关键词：人身安全检查；安全检查；行政执法权
中图分类号：D922．14 文献标识码：A 文章编号：1001-8204(2012)01-0057-04
人身安全检查是所有执法主体在查获或者抓捕到违法犯罪嫌疑人后都必须立即进行的活动，目的在于及时发现并扣押违法犯罪嫌疑人随身携带的危险物品，以防止其行凶、逃跑、自杀或发生其它危险情况。无论在刑事诉讼过程中还是在治安案件处置中，它都是一道必经程序，只不过在不同性质案件的处理过程中，同一行为性质不同――治安案件处置中它被看做是一项行政执法手段，刑事案件处置中它被看做是一种侦查手段或者依附于某种刑事强制措施。与其它调查或者人身控制手段不同，人身安全检查是执法者对违法犯罪嫌疑人身体体表的检查，它会直接接触到被检查人的身体，侵犯到其人身权和隐私权，因此具有高度的执法危险性。但就是这样一项适用极为广泛普遍而又极具执法危险性的措施(亦或权力、程序)，在法律的层面却找不到依据，其法律身份存疑、适用程序存疑、适用后果遭受质疑甚至被控告，就不奇怪了。
一、失准的概念及法律定位
人身安全检查直接来源于2010年1月公安部实施的《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》(以下简称《操作规程》)，其第六章标题即为“人身安全检查”，但其接下来的具体规定，却模糊了人身安全检查的概念和法律定位。
(一)检查、安全检查与人身安全检查
若要论证人身安全检查的概念，就不得不牵出另外两个相关概念――检查与安全检查。
“检查”作为行政管理手段，因适用主体和检查对象的多样复杂，内涵极为丰富。仅就警察行使的检查权来看，其法律来源应是《人民警察法》第9条规定――警察对“有违法犯罪嫌疑的人员”，可以进行当场盘问和检查。根据公安部《关于公安机关执行有关问题的解释》，人民警察在执行追捕逃犯、侦查案件、巡逻执勤、维护公共场所治安秩序、现场调查等职务活动中，经出示表明自己人民警察身份的王作证件，即可以对行迹可疑、有违法犯罪嫌疑的人员进行盘问、检查。检查包括对被盘问人的人身检查和对其携带物品的检查。直至2004年公安部制定公安机关《继续盘问规定》，继续盘问期间可以对嫌疑人进行更加深入细致地“检查”，以及《治安处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》，都沿袭了此定义。检查的目的是调查取证。
“安全检查”作为行政管理监督手段，同样是行政主体运用广泛的权力。但最早见诸于明确规定，却已经是2006年8月24日公安部公布施行的新的《公安机关办理行政案件程序规定》，该规定中安全检查对象是公安机关查获或者到案的违法嫌疑人，安全检查的目的是收缴违法嫌疑人随身携带的管制刀具、武器、易燃易爆等危险品，以保证调查期间违法嫌疑人不自杀、不伤害包括警察在内的其他人。但是，安全检查的范围或者目标是违法嫌疑人的身体还是其随身携带的物品，在此并不明确。从安全检查的目的来推断，安全检查的范围应当是包括了对嫌疑人身体的检查――安全检查的目的是收缴违法嫌疑人随身携带的管制刀具、武器、易燃易爆等危险品，而这些物品既可能隐藏在嫌疑人随身携带的物品中，也可能隐匿在其身体隐蔽处。
“人身安全检查”的规定始见于2010年公安部颁布的《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》(以下简称《操作规程》)。《操作规程》要求公安民警在制服违法犯罪行为人或者使用约束性警械约束违法犯罪行为人后，应当在保证自身安全前提下，对违法犯罪行为人的人身及其携带的物品进行安全检查。但《操作规程》第35条规定的“对体内可能藏有可疑物”的嫌疑人的处置，又使人身安全检查超出了人身危险防范的功能而具有了证据调查的意义，在目的、功能上接近了“检查”的实质――依据司法经验，体内隐藏的不可能是危险物品，只能是犯罪证据，如。
由此可见，检查、安全检查、人身安全检查三者间，在适用主体、适用对象、检查范围、检查目的以及功能上，没有大的区别。无非是随着法规的细化，检查的程序也在逐步细化，名称上的改变，仅仅是字数的增加而已。无论是排除危险因素，还是发现和提取证据，“检查”在操作时就是一道程序，既不可能一分为二两次进行，也没有必要因功能再区分程序。
在检查或者人身安全检查的适用过程中，适用主体是警察，对象是有违法犯罪嫌疑的人，但在法律层面却没有相关规定，公安部颁布的法规中也没有关于检查等的适用前提、适用程序(方法、手段)的规定，自然也没有确切的定义(概念)。在“人身安全检查”的概念中，“人身安全”是谁的人身安全(警察或者违法犯罪嫌疑人)，“人身安全”是检查的目的还是检查的范围，等等，均不明确。这就给适用带来了诸多法律困惑，即便是学理上进行论证，也是一个尚未解决概念问题的问题。
(二)人身安全检查的法律属性
由于我国基层公安机关在案件管辖分工方面对刑事警察和治安警察并没有明确的职责划分，现行法律体系对案件性质的区分又多有交叉模糊之处，当发生具体的危害社会行为时，除非后果明显符合犯罪构成特征，大多数案件的性质初时并不明朗，如果不经过必要的调查取证，依照现行法律，公安机关不可能启动刑事追诉程序，理论上也不能动用刑事侦查手段，于是，适用警察的行政执法权对案件进行初查，就成为必然。所以，在我国公安机关的执法过程中，人身安全检查是一项适用率仅次于盘问的证据调查、人身控制措施。
对违法犯罪嫌疑人进行人身安全检查的程序性要求，最详细的是公安部《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》，其中第37条规定：“公安民警检查违法犯罪行为人的人身时，一般应当从被检查人的双手开始从上至下顺序进行，对其腋下、后背、腰部等重点部位及衣服重叠之处、衣服口袋、皮带内侧、鞋里帽边等易隐藏物品的地方，应当重点检查。”第38条规定：“一般情况下，公安民警检查违法犯罪行为人的人身应当采取用手轻拍、触摸违法犯罪行为人衣服外层的方法；经轻拍、触摸，怀疑违法犯罪行为人可能携带赃款赃物、作案工具或者违禁品的，可以翻开衣帽检查。”(目前尚无对嫌疑人进行脱衣检查的程序规定)可见，人身安全检查的目的是发现获取“赃款赃物、作案工具或者违禁品”等，实践中，对需要进一步留置盘问
的嫌疑人，还要暂时扣留其随身携带的具有攻击、自杀可能的一切物品。
搜查是一种刑事侦查措施，理论上只能在刑事追诉过程中适用。单就人身搜查来看，其功能不仅仅具有保全证据而且有防范人身危险的作用。但截至目前，法律法规均没有关于人身搜查的具体程序规定，警察在实际操作中与上述人身安全检查的方法、步骤无异。
人身安全检查虽然在《人民警察法》中被定位为行政执法权力，但在针对有犯罪嫌疑的案件的查缉中，就其适用目的、功能以及操作程序来看，与《刑事诉讼法》中的人身搜查措施高度相似。实质上，人身安全检查在针对有犯罪嫌疑的案件的查处过程中，基本上替代了人身搜查措施。
公安机关之所以会用人身安全检查替代刑事搜查手段，既是对制度设置无奈的规避，也是相对经济的价值选择。
当然，之所以产生“权力转换”现象，制度设置的不合理只是一个表面的、直接的原因，深层次的问题有很多，在此暂不做探讨。但结论是很明显的――人身安全检查措施即是实质上的无证搜查。如果仅仅以案件是否进入刑事诉讼(即立案)为分水岭区分人身安全检查与人身搜查，不仅毫无实质意义，也恰恰给了法律上的行政执法权力以实质上的司法处置权，使之超越了行政执法权的应有之界。这应该是模糊二者性质的最大弊端。
人身安全检查的“法律越界”，最严重地表现在“深度人身安全检查”过程中。
“深度人身安全检查”的提法，在法律法规中没有依据，因为在我国的法律法规中尚无关于对人身检查或者搜查的等级规定，也就无所谓“初步检查”和“深度检查”之分，即便是公安部的相关规定也没有涉及“脱衣检查”，甚至《人民警察法》和《刑事诉讼法》都没有关于人身检查或者搜查步骤的程序性规定。但就实际执法过程来看，例如在人体携带案件的查处过程中，当一个人被怀疑携带时，随着警察怀疑程度的加深及其自认检查必要性的加强，嫌疑人依次可能会受到如下“待遇”：身份查验以及必要信息的盘问随身携带物品检查对其身体进行拍、捏、翻、找脱衣检查仪器检测或者医学检查被强制采集血液或体液检验被强制喝水进食进行排泄或者呕吐或者被强制从体内取出，等等。这些行为中，混杂了盘问、检查、人身搜查、人身检查、鉴定等行政执法以及刑事侦查手段，司法实践中，执法人员运用自如，环环递进，案情也不容其延误，但就其法律性质而言，诸多行为性质模糊，难以界定。
笔者此处所提“深度人身安全检查”，应当是指公安机关命令被检查人脱去外衣对其私密处如腋下、裆部以及女性的胸罩、卫生护垫等进行查看，或者利用仪器、委托医务人员对被检查人身体内部是否藏有异物进行探查的调查行为，不包括以进人身体为途径进行的其它取证行为，相对于对被检查人身外携带物品、衣物口袋等以及暴露在外的身体器官的检查，“深度人身安全检查”进一步侵犯到了被检查人的身体、人格尊严等，甚至可能会对被检查人的健康构成不同程度的威胁(如仪器检测过程中的射线辐射)，无论是检查的部位，还是检查的必要性程度，相应地还有侵害程度，较之对着装身体表面的检查，都有所升级，故称之为“深度人身安全检查”。
“深度人身安全检查”的广泛适用，并不意味着这种行为天然的合法性：
第一，一种行政执法权等同于司法权，可以直接侵犯到公民的身体健康和隐私权，显然已经突破了宪法对公民基本人权的保障原则。
第二，这是一种没有法律依据、或者突破了法律界线的行政权力滥用行为――在《人民警察法》和《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》中，人身安全检查止于“翻开衣帽检查”，而脱衣检查、仪器检测或者医学检查、被强制采集血液或体液检验、被强制喝水进食进行排泄或者呕吐等等行为，已经进入刑事诉讼的搜查、检查、鉴定等侦查行为的范畴，但此时的案件可能尚未作为刑事案件予以立案，这些行为究其性质，仍应属于行政执法行为，那么，它只能属于滥用行政权行为。
在没有任何法律依据的前提下对公民进行“深度人身安全检查”，对执法者来说不啻于一场赌博――查出了，已经实施的检查就是安全的；没有收获，则意味着检查行为本身的错误，轻者被投诉，重者被索赔，执法者被处分。这是典型的“结果决定程序”现象。
笔者认为，基于维护公共利益和秩序的需要，对于涉嫌犯罪的嫌疑人根据案情进行必要的“深度人身安全检查”，是合理和有价值的，但这种行为应该根据嫌疑情形设定合理的等级，更应当在相关法律尤其是《刑事诉讼法》中加以明确界定。
二、粗放随意的适用前提
尽管人身安全检查发挥了刑事搜查的功能，甚至在实际执法过程中警察可以对违法犯罪嫌疑人进行脱衣检查，但无论是刑事类还是行政类法律、法规包括解释，都没有对人身安全检查适用的事实(证据)条件和程序条件(批准程序以及令状)做出要求。即人身安全检查的启动以及操作完全由公安机关及其执法人员自由裁量。
分析《人民警察法》第9条以及公安部相关规定，对于人身安全检查的法律要求，可以总结出以下两点：
第一，盘问和检查的启动没有法定的证据条件和情形，只要警察认为被盘问检查人“有违法犯罪嫌疑”即可。
第二，这种检查是当场进行的，但“当场”是一个时间限制条件还是一个地点限制条件，并不明确。
在此，“有违法犯罪嫌疑”是警察的主观判断，还是应当符合法定的情形之一；“嫌疑”的程度是只要警察对检查对象有合理的无须证明的怀疑即可，还是应当有一定证据支撑……均无相关规定。这就是目前的立法状况――既没有赋予警察明确无误的自由裁量权，也没有将实践中行之有效的做法规范化、法律化。
依照权力运行原则，没有明确授权的行为是不可以作为的，否则就是。公安机关在执法过程中的许多被投诉行为即属此类。法律一方面严格限制搜查的适用，却在另一方面使实质上的无证搜查无所限制，使得实际执法对警察和被检查对象都面临不确定的危险――对于与人身搜查功能和方法几乎相同的人身安全检查来说，在没有明显的证据和任何法律手续的情况下，对一个接受检查的人进行触摸、拍捏甚至脱衣检查、仪器扫描等，不仅会引起被检查人的反感抵制进而控告，如果查无所获，即便是公安机关和查缉人员也深感底气不足。如果警察凭借经验和“感觉”放手对某一嫌疑人进行人身安全检查，极可能侵害到公民的合法权益；如果警察慑于法律的缺位，不敢仅凭经验和感觉对一个有犯罪嫌疑的人进行人身检查，极可能放掉一个重要的犯罪分子。法律的粗疏，使实际的执法过程经常陷入尴尬境地。
可见，没有明确的、可操作的法律规范，承担不利法律后果的，不仅仅是被执法公民。
三、对人身安全检查的定位与拆解
警察权本身就蕴含着公权力与公民权的冲突与平衡。传统的权力设置更多地追求了公共利益以及公共秩序的维护，才有了对警察权设置的粗放与随意。现代社会选择更多地尊重人权、限制公权，将包括警察权
在内的公权力规制在法律的界限内，在追求打击犯罪与保障人权之间寻求妥协与平衡。人身安全检查权力(或措施或手段或制度)也不应例外，至少应当依法进行。
笔者认为，若使这项措施在法律规制下发挥应有之效，须从以下方面进行完善：
(一)取消立案程序
关于立案程序的必要性，笔者早在2002年就提出了质疑，代之以案件登记制度，只要警察发现犯罪嫌疑，即使犯罪成立与否不能确定，也应当启动犯罪调查程序，即可以适用必要的刑事侦查权和必要的人身、物品控制、保全措施。如果取消立案程序，法理上就解除了现行《刑事诉讼法》规定对侦查行为和刑事强制措施的不合理束缚，只要公安机关进行了案件登记，开始了刑事案件的调查，对相关嫌疑人进行人身搜查进而对其采取拘留就是顺理成章的了。在这种情况下，在《刑事诉讼法》之外再设置司法范围外的警察权，既是不必要的，也是不合理的。因此，如果公安机关认为有犯罪存在的可能，启动了犯罪调查程序，就没有必要对嫌疑人适用诉讼之外的手段如人身安全检查，直接进行人身搜查即可；如果现场情况明显不存在犯罪，仅仅是一般违法嫌疑，公安机关不做刑事案件进行登记，警察就不得对相关人员进行针对身体的检查(搜查)行为，此时的检查只能止于对违法嫌疑人随身携带物品以及身份证件的查验。
(二)明确界定安全检查与搜查
鉴于我国只把严重的违法行为才界定为犯罪，一般违法行为由《治安管理处罚法》规范，那么，在对一般违法行为进行调查的过程中，警察的行政执法权就不得超过哪怕是等同于司法权，这应该是界定检查与搜查的原则。
具体而言，如上所述，对一般违法行为，检查只能止于对违法嫌疑人随身携带物品以及身份证件的查验；对嫌疑人身体的查探，只能针对犯罪嫌疑人进行。这应当成为安全检查与搜查的分水岭。即，在警察的行政执法权中，应当取消人身安全检查权，既避免与人身搜查的重叠混乱，也使警察权中的该项行政执法权更加符合行政权的原理。
(三)确立无证搜查制度
如前所述，我国并无真正意义上的无证搜查，但拘留的对象法定为现行犯和重大嫌疑分子，在情况紧急的状态下，持证拘留本身就是不可操作的，持证搜查自然也是无法进行的，于是，搜查大量地被人身安全检查所替代，名为人身安全检查，实为无证搜查。
一定条件下的无证搜查是符合诉讼规律以及诉讼原理的，对紧急情况下的现行犯和重大嫌疑人设置过高的拘留和搜查条件，既可能导致合理的违法，也会致使案件调查、犯罪人抓捕的时机稍纵即逝。纵观西方各国，大多确立了严格限制下的无证搜查，而在我国，公安机关在实际执法过程中也有成熟的经验和较为稳妥的做法。当一名经验丰富的警察“感觉到”某人有违法犯罪嫌疑时，往往是因为该人具备或者表现出了了诸多违法犯罪疑点，使警察内心产生了合理的怀疑。实践证明，许多案件在虽然尚无明确证据指向嫌疑人，也没有相关法律手续(尤其是搜查证、拘留证等)的程序条件下，警察凭借自己内心的确信启动人身安全检查(人身搜查)措施，是有一定合理性的。法律完全可以在这些经验和“违规做法”的基础上，把无证搜查的适用情形明确确定下来。
(四)确立人身搜查等级制度
从立法原理和执法实际情况来看，作为犯罪调查权力，依照警察维护社会治安秩序需要以及法律的授权，警察对某个公民只要有“合理怀疑”，即可进行必要的盘问和检查――对嫌疑人随身携带物品包括应当持有的能够证明自己身份的证件进行检查；当检查发现了重大犯罪嫌疑而情况又比较紧急的，应当允许警察对嫌疑人进行无证搜查；但当人身搜查需要上升到身体体表进而深入到身体内部时，则不仅需要一定的证据支撑，还需要更加严格的法律手续来规范和限制。当然，这里的证据支撑，无论是证据的确实程度和数量，都不可能也不应该设定过高，但适用的前提条件应该随着搜查的步步升级，在严格程度和法律手续上也应该是递增而不应是一成不变的。
关键词：人身安全检查；人身搜查；人体携毒
中图分类号：D631.2 文献标识码：A 文章编号：1004－0544(2012)04－0074－05
“人身安全检查”。由1995年《人民警察法》中的“检查”措施发展而来，但彼时的“检查”包括人身检查和物品检查，直至2004年公安部制定公安机关《继续盘问规定》时，仍沿袭此定义。2010年1月27日，公安部颁布《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》，首次使用“人身安全检查”的概念，但从内容上看，所指仍然是《人民警察法》中“检查”之“人身检查”。公安部将此处的人身检查强调为“人身安全检查”，无论规范目的是什么，也尽管此定义还值得商榷，但客观上还是将属于行政权性质的人身检查，与《刑事诉讼法》中用以确定被害人、犯罪嫌疑人身体的体表或生理特征、伤害情况的侦查措施――人身检查，从概念上初步区分了开来。
由于我国基层公安机关在案件管辖分工方面对刑事警察和治安警察并没有明确的职责划分，现行法律体系对案件性质的区分又多有交叉模糊之处，当发生具体的危害社会行为时，除非后果明显符合犯罪构成特征，而大多数案件的性质并不明朗，如果不经过必要的调查取证，依照现行法律。公安机关不可能启动刑事追诉程序，理论上也不能动用刑事侦查手段，于是，适用警察的行政执法权对案件进行初查，就成为必然。所以，在我国公安机关的执法过程中，人身安全检查是一项适用率仅次于盘问的证据调查、人身控制措施。《人民警察法》将其作为一项行政执法权赋予公安机关，使之在行政执法以及尚未明确性质的所有其它案件的初查阶段，原则上都可以适用人身安全检查措施。
但是，与其广泛适用性特点严重不符的是，除上文提到的法律规定外，关于人身安全检查的适用前提、适用程序以及救济途径等，在法律层面都没有相关具体规定。所以，对于这项措施的适用，无论是作为取证主体的公安机关还是作为救济主体的公民，在遭遇法律疑惑时都难以厘清是非对错。
一、人身安全检查适用中的法律冲突
人身安全检查措施适用过程中的法律困惑，在利用人的身体隐匿、携带案件中表现得最为典型。随着国家对打击犯罪力度的加大，犯罪越来越隐蔽，越来越多的犯罪团伙选择将隐藏于人的身体内或者身体隐密处，而公安机关受限于检测手段科技含量低、人力投入有限以及检查过程中对公民隐私权的顾忌，使得此类犯罪的查获率相对很低。
人体携毒从隐藏的方式和位置来分，主要有体表和体内两种形式。体表是指携带运输人员采用捆绑或者夹带等方式，将隐藏固定在身体表面的隐蔽部位，如双腋、腰腹部、、裆部或者假肢内，一些女性还将藏匿于乳罩、卫生巾、袜子内等等。由于体表在衣着较单薄或者携毒者接受接触性检查时容易被发现，近年来这种携毒方式的使用越来越少。体内是指携带运输人员使用或塑胶制品将包裹密封后，或吞服进胃里，或从或者阴道塞人体内，到达目的地后再排出或取出。这种方法在所有运输犯罪形式中最为隐秘、成功率最高，也因此被贩毒团伙和犯罪分子最常使用。具体到对人体隐匿、携带犯罪嫌疑人进行的人身安全检查过程，有三个突出的法律疑问，分述如下。
(一)人身安全检查的法律性质存疑
人身安全检查是由《人民警察法》规定的由公安机关行使的行政执法权力，但在实际操作中，尤其是对有犯罪嫌疑的人进行人身检查的过程中，它与刑事侦查措施――人身搜查，往往难分彼此。
对违法犯罪嫌疑人进行人身安全检查的程序性要求，最详细的是公安部《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》，其中第37条规定：“公安民警检查违法犯罪行为人的人身时，一般应当从被检查人的双手开始从上至下顺序进行，对其腋下、后背、腰部等重点部位及衣服重叠之处、衣服口袋、皮带内侧、鞋里帽边等易隐藏物品的地方，应当重点检查。”第38条规定：“一般情况下，公安民警检查违法犯罪行为人的人身应当采取用手轻拍、触摸违法犯罪行为人衣服外层的方法；经轻拍、触摸，怀疑违法犯罪行为人可能携带赃款赃物、作案工具或者违禁品的，可以翻开衣帽检查。”(目前尚无对嫌疑人进行脱衣检查的程序规定)可见，人身安全检查的目的是发现获取“赃款赃物、作案工具或者违禁品”等，实践中，对需要进一步留置盘问的嫌疑人，还要暂时扣留其随身携带的具有攻击、自杀可能的一切物品。
搜查是一种刑事侦查措施，理论上只能在刑事追诉过程中适用。搜查因对象不同又分为人身搜查、物品搜查、场所搜查，其目的是从被搜查目标中发现诉讼证据继而提取物证或者及时发现并扣押危险物品。单就人身搜查来看，其功能不仅仅具有保全证据而且有防范人身危险的作用。但截至目前，法律法规均没有关于人身搜查的具体程序规定，警察在实际操作中与上述人身安全检查的方法、步骤无异。
人身安全检查虽然在《人民警察法》中被定位为行政执法权力，但在针对有犯罪嫌疑的案件的查缉中，就其适用目的、功能以及操作程序来看，与《刑事诉讼法》中的人身搜查措施高度相似。实质上，人身安全检查在针对有犯罪嫌疑的案件的查处过程中，基本上替代了人身搜查措施。…
公安机关之所以会用人身安全检查替代刑事搜查手段，既是对制度设置无奈的规避，也是相对经济的价值选择。
其一，依照《刑事诉讼法》规定，刑事诉讼启动之前，任何部门和人员不得动用刑事侦查手段和刑事强制措施：但同时又要求，刑事案件的成立需具备一定的事实要件，即有证据证明有犯罪事实发生且这种行为应当依法追究刑事责任，否则不能立案。这样的规定使犯罪调查的主体陷入一个两难选择――打击犯罪是公安机关的主要任务之一，只要有案件发生，公安机关必须第一时间赶赴现场进行调查、控制，对案件经过初步处理后，甄别性质，确定管辖，为了确定案件性质以及刑事案件能否成立，必须采取可能包括现场勘查、物证勘验、搜查(包括人身搜查、物品搜查和场所搜查)、扣押等在内的侦查手段来收集证据；为了控制现行犯，必须采取类似拘留(一般不会明确拘留的性质，但暂时剥夺人身自由，甚至会使用械具)的人
身控制措施，但这样做无疑会与立法产生严重冲突。为了规避法律风险，公安机关只能模糊刑事案件立案之前所有调查手段和人身控制手段的性质，把搜查、刑事检查、刑事鉴定、扣押等侦查权力借代为警察的行政执法权力――检查；把讯问犯罪嫌疑人借代为盘问、继续盘问；以留置替代拘传、拘留，等等。
其二，毫无疑问，搜查因其方法及过程会不可避免地侵害到被搜查人的身体、隐私以及名誉权，所以世界大多数国家法律都严格限制适用搜查，非法定紧急情况，必须在令状条件下才可采取。在我国，公民不受非法搜查是不多的受到《宪法》保护的人权之一，《刑事诉讼法》也明确规定，搜查必须持有搜查证，除非是在对犯罪嫌疑人拘留或者逮捕的同时进行。相较之下，我国的搜查制度在启动条件上比很多国家和地区的标准要高，因为我国并无严格意义上的无证搜查。依照《刑事诉讼法》和公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》的要求，公安机关在执行拘留、逮捕时对犯罪嫌疑人进行的搜查可以不另办《搜查证》，但法律要求拘留和逮捕必须持有令状，自然就是对搜查的程序性制约。立法对搜查措施适用的审慎态度是难能可贵的，但应当符合人认识事物的规律。警察如果没有在紧急情况下的无证搜查权，势必无法有效地对现行违法犯罪嫌疑人进行人身控制和防范。在启动搜查困难重重的情形下，几乎没有条件限制的人身安全检查措施，便成为替代搜查的最便利、最实用的查缉手段。这也是公安机关在具体办案过程中常用的方法之一。
其三，公安机关对不同性质执法权力的转换运用具有得天独厚的条件。公安机关是《人民警察法》所有权力的主体，也是《刑事诉讼法》规定的主要的侦查主体，但二者之间并无清晰的界线。当这个主体面对性质也不清晰的案件时，选择哪一种措施应对，完全可以自由裁量，那么，权力转换就是很自然随意的了。
当然，之所以产生“权力转换”现象，制度设置的不合理只是一个表面的、直接的原因，深层次的问题有很多，在此暂不做探讨。但结论是很明显的――人身安全检查措施即是实质上的无证搜查。如果仅仅以案件是否进入刑事诉讼(即立案)为分水岭区分人身安全检查与人身搜查，不仅毫无实质意义，也恰恰给了法律上的行政执法权力以实质上的司法处置权，使之超越了行政执法权的应有之界。这应该是模糊二者性质的最大弊端。
(二)人身安全检查的启动依据存疑
尽管人身安全检查发挥了刑事搜查的功能，甚至在实际执法过程中警察可以对违法犯罪嫌疑人进行脱衣检查，但无论是刑事类还是行政类法律、法规包括解释，都没有对人身安全检查适用的事实(证据)条件和程序条件(批准程序以及令状)做出要求。即人身安全检查的启动以及操作完全由公安机关及其执法人员自由裁量。
分析《人民警察法》第9条以及公安部相关规定，对于人身安全检查的法律要求。可以总结出以下两点：第一，盘问和检查的启动没有法定的证据条件和情形，只要警察认为被盘问检查人“有违法犯罪嫌疑”即可；第二，这种检查是当场进行的，但“当场”是一个时间限制条件还是一个地点限制条件，并不明确。
在此，“有违法犯罪嫌疑”是警察的主观判断，还是应当符合法定的情形之一；“嫌疑”的程度是只要警察对检查对象有合理的无须证明的怀疑即可，还是应当有一定证据支撑……均无相关规定。这就是目前的立法状况――既没有赋予警察明确无误的自由裁量权，也没有将实践中行之有效的做法规范化、法律化。
依照权力运行原则，没有明确授权的行为是不可以作为的，否则就是。公安机关在执法过程中的许多被投诉行为即属此类。法律一方面严格限制搜查的适用，却在另一方面使实质上的无证搜查无所限制，使得实际执法对警察和被检查对象都面临不确定的危险――对于与人身搜查功能和方法几乎相同的人身安全检查来说，在没有明显的证据和任何法律手续的情况下，对一个接受检查的人进行触摸、拍捏甚至脱衣检查、仪器扫描等，不仅会引起被检查人的反感抵制进而控告，如果查无所获，即便是公安机关和查缉人员也深感底气不足。如果警察凭借经验和“感觉”放手对某一嫌疑人进行人身安全检查，极可能侵害到公民的合法权益；如果警察慑于法律的缺位，不敢仅凭经验和感觉对一个有犯罪嫌疑的人进行人身检查。极可能放掉一个重要的犯罪分子。法律的粗疏，使实际的执法过程经常陷入尴尬境地。
可见，没有明确的、可操作的法律规范，承担不利法律后果的，不仅仅是被执法公民。
(三)“深度人身安全检查”的法律定位存疑
“深度人身安全检查”的提法，在法律法规中没有依据，因为在我国的法律法规中尚无关于对人身检查或者搜查的等级规定，也就无所谓“初步检查”和“深度检查”之分，即便是公安部的相关规定也没有涉及“脱衣检查”，甚至《人民警察法》和《刑事诉讼法》都没有关于人身检查或者搜查步骤的程序性规定。但就实际执法过程来看，当一个人被怀疑携带时，随着警察怀疑程度的加深及其自认检查必要性的加强，嫌疑人依次可能会受到如下“待遇”：身份查验以及必要信息的盘问一随身携带物品检查一对其身体进行拍、捏、翻、找一脱衣检查―仪器检测或者医学检查一被强制采集血液或体液检验一被强制喝水进食进行排泄或者呕吐或者被强制从体内取出，等等。这些行为中，混杂了盘问、检查，人身搜查，人身检查，鉴定等行政执法以及刑事侦查手段，司法实践中，执法人员运用自如，环环递进，案情也不容其延误，但就其法律性质而言，诸多行为性质模糊，难以界定。
笔者此处所提“深度人身安全检查”，应当是指公安机关命令被检查人脱去外衣对其私密处如腋下、裆部以及女性的胸罩、卫生护垫等进行查看，或者利用仪器、委托医务人员对被检查人身体内部是否藏有异物进行探查的调查行为，不包括以进人身体为途径进行的其它取证行为，如强制对嫌疑人采集血液或体液进行检验、强制其喝水进食排泄或者呕吐出藏匿于胃里的、开刀取出身体内的子弹或者胃里的、借助工具取出犯罪嫌疑人或者阴道内的等，这些行为应当属于人身检查或者司法鉴定的范畴。相对于对被检查人身外携带物品、衣物口袋等以及暴露在外的身体器官的检查，“深度人身安全检查”进一步侵犯到了被检查人的身体、人格尊严等，甚至可能会对被检查人的健康构成不同程度的威胁(如仪器检测过程中的射线辐射)，无论是检查的部位，还是检查的必要性程度，相应地还有侵害程度，较之对着装身体表面的检查，都有所升级，故称之为“深度人身安全检查”。
但如此界定“深度人身安全检查”的范围，并不意味着这种行为天然的合法性：第一，一种行政执法权等同于司法权可以直接侵犯到公民的身体健康和隐私权，显然已经突破了宪法对公民基本人权的保障原则。第二，这是一种没有法律依据、或者突破了法律界线的行政权力滥用行为――在《人民警察法》和《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》中，人身安全检查止于“翻开
衣帽检查”，而脱衣检查、仪器检测或者医学检查、被强制采集血液或体液检验、被强制喝水进食进行排泄或者呕吐等等行为，已经进入刑事诉讼的搜查、检查、鉴定等侦查行为的范畴，但此时的案件可能尚未作为刑事案件予以立案，这些行为究其性质，仍应属于行政执法行为，那么，它只能属于滥用行政权行为。
在没有任何法律依据的前提下对公民进行“深度人身安全检查”，对执法者来说不啻于一场赌博――查出了，已经实施的检查就是安全的；没有收获，则意味着检查行为本身的错误，轻者被投诉，重者被索赔，执法者被处分。这是典型的“结果决定程序”现象。
笔者认为，基于维护公共利益和秩序的需要，对于涉嫌犯罪的嫌疑人根据案情进行必要的“深度人身安全检查”，是合理和有价值的，但这种行为应该根据嫌疑情形设定合理的等级，更应当在相关法律尤其是《刑事诉讼法》中加以明确界定。
“深度人身安全检查”的提法尚有待推敲，但基于目前我国没有对“检查”和“搜查”行为进行等级划分，也找不到对应的法律术语，笔者此处提出“深度人身安全检查”，意在指出立法修改应对人身安全检查和人身搜查作出明确的等级划分。
二、人身安全检查措施的重新定位及程序改善
警察权本身就蕴含着公权力与公民权的冲突与平衡。传统的权力设置更多地追求了公共利益以及公共秩序的维护，才有了对警察权设置的粗放与随意。现代社会选择更多地尊重人权、限制公权，将包括警察权在内的公权力规制在法律的界限内，在追求打击犯罪与保障人权之间寻求妥协与平衡。人身安全检查权力(或措施或手段或制度)也不应例外，至少应当依法进行。
从打击遏制此类犯罪的目的出发，对携毒嫌疑人进行人身安全检查，不仅是最初的人身控制措施，也是最有效的调查取证手段。实践证明，此类案件绝大部分都是在公安机关的人身安全检查过程中发现并提取了关键证据、完成了大部分调查取证工作的。但因为相关法律规定的缺位，这项关键、有力的措施，在适用过程中却遍布“雷区”，这些法律难题不仅常常令执法人员无所适从，甚至越来越多的犯罪分子也在利用或者规避着这些法律规定。而从每一位接受检查的公民视角来看，配合公安机关进行适度的、合法的检查，是公民的应有之务。但这种检查不能以随意牺牲隐私为代价，更不能以失去较长时间的自由甚至健康为代价，除非公安机关掌握了相关犯罪证据，启动了刑事诉讼程序，在符合相关司法程序要求的前提下，才可以进行检查、搜查、拘留、逮捕。
笔者认为，若使这项措施在法律规制下发挥应有之效，须从以下方面进行完善。
(一)取消立案程序
关于立案程序的必要性，笔者早在2002年就提出了质疑，认为刑事诉讼设定独立的立案程序以及过高的立案条件，不仅使案件成立之前必要的调查行为和对嫌疑人采取的控制手段师出无名，违背司法人员在诉讼过程中的认识规律，客观上还造成了实际执法中对刑事案件“不破不立”的违规现象。所以，笔者建议取消独立的立案程序。代之以案件登记制度，只要警察发现犯罪嫌疑，即使犯罪成立与否不能确定，也应当启动犯罪调查程序，即可以适用必要的刑事侦查权和必要的人身、物品控制、保全措施。当然，在案件的初查阶段，无论是对侦查措施还是对强制措施的适用，都应当遵循适当原则。
与拘留的必要性一样，在发现犯罪嫌疑的紧急状态下，搜查(包括对人身、场所、物品)同样是不可或缺的。如果取消立案程序，法理上就解除了现行《刑事诉讼法》规定对侦查行为和刑事强制措施的不合理束缚，只要公安机关进行了案件登记，开始了刑事案件的调查，对相关嫌疑人进行人身搜查进而对其采取拘留就是顺理成章的了。在这种情况下，在《刑事诉讼法》之外再设置司法范围外的警察权，既是不必要的，也是不合理的。
因此，如果公安机关认为有犯罪存在的可能，启动了犯罪调查程序，就没有必要对嫌疑人适用诉讼之外的手段如人身安全检查，直接进行人身搜查即可；如果现场情况明显不存在犯罪，仅仅是一般违法嫌疑，公安机关不做刑事案件进行登记，警察就不得对相关人员进行针对身体的检查(搜查)行为，此时的检查只能止于对违法嫌疑人随身携带物品以及身份证件的查验。
(二)明确界定安全检查与搜查
鉴于我国只把严重的违法行为才界定为犯罪，一般违法行为由《治安管理处罚法》规范，那么，在对一般违法行为进行调查的过程中，警察的行政执法权就不得超过哪怕是等同于司法权，这应该是界定检查与搜查的原则。具体而言，如上所述，对一般违法行为，检查只能止于对违法嫌疑人随身携带物品以及身份证件的查验；对嫌疑人身体的查探，只能针对犯罪嫌疑人进行。这应当成为安全检查与搜查的分水岭。
即，在警察的行政执法权中，应当取消人身安全检查权，既避免与人身搜查的重叠混乱，也使警察权中的该项行政执法权更加符合行政权的原理。
(三)确立无证搜查制度
如前所述，我国并无真正意义上的无证搜查，原则上，任何针对公民人身、物品、场所的搜查都必须持有搜查证，除非侦查人员是在执行拘留或者逮捕的同时，凭《拘留证》、《逮捕证》进行搜查，说到底，还是需有令状前提。但拘留的对象法定为现行犯和重大嫌疑分子，在情况紧急的状态下，持证拘留本身就是不可操作的，持证搜查自然也是无法进行的，于是，搜查大量地被人身安全检查所替代，名为人身安全检查，实为无证搜查。
一定条件下的无证搜查是符合诉讼规律以及诉讼原理的，对紧急情况下的现行犯和重大嫌疑人设置过高的拘留和搜查条件，既可能导致合理的违法，也会致使案件调查、犯罪人抓捕的时机稍纵即逝。纵观西方各国，大多确立了严格限制下的无证搜查，而在我国，公安机关在实际执法过程中也有成熟的经验和较为稳妥的做法。
笔者经过长期调研了解到，一线警察在查缉过程中，积累了丰富的判断经验，他们把这些经验总结为“望、闻、问、切”四诊查缉法。所谓“望”，一是特别留意那些眼睛发红、嘴皮干燥、目光呆滞、有无气力的人，这些人因吞食，长时间不敢喝水吃饭，还会伴有程度不同的身体不适；二是查看证件，运输的人大多持伪造的证件或他人的证件，因贩毒团伙的“老板”在雇佣“骡子”时为防其“跳墙”会将其身份证扣押，待其安全到达目的地交出后再返还，故这些人在途中多用伪造的或他人的身份证。所谓“闻”，一是听怀疑对象的口音是否来自贩毒比较猖獗的地区；二是闻被盘问对象的口气，因为贩毒者多用塑料、橡胶包装后吞入胃中，这种外包装材料经胃酸腐蚀后，会从吞食者口中散发出一股刺鼻的味道。所谓“问”，既可以是对嫌疑人的盘问，也可以对其身边的其他人进行询问；既可以询问其身份去向，也可以设定与以及运输有关的问题，来观察嫌疑人的表情变化：如果在交通工具上，还可以向其邻坐的人了解其进食情况。所谓“切”，就是对嫌疑人随身携带物品进行检查，携毒者一般行李简单，只带少量衣物和洗漱工具；如果是“骡子”，为
了减少损失，运输费一般在送达目的地返回后才结算，所以他们身上可能只有路费，没有多余的现金：为了缓解体内带来的不适，他们往往还会随身携带抗酸剂、防腹泻药、防痉挛药、维生素、葡萄糖等药物；为了怕途中排泄出来，他们还可能携带多余的橡胶制品以备重新包扎重新吞服。等等。有经验和谨慎的警察，只有经过这四个步骤，内心有了足够的怀疑，才会将嫌疑人带至公安机关或者合适的场所进行脱衣检查和仪器检测。这就是一种合理怀疑。
从“四诊查缉法”中可以看出，虽然尚无明确的证据指向嫌疑人携带，但在特定事实条件下，在没有相关法律手续(尤其是搜查证、拘留证等)的程序条件下，警察凭借自己内心的确信启动人身安全检查(人身搜查)措施，是有一定合理性的。法律完全可以在这些经验和“违规做法”的基础上，把无证搜查的适用情形明确确定下来。
(四)确立人身搜查等级制度
从立法原理和执法实际情况来看，作为犯罪调查权力，依照警察维护社会治安秩序需要以及法律的授权，警察对某个公民只要有“合理怀疑”，即可进行必要的盘问和检查――对嫌疑人随身携带物品包括应当持有的能够证明自己身份的证件进行检查；当检查发现了重大犯罪嫌疑而情况又比较紧急的，应当允许警察对嫌疑人进行无证搜查：但当人身搜查需要上升到身体体表进而深入到身体内部时，则不仅需要一定的证据支撑，还需要更加严格的法律手续来规范和限制。当然，这里的证据支撑。无论是证据的确实程度和数量，都不可能也不应该设定过高，但适用的前提条件应该随着搜查的步步升级，在严格程度和法律手续上也应该是递增而不应是一成不变的。
即，应当对人身搜查设置等级制度――无证搜查应当止于在现场(或者当场)对犯罪嫌疑人的拍身搜查。必要时可以脱去外衣搜查；如果现有证据能够证明被搜查对象的重大犯罪嫌疑，需令其脱去内衣，对其私密处进行查验、或者需要使用仪器对其身体内部进行检测的，应当办理由一定级别部门批准的搜查证，持证搜查。
一、我国检察权的内容
根据我国刑事诉讼法规定，检察权主要表现在以下几个方面:
1、对直接受理刑事案件的侦查权
我国《刑事诉讼法》第18条第2款规定，贪污贿赂犯罪、国家机关工作人员的读职犯罪、国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查等侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民利的犯罪由人民检察院立案侦查，对国家工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。另外，对于公安机关侦查终结移送审查的案件人民检察院可以进行补充侦查。
2、对刑事案件的公诉权
人民检察院是我国唯一的公诉机关，除自诉案件以外，刑事案件的权全部由人民检察院行使，人民检察院代表国家行使公诉权，追究犯罪，向有管辖权的人民法院提讼，其它任何国家机关、社会团体都无权行使此项权力。
3、诉讼监督权
诉讼监督权是人民检察院对公安司法机关的诉讼活动进行监视、督促的权力。其中包括以下几个方面:(习批准逮捕权。逮捕涉及到公民的人身自由，错误逮捕必将侵害公民的人身自由权.根据我国《刑事诉讼法》第68条规定，公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人的时候，必须经过人民检察院的批准，由公安机关执行。
人民检察院的批准逮捕权就是为了防止公安机关乱用逮捕权，侵害公民的合法②立案监督和侦查监督权我国《刑事诉讼法》第87条规定，利权人民检察院认为公安机关对应当立案的’案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理•由。人民检察院认为不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。立案监督是人民检察院对公安机关的立案活动是否合法进行的监督，公安机关的立案活动是开起刑事诉讼程序的第一道关口，意味着某一案件是否作为刑事案件进行侦查，犯罪嫌疑人能否作为刑事被告人交付审判，因此，“人民检察院通过立案监督，依法纠正公安机关有案不立或以罚代刑的现象，使犯分子受到刑事追究。’，①根据最高人民检察院《刑事诉讼规则》第380条和282条的规定.人民检察院依法对公安机关的侦查活动是否合法施行法律监督，人民检察院审查逮捕部门、审查部门在审查逮捕、审查中，审查公安机关的侦查活动是否合法。③刑事审判监督权。根据我国《刑事诉讼法》第1%条的规定，人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。人民检察院对人民法院的审判监督，是为了保证审判活动的合法性，保证人民法院能够依法办案，保证人民法院裁判的公正性和合法性。人民检察院的审判监督是一种事后监督，在开庭审理期间发现法院有错误行为的不能当庭指出，而在法院休庭后才可以提出。④执行监督权。根据我国《刑事诉讼法》第224条的规定.人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。人民检察院的这一职权包括两个方面的内容:一方面是对刑事判决、裁定的执行情况是否正确合法进行监督，另一方面是对看守所、监狱等执行场所的改造监管工作是否正确合法进行监督。
二、我国检察权的性质
关于检察权的性质问题存在着多种争论，主要有行政权说、司法权说、行政权和司法权双重属性说、法律监督权说。
1、行政权说认为，人民检察院从组织体系上看实际上级领导下级的组织体系，这是典型的行政机关的组织体系，另外，人民检察院对特定的刑事案件行使侦查权，而侦查权具有主动性，这与司法权的被动性是背道而驰的。
2、司法权说认为，在我国人民检察院与人民法院均被定义为司法机关，而检察机关行使的审查权与人民法院的审判权又具有相似性，都是对证据材料进行审查判断，适用法律的行为。
3、行政权和司法权双重属性说是上述两种观点的折中说法，认为检察权既是行政权又是司法权，是二者的棍合体。
4、法律监督权说在我国的学理占据主流的地位，笔者认为法律监督权说更确切。我国是社会主义国家，检察机关由人民代表大会产生，对产生它的人民代表大会负责并受其监督，检察机关依法独立行使职权，不受任何行政机关、社会团体和公民个人的干涉。由此可见，检察机关是自成体系的，它既不属于法院系统，也不属于行政系统，更不是人民代表大会的下属机构。根据马克思主义哲学原理，任何事物都是多种矛盾的统一体，但并不是任何一种矛盾都能够决定事物的属性，只有占据主导地位的矛盾即主要矛盾才能决定事物的本质。如前面所述，我国检察权是一个复合体，包括对直接受理刑事案件的侦查权、刑事案件的公诉权、诉讼监督权，“根据我国的宪法定性和框架，人民检察院是国家的法律监督机关。”即检察机关的工作内容，工作方式有一个突出的特点，即监督性。’权孕人民检察院自侦案件的侦查权是对国家工作人员职务廉政性的监督，审查批捕权是对侦查机关采取强制措施是否合法的监督，出庭支持公诉是对人民法院审判活动是否合法进行监督。因此法律监督权才是检察权的本质属性。
三、当代中国检察机关法律监督权存在的缺陷
(一)立法语言模糊，缺乏可操作性
1、立法对检察机关法律监督权的地位未明确规定。虽然我国《宪法》和有关法律明确规定人民检察院是我国的法律监督机关，但是由于规定过于笼统、抽象、“没有明确人大的最高法律监督权和检察法律监督权之间的关系，也没有规定检察法律监督权的地位和效力，这就使检察法律监督权的概念和效力范围始终处于一种模糊的状态，”④引起了理论界和实务界的纷争。
2、检察法律监督权缺乏立法上的保障。在我国三大诉讼法规定，人民检察院在行使法律监督权时，有权提出纠正意见、有权提出抗诉，但多数法律没有规定被监督者的义务，以及被监督者违反义务应承担的法律后果，可谓是立法上的空白，这使得实践中检察监督权的行使缺乏立法上的保障，在被监督者违反义务时，检察机关也是束手无策。
3、检察法律监督权的条款缺乏独立性。检察机关对人民法院的审判监督，在立法上主要体现在三大诉讼法中，((刑事诉讼法》第1%条的规定，人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。第205条第三款规定，最高人人民检察院对已发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权按照审判监督程序向同级人民法院提出抗诉;《民事诉讼法》第185条规定，人民检察院对人民法院发生法律效力的判决、裁定发现有错误的，有权按照审判监督程序提出抗诉;《行政诉讼法》第64条规定，人民检察院对人民法院发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。综上立法的规定，可见我国检察法律监督的条款还依附于二大诉讼法，尚未形成一个独立的体系。
(二)监督的方式手段单一，缺乏应有的力度
我国《刑事诉讼法》将人民检察院的刑事检察监督规定为“建议”、“通知”或“纠正”，没有规定当检察机关的建议书或通知书被置之不理时，检察机关应进一步采取的监督措施是什么。在开庭期间，人民检察院发现人民法院审判程序错误的，应当在休庭后提出，这种事后监督的做法不仅违反了“程序正义”的要求，也不符合法律监督的应有之义。人民检察院对侦查行为合法性的监督主要是对公安机关移送的书面材料进行审查，但公安机关怎会把自己的违法行为记载在移送审查的材料中。
(三)检察权不独立.制约了法律监督权的有效实施
我国《刑事诉讼法》明确规定了检察机关行使职权的基本原则，即人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。根据《人民检察院组织法》的规定，我国检察机关系统实行的是垂直领导体制，即最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。但在我国人民代表大会制度下，检察机关的这种垂直领导体制并不是绝对的，这种垂直领导只是业务工作上的领导。检察机关由人民代表大会产生，对同级人民代表大会负责，并受其监督，这导致了我国检察机关长期以来实行地方领导与上级检察机关领导并行的双重领导体制。由于检察机关的人事权和财政权掌握在地方党政机关的手中，检察机关完全是靠地方财政吃饭，人民检察院在行使法律监督权时，“遇到上级检察院和地方党政领导对案件的处理意见不一致时，”叱比行为和意志难免受到地方权力机关的干涉，检察机关独立行使职权就难以实现。
四、完善我国检察机关法律监督权的几点建议
(一)正确界定检察机关的宪法地位，明确人民代表大会及其常务委员会的法律监督权与人民检察院的法律监督权之间的关系
根据《宪法》的规定，全国人民代表大会及其常务委员会是最高国家权力机关，行使最高法律监督权，即监督宪法的实施。人民代表大会作为国家权力机关，对行政机关、司法机关的监督主要是通过人事任免、审查、批准或撤销工作报告、对重大事项作出决定等方式进行，而不宜直接对行政机关和司法机关具体的业务工作进行指导。人民检察院是由人民代表大会产生，对其负责受其监督，《宪法》赋予人民检察院国家法律监督机关的地位，是专门的法律监督机关，其行使法律监督的职权是全国人大法律监督职权的具体化，在实施法律监督的过程中接受全国人大及其常委会的监督，人大及其常委会通过对检察权行使的状况听取和审议年度工作报告、对检察工作中重大违法情况通过质询、询问等手段进行监督。
（二)在人民检察院内设立专门的法律监督机构
目前，人民检察院的法律监督权分散在各个业务部门，如检察院侦查监督机构⑥对侦查机关提请批准逮捕的案件审查决定是否批准逮捕，对公安机关应当立案而不立案的通知公安机关立案以及对公安机关的侦查活动是否合法进行监督。监所检察机构对刑事判决、裁定的执行和监管活动进行监督。公诉机构对开庭审理过程中法院违反法定程序的，在休庭后提出纠正意见。现有检察机关法律监督权与其它职权重合在一起，检察官行使职权时往往身兼数职，身份的重合不仅影响了办案的效率，而且影响法律监督权的效力。因此，笔者建议在检察院内部设立专门的法律监督机构，取消侦查监督机构、监所检察机构、民事行政检察机构的设置，与公诉机构、贪污贿赂检察机构、读职侵权检察机构以及其它机构并列构成人民检察院的办事机构。法律监督机构与其它机构的不同之处在于它专门行使法律监督权，人民检察院审查批捕和决定逮捕，对立案和侦查活动、审判活动以及法院裁判的正确性和执行情况的监督由法律监督机构统一行使，人民检察一院办理的每一个案件，从审查到提起公诉或作出不决定，都要向法律监督机构汇报或备案，开庭审理时，法律监督机构派员出庭参加诉讼，监督庭审活动的合法性。法院判决、裁定作出后，法律监督机构应及时审查，发现有错误的，应立即按照审判监督程序提起抗诉。对于监所等执行机构的监督，法律监督机构应定期派人到执行场所视察，执行场所也应定期向法律监督机构汇报工作。
(三)法律监督机构独立行使职权
法律监督机构是人民检察院专门从事法律监督的机构，为了保障其能够独立行使职权，避免受到来自地方党政机关的干扰，应改变人民检察院的财政开支由地方财政划拨的制度，改为由中央财政统一划拨给最高人民检察院，最高人民检察院根据各地人民检察院的需要来分配财政开支。只有人民检察院实现了独立，才能保障法律监督机构独立行使法律监督权。
(四)制定专门的《检察法律监督法》
关键词：安检门 执业环境 律师
一、案情回顾
2009年7月23日14时，深圳某律师事务所的李飞云律师到市中级人民法院领一份民事裁定书。进办公区时，自觉将公文包放到x光机传送带上，然后从安检门往里走。一名女保安手持探测器朝他伸过来，撞掉了他的律师证。李飞云当即表明自己是律师，要求不要进行身体搜查。但女保安坚持律师也要这样检查。双方发生争执。一名男保安跑来帮忙。据李飞云回忆。男保安多次指着李的面部大骂：“你就是个!”“的!”还拍着桌子叫：“你以后来，次次都要这样检查你!”最后法院工作人员出面干涉。才没有对李飞云做人工安检。
二、“安检门”之原因分析
法院推行安检制度的理由有两个：一是，保护法官的人身安全；二是，遏制偷拍、偷录诉讼活动的行为。近几年，法官受到极少数当事人持凶器或危险品伤害的案件确有发生，但这类案件的发生的数量是极少的。在已发生法官受伤害案件中，有的法官是在家中或回家路上受人袭击的。因此，“安检门”在保护法官的人身安全方面是有局限的。法院设立“安检门”的第一条理由不成立。同样，在现有的安检制度中，法院是不允许当事人及旁听人员带照相机和摄象机进入法院的，但允许当事人及旁听人员携带手机进入法庭。众所周知，现在的手机都具有录音和照相功能，若当事人真想偷拍、偷录，用手机也可以达到这一目的。因此，“安检门”并不能遏制偷拍、偷录，法院设立“安检门”的第二条理由也不成立。
经调查分析，“安检门”之所以存在，有三个理由：
第一，法庭是一个庄严而神圣的地方，严格的人庭安检，是出于社会公共安全方面的考量。现有的安检规范对此有明确的规定，但是，安检应以不影响隐私权和尊重人格尊严的检查办法为限。更重要的是。安检应采取平等待遇，所有人庭人员一视同仁。律师是法庭审理中的重要角色。对待律师的检查不能采取差别性待遇。
第二，“官”与“非官”的司法理念的存在，致“安检门”显威风。律师难过安检门，归根结底还是司法理念的问题。从律师制度恢复以来，相对于检察机关，律师与公诉人就有“官”与“非官”的差异，具体到执行安检的法警也不可避免地带有这个观念，实现抗辩双方权利平等是个长期的过程。
第三，统一法律规范缺失引出安检门。根据最高人民法院《人民法院司法警察安全检查规则》第六条规定：司法警察执行安全检查时：(一)对公诉人、律师等依法出庭履行职务的人员，应进行有效证件查验和登记；(二)对参加庭审活动的诉讼参与人，第三人和参加旁听的人员，在进行证件查验和登记的同时，还应进行人身安全检查、随身携带物品的安全检查。以北京为例，1998年底，北京出台了有关公开审判的文件，各法院开始安装安全检查设施，来者进入审判大楼必须打开随身携带的包接受法警检查，同时要通过电子检查门。对什么样的人可以不通过安检直接进入审判区，市高级人民法院并没有统一的规定，完全是各法院“自家规定”，因此律师在不同法院会遇到不同的“待遇”。
三、“安检门”事件反映的律师执业困境
安检门事件反映出律师在执业过程中，没有得到平等的对待，至少没有表面的直观性平等。直观性平等对公众来讲是很重要的。这也就是常说的。公正要以看得见的方式来实现。律师参与诉讼。为被告人提供了与检察官进行平等对话的机会。使其能够积极而富有成效的参与诉讼，同时给予被告人更多的公平感。律师过“安检门”，检察官、法官则不需要，这样就会导致律师平等权利的缺失，从而，律师的诉求无法在控辨的对抗和博弈中得到应有的重视。
与不平等对待联系。安检门事件反映出律师在执业过程中，由于司法机关和部分司法人员侵犯律师合法权益的情形存在。律师缺乏执业安全感。律师在办理刑事案件过程中。部分司法人员对律师工作抱有偏见，不仅不予配合，反而设置种种障碍，干扰、阻止律师进行调查取证、阅卷、会见犯罪嫌疑人和出庭辩论等职务行为，甚至将律师无故逐出法庭，严重侵害了律师的合法权益。也侵害了刑事被告的合法权益，更有甚者，部分司法人员随意侵犯律师的人身权利，殴打、辱骂律师。正如本文开头提到的。李云飞所遭遇的一样，律师连自己的合法权益都不能得到保障。
律师在执业过程中得不到信任。同样也是“安检门”事件所反映出的律师在执业过程中的困境。律师和检察官作为法律从业者。应该得到同样的信任。法院设置安检的目的是保护当事人和旁听人员的安全。就像上飞机同样需要安检一样。所有的人都不能例外。律师不能因为法院对其安检就认为是对自己的不尊重，但是法院也不能只对律师这一类法律执业者进行安检。
四、律师大胆执业应对“安检门”
目前我国司法腐败的执法环境使律师锐化成司法权力的附庸，律师与法官用当事人的钱吃喝玩乐已是见怪不怪的事情。司法腐败导致律师执业行为的扭曲和执业追求的畸形化，势必抵消律师在市场经济中本应发挥的作用，并严重威胁着律师行业的生存和发展。要彻底拆掉“安检门”，要求每位律师都要从自己做起，执着于自己的原则，为真正改善执业环境而努力。
根据省人大常委会的统一部署，市人大常委会今年采取统一部署、市县区上下配合的方式，有重点地对安全生产法律法规贯彻执行情况进行检查。这是今年市人大常委会的一项重要工作，常委会主任会议对此十分重视。4月6日下午全省安全生产执法检查电视电话会议后，市人大常委会成立了工作机构，起草了工作计划，下发了执法检查实施意见。从前期情况看，执法检查准备工作进展顺利。今天召开动员部署会议，目的是进一步统一思想，提高认识，以确保执法检查取得实效。周杰副市长还将就配合市人大常委会做好执法检查工作提出具体要求。下面，我根据主任会议的要求，先讲三点意见。
一、充分认识开展安全生产执法检查的重要意义
近年来，全市上下围绕建设“平安**”、构建和谐社会，认真贯彻执行安全生产法律法规，切实加大工作力度，认真履行安全生产目标责任，取得了一定成效。市人大常委会这次在全市范围开展上下配合的安全生产执法检查，有利于督促解决一些安全生产工作中存在的突出问题与矛盾，有利于督促政府及有关部门进一步提高依法行政的能力，有利于推进安全生产法律法规的正确贯彻实施。我们要充分认识安全生产执法检查工作的重要意义，以高度的责任感与使命感扎实做好这次执法检查工作。
（一）开展安全生产执法检查，是落实科学发展观的必然要求。总书记在3月27日下午中共中央政治局第三十次集体学习时强调：高度重视和切实抓好安全生产工作，是坚持立党为公、执政为民的必然要求，是贯彻落实科学发展观的必然要求，是实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益的必然要求，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。各级党委和政府要牢固树立以人为本的观念，关注安全，关爱生命，进一步认识做好安全生产工作的极端重要性，坚持不懈地把安全生产工作抓细抓实抓好。安全生产关系人民群众生命财产安全，关系改革发展稳定的大局。坚持科学发展观，要求我们必须实现全面、协调、可持续发展。“十五”时期，我市的经济社会发展取得令人鼓舞的成就。但也要清醒地看到，还存在着不少矛盾和问题，其中突出一项就是安全生产工作形势仍然严峻，具体表现在：一是事故总量和死亡人数较高，损失严重。2005年，全市安全生产各类事故共3240起，死亡560人，受伤3319人，直接经济损失2530万元，虽然与2004年同比分别下降29.92%、16.42%、29.08%和18.68%，但形势仍然不容乐观。二是重点行业领域重特大事故频发，占比居高不下。2005年发生一次死亡3人以上的重大事故8起，死亡47人。其中道路交通、矿山企业仍然是安全生产事故的重点区域。三是许多行业事故隐患严重。虽然经过多次治理整顿，但不少深层次问题和矛盾并没有从根本上得到解决，安全生产投入不足，拼设备、拼健康、甚至拼生命的情况依然存在。科学发展首先是安全发展，以人为本首先是以生命为本。这次执法检查的重要目的，就是要督促政府及有关部门全面落实安全第一、预防为主、综合治理的方针，做到思想上警钟长鸣、制度上保证严密有效、技术支撑上坚强有力、监督检查上严格细致、事故处理上严肃认真。各级政府及有关部门必须从贯彻落实科学发展观、坚持以人为本、构建和谐社会的高度，充分认识安全生产执法检查的重要性，切实将执法检查工作摆上重要议事日程，精心组织安排，确保执法检查取得实实在在的效果。
（二）开展安全生产执法检查，是贯彻依法治国方略的具体实践。安全生产工作涉及面广，牵涉部门多，如何加强监管，是我们必须重视与研究的问题。安全生产形势严峻，安全生产事故屡查屡犯，从原因上分析，有我市中小企业量大面广、经济粗放增长的问题，有行业管理弱化、企业管理滑坡的问题，也有安全生产监管体制不健全、制度缺失的问题，但是，安全生产法律法规贯彻执行不力是主要问题和关键问题。安全生产法律法规被称为“血铸的条文”，件件法律、款款条文都直接关系人民群众的切身利益，是人民群众生命财产安全的“保护神”。如安全生产法，就是在重特大安全事故频频发生、人民生命财产遭受严重损失、经济社会发展受到严重影响的情况下制定出台的。安全生产法的颁布实施，对促进安全生产法制化、稳定安全生产形势起到了重要作用。从我市贯彻执行安全生产法律法规的情况看，虽然总体比较好，但不少地方及部门对安全生产执法工作不重视，有法不依，执法不严，违法不究；不少企业安全生产规章制度不健全，管理松懈，安全生产隐患严重；少数企业主利欲熏心，对员工的生命安全极不负责。近年来，因安全意识不强、执法力度松懈而造成的安全生产事故不胜枚举，从大范围看，可以说安全事故每时每刻都在发生，这绝非危言耸听。总书记指出，人的生命是最宝贵的，我国是社会主义国家，我们的发展不能以牺牲精神文明为代价，不能以牺牲生态环境为代价，更不能以牺牲人的生命为代价。重特大安全事故给人民群众生命财产造成了重大损害。各级政府及有关部门作为安全生产监管的责任主体，一定要痛定思痛，深刻吸取教训，将加强安全生产执法工作放到极端重要的位置，切实加大安全生产工作力度，坚决遏制住重特大安全事故频发的势头。在这次执法检查中，要通过检查安全生产法律法规的贯彻实施情况，肯定成绩，发现问题，总结经验，提出对策，进一步增强全社会特别是各级政府对安全生产的重视程度，进一步推进各级政府及有关行政主管部门依法行政，进一步推动生产经营单位严格守法，努力将安全生产工作纳入法制化、规范化轨道运行。
（三）开展安全生产执法检查，是人大常委会依法监督的有效途径。执法检查是各级人大及其常委会依法履行职能的重要方式，也是依法监督“一府两院”工作的有效途径。本届人大以来，市人大常委会已相继在全市范围内对劳动法、生态市建设和环境保护法律法规贯彻实施情况进行了检查。从总体情况看，执法检查提高了全社会的法制意识，推动了政府依法行政，促进了法律法规的贯彻实施，执法检查的效果是好的。今年开展安全生产执法检查，将从解决当前我市安全生产最紧迫、人民群众呼声最强烈的实际问题出发，特别是道路交通安全、矿山安全、消防安全、危险化学品安全管理，督促各级政府及有关部门认真履行法定职责，坚决落实安全生产责任制，完善安全生产管理的体制机制，严格执行安全生产的各项规章制度，确保政府承担起安全生产监管主体的职责，确保企业承担起安全生产责任主体的职责，确保安全生产监管部门承担安全生产监管的职责，把安全生产的各项要求落到实处。同时，还要针对执法检查中发现的问题和薄弱环节，配合省人大常委会做好《浙江省安全生产条例》的研究制定工作，完善法制，标本兼治，夯实安全生产工作的法制基础。因此，执法检查不仅是对政府工作的监督，更是对政府工作最有力的支持。
二、明确执法检查的指导思想、主要内容和总体安排
执法检查涉及面广，任务重，要求高，社会各界对此期望很高。为确保执法检查有序开展，要在总结以往执法检查经验的基础上，明确要求，把握原则，扎扎实实做好执法检查各项工作。
（一）执法检查的指导思想。要以党的十六届五中全会和十届全国人大四次会议精神为指导，按照落实科学发展观和构建和谐社会的要求，通过对安全生产法律法规执行情况进行检查，提高全社会安全生产法制意识，推动各级政府及有关行政主管部门依法行政、强化安全生产监管，维护人民群众的生命财产安全，促进我市经济社会又快又好地发展，为建设“平安**”、构建和谐社会作出努力。
（二）执法检查的主要内容和重点。这次执法检查的范围，主要是2005年以来我市执行《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国矿山安全法》和《危险化学品安全管理条例》等法律法规的情况。面上检查内容包括：开展安全生产法律法规的宣传教育和各级政府对安全生产工作责任的落实情况，安全生产的主体责任以及预防和处理事故措施的落实情况，安全生产基本建设经费投入情况，各级政府及其有关行政主管部门执法情况，本届以来市人大常委会作出的决议、决定、审议意见和执法检查中涉及安全生产工作内容的整改情况。安全生产法执行情况重点检查机构队伍建设、安全生产“两个责任”落实、安全生产专项资金投入和省市重大隐患单位、项目、区域的整治等；消防法执行情况重点检查农村和老城区消防水源、设施、道路、队伍建设，消防设施“三同时”以及“三合一”企业和公共娱乐场所等；道路交通安全法执行情况重点检查道路交通事故危险点段整改、路面交通秩序整治、农村道路交通安全设施落实和安全管理等；矿山安全法执行情况重点检查矿山安全标准化推广和矿山开采方式改进等；危险化学品安全管理条例执行情况重点检查危险化学品生产经营和使用单位日常监管、危险化学品包装物和压力容器设备等。
安全生产工作涉及面广，各地各部门情况各不相同。各地要从当地实际出发，有重点、有针对性地开展检查。特别要将安全隐患严重、事故高发的薄弱环节列入检查的重点，以提高检查的针对性，确保执法检查取得实效。
（三）执法检查的总体安排。这次执法检查，市人大常委会成立执法检查组，常务副主任蔡圣初任组长，市人大常委会副主任张维娟、陈秀昌任副组长，执法检查组设六个检查小组，分别由常委会组成人员和有关委室负责人组成。下设两个工作组，一是综合组，主要负责整个执法检查活动的制订计划、组织协调和材料起草等工作；二是宣传组，主要负责制订宣传计划、组织宣传报道等工作。检查采取重点检查和一般检查相结合、自查自纠和组织检查相结合、检查和整改相结合的方法，分宣传发动、自查自纠、检查审议和总结整改四个阶段进行。具体作如下安排：
4月上旬至中旬，参加全省安全生产执法检查电视电话会议。市人大常委会召开全市安全生产执法检查动员会，对执法检查工作作进一步动员和具体部署。会后，各地、各部门要广泛开展安全生产法律法规的宣传活动，动员各行业关注安全生产工作，形成声势，把法律宣传与执法检查有机结合起来，为执法检查营造良好的舆论氛围。
4月中旬至5月中旬，根据市人大常委会的部署和市政府的要求，各级政府及有关行政主管部门结合本地实际，开展自查自纠、边查边改，针对存在的问题，提出整改措施。市人大常委会执法检查小组赴各地进行检查，市政府及有关部门负责人参加。5月下旬主任会议听取检查情况汇报，研究形成提交市人大常委会审议的执法检查报告（初稿）。
5月底，市人大常委会会议听取和审议市人民政府关于安全生产法律法规执行情况的报告和市人大常委会执法检查组关于本次执法检查的报告。根据执法检查和审议情况形成审议意见，向市政府反馈，并进行跟踪督查。
6月上中旬，接受省人大常委会检查组对我市及部分县区的检查。6月25日前我市安全生产执法检查工作情况书面上报省人大常委会办公厅。
7月份，根据省人大常委会审议情况和整改意见，市、县区人大常委会配合省人大常委会跟踪督查整改情况，推进安全生产法律法规的贯彻实施。
（四）执法检查必须遵循的原则。一是坚持党的领导。在开展安全生产执法检查过程中，执法检查组和各县、区人大常委会的同志要牢固树立党的观念、大局观念，将对党负责与对人民负责紧密结合起来，重大事项要及时向党委报告并认真办理，确保执法检查始终在党委的领导下开展。二是坚持以人为本。一切从人民群众的需要出发，实现人民群众的根本利益，让发展的成果惠及全体人民。坚持以人为本，是我们做好一切工作的出发点和归宿，也是我们开展安全生产执法检查的重要原则。执法检查要广泛听取民声，充分反映民意，围绕人民群众最关心、反映最强烈的实际问题，集中力量，抓住关键，切切实实解决一些突出问题。要通过执法检查，让人民群众生命财产更加安全，经济社会发展更加和谐稳定，使广大人民群众获得实实在在的利益。三是坚持依法检查。执法检查是人大及其常委会依法履行职能的重要方式。这要求我们必须坚持在法律法规规定的范围内开展工作、履行职责。坚持依法开展执法检查，既保证这次执法检查充分体现法律的强制性、权威性和严肃性，又保证人大工作既不失职，也不越权。这也是各级人大及其常委会贯彻落实依法治国这一基本国策的具体实践。四是坚持实事求是。执法检查要深入实际，深入基层，认真听取多方意见，全面、客观地掌握全市安全生产工作的基本情况。执法检查既要充分肯定近年来各地、各部门实施安全生产法律法规的做法经验，又要客观反映存在的薄弱环节和突出问题；既要深入分析深层次原因，又要提出符合我市实际、切实有效的意见建议。
三、扎实推进安全生产执法检查深入开展
这次安全生产执法检查，时间紧、任务重、要求高，全市各级人大及其常委会、政府和有关部门必须周密部署，积极配合，确保这次执法检查达到预期的目的。下面提出四点要求：
（一）加强领导，精心组织。开展安全生产执法检查，领导重视是关键。各有关部门都要充分认识这次执法检查的重要意义和开展这项工作的紧迫性，切实加强领导。各县、区人大常委会要按照省、市人大常委会的要求，把这次执法检查工作作为今年的重点工作，认真组织实施。虽然这次执法检查的对象是政府及有关部门。但政府及有关部门在检查中不是被动的，有大量的工作需要主动组织和实施。安全生产主要靠政府。政府及有关部门要按照实施意见的规定，加强领导，周密部署，通力协作，自觉做好自查自纠工作，一件一件抓好落实，积极配合人大常委会做好执法检查工作。
（二）广泛宣传，深入贯彻。从前期调研的情况来看，一些地方和部门“安全第一”的思想观念还没有牢固树立，重发展、轻安全的思想还没有从根本上改变；一些企事业单位人员安全法制意识淡薄，安全管理混乱，事故隐患严重；大量的务工人员没有接受必要的安全培训教育，自我保护能力不足，有的还存在无证上岗、违章作业的情况，他们往往是事故的肇事者，又是事故的受害者。因此，加强宣传教育，使广大人民群众自觉成为做好安全生产工作的主导力量，显得尤为迫切和重要。在动员会后，政府及有关部门要全面发动，加大宣传力度，提高广大干部职工特别是领导干部对做好安全工作、维护社会稳定的重要性和紧迫性的认识，切实树立“安全第一，预防为主”的观念。各级新闻单位要积极配合，采取多种形式，广泛开展安全生产法律法规宣传，提高人民群众的安全生产法制意识、事故防范意识和自我保护意识，真正营造“关爱生命、关注安全”的社会氛围。
（三）讲究方法，突出重点。执法检查分宣传动员、自查自纠、检查审议、督促整改四个阶段进行。在自查自纠阶段，政府及有关部门要对照法律法规的要求，深入查找执法过程中的薄弱环节与突出问题，及时纠正改进。在这一阶段中，自查的范围广不广，力度大不大，问题找得准不准，解决措施有不有力，都将直接决定执法检查能否真正取得实效。政府及有关部门要广泛征求其他行政部门和行政相对人的意见，梳理与分析行政执法工作中存在的薄弱环节。要将自查自纠工作与日常工作、执法工作紧密结合起来，通过自查自纠工作，提高与促进业务工作水平和行政执法能力。要继续深入开展安全生产专项整治工作，抓好重大事故隐患督查整改，强化安全生产基础工作，下大力气解决与人民群众利益密切相关、人民群众最关心的热点难点问题。各地要根据实际情况，明确检点，加强检查的针对性。对检查中发现的问题及提出的意见，要认真研究。对于能解决的问题，要明确责任部门与责任人，立即着手整改，对于一时不能解决的问题，要努力创造条件，并积极寻求支持，逐步加以解决。
第一条为了加强消防监督工作，规范消防监督检查行为，保障消防法律、法规的实施，依据《中华人民共和国消防法》制定本规定。
第二条本规定中的消防监督检查，是指公安消防机构依法对机关、团体、企业、事业单位遵守消防法律、法规情况进行的监督检查；对违反消防法律、法规的行为，责令改正，并依法实施处罚。
第三条本规定由各级公安消防机构组织实施。上级公安消防机构对下级公安消防机构的消防监督检查工作负有监督、检查和指导职责；城市（直辖市、副省级市、地级市、县级市以及市辖区）、地（州、盟）、县（旗）公安消防机构具体实施消防监督检查。
公安派出所应当对居民住宅区的管理单位、居民委员会、村民委员会履行消防安全职责的情况和上级公安机关授权管理的单位进行消防监督检查。
第四条公安消防机构从事消防监督检查的人员应当具备相应的岗位资格，持证上岗。
第二章检查的形式和重点
第五条公安消防机构应当适时进行下列形式的消防监督检查：
（一）对消防安全重点单位的定期监督检查和对非消防安全重点单位的抽样性监督检查；
（二）对公众聚集场所使用或者开业前和具有火灾危险的大型群众性活动举办前的消防监督检查；
（三）对举报、投诉的违反消防法律、法规行为的监督检查；
（四）针对重大节日、重大活动和火灾多发季节的消防监督检查；
（五）其他根据需要进行的专项监督检查。
第六条县级以上公安消防机构应当依照《消防法》规定，结合当地实际情况，将发生火灾可能性较大以及一旦发生火灾可能造成人身重大伤亡或者财产重大损失的下列单位，确定为本行政区域内的消防安全重点单位：
（一）商场、市场，宾馆、饭店，体育场（馆）、会堂、公共娱乐场所等公众聚集场所；
（二）车站、机场、码头，广播电台、电视台和邮电、通信枢纽等重要场所；
（三）政府首脑机关；
（四）重要的科研单位、大专院校、医院；
（五）高层办公楼、商住楼、综合楼等公共建筑；
（六）图书馆、档案馆、展览馆、博物馆以及重要的文物古建筑；
（七）地下铁道以及其他地下公共建筑；
（八）粮、棉、木材、百货等物资集中的大型仓库、堆场；
（九）发电厂（站）、地区供电系统变电站；
（十）城市燃气、燃油供应厂（站），大中型油库、危险品库、石油化工企业等易燃易爆物品生产、储存和销售单位；
（十一）国家和省级重点工程以及其他大型工程的施工现场；
（十二）其他重要场所和工业企业。
对于已经确定的消防安全重点单位，应当根据使用性质的变更情况，重新确定是否列入消防安全重点单位，对不再列入的，应上报本级人民政府和上一级公安消防机构备案。
第七条公安消防机构对于本辖区消防安全重点单位的监督检查，每季度不应少于一次；对每个消防监督检查人员实施监督检查的工作量，各地应当根据当地的实际情况制定具体的量化标准。
第八条公安消防机构应当将存在违反消防法律、法规行为，可能造成火灾危害的，确定为火灾隐患；将存在严重违反消防法律、法规行为，可能导致重大人员伤亡或者重大财产损失的，确定为重大火灾隐患。
第三章检查的内容和方法
第九条消防监督检查的内容是：
（一）被检查单位的建筑物或者场所在施工、使用或者开业前，是否依法办理了有关审核、验收或者检查手续。
（二）已经通过消防设计审核和消防验收合格的下列项目使用、改变情况：
（1）总平面布局和平面布置中涉及消防安全的防火间距、消防车通道、消防水源等；
（2）建筑物的火灾危险性类别和耐火等级；
（3）建筑防火防烟分区和建筑构造；
（4）安全疏散通道和安全出口；
（5）火灾自动报警和自动灭火系统；
（6）防烟、排烟设施和通风、空调系统的防火设备；
（7）建筑内部装修防火材料；
（8）其他经消防设计审核、验收的内容。
（三）消防安全管理的下列内容：
（1）消防安全管理制度、消防安全操作规程的制定和落实情况；
（2）防火安全责任制及消防安全责任人的落实情况；
（3）职工及重点工种人员消防安全教育和培训情况；
（4）防火检查制度的制定和落实情况以及火灾隐患的整改情况；
（5）消防控制室值班人员在岗情况和设备运行记录情况；
（6）消防安全重点部位的确定和管理情况；
（7）易燃易爆危险物品和场所防火防爆措施的落实情况；
（8）防火档案的建立健全情况；
（9）每日防火巡查的实施情况和巡查记录情况；
（10）消防设施定期检查测试维修保养制度的建立和落实情况，消防器材配置及有效使用情况；
（11）消防安全重点单位灭火预案和应急疏散预案的制定和定期组织演练情况。
第十条公安消防机构在进行消防监督检查时，可以根据需要，要求被检查单位提供以下资料、文件：
（一）有关建筑工程消防设计审核和消防验收的文件、资料；
（二）各项防火安全管理制度；
（三）防火检查、培训教育记录；
（四）新增消防产品、防火材料的合格证明材料；
（五）消防设施定期检查记录和每12个月对建筑自动消防系统进行全面检查测试维修保养的报告；
（六）与消防安全有关的电气设备检测（包括防静电、防雷）等记录资料；
（七）燃油、燃气设备安全装置和容器检测的记录资料；
（八）其他与消防安全有关的文件、资料。
第十一条消防监督检查人员在实施监督检查时，可以采用以下方法：
（一）询问单位防火工作和员工消防知识掌握等情况；
（二）查阅有关消防安全的文件、资料；
（三）查看消防设施、设备的外观、运行情况；
（四）抽查测试消防设施功能；
（五）检查灭火、疏散预案等的操作情况。
第四章检查的程序
第十二条消防监督检查人员在进行消防监督检查时，应当着制式警服，并出示《公安消防监督检查证》。
《公安消防监督检查证》由公安部统一制作。
第十三条消防监督检查人员在对消防安全重点单位进行监督检查时，应当填写《消防监督检查记录表》中的相关内容，并将记录表存档备查。
第十四条公安消防机构依法受理下列场所使用、开业或者举办活动的申请；在收到《消防安全检查申报表》后3日内应当前往检查；检查后2日内应当发出《消防安全检查意见书》：
（一）歌舞厅、影剧院等公共娱乐场所；
（二）宾馆、饭店；
（三）商场、集贸市场；
（四）举办大型集会、焰火晚会、灯会等群众活动；
（五）法律、法规规定的其他应当由公安消防机构检查合格后方可使用或者开业的场所。
上述场所属于新建、改建、扩建、建筑内部装修和用途变更工程项目，其使用或者开业检查内容与消防验收内容一致时，前款规定的消防安全检查可与建筑工程消防验收同时办理。
第十五条消防监督检查时发现有下列违反消防法律、法规行为之一的，消防监督检查人员应当责令其当场改正，填发《责令当场改正通知书》：
（一）违反消防安全规定进入生产、储存易燃易爆危险物品场所的；
（二）违法使用明火作业或者在具有火灾、爆炸危险的场所违反禁令，吸烟、使用明火的；
（三）公共场所在营业时将安全出口锁住，疏散通道不畅通的；
（四）消火栓、灭火器材被挪作它用的；
（五）常闭式防火门经常处于开启状态；防火卷帘下堆放物品，影响使用的；
（六）违章关闭消防设施的；
（七）消防设施管理值班人员和消防安全巡逻人员脱岗的；
（八）举办大型集会、焰火晚会、灯会等群众性活动，具有火灾隐患的；
（九）违法生产、使用、储存、销售、运输或者大量销毁易燃易爆危险物品的；
（十）其他应当当场改正的行为。
第十六条对于新建、扩建、改建、建筑内部装修和用途变更的工程项目，未经消防设计审核或者经审核不合格，擅自开工的；未经消防验收或者经验收不合格，擅自使用的，一经发现，应当责令限期改正。逾期不改的，依法予以处罚。
对现行国家工程建筑消防技术标准实施以前的建筑物，发现其缺少消防设计或者消防设计不符合现行标准的，应当通知建筑物的产权或者管理单位限期改正。
第十七条消防监督检查时发现有下列违反消防法律、法规行为的，应当责令限期改正：
（一）本规定第十四条所列场所未经消防安全检查或者经检查不合格，擅自使用或者开业的；
（二）违反规定在设有车间或者仓库的建筑物内设置员工集体宿舍的；
（三）违章搭建临时建筑，影响安全布局，占用防火间距，阻塞消防车通道的；
（四）违章改变防火分区，防火门、防火卷帘、防火阀等防火分隔设施缺少、损坏或者故障的；
（五）建筑内安全出口、楼梯、疏散通道被封堵、占用的；
（六）疏散指示标志缺少、损坏或者标识错误，影响人员安全疏散的；
（七）消防水源、消火栓、灭火器材不足或者损坏的；
（八）火灾自动报警系统、自动灭火系统或者防烟排烟设施等自动消防系统发生故障、缺损，不能正常运行的；
（九）室外消防设施被埋压、圈占、损坏，影响使用的；
（十）消防安全责任人不明确，消防安全制度不健全，防火检查不落实的；
（十一）电器产品、燃气用具的安装或者线路、管路的敷设不符合安全技术规定，危及消防安全的；
（十二）电工、焊接工等具有火灾危险的作业人员和自动消防系统的操作人员未经培训考核持证上岗的；
（十三）单位职工缺乏消防安全基本知识，本岗位消防安全职责不落实的；
（十四）消防安全重点单位不履行法律规定的消防安全职责的；
（十五）其他应当责令限期改正的行为。
第十八条对于责令限期改正的行为，应当填发《责令限期改正通知书》，在检查后4日内发出；构成重大火灾隐患的，填发《重大火灾隐患限期整改通知书》，在检查后3日内送达被检查单位；限期改正时间届满时，应当进行复查，填发《复查意见书》。
公安消防机构在进行消防监督检查时，发现违反消防法律、法规的行为，除按本规定责令改正外，还应当依法予以相应的处罚。
第十九条公安消防机构督促整改火灾隐患或者依法实施处罚时，根据需要可以传唤有关人员。传唤时，应当使用《传唤证》；不接受传唤或者逃避传唤的，可以强制传唤。
第二十条公安消防机构实施警告、罚款、责令停止施工、停止使用、停产停业以及没收产品和违法所得等处罚时，应当依据《消防法》和《行政处罚法》的规定，依照法定程序，填发《公安行政处罚决定书》或者《当场处罚决定书》，加盖公安消防机构印章。
责令停产停业，对经济和社会生活影响较大的，应当在调查程序结束后，报请当地人民政府决定，由公安消防机构执行。
第二十一条违反规定举办大型集会、焰火晚会、灯会等群众性活动，具有火灾危险且当场不能改正，需要责令停止举办的，公安消防机构应当填发《责令停止举办通知书》，于2日内送达举办活动的单位，情况紧急的应当立即送达。
第二十二条对于停止施工、停止使用、停产停业或者停止举办后，单位经整改具备消防安全条件的，由单位提出恢复施工、使用、生产、营业或者举办的申请。公安消防机构在收到书面申请后3日内应当进行复查，填发《复查意见书》。当确认单位已经改正违反消防法律、法规行为，并具备消防安全条件的，同意恢复施工、使用、生产、营业或者举办。
第二十三条公安消防机构依照本规定制发的各类法律文书，其内容必须严格依照消防法律、法规填写，并按照规定程序签发，加盖公安消防机构印章。
第二十四条县（市、区、旗）公安消防机构需要作出责令停止施工、停止使用、停产停业处罚或者需要责令停止举办的，应当事先报上一级公安消防机构批准，地处偏远地区的县（市、区、旗）公安消防机构可上报主管公安机关批准。
第二十五条公安派出所履行消防监督检查职责时，依照本规定发出的各类消防监督检查法律文书和公安行政处罚决定书，应当以主管公安机关消防机构的名义作出。
第二十六条公民、法人和其他组织对公安消防机构依据本规定作出的具体行政行为不服的，可以依照有关法律、法规的规定申请复议。
对公安消防机构及人员违反本规定的行为，任何单位和个人都有权举报。
第二十七条公安消防机构及人员在消防工作中违反本规定，、、，有下列行为之一，尚不构成犯罪的，应当依法给予直接责任人员和直接负责的主管人员行政处分：
（一）对依法应当进行检查、审批的项目，故意刁难，拖延不办，超过规定时限，经指出不改正的；
（二）对依法受理消防安全检查申请的场所，未经检查或者经过检查不具备消防安全条件，同意使用、开业或者举办，造成严重后果的；
（三）发现重大火灾隐患不按规定填发法律文书、不按时限送达或者到期不复查，造成严重后果的；
（四）没有法律依据、违反法定程序实施处罚和采取强制措施的；
（五）利用职务为用户指定消防产品的销售单位、品牌的；
（六）索要、接受和无偿占有被检查单位或者个人财物的；
战后初期,日本粮食短缺,流通管理混乱,导致大批不符合卫生条件的食品上市,这些劣质食品导致多次发生食品中毒事件。所以如何防止食物中毒成为日本政府食品监管的第一要务。基于这一理念,日本在1947年制定了《食品卫生法》,该法是日本控制食品质量安全与卫生的重要法典。
自2001年以来,日本国内相继发生了雪印牛乳事件、0157中毒事件、BSE(疯牛病)和禽流感等食品安全事件。引发了消费者对食品安全监管的信任危机。鉴于此,日本不得不重新思考和反省其食品监管理念。
通过制定新法律确立其食品管理理念
战后初期,日本食品管理理念侧重于防止食物中毒,但随着国际上食品安全管理理念的不断创新,日本感到以往的立法宗旨已不能适应新时代国民对食品安全的要求。日本决定通过制定《食品安全基本法》,确立新的食品管理理念。
2003年5月,日本《食品安全法基本法》诞生了。该法的立法宗旨是确保食品安全与维护国民身体健康,确立了通过风险分析判断食品是否安全的理念,强调对食品安全的风险预测能力,然后根据科学分析和风险预测结果采取必要的管理措施,对食品风险管理机构提出政策建议。同时确立了风险交流机制(风险评估机构、风险管理机构、业者、消费者),并评价风险管理机构及其管理政策的效果,提出应对食品安全突发事件和重大事件的应对措施。废止了以往依靠最终产品确认食品安全的方法。
不断完善其食品法律法规体系
如果说日本的《食品安全基本法》确立了新的食品安全监管理念,那么食品卫生法则从法律层面制定了食品相关业者应遵循的规则,规定了国家风险管理部门应采取的具体管理措施。
在经历了多次食品安全事件后,日本对食品卫生法进行了多次修改。2003年修订后的食品卫生法倡导以人为本、维护公众健康的理念。该法针对食品从种植、生产、加工、储存、容器包装规格、流通到销售的全过程的管理制定规格标准,禁止生产、使用、进口和销售违反食品卫生法的食品。规定业者不得违反食品卫生法对食品和添加剂进行虚假标识,厚生劳动大臣有权派遣食品卫生监视员对食品业者进行必要的检查和指导。
日本对食品卫生的监控从源头抓起,首先通过对化学物质生产和进口的控制,防止其对人类健康产生危害。1968年日本发生食用油中毒事件后,日本通过制定《化审法》以及二恶英类对策特别措施法、毒物以及剧物取缔法等法律加强对化学物质的管理。
为了完善食品监管法律法规体系,日本又相继制定了食品安全的配套法律、监管特定用途的化学物质的法律以及监管流通和销售等的法律。如果说食品卫生法对食品的生产和标准、有毒有害物质和微生物污染,添加剂的使用以及容器包装以及业者应遵循的食品规则等作出规定,那么日本的《农药取缔法》、《肥料取缔法》、《饲料安全法》则是监督特定用途的化学物质的法律。这些法律规范了农业化学品的生产、流通、使用的基本规则。
食品安全管理机构和职能
日本的食品安全监管机构为食品安全委员会、厚生省和农水省,食品监管机构呈三角形特征,三角形的顶点是内阁府食品安全委员会,两翼是厚生省和农水省,应该说这三个部门分工明确,职能既有交叉也有区别,形成了日本管理食品安全的三驾马车。
食品安全委员会负责风险分析和劝告,提出应对重大食品事件的措施。厚生劳动省全面负责食品安全和分配,包括制定食品法律和标准、食品标签标识、转基因食品和辐照食品的标准以及广告宣传的规定,每年制定进口食品监控指导计划对进口食品进行监管和实施卫生检疫、要求企业注册以及对业者进行业务指导检查,也可根据食品卫生法对业者作出处罚。管理法律依据是食品卫生法和植物防疫法等。
日本厚生省是一个拥有社会保障、养老保险、医疗卫生、就业、青少年管理、食品卫生等管理职能的一个庞大机构。其下设有地方厚生劳动局、研究机构和审议机构以及检疫所。该省设有医药食品局食品安全部监视安全课输入食品安全对策室、基准审查课和企划情报课。输入食品安全对策室全面负责进口食品安全,基准审查课和企划情报课负责标准的制定审查,包括普及食品安全知识。近年来,该省向国外使馆派遣常驻食品安全担当官。
1978年日本农林水产省正式挂牌。近年来,日本中央省厅再编后,农水省原有制定标准的职能划归厚生劳动省。农林水产省则全面负责农产品的生产和控制质量,制定农林水产品的规格、管理政策和振兴农林水产品的生产,促进农产品质量的提高,管理农产品的消费和流通,保证粮食供应,促进国际合作和农产品出口,通过振兴农业促进国民经济的发展。进口加热禽肉食品以及进口动物和活鱼等需要通过农水省的许可、注册和检查指导。其内部设有综合食料局、生产局、经营局、农村振兴局。建立了农林水产技术会议,下属有各种实验室、研修教育机关等25个,食料、农业、农林水产政策审议会、物资规格调查会等8个。设有地方分支局等机构,食粮厅、林业厅和水产厅也属于农水省管理。
管理方式和检验检疫机构
日本对食品安全的监管需要中央管理部门、地方政府、业者、民间机构和消费者的共同参与,形成了政府风险管理机构、地方、业者、公众“四位一体”的管理协调机制。
日本对食品安全管理强调“事前风险预测和预防”与“事后追查和防控”。强调食品的种植、养殖、生产、加工、储存、流通、销售等各个环节,包括转基因食品和辐照食品等必须遵守日本食品卫生法的规定,不得使用指定外添加剂和进行虚假标识,必须遵守JAS法。2006年,日本要求产品必须标注原产地标识,对食品原料的使用、生产、农兽药的使用、食品添加剂的使用以及储存运输等,必须进行记录并保存2年以上。确立了食品生产流通的履历制度。日本政府要求企业引进HACCP(危害分析和关键控制点),对建立了HACCP管理制度的企业确认其资质,资质每3年需要重新认定。
日本农水省检验检疫的具体执行机构为植物防疫所和动物检疫所。在横滨、名古屋、神户、门司、那霸设有植物防疫所,在成田机场和东京设有支所,在18个城市有派出机构。动物检疫所总部设在横滨,除横滨外,在中部机场、成田机场、关西机场、神户、门司和冲绳设有支所。
日本的卫生检疫分为四个层面,首先是中央部门所属检测机构可以检测。通常地方都、道、府、县保健所也可以实施检测并对食品安全进行监控。一般来说,进口食品的检验检疫由厚生省负责,日本也允许经过政府注册的民间检测机构进行检测。事实上形成了国家、地方保健所、民间机构和企业四个层面的卫生检测机制,为确保食品安全夯实了检查基础。
日本农林水产省设有食品安全举报电话,对违法业者,根据食品卫生法日本农林水产大臣有权对企业进行检查和调查,并依据法律对业者进行处罚,涉嫌违法者将依法追究刑事责任。
2006年,日本虽然实施了新的农药管理制度“肯定列表制度”,但日本国内对农药的检测相对比较宽松。
日本进口食品监管体系
日本在1994年制定了其进口食品检验检疫制度,该制度已经在监控进口食品方面发挥重要作用。日本根据食品卫生法对进口食品进行监控,其具体执行机构是厚生省所属检疫所。日本基本的检验检疫制度有两种:一为监控检查;二为命令检查,监控检查的费用由日本政府承担,命令检查的费用由企业承担。监控检查的频率被提高至30%,如第二次违规就进入命令检查程序,产品接受批批检测。日本解除命令检查程序要求苛刻,即两年内检查300件以上无违反事例发生,出口国采取的改进措施的有效性得以确认,需经过两国政府谈判协商以及考察生产企业确认达标后方可临时解除命令检查。但在临时解除期内再次发现违规事例,则要再次接受两年的命令检查。
日本对进口食品的处罚也有具体措施,一般在监控检查和命令检查之后,对仍然被多次发现违规的产品,所采取的措施表面看来是具有劝告性质,但实际上是一种暂时的禁止进口措施,即所谓进口自肃。进口自肃中文意思为进口自律或进口克制。日本很少使用禁止进口措施,除非对重大疫区或对恐怖国际实施经济制裁时才会启动该程序。
通常日本厚生省通过其管理的31个检疫所进行监控检查。一般情况下,日本允许报检货物办理通关手续进入日本国内市场。如货物进入日本市场后通过抽查发现问题,日本将采取相应措施进行召回、退货或废弃处理。日本厚生省根据其检疫所提供的检测报告,每月对违反食品卫生法的事例通过其官方网公布,内容包括产品名称、违法内容、厂家名称和处罚措施等。
日本食品安全管理理念得到巨大提升
通过上述考察可知,日本不断总结经验教训,根据《食品安全基本法》确立了食品的全过程管理理念,使其食品安全管理理念得到巨大提升。并根据该法成立了食品安全委员会,确立了食品安全监管三部门的协调合作机制,理顺了三部门的职责和关系。
通过全面、深入对我县工贸行业的企业进行安全生产大检查，进一步落实安全生产企业主体责任、全面排查治理安全隐患，严厉打击非法违法行为，推动企业进一步健全并落实安全管理规章制度，严格执行安全操作规程，把各项安全生产工作抓紧抓实，坚决遏制各类安全生产事故的发生，确保我县安全生产形势持续稳定发展。
二、组织领导
为确保这次大检查顺利进行，决定成立冶金等工贸行业安全隐患大排查领导小组，由县安委会副主任、县安监局局长任组长，县安监局副局长、县工业园安监分局任副组长，县质监局、气象局、消防大队、供电公司等安委会成员单位分管领导为成员，领导小组办公室设县安监局综合股。
三、检查范围
全县工贸行业的生产经营单位，重点危险化学品储存、使用单位、有限空间作业场所、交叉作业场所、煤气使用、粉尘作业、人员密集场所等。
四、检查内容
1．安全生产责任制落实情况。企业法定代表人负责制及主要负责人、分管负责人、安全管理人员、各岗位安全生产责任制建立及落实情况。
2．安全生产法律法规、标准规程执行情况。
3．设立安全生产管理机构和配备专（兼）职安全管理人员情况。
4.设立职业卫生领导机构，落实专人管理，建立各项规章制度。
5．安全管理制度和岗位安全作业规程建立、执行情况。
6．作业现场安全监督检查情况，依法履行安全设施和职业卫生“三同时”制度情况等。
7．隐患排查整改和重大危险源监控情况。
8．企业安全生产重要设施、装备的完好状况及日常管理维护、保养情况；危险性较大的特种设备和危险物品的存储容器、运输工具的完好状况及检测检验情况。
9．应急管理情况，配备应急救援物资、制订应急救援预案和应急演练情况。
10．对企业周边或作业过程中存在的易由自然灾害引发事故灾难的危险点排查、防范和治理情况等。
11．安全基础工作及教育培训情况。企业主要负责人、安全管理人员、特种作业人员的持证上岗情况和生产一线职工的教育培训情况。
五、检查方式和时间安排
本次大检查以各行业领域生产经营单位自查自纠为主，县安监局和工业园区、消防、气象、质监、供电等相关部门对生产经营单位落实安全生产主体责任及自查自纠情况开展检查和督查。
（一）自查自纠阶段（即日起至8月30日）。各生产经营单位要发动职工群众，对本单位安全生产情况认真开展自查自纠，对本单位每一个岗位和每一个环节开展全方位的安全大排查，要层层落实安全生产责任制，认真开展自查，全面细致地排查治理各类事故隐患，加强防范措施，对检查发现的一般隐患，要立即责成有关人员现场整改。重大隐患必须落实具体整改时限、措施、责任、预案，列入台帐管理。通过大检查，进一步完善企业日检制度，提高企业作业场所现场管理水平。
（二）检查整改阶段（9月1日至25日）。在企业自查的基础上，对辖区内生产经营单位安全生产状况的进行全面检查，对事故易发、频发、多发的企业和行业领域开展重点检查，重点对大检查中发现的重大隐患跟踪督促整改，暂时不能完成整改的，列入重点监管计划，确保整改到位。
六、工作要求
（一）全面检查，不留死角。这次大检查，各生产经营单位的主要负责人要以落实企业安全生产主体责任为根本，深入开展自查自纠，指导安全责任层层分解落实到每个生产环节和岗位，切实做到任务明确、责任到人、检查到位，按照“绝不放过一个漏洞、不丢掉一个盲点、不留下一个隐患”的要求，全方位进行安全生产大检查。认真落实监管责任，扎实开展督查检查，既重视抓好重点行业领域的督查检查，又要抓好面上的检查和抽查，既要抓好生产一线、作业场所、生产装备的检查，又要抓好安全制度、操作规范、人员管理的检查，确保安全生产监督网覆盖到所有工贸行业的企业和作业岗位。
以“三个代表”重要思想为指导，以防止事故发生为目标，以贯彻落实全国安全生产工作会议精神为主线，以宣传教育和安全专项检查为重点，建立安全生产长效机制，突出重点，强化执法监管，强化安全基石，继续保持安全生产的良好势头，促进全乡安全生产状况进—步稳定好转。
（二）工作目标
全乡安全事故死亡人数控制在0人；保证不发生重大事故的良好势头，力争杜绝特大事故死亡率控制在0。围绕上述目标，今年要重点抓好以下七项工作、加大三个力度、落实一个指标。
（1）七项重点工作
一要坚持八个结合，扎实抓好监督检查工作。继续围绕抓好安全监管体制机制、安全生产法制、监督检查队伍“三项建设”、构建“六个支撑体系”、推进“五项创新”展开工作，坚持日常监管与重点监管相结合、集中监管与专项监管相结合、监督检查与深化安全专项整治相结合、与加强安全程度评估相结合、与实施《安全生产许可证条例》相结合、与矿山,企事业单位安全质量标准化建设相结合、与严肃查处事故相结合、与监督检查队伍建设相结合，在求实、务实、落实上下功夫，在提高监督检查水平和执法效能上做文章，与时俱进，求实创新，在创新中开创我乡安全生产工作新局面。
二要突出重点，强化监督检查工作。1、把全乡通村公路重点路段安全隐患；2、全乡境内铁路交通安全隐患；3、*川、*、*三个煤矿和各非煤矿山的安全隐患；4、全乡三轮车、面包车无证无牌、无照乱串营运线路、违章搭客等安全隐患；5、*中学1000米内的安全隐患；6、（1）*集贸市场通道安全隐患；(2)关寨集贸市场通道安全隐患;（3）*中学学生宿舍消防安全隐患；7、全乡经营性家庭饮食摊点安全隐患；8、全乡7个村小学校舍安全隐患;9.各村活动室安全隐患;10.全乡退耕还林地的安全防火隐患。这10处作为20*年我乡安全生产监督检查工作的重中之重，进行解剖式、经常性跟踪监察，督促各主管部门和生产经营单位落实安全生产责任制、加大安全投入等安全生产保障制度。督促各矿山.企业切实解决安全生产工作中的突出问题，增强矿井.工地防御灾害能力。
三要抓好《安全生产许可证条例》及各项安全生产法律法规.部门规章和有关安全生产重要会议精神.文件的贯彻实施，严把企业安全准入关。《安全生产许可证条例》是从源头上治理安全生产的重要法规，是强化监察执法工作的有力武器，是今年安全生产工作的首要任务，要切实抓紧抓好。要结合实际，协助上级部门进一步做好安全生产许可证颁发、管理工作。
四要强化安全培训，完善我乡安全生产应急救援体系。继续扩大推进培训工作力度，完善培训体系。加强对企业负责人、安全生产管理人员、特种作业人员的培训工作，强化持证上岗情况的安全监察，对一年内存在两次及其以上安全生产隐患不及时整改的企业.矿山的有关负责人要组织其强制培训；无证上岗的一律从严从重进行查处。
五要加强监督检查队伍建设，提高检查效能。认真落实中央.省市特有关安全生产工作会议精神，围绕用“三个代表”重要思想武装队伍这个核心，以全面提高素质为重点，抓好领导班子建设这个龙头，继续在领导班子和干部中兴起学习贯彻“三个代表”重要思想的新高潮，继续加强学习,保持共产党员的先进性,按照“八个坚持、八个反对”和“两个务必”的要求，加强和改进领导班子的作风建设。把勤奋学习作为提高队伍素质的关键环节来抓，结合实际，采取集中培训、以会代训、专题研讨、专题讲座、经验交流、送出去请进来等多种形式，抓好政治理论、安全生产理论、安全生产业务知识的学习和政策法规研究。不断加强党员、干部职工的思想建设、组织建设、业务建设、作风建设和廉政建设，努力培养和造就一支“政治坚定、思想过硬、作风优良、业务精通、纪律严明、依法行政、廉洁高效”的具有新时代精神风貌的安全检查队伍。
六要加强安全生产宣传教育，推进安全文化建设。做好安全生产法律法规特别是新出台的安全生产法律法规、规章、规范性文件和政策措施的宣传贯彻工作，做到执法与普法并举，监督检查到什么地方，法律法规就宣传到什么地方，增强矿山.企业及其从业人员的法律意识，营造安全生产的法治氛围。组织开展好安全生产宣传活动，完善形式，丰富内容，增进实效。充分发挥新闻舆论和群众监督的作用，及时查处群众举报的安全问题，对非法生产、关闭矿山死灰复燃、瞒报矿难事故等重大违法行为的，进行从严处理,决不手软.认真执行、落实安全检查情况通报和安全建议制度，扩大联动执法、互动监督检查的工作氛围。
（2）加大四个力度
一是加大服务工作力度。服务经济工作是安全生产工作的出发点和立足点。安全生产工作应当成为地方发展地方经济的主战场，安全生产工作要明确“做企业发展的监护人，不做经济发展的拦路虎”的指导思想，自觉把一切工作都以企业的发展和需要为己任，主动为企业提供热情、优质、高效服务，全力为经济发展保驾护航。在强化对企业安全监管的同时，1、执行首查不罚制。对企业存在的隐患及一般违反安全生产法律的行为，严格要求企业按要求及时整改到位，做到立足整改，首查不罚。2、提供全方位服务。按照服务承诺，为企业服务要做到“易事快办、急事特办、难事帮办”，只要企业需要，尽最大努力满足企业的需求。3、以服务促监管。针对部分企业存在的安全生产基础工作薄弱现象，在加强和改进监督检查上动脑筋、想办法、出主意，在严格监管的同时，积极为企业提供咨询、技术指导、培训教育、信息先导等方面的服务，热情帮助企业解决安全生产工作中的实际问题，将监督检查工作寓于服务工作之中。
二是加大监督检查力度。要进一步完善和落实监督检查工作责任制，处理好各项工作关系，加大监督检查力度，在保证监督检查覆盖率100％的基础上，对*川、*、*3个重点矿山每月至少检查3次，强化安全隐患排查和对重大隐患整改的复查，确保监督检查到位。
三是加大行政处罚力度。进一步做好抓典型、重处罚工作。对法律法规、规章规定应当进行处罚的，按照*要求上报,要坚决依法处罚。对重大安全生产违法行为，配合上级有关部门用好用活经济罚款、停产整顿、吊销证件等行政处罚手段，从严从重处罚，决不姑息。
四是加大事故责任追究力度。对各类安全生产伤亡事故，要严格按照“四不放过”原则和安全生产法律法规、规章及市.*有关安全生产政策措施，进一步加大查处力度特别是行政罚款力度，对年度内发生两次以上死亡事故的责任单位一律依法按最上限处罚。对发生重特大事故的，除了要严厉惩处事故责任单位及直接责任人外，还要依照国务院302号令等有关规定，严肃追究地方政府及有关部门责任人员的责任.
