关键词：集体土地；制度；改革
中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：
长期以来，国家为维护集体土地所有者的合法权益和保护耕地，对集体土地的管理和使用一直采取了严格的政策。改革开放后，我国市场经济逐步发育成熟，社会主义各项建设事业呈现勃勃生机，集体经济也以前所未有的速度发展壮大起来。集体土地占全国土地的绝大多数，是社会主义公有制土地的重要组成部分。集体土地主要承担全国的粮食、蔬菜生产，也承担为国家建设提供用地保障的任务。经济社会迅速发展，对建设用地的需求越来越强烈，需求量也越来越大；国家在集体土地管理工作中存在的问题已逐渐暴露出来，集体土地的管理机制已经不能适应当今经济社会发展的要求。现在，广大农村地区，集体土地被乱占乱用和随意撂荒的现象十分突出，直接影响到经济社会的可持续发展及我国加入世界贸易组织后的粮食安全。加强和改革对集体土地的管理，是我国改革开放和经济发展的客观要求。这不仅对促进农村地区经济发展，有效解决“三农”问题具有重要作用，而且对国民经济和社会的可持续发展及国家粮食安全具有重要意义。
一、集体土地管理改革的任务
1、明确集体土地所有权主体
从我国农村现有的生产力水平和生产发展的角度来看，都必须强化集体土地所有制。在法律规定上，之所以出现劳动群众是集体土地和全民所有土地的所有权主体，是因为片面地强调了土地的公有制，混淆了国家土地和土地所有制的概念，没有弄清楚两者之间的区别。国家土地包括国家范围内的所有土地，是一个性的概念；土地所有制是体现统治者利益的，是在国家土地范围内谁拥有土地，是一个政治性的概念。只要法律明确了土地的所有者，土地的所有制也就明晰了。我国实行社会主义公有制，政府代表了人民群众的根本利益，所以，由政府拥有“全民所有”土地的所有权，是与我国的社会制度相适应的，而且有利于强化政权。村民委员会是最基层的群众自治组织，也是广大农民群众利益的维护者。基于以上分析，我们可以形成这样的认识，即：中华人民共和国的土地属于国家，包括政府所有和劳动群众集体所有。政府所有土地的所有权属于国务院，由县级以上人民政府按照属地管理的原则代表国务院行使所有权；劳动群众所有的土地属于村农民集体或者乡（镇）农民集体，由村民委员会和乡（镇）人民政府行使所有权。这样，就明确了我们国家土地所有权主体有三种：政府所有土地的所有权主体只有一个，是国务院；劳动群众所有土地的所有权主体是分散于全国的各个村民委员会和乡（镇）人民政府。这三类所有权辖有的土地是并立的，共同组成了国家土地的整体。
2、改进征地补偿安置方式
土地征用工作事关国家经济建设，涉及农民的切身利益和社会稳定；改进征地补偿安置方式是有效维护被征地群众合法权益的客观要求。现行征地补偿安置采取的是按地类、按产值计算土地补偿费和安置补助费。这种仅仅机械地体现土地的生产价值，忽略了土地的区位价值，而土地的区位价值是土地固有的社会功能价值，也是农用地转为建设用地最重要的前提；所以，这种计算土地补偿费和安置补助费的方法不能正确地体现出土地的实际价值，损害了被征地群众的利益。新的土地补偿费和安置补助费标准既应该含有土地的生产价值，还应该含有土地的区位价值。在土地的价格体系中，能够满足以上两个条件的，就是土地的评估价格。目前，按土地评估价格进行补偿就是一种合情合理、可操作性很强的补偿方法，也是容易被征地群众理解和接受的方法。对被征地群众进行安置，全国多数地方采取了农转非、支付安置补助费的形式。这些安置方式在改革开放初期和计划经济年挥了积极作用；但随着经济社会的发展，其局限性已逐渐暴露出来。
3、改革集体土地管理使用制度
在进行集体土地使用制度改革时，必须摒弃土地是“商品”的概念，土地商品化不适应我国当前8亿多农民靠种地吃饭的现状。要在坚持我国基本国情的基础上，建立新的集体土地使用制度。对于集体农用地，仍应以稳定、完善家庭联产承包责任制作为深化改革的立足点，以保持社会稳定，有效解决农民的就业问题；对于集体建设用地，改革的重点是建立有偿使用制度，规范集体存量建设用地流转。总的来讲，可以采取“内方外圆”的形式，对集体农用地和集体存量建设用地分别进行管理和使用。集体土地的管理和使用，除应该遵守国家已经建立的用途管制制度、基本农田保护制度、占补平衡制度等土地管理制度，还应该根据社会发展的要求，将原来针对国有土地建立的有偿使用制度运用到集体土地的管理和使用中来。
二、集体土地管理改革应建立的新制度
改革和完善集体土地的使用制度，是集体土地管理改革的重点。集体土地的管理和使用，必须遵守国家已经建立的土地制度；另外，还应该根据集体土地的特点和农村生产力的发展水平，建立适应社会主义市场经济和社会发展的其他管理制度。
1、有偿有限期使用制度
集体土地的有偿有限期使用应该从维护集体利益，创造公平的竞争环境，促进集体经济发展的原则出发，以创造平等、高效、灵活的土地利用环境为目的。在这方面，可以借鉴国有土地的管理经验，从取得方式、使用年限、收益分配等方面进行规范和调整。集体土地使用权的取得方式参照国有土地的出让、租赁、转让等形式，“出让”主体应该是乡（镇）人民政府、村民委员会，受让方仅限于本县行政区域内的农村集体经济组织和个人。收益分配应以土地所有权为基础，所有者的权益在经济上应得到最大程度的实现。即将绝大部分的收益留给集体土地所有者，政府及管理部门是以税、费等形式取得收益。在进行以上改革时，必须考虑到以所有权为基础的分配必然导致农民集体资产的大量积累，必须对这部分资产的管理和使用做出规定；否则，将会造成新的不稳定因素。
2、所有权有偿转移制度
一、节约集约用地的意识薄弱。随着工业的发展，我国城镇化建设的步伐加快，这使人地的关系非常紧张。在土地利用方面，资源的短缺和浪费现象并存。这主要体现在以下三个方面：一是中国的耕地面积减少，保护耕地的压力增大。当前，一些地方在建设中，仍然存在占用耕地、菜地甚至是基本农田的现象。尽管各地有序地开展农村土地的整治，但新增耕地的质量不过关，这必然会影响农民的收入。二是当前非农建设大量地占用耕地，这导致农村的土地面积减少，从而影响到农民的利益。三是只求建设的速度，却忽视了建设的合理安排与规划。在建设中没有对用地进行合理的规划，造成土地闲置的现象较多。另外，农村居民点分散、不集中，空心村、一户多宅以及超标用地等现象也造成了土地资源的严重浪费。
二、征地补偿标准不合理。国家一般以年产值为依据来制定征地的补偿标准。从实践的角度看，科学性和合理性程度不高。另外，城市规划区各村社补偿标准参差不齐，“同地不同价”的现象比较多，因此农民的意见很大。究其原因，大多数是用地单位急于征地，擅自大幅度提高补偿的标准，造成在同一地块农民得到的补偿不同。
三、农民土地所有权登记制度还不完善。农村住宅一般只有宅基地的使用证，而土地属集体所有。由于农村的住宅缺少土地证和房产证，交易一直有困难。农民进城后，原有的住宅或者转让或者空置。由于城镇户口或外来者没有权利购买农村的宅基地，这导致农村住宅价格很低廉，在一定程度上也影响了农民进城购房和定居的积极性。
四、被征地农民安置不到位。由于土地属农民集体经济组织所有，所有村民均有享受安置的权利，征地后的安置必须以村为单位统一考虑安置。但鉴于特定的历史状况，只有被征地农民承包地全部或2/3以上征占的，才给予参加社会养老保险，同时还限定必须给被征地农民办理农转非手续，才能参加保险，对征地农民安置不够到位，对此部分农民意见很大。
完善农村土地管理相关建议
一、建立科学的空间规划体系。科学编制土地利用规划，充分发挥规划的整体控制作用。原则为：进一步强化土地利用规划的科学性、权威性、约束性，明确城市和农村区域边界的划分，落实现代土地的管理制度，使土地管理拥有统一、协调的秩序。从宏观上确保土地总量动态平衡。改变目前土地利用规划的普遍失效、土地的宏观调控依据不足等局面，为土地管理提供科学、权威的依据。在获取客观、准确的土地资源数据的基础上，结合经济社会发展的客观要求和市场经济的规律，科学地预测土地需求，制定相应的规划控制指标，建立与市场的经济体系相适应、弹性与刚性相结合的土地规划；对于一般性用地，在控制总量的前提下，保留适度的弹性发展空间。
二、要完善征地制度和程序， 合理地确定征地补偿的标准。可以采取农用地基准地价的综合作价法制定征地的补偿标准，逐步解决“同地不同价”的问题。任何建设的用地单位或个人不许私自与被征地的单位或个人协商征地的补偿价格，这样可以防止私下交易和要价不标准的产生。建立征地补偿款预存的制度，以确保征地补偿款落实到位。在征地的过程中，要切实维护被征地农民的参与权、知情权、申诉权和监督权，维护被征地农民切身的利益。
三、拓宽安置渠道，解决被征地农民生计保障的问题。按照“收入有来源、生活有保障、就业有门路、创业有扶持”的思路，多种渠道促进被征地农民的创业和就业。加强对被征地农民的就业培训，加快劳动力的转移；对自谋职业和自主创业的被征地农民，在贷款、税收、场地等方面提供优惠，确保被征地农民长远生计有保障。在农民自愿的基础上，安置补助费可存入社保部门，建立安置人员的社会保险个人账户，购买养老、失业、医疗保险等，提供长期的生活保障。被投保人员一律农转非。
四、进一步明确农村土地产权的界定。进一步完善农村的土地制度，关键在明确界定农民的土地财产权，特别是要明确农民土地承包权物权的性质，使农户真正地享有使用、占有、收益和处分四权统一的承包经营权。由于目前农民土地所有权的登记制度还不完善，所以应着重开展农村土地产权界定的工作，进一步保障农村土地所有者的合法权益。
五、加强执法的监督，严肃处查违法占地行为，保障农民权益。不断建立和完善执法巡查制度，加大对违法占用土地损害农民利益的行为查处力度，坚决维护农民的合法权益，保障社会的稳定。国家应当加快建设并完善农村的社会保障制度，保证其真正的落实。地方政府可以设立专门的机构，对失去土地的农民进行职业的培训。这样以来不但可以促进了他们的就业，使其生活得到保障，也可以提高农民的文化素质，这对新农村的精神文明建设是很有利的。
关键词:集体土地 管理制度 问题与对策
随着的不断深化,我国土地被分为国有土地和集体土地两种类型,随着经济的发展,城市化进程不断加快,导致城乡差距越来越大,因此,土地问题便凸显出来。集体土地一直处于政府用地征地、村民委员会乱用乱占以及农民的乱用乱占几种威胁之下,南方有些沿海城市甚至导致耕地没占用,农民没有土地可以耕种,笔者结合长期关注土地问题,探讨我国当前集体土地管理制度中存在的问题以及对策。
一、我国现行土地制度存在的突出问题
(一)在立法方面,与集体经济组织相违背,对待农民有失公允。
《民法》规定:“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有,包括:法律规定为集体所有的土地和森林、山林、草原、荒地、滩涂等;……”。且规定:“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”原《土地管理法》规定:“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定。”新《土地管理法》规定:“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”但到目前为止,国有土地使用权国家可以买卖,并逐步建立、完善和规范了国有土地使用权交易市场。而对集体土地,法律除允许集体经济组织可以用于农业、水利等设施建设,乡镇、村公共设施和公益事业建设及农民住宅建设外,不允许作为集体土地所有权主体的村、村民小组或乡镇将其所有的土地使用权出让、转让、出租用于其他非农建设。
(二)在执法方面,制约着依法管制以及各项土地制度的改革
新《土地管理法》体现了要用世界上最严格的措施管理土地的精神,对于建设占用农用地的,实行农用地转用审批制度。同时,采用规划控制、年度计划限制和征地由国务院、省政府两级审批制度;对建设占用耕地的,实行占补平衡制度。目前,我国正处于经济社会快速发展的战略机遇期。全国各地经济发展势头良好,特别是东南沿海各省份,根据中央要求,都在谋划提前基本实现现代化的宏伟蓝图,各种所有制成份的经济非常活跃。但是,对于经济发展快、用地指标紧,而宜耕资源相对短缺的东南沿海省市,既不允许突破国家下达的建设用地计划指标,又要履行占补平衡的法定义务,其发展显然受到制约。由于历史原因,农村村民住房、乡镇村企业等建设,集约化用地相对不高。现在农民承包土地的流转是有法可依了,但对农民宅基地等农村集体建设用地使用权流转,首先会遇到“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的法律障碍。
再者,现行《土地管理法》规定的对被征地的集体经济组织和农民采用“被征土地前三年平均年产值”乘“倍数”确定征地补偿费(主要指土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费)的办法不合理。既不能反映当前国家有关农业结构调整政策对引导农业种养殖业、加工业的发展状况,也不能反映由于历史原因的城乡差、工农产品比价差而造成的农用地潜在预期价值,且补偿标准偏低。按现行征地补偿标准,基本不能保证失地农民维持征地前的原有生活水平。
二、解决我国土地管理制度存在上述问题的对策
(一)从立法方面思考
在立法方面,国家相关立法机关应尽快修正《土地管理法》等有关集体土地法律中不合时宜的规定。首先,在有关土地征收立法方面,笔者认为,应制定专门的《土地征收法》,明确规定“公共利益”的判断标准及其判断机关;根据市场价格制定土地征收的补偿标准,对不服土地征收行为、补偿标准问题赋予被征收土地农民及其集体有提起行政i~-7k的权利;明确规定属于村的土地,其所有权者就是村委会,属于村民小组的土地,其所有权者就是村民小组;明确规定凡国家建设需要征收属于村民小组集体土地,应经村民小组集体讨论同意;对违法占用集体土地的行为,赋予相关村民集体及其成员有直接提讼的权利。其次,在有关村民宅基地立法方面,笔者认为,应制定专门的《村民宅基地法》,明确规定村民宅基地的安排原则;明确规定村民申请宅基地应向所属村集体提出申请,并经宅基地所属集体村民会议或村民代表大会的讨论同意,如拟安排的宅基地属于村民小组集体,则应向该村民小组提出申请,并经该村民小组村民会议或村民代表大会讨论同意;对村集体安排宅基地不符合相关规定,明确规定宅基地所属的村民有权向法院提讼请求予以撤销的权利;对符合宅基地安排条件的村民,村集体或政府及其职能部门不予安排的,明确赋予村民有提讼请求予以依法安排的权利,以维护自己的相关权益;对村民闲置、废弃的宅基地,明确规定由所属村集体收回,同时对闲置、废弃的宅基地收回程序作出明确具体的操作规定;对符合被收回条件拒不配合所属村集体收回的村民,规定相应严厉的制裁措施。最后,针对目前土地违法违规特别是地方政府及其官员违法违规征收集体土地成本低,使有些地方政府及其官员在违法违规征地中几乎无后顾之忧的现状,相关立法机关应完善土地违法违规相关法律责任,包括行政责任和刑事责任,提高土地违法的成本。
(二)从执法方面思考
在执法方面,首先。相关政府及其职能部门在土地执法中应依法行使职权。如在集体土地所有权、使用权确权方面,相关政府及其职能部门应依法确认集体土地的所有权及其使用权,依法发放集体土地所有权、使用权相关权属凭证,明确农民与集体土地所有权的法律关系;地方政府特别是乡级政府应依法指导村集体对本行政区域的村庄建设进行规划,尽早明确相关集体土地的用途。其次,相关司法机关及土地监管机关对土地违法案件应依法查处。相关政府特别是县级人民政府及其土地监管部门,应主动履行法定职责,发现违反土地管理法律法规的行为,应依法追究违法占地者相关的行政法律责任;一旦发现土地违法案件涉嫌犯罪,无论是政府及其官员,还是普通农民百姓,均应依法移送相关司法机关追究其相关刑事责任;相关司法机关、土地监管机关及其人员,对土地违法案件不依法查处或查处不力,必须依法追究其不作为或滥作为的法律责任。同时,加强政府对集体土地市场的监督和管理,维护整个土地市场秩序。
参考文献:
[1]许恒周.城市化进程中土地征用改革与集体土地产权制度变迁[J].广东土地科学,2005(04)
[2]黄永生.浅谈集体土地流转与管理制度创新[J].江苏国土资源,2003(05)
我国的土地法律制度就内容而言大体可分为两个方面，一是土地权利制度，二是土地管理制度。土地权利是民事权利中的财产权的一种，属于私法领域的范畴。现阶段，农村土地使用权制度的具体形态是土地承包经营权制度。土地管理则是国家对人们使用土地的控制、管理、监督行为，属于公法范畴。后者实际上是出于社会公共利益、国家长远发展以及某种政策需要的考虑对土地权利的行使通过强制性的规定进行的限制。因此，我国农村集体所有的土地中，存在三个不同的利益主体，即所有权人、承包经营权人、土地管理者(政府)。从理论上讲，这三个利益主体的利益在宏观上是一致的，但在现实生活中，由于各自的出发点和行为动机不同，其利益在微观上是不一致的、甚至在有的情况下是冲突的。
长期以来，不顾农民意愿占用土地、侵害土地承包经营权的现象屡禁不止，而且近些年呈愈演愈烈之势。大面积不断上升的土地违法案件，许多情形下就是以行使土地所有权或有些地方政府行使土地管理权的名义出现的。因此要保护土地承包经营权、进而实现承包经营权的有序流转，必须明确不同主体的利益界限。
二、土地所有者与使用者(承包方)的利益界限
之所以划分土地所有者与使用者的利益界限，主要是因为作为所有人代表的农村集体经济组织和作为承包经营权人的农民(户)之间存在不同的利益目标。作为土地所有人，农村集体经济组织享有占有、使用、收益、一定限度内的处分的权利。例如，在土地上兴建公共设施、根据人口调整土地、对承包方对土地的合理使用、在一定条件下收回土地、承包期满后重新发包等。土地经营活动具体是由承包经营人进行的，因而土地的实际占有、使用是土地使用人。土地使用人从事经营活动，要进行一定的投入，并享有收益权，同时要进行土地承包经营权的流转，就涉及到对土地承包经营权的处分。
只要实行了土地承包经营，对土地的占有、使用一般不存在利益划分问题，但由于作为土地所有人和土地承包经营权人都存在收益和处分的权利，就存在如何划分其利益的问题，这个问题事关承包经营权能否得到切实保护、土地改良能否实现、土地利用是否合理、农村集体的共同经济利益能否实现等。在实践中存在的一个问题是，作为土地所有人代表的村委会等农村集体机构出于各种考虑对农户承包经营的土地进行调整、收回，用来与外部合作或分配给其他人，而农户又不愿意交回土地。另一个问题是，农民从事土地承包经营活动，要实现长远的、持续的利益，就需要在土地上投入，按照现行制度，农民收益权的内容是完成了交给集体提留之后对农产品的收益权，但农民在土地上投入、使土地增值时，增值部分的利益仍然包含在集体土地所有权之内，属于所有人的利益，这样，除了农业投入产出比不合理、耕种土地没有收益的原因外，土地增值部分的利益不归属于承包人也是制约农民在土地上投入的制度因素。
为切实保护农民耕种土地的权利，首先要合理界定土地所有权人与使用权人的利益界限。由于人地矛盾突出，土地承担保障功能，笔者不赞同将农民承包土地的权利确定为永佃权。维持土地所有人处分权、在一定条件下调整或收回土地的权利仍然是必要的。但是，所有人行使处分权除了受国家土地管理制度约束外，相对于承包人而言，其处分权的界限应当限制在实现土地保障功能的范围之内。也就是说，只有为实现土地生活保障功能的目的，才能经过一定的程序行使调整土地的权利。例如当人口增加到一定程度，一部分人没有土地承包，为保障其生活来源，才可以调整土地。另外，承包人将土地改变用途，由于非农业经营的，使土地失去了保障功能，也可以收回土地。除此之外，不得以各种名义行使处分权收回土地，这样就基本上排除了村委会等集体所有人代表出于经济利益的目标改变用途以各种名义损害农民土地承包经营权。
其次，为在制度上鼓励农民在土地上增加投入，提高土地利用效率，要合理划分所有人与使用人的收益权的界限。作为自然资源土地的所有人，农村集体向承包户收取一定的提留来体现其收益权，作为使用人，农民对承包土地所生产的农产品具有收益权，是不存在争论的。问题是，土地所有人的经济利益范围是否应当及于土地增值部分，也就是说，土地的增值价值应当归谁所有。应当承认，土地原有价值、供求性增值和用途性增值属于所有人的利益范围，应当归农村集体所有。在现阶段，实行家庭承包经营，对农村土地投资主要是由土地使用人进行的。当农民对土地增加投入使土地出现增值价值后，增值部分实际上是投入土地资本的价值，这部分价值与土地原有价值在物质形态上不可分离，与其他投资不同，农用土地增加资本投入后，其价值增值是有期限的，如果以后不再投入，其价值增值就会用尽。因此要保持或增加价值，需要不断的投入。如果土地增值部分的价值一律归集体所有，那么在承包期限内即使对土地有所投入，也难以避免短期行为。这样不利于土地持续改良。为鼓励农民长期性的持续的投入，建议就土地投资性增值部分的价值，在承包期满后一定期限内属于承包人所有。因为，如果永久归承包人所有，那么就会抑制承包期满后他人承包该土地时投资的积极性。由于土地投资所产生的价值增值与土地本身无法分离，因此，承包人在承包期满后一定期限内享有增值价值所有权，不一定表现为双重所有权，而应当表现为在农村集体享有所有权的前提下，承包期满后，原承包人就农村集体收取的提留在一期限内按比例享有收益权。至于承包期内土地增值部分的利益，在农产品价值或数量增加中已经体现，或通过承包经营权的流转实现。
三、土地所有者、使用者与土地管理者（政府）的利益界限
首先应当指出，土地的自然特性决定了土地所有权从来就是相对的，受限制的。现代社会中，对土地所有权的限制不仅仅是私法上的限制，更重要的是公法上的限制，由政府对土地资源的使用进行管理、控制，这是世界各国的通例。之所以要进行公法上的限制，是因为土地是不可再生的自然资源，土地的使用与保护，不仅仅是财产权利的问题，还是事关人类生存的大事。在我国，合理利用土地、切实保护耕地是基本国策。实现这一目标的途径就是严格的土地管理制度。土地所有人、使用人使用权、处分权的行使，必须以不违反土地管理制度为限。版权所有
关键词：城镇统筹 集体用地 规划管理
Overall strengthening of the collective land of modern urban planning and management of a reasonable
[Abstract]：Article analyzes the existing collective construction land planning and management of the problem and its root system to areas of planning and management reform as an example to sum up the experience, the idea of planning, content and implementation of management, put forward some ideas for Peer reference
[Key words]：Urban Co-ordination Collective land Planning and Management
前言
在集体建设用地规划实施过程中，规划预期和实施现状的巨大落差，恰恰说明了集体建设用地规划体系中这一内在机制的缺失。因此，全面分析集体建设用地利用中的制度缺陷及由此引发的问题，进而为集体建设用地规划管理提出一个相对完善的制度框架，就成为当前集体建设用地规划研究中所必须考虑的问题。
1 城镇集体用地规划管理的弊端
（1）布局散乱
资料显示,现大多乡镇地区集体建设用地的布局都处于自发和无序的状态，将房子建在靠近道路和其他基础设施的地方,而很少考虑是否有规划的限制。而很少考虑社会、生态等其他方面的影响。尽管农村经济的特征决定了其建设空间布局有别于城市区域。客观上也影响现代规模农业的发展
（2）土地违规开发
集体建设用地的违规开发规模更有胜于国有土地,而其监督和查处则更为困难。原因是这种违规规模相对较小，分布零散，且在时间上具有较大的随机性，而基层部门在解决乡村用地违规时往往带有“安抚” 性质。这些违规开发主要包括以下几种情况：宅基地少批多占或未批先占，私自搭建或扩建，拆迁或征地中对此类违法用地的补偿则进一步助长了这种动机；擅自转变农地用途，用于兴办企业或各类公共设施等。
（3）用地隐性流转积累了潜在的社会矛盾
在城乡结合部及乡镇企业相对发达地区，各类中小企业对低成本用地的偏好、进城务工人员对低廉的居住成本的要求与农民集体和农户参与分享城市化、工业化收益的强烈动机一拍即合，各类隐性流转大量出现。由于现有的集体建设用地管理制度既不能对此有效抑止，又没有尽快加以适应和规范，不但在现有的流转中隐藏和积聚了大量潜在的纠纷，同时，这对今后的制度改革也将施加巨大的限制。
2 集体建设用地规划管理制度
（1）法律与集体发展动机的冲突
《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，必须依法申请使用国有土地”。房地产领域城市高昂的房价同样促使供需双方在利益上找到了结合点，这是集体建设用地流转的内在动因。但法律上的限制却使现实发生了扭曲：由于法律上的限制，城镇区域的规划很少考虑此类经营性用地的实际需求，而这种需求又具有现实的合理性，国家对农民增收、建设新农村等问题的政策性表述又进一步增加了这种需求的合理性，缺乏适应性的规划和现实发展要求的冲突必然催生用地上的违规。
（2）土地市场的依赖性
当前政府预算内收入中，50%以上来自于农地非农化的相关收入，预算外收入则主要依托于低成本的征地制度通过土地出让来实现。加上城市财政对土地市场的依赖， 地方政府考虑集体建设用地规划发展空间的动机之弱就不言而明，这需要征地制度进行相应的改革，但从长期看，寻求可持续的土地财产税收来源，以及在集体建设用地使用及流转过程中尽快规范使用税、所得税、增值税等税收的征收制度， 保障政府在土地增值过程中合理的收益分享权，是弱化政府控制或垄断土地一级市场的动机，从而在一个包容了多元利益的、更加完善的制度框架内支持并着力规范集体建设用地市场的关键。
（3）规划编制体制与实施保障能力的滞后
当前的规划尤其是具有控制性的土地利用总体规划，主要偏重于用地指标的控制管理， 对规划布局上的弹性则考虑不足，致使规划僵硬而缺乏操作性，加上审批程序冗长等行政原因， 现实与规划的脱节就几乎是必然了：规划中重编制而轻实施的倾向；乡村一级的空间布局规划编制水平仍严重滞后于城镇建设区域，不同规划体系间的协调以及规划中的弹性对农村经济发展的需要适应性明显不足。
3 集体建设用地规划管理的实践
（1）政府主导型
政府主导型的改革实践主要见于政府自上而下着力推动的城乡土地利用空间结构优化当中。政府主导型的集体建设用地规划管理改革是由政府编制集体建设用地规划方案，方案审批后由政府财力保障实施的改革实践。其典型特点并不是技术性的规划布局方案本身，而是政府通过一套有效的集体与农户的权益保护方案，尤其是通过对农户土地财产权益赋予长期的保障，调动集体和农户参与实施规划的积极性，使规划成为一个以实施成效为导向的综合性管理过程。比如苏州，主要是按照“城乡建设用地增减挂钩” 的思路，重新编制镇村布局规划。为激励农户进行村庄搬迁的积极性，同时适应农民进入城镇后农业经营方式的变化。
（2）市场主导型
市场主导型的改革实践主要发生在农村非农经济相对发达地区，市场主导型的主要特征是规划布局调整和实施的动力主要来自市场自发秩序的推动，政府更多从管理者的角度予以引导和规范。这类实践中，政府管理和服务的色彩比较突出，而行政强制性色彩淡化，各类集体经济组织在其中发挥了关键性的作用。比如广东南海的特点是农村集体主动对其土地进行“ 三区” 规划，把土地功能划分为农田保护区、经济发展区和商住区，并通过组建土地股份合作社统一开发经营。
4 结合笔者工作经验的政策建议
（1）加强城乡统筹规划
以建设用地“增减挂钩”方式，在不增加耕地保护压力的前提下，通过农村建设用地的结构优化以及具有弹性的可建设区的划定，为集体建设用地流转解决规划空间和指标的双重需求，并通过允许集体建设用地的市场化流转显化其资产属性，为解决农村建设布局调整的资金需求和多样化的集体建设用地开发方式提供激励。
（2）新增加建设用地的规划布局应统筹
建设用地开发所形成的土地收益应主要留归农民集体，并通过以预留集体产业发展用地、留房出租等方式保证农民有可持续的收入来源。鼓励集体产业参与规划实施和土地开发，促进集体非农产业的自我发展，有效改变农村发展的内在机制，增强其自我发展能力。完善集体建设用地及其流转中的登记发证和税收管理，明确集体建设用地流转的市场管理规则， 加大政府对集体建设用地的公共资源投入，促进城乡土地市场的协调与互补，使之基于市场的原则有效融合，并在规划编制、实施管理中充分发挥利益机制的调节作用。
（3）引导和规范农民土地股份合作
有效组织和引导农民参与集体建设用地的规划管理，以降低规划编制和实施中的交易成本，并有效促进集体内农业、非农产业向更高层次发展，有效改变农村发展的内在机制，增强其自我发展能力。
【关键词】集体建设用地；使用权流转；管理办法；城市土地管理
集体建设用地使用权流转管理办法的实施，为解决三农问题，带来了方便。其不仅能保护农民的利益，同时也能保证非农用地的合理使用。如何解决集体建设用地使用权流转管理办法下，城市土地管理问题，已经成为集体建设用地的关键。
1 集体建设用地使用权流转中出现的问题
农村集体建设用地在流转过程中，虽然相应取得了一些成就，但是在发展中仍有一些问题存在。政府在征地的过程中，常会遇到很多困难，特别是经济发达地区，政府征收土地主要用于商品房开发等经营性项目上。近些年来，农村集体用地流转成非农用地规模呈上升趋势。这种集体建设用地在转让过程中，常会出现非法转让现象，但是各地政府受限于没有明确的法律依据，在一定程度上使集体建设用地出现了放任自流的现象。同时对建设用地流转权过程中的相应产权证明也没有做明确的规定，一旦产权双方出现问题，政府没有相应的依据解决此类问题；在集体土地流转的过程中，一些土地被用来进行工业生产。在长期的工业生产过程中，必然会出现土地污染及资源浪费问题。如果任这种问题长期下去，势必会影响集体土地建设的发展；集体土地在流转过程中，并没有对相应的地价做明确规定，既没有保护价，有没有最高限价。集体建设用地在转让或出租过程中，仍是以双方协定为主的，政府并未做相应的工作。在这种情况下，对集体建设土地流转是非常不利的。
2 集体建设用地使用权流转管理办法对城市土地管理作用
集体建设用地使用权流转政策提出后，取得了一些成就，但是那并不能从根本上解决土地使用权问题。因此，制定集体建设使用权流转管理办法是十分有用的。下文主要对集体建设用地使用权流转管理办法对城市土地管理作用进行相应分析。
2.1 集体建设用地使用权转让管理办法的实施，为非农用地使用提供了依据
集体建设用地使用权流转管理办法实施后，农用地转为非农用地是需要通过相关法律才能取得相应使用权的。不管是公益性用地，还是其他性质用地，都是需要通过相应的法律才能取得相应用地权的。这就使得以公益用地为名滥用土地的现象得到了遏制。同时也保证了政府在市场的垄断地位和在二级市场获得的相关收益。集体建设用地使用流转办法的时候，农民对土地的使用权有了明确的意识，土地所有者及集体经济组织可以在流转后的土地建设中，获取更多的收益。同时农民也意识到了集体建设用地的重要性，一旦出现滥用征地权现象，他们就会产生怀疑，并限制征地滥用。这就增加了征地成本，土地流转权管理办法未实施时，土地征用价格过低现象时有发生。相关办法实施后，土地被征为建设用地的成本将比农业用地要高，会使转让者及相关的土地使用者的土地成本提高。
2.2 集体建设用地使用权转让管理办法的实施，为城市土地利用规划带来了挑战
集体建设用地使用权转让管理办法实施后，加强了土地管理，不仅对违法使用集体建设用地进行了限制，同时也为合理开发、利用土地资源提供了相应依据。土地使用权流转后，农民可以在流转中获得一定的收益，其收益的多少在土地利用规划中已有明确的规定。随着城市土地规划指标不断的加大，对布局及用途等有了更高的要求。一旦不符合农民利益，农民就参与到其中并对其进行相应的阻挠。在这种情况下，就会加剧城市土地利用规划难度。随着相关办法的实施，城市土地规划将面临着重大的挑战。
2.3 集体建设用地使用权转让管理办法的实施，增加了农民收益
在集体建设用地使用流转权管理办法未实施的时，集体建设用地是经过这政府才可以转让的，这样政府就获得了在一、二级市场垄断权，同时也能为城市建设提供相应的资金。集体建设用地流转后，政府想要对公益性用地进行征收就变得更加困难，这使得政府在集体建设用地的资金有所减少。同时在相关管理办法提出后，国有土地集体建设用地减少，也就减少了国有土地的收益。
2.4 集体建设用地使用权转让管理办法的实施，促进了政府职能的转变
在集体建设用地使用流转权管理办法实施后，政府的在集体土地使用权流转过程中，职能发生了变化，不仅是国有土地的管理者，同时也是土地使用权流转的服务者。在集体建设用地使用权流转中，政府行政管理部门，不再具有产权代表身份，而是相应活动的服务者和管理者，其职能也由原来的审批管理变为许可管理。集体建设用地使用流转权发生变化后，政府虽然从中获取的利益变少了，但是其管理内容不断的增加，特别是在产权确定环节。相应管理办法确定以后，产权登记是需要到政府部门进行登记才可实现。
3 结束语：
随着社会主义市场经济不断的发展，集体用地建设使用权发生了变化，由原来的没有使用权流转依据到有相应的使用依据。虽然流转后的集体建设用地管理办法实施后，政府在建设用地中有偿使用费用有所减少，但是其职能却发生了变化。不仅为农民或是集体组织带来了更多利益，同时也保证了集体建设用地使用权流转管理办法的顺利进行，促进了可持续发展。
参考文献：
[1]文枫,鲁春阳,杨庆媛,周桂芳,王成.农村集体建设用 流转研究进展[J].地理科学进展.2011.(09).
[2]王晓霞,蒋一军.中国农村集体建设用地使用权流转政策的梳理与展望[J].中国土地科学.2009.(04).
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【关键词】农村集体土地所有权确权登记发证;质量控制;管理
0 前言
随着户籍改革和城乡一体化政策的落实，切实维护农民土地的合法权益，维护农村社会稳定，加快建立和完善农村集体土地产权登记制度，进一步明晰农村土地产权，夯实农业农村发展基础，促进城乡统筹发展，推进社会主义新农村建设，建立健全地籍管理制度，维护土地的社会主义公有制，保护土地所有者的合法权益，结合潢川县农村集体土地所有权的实际情况，建立一套真实、可靠、现势性强、多用途的农村集体土地所有权地籍成果;并将全野外数字化地籍成果数据进行数据库和管理信息系统建设，服务于潢川县国土资源局。通过招投标我院承担并完成了潢川县农村集体土地所有权确权登记发证项目第六标段工作。2013年潢川县政府全面完成了农村集体土地所有权确权登记发证工作;获得了河南省国土资源厅的嘉奖。
1 质量控制
1.1 质量控制和超越业主期望是项目经理的主要职责
在潢川县农村集体土地所有权确权登记发证项目上，项目经理是我院法人代表在该项目上的全权代表，所负责的项目拥有与院长相同的责任和权力，因此项目经理不仅要管好人、财、物，还要管好测绘项目的协调和进度，负责取得一定的经济效益;更重要的是要抓好测绘成果的质量控制，提交超越潢川县国土资源局期望的优秀成果，创造一定的社会效益，为我院赢得声誉、赢得市场。项目经理是实现质量预定目标的关键人物;项目经理和项目部要牢固树立“科学管理、精心测绘、成果优良”的信心，把认真抓好测绘成果质量当作首要任务。
1.2 院级质量控制和项目部质量控制
就我院而言，院级对测绘成果质量的控制和项目部对测绘成果质量的控制密切相关，是两个不同概念和层次的质量管理。其区别在于管理的主体、对象、内容、手段各方面有着明显的差别。院级质量管理的主体是院里各职能部门，而项目质量管理的主体是项目部职能人员;院级质量管理的对象是总体测绘任务，而项目部质量管理是针对具体测绘工作及相应的人和物等生产要素，重点是测绘程序质量的管理;院级从总体角度出发，就质量管理的目标、计划、组织、制度、重点测绘项目等进行管理，而项目质量管理的内容则渗透到测绘任务实施的全过程，它在时空上和测绘任务实施交织在一起。因此，项目部质量管理是测绘成果质量合格的主要因素;院级质量管理则是间接管理和控制，主要以指导、监督、检查、验收为手段;所以，院级质量管理以组织性宏观管理为重心，而项目部质量管理以控制性微观管理为重心。项目管理克服了传统的院级管理存在的弊端，使各项测绘工作优化配合。因此，在潢川县农村集体土地所有权确权登记发证项目实施中，对一切直接或间接影响测绘成果质量的因素进行管理都是项目部质量控制的范畴。
1.3 选择合格的测绘单位
潢川县农村集体土地所有权确权登记发证成果质量的优劣在很大程度上取决于测绘单位的设备实力、技术水平、工作经验、工作态度。因此，必须选择合格的测绘单位。潢川县国土资源局不仅要考虑成本，而且还要从测绘资质、信誉等级、设备实力和测绘人员的技术水平、工作经验、协调能力、懂法程度等方面进行考察。
1.4 质量控制的要求
测绘成果质量控制是项目部为实现特定的目标对所控制的对象采取的计划、实施、检查、处理和纠正，使其处于可控范围的连续性管理行为;我院对潢川县农村集体土地所有权确权登记发证项目质量控制的要求如下：
1.4.1 测绘质量控制的主体是项目部
为了实施测绘质量控制，项目部应根据测绘项目具体情况成立质量管理小组、配置专职质量检查员，负责项目测绘质量的指导、监督、检查。院总工办将专职质量检查员下放到项目部，正是落实质量管理的要求。
1.4.2 测绘质量控制要有明确的目标
潢川县农村集体土地所有权确权登记发证工作总的质量目标已由项目承包合同书明确规定。为了实现总目标还必须将总目标分解成许多分目标，分目标是实现总目标的具体步骤。具体的讲就是将项目分解成权属调查、地籍测量、数据库建设三部分进行测绘质量控制。一是严格定量要求权属调查、地籍测量、数据库建设的成果合格率多少，优良率多少，才能保证整体测绘成果优良。二是控制活动要求实事求是，确保经济效益和社会效益双丰收。
1.4.3 测绘质量控制要按预定的计划和技术标准实施
控制活动就是检查测绘过程中实际发生的情况与预定的计划、技术标准、规程相比较是否存在偏差，偏差是否在允许误差范围内，是否采取有效的整改措施，所以没有计划和标准，就无法进行控制。实际测绘过程中，经常会发生这样的情况，准备实行优质测绘却没有计划和措施;准备克服某项质量通病却没有预定的标准;甚至有了计划和标准也不执行，测绘过程中只凭经验和想象，这样测绘质量的控制就失去了意义。质量控制就是要将人们的质量管理活动纳入到按计划和技术标准进行中来，变被动为主动。
1.4.4 测绘质量控制要求在时间和空间上是一种连续性的、全面性的管理
质量控制不能“单打独斗”、“纸上谈兵”，必须从分析测绘工作的基本特点着手，找出影响测绘质量的规律性的东西，进行全面的、有重点的管理。
1.5 质量控制的基本内容
测绘成果质量的形成是一个复杂的过程，可以依据“TQC”中人、机、料、法、环五大要素管理的理论对测绘全过程进行一般性的分析，明确项目质量控制的内容。
1.5.1 测绘质量的控制
有人认为在测绘过程中，质量控制是项目经理和质检员的事，这种观点是错误的。在项目质量控制中，人、机、料、法、环这五大要素，人是决定的因素。管理、实施及测绘人员自身能力的高低对测绘质量起决定性的作用。人员业务能力高低对测绘质量影响的表现形式就是测绘成果质量，因此，必须对人员业务能力进行严格培训、提高。职责教育和技术交底是保证测绘成果质量的前提，只有通过职责教育和技术交底树立起全员的质量意识，才能在质量控制上形成全员参与的自觉行动，形成人人关心质量、人人重视质量的氛围。同时要实行竞争机制、激励机制、奖惩机制，这样才能提高测绘成果质量，以达到保证测绘成果质量的目的。例如潢川县农村集体土地所有权确权登记发证工作第六标段，在权属调查成果质量检查中发现个别宗地图存在3方共有的界址点漏设现象，部分地籍调查表不合格，就是由于质量意识淡薄造成的。
1.5.2 测绘所用仪器、设备、资料的质量控制
测绘所用仪器、设备、资料是形成测绘成果的基础条件，也是测绘质量形成的基本要素。保证基础条件按质、按量具备和合理利用是项目质量控制的重要内容。对基础条件的质量控制应采用“三把关，四检验”的制度，即仪器、设备、资料供应人员把关，技术质量检验人员把关，操作使用人员把关;检验规格，检验品种，检验质量，检验数量。例如检查项目投入的仪器、设备、资料是否达到潢川县农村集体土地所有权确权登记发证工作的技术要求。
1.5.3 测绘方法的质量控制
实施方案合理与否，技术方法先进与否，均会对测绘成果质量产生极大的影响;因此，项目经理在执行实施方案时一定要结合测区实际，必须执行测绘规程规范和有关强制性条文规定。
1.5.4 测绘程序的质量控制
质量控制最基本的内容是程序质量的控制，程序质量控制的目的就是要发现问题和分析影响程序质量的制约因素，并消除制约因素，使程序质量控制在一定范围内，以确保每道程序的质量。程序质量具有不稳定性和不确定性的特点，不稳定性是因人工操作所致，而不确定性是指潢川县农村集体土地所有权确权登记发证工作不象工业产品的程序那样可以事先确定，按步进行。本项目工作量大，同步作业的人员较多，同时存在交叉作业、穿插作业，工作程序具有连续的互相衔接的特点，控制好程序质量，就要做到对每道程序，每项工作全面执行监督实施、检查把关、预防为主的质量管理控制。例如检查潢川县农村集体土地所有权确权登记发证项目正在施测的界址点精度，界址点的精度达不到规程要求，就是界址点测量程序的质量控制不严造成的。
1.5.5 测绘成果安全保护与更新维护的质量控制
测绘周期长和多工种交叉、穿插作业的存在，决定了潢川县农村集体土地所有权确权登记发证成果安全保护的重要性。每项测绘成果的完成对整体测绘成果来说仅仅是产品完成过程中的一个工序，进行已完成每项测绘成果的安全保护与更新维护对整个测绘成果起着决定性的作用，所以要严格按照规程及技术要求安全保护、更新维护好已完成的每项测绘成果。例如当已完成的权属调查成果检查发现问题并加以改正后，地籍测量获得的地籍图、宗地图就要相应修改，数据库就要更新维护，只有这样才能保证整体成果的质量。
2 结束语
石景山区房地局：
你局“关于集体土地入股经营如何办理手续问题的请示”的来文收悉。现就有关问题答复如下：
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十条、国务院《关于发展房地产业若干问题的通知》（国发〔1992〕61号）精神及北京市人民政府法制办公室等四部门《关于郊区土地开发利用若干问题的暂行规定》（京政农〔1993〕83号）的有关规定：“乡村集体经济组织可以以集体所有的土地资产作价入股，兴办外商投资企业和内联乡镇企业，但集体土地股份不得转让，并按国家有关政策交纳土地使用费（税）。”
兴办内联乡镇企业，应按北京市实施《中华人民共和国土地管理法》办法第五章的有关规定办理用地审批手续。经依法批准用地后，集体土地使用单位应当在接到有批准权的人民政府批准用地文件之日起三十日内，持批准用地文件向当地土地管理机关权属登记部门申请集体土地使用权设定登记。待工程竣工验收后，再办理集体土地使用权登记发证手续。集体土地使用权登记发证程序与国有土地使用权登记发证程序相同。集体土地使用证应发给具有法人资格的内联乡镇企业。集体土地所有证应发给出地一方的农村集体经济组织。
总体目标和基本原则
(一)总体目标
我国现行的集体土地统征制度和城乡建设用地市场分割，是计划经济时期遗留下来的，是在二元土地所有制的基础上区分城乡居民和企业等用地者的身份、实行不同的土地使用制度形成的，是城乡土地制度改革不同步、不配套、不彻底造成的。进一步改革完善农村土地制度，必须从单项改革向综合配套、从城乡分割到城乡统筹转变，以征地制度改革和集体建设用地使用制度改革为重点，全面构建城乡一体的土地政策体系，建立平等保护、同等待遇的土地产权制度，建立平等开放、城乡一体的土地市场体系，建立符合我国国情和市场经济要求的土地管理制度。
建立平等保护、同等待遇的土地产权制度，就是要在统一规划管制下对国家、集体和居民个人的土地财产进行等保护，按照用益物极对城乡各类建设用地使用权、农民的土地承包经营权进行同等法律效力的保护。要完善城乡一体的土地税收、土地收益分配等政策体系，统筹协调和改革完善土地财产补偿办法和土地增值公平分享办法，并且这些公共政策不应与土地所有权形式以及城乡用地者身份挂钩，不因土地所有权形式的不同和城乡用地者身份的不同而差别化，也就是说，在税费义务、土地增值归公和财产补偿标准上对国有土地和集体土地实行同等待遇。
建立平等开放、城乡一体的土地市场体系，就是要在统一规划管制下对经营性用地，无论是国有还是集体所有，不分城乡居民身份和城乡企业身份，只要土地使用性质相同，土地使用权的市场开放范围就应当一致，在市场开放上对国有土地使用权和集体土地使用权实行同等待遇，发展城乡一体的土地使用权市场；要区分经营性用地和公益性用地，通过改革集体建设用地使用制度，逐步统一城乡建设用地使用管理制度，统一城乡建设用地市场。
建立符合我国国情和市场经济要求的土地管理制度，就是要在建立平等保护、同等待遇的土地产权制度和平等开放、城乡一体的土地市场体系的同时，改革完善土地利用规划管理制度、耕地保护制度和农用地转用制度，建立健全城乡一体的规划管制、土地“招拍挂”、土地交易许可、土地登记、土地有形市场等市场监管体系，建立服务于公共目的、公正补偿、程序完整、征转分离的新型征地制度。
(二)基本原则
1、分步推进。缩小征地范围，开放集体建设用地流转市场，是在人多地少、必须严格保护耕地的基本国情下进行的一项重大改革。从有利于保护耕地和维护市场公平秩序的角度来看，改革必须在有效的土地用途管制下进行，必须在政府的有序管理下推进，而不能简单地任由集体经济组织或农村居民随意私下流转。从有利于政策的延续性上看，应清理和处理历史上形成的各类违法违规的集体建设用地。从改革的难易程度和有利于控制风险的角度看，应先在局部地区试点取得经验，然后再推进全国面上的改革；同时，应按照由规划圈外到规划圈内、由存量到增量、由一般集体建设用地到农民宅基地的路径来推进缩小征地范围、开放集体建设用地市场的改革。
2、综合配套。缩小征地范围、开放集体建设用地流转市场，是在城镇国有建设用地使用制度改革已经取得成功、城镇建设用地和房地产市场得到快速发展的背景下进行的一项重大改革。从统筹城乡土地制度改革和制度建设的角度来看，集体建设用地使用制度改革必须与城镇国有建设用地使用制度相衔接、相配套，与城镇国有建设用地市场相对接。同时，应在改革集体建设用地使用制度、建立和完善集体建设用地市场流转机制的同时，逐步缩小土地征收范围，推进征地制度的改革完善。
3、平等开放。对于经营性建设用地，无论是国有还是集体所有，不分城乡居民身份和城乡企业身份，逐步实行统一的建设用地供应政策，并且在规划管制下，只要土地使用性质相同，土地使用权的市场开放范围就应当一致，在市场开放上对国有土地使用权和集体土地使用权实行同等待遇。
4、同等待遇。从促进市场效率和市场公平的要求出发，在开放集体建设用地流转市场的同时，要求政府作为公共管理者(而非国有土地所有者)，完善城乡一体的土地税收、土地规费、土地增值(纯收益)归公等政策体系，统筹协调和改革完善土地财产补偿办法和土地增值公平分享办法，并且这些公共政策不应与土地所有权形式以及城乡用地者身份挂钩，不因土地所有权形式的不同和城乡用地者身份的不同而差别化和分割开来，也就是说，在财产补偿标准、税费义务和增值归公上对国有土地和集体土地实行同等待遇。
5、统一监管。从促进市场效率和市场公平的要求出发，在缩小征地范围、开放集体建设用地流转市场的同时，要求政府作为公共管理者，完善城乡统一的规划管制、土地“招拍挂”、土地交易许可、土地储备、土地登记和土地有形市场等市场监管体系；要求以公共利益为出发点，全面构建符合我国国情和市场经济要求的规划管制、耕地保护、市场监管和土地征收等公共政策体系。
建立城乡统一的建设用地使用权法律制度
1、修改《土地管理法》第四十三条、第六十二条等相关法律条款，取消关于任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地的规定，允许符合流转条件的农村集体建设用地依法流转。
2、加快制定和颁布农村集体建设用地出让转让管理办法。加快制定和颁布农村集体建设用地流转管理办法，对农村集体建设用地，比照城镇划拨用地进行市场准入管理，允许土地使用者或者受让者缴纳一定标准的土地增值收益后取得出让土地使用权(保留集体土地所有权)，取得的出让土地使用权可以转让、出租、抵押和作价出资(入股)，使用权到期后除非公共利益需要国家和集体都不能收回。
3、区分经营性用地和公益性用地，建立城乡统一的建设用地使用权法律制度和城乡统一的建设用地市场。通过集体建设用地流转改革，对农村集体建设用地使用权进行更为细致的分类管理，进一步将集体建设用地使用权细分为集体土地的划拨土地使用权和集体土地的出让土地使用权，这两种土地使用权分别与国有土地的划拨土地使用权和出让
土地使用权相对等。最终将城乡公益性用地一律纳入划拨土地使用权管理轨道，将城乡经营性用地统一纳入出让土地使用权管理轨道，在出让土地使用权的基础上建立城乡建设用地统一市场。
建立城乡统一的建设用地市场监管体系
1、建立集体建设用地招标拍卖挂牌出让流转制度。按照对城乡建设用地市场进行统一监管的原则，完善城乡一体的建设用地“招拍挂”出让制度。对于城镇规划圈内和土地储备范围内的集体建设用地，规划用作房地产用地、商业住宅用地等经营性用地的，纳入政府土地储备体系，然后以“招拍挂”方式统一供应，并要求用地者缴纳有关税费和增值收益；对于城镇规划圈外或不要求纳入土地储备范围的集体建设用地，经流转用作工业用地、房地产用地、商业住宅用地等经营性用地的，可以无须征收，但必须以“招拍挂”出让方式在城乡统一的公开市场上进行流转，并要求土地使用权人或受让人缴纳有关税费和土地增值收益。
2、建立集体建设用地出让转让合同管理制度。将集体建设用地流转纳入统―规范的合同管理轨道。对于农村乡镇企业用地、公共公益事业用地、村内空闲地、新增的集体建设用地等，从促进公平的角度出发，应界定集体经济组织为流转主体，流转收益在扣除归公的土地增值收益后归村组集体；并由集体土地月哺权人和流转受让人双方签订或补签出让合同，通过合同明确规范集体建设用地流转主体的权利义务；双疗签订集体建设用地出让合同并完成漩的税费和缴纳土地增值收益的义务后，注销原用地者的集体建设用地使用权证，同时发给土地受让人集体土地的出让土地使用权证书。对农户通过合法审批取得的宅基地，由于是按照福利性质平均分配占有的，应确定农户为流转主体，流转收益在扣除归公的土地增值收益后归农户。
3、建立完善集体建设用地交易许可管制制度。集体建设用地流转入市，必须进行条件审查和交易许可管制。凡是符合土地利用规划、用地性质合法、用地手续齐全、不存在权属争议的集体建设用地，才能经交易许可后依法流转。对于农民符合“一户一宅”标准的宅基地，在土地储备范围以外的，经交易许可和缴纳有关税费和增值收益后可直接流转入市。
4、建立集体建设用地计划管理制度。完善农村集体建设用地计划管理体系，对新增集体建设用地、集体建设用地出让、集体建设用地整理实行统一的计划管理和总量控制。
5、建立集体建设用地规划许可管理制度。加强城乡建设规划管理和土地管理工作的衔接，并逐步建立和完善城乡统一的建设用地规划许可管理制度。
6、建立城乡统一的土地登记体系。《物权法》第十条规定，“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”为了加强对城乡土地市场的统一监管，应颁布统一的土地登记法，统一土地登记机构，统一土地登记程序，统一土地权属证书，建立包括城市土地和农村土地、建设用地和农用地在内的城乡统一的土地登记制度。
建立城乡统一的建设用地取得和供应制度
1、对农村经营性建设用地一律实行有偿供应制度。对于农村民办企业用地等新增的农村经营性产业用地，在农地转用审批后逐步统一纳入有偿使用轨道(可以不改变土地所有权)，实行与城市企业同样的待遇，城乡经营性新增建设用地一律实行土地出让转让的有偿使用制度。
2、逐步取消农村宅基地福利配给制度。对于农民宅基地，严格实行一户只能享受一次带有福利性质的宅基地的政策；村民出卖和出租住房的，不得再申请新的宅基地。统一规范被征地农民回迁用房和生产安置性用房的土地产权管理，最好将其用地一步到位纳入划拨或出让土地使用权轨道，使之与城市土地使用制度和土地市场直接接轨。在有条件的沿海发达地区，先行探索将城乡私人住房用地统一纳入土地出让转让使用制度轨道，并逐步取消农村宅基地福利配给制度。
3、建立城乡统一的公益性用地征收和划拨使用管理制度。对于村组兴办公益性事业的新增用地，在农地转用审批后可直接无偿划拨供应，并比照国有划拨土地进行管理，最终将城乡公益性建设用地纳入《划拨用地目录》实行统一管理。
建立城乡统一的土地价税费体系
1、在农用地转用环节统一征收有关税费。对新增的集体建设用地，按照统一规定标准，征收耕地占用税、耕地开垦费等有关政策性税费；对于新增的集体建设用地，一律收缴新增建设用地土地有偿使用费。
2、在集体建设用地使用权出让环节，开征相关税种。修改《中华人民共和国契税暂行条例》，集体土地使用权出让的，对承受的单位和个人征收契税。根据《中华人民共和国印花税暂行条例》，对集体建设用地使用权书据征收印花税。
3、建立城乡统一的土地增值收益归公制度。在集体建设用地使用权出让环节，征收土地收益金，并比照国有土地有偿使用收益进行管理，建立土地增值归公制度。具体来说，可按照超率累进税率，对存量建设用地基准地价和出让总价款之间的差额，增量集体建设用地的区片综合地价和出让总价款之间的差额，征收土地增值收益金。集体建设用地经规划部门批准改变用途的，要求向县市人民政府补缴土地增值收益金。集体建设用地出让取得的土地增值收益金，在县(市)、乡之间按照一定比例分享，集体建设用地流转取得的增值收益，在扣除15％的农业开发资金等专项资金后由市县和乡镇政府之间分享，主要用于土地开发、基础设施建设和农民社会保障。
4、规范集体土地有偿使用收益的使用管理。集体建设用地出让总价款扣除归公的土地收益金后，归集体经济组织。制定集体土地有偿使用收益管理办法，将集体建设用地出让收益、集体建设用地出租收益、集体农用地有偿发包收益和出租收益，纳入统一的管理轨道，严格规范使用方向，如社会保障性、公益性支出和生产性支出等。集体土地收益的分配和使用，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并接受公众监督。所有集体组织成员(包括婚嫁迁入的妇女)，对集体土地收益享有平等的收益权。因婚嫁迁入本集体组织的妇女一经迁入，即对本集体土地收益享有与其他成员平等的收益权。
5、建立城乡统一的建设用地流转税制。在集体建设用地使用权转让中逐步开征契税、印花税、土地增值税和营业税等，规范和调节集体建设用地流转中的土地增值收益分配。
