家庭实现了务工收入、土地收益“双丰收”。
2.扩大作业规模，降低服务成本，增加经营效益。土地流转需要几个方面的高度契合，谁来流转、流转后种什么、会不会种、愿不愿流转等不易达成一致。而土地托管则不同，实施土地托管后，农机合作社很快就会拓开规模经营，让机械既满足农时和作业量的需要又不闲置，让机手既有活干又不扎堆，提高了机械利用率、劳动生产率和土地设施利用率，降低了机械使用、水电设施投入和劳动力用工成本等生产成本。可以说，农机合作社以农机服务为基础，以土地托管为手段，扩大了作业规模，实现了农业增效、农民增收、合作社获利。
3.实现规模经营，促进标准种植，打出产品品牌。通过开展土地托管，变一家一户分散零星的土地为统一种植规划、统一作业服务，改变了过去分散种植品种不统一、田间管理水平差异大等状况，解决了一家一户办不了、办不好或者办不起来不划算的事，很好的把家庭联产承办“分”的优势与土地规模经营“统”的功能有机结合起来。这样不仅提高了各方面效率、降低了综合成本，还有利于提高田间管理水平、促进标准化生产、减少面源污染、保证产品品质，大大增强了产品市场竞争力，开辟出了一条农机化―规模化―标准化―优质化―品牌化的现代农业发展道路。
三、加快推进土地托管富建议
1.提高认识，高点定位。建议各级在解决农业现实困境问题上，利用反向思维、反弹琵琶的工作方式，紧紧依靠农机合作社开展土地托管服务，加快实现规模经营，促进农机化、拓展规模化、形成标准化、带来优质化、推动品牌化，提高全市农业市场竞争力。
2.加强领导，扩大宣传。加强对土地托管服务工作的 统筹协调、整体推进、督促检查等，尽快形成党政推动、部门协作，市、区、镇、村四级联动的工作机制，及时研究解决土地托管工作中的重大问题。大力宣传土地托管的新政策、好典型，新成效、好做法，引导农民自愿、依法、有偿地参与土地托管。
关键词：社会服务外包；委托；失灵；监管
社会服务外包制度自20世纪90年代引入以来，作为一项政府公共管理制度创新，得到了政府和社会的大力支持，全国各地方政府都在不断探索社会服务外包的手段和形式。2013年7月31日，在举行的如何通过政府购买社会组织的公共服务强化我国城市基础设施建设的国务院常务会议中，总理明确指出，“要把能够通过市场化形式供给的公共服务项目，转交给有资质的、信誉良好的社会机构、民间组织以及企业等来生产。政府则运用委托、合同、采购等手段向社会组织及企业购买公共服务。并依据公开、透明、公正的原则，严格购买程序，通过竞争择优的方式，确定承接公共服务的主体”。总理的讲话吹响了社会服务供给模式转型的集结号，为我国的社会服务外包指明了方向。但是，社会服务外包是基于合同管理的委托关系，即政府通过合同契约的形式将社会服务的生产委托给符合资质的社会组织，这样政府和承接方的社会组织就形成了委托关系。
一、委托理论
20世纪60年代末70年代初，由于对经典的一般均衡模型（Arrow-Debreu模型）体系中企业“黑箱”理论的解释力不满，一些经济学家基于契约理论，对企业内部在信息不对称条件下如何进行激励的问题进行了深入分析和研究，最终形成委托理论。其核心内容是“以信息不对称的环境中契约是如何形成的为起点，研究委托人怎样通过最小的代价构建一种有效的契约或机制，以使人遵循委托人的最终目标而努力工作，从而最大限度地实现委托人的效用和利益的理论”。该理论在“经济人”的基础上，设立了两个基本的假设前提条件。
第一个假设前提是委托人与人之间存在着利益冲突。在委托关系中，委托人与人都以实现各自利益最大化为最终目标，他们都是理性的经济人。理论上讲，当契约达成后，人会依据委托人所希望的方向而努力工作，但是由于委托人只关心委托的结果而对人付出的努力并关注也不感兴趣，也就是说委托人与人关注的最终目标是不一致的。“委托人的收益由人所付出的努力所决定，而人的收益取决于委托人所支付的报酬。因此，委托人与人二者的利益存在着冲突和不一致。”在委托过程中，人会运用委托人让渡的相关权力谋求自身的利益最大化，即形成失灵问题。基于此，委托人与人之间就非常有必要设计和建构有效的契约和合理的机制来调和两者间的利益冲突。
第二个假设前提是委托人与人之间存在着信息不对称。在委托关系中，人认为他的行为和活动委托人是不能直观地感受到的，就算能够被委托人直接观察到，也不能够被有关的第三方有效证明，而只有人自己知道，这就是信息的不对称。
委托理论认为，在利益不一致但信息对称的条件下，委托人与人可以寻找到有效解决失灵问题的方式。而当二者利益一致时，即使信息不对称，失灵问题也是不存在的。只有当利益相互冲突和信息不对称同时存在时，失灵问题才会产生，人就会把自己的利益置于委托人利益之上，运用委托人赋予的权力和信息资源优势来实现自身利益的最大化，从而导致与委托人的目标偏离。因此，“委托理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励人”。
二、社会服务外包中的失灵
社会服务外包作为一种典型的委托关系，在服务外包的过程中也会产生政府（委托人）与社会服务承接方的社会组织（人）二者之间的利益不一致与信息不对称。社会服务外包后，对于社会服务的具体生产和管理就交由企业或社会组织（人）来进行操作，因此相对于政府（委托人）来讲其能够掌握更多的社会服务相关信息，而从“经济人”的角度出发，企业或社会组织（人）往往会利用委托人赋予的权力和信息不对称的优势来实现自身利益和效用的最大化，偏离政府（委托人）的目标，进而造成社会服务外包失败。其主要表现在两个方面。
一是委托协议达成前的逆向选择问题。逆向选择产生的主要是在社会服务外包合约达成之前，委托人（政府）和人（社会组织）不能观察到各自全面真实的信息，为了最大限度地降低风险，而在合作双方的选择过程中降低自己对对方的预期，在这样的选择情形下，最终就会导致逆向选择问题的产生，造成“劣者驱逐优者”现象的出现。现实中的情况是，“作为委托人政府对社会组织这一人的‘质量’很难周全把握。期望中标的组织，往往都会隐藏自己不良‘质量’特征的相关信息，对这些信息进行辨别的成本往往比较高”。在这种信息不对称的条件下，委托方（政府）很难做出符合其真实意愿的最优选择，甚至次优选择也无法达到。
二是社会服务外包合同达成后的道德风险问题。道德风险问题产生的前提是委托双方信息的不对称。当委托双方信息不对称时，人就会利用其掌握的信息资源优势，通过运用具有隐藏性的委托人所不能观测和监管的行为或不作为，来降低自己的成本，实现自身利益的最大化，从而造成委托人的损失。
基于社会服务外包失灵的现实，必须找寻行之有效的解决之道。政府（委托人）非常有必要设计和构建一套行之有效的社会服务外包的监管制度来规范、约束并激励企业或社会组织（人）的行为和活动，防止失灵，确保社会服务外包的有效运行，更好地实现社会服务高效高质供给。要想实现有效地制衡、规范、约束、防止失灵问题，一个健全的监管体系必不可少。因此，社会服务外包中的失灵问题就是实行监管的理论依据和出发点。
三、监管：一种破解社会服务外包失灵的有效途径
监管作为一种被实践证明是行之有效的控制和约束手段，其能够通过法律、财税、审计、第三方机构及媒体大众等方式破解社会服务外包中由于利益冲突和信息不对称而形成的失灵问题，明确人（企业或社会组织）的责任、权利和义务，对人进行有效的行为激励和约束，保证其行为目标不偏离委托人的要求，将社会服务外包的风险降到最低程度，从而实现社会服务的有效供给。一个完整的监管体系对于社会服务外包的有效实行发挥着重要的功能，具体表现为以下几点。
1.防范功能
监管制度的存在能最大限度地减少滥用权力的机会，从理论上杜绝滥用的可能性。监管就是发现问题并督促解决，它是一个严密、完备的有机体系，这一体系能够使得社会服务外包中的各主体的行为尤其是承接社会服务的社会组织的活动完全处在一种被监控、约束的状态之下，是其没有滥用权力谋取私利的条件和机会，从而实现监督的防范功能，防止社会服务外包中的失灵问题。
2.约束功能
良性的监管制度对权力拥有者有着很好的约束作用。监管具有两个层面上的约束功能：首先是外在的对社会服务外包承接方在服务生产过程中各种行为的约束功能；其次是通过监管把社会服务生产的权力与义务联系在一起，形成权责一致的社会服务外包承接方的自我约束机制。
3.矫正功能
社会服务外包的合同契约不可能做到完美无缺，实施过程也不可能没有疏漏之处，这就需要监管机构进行及时的矫正和补救。在社会服务外包的过程中，一旦出现社会服务目标的偏差，监管体系就会及时做出反应，对相关违规行为进行矫正和调整，降低不当行为所带来的不良后果和损失，促进社会服务的公平公正。
4.惩戒功能
伴随监管权力的必然是严格的法纪。被监管的组织和个人如果滥用权力违规行动，就会根据具体情节进行相应的法律制裁。由于监管对社会服务外包的不当行为及其责任者具有制裁的权力，违反的组织和公民都要进行问责、承担相应的责任和后果，这就是监管的惩戒功能。
参考文献：
[1]李晓光.从激励补偿角度协调委托关系[J].边疆经济与文化，2005（12）.
[2]刘有贵，蒋年云.委托理论述评[J].学术界，2006（01）.
南阳市促进农村土地托管的做法与成效
南阳市是河南典型的农业大市和粮食大市，全市耕地面积1060万亩，总人口1050万人，其中农业人口近700万人，常年外出务工近300万人，粮食产量541.05万吨，占全省的9%。该市2015年6月启动土地托管工作，并迅速推展开来，目前土地托管已经占到全市耕地总面积的三分之一。其做法与成效主要有以下几个方面。
1.新型农业经营主体或供销社组织发起。南阳市土地托管大多发生在以粮食为主的大宗农产品生产领域，形成新型规模经营主体主导型和供销社牵头带动型两种模式。新型规模经营主体主导型即由龙头企业、专业合作社等新型经营主体依靠自身的技术、农机等优势，直接与农户洽谈，提供托管服务，主要以唐河、社旗等地为代表；供销社牵头带动型即由县供销社作为牵头单位，整合各种植合作社、农机合作社等专业社，成立联合社，联合社负责农资货源组织供应、农机调配，专业社依托村“两委”负责做好耕、种、管、收系列服务，主要以方城县为代表。托管组织一般都按合作社章程规定，设有专门的理事会和监事会，大多都成立有专业服务队伍，并聘请生产经营专家及农业技术专家作咨询。
2.农民自主选择合适的托管方式。就南阳三县的情况看，在托管过程中，一般由土地托管组织将农业生产中的秸秆还田、深耕疏松、种肥同播、病虫害防治、机收、烘干、储存、加工、销售等服务项目制成“服务菜单”，农民自主选择托管方式。目前主要有“半托”和“全托”两种模式。半托，就是一些季节性在外打工和家庭劳动力不足的农户，根据自身需要选取一个或多个服务项目，与土地托管服务主体签订服务协议，服务结束后由农户与托管主体结算服务费用；全托，即一些常年外出打工或无劳动能力的农户，将土地委托给托管组织全权管理，托管组织实行从播种到收售全程服务，托管组织收取服务费，并向农户进行产量保底，增产部分按约定分成。农户一般都按约定预付一定的服务费，收获后最后付清。
3.政府出台文件进行引导规范。南阳市在总结试点经验的基础上，借鉴山东等地做法，在全市范围内引导规范推进土地托管工作。2015年9月，成立了南阳市土地托管工作领导小组及办事机构，制订工作方案，确立目标任务。2016年3月，颁布了《南阳市关于推进农村土地托管促进土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《南阳市土地托管服务组织监管考评办法》《南阳市土地托管合同管理监督办法》等一系列规范性文件，明确了土地托管工作原则、推进措施、扶持政策以及加强监管、实施考评的具体办法。同时，制作“专业合作社托管种植合同书”，明确托管方式、托管服务内容、托管双方的权利义务以及违约责任等，确保托管工作的规范有序开展。
4.在短期内取得了明显成效。一是土地托管推进速度快。该市从2015年6月启动土地托管工作，至2016年上半年，土地托管组织发展到4676个，托管土地356万亩，占全市耕地总面积的34%。二是在粮食市场价格明显下行的情况下稳定了粮食生产。从调研情况看，方城、社旗、唐河3个县托管土地中从事粮食生产的占91.5%，流转土地中从事粮食生产的占75.1%。三是提高了粮食单产和收益。调研中，社旗县盛康家庭农场负责人告诉我们，土地托管以后，亩均增产100斤左右，通过农资集中采购、机械化作业和订单预约，全程生产成本可降低10%左右，“一增一降”，亩均收益增长30%以上。全市平均托管农户亩均可增收300元。
土地托管迅速推开的原因
在转包、出租、入股等诸多土地流转方式和各种社会化服务方式中，土地托管之所以能异军突起，彰显出很强的生命力，就在于这种服务方式一开始就不是一种自上而下的制度安排，而是小规模农户和规模化经营主体缘于土地流转中遇到的困难和约束，在不断磨合和博弈中自发生成的。
1.较好地满足了农民的现实需求。一是契合当前农村人口的转移方式。相对于土地转包、出租等土地流转方式，土地托管的灵活性、自主性和可逆性比较强，农户可托可不托，可半托可全托，很贴切地满足目前阶段农民在城乡之间半工半耕的候鸟式转移方式。在调查时了解到，选择土地流转的大多是在城市有稳定的工作和收入的农户；选择土地托管的则大多是家里还有老人、妇女兼营农业的农户。二是契合了农民的土地情结和承包地的产权状况。农民土地情结重，且目前承包地确权没有完全到位，很多农民不愿意长期流转土地，担心在流转的过程中会丧失自己的承包经营权。而土地托管不流转土地承包经营权，而且很自主，农民就比较容易接受。方城县供销社赵河土地托管服务中心挂出了“农民出去打工，我为农民打工”的标语，很好地迎合了当前农民的这种心态。
2.缓解了规模经营主体资金压力。当前，土地流转普遍采取预付租金的模式，流转方需一次性支付给农户下一年度的流转费用。而土地托管，是由农民先预付给托管方一部分服务费用，收获后再全部付清，托管方只需筹措生产服务所需的流动资金，其资金压力相对较小。以方城、社旗两县为例，同样1000亩耕地的规模经营，按照当地每年每亩900元的流转费用，土地流转需一次性预付支付农户90万元租金；而土地托管则是农户预交一定比例的托管费给合作社，即合作社可预先收到一定数额的生产服务费，这就大大减轻了托管主体的资金压力，缓解了普遍面临的贷款难问题。
3.降低了农业规模化经营的风险。在土地流转过程中，规模经营主体获得的是土地的经营权，承担农业生产过程中所有的风险，一旦出现大的自然灾害和市场波动，往往损失惨重；而在托管过程中，托管主体承担的仅仅是一些生产环节的“服务权”，市场风险和自然风险由供需双方共担，托管主体可能损失的仅仅是服务费和流动资金投入。去年以来，面对粮食价格大幅度下跌，相当一部分流转主体退地甚至“跑路”，而托管主体多得以保全，就是这个原因。
几点思考与建议
1.土地托管具有很好的成长性。土地托管本质上是一种社会化服务。但是在调查时发现，土地托管组织具有一种十分明显的实体化取向。调研中，南阳市农业局一位工作人员告诉我们，土地托管这种服务方式由来已久，很多农户先是选择半托管，继而嫌费事就变成全托管，最后又嫌一季（年）一签麻烦，就将土地长期交给托管组织了。很显然，在这个过程中托管主体就自然而然地由服务主体演变成了生产主体，外部规模就转化为了内部规模了。实际上我们在调研时发现，全托管和土地流转的界限在实际中已经很难区分。从土地托管的约束条件看，完全可以预料，随着农村转移人口在城镇就业居住稳定性的增强和农村产权确权到位，土地托管可以很自然的过渡到农户土地经营权流转甚至土地交易，实现更高层次的规模化经营。
2.土地托管具有很强的草根性。土地托管最大的特点就是其兼容性，可以说它严丝合缝地兼容了我国的半城镇化、小农意识和农村产权状况等问题。为什么能够做到“严丝合缝”，就是因为这种方式不是自上而下推进的，而是在种种限制条件下自发形成的，是基于约束最小化而非优势最大化的理性选择。人为的规范和大范围的推进，很容易扰动土地托管特有的适应性，使其走形变质，从而不能与变化中的各种外在约束条件保持动态性嵌合。南阳根据现阶段城乡关系和农业农村发展现状，借鉴山东省的经验推进土地托管，具有很强的现实意义，但是在推进过程中一定要注意保护土地托管模式演进的内在机理，要让土地托管随着各种约束条件的变化而渐次演进、升级。
而医院“托管”社区卫生服务中心，是否能够实实在在实现托管的初衷?带着这样的疑问，日前记者来到武汉，了解当地是如何开展“大医院托管社区卫生服务中心”的。
为何要走托管之路
从2005年起，武汉市出台了一系列政策来积极支持社区卫生医疗建设。如武汉全市所有社区卫生服务机构对病人实施“五免”政策。即：免收普通门诊挂号、诊疗、注射服务和住院诊疗、护理等5项服务费用。2006年，在“五免”基础上由政府给予补助，对低保人员实行医疗检查“六减”(血常规、尿常规、大便常规、肝功能、胸透、心电图等单项检查费用减免20％)优惠政策。
2005年，武汉市实施了社区卫生服务机构房屋维修改造计划，按每个中心20万元、每个站2万元的标准，对全市社区卫生服务机构的房屋进行了维修和改造。2006年，投入362万元使社区卫生服务站全部达到国家规定的医疗设备配置标准：投入1000万元，按20万元／中心的标准为50个政府举办的中心购置了设备；各区政府共投入8190万元，为3255名街道卫生院转制机构的职工(包括退休人员)购买了养老保险。2007年，投入400余万元，改善社区卫生服务信息化设施。
具体环节上，武汉市将社区卫生服务机构业务用房纳入了城市公共设施建设。在新建居民区和旧城改造时，开发商必须按照社区卫生服务机构房屋位置、面积、设施的要求，配套建设和还建社区卫生服务机构业务用房。各区政府以分批购买、各街道办事处以免费提供的方式为社区卫生服务机构解决业务用房问题。对租用公房的社区卫生服务机构由房管部门减免租金40％～50％；对租用私房的社区卫生服务站由所在区政府分别按每站500～1000元／月的标准予以补助。
而公共卫生专项经费由2005年5元／人、2006年10元／人，增加到2007年的26元／人。对医保定点的卫生服务机构的设备费用按7500元／机构的标准予以补贴。
中心与大医院检查结果互认：社区中医药适宜技术的应用……。
这些政策的出台、大资金的投入，结果却仍是人民群众的不满意，基层卫生技术人员专业能力提高不快、工作积极性不高……
怎样让群众看病基本满意?怎样让群众对社区医师放心信任?“托管”模式，正是利用大医院充分发挥自身的技术、人才和管理优势，对社区卫生服务机构提供管理技术和人才培养，快速提升社区卫生机构的服务质量和管理水平：社区卫生机构借助托管，把好的技术“学进来，用出去”，提高自身的服务质量。
托管背后的意义
在采访中，记者了解到，武汉常住人口845万，其中中心城区423万人。截至目前，已按规划设置了社区卫生服务中心97个、站356个。
根据武汉市卫生局制定的方案，全市29家社区卫生服务中心将被大医院托管。大医院托管后的社区卫生服务中心是独立法人单位，并非大医院兼并办成医院分院，仍隶属辖区卫生行政部门领导；托管后中心实行独立核算、自负盈亏的管理办法，财务核算纳入政府财政网络化管理；大医院派人担任中心法人或主要负责人。管理上实行“两统一”、“六不变”。即：托管后中心的行政、人事调配权和经营决策权交由大医院统一管理：托管后中心的体制不变、享受财政拨款和各项财税减免政策不变、非营利性医疗机构性质不变、公共卫生和基本医疗服务职能不变、职工隶属关系及性质不变。
大医院参与托管社区卫生服务中心，只承担对后者的经营管理责任。派入社区的医生依然在原单位领取薪酬，如此看来，大医院为何要对社区中心进行托管呢?如此高成本的投入，大医院的动力又来自哪里?
记者在采访了武汉协和医院及同济医院的相关负责人后，了解到大医院对所托管的社区中心进行投入，近期还只是一个“政治任务”。而“托管”动力的来源，应该是武汉市卫生部门领导及各大医院领导着眼于更长远的利益――社区首诊制及“绿色通道”的建立!
“武汉市目前正在探索建立社区首诊制度，使社区卫生服务体系与城镇居民医疗保险和贫困人口医疗救助制度有机结合起来，引导参保人员首诊到社区卫生服务机构。在实行社区首诊制的政策前景下，双向转诊制度对于医院的影响非常大。医院当下对丁托管社区卫生服务中心的投入是为将来建立转诊的渠道，完善门身链条。”武汉协和医院医务处季处长如是说，“从目前来看，由于社区中心资源有限，真正实现首诊在社区还需相当时日。政府鼓励大医院托管医院，目的也是帮助社区卫生服务中心培育人才，为社区首诊制打好专业基础。”
似乎可以预见大医院在托管社区后，随着“绿色通道”的建立，就诊病人的增加带来的是巨人的经济利益，医院更能够发展自身优势，从而使自己更专更强。那么，社区卫牛服务中心在被托管后，医务人员技术、收入的提高，以及得到居民的认可似乎也变成可能。
多赢局面的形成
2008年3月湖北省武汉市全面推进大医院托管社区卫生服务中心起至今，该市已有19家社区卫生服务中心接受了大医院的托管，距离武汉市卫生局预定的29家已完成超过了一半。
社区卫生服务中心的“赢”――医院“托管”社区卫生服务中心，使其不但得到了有力的技术支持，而且赢得了社区居民的信赖。过去，社区卫生服务中心之所以缺乏吸引力，最大的问题就在于社区医生的技术水平得不到社区居民的认同。虽然，政府加大了对社区医生的培训力度，但在短时期内，要使社区医生的技术水平有质的变化可能性较小。通过大医院派专家到社区卫生服务中心上作，对社区医务人员进行“传、帮、带”，接受社区卫生服务中心的全科医生到大医院进修，社区卫生服务中心医务人员的业务知识和工作水平在短期内得到了很大提高。所以，赢得医院的技术支持，对社区卫生服务中心意义重大。此外，医院“托管”社区卫生中心使社区医生有了一固定的、免费进修的平台，有助于延长进修时间，提高进修质量，有利于社区卫生服务中心服务质量和服务水平的不断改进，更有利于其实现服务的规范化。因为对了，社区卫生服务中心而言，规范化服务一直是其管理的薄弱环节。
社区居民的“赢”――记者了解到，托管后武汉全市社区卫生服务机构的门诊量、住院量分别比上一年增
长了41.5％、51.8％。托管后，双向转诊更加顺畅。不仅上转病人增加，下转病人数也比去年同期明显增加。以研口区荣华崇仁街社区卫生服务中心为例，托管后上转人员由原来的2人到如今的128人，在病房刚刚成立1个月的时间内下转来中心的病人也达到了15人。
医院“托管”社区卫生服务中心，派出专家到中心坐诊，患者在家门口就能享受到专家的服务。医院“托管”社区卫生服务中心，“双向转诊”有了“绿色通道”，社区卫生服务中心不会把应转往医院治疗的患者强留在中心，医院同样不会把应转回社区卫生服务中心康复的患者强留在医院。而双向转诊的建市有了更加具体的规定：双方建立信息沟通渠道，明确双向转诊的病种范围、适应证、转诊程序和保障措施，签订双向转诊协议。上转、下转指征的具体化，使“绿色通道”的真正建立起到了规范作用。
医院的“赢”――医院“托管”社区卫生服务中心，将其建设成自己为基层服务的窗口，通过这个窗口展示自己的品牌和形象，吸引现实的和潜在的服务对象，既实实在在扶助了社区卫生服务中心，又赢得了自身发展的更大空间。尤其是“双向转诊”的顺利实现，不但降低了患者的就医成本和经济负担，同样也降低了医院自身的管理成本。这有助于医院缩短服务流程，改善服务质量，提高服务水平。
托管后的思考
利益如何进行分配因为托管后中心实行独立核算、自负盈亏的管理办法，财务核算纳入政府财政网络化管理。那么在财政上，社区卫生服务中心与大医院对于同一个上转、下转的病人，利益上如何进行分配?是否还会出现“上转一堆，无一下转”的局面?
考核如何才能真正发挥作用 对于社区卫生服务的考核，武汉市也开展了创建群众满意社区卫生服务机构活动，对全市7个中心城区的社区卫生服务机构开展第三方评价，将居民的满意度作为考核社区卫生服务机构的重要标准。“由于托管模式目前属于建设阶段，所以目前为止经过托管后的医疗机构还没有建立淘汰机制，相信随着建设脚步的加快、奖惩机制的成熟，社区卫生服务会逐步走上正轨，使社区居民得到更多的实惠。”水果湖街卫生服务中心吴主任如是说。
“托管”并非万应灵丹全国社区卫生服务模式的建立，并不适合进行“一刀切”。拿武汉市来讲，因为各个地区的经济基础及社区卫生服务中心情况不同，目前武汉市的卫生机构基础建设分为三种模式：托管、自办和对口帮扶。本文虽仅就托管模式进行报道，但并不代表托管模式就是解决“看病难、看病贵”万应灵丹。各地应根据当地的实际情况来选择营建模式。
