关键词：农村 扶贫资金 管理 使用
近几年，随着国家对中西部地区扶贫资金力度的加大以及内蒙古自治区2014年1月提出的农村牧区十个全覆盖工程的全面铺开，财政扶贫项目管理及资金使用中存在的问题也日益突显，从近几年审计部门对财政专项扶贫资金项目的审计情况来看，扶贫项目没有权威高效的专家小组研究指导、项目资金未能充分发挥其积极作用、扶贫资金的监管缺失、项目组织管理薄弱、地方配套不到位等问题，已经成为当前扶贫项目资金管理中的普通问题，亟待解决。
一、农村财政扶贫项目管理及资金使用中存在的问题
（一）少数扶贫项目的内容、科学性论述等工作缺乏准确性、权威性，工程实施方案脱离实际，预算超出整体预算水平，项目零星、效益低下
一些项目主管单位只重视争取资金，忽视项目的前期调查研究，忽视项目本身的合理性，盲目争取，脱离实际。少数部门为了凸显部门权力，在项目安排上搞平衡照顾，跑“关系项目”，“人情项目”，使的争取来的项目根本无法实施，形成了“马拉松”工程等。
（二）扶贫资金来源渠道多、管理部门多、资金较分散，与其他部门管理的专项资金建设内容相互交叉，难以形成合力
目前，扶贫资金来源渠道分散，各部门在申报立项、资金分配、资金投向和使用等方面各有侧重，同时扶贫资金与交通、水利、林业、农业综合开发、本级支农等专项资金在使用方向、实际范围、建设内容、项目安排等方面有一定的重复和交叉，造成政出多门、多头管理、不可避免地出现同一项目在不同年度申报、在不同部门申报，同一项目分解成多个项目申报的现象，加之一些项目安排及资金分配情况不公开，缺乏群众监督，使各渠道下达的资金难以有效捆绑整合使用，责任不清、投资效果不佳。
（三）扶贫资金缺乏有效监督，项目资金安全堪忧
扶贫单位都普遍存在"重视资金争取、忽略项目管理"的问题。由于扶贫资金的运行链条比较长，资金总量大但是项目分散，监管工作难免任务重，难度大，进而导致了许多项目资金被挪用，或大额资金滞留，直接造成资金运行管理存在不可忽视的隐患与风险。财政审计部门过分强调报账单位所提交单据填写是否规范、格式是否正确等形式上的问题，而对票据内容是否真实准确、项目实施过程中的管理问题过分忽视，给一些项目实施单位弄虚作假、套取资金提供了可乘之机，腐败行为也伴随滋生。
（四）项目组织管理薄弱，难以保障项目质量
目前，绝大部分扶贫项目是由项目实施单位负责组织实施和规划，并且总是扶贫资金审批之后，才会进行项目开发建设。关于项目负责人的挑选任命，多是临时组建的项目班子，大多由政府的行政管理人员负责项目整体的管理调度，少有专业技术部门和专业技术人员参与，由于行政人员在专业性问题上缺乏足够的专业知识背景，致使实施过程中困难重重，项目进展受阻。扶贫项目完成进行审核时，没有引进具备相应资质的专职机构或专业人员，也没有专门的检测设备，因此工程质量难以把关，以上这些都严重影响扶贫项目质量，使工程质量难以得到保障。
（五）地方财力有限，配套资金不足
扶贫项目实施地区多为欠发达的中西部地区，人口比重大，居住自然条件差，工业经济欠发达，经济发展水平低，经济结构和财源结构单位一，县乡财政困难日益普遍和严重，即使部分地方有实力、有能力配套也不愿配套，使得大部分地方扶贫资金不能准时批示，致使项目施工建设进程延滞，无法在规划时间内接受管理部门的审核验收，大大影响了扶贫项目的推进效果。
二、加强财政扶贫资金项目资金管理的几点建议
（一）加强扶贫项目前期论证工作项目及项目实施过程的组织管理
做好扶贫项目的前期规划，搞好项目立项前的调研和评估论证。在扶贫项目的规划上，要围绕当地经济发展中心，切合实际，将扶贫主管部门与其他部门具有相同建设内容的项目统筹安排，做到长短结合、布局合理、集中连片、规模开发、统一规划、统一论证、统一实施、统一管理、统一验收、统一决算。从项目从开始调研论证到项目立项、项目实施、项目竣工、项目决算全程有专业人员参与，严把工程质量。同时要注重扶贫项目的群众参与性，实行扶贫项目群众“公推公选”，真正使项目受群众欢迎、由群众实施、使群众获益，使项目真正发挥其扶贫作用。
（二）加强财政扶贫资金与其他部门专项资金的整合，形成多元化投入机制，变分散资金为板块投入，推动地方经济可持续发展
根据国家新农村建设和整村推进的总体目标，结合当前自治区实施的农村牧区的“十个全覆盖”工程，将有限的财政扶贫金与本级交通、水利、城建、农综、等具有相同建设内容的项目资金进行有机整合，相互配套、相互补充，建立和健全长效投入机制，统筹规划，变分散资金为板块投入，集中资金于符合地方经济、科技含量高、经济效益明显，实施周期长的可持续发展项目，发挥其规模效应，按项目预算将资金一次性安排到位，这样既避免了各个项目资金不足，项目重复，又可以减轻地方财力，解决地方配套资金不足现象。
（三）建立科学的扶贫资金管理体制，形成健全的资金管理机制
对于财政扶贫项目要切实做到专人、专账、专户管理；建立公示制度，实行“两个公开”即公开扶贫资金计划分配和使用情况，公开项目实施情况。进一步完善资金管理体制，坚持项目资金一杆子插到底原则，使资金直达项目，减少中间环节，减少部门参与，减少非专业人员参与，做到资金到项目、管理到项目、核算到项目、检查验收到项目。严格实施扶贫项目检查验收考核制度，对于扶贫资金的检查验收，可采取由政府领导、资金主管部门组织，专业部门实施、群众参与的方法，集中验收，确保扶贫资金真正用于项目建设，充分发挥资金的使用效益。
（四）加大财政专项扶贫资金监管力度，确保扶贫资金安全规范运行
扶贫资金是否能够安全规范运行，关键在于违法触碰这项民生资本的惩罚成本是否足够高。一方面，建议加强问责和惩处违规动用扶贫资金的力度，将扶贫资金管理的能力与其相关部门工作能力绑定，使涉及扶贫资金流经的各个流转部门的一把手更关心这笔专项资金的使用效果，端正扶贫工作的积极态度；另一方面，提前预测可能存在的监管漏洞也是杜绝从事相关扶贫开发工作各个阶层组织部门犯罪的很好的方式，针对财政扶贫资金使用管理特点，注重预防可能出现的违法违规行为。在完善扶贫资金台账记录系统下，及时梳理各类扶贫资金的去留现状，配合各级监管部门加强扶贫项目大力监管力度，将预防与扶贫资金相关的职务犯罪的工作深入到扶贫资金运作的各个环节中去，建立县、乡、村三级的资金预防机制。
（五）建立扶贫资金使用管理评价和奖惩机制
建立扶贫资金使用管理绩效评价体系，将工作职责及奖惩规则普及到相关的业务部门，奖惩措施贯穿于整个项目实施全过程。同时，将扶贫工作的绩效评估作为考核相关部门执行工作的能力，与地方一把手的政治业绩相挂钩。
各扶贫主管部门应建立健全相应的规章制度，建立扶贫项目资金的跟踪问效制度、目标评价体系和效益考核机制，加强对扶贫项目实施各个环节的资金把控监督员，规范资金使用额度，确保资金效益最大化。各监督机构应加强扶贫资金监管，进一步健全和完善具有较强操作性的扶贫资金管理责任追究制，对于项目实施过程中随意改项、套取资金等违纪违规行为要严肃查处，防止扶贫资金在管理使用中的违法行为出现，确保资金安全完整，最大限度地发挥扶贫资金的社会效益和经济效益。
【关键词】农村扶贫 实践模式 路径依赖 钦州市
【中图分类号】F323.8 【文献标识码】A
根据2013年《国民经济和社会发展统计公报》显示，2013年我国农村贫困人口为8249万人，占到了全国总人口的6%（城市贫困人口未计算在内），如此巨大规模的贫困群体，必须引起全社会的高度重视。而对于钦州市来说，由于相对恶劣的自然地理环境，农村经济发展也一直停滞不前，农村贫困人口相对较多，为了使这些贫困农民走出困境并得到发展，目前钦州市正在按照国家农村扶贫开发的总体战略部署，推进专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局，努力创新创效，促进社会全面进步。基于此，本文结合钦州市农村扶贫政策制定，就我国农村扶贫的实践模式与路径依赖进行探讨，希望从中明晰我国扶贫开发的发展脉路和未来方向。
我国农村扶贫模式的发展演变
改革开放以来，农村贫困问题与我国经济建设如影相随，国家从顶层设计方面，对我国农村扶贫问题进行战略部署，辅之一定的措施跟进，取得了良好的效果。大体包括四个阶段：
农村体制改革和小规模区域扶贫（1978～1985年）。作为改革开放的起步阶段，在制度变革的大背景下，中央重点帮助经济发展明显落后、贫困人口较为密集的地区脱贫。具体措施包括以工代赈、加快“三西”地区（甘肃的河西、定西、宁夏西海固地区的47个县）农业建设、确定18个集中连片贫困地区并进行扶贫、开展“智力支边活动”（对“老、少、边、穷”地区开展科技传播和智力投入）等，再加上这一时期国家对农村教育的高度重视，从而使得广大农村贫穷落后面貌逐渐发生改变。
大规模有针对性的开发式扶贫（1986～1993年）。1986年，国务院成立扶贫和开发领导小组，致力于协调大型的农村扶贫计划。在此过程中，我国农村扶贫注重与经济增长、改善农业生产条件相结合，对重点区域给予一定的发展项目，带动当地经济发展。但是从很多地方实际安排的扶贫项目来看，其更多的是集中于基础设施的建设，而相对忽视了农村的人力资源和综合发展能力建设。
国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000年）。1994年3月，国务院公布实施《国家八七扶贫攻坚计划》，规划到2000年底基本解决农村8000万贫困群众的温饱问题。在此过程中，我国通过重新确定部级贫困县，强化扶贫资金、项目进村入户，动员全社会力量参与扶贫攻坚，落实扶贫目标责任制等措施，基本完成了“八七”扶贫攻坚目标，贫困人口总数从1993年的2.37亿下降到2000年的1.08亿，年均下降速度达到11%。
新世纪扶贫计划（2001～ 2010年）。进入新世纪后，我国颁布了《中国农村扶贫和开发纲要（2001～2010年）》，重新调整扶贫工作重点县，将扶贫重点放在西部集中连片地区，贫困村成为扶贫的瞄准对象。在此阶段，国家通过政策扶持与加大资金投入结合，开发项目与整村推进结合，产业扶贫、劳动力输出培训、自愿移民扶贫“三结合”等方式，帮助农村贫困人口早日步入小康水平。当然，从2010年开始，国家大幅提高了农村贫困人口标准（从人均年纯收入1274元提高到了2300元），从而使得我国贫困人口总量激增，这也从一个侧面说明我国农村扶贫开发进入了科学化、高标准化的新的历史阶段。
我国农村扶贫模式的现实困境
不可否认，当前我国农村扶贫开发取得了较为显著的成效。以钦州为例，“十一五”期间，钦州市以建设社会主义新农村为契机，认真组织整村推进工作，从而在一定程度上提高了农民生活水平，改善了农村基础设施，提升了农村产业化发展。但同时不可忽视的是，在新一轮扶贫开发攻坚战的背景下，国家提高了贫困人口标准，从而使得钦州市贫困人口大幅度增加，再加上区域发展不平衡，地理、文化、产业等方面的差异，造成了钦州市农村贫困人口脱贫后返贫现象日益突出等，这些现实困境突出体现在：
扶贫攻坚难度日益增大。钦州市多数重点贫困村受自然条件恶劣，生存环境较差，信息闭塞，群众观念落后，科技水平低等综合因素制约，加上农村社会保障体系不健全，覆盖面小，解决温饱问题和巩固扶贫成果难度较大。
农村扶贫资金投入相对不足。目前，钦州市贫困村年平均扶贫资金约为50万元左右，而群众自筹部分却相对有限，从而严重影响了一些重点扶贫项目的推进，扶贫质量也受到较大的影响。此外，贫困村集体经济差，扶贫项目的资金较单一且数量较少，加上大多数重点村没有集体经济，从而导致了项目建设得越多、负债越严重的后果，加剧了贫困村的贫困程度。
后续扶持管理缺乏有效的政策、措施。目前钦州市几乎所有的资金和工作精力都集中在现行的整村推进扶贫开发工作中，而对于今后如何通过基础设施维护、产业扶持、劳动力转移等方式，来帮助贫困农民持续增产增收，却相对考虑不多。
生产发展难度较大，贫困农户增产增收项目较少。目前钦州市以农业生产为主，现代化工业生产模式还没有走进广大贫困地区，再加上农业生产受气候影响较大，大幅提升生产能力相对受限，这在某种程度上限制了钦州市农户增收，农村扶贫工作也是阻力重重。
当然，农村扶贫开发作为我国的大政方针，其发展机遇和有利形势同样也很多：一是党中央、国务院对整村推进扶贫开发工作高度重视;二是贫困农民参与整村推进项目实施的愿望仍然强烈;三是钦州市各级政府的积极性普遍较高;四是近年来随着钦州市经济的发展，为农村贫困人口提供了一定的就业机会和脱贫致富契机。因此，直面挑战，把握机遇，克难进取，打响并打胜扶贫开发攻坚战，是包括钦州市在内的我国广大农村贫困地区人民群众的时代需要，也是我国政府在此领域的现实选择。
我国农村扶贫模式的路径依赖
通过上述分析，目前我国包括钦州市在内的各个地区，大都采取了“输血”或“造血”的扶贫开发模式。实践表明，简单的“输血式”扶贫模式，大都只能解决贫困农民的燃眉之急，对贫困农民后续的可持续发展考量不多;而单纯的“造血式”扶贫模式，即期产生出来的效率和效益较慢，并且在扶贫项目管理和后期发展方面还存在诸多的不稳定、不可控等弊端。因此，当前需要将“输血式”和“造血式”扶贫模式有机结合，共同推进我国农村扶贫问题得到科学、合理、规范地解决。
“输血与造血协同互动”扶贫模式也是我国科学发展观领域的一个重点研究课题。“输血式”和“造血式”扶贫模式不存在孰优孰劣，关键是如何结合各地贫困实际和发展实践，有所侧重地加以应用。一般来说，对于绝对贫困地区，短期内要以“输血式”为主、“造血式”为辅，以解决农村贫困人口的生计问题。而对于相对贫困地区，则需要以“造血式”为主，“输血式”为辅，侧重解决农村贫困地区的可持续发展问题。“输血与造血协同互动”扶贫模式是一个全局性、整体性、战略性的问题，需要相应的机制建设和执行策略，共同推动这一模式产生出协同互动的良好效能。
一是进一步完善农村扶贫的瞄准机制。所谓瞄准机制，是指要把基层的情况摸清，确定相应的重点、难点、热点问题，为最终科学地解决问题打下基础。这与我国当前正在全国范围内开展党的群众路线教育实践活动的理念和精髓是一致的，需要本着客观的态度，瞄准并定位于农村贫困人口这一相对弱势群体上。二是科学规划并努力打造出与市场经济接轨的造血机制。在党的十上，我国提出了“五位一体”的发展战略，农村扶贫开发也必须从经济、政治、社会、文化、生态等方面着力，努力构建出具有可持续发展的“造血”效应。三是建立起契合科学发展观的输血与造血协同互动模式。当然，结合各地实际以及贫困人口的现实需求，“输血”与“造血”在实施过程中的先后顺序、运作比例等，应该统筹规划，协同共进。在这方面，马克思主义的矛盾观和方法论给我们提供了一个解决问题的良好思路。四是要按照服务型政府的施政理念，充分发挥出政府在农村扶贫开发中的主导地位和作用。特别是对农村绝对贫困人口，政府一直要以最低生活保障为底线，确保其有饭吃，有衣穿，并适时提供一些培训机会和就业机会，通过其自身素质的提升和政府的扶助，逐渐走出贫困的深渊，寻求再发展的平台和自我实现。
对钦州市农村扶贫政策制定的建议
农村扶贫开发作为当前我国的一项基本国策，必须采取最科学的方式和模式全力推进、务求实效的问题。笔者所在的钦州市，近年来加大了农村扶贫开发力度，从农村基础设施建设着手，切实围绕农村发展和农民需求做文章，在大幅减少贫困人口的同时，努力提升农民整体的生活幸福指数。但按照国家大幅提升的农村贫困人口标准，目前钦州市农村贫困人口数量还较多，并且因灾、因病、因市场因素返贫的现象也比较常见，这在某种程度上增加了钦州市农村扶贫开发工作的艰巨性。为此，2012年以来，钦州市科学制定并推进实施了新一轮农村扶贫开发攻坚战，全力构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫体系，这与我国当前农村扶贫开发的实践模式与路径依赖基本相似。因此，依照我国农村扶贫的路径模式，结合钦州市农村贫困实际特点，真抓实干，创新创效，全面推进钦州市农村扶贫开发取得新成效，是当前钦州市农村扶贫政策制定和设计的重要内容。
坚定信心，务必打赢农村扶贫开发攻坚战。农村扶贫开发的重要性不言而喻，关键在于地方政府是真做还是“应景”。中央对扶贫开发是高度重视的，具体到地方政府层面，如2012年钦州市通过对过去十年扶贫工作的审视，重点结合当前工作中存在的不足和困难，提出了“十二五”时期和今后十年的扶贫开发规划，以及专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局的发展构想。由此可以看出，发挥地方政府扶贫开发的自主性和自觉性，在中央整体设计的基础有所创新，溶入一些地方特色的思路和措施，是当前我国农村扶贫开发合力攻坚、构建大格局的重要保证。钦州市扶贫开发理念与中央的大政方针是契合的。
以“造血”为主，加大农村扶贫项目开发建设力度，提高农村贫困人口的可持续发展能力。第一，加强农村扶贫项目开发，按照产业发展思路，因地制宜，优化结构，提高效益，加快推进贫困地区农村产业化进程。目前钦州市在农村扶贫开发实践中，明确了以攻坚项目为载体，借鉴市场经济下企业项目管理模式的科学经验，将每一个扶贫内容都纳入项目管理的范畴，从调研、规划、实施、控制、验收、整改、监督等角度持续跟进，确保钦州市农村扶贫开发项目个个都是精品，个个都能产生出良好的社会效益和经济效益。
第二，推进“一村一品”，打造特色产业，帮助农民致富。引导帮助农民，并给其带来更多的经济实惠，是推进农村扶贫开发的重要群众基础。钦州市在农村扶贫开发中，要充分利用各村的实际，结合现代科技下乡，帮助农村逐步形成“一村一品”的优势特色产业，同时要通过后续管理跟进，确保这些优势产业能够产生出效益，让广大农民得到实惠。近年来，大寺镇那桑村大力发展香蕉种植;平吉镇新胜村引导群众种植黄瓜;平沙村依托糖厂扶持农民种蔗、养殖黑山羊;大垌镇米家村成立养猪协会和蔬菜协会，并采取土地流转方式集中村里土地200多亩种植凉薯、辣椒、黄瓜等各种蔬菜;新棠镇南忠村成立贵妃红荔枝协会，完成30多亩的良种荔枝高位嫁接技术，改良落后老化品种，从而为农民增收打下了坚实的基础。这些都是“一村一品”的特色农业开发所带来的可喜现象，也是我国“输血与造血协同互动”扶贫模式的发展方向。
第三，以提高农民收入为目标，加大贫困村农民从事农业生产和外出务工技能培训，提高贫困人口自我发展能力。这种以培训为切入点的开发扶贫方式，也是我国“输血与造血协同互动”扶贫模式的应有之义。近年来，钦州市灵山县围绕特色农业产业发展做文章，在农村大力推广茶叶、莪苓、仙草、甘蔗、奶水牛等种养新技术，选派村干部和农民到广西农业技术职业学院等院校学习培训，并请专家教授到田间地头，现场给农民进行手把手指导和示范，保证了高新技术的落地生根，保障了科学种植的效益提升，从而在广袤的农村土地上打造出了一个个特色农业产业基地。这些好的经验，理应纳入到钦州市扶贫开发政策范围内。
加强“输血”，给予特困农民以基本、有效的生活保障。“造血”固然应该是钦州市目前扶贫开发工作的主流，但对一些特困农民，通过政府及时的救济和保障，也是帮助他们渡过难关的重要措施。对于钦州来说，当前重点要从困难救济、社会保障方面下功夫，对于因病、因灾、因学而一时陷入困境的农民，给予直接的资金帮扶，并动员社会捐助，都是一些行之有效的办法。浦北县乐民镇山鸡村自发捐资建立全村助学基金，为考上大学但上不起学的贫困学子进行奖励扶持，在帮助贫困农民子女圆梦大学的同时，也为贫困家庭未来可持续发展打下了良好的基础。
加强农村基层组织和政务建设，夯实扶贫开发的体制保障。基层组织直接与贫困人口打交道，因此加强农村基层组织建设，促进农村民主政治发展，是推进农村扶贫开发的重要保障。钦州市在制定农村扶贫开发政策中，要通过强有力的组织制度和发展机制建设，注重提高农村党员干部的致富、带富能力，激发广大党员发挥作用的内动力，促使党员干部争当互助致富模范、服务群众模范、社会管理模范，从而进一步提高村“两委”班子的凝聚力、战斗力、感召力，把目前新农村建设中的“为我建设”、“要我建设”变为“我要建设”。而广大农村贫困人口，也必将会在新农村建设中受益。
真心实意为农民办实事，让农民从心底里认同并支持扶贫开发。当前我国正在向服务型政府转变，包括“输血与造血协同互动”扶贫模式，也是服务型政府理念的切实体现。因此，钦州市要积极履行“农事村办+政务服务”，打造村级便民服务驿站，使便民政务服务站成为便民利民的“窗口”。通过搭建干群“连心桥”，推动“群众跑为干部跑、多次办为一次办、拖着办为高效办”的转变，热忱为群众服务，坚持提升村务公开和村务服务水平，真正做到“村民办事不出村、干部服务帮到底”，这在某种程度上也能够促进农村扶贫开发向更高水平、更深领域发展。
关键词：国际旅游岛建设；扶贫开发；思考
中图分类号：F124.7 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2013）10-0067-04
进入新世纪，海南尚有11个省级和部级扶贫开发重点市县，辖720个重点贫困行政村、4141个自然村，农村贫困人口95.71万人，其中少数民族55.83万人，占58.33%。截至2012年末，海南省农村贫困人口减少到75.3万人，占全省人口8.75%，主要分布在五指山、保亭、琼中、白沙和临高等5个国家重点扶贫开发市县以及中部少数民族地区、西部干旱地区和北部火山岩地区和革命老区。其中，600个贫困行政村、150个特困自然村被确定为海南省扶贫开发重点村[1]。
一、海南省扶贫开发战略、目标、模式与成效
海南省情认真贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，制订了符合海南省情的扶贫开发战略与目标，全力推进全省扶贫开发。
（一）扶贫开发战略
海南省坚持和突出造血性、开放性扶贫开发，一手抓政府主导基本公共服务建设和稳定解决扶贫对象温饱，一手抓市场主导产业开发，尽快实现脱贫致富。实践证明，这个扶贫策略符合海南省情。在贫困行政村和特殊困难自然村这个扶贫开发主战场上，海南省坚持以专项扶贫为主导、以行业扶贫和社会扶贫为辅的开发式扶贫方式，着重点有三项：一是注重提高贫困地区人口综合素质，增强扶贫对象内生发展能力；二是以产业开发为载体，增加扶贫造血功能；三是加大基本公共服务均等化建设力度，实行扶贫开发和农村最低生活保障有效衔接，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展。
（二）扶贫开发目标
到2020年末，海南省全面完成600个贫困行政村和150个特困自然村的整村推进扶贫开发。贫困农民年人均纯收入增幅高于全省平均水平，基本公共服务主要指标达到或接近全省平均水平。稳步实现“两不愁，三保障”：扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，消除绝对贫困现象。
上述目标分两步实施：到2015年，完成300个贫困行政村和150个特困自然村的整村推进扶贫开发，主要改善农业农村生产生活条件，实现基本公共服务与城镇基本均等化，确保每个贫困户至少有一项增收项目或有一人外出务工就业；到2020年，全部完成贫困行政村的整村推进扶贫开发，基本公共服务保障和服务水平明显提升，更加均等化；贫困农户自我发展和产业发展致富能力明显提升，自然生态环境质量明显著提升。
（三）扶贫开发模式
1.实行“三集中”扶贫开发机制，整村推进扶贫开发。集中扶贫对象、集中扶贫资金、集中解决制约贫困地区发展的突出问题，把“三集中”扶贫与整村推进扶贫整合起来，并结合社会主义新农村建设，制定整村推进规划，每年安排60个贫困行政村组织实施。一是扶持贫困村建设基础设施建设。有关市县按照规划，统筹整合各类涉农资金和社会帮扶资金，实施贫困村饮水、供电、道路、沼气、住房、通讯和环境改善“七到农家”工程。二是实施差别化整村推进扶贫，公共服务设施比较完善的农村社区，推进重心放在发展特色优势产业上，贫困村相对集中的中部少数民族市县，实行整乡推进、连片开发，因地制宜培育壮大特色支柱产业。
2.实施产业化扶贫，开辟贫困农民就业和稳定收入项目和门路。产业扶贫是开发式扶贫、造血式扶贫的重要载体，在海南主要发展热带特色现代农业。产业扶贫主要运用“公司+基地+农户”、“专业合作社+加工物流+农户”、“致富能人+农户”等模式，以土地、人力入股或劳动就业等方式建立热带现代农业生产基地和热带观光休闲农业基地，并实现产业化经营。按照海南省委省政府提出“重点在田、后劲在山、潜力在养、希望在转”的扶贫开发思路，调整优化贫困地区产业结构，发展热带现代农业，做大做强特色产业和现代农业生产基地。海南省建立了一批热带经济作物和热带水果种植基地、畜禽养殖基地、海淡水养殖基地，使广大贫困农户拥有了稳定解决温饱和脱贫致富的支柱产业。
3.有序安排劳动力转移和实用技术培训，提高贫困农民综合素质，拓宽就业增收渠道。一是实施“教育扶贫移民工程”。2007年起，迁移贫困山区农村或其他边远农村义务教育阶段的小学四至六年级学生和初中学生到教学条件相对优越的市县城区集中就学。截至2011年末，已建成10所思源实验学校，招收教育移民住宿学生2万多人。二是组织实施“雨露计划”培训工程。按照海南省委省政府提出“到2010年基本实现每一个贫困农户有一名合格劳动力得到免费培训并出外打工”的要求，依托海南省技校和海职院等培训基地，地方财政拔出专项扶贫资金，实施对贫困劳动力职业技能培训，组织经培训合格的劳动力在省内外打工就业。三是组织开展涉农实用技术培训。组织专家深入田间地头，举办各种各样培训班，推广普及栽培实用技术，帮助贫困农民解决生产中遇到的各种技术难题。建立科技扶贫示范基地，树立科技致富典型。实施科技联结扶贫，组织农业技术人员对接指导贫困农户学习技术，对贫困农民无偿供给良种良苗。
4.持久开展“四帮”联手结对扶贫。1998年海南省出台了《关于开展联手扶贫工作的意见》，组织省直机关、企事业单位和有关市县136个单位，分别与45个贫困乡镇联手，开展“帮思想、帮门路、帮资金、帮技术”等“四帮”扶贫开发。近年来，海南省转变联手扶贫方式，调整帮扶单位增加到164个，帮扶对象由乡镇落实到157个贫困行政村。各联手单位采取“攀穷亲”、“结对子”、“一帮一”等办法，落实帮扶项目。2001—2010年，全省联手单位先后派出干部5414人次轮流常驻帮扶点，累计引进、投入资金和物资折款合计6.1亿元。
5.实行“金融+专项资金+项目+农户”、“互助资金+农户”金融财政支持模式，做大做强扶贫开发产业。近年，海南省市县两级财政安排3.6亿元扶贫专项资金，按3：7比例定向用于专项扶贫和产业化扶贫。扶贫开发重点市县与金融部门沟通协调，向金融机构推荐农产品种养、加工方面项目，省财政每年拔出3000万元用于这些项目贷款贴息。2007—2013年，中国农业发展银行海南省分行累计向保亭等10个贫困市县投放贷款53亿元，重点支持三个领域：一是支持粮油收储和产业化经营，确保这些地区军需民用和市场稳定供给；二是支持农业农村基础设施建设，主要支持农村路网、流域整治、土地整治、安全饮水、民房改造、新农村建设和县域以下文化教育等基础设施建设，明显改善了当地农民生产生活环境和投资环境，促进了城乡一体化，惠及30个民族乡镇近60万人农民；三是支持优势特色突出、支农特征明显的热带现代农业发展和农业综合开发，促进了贫困地区农民就业增收和生态保护，如保亭“呀喏哒”雨林文化旅游区、陵水分界洲生态文化旅游度假区建设，实现了农业生态旅游与“三农”发展、生态保护三者的协调可持续发展，带动了当地经济增长，为周边黎苗同胞创造了近5000个就业增收机会。2007—2010年，海南在5个国家扶贫开发重点市县的36个乡镇、140个贫困村推广“互助资金+农户”模式，扶持贫困农户发展生产，加入互助组织农户9330户，互助资金总规模2178万元，累计借款6388人次，发放资金1597.2万元，户均增收1500元以上。
（四）扶贫开发成效
截至2010年末，海南省11个国家和省级扶贫开发重点市县地区生产总值由2000年111.81亿元增加到417.02亿元，可比增长205.7%。地方财政收入由13.47亿元增加到82.94亿元，增长515.62%。贫困地区农民年人均纯收入由1910元增加到4507元，增长135.97%。农村茅草房改造全面完成；贫困地区各项社会事业有了新的发展，贫困人口综合素质得到新的提高，公共服务均等化向前推进了一大步，基本构建覆盖贫困地区农民的热带特色现代农业产业。
二、海南省扶贫开发的融资需求分析
海南省扶贫开发包括三个方面：一是农业农村基础设施建设，主要方式是整村推进，属于基本公共服务供给范畴，由政府主导投资，也有社会各界资助。二是产业开发，主要是贫困农民就业增收项目建设，资金来源除了专项扶贫资金外，主要来源于金融机构贷款，如农业产业化龙头企业贷款、农户小额贷款、农民互助资金借款。三是从贫困村庄连接城镇之间的公共服务建设。
2001年以来，海南省每年来自中央财政扶贫专项资金3.6亿，省和市县两级财政按1：1比例配套，每年可用于扶贫开发专项资金达7.2亿元，按3：7比例用于整村推进和产业开发，但贫困村庄连接城镇之间的基本公共服务建设不在支持之列。按照海南省确定的扶贫开发目标，到2015年，海南省新增和改善灌溉面积20万亩，需要投资20亿元（每亩1万元）；解决30万人饮水安全，投资15亿元（人均5000元）；新建和改建通村道路、村内道路900公里，投资4.5亿元（每公里50万元）；完成12万户农村危房改造和1.2万户库区移民危房改造，投资66亿元（每户5万元）；义务教育、职工教育、农村医疗卫生，每年都有数亿元计的刚性投融资需求。这些都属于基本公共服务供给建设方面的投资，由政府主导筹措，至于产业开发的资金需求还会更大。
三、农发行支持扶贫开发融资中存在的政策建议
（一）扶贫开发融资中存在的问题
在财政渠道对扶贫开发投融资、社会资助不会大幅度增长，以及金融机构融资又掣肘于信贷制度种种刚性控制和贫困地区金融生态环境短期内难以改善情况下，增大贫困地区信贷投放的空间十分有限。
同时，在新农村建设中发挥骨干支柱作用的农业发展银行，信贷支持扶贫开发同样存在着制度制约。一是服务对象受限。农发行目前仅开办批发业务，只能向公司或工商注册有贷款资质的专业合作社提供贷款，未能直接对农村集体、农民个人提供金融服务。二是资金成本相对较高，贷款期限较短。农发行资金来源以发债为主，导致较高的融资成本、较短的资金使用期限，这与扶贫优惠贷款形成较大利差、与扶贫项目建设资金使用期限均存在较大缺口，这个缺口未能得到相应自政策和补偿机制予以填平。三是政银之间扶贫目标存在较大偏差。政府要求金融机构向农民、农村提供廉价的扶贫贷款，并简化贷款手续，而金融机构扶贫政策却要求信贷投放必须坚持“放得出、管得住、收得回、有效益”的原则，且金融监管部门对信贷风险实行似乎同一个监测和管制标准，贫困农户、贫困村很难落实。金融机构出于风险防控偏好不得不把扶贫贴息贷款等投向较富裕农户或农业龙头企业，使扶贫贴息贷款未能发放到最需要扶助的贫困农民手中，造成政府扶贫与银行扶贫信贷在支持重点和方向上不一致，出现了政府扶贫部门推荐的项目，金融机构不一定支持，金融机构支持的项目，又不一定是政府扶贫部门推荐的项目，导致扶贫资金整体协调性不强，金融扶贫效率低下。四是农村金融生态环境有待改善。主要是农业保险业务总体上缺位或萎缩，品种单一，对扶贫开发覆盖面小，信用担保机制品种缺位，金融扶贫法律、制度体系缺位等。
（二）政策建议
实现金融资源流向扶贫开发，必须撬开现行制度在金融机构与扶贫开发之间构筑起来的壁垒。本文结合海南省扶贫开发的实践及农业发展银行的业务特点，提出如下建议：
1.构建银政合力推进扶贫开发机制。银政共同细化城乡统筹规划框架下的整村推进规划为项目建设计划，在项目层面做可行性研究，提出项目建设投融资方案。政府及扶贫部门整合或捆绑各项扶贫开发和涉农资金，以注入项目资本金或专项资金方式满足农发行项目贷款条件要求。农发行在上述框架下选择贷款项目，安排扶贫开发专项信贷规模，开辟扶贫开发项目贷款评审直至发放的绿色通道。
2.支持构建地方政府扶贫开发投融资平台。由政府控股性出资与包括民营企业在内的专业公司合资组建扶贫开发投融资平，这个平台专资上述贫困地区农业农村基础设施和公共服务工程的投融资、建设与经营管理。
3.支持构建区域性或专业性农民资金互助社。由农业产业化龙头企业出资、按“龙头企业+专业合作社+合作社成员”模式创建，也可与村镇银行、小贷公司等专业性金融机构联手组建，政府给予资金支持和政策扶持。参照农业产业化龙头企业贷款管理办法发放龙头企业贷款注入由龙头企业实际掌控的资金互助社，互助社向合作社成员发放贷款支持其生产经营和产业发展。
4.支持构建扶贫开发信用担保公司。由专业信用担保公司联手村镇银行、行业或产业龙头企业共同出资组建，政府给予资金支持和政策扶持。在农发行现行信贷制度办法框架下，对接农发行贷款客户实施贷款信用担保。
5.开办股权投资、产权投资、租赁业务等投行业务。当前主要对扶贫特征突出的企业、产业实施股权投资，对其设施设备给予信贷租赁支持，可运用“投资+贷款”组合予以支持。
6.策划“整村推进”贷款项目。整村推进多为公共服务工程建设，由政府主导投融资，大多有资金来源或出处，只是分年度到位。因此，建议参照新农村建设贷款办法要求，以市县扶贫办为贷款主体（机关法人），协助当地政府及有关部门完善贷款主体要件；以行政村为贷款项目单元，完善项目贷款相关要素，创新第二还源认定操作机制。
7.支持海南西部地区综合水利工程项目建设。解决西部地区干旱导致的工程性缺水问题已纳入海南扶贫开发重点工程，也纳入了地方财政预算。建设工程包括松涛灌区、大广坝灌区、大隆水库灌区乐东支渠、石碌水库主干渠的灌溉网络和节水改造以及西部地区病险水库除险加固工程等。建议参照水利建设贷款管理办法，以地方政府融资平台或国有企业为主体，实施项目贷款管理。
8.支持热带特色现代农业产业化扶贫项目。一是支持以品牌农业为重点的绿色农产品基地建设。二是支持农产品加工园区和农村流通体系建设。围绕中西部地区优势农产品主产区，支持建设科学布局、高标准的农产品加工园区和大型农产品综合交易市场。围绕龙头企业、运销协会、农民专业合作社一体化建设，重点加强预冷库等农产品贮藏保鲜基础设施建设。形成资金支持、龙头带动、能人引领、协会衔接、产销顺畅的产业化经营格局。三是支持发展海洋经济。包括三沙补给基地和外海远洋捕捞基地建设、中心渔港和水产品集散地基础设施建设、发展规模化外海及远洋捕捞业和近海精养业和水产品出口加工业等。四是支持发展南繁育种产业，并实现产业化、集约化经营。
参考文献：
福建省农村扶贫开发办法第一章 总则
第一条 为了规范农村扶贫开发工作，加快农村贫困地区和贫困人口脱贫致富，促进区域协调发展，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本省行政区域内的农村扶贫开发活动。
本办法所称农村扶贫开发，是指国家和社会各界通过财政支持、产业扶持、挂钩帮扶、生态补偿、社会捐赠，完善基础设施，改善生产、生活条件和教育、医疗、卫生条件，促进就业创业等措施，帮助扶贫对象提高自我发展能力、实现脱贫致富的活动。
第三条 农村扶贫开发应当遵循政府主导、群众主体、社会参与、因地制宜、绿色发展、精准施策的原则。
第四条 各级人民政府负责本行政区域内农村扶贫开发工作，建立健全农村扶贫开发工作协调机制，协调解决扶贫开发工作中的重大问题，制定和落实农村扶贫开发规划、目标责任和考核评价制度，将农村扶贫开发目标任务完成情况作为各级人民政府和相关部门及其负责人考核评价的重要内容。
县级以上人民政府农村扶贫开发工作机构具体负责农村扶贫开发工作的组织、指导、协调和检查督促工作，其他有关部门在各自职责范围内做好农村扶贫开发相关工作。
第五条 各级人民政府应当在每年的10月17日国家扶贫日组织相关部门和社会各界开展宣传教育等活动。
第六条 鼓励支持境内外企事业单位、社会组织、个人等社会力量以多种形式依法参与农村扶贫开发。
对在农村扶贫开发工作中做出突出贡献的单位和个人按照有关规定给予表彰奖励。
第二章 扶贫对象
第七条 扶贫对象是指按照国家和本省规定的现行标准识别、认定的贫困户、贫困村和省级扶贫开发工作重点县。
设区市人民政府可以根据本辖区经济社会发展总体水平，按照不低于国家和省级现行标准线，制定本辖区内贫困户、贫困村和扶贫开发工作重点县的扶贫标准。
第八条 扶贫对象实行动态管理，建立有进有退的管理机制。贫困户、贫困村和省级扶贫开发工作重点县识别、认定和退出应当按照国家和省的有关规定执行。
第九条 贫困户按照下列程序确定：
(一)村民委员会在本村公布贫困户申报公告;
(二)农户向村民委员会提出申请;
(三)各行政村召开村民代表会议进行民主评议，形成初选名单，由村民委员会和驻村工作队(驻村、包村干部)核实后进行第一次公示，经公示无异议后报乡(镇)人民政府;
(四)乡(镇)人民政府对各村上报的初选名单进行审核，确定贫困户名单，分别在各行政村进行第二次公示，经公示无异议，报县(市、区)扶贫开发领导小组;
(五)县(市、区)扶贫开发领导小组对乡(镇)上报的名单进行审查确认后，在各行政村进行公告。
村民对审核结果有异议的，可以自审核结果公示之日起七日内向乡(镇)人民政府提出复核申请，乡(镇)人民政府应当进行调查、核实，并在五个工作日内公示复核结果。
农户申请有困难的，可以由村民小组或者其他村民代为提出申请。
第十条 贫困户的退出由村民委员会组织民主评议后提出，经村民委员会和驻村工作队(驻村、包村干部)核实、拟退出贫困户认可，在村内公示无异议后，报乡(镇)人民政府审核，报县(市、区)扶贫开发领导小组审查确认后，在所在乡(镇)和行政村公告退出，同时在建档立卡贫困人口中销号。
第十一条 贫困村的贫困发生率降至2%以下，且符合省定贫困村脱贫标准的，由乡(镇)人民政府提出拟退出村名单，在乡(镇)和所在村公示无异议后，报县(市、区)扶贫开发领导小组审查，由县(市、区)人民政府批准后，向社会公告退出，并报设区市扶贫开发领导小组备案。
第十二条 省级扶贫开发工作重点县的贫困发生率降至2%以下，且达到省定脱贫标准的，由县级扶贫开发领导小组提出退出申请，设区市扶贫开发领导小组初审，省扶贫开发领导小组审核，向社会公示征求意见。公示无异议后，报省人民政府按照规定程序批准退出。
第十三条 达到现行脱贫标准的扶贫对象，按照规定程序退出后，脱贫攻坚期内继续执行现行的扶贫政策。对提前退出的省级扶贫开发工作重点县给予表彰奖励，对提前退出的贫困村各地可制定相应奖励政策。
第十四条 健全和完善扶贫开发建档立卡信息管理系统。贫困户、贫困村信息由乡(镇)人民政府采集，省级扶贫开发工作重点县信息由县级人民政府扶贫开发工作机构采集。采集的信息应当真实、准确。
第三章 扶贫开发措施
第十五条 县级以上人民政府应当将农村扶贫开发纳入本行政区域国民经济和社会发展规划，并制定农村扶贫开发专项规划。
县级以上人民政府制定其他专项发展规划，应当与本行政区域农村扶贫开发专项规划相衔接，优先保障农村扶贫开发需要。
第十六条 县级以上人民政府对居住在偏僻自然村、地灾隐患点、生态与自然保护区等生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发且有搬迁意愿的农村人口，加快实施造福工程易地扶贫搬迁。
各级人民政府应当多方筹措资金，对造福工程易地扶贫搬迁对象的建房和集中安置区的基础设施建设给予资金补助。
扶贫开发工作机构应当根据实际情况，会同有关部门确定造福工程易地扶贫搬迁对象范围;国土资源部门应当优先保障造福工程易地搬迁用地需求;城乡规划主管部门对涉及造福工程易地扶贫搬迁的乡(镇)、村，应当优先按照规定的权限和程序编制或者修改乡(镇)、村规划;造福工程易地扶贫搬迁相关规费的减免应当按照相关规定执行。
第十七条 县级以上人民政府对居住在危房中的农村建档立卡贫困户、分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户实施危房改造。
第十八条 鼓励各类金融机构开展金融扶贫，发展扶贫普惠金融，为扶贫对象提供符合贫困地区贫困户特点和需求的金融产品和服务方式。
加大信贷投入，运用国家扶贫再贷款政策，实行比支农再贷款更优惠的利率。
扶贫开发任务较重的县级人民政府应当建立扶贫小额信贷风险担保金，为贫困户提供无抵押小额贷款担保。
第十九条 贫困地区县级人民政府应当制定特色产业发展规划，发挥区域和资源优势，培育壮大特色主导产业，统筹发展农产品加工、电子商务、林下经济、乡村旅游、休闲农业等农村产业，加快建立一批贫困户参与度高的绿色生态特色产业基地。
县级以上人民政府有关部门应当加强对龙头企业和农民专业合作社的培育，发挥龙头企业和农民专业合作社对贫困户的组织和带动作用，建立健全其与贫困户的紧密利益联结机制。
第二十条 县级以上人民政府有关部门应当为农村贫困家庭劳动力提供农村实用技术、职业技能培训和公共就业创业服务，增强就业技能;加大对贫困地区返乡农民工和返乡大中专毕业生创业的扶持力度，拓展贫困家庭劳动力就业空间。
第二十一条 县级以上人民政府教育部门应当实施教育扶贫工程。各级教育经费应当向贫困地区、老区、少数民族地区倾斜，巩固提高教育发展水平。
第二十二条 县级以上人民政府及其有关部门应当加大科技扶贫力度，加快技术成果转化，选派科技人员开展科技服务，强化贫困地区基层农技推广服务体系建设。
第二十三条 县级以上人民政府及其有关部门应当实施文化扶贫工程，推动文化惠民项目向贫困地区倾斜，推进基层综合性文化服务中心建设，加强文化供需对接。加强贫困地区乡风文明建设，倡导现代文明理念和生活方式。
第二十四条 县级以上人民政府应当实施健康扶贫工程，将建档立卡贫困人口纳入医疗扶贫范围，资助其参加城乡居民基本医疗保险，对贫困人口就医费用给予救助帮扶。
第二十五条 县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全与农村扶贫开发相衔接的最低生活保障和特困人员供养等社会保障制度。对因灾因病等陷入暂时性贫困人口提供受灾人员救助或者临时救助;对计划生育特殊困难家庭实施关怀救助;对符合低保条件的贫困人口实行政策性兜底保障，对符合扶贫条件的农村低保对象实行扶贫脱贫。
第二十六条 优先实施农村贫困地区交通、水利、电力、渔港、饮水安全、危房改造、土地整理、农业综合开发、广播电视、通信等基础设施建设，推动农村信息化推广应用，改善农村贫困地区生产生活条件。
第二十七条 探索建立贫困村、贫困户资产性收益增收机制。对财政专项扶贫资金和涉农资金投入设施农业、光伏发电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村或贫困户，带动贫困村和贫困户尤其是丧失劳动能力的贫困人口获得稳定收益。
第二十八条 县级以上人民政府应当将扶贫开发与生态文明建设紧密结合，加大贫困地区的生态保护和修复力度，视财力情况逐步提高生态公益林和天然林补偿标准。完善生态保护补助奖励政策，建立地区间横向生态补偿制度。
第二十九条 县级以上人民政府应当采取干部驻村、部门帮扶、资金捆绑、政策支持办法，建立健全驻村帮扶工作机制，实施整村推进扶贫开发。
将贫困村优先纳入城乡环境综合整治范畴，大力开展贫困村村庄整治，加快推进贫困村人居环境建设。
第三十条 完善省级扶贫开发工作重点县挂钩帮扶制度，落实山海协作、对口帮扶工作，推进产业园区共建，加大山海干部交流力度，健全服务协调机制，帮助解决发展中的困难和问题。
第三十一条 县级以上人民政府及其有关部门依照国家有关规定，可以与有关国家和地区、国际组织、区域组织及其他机构开展农村扶贫开发交流合作。
第四章 资金与项目管理
第三十二条 农村扶贫开发资金来源：
(一)中央和地方财政专项扶贫资金;
(二)行业扶贫资金;
(三)国家机关、国有企事业单位的定点帮扶资金;
(四)金融机构的扶贫贷款;
(五)公民、法人或者其他组织捐赠的扶贫资金;
(六)其他用于农村扶贫开发的资金。
第三十三条 省级财政和设区市级财政加大对省级扶贫开发工作重点县财政扶持力度;各级财政应当在现有村级组织运转经费保障政策基础上，加大对贫困村的财政扶持力度。
省级财政部门应当探索建立省市县三级扶贫专项资金在线监管系统。县级以上人民政府应当将财政专项扶贫资金和扶贫项目管理经费列入本级财政预算，归并可以整合的相关扶贫资金和相关涉农资金，统一规划，集中使用，提高资金使用效益。
第三十四条 财政专项扶贫资金应当按照因素测算、资金绩效、考核评价、年度扶贫开发项目实施计划等进行分配。重大项目应当按照国家和省有关规定，报同级人民政府审定后实施。
行业扶贫资金由行业主管部门依据农村扶贫开发规划、行业规划和任务进行安排。
社会捐赠资金的安排使用应当尊重捐赠者的意愿，向捐赠者告知资金使用情况，并依照有关法律、法规进行管理和监督。
第三十五条 县级以上人民政府财政部门、农村扶贫开发工作机构应当会同有关部门，对财政专项扶贫资金的使用和管理进行绩效考核评价。
第三十六条 县级以上人民政府应当依据农村扶贫开发专项规划，科学论证，因地制宜确定和落实农村扶贫开发项目。
农村扶贫开发项目实施单位应当根据项目管理要求，制定项目实施方案，承担项目责任，建立合同管理，执行公示公告、竣工验收、绩效评价、档案登记、后续管理等制度。
经批准的农村扶贫开发项目不得擅自变更。确需变更的，应当报原批准部门审批。
第三十七条 县级人民政府应当建立农村扶贫开发项目资产管护制度，按照谁受益、谁管护的原则，明确管护主体和管护责任。
农村扶贫开发项目所形成的设施、设备和资产依法受到保护，任何单位和个人不得损坏、非法占用或者擅自处置。
第五章 监督检查
第三十八条 有扶贫开发任务的县级以上人民政府应当定期向同级人大常委会报告农村扶贫开发工作情况，自觉接受同级人大及其常委会的监督。
第三十九条 县级以上人民政府农村扶贫开发工作机构以及发展和改革、审计、财政部门应当开展对扶贫政策措施、扶贫规划执行、财政扶贫资金管理使用、扶贫开发项目建设管理落实情况等专项检查和监督。
第四十条 县级以上人民政府农村扶贫开发工作机构和统计调查部门应当建立农村扶贫开发统计监测体系，加强动态监测评估。
第四十一条 县级以上人民政府有关部门或者机构在履行监督检查职责时，可以依法采取下列措施：
(一)要求被检查的单位和个人说明情况，提供农村扶贫开发活动有关账册、单据、文件、记录和其他资料;
(二)检查与农村扶贫开发活动有关的场所;
(三)责令被检查单位和个人停止违法行为，履行法定义务;
(四)对可能转移、隐匿、销毁的与违法行为有关的财物，可以申请有关部门先行登记保存。
第六章 法律责任
第四十二条 违反本办法第三十六条第三款规定，擅自变更扶贫开发项目的，由县级人民政府扶贫开发项目管理部门责令改正;情节严重的，应当停止项目实施，由有关部门依法追究相关责任人的责任;造成损失的，依法赔偿损失。
第四十三条 违反本办法第三十七条第二款规定，损坏、非法占用或者处置扶贫开发项目设施、设备和资产的，由县级以上人民政府农村扶贫开发工作机构或者有关部门责令限期改正，并依法予以处理;造成损失的，依法赔偿损失。
第四十四条 承担农村扶贫开发工作任务的单位和个人不履行职责，未完成农村扶贫开发任务，造成不良影响的，由同级人民政府或者上级主管部门予以批评，责令限期完成，并依照有关规定追究相关责任人员的责任。
第四十五条 县级以上人民政府有关部门、农村扶贫开发工作机构及其工作人员在扶贫开发工作中滥用职权、玩忽职守、贪污受贿、徇私舞弊的，由其所在单位、上级主管部门或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第一章 总则
第一条 为了规范农村扶贫开发工作，加快农村贫困地区和贫困人口脱贫致富，促进区域协调发展，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本省行政区域内的农村扶贫开发活动。
本办法所称农村扶贫开发，是指国家和社会各界通过财政支持、产业扶持、挂钩帮扶、生态补偿、社会捐赠，完善基础设施，改善生产、生活条件和教育、医疗、卫生条件，促进就业创业等措施，帮助扶贫对象提高自我发展能力、实现脱贫致富的活动。
第三条 农村扶贫开发应当遵循政府主导、群众主体、社会参与、因地制宜、绿色发展、精准施策的原则。
第四条 各级人民政府负责本行政区域内农村扶贫开发工作，建立健全农村扶贫开发工作协调机制，协调解决扶贫开发工作中的重大问题，制定和落实农村扶贫开发规划、目标责任和考核评价制度，将农村扶贫开发目标任务完成情况作为各级人民政府和相关部门及其负责人考核评价的重要内容。
县级以上人民政府农村扶贫开发工作机构具体负责农村扶贫开发工作的组织、指导、协调和检查督促工作，其他有关部门在各自职责范围内做好农村扶贫开发相关工作。
第五条 各级人民政府应当在每年的10月17日国家扶贫日组织相关部门和社会各界开展宣传教育等活动。
第六条 鼓励支持境内外企事业单位、社会组织、个人等社会力量以多种形式依法参与农村扶贫开发。
对在农村扶贫开发工作中做出突出贡献的单位和个人按照有关规定给予表彰奖励。
第二章 扶贫对象
第七条 扶贫对象是指按照国家和本省规定的现行标准识别、认定的贫困户、贫困村和省级扶贫开发工作重点县。
设区市人民政府可以根据本辖区经济社会发展总体水平，按照不低于国家和省级现行标准线，制定本辖区内贫困户、贫困村和扶贫开发工作重点县的扶贫标准。
第八条 扶贫对象实行动态管理，建立有进有退的管理机制。贫困户、贫困村和省级扶贫开发工作重点县识别、认定和退出应当按照国家和省的有关规定执行。
第九条 贫困户按照下列程序确定：
(一)村民委员会在本村公布贫困户申报公告;
(二)农户向村民委员会提出申请;
(三)各行政村召开村民代表会议进行民主评议，形成初选名单，由村民委员会和驻村工作队(驻村、包村干部)核实后进行第一次公示，经公示无异议后报乡(镇)人民政府;
(四)乡(镇)人民政府对各村上报的初选名单进行审核，确定贫困户名单，分别在各行政村进行第二次公示，经公示无异议，报县(市、区)扶贫开发领导小组;
(五)县(市、区)扶贫开发领导小组对乡(镇)上报的名单进行审查确认后，在各行政村进行公告。
村民对审核结果有异议的，可以自审核结果公示之日起七日内向乡(镇)人民政府提出复核申请，乡(镇)人民政府应当进行调查、核实，并在五个工作日内公示复核结果。
农户申请有困难的，可以由村民小组或者其他村民代为提出申请。
第十条 贫困户的退出由村民委员会组织民主评议后提出，经村民委员会和驻村工作队(驻村、包村干部)核实、拟退出贫困户认可，在村内公示无异议后，报乡(镇)人民政府审核，报县(市、区)扶贫开发领导小组审查确认后，在所在乡(镇)和行政村公告退出，同时在建档立卡贫困人口中销号。
第十一条 贫困村的贫困发生率降至2%以下，且符合省定贫困村脱贫标准的，由乡(镇)人民政府提出拟退出村名单，在乡(镇)和所在村公示无异议后，报县(市、区)扶贫开发领导小组审查，由县(市、区)人民政府批准后，向社会公告退出，并报设区市扶贫开发领导小组备案。
第十二条 省级扶贫开发工作重点县的贫困发生率降至2%以下，且达到省定脱贫标准的，由县级扶贫开发领导小组提出退出申请，设区市扶贫开发领导小组初审，省扶贫开发领导小组审核，向社会公示征求意见。公示无异议后，报省人民政府按照规定程序批准退出。
第十三条 达到现行脱贫标准的扶贫对象，按照规定程序退出后，脱贫攻坚期内继续执行现行的扶贫政策。对提前退出的省级扶贫开发工作重点县给予表彰奖励，对提前退出的贫困村各地可制定相应奖励政策。
第十四条 健全和完善扶贫开发建档立卡信息管理系统。贫困户、贫困村信息由乡(镇)人民政府采集，省级扶贫开发工作重点县信息由县级人民政府扶贫开发工作机构采集。采集的信息应当真实、准确。
第三章 扶贫开发措施
第十五条 县级以上人民政府应当将农村扶贫开发纳入本行政区域国民经济和社会发展规划，并制定农村扶贫开发专项规划。
县级以上人民政府制定其他专项发展规划，应当与本行政区域农村扶贫开发专项规划相衔接，优先保障农村扶贫开发需要。
第十六条 县级以上人民政府对居住在偏僻自然村、地灾隐患点、生态与自然保护区等生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发且有搬迁意愿的农村人口，加快实施造福工程易地扶贫搬迁。
各级人民政府应当多方筹措资金，对造福工程易地扶贫搬迁对象的建房和集中安置区的基础设施建设给予资金补助。
扶贫开发工作机构应当根据实际情况，会同有关部门确定造福工程易地扶贫搬迁对象范围;国土资源部门应当优先保障造福工程易地搬迁用地需求;城乡规划主管部门对涉及造福工程易地扶贫搬迁的乡(镇)、村，应当优先按照规定的权限和程序编制或者修改乡(镇)、村规划;造福工程易地扶贫搬迁相关规费的减免应当按照相关规定执行。
第十七条 县级以上人民政府对居住在危房中的农村建档立卡贫困户、分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户实施危房改造。
第十八条 鼓励各类金融机构开展金融扶贫，发展扶贫普惠金融，为扶贫对象提供符合贫困地区贫困户特点和需求的金融产品和服务方式。
加大信贷投入，运用国家扶贫再贷款政策，实行比支农再贷款更优惠的利率。
扶贫开发任务较重的县级人民政府应当建立扶贫小额信贷风险担保金，为贫困户提供无抵押小额贷款担保。
第十九条 贫困地区县级人民政府应当制定特色产业发展规划，发挥区域和资源优势，培育壮大特色主导产业，统筹发展农产品加工、电子商务、林下经济、乡村旅游、休闲农业等农村产业，加快建立一批贫困户参与度高的绿色生态特色产业基地。
县级以上人民政府有关部门应当加强对龙头企业和农民专业合作社的培育，发挥龙头企业和农民专业合作社对贫困户的组织和带动作用，建立健全其与贫困户的紧密利益联结机制。
第二十条 县级以上人民政府有关部门应当为农村贫困家庭劳动力提供农村实用技术、职业技能培训和公共就业创业服务，增强就业技能;加大对贫困地区返乡农民工和返乡大中专毕业生创业的扶持力度，拓展贫困家庭劳动力就业空间。
第二十一条 县级以上人民政府教育部门应当实施教育扶贫工程。各级教育经费应当向贫困地区、老区、少数民族地区倾斜，巩固提高教育发展水平。
第二十二条 县级以上人民政府及其有关部门应当加大科技扶贫力度，加快技术成果转化，选派科技人员开展科技服务，强化贫困地区基层农技推广服务体系建设。
第二十三条 县级以上人民政府及其有关部门应当实施文化扶贫工程，推动文化惠民项目向贫困地区倾斜，推进基层综合性文化服务中心建设，加强文化供需对接。加强贫困地区乡风文明建设，倡导现代文明理念和生活方式。
第二十四条 县级以上人民政府应当实施健康扶贫工程，将建档立卡贫困人口纳入医疗扶贫范围，资助其参加城乡居民基本医疗保险，对贫困人口就医费用给予救助帮扶。
第二十五条 县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全与农村扶贫开发相衔接的最低生活保障和特困人员供养等社会保障制度。对因灾因病等陷入暂时性贫困人口提供受灾人员救助或者临时救助;对计划生育特殊困难家庭实施关怀救助;对符合低保条件的贫困人口实行政策性兜底保障，对符合扶贫条件的农村低保对象实行扶贫脱贫。
第二十六条 优先实施农村贫困地区交通、水利、电力、渔港、饮水安全、危房改造、土地整理、农业综合开发、广播电视、通信等基础设施建设，推动农村信息化推广应用，改善农村贫困地区生产生活条件。
第二十七条 探索建立贫困村、贫困户资产性收益增收机制。对财政专项扶贫资金和涉农资金投入设施农业、光伏发电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村或贫困户，带动贫困村和贫困户尤其是丧失劳动能力的贫困人口获得稳定收益。
第二十八条 县级以上人民政府应当将扶贫开发与生态文明建设紧密结合，加大贫困地区的生态保护和修复力度，视财力情况逐步提高生态公益林和天然林补偿标准。完善生态保护补助奖励政策，建立地区间横向生态补偿制度。
第二十九条 县级以上人民政府应当采取干部驻村、部门帮扶、资金捆绑、政策支持办法，建立健全驻村帮扶工作机制，实施整村推进扶贫开发。
将贫困村优先纳入城乡环境综合整治范畴，大力开展贫困村村庄整治，加快推进贫困村人居环境建设。
第三十条 完善省级扶贫开发工作重点县挂钩帮扶制度，落实山海协作、对口帮扶工作，推进产业园区共建，加大山海干部交流力度，健全服务协调机制，帮助解决发展中的困难和问题。
第三十一条 县级以上人民政府及其有关部门依照国家有关规定，可以与有关国家和地区、国际组织、区域组织及其他机构开展农村扶贫开发交流合作。
第四章 资金与项目管理
第三十二条 农村扶贫开发资金来源：
(一)中央和地方财政专项扶贫资金;
(二)行业扶贫资金;
(三)国家机关、国有企事业单位的定点帮扶资金;
(四)金融机构的扶贫贷款;
(五)公民、法人或者其他组织捐赠的扶贫资金;
(六)其他用于农村扶贫开发的资金。
第三十三条 省级财政和设区市级财政加大对省级扶贫开发工作重点县财政扶持力度;各级财政应当在现有村级组织运转经费保障政策基础上，加大对贫困村的财政扶持力度。
省级财政部门应当探索建立省市县三级扶贫专项资金在线监管系统。县级以上人民政府应当将财政专项扶贫资金和扶贫项目管理经费列入本级财政预算，归并可以整合的相关扶贫资金和相关涉农资金，统一规划，集中使用，提高资金使用效益。
第三十四条 财政专项扶贫资金应当按照因素测算、资金绩效、考核评价、年度扶贫开发项目实施计划等进行分配。重大项目应当按照国家和省有关规定，报同级人民政府审定后实施。
行业扶贫资金由行业主管部门依据农村扶贫开发规划、行业规划和任务进行安排。
社会捐赠资金的安排使用应当尊重捐赠者的意愿，向捐赠者告知资金使用情况，并依照有关法律、法规进行管理和监督。
第三十五条 县级以上人民政府财政部门、农村扶贫开发工作机构应当会同有关部门，对财政专项扶贫资金的使用和管理进行绩效考核评价。
第三十六条 县级以上人民政府应当依据农村扶贫开发专项规划，科学论证，因地制宜确定和落实农村扶贫开发项目。
农村扶贫开发项目实施单位应当根据项目管理要求，制定项目实施方案，承担项目责任，建立合同管理，执行公示公告、竣工验收、绩效评价、档案登记、后续管理等制度。
经批准的农村扶贫开发项目不得擅自变更。确需变更的，应当报原批准部门审批。
第三十七条 县级人民政府应当建立农村扶贫开发项目资产管护制度，按照谁受益、谁管护的原则，明确管护主体和管护责任。
农村扶贫开发项目所形成的设施、设备和资产依法受到保护，任何单位和个人不得损坏、非法占用或者擅自处置。
第五章 监督检查
第三十八条 有扶贫开发任务的县级以上人民政府应当定期向同级人大常委会报告农村扶贫开发工作情况，自觉接受同级人大及其常委会的监督。
第三十九条 县级以上人民政府农村扶贫开发工作机构以及发展和改革、审计、财政部门应当开展对扶贫政策措施、扶贫规划执行、财政扶贫资金管理使用、扶贫开发项目建设管理落实情况等专项检查和监督。
第四十条 县级以上人民政府农村扶贫开发工作机构和统计调查部门应当建立农村扶贫开发统计监测体系，加强动态监测评估。
第四十一条 县级以上人民政府有关部门或者机构在履行监督检查职责时，可以依法采取下列措施：
(一)要求被检查的单位和个人说明情况，提供农村扶贫开发活动有关账册、单据、文件、记录和其他资料;
(二)检查与农村扶贫开发活动有关的场所;
(三)责令被检查单位和个人停止违法行为，履行法定义务;
(四)对可能转移、隐匿、销毁的与违法行为有关的财物，可以申请有关部门先行登记保存。
第六章 法律责任
第四十二条 违反本办法第三十六条第三款规定，擅自变更扶贫开发项目的，由县级人民政府扶贫开发项目管理部门责令改正;情节严重的，应当停止项目实施，由有关部门依法追究相关责任人的责任;造成损失的，依法赔偿损失。
第四十三条 违反本办法第三十七条第二款规定，损坏、非法占用或者处置扶贫开发项目设施、设备和资产的，由县级以上人民政府农村扶贫开发工作机构或者有关部门责令限期改正，并依法予以处理;造成损失的，依法赔偿损失。
第四十四条 承担农村扶贫开发工作任务的单位和个人不履行职责，未完成农村扶贫开发任务，造成不良影响的，由同级人民政府或者上级主管部门予以批评，责令限期完成，并依照有关规定追究相关责任人员的责任。
第四十五条 县级以上人民政府有关部门、农村扶贫开发工作机构及其工作人员在扶贫开发工作中滥用职权、玩忽职守、贪污受贿、徇私舞弊的，由其所在单位、上级主管部门或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
关键词：参与式扶贫；运行机制；层次分析；绩效评价
中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)02-0094-06
1.问题的提出
20世纪80年代中期以来，中国的农村扶贫政策经过两次大的调整，第一次是1994年提出和实施了《国家八七扶贫攻坚计划》，第二次是2001年制定和实施了《农村扶贫开发纲要（2001~2010）》。总体而言，农村扶贫的主要政策包括：满足贫困地区经济增长和扶贫双重目标、坚持以项目为中心的开发式扶贫、采用区域瞄准方式和推动政府主导下的全社会扶贫，其中，政府主导是我国传统扶贫政策的主要特点之一。近年来，国际通行的“参与式”农村扶贫模式因其坚实的理论基础，系统化、规范化的实践程序和明显的扶贫效果，引起了各国的广泛关注。随着中国农村村民自治制度的建设以及向穷人赋权观念的引入，我国也正在将参与式发展的理念、原则和方法在扶贫工作中加以运用和推广。目前，各地正在以贫困村级扶贫开发规划为载体，在扶贫开发项目的选择、设计和实施中，充分发挥贫困人口的主体作用，以此来提高项目设计的针对性、实施的成功率和效果的持续性。参与式扶贫开发的实施效果及具体项目经济效益情况是各级项目管理者及实施者最为关心的问题，也是影响项目农户参与项目的积极性和扶贫工作的进一步深化的重要因素。因此，政府有必要加强扶贫活动中的统计、监测和评估，对现行的参与式农村扶贫模式进行绩效分析。
2.参与式扶贫模式的特征
“参与式”扶贫是指政府通过投入一定数量的资金，以贫困村为平台，为贫困农户创造表达意愿的机会，赋予贫困农户知情权和监督权，并激发他们的参与意愿，发动群众参与扶贫项目的决策、实施和监督过程，从而提高贫困农户自主脱贫、自我发展能力，从根本上解决贫困问题。
2.1 参与式扶贫的理论来源
参与式扶贫是20世纪80年代以来逐渐发展起来的扶贫方法,其核心是在扶贫开发实践中外来的施援方与当地贫困人口之间的相互关系和作用。参与式扶贫是“参与式发展”理论被用于农村扶贫工作而形成的一种扶贫模式,“参与式发展”最初由美国康乃尔大学的Norman Uphoff教授最早提出，他认为：发展对象不仅要执行发展，还要作为受益方参与监测和评价。这个思路引申出了“参与式计划监测与评价体系”，当这种方法的理念和实施程序被扶贫实践所采纳，就成为提高扶贫效果的有效手段，我们将之称为参与式扶贫模式。
2.2 参与式扶贫的方法和步骤
开展参与式扶贫开发的重要技术手段是采用参与式村级扶贫规划，在确定目标贫困村后，参与式扶贫的实施主要有以下两个步骤：
2.2.1 贫困村参与式村级扶贫开发规划的编制过程。具体程序依次包括：①贫困村基本资料的收集和整理。通过实地考察、关键人物访谈等参与式工具，了解基本村情，内容主要包括贫困村的自然地理状况、人口、资源、经济发展水平以及教育、卫生等社会发展状况；② 村级扶贫规划所面临的问题分析。摸清贫困村基本村情以后，需要对贫困问题进行系统分析。首先，由农民代表利用贫困树等工具列出经济发展目前所面临的问题，并依据轻重缓急对这些问题进行排序；然后分析造成这些问题的根本原因，以此来作为选择扶贫项目的依据；③扶贫开发项目的确定。针对分析得出的贫困问题，需要选择扶贫开发的项目来解决贫困问题。在尊重村民发展愿望的基础上，利用当地已有的农业技术和成功经验，以当地资源为依托，以市场需求为导向，初步形成可能的项目内容。最后，在当地技术人员的协助下，采用优势劣势分析法（SWOT）,从资金需求量、技术的可操作性以及环保等各个角度对农民提出的这些项目方案进行可行性分析，经过详细的筛选与分析，最终确定村级扶贫项目的内容；④明确村级扶贫项目的参与者和受益者。在确定具体的扶贫项目之后，需要确定谁来参与各个扶贫项目的实施，谁有权从扶贫项目的实施中获得收益。基本的做法是由村民选举产生项目实施领导小组和各子项目能力建设小组，并根据贫困户的贫困程度和其自身的条件确定项目农户；⑤明确项目的实施细则。由技术指导人员通过召开村民研讨会，根据村民已掌握的技能技术，在征求村民同意的基础上，就各个项目的实施细则作出部署；⑥根据以上步骤，编制贫困村村级扶贫规划，形成文本规划。
2.2.2 贫困村参与式村级扶贫开发规划的实施过程。具体包括以下几个方面：①项目的实施：对于需要投工投劳的项目以“以工代赈”的方式实施，对于没有能力完成的项目进行公开招标，对于项目的实施过程中所需要的技术，由扶贫部门安排相关技术人员提供技术支持；②物资的采购：由乡上统一按项目采购计划采购物资，下发到村上由各项目的能力建设小组组织实施；③资金的运行和管理：在县扶贫办设立资金专户,实行专户储存、封闭运行,采用世界银行的报账方式进行；④项目检查和验收：项目实施小组和各能力建设小组负责项目的检查和验收，对检查中发现的问题及时进行纠正和处理，对于达不到技术标准的，验收组有权责令返工，并提出补救措施。
2.3 参与式扶贫我国农村扶贫开发工作的有益创新
我国的扶贫任务已经发生了重大变化，主要目标是体现以人为本的发展理念，通过外界扶持和帮助提高参与群体的发展能力，赋予发展群体更多的参与机会，使这些群体逐渐走上自我觉醒、自我提高的道路，最终彻底摆脱贫困。实践证明，参与式方法基本体现了这种要求，是我国扶贫模式的有益创新：一是扶贫理念的创新。从救济式扶贫，到开发式扶贫,再到“参与式整村推进”扶贫，扶贫的重点也从救济、救助、改善贫困地区的发展条件，开始逐步转向培养贫困人口自我发展能力，充分体现了以人为本的科学发展观；二是扶贫主体的创新。传统的扶贫开发模式缺乏贫困人口必要的参与机制和利益表达机制，使得扶贫在形式上演化为政府包办，“参与式整村推进”则突出了贫困人口的主体地位，充分调动了贫困人口的积极性、主动性和创造性，提高了扶贫效率；三是扶贫方式的创新，与传统自上而下的扶贫方式相比，“参与式整村推进”扶贫开发则采用的是自下而上扶贫方式，由贫困人口和专家共同参与项目的选择；四是扶贫项目的创新。项目的内容不仅涉及到产业、基础设施和收入，而且还涵盖了民主建设、文化建设、精神文明建设以及村容村貌的建设等其他方面；五是资金管理体制的创新。采用设立资金专户的方式,对所有进入专户的资金实行专户储存、封闭运行,所有项目的实施全部借鉴世界银行的报账方式进行，保证了项目资金的及时到位，增强了对扶贫资金的监管力度。
3.参与式扶贫模式的运作机制
3.1 贫困人口的参与机制
高效率的扶贫开发需要贫困人口在各个方面的积极参与，并且在很多方面都要发挥主导作用，参与式整村推进扶贫开发模式就提供了贫困人口全面参与机制：
首先，在扶贫项目的选择上，由村民、外来专家、技术人员共同分析制约当地经济发展的主要原因，并根据轻重缓急对这些问题进行排序，作为确定发展项目内容的依据，在充分尊重农民意愿的基础上，以当地现有资源和已有技术为依托，以市场为导向，确定项目内容；
其次，在项目的实施过程中，由村民选举产生的项目实施小组和能力建设小组在村党支部的同意领导下代表村民行使参与权，全面负责组织项目农合参与项目的实施和管理工作，并通过召集村民代表参与制定适合本村发展实际、规模适度、切实可行的具体实施方案，对项目资金作出统筹安排，提高项目资金使用管理和验收的透明度，接受群众监督。
此外，参与式整村推进扶贫开发的每一环节在事前都要由各能力建设小组征求村民代表的意见，事后发榜公布，接受全体村民的监督。
3.2 有效的扶贫资金管理模式
现行的农村扶贫投入除财政扶贫资金和地方政府配套资金为无偿投入外，其他的均为扶贫贴息贷款和自筹资金。筹集渠道少，资金相对分散对扶贫资金的管理提出了较高的要求，如何让有限的投入发挥最大的效益是农村扶贫的难题之一。借鉴世界银行等国际组织先进的扶贫资金管理经验，经过多年的实践，参与式扶贫开发总结出一套有效的资金管理模式：
首先，采用资金捆绑投入制。将财政扶贫资金、世行贷款资金和各部门对口扶持的配套资金捆绑使用，统一规划，并建立资金专户，对所有进入专户的资金实行专户储存，封闭管理。有效地降低了扶贫资金被挪用、漏出的几率；
其次，在扶贫资金的发放过程中实行部分垫付制。在各乡工作站设立分账户，由县、乡、村共同按照实施项目的需要采购招标、签订项目实施协议书，并且由实施责任单位向县扶贫办提交资金申请报告，县扶贫办审查通过后，从专户中向实施单位借给20%~30%的资金，使用预拨和自筹的资金，在技术部门的指导帮助下，按照要求和规定实施项目。启动垫付实施项目，保证了项目的顺利实施，解决了项目资金到位迟的问题。
第三，推行扶贫资金报账制、公示制和备案制，确保扶贫资金接受各方面的监督。各省、区必须提前制定并报送扶贫资金使用计划，防止随意改变资金使用计划和挤占挪用扶贫资金此类情况的发生；所有使用中央财政扶贫资金的省、区、市都要在当地报纸上公布扶贫资金分配情况，接受社会监督。项目完成或竣工验收后，凭培训、招标采购、验收等过程中形成的支持性证明材料和票据，经过村民代表签字，乡政府审核，由县扶贫办审核报账。并由村实施小组向村民公示每个项目的投工投劳、项目资金的使用及工程预、决算情况，同时进行资金移交和后续管理工作。
第四，建立扶贫资金绩效考评制，将扶贫资金的分配与各个项目的扶贫效果结合起来。建立扶贫资金管理使用跟踪监测网络，对每笔扶贫资金的流向、数量、拨付进度等情况进行全程跟踪监测。
实践证明，上述举措较好地完善了扶贫资金管理使用机制，取得了较好效果。
3.3 完善的村级扶贫规划制度
参与式整村推进是以贫困村为基本单元，以贫困村完善的村级规划为依托，以贫困村的全面发展为目标，坚持开发与发展并举，一次规划，分步实施，突出重点，整体推进。
首先，村级扶贫规划的内容以发展经济和增加贫困人口的收入为中心，力求山、水、田、路综合治理，坚持教育、文化、卫生、精神文明共同发展。项目的内容不仅涉及到群众生活中急需解决的生产生活问题，如饮水、交通、通讯等问题，而且涉及文化建设、民主建设等事关农民长远利益的内容；
其次，村级扶贫规划体现出以人为本的科学发展观。从整个村级扶贫规划的目标定位，到明确各部门的职责，具体到项目的实施细则，村级扶贫规划都是以贫困人口的能力建设为主线的，建立了一套能有效发挥贫困人口主体作用的参与机制。贫困人口可以通过有效渠道表达自己的需求和愿望，并参与整个项目的运作过程，增强了贫困人口的自我造血功能，有利于从根本上消除贫困；
第三，村级扶贫规划与新农村建设是紧密结合的。贫困地区是新农村建设最难啃的“骨头”，村级规划是围绕新农村建设的总体要求而产生的，通过调整、充实贫困村的村级规划，使参与式整村推进扶贫开发的目标和要求与新农村建设要求对接，为新农村建设奠定了基础。
3.4 政府主导下的一体化服务机制
我国传统的扶贫开发模式的一个显著特点是政府主导，政府在扶贫活动中不仅负责政策的制定，还主导了资源的筹集和分配，甚至扶贫项目的选择。政府的过度主导过程中存在的核心问题是由于政府失灵现象的存在所导致的效率低下、资源浪费等问题。参与式扶贫开发由于将贫困人口定位于反贫困主体，政府的主导程度有所降低，政府由管理型政府向服务型转变。
首先，技术服务。围绕项目和农户的需求，由扶贫办协调，组织省、市、县、乡技术服务单位，对村实施小组、能力建设小组、项目农户提供全方位的技术服务。为项目农户引进、推广先进、适用、实用的农业新技术、新品种，通过培训、指导、示范、推广和应用提高了项目实施效果；
其次，部门的对口扶持。作为各级扶贫领导小组的成员，交通、水利、农业、林业、教育和卫生等各个部门除了需要负责贫困地区的相关事业的发展外，还要直接参与相关扶贫项目的实施。例如，较大的和技术性强的项目主要由乡政府的业务部门组织施工。
第三，为了提高扶贫效率，防止扶贫资源被浪费或挪用，政府必须加强扶贫活动中的统计、监测和评估活动，协调各部门的扶贫活动。
3.5 政府和市场互补的开发机制
政府行为和市场行为，既相区别，又相联系，应当统一于扶贫开发工作的实践中。由于环境和条件的缺陷，贫困地区在市场竞争中处于一种劣势地位，如果单纯依靠市场这只“看不见的手”，扶贫开发工作很难取得令人满意的扶贫效果，所以，还需要政府这只“看得见的手”来发挥作用。在具体工作中，应该区分二者作用范围的基础上，形成一种相互补充的机制。一方面，要充分发挥市场机制在扶贫开发中的作用，面向市场需要，发展高效益有竞争力的产业。另一方面，政府要积极主动地弥补市场的缺陷，筹集必要资金，改善贫困地区的发展条件，满足贫困地区的公共需要，为市场机制充分发挥作用创造良好的环境，抓好信息、科技、销售、融资等各种服务工作。真正发挥政府对市场的调控职能，解决好市场解决不了的问题。
3.6 扶贫开发的可持续发展机制
扶贫任务任重而道远，从某种意义上来说，贫困是贫困人口能力低下的一种表现形式，只有提高贫困人口的自我发展能力才能从根本上消除贫困。对于已经脱贫的人口，在受到自然、社会和经济的不利影响时，随时都有面临返贫的危险。对待这部分自身缺乏发展能力的贫困人口，仅仅采用常规的以经济发展为导向的扶贫开发模式是远远不够的，而必须首先为其按社会发展目标的要求，提供其最基本的社会保障，并使其能力得到相应的提高。如何有效地开发贫困人口的人力资源，是能否有效地帮助其脱贫的关键，也是参与式扶贫模式的关注重点。
首先，注重项目的后续管理。对于贫困地区来说，脱贫最大的制约因素就是寻找合适的发展项目，以及有了项目后如何确保其可持续发展。扶贫项目对于贫困地区和贫困人口的带动作用与项目的受益期的长短有关，项目的可持续性与项目的实施和管理情况有关系，项目的验收完毕并不意味着项目管理工作的结束，而应该本着项目的可持续发展原则进行后续管理。参与式扶贫模式不仅注重扶贫项目的前期实施过程，而且注重扶贫项目的后续管理，坚持实施与管理并重，不断引进新技术、新品种对已有的养殖业、经济果林进行改造，增强扶贫项目的可持续发展。
其次，注重贫困人口的能力建设。传统以自然资源开发为重点的扶贫战略，往往因为人的能力没有得到相应的发展，而出现不可持续的状态，限制了扶贫开发预期效果的取得。从可持续发展的角度来看，人的发展是可持续发展的前提和根本保证。强调贫困人口的社会发展实际上是贫困人口人力资源开发的三个方面，即贫困人口的健康保障是其体能得以保持并能发挥作用的前提条件，基础教育和成人教育是使其智能得以开发的有效途径，而各种技术培训则会提高其技能。参与式扶贫通过开展农业先进实用技术培训，提高贫困农户的科技文化素质，增强自我发展能力。
第三，参与式扶贫开发与水土保持、环境保护、生态建设相结合，实施可持续发展战略，增强贫困地区和贫困农户的发展后劲。可持续发展能力是一个国家综合国力的一部分，生态环境是可持续发展的重要方面。扶贫开发的目的不能仅仅局限于贫困地区和贫困人口经济意义上的脱贫致富，而应该统筹兼顾经济、社会和环境各个方面，达到人与社会、人与自然和谐共赢的局面。参与式扶贫开发着眼于贫困村、贫困人口的长远利益，结合水土保持、环境保护和生态建设，不以环境为代价进行经济建设，为贫困村的可持续发展奠定了基础。
4.参与式扶贫开发的绩效评价方法
农村扶贫开发是一个涉及经济、社会和文化等方方面面的综合开发过程。评价一种扶贫开发模式的扶贫绩效，不仅从宏观上考察整个扶贫开发过程在目标区域经济发展中取得的成绩，而且要具体到微观层面，考察贫困村、贫困人口从贫困项目的实施过程中所得到的经济实惠；不仅要从量上考察扶贫项目所取得的经济效益，考察扶贫项目给贫困农户带来经济上的实惠，而且要考察扶贫开发过程在贫困地区的社会发展方面取得的成绩甚至扶贫开发给贫困人口带来的精神面貌的变化。因此，对参与式扶贫开发模式的绩效评价应该是全方位的评估，在选用技术方法上也应该构成一个多层次多维度的技术方法体系，不仅要体现扶贫开发所取得经济效益，还要体现经济、社会和环境发展的协调性，所以只有通过定量和定性方法相结合的方式，才能构建出一套科学全面的技术方法体系，实现扶贫的微观效益与宏观效益、经济效益与社会效益的统一。这样才能对参与式扶贫开发的绩效做出尽可能客观的评价，才能给我国政府扶贫开发的绩效评估技术方法体系选择和构建过程提供有效信息，提高政府对于扶贫开发存在问题的诊断能力。本文建议采用层次分析法对参与式扶贫模式的绩效进行评价。
4.1 层次分析法原理
层次分析法(Analytic Hierarchy Processing，AHP)是20世纪70年代由美国运筹学家、匹兹堡大学萨第教授（T.L.Saaty）提出的，该方法的基本原理是排序的原理，具体可描述为：层次分析法首先将决策或评价的问题看做是受多种因素影响的大系统，而且这些因素是相互关联、相互影响和制约的，这些因素可以按照它们之间的隶属关系排成从高到低的若干层次，这种排序的过程叫做构造递阶层次结构。然后请专家、学者或权威人士对各因素两两比较重要性，再利用数学方法，对各因素层层排序，最后对排序结果进行优化分析，辅助进行决策和评价。它的主要特点是定性与定量分析结合，将人的主观判断用数量形式表达出来并进行科学处理，因此，运用层次分析法对参与式扶贫模式进行绩效评价具有一定的可行性，能较准确地反映参与式扶贫开发过程中存在的问题。
4.2 运用层次分析法进行参与式扶贫绩效评价的步骤
4.2.1 因子选择和构造递阶层次结构
应用AHP分析决策问题时，首先要明确影响问题结果的因子，因子的选择要遵循指标选择的一般性原则：重要性、可测性 、可控性和关联性。按各个因子属性的不同、实现功能的差异，将系统分为几个等级层次，建立一个多层次的递阶结构。递阶层次结构中的层次数与问题的复杂程度及需要分析的详尽程度有关，一般的层次数不受限制。每一层次中各元素所支配的元素一般不要超过9个。以贫困村为单元，根据参与式扶贫开发对当地经济、社会发展影响以及对贫困人口的行为方式影响，对参与式扶贫模式的绩效分析要从经济发展水平、生产力水平、社会发展水平和村民能力建设情况四个方面进行评价。参与式扶贫开发绩效评价指标层次如表1所示：
4.2.2 原始数据的标准化
在层次分析中会用到大量的原始统计数据，这些统计数据大多情况下不属于同一层次，显然不能将这些原始数据同时作为分析数据，但往往需要同时考虑这些统计指标，所以需要对这些数据进行标准化处理。对原始数据进行标准化处理的方法很多，常用的正规化方法，即把数值标准化到0～1的范围内，具体公式如下：
对于正面指标Cij CCij =100%•（Cij -Cjmin）/（Cjmax-Cjmin）
对于负面指标Cij CCij =100%•（Cjmax-Cij）/（Cjmax-Cjmin）
其中：Cij为指标转换后的标准化值，CCij为指标转换前的原值，Cjmax为指标中的最大值，Cjmin为指标中的最小值。
4.2.3 进行层次排序，确定因子的权重
层次结构反映了因子之间的关系，但各个层次对于研究目标的重要性不同，各个层次中的各个因子在目标衡量中所占的比重并不一定相同。首先要确定各个层次重要性的大小，并以此对各个层次进行排序。在确定影响某因素的诸因子在该因素中所占的比重时，遇到的主要困难是这些比重常常不易定量化。此外，当因子的个数较多时，常常会因考虑不周全、顾此失彼而使决策者提出与他实际认为的重要性程度不相一致的数据，甚至有可能提出一组隐含矛盾的数据。对于如何确定各个因子的权重，可以采取对因子进行两两比较建立成对比较矩阵的办法来确定各个层次中每个因子的权重，并对其进行一致性检验。
4.2.4 计算各类指标值
各项指标值：Kij=aijCij，aij为第i类第j项指标权重系数，
各类指标值：Ki=∑i=1WiKij，Wi为第i类指标权重系数。
在具体分析过程中，先采用多因子分析法，首先确定影响目标贫困村可持续综合发展能力的各个因子，再利用层次分析法求出各因子的权重值，然后用各因子分值乘以权重再加总，得出单项指标的具体得分，这样，就可以客观评价参与式扶贫开发在贫困村的实践绩效。
5.参与式整村推进扶贫开发的绩效综述
在总结“八七”扶贫攻坚计划的经验和教训的基础上，中国政府出台了《中国农村扶贫开发纲要(2001~2010年)》，新的纲要强调了现阶段农村扶贫开发工作应该采取参与式扶贫、以村为单位进行农村扶贫综合开发。为了加快实现纲要目标，在各地已有实践经验的基础上，全国范围全面展开了以贫困村整村推进扶贫规划为切入点的参与式扶贫工作，截至2005年年底,全国已有4.51万个贫困村初步完成参与式村级扶贫规划，“十一五”期间扩展到全部14.18万个贫困村。根据国务院扶贫办公布的实施结果报告，参与式扶贫开发已经在全国有了很好的探索和实践，并取得了喜人的成绩。
5.1 贫困程度稳定降低
进入21世纪以来，我国贫困人口规模和贫困发生率持续减少，贫困人口由2000年底的3200万减少到2006年的2148万人，贫困发生率也由2000年的3. 4%下降到2006年的2. 3%。2007年全国农村贫困人口减少1378万人，是《中国农村扶贫开发纲要(2001~2010年)》实施以来减贫速度最快的一年。
5.2 贫困村的收入明显提高
尽管贫困村农民人均纯收入与非贫困村农民收入和全国农民人均纯收入还有一定的差距，而且这种差距在有些地方还存在扩大的趋势，但总体来说，贫困村农民年人均纯收入有了明显的增长。2002~2004年,重点贫困村农民人均纯收入年平均增长11. 55%，比同期全国人均纯收入和国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入年增长率高4个百分点。而且，通过扶贫项目的实施，贫困村的收入结构也不断优化，其中，非农收入占总收入的比重不断增大，收入结构的合理化是保证农民收入稳定的条件之一。
5.3 贫困村基础设施条件继续改善
与其他扶贫开发模式相同，参与式扶贫开发也是以基础设施建设为扶贫开发工作的突破口，从与群众生产生活密切相关的问题入手，千方百计筹措资金，并且整合各方资源，采用集中投入实施基础设施项目的方法，解决了多年来贫困村经济发展中所面临的基础设施不健全的“顽疾”，如道路、供水、供电、通讯等，基本解决了贫困村行路难、饮水难、用电难、通讯难、看电视难等问题。除此而外，许多贫困村还开展了以改水、改路、改沟、改厕、改圈和家园美化
为主要内容的村容村貌整治，使得贫困村长期存在的脏、乱、差现象大为改观。
5.4 贫困村的社会事业发展迅速
参与式扶贫开发通常采用整村推进的扶贫方式，即“参与式整村推进”。该模式是一项综合性扶贫工程,它以村级社会、经济、文化的全面发展为目标,在建设内容上以发展经济和增加贫困人口的收人为中心,力求经济、教育、文化、卫生和社区精神文明共同发展。在具体工作中，各贫困村都把加强教育、卫生、文化等公共服务事业作为整村推进的重要任务,大力开展教育、卫生、科技文化扶贫“三下乡”活动，使得贫困村相关的社会和人类发展指标都发生了积极的变化。村民的整体受教育水平、对文娱活动的支出以及身体健康水平在不断提高，而学龄儿童失学率、劳动力中文盲半文盲比例、非健康状态人数比例等项指标都在下降。农民的业余文化生活日益丰富,社会事业不断发展。
5.5 农户的参与程度不断提高
通过参与机制的设计，参与式扶贫将项目的实施效果和收益与农民的切身利益紧密联系起来，项目选择符合当地实际，项目进展顺利，就会取得较好的经济社会效益，农民也就从中得到更多的实惠。正是这种利益上的紧密相关性，使得农民把发展项目当作自己的事情，积极主动，认真负责。在实施基础设施时，农民自己组织投工投劳；在施工中遇到技术问题，农民主动寻求技术人员的帮助；遇到项目资金不足，农民甚至自己筹资。这种“主人翁”精神正是保证新时期扶贫开发工作取得胜利的动力源泉。
5.6 农民的自我发展能力有了很大提高
参与式扶贫开发的过程中，从项目的选择、实施到项目的跟踪管理，农民都有充分的参与权，从而能熟悉整个项目的运作，并能及时掌握市场行情，对自身发展项目有很强的指导意义。以甘肃省徽县麻安村的养殖业为例，养殖业能力建设小组组织项目农户参观学习了附近比较先进的养殖技能，然后在本村进行示范性圈舍改造和良种引进，经过推广，除已经确定的项目农户外，非项目农户也自筹资金开始养殖。经过三年的发展，养殖业在麻安村已具规模。而且，部分农民开始发展与养殖业相关的配套产业。而且，通过共同参与项目的运作，农户之间增加了相互交流的机会，遇到共同的问题共同商讨解决，最后发展成为各种农民经济合作组织，共同解决生产中的原料、生产和销售问题。以前是农民自己找市场，现在是市场找农民，农民在市场上的谈判能力不断增强。
6.参与式扶贫模式需要进一步完善
作为一种全新的扶贫年开发模式，参与式扶贫模式以其先进的扶贫理念和规范的操作程序为现阶段的农村扶贫注入了新的活力，为贫困地区早日脱贫致富，实现经济社会协调发展作出了令人瞩目的贡献，并在实践中积累了不少可贵的经验，为我国今后的反贫困行动指明了方向。但是，值得注意的是，在实际的贯彻执行中也发现了不少问题。其中，比较突出的有：很多地方的参与机制仅仅流于形式，农民尤其贫困人口所应该享有的知情权、参与权和选择权并没有真正实现；而且，由于参与式扶贫开发以农民为主体，政府参与角色由传统的“主导者”向现在的“协助者”转换，并不存在明显的利益分割机制，这种角色和职能的转换，使得地方政府和中央政府之间、地方政府与贫困人口之间产生了利益上的不一致性，导致有些地方政府在推行参与式扶贫模式时不能深入执行中央政府的扶贫政策，影响了参与式扶贫模式的实际效果。鉴于上述不足，有必要进一步完善参与式扶贫模式，使其真正做到“扶真贫”和“真扶贫”。
基金项目：西北师范大学第三期知识与科技创新工程基金项目“新农村建设与参与式整村推进扶贫开发模式对接研究”（项目编号：NWNU―KJCXGC―03―16）阶段性研究成果之一。
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全县共有省级贫困村45个，涉及贫困户4359户，贫困人口10086人。按照贫困村的基本特性，我们将这45个村分为边远偏僻村、旱片死角村、水库淹没村“三大类型”贫困村。其中：“边远偏僻类”贫困村29个2679户6410人，“旱片死角类”贫困村9个810户2158人。“水库淹没类”贫困村7个870户1518人。根据贫困村不同的贫困原因，我们坚持因村制宜，分类施策。针对边远偏僻村交通不变，信息闭塞的实际，我们大办交通，修建村社道路，着力解决群众“行路难”问题；针对旱片死角村水利设施落后、靠天吃饭的实际，我们兴办“五小水利”，着力解决群众生产生活“用水难”问题；针对水库淹没村人均耕地少、群众致富无门路的实际，我们通过能力扶贫，采取职业技能培训和农业适用技术培训等手段，引进农业龙头企业，带动农户发展现代农业产业，促进贫困户脱贫致富。在贫困户的帮扶上，我们坚持部门包村、干部帮户，每一户贫困户落实了一名帮扶责任干部，实施“一户一策一责任人”的到户帮扶责任制，帮助贫困户制定发展规划、落实脱贫项目，形成了“全覆盖”帮扶格局。同时坚持先易后难，分步推进，今年，我们将经济条件相对较好、贫困程度相对较轻的隆盛镇驼柳村、五龙寨村等5个村优先实施扶贫项目，力争到2018年，全县45个贫困村实现脱贫解困。
二、工作亮点
(一)精准识别，扶贫对象明。坚持公平、公正、公开的原则，摸清全县贫困底数，严把贫困对象识别程序，确保精准扶贫工作不走样和信息采集的准确性。在贫困户的识别中，采取量化指标、定性指标与村民代表民主评议相结合等方法，创新推出“三步工作法”和“四因四缺分类法”，用“定位仪”和“瞄准器”对扶贫对象进行准确定位和精确瞄准，确保贫困识别落实到户头人头上，力争做到“零错漏”。“三步工作法”就是在贫困对象识别上，采取“一申请、两比选、三公示”。首先由农户申请，然后由村民代表和村委会比选，确定符合条件的贫困农户对象名单，经过三次公示后，最终确定贫困农户名单。“四因四缺分类法”就是在致贫原因分类上，按照因病、因残、因学、因灾和缺技术、缺资金、缺劳力、缺动力等，进行细化分类，明确每户贫困户具体致贫原因，有针对性地予以帮扶。
(二)精准帮扶，扶贫措施实。一是开展精神扶贫。在扶贫村广泛开展扶贫政策宣传，树立创业致富榜样，摈弃“贫穷光荣”的落后观念，将“要我扶贫”的思想转变为“我要扶贫”的行动，彻底改变贫困村群众的精神面貌，振奋他们自力更生、艰苦奋斗的精神。二是开展基础扶贫。整合土地整理、饮水工程、“小农水”和村道路改建等基础设施项目，加大项目安排向贫困村的倾斜力度，逐步改善贫困村生产生活条件。新建和改造村社道路49.5公里，新建便桥121座；新建和改建提灌站、塘堰、囤水田等基础设施220处，改造中低产田2.82万亩，新增蓄水能力564万立方米。三是加快产业扶贫。在贫困村重点发展优质粮油、道地药材、优质水果、绿色蔬菜、特色干果和现代畜牧等六大特色产业。四是实施行业扶贫。统筹整合卫生、文教、社保等行业资金，加大对贫困村的公共服务配套建设，新改扩建村级活动场所35处、村级便民服务中心15处,建成村级医疗卫生室90个、农村广播站33个，将贫困村民全部纳入新农保，促进贫困村生活保障水平全面提高。五是开展能力扶贫。开展多层次、多形式的引导性和技能性培训，动员500名贫困农民参加机电、服装、汽修等13个专业的职业技能培训，提高贫困农户就地就近就业水平。发动汇强油脂公司组织开展油菜新品种、新技术培训2期，培训农民实用技术300人次；组织卓筒井镇5个贫困村油桃基地的80名农民参加了省农科院油桃栽培管理技术培训。
(三)精准管理，扶贫机制新。坚持帮扶计划到村到户、教育培训到村到户、产业扶持到村到户、基础设施到村到户、社会保障到村到户“五个到村到户”，力求做到“扶贫扶志、帮穷帮心、脱贫脱根”。一是建立党政领导、部门分工、群众主体的扶贫工作机制。实行领导干部挂钩帮扶、单位部门驻村帮扶、党员干部结对帮扶，由单位选派干部组建成驻村帮扶工作组，每组分别由一名县级领导、三名以上驻村干部和两个部门实行对口扶贫，建立了党员干部、专业技术人员与贫困户“点对点”、“一对一”、“多对一”等形式的结对帮扶制度。二是建立项目牵引、金融支持、社会参与的多元投入机制。2015年全县共争取专项扶贫项目资金640万元，整合行业扶贫项目资金2000余万元，用于改善贫困村生活生产条件；在贫困村试点成立扶贫资金互助社，截至3月发展贫困社员2177户，向贫困户发放借款1872.78万元。此外，还积极与农商银行、财险公司等机构合作，计划2015年向贫困农户发放“免担保、免抵押”的小额贷款2000万元,向扶贫龙头企业发放贷款3000万元；充分利用“爱心扶贫网”等媒体贫困户帮扶信息，广泛引导社会参与。2014年共筹集社会扶贫资金4000余万元投入农村基础建设，其中投资近2000万元修建了4.8公里的隆同高等级乡道沥青路，辐射隆盛镇片区10余个村，受益农民1.7万余人。三是建立创新龙头带动、专合引领、农民参与的产业发展机制。针对扶贫村产业落后、基础薄弱的现状，难以引进有实力的农业业主，我们将温氏集团、汇强油脂等农业企业作为全县产业扶贫的牵引企业，鼓励温氏模式的养殖大户，采取寄养制模式，引导贫困户一家一户，小规模发展散养生猪产业，对生猪养殖散户依然采取“五包一保”（包猪苗、包饲料、包技术、包兽药、包销售、保证利润）的利益连接机制。探索建立部门加支部加协会加贫困户的方式大力发展现代农业的模式，由涉农部门提供项目支持，贫困户以土地或劳动力入股，村两委负责具体实施，产业收益实行按股分红，这样既增加了贫困户收入，又壮大了集体经济，更充分发挥了党支部战斗堡垒作用。汇强油脂在象山镇、玉峰镇的扶贫村以股份合作的方式成立了“县玉象扶贫油料专业合作社”，采取村企共建的模式发展双低油菜，收益分配按合作社成立之日起每个周年按时分配，实行不低于10%的保底分配，其中贫困户首次获得分红16万元。
三、工作措施
1.领导重视，目标责任明确。为做到扶贫精准滴灌，实现贫困户脱贫，县委、县府多次组织召开干部驻村帮扶工作会，并以县委办公室、县人民政府印发了《干部驻村帮扶工作方案》明确33名县级领导联系贫困村，96个县级部门定点帮扶贫困村，共安排189名干部组建45个驻村工作组，实行驻村帮扶。
2.加强监管，确保资金安全。加大对扶贫移民重点项目的实施过程、资金使用、工程质量、效益情况的稽查力度，强化扶贫移民项目监管。严格执行县级报账制、项目业主负责制、招投标制、监理制和质量终生负责制，确保项目质量和效益。完善扶贫移民工程建设竞争入围机制，创新群众参与项目管理的机制，充分发挥群众参与项目建设和监管的主体作用。
3.提升理念，创新工作机制。以“6995”平台为载体，落实好贫困户联带帮扶小组，组织贫困户根据自身实际情况引导发展产业，对有劳动能力又急需脱贫愿望的进行劳动技能培训，促进贫困人口早日脱贫致富。利用驻村扶贫帮扶工作组，深入贫困村、贫困户，根据地理位置和实际情况制定帮扶计划。利用专项扶贫资金启动贫困村、贫困户脱贫计划。争取实施小额信贷、雨露计划、扶贫易地搬迁等惠农政策，有效改变贫困村、贫困人口的资金短缺、上学困难、居住环境恶劣的现状。
4.强化纪律，增强办事效率
加强机关制度建设，落实上下班签到责任制。严格小车管理，加强“三公”经费公开，杜绝大吃大喝现象，没有发生违的八项规定事件行为。加强党风廉政建设，坚持把党风廉政建设和反腐败工作贯穿于扶贫移民工作全过程，扶贫移民干部更加注重自身修养，增强廉洁从政意识，严格遵守政治纪律、组织纪律、财经纪律和廉政纪律，确保扶贫移民资金、项目和干部安全。
四、存在问题
一是农村空心现状制约产业发展。由于农村大量劳动力外出务工，农村留守群体在农业生产技术掌握上有较大难度，动员一家一户发展产业相当困难，农村空巢化现状与农业产业化发展不相适应，带动贫困农民主动参与农业产业发展还需要作更多探索。二是贫困村民增收渠道不宽。由于当前农民增收主要靠工资性收入，经营性收入由于农业产业链较短，农资价格不断上涨，农产品特别是生猪价格波动幅度较大，种养殖业增收的空间狭窄，财产性收入和转移性收入不多，贫困村民实现快速脱贫难度较大。
五、下步工作打算
一是加强项目资金管理，推进项目实施速度，加快贫困群众脱贫致富步伐。根据省市统一部署，及早启动2015年扶贫项目、移民后扶专项项目。
二是实施雨露计划、小额信贷、扶贫搬迁等三大扶贫品牌。搞好调查研究，摸清底数，制定实施方案，分步实施。
三是认真开展“10.17”中国扶贫日宣传，推动全社会参与扶贫开发。利用全国扶贫日宣传为契机，通过网络、电视等媒体加大对扶贫工作新方法、新经验、新成果的宣传力度，确保我县扶贫工作取得新成效。
四是按季度及时兑现移民后扶直发直补资金。对全县移民人口再次进行核准登记，依法依规及时兑现直发直补金，确保库区移民村社会稳定。
整村推进扶贫开发，是以重点贫困村为对象，以增加贫困群众收入为核心，以完善基础设施、发展社会公益事业、改善群众生产生活条件为重点，以促进经济社会文化全面发展为目标，科学规划，整合资源，集中投入，规范运作，分批实施，逐村验收的扶贫开发工作方式。以整村推进为主要方式的新阶段扶贫开发工作既是改善民生、逐村整体消除贫困、实现共同富裕、促进社会和谐的重要内容之一，也是解决人民群众最关心、最直接、最现实利益的有效措施和推进社会主义新农村建设的重要基础。
一、我县整村推进扶贫开发工作概况
我县自新阶段扶贫开发实施以来，根据中央和省市统一要求，通过贯彻落实瞄准式、参与式扶贫开发工作方针，集中资金、集中精力、集中时间开展整村推进扶贫开发，确保了工作有序开展，顺利推进，得到了社会各界的普遍认可和人民群众的一致好评。从20xx年开始，我县已启动实施重点贫困村整村推进建设99个，其中已通过验收59个，正在实施40个。6年来，通过整合资源，集中投入，共计向59个重点村投入各类扶持资金8534万元，建成项目554个，共有16209户59854人参与整村推进扶贫项目，其中贫困户3801户，贫困人口13795人，项目的覆盖率达到了80%以上。贫困村人均增收508元，达到20xx年底的人均2500元。全县农村贫困人口由20xx年底的12.5万人减少到20xx年底的7.5万人。通过实施整村推进扶贫，使贫困村的基础设施明显加强，行路、饮水等重要困难得到有效解决；部分群众通过扶贫搬迁和“一建三改”，生产生活环境得到明显改善；农村特色产业在一定程度上得到发展，贫困劳动力培训转移有序实施，打工经济不断发展壮大，农民收入普遍增加；社会事业全面进步，教育、卫生、通讯网络建设全面推进。上学难、看病难、看电视难、打电话难、了解信息难等得到缓解。培植了贫困村自我发展和可持续发展能力，贫困群众的致富信心和创业能力明显增强，为全面建设小康社会打下了坚实的基础。
二、面临的新情况、新问题
在充分肯定成绩和总结经验的同时，我们也必须清醒的认识到，当前整村推进扶贫开发仍面临着一些不容忽视的新情况、新问题，主要反映在以下六个方面。
（一）整村推进扶贫工作总体进度较为缓慢，推进任务相当艰巨。我县是省级重点贫困县之一，全县xxx个行政村中有xxx个被定为重点贫困村。按照《中国农村扶贫开发纲要（20xx——20xx年）》的总体规划和省市扶贫办的统一部署，要在20xx年以前完成全省所有重点村整村推进的实施，然而，截至20xx年底，我县需要实施整村推进的xxx个重点村只有59个重点村完成了整村推进任务，除去正处于启动和实施过程中的40个村，尚有86个村等待实施整村推进，如果要在20xx年前全部完成的话，需每年推进43个村，工作任务可谓相当艰巨。
另外，根据全省地市州扶贫办主任会议精神，国家扶贫政策又有了新的调整.从20xx年开始，部级贫困县由国家负担，扶贫资金由中央财政预算中支出，省级贫困县扶贫资金将由各省统筹安排。将对我县今后的扶贫政策资金的争取和落实带来新的压力,必须引起全县上下的高度重视。
（二）整合资金难度加大，扶持投入压力剧增。我县自实施整村推进扶贫以来，各级党委、政府高度重视，各地各部门大力支持，给予了大量资金扶持，并且逐年加大。近年来，捆绑投入财政扶贫、以工代赈和老区建设等三项资金村平达50余万元，加上交通、水务、能源等其它各类资金，村平投入一般都在100万元以上。但由于重点贫困村条件差，底子薄，按新农村建设的要求，整村建设，全面开发，要办的事情很多，需要投入的资金很大，随着国家宏观政策调整和总体物价水平等因素的影响，目前的扶持投入水平愈来愈不能满足整村推进项目建设的需要。一是部门资金难整合且出现削减。整村推进扶持资金来源主要依靠财政扶贫、以工代赈和老区建设资金这三个主渠道进行捆绑投入，而其他涉农部门能够投入的资金又相当有限，且审批环节多、管理分散、到位慢，整合难度较大。从我县目前情况来看，财政扶贫和老区建设资金总量继续保持稳中有升，以工代赈资金因受国家政策影响，去年开始由400多万元大幅削减到200万元左右，这意味着可用于整村推进项目建设的以工代赈资金将减少一半，势必严重制约整村推进项目建设的实施。另外，其他部门资金投入难度也越来越大，如交通部门，受政策影响，20xx年以后不能再安排村级公路建设资金，在新政策出台以前，今后整村推进重点村的村级公路建设将无资金扶持，必然导致项目无法实施。部门扶持资金到位慢，也是当前制约整村推进进程的一大难题，据不完全统计，在我县已实施完毕的四批59个重点村中，还有370余万元部门扶持资金未到位，如果这些部门扶持资金不能够严格按照县政府文件要求及时足额落实到位，势必严重 影响到重点村和贫困群众自发投入、参与整村推进建设的积极性，甚至影响到基层政权的稳定。二是项目建设投资缺口大，形成了新的村级债务。比如公路建设和扶贫搬迁。硬化通村水泥路，按现在的物价水平，每公里投入至少在15万元以上，而国家和地方每公里只补助12万元，每公里至少缺口3万元。实施一户扶贫搬迁，按建三间土木结构房屋计算，总造价至少在3万元以上。如果建楼房，搬迁投入势必更高。真正的贫困户或者低收入户，在国家扶持6000元资金的情况下落实搬迁难度较大。一方面，随着原材料和劳务价格水平的上涨，项目建设成本不断加大。以前村里进行河堤、渠道等基础设施建设，基本都是采取民工建勤的形式进行，现金成本相应较低。而现在随着中央一系列惠农政策的实施，除“一事一议”可以执行以外，农民负担基本全部取消，再以强迫、命令的方式组织农民义务投劳投工已经不可能。如此以来，加大了项目建设成本。另一方面，资金缺口没有较好的筹措渠道。筹措项目缺口资金，除利用“一事一议”政策、争取对口帮扶单位扶持以外，没有其他更好的门路。由于上述因素的影响，带来扶贫投入资金与建设任务不相适应。加之重点村建设机遇难得，集中建设时间有限，必须在两年时间内完成所有的项目任务，接受省、市检查验收。这就迫使村级班子不得不采取非常措施，想尽一切办法，甚至不惜以借贷方式举债建设。
（三）特色产业培植不够，农民缺乏稳定增收渠道。农民增收是重点贫困村建设的核心，也是最艰巨的攻坚任务。我县从上世纪九十年代就开始走以“烟、茶、畜、菌、菜”为主的特色产业发展之路，经过多年努力，各类特色产业产业已初具规模，发挥出了较好的经济效益。但由于受资源环境和基础设施薄弱等因素所限，多数重点贫困村的产业虽有发展，但规模不大，特色不显，效益不高，在农民收入中所占比例较小。去年以来，在县委、县政府的统一决策部署下，我县开始大力发展核桃产业，但目前尚处于起步和推动阶段，实现增收还需要相当长的周期。产业发展不够原因是多方面的，但主要是缺乏投入。无论是种植业、养殖业，还是加工业，都需有一定的成本投入。而国家扶贫资金主要用于基础建设、扶贫搬迁、社会事业发展项目，投入扶持产业发展的资金十分有限。小额信贷资金受金融有关制度、农户信用程度和其它因素的制约，真正落实到贫困农户仅为杯水车薪。加之市场变化无常，农民缺乏预测市场和应对风险的能力，使脆弱的产业更加发展无法实现跨越式发展,担负起农民脱贫致富的重任。
（四）重建设轻管理，整村推进项目难以发挥长效。我县实施整村推进以来，先后扶持59个重点村建成各类项目 个，其中基础设施类项目占到70%以上，从以往的建设效果上看，短期效益明显，农民反响较好，然而，随着时间的推移，这些项目建成后缺乏有效管理，导致返修或损毁的问题日益凸现。据调查，实施了整村推进的重点村中有近一半的村没有建立起一套有效的整村推进项目后续管理机制，有些村虽然制定了一些项目后续管理责任或制度，也只是停留在纸面上，没有得到很好落实，项目的后期管理成为空谈。由于后续管理机制的缺乏，导致整村推进建设成果没有发挥出应有的长期效益，既违背了整村推进扶贫工作的初衷，又严重挫伤了贫困群众挑战贫困的积极性。
（五）贫困对象瞄得准扶不好的现象依然存在。扶贫开发要求瞄准贫困对象，有的放矢地进行扶持。几年来的整村推进扶贫过程中，我们始终走群众路线，坚持民主决策，以群众满意和高兴作为工作的出发点和落脚点，充分赋予群众项目的选择权、参与权、知情权、监管权和管理权，力求扶贫项目最大范围覆盖到贫困群众，让真正的贫困人口得到有效扶持。但是在落实过程中，由于资金总量的限制，带来了公共项目与到户项目相互争夺资金的问题。交通、卫生室等公共项目安排较多，投入较大，贫困户帮扶、扶贫搬迁、沼气建设等到户项目扶持资金相对较少，应当扶持的对象得不到相应扶持，切身利益得不到解决。加之少数基层干部对到户项目不热心，怕麻烦，难组织，特别是对贫困户项目补助有限，根本无法按要求把项目建起来，导致出现了扶贫政策落实不到贫困户的现象。给扶贫开发工作带来了新的矛盾和问题。
（六）自然灾害导致因灾返贫问题较为突出。我县是全山区县，属自然灾害多发区，干旱、暴雨、冰雹、大风、霜冻等自然灾害发生频繁，而自然灾害频发.受损最严重的又多是地处高寒边缘，自然环境和基础设施条件较差，抵御自然灾害的能力较弱的重点贫困村，据统计我县每年因灾返贫的就达6000人以上。
三、对策及建议
面对新时期整村推进扶贫开发工作中存在的新情况和新问题，只有以主动、积极、超前的态度，采取得力措施，切实加以应对，以推动工作健康发展。
（一）加大政策争取力度，确保整村推进扶贫任务如期完成。面对日益繁重的整村推进工作任务和日益临近的20xx年，必须进一步加大对上政策争取力度，一方面积极争取省政府兑现承诺，使我县享受部级贫困县待遇得到落实，增加今后几年实施整村推进重点村的数量，以满足任务需要；另一方面积极争取加大我县财政扶贫和以工代赈资金总量，以满足整村推进项目建设需要。建议县政府抓住省扶贫办今后三年联系我县的良好契机，由政府主要领导带队，近期组织专班前往省政府和省扶贫办、省发改委等部门进行专题汇报。
（二）加大资金整合力度，确保整村推进项目建设顺利实施。实施整村推进，资金保障是关键，只有有效的优化整合各类扶贫资源，保证扶持投入，才能够确保贫困村项目建设的顺利实施，才能够确保整村推进工作达到预期效果。一是要进一步加强组织领导。县委、县政府要不断强化政府引导和示范作用，按照“五个一”的扶贫开发工作机制，切实加强对整村推进扶贫工作的组织领导，以扶贫开发工作统领全县农业农村工作全局。二是要进一步加强部门协调配合。各地各相关部门要在县扶贫领导小组的领导下，以贫困群众利益为重，以帮贫扶困为己任，摒弃部门利益，切实加强协调配合，认真履行各自职能，积极争取并加大扶持投入，确保我县整村推进扶贫工作顺利开展。三是要进一步完善机制，落实责任。要建立县扶贫开发领导小组定期联席会制度，结合整村推进工作过程中不同时期不同的工作重点，适时召开成员单位联席会议，召开协调督察部门扶持任务落实情况，解决全县整村推进扶贫工作中的重大问题。各级各部门要加强分工协作，建立逐级负责的目标考核工作机制。严格按照县政府文件确定的工作目标任务，明确各自职责，切实增强责任意识和工作的主动性，加强项目建设，严格资金管理，把各项工作任务细化到每一个项目，逐个落实到位。
（三）加大特色产业培育力度，确保贫困农民稳定增收。要继续深入推进农业结构调整，加大用现代科学技术改造传统农业的力度，加强对农业科技进步的支持，加快良种引进、动植物疫病防控、农产品精深加工等技术的推广，积极发展节地、节水、节肥、节能等节约型农业，不断提高我县烟、茶、畜、菌、菜等传统特色产业的综合效益。同时，要因地制宜的引导各地农民大力发展核桃种植等新兴特色产业，为农民增收积极寻找新的增长点。要重点培育一批起点高、规模大、带动力强的农产品加工龙头企业，积极引导农产品加工企业向产业集群方向发展，大力推广“企业+基地+农户”的组织形式，加粗延长产业链条，提高农业组织化程度，不断提高农产品加工转化率。要进一步加大小额扶贫贴息贷款对农户产业发展的扶持力度，积极争取更多的产业扶贫政策解决，农民产业发展投入不足问题。要坚持市场导向，因地制宜，科学论证，合理规划，突出体现“一村一品”，狠抓办点示范，搞好典型引路，推动产业发展壮大。要加强农业技术培训大力培育现代农民，积极开展送科技下乡活动，着力提高农民素质，增强农民增收致富技能。
（四）加大扶贫项目监管力度，确保贫困群众长久受益。 要深入研究扶贫项目监督与管理的方式方法，建立健全扶贫项目监管长效机制，发挥扶贫项目最大效益。一是各扶贫项目主管部门要把项目管理作为一项重要工作内容，积极探索科学的操作性强的项目管理办法，加强对项目实施过程和项目后续管理的监督与指导，力求扶贫项目效益最大化；二是各乡镇、村要高度重视扶贫项目的建设与管理，在扶贫项目主管部门的指导下，认真制定项目建管相关制度，严格落实监管责任，要把管理责任落实到具体的干部头上，划分到相关群众身上，并制定相应的奖惩措施，定期考核兑现。切实让扶贫项目建的好、管得久，让贫困群众长久受益；三是要积极开展宣传引导，动员项目村群众主动参与项目建设和管理，实现村民自治。
自新阶段扶贫开发实施以来，我县按照省、市的统一要求，集中资金、集中力量实施了93个贫困村整村推进，从整体上改变了贫困村面貌，加快了扶贫开发工作进程，其作用和效果得到了社会各界的普遍认可和人民群众的一致好评。但是，由于贫困村数量较多，整村推进战线过长，致使部分村整村推进资金投入不足，在一定程度上影响了整村推进效果，群众急需解决的基础设施、产业发展等问题没有从根本上解决。新一轮整村推进，我们务必认真总结前阶段整村推进的经验和教训，按照国家、省扶贫办的要求，进一步收缩战线，集中力量，重点突破。“十二五”期间，县政府重新确定了45个贫困村，比原来的93个减少了48个，每年安排集中连片的6个乡镇9个贫困村实施整村推进。在资金投入上要进一步加大力度，强化资源整合，提高推进实效，每个贫困村按照捆绑投入不低于300万元，其中财政扶贫专项资金不低于100万元的要求，科学谋划，选准项目，认真做好新一轮整村推进扶贫开发规划，确保规划符合实际，合乎民意，具有可操作性。
二、突出整村推进工作重点
首先，突出抓好产业扶贫开发。产业开发是贫困地区群众的迫切需要。应根据区位特点和市场需求，依托资源优势和产业基础，因地制宜，科学规划，着力推进贫困村特色产业发展。按照全县产业规划布局，坚持集中连片、规模发展，每年集中连片扶持9个贫困村，以促成产业带的规模优势和一村一品的专业化特色产业，努力提高特色产业的规模效应。围绕柑橘、茶叶、核桃、烤烟、生猪等主导产业，每个村选择1个主导产业做大做强。切忌每样发展一点，样样都不能变成钱。加大新技术、新品种引进推广力度，大力发展无公害、生态、绿色农业，培育一批适应市场需求的名优农产品。加大对农民专业合作社的扶持和发展力度，提高主导产业的发展层次和产品质量，提高农产品附加值。加大农村实用技术培训力度，提高农民科技致富能力。要大力发展主导产业，产业项目一旦确定，必须持之以恒，一抓到底。要加大产业开发投入力度，整村推进项目资金不能撒胡椒面，财政扶贫专项资金70%要直接用于产业发展。
其次，重点抓好基础设施建设。围绕产业开发，对贫困村内的道路交通、农田水利、电力、能源、通信等各类基础设施进行配套建设。加强道路交通建设。交通建设牵动整个发展大局，只有交通条件的大改善，才能促进经济发展的大突破。要充分发挥整村推进整合资金、合力攻坚的优势，集中各方面的扶持资金，用于贫困村交通建设。以实施农村通达通畅工程为契机，全面硬化农村主干线公路，打通至中心自然村或院落的公路，对产业连片的区域修建田间生产路，有效提升公路等级和公路入户率，切实改善贫困村发展环境，解决农用物资、农副产品运输难题。加强水利设施建设。以增强农业综合生产能力为目标，加快农田水利基本设施建设，提高农业抵御自然灾害能力，增强农业发展后劲。产业优势比较突出、条件具备的贫困村，大力发展现代设施农业，着力推进农业生产专业化、标准化进程。
第三，着力抓好扶贫搬迁和危房改造。继续对贫困村内生存环境恶劣、生产资料严重缺乏地区的贫困群众实施扶贫搬迁，对贫困群众居住的危房进行改造，扶贫搬迁和危房改造必须结合村庄建设进行。整村推进贫困村面貌的改变主要体现在产业开发和村庄建设上，当前正是农户建房高峰期，必须高度重视村庄建设。紧紧围绕整村推进和新农村建设，按照“政府引导、农户自愿、统一规划、综合配套”的原则，在条件具备的贫困村，以相对集中的方式新建一批扶贫搬迁居民点，逐步实现资源利用最大化、公共服务社会化和农村建设村庄化的目标。居民点建设要有规模、有特色，对全县村庄建设和农户建房真正起到典型示范作用。今后，对集中新建扶贫搬迁居民点的贫困村，县扶贫部门将在扶贫搬迁指标上给予倾斜，同时视具体情况对基础设施配套给予支持。
第四，加大扶贫到户工作力度。坚持“整村推进推到哪里，两项制度衔接到哪里，扶贫到户扶到哪里”的工作理念，正确处理扶贫“点”与“面”的关系，根据整村推进资金总量，科学统筹公共项目和到户项目。既要让大多数人享受扶贫政策的阳光，更要让贫困户都能得到扶贫的实惠，使广大群众共享扶贫开发成果，实现“真扶贫、扶真贫”的工作宗旨。
三、强化整村推进工作措施
第一，切实加强组织领导。整村推进是一项复杂的、艰巨的系统工程，涉及农村工作方方面面，涉及诸多项目建设，涉及众多县直部门，统筹协调难度很大，各级党委、政府必须加强组织领导。按照分级负责的原则，继续推行扶贫开发“一把手”负责制，建立和完善扶贫工作责任制，一级抓一级，一级促一级。为了确保新一轮每年9个贫困村整村推进顺利推进并取得明显实效，我们建议实施“1119”帮扶工程，每年轮换一次。即1名县委常委或县人大、县政协主要领导联系1个贫困村，1家规模企业与贫困村开展“村企共建”，1名队长单位牵头、9个县直单位结对帮扶1个贫困村。县级领导的主要职责是：加强对整村推进的组织领导，负责协调落实项目资金，督促队长单位工作落实；规模企业的主要职责是：按照“以企带村、以村促企、村企联动、互利共赢”的思路，发挥企业自身优势，积极参与贫困村特色产业、优势资源的开发建设，帮助引进技术、培养专业人才；队长单位的主要职责是：负责县直单位帮扶贫困村的牵头工作，帮助贫困村制定发展规划，指导整村推进项目实施，搞好协调沟通，督促成员单位结对帮扶工作落实到位，收集并及时向联系村的县领导反馈情况；县直帮扶单位的主要职责是：结合部门职能，制定帮扶计划，确定帮扶项目，明确扶持政策，采取得力措施，每年为贫困村办几件实事、好事。各乡镇“一把手”作为整村推进的第一责任人，应切实负起责任，亲自安排部署、检查指导、协调解决整村推进工作。
第二，切实加强资金整合。实施整村推进，资金投入是保障。省人民政府2003年就下发文件明确规定，要按照“渠道不乱，用途不变，各负其责，各记其功”的原则，整合财政扶贫资金、以工代赈资金以及各项涉农资金，对贫困村整村推进从项目规划、项目实施、扶持投入予以优先扶持。要保证80%以上的财政扶贫资金、以工代赈资金足额用于贫困村的项目建设，确保每个贫困村整合项目资金投入达到300万元以上。县扶贫开发领导小组应适时召开整村推进项目申报协调会，对各涉农部门申报的项目统一把关，真正实现事前捆绑。各部门应服从和服务于全县扶贫开发大局，齐心协力，形成合力，不能各自为阵，各行其是。
