[关键词]基层自治;党组织;城市社区
[中图分类号]C912 [文献标识码]A [文章编号]1009-928X(2010)01-0037-03
一、中国基层社会民主自治的历史经验和面临的挑战
中国乡村自治的历史久远,从秦汉至明清,封建中央集权国家组织就一直在基层社会实行一定程度的乡村自治。在新中国成立后的计划经济时代,城市基层社会主要表现为单位而不是社区,是强国家、弱社会的状态,基层社会被党政一体化领导,行政性占主导,城市基层缺乏基本的自治空间和能力。经济体制改革和市场经济的发展,使单位制式微和瓦解,强国家、弱社会局面改观。我国的城市基层社会结构也由单位制结构转向社区制结构。社会的发育给社会管理和整合带来了新的问题,城市基层社区的居民自治的实质性发展正是源于基层社会治理的需要。单位体制逐渐解体后,原来单位办社会所负担的多元化职能必然要回归社区。同时,单位体制外的社会空间急剧膨胀,个体户、私营企业都需要社区来管理,外来民工、流动人口更给社区工作带来许多新的难题。
中国城市社会由单位制结构向社区制结构转变,对于以传统的单位为基层的中国共产党来说面临着如何调整和适应新的形势的问题。无论是在计划经济时期的单位党建还是在新时期的社区党建,其最终目的是实现党对社会层的领导。党对社会层的工作要解决执政深度和稳度的问题。执政深度取决于政党能够在社会上获得多少支持,这种支持基于何种原因,是否能够可持续。执政的稳度与深度有密切关系,取决于政党执政的社会基础,政党支持人群在社会中的分布和比例等等。所以社区党建是党的社会层领导的根基和实现方式。在社区党建中如何保持和巩固党的领导核心地位,保证党对社会的有效整合,具有挑战性。
同时,社区自治需要基层党组织的组织和引导,因此对党的建设也是机遇。首先,党的基层组织是国家协调与社会关系的重要途径。其次,党的基层组织是基层群众自治发展的重要政治力量。基层自治的主体是社会个体,但是,社会个体的结构是多元的,社会关系也是比较松散的,自治组织与自治活动要在这种社会中发展,就需要有一个主导性的力量。因此,基层群众自治的发展需要有效的政治力量支撑。在中国社会和政治生活中,这个主导力量自然是党的基层组织。从一定意义上讲,加强党的基层组织建设,是发展基层群众自治的内在要求。
二、新华街道的案例分析和典型经验
上海市长宁区新华街道的基层民主自治工作开展得卓有成效,基层党建在基层自治中发挥着积极的领导作用,获得过全国明星街道称号。
1.小区物业自治。新华小区是老式弄堂,由于缺乏物业公司管理,长期以来存在脏乱差的局面,治安环境也不好。居民虽然都有改善的愿望,但一直苦于没有有威望的、具合法性的个人或组织来把大家组织起来。后来新一届新华居委会党总支书记,从建立与大家的信任开始,最终把小区的物业自治小组建立起来了,小区的综合环境改善非常大。新华小区党总支和居委会在日常工作中非常注意防止自治小组成为一个脱离民意基础的组织,无论大事小事,都引导自治小组去征询每一户居民的意见。每次碰到需要解决的社区问题,小组成员都会事先开会讨论,设想出一些解决问题的方案,再去征询其他居民的意见。凡有重要决议,必须开“听证会”。
从以上案例中我们可以看出:小区物业自治,是缘于社区治理的需要。社区管理出了问题,政府无法包办,因为资金不足,物业公司也不会来管理了,那就只能居民自己管理;需要居民自治并不必然产生居民自治。小区以前的脏乱差状况有很长时间了,苦于没有人来组织他们进行自治。基层党组织及时组织开展自治小组工作,获得了居民的赞赏和支持;基层党组织是通过做群众工作获得居民信任后才组织自治小组的;自治小组本身的持续和发展需要有一套规范,规范的原则是民主协商。自治的本质在于民主而不是某个人或某几个人的专断,只有大家都参与进来,自治才会是长久的。
2.突发事件处理。2007年10月,地铁10号线要在新华街道陈家巷居委的2068弄登云公寓附近施工,需要占用一个大花园将近三分之二的面积。陈家巷的党总支书记在接到通知之后,先在党内形成了统一意见。然后党总支把登云公寓的居民分成三种类型,一是经济条件好、政治觉悟高的老干部;二是一般的工薪阶层家庭;三是经常需要依靠政府救济的弱势群体。党总支把楼组里所有的党员都召集起来,负责上门给居民做工作。在这起事件中,党总支和居委会的工作并不仅仅是保证居民不要上访,一方面,他们主动与施工单位沟通,帮助居民争取权利。他们估算了施工对于居民的各种损失,代表居民与施工部门商谈补偿的费用。另一方面还联系了上海市房屋质量监测中心,实地测量施工对于居民住宅安全的影响,为今后可能产生的法律纠纷收集证据。最后,居民的情绪保持了稳定,施工顺利进行,没有发生一起上访事件。
以上对地铁施工事件的处理,体现出基层党组织基层群众工作的方法和策略,有的方法和策略是我们党的优良传统,有的是新时期的创新。具体分析如下:接到通知后,基层党组织保持镇定,并首先在党组织内部民主形成意见,分析处理对象的特点,最后提出解决方案。根据居民对象不同,说服工作讲究的策略不同:对于老干部,如果平时很关心他们的生活,尊重他们,和他们讲市政工程建设的道理,他们是能够理解和乐于接受的;对于相对弱势的群体,由于受到党和政府的关心和救济比较多,平时也多和居委会和基层党组织打交道,因此对党组织和居委会具有某种情感性和依靠性,他们也是支持这项工作的;对于最难说服的那一部分居民,党组织的策略是解决他们目前的实际困难以及尽量争取满足他们的要求,让沟通力强的党员去做工作,发动群众去做群众工作等等。
说服工作的效果如何,不在于说服工作本身,而在于:党组织平时与居民的关系如何,是否能得到居民的信任,党组织平时是否关心居民、公正维护居民利益;在修建地铁的事件中,基层党组织处于什么样的立场,是处在极力保障工程施工的政府立场,还是为减少施工单位损失,抑或是公正、切实地维护相对弱势的居民的实际利益?基层党组织需要发挥群众路线的优良传统,养兵千日,用兵一时;需要在利益主体多元化的今天,真正做到公正,维护弱势群体的利益,做合理而艺术的调停人,而不要盲目卷入利益冲突中。
3.社区专业工作室。俞静工作室,是主要针对当前各居民区新老交替、新进的社区工作者缺乏实际工作经验的现状而建立的,旨在培养社区社会工作者。正式人员共3人,负责人为泰安居民区党总支书记。君慧心理咨询服务工作室,是为满足社区各类人群心灵沟通、心理咨询、心理服务而建立的。负责人为陈家巷居民区党总支书记。蓉之林住宅小区物业管理工作室,是针对近年来因小区物业管理矛盾和争议不断增多、上级业务部门人力不足而建立的。负责人为左家宅居民区党总支书记。
随着改革的深入、社会的发展,社区群众的思想观念发生一些变化,包括群众利益诉求、民主诉求的新变化,维权意识、精神文化的新需求。专业工作室具有针对性,能有效地解决基层社会和居民出现的一些矛盾和问题,使得基层党组织和居民群众有了更多的沟通互动。同样在党的工作方法上,工作室探讨了如何将党的传统工作方法与专业化、社会化工作方法相结合,与专业性社会服务相结合的工作新路。例如,工作室心理咨询人员认为,很多居民的问题不是思想的问题而是心理的问题,如果没有心理学的知识,而按照传统的思想教育的方法做工作肯定事倍功半,甚至适得其反。工作室源自于哪里?回答这个问题就不能不提到党的基层干部的智慧与作用,是他们首先在解决各自社区的问题中积累了经验,然后寻求其他力量的帮助把工作室建立起来,也是这些基层干部负责工作室的主要工作,并取得很好的效果。工作室的工作确实给基层群众自治以及社区群众带来了成效。首先,工作室具有教育的功能,比如俞静工作室已先后为街道培养了两批社区工作者,君慧心理咨询服务工作室开展心理知识培训,蓉之林住宅小区物业管理工作室开展物业管理相关法律法规知识培训;其次,真正化解了许多社区矛盾,为社区提供了免费的服务;最后,它们本身作为一个居民的自治组织存在,同时它们也促进了自治组织的产生和良性发展,比如蓉之林工作室协助小区成立业主委员会,帮助其有序开展工作等等。
三、新华经验与启示
新华街道的基层群众自治在基层党组织的引领下取得了阶段性成果,其工作理念和思路给我们以如下启示:
1.基层群众自治在现实生活中应该也必然是一种共治。所谓应该是指,从群众的概念分析来看,生活在基层社区中的党员是社区群众的一员,社区的基层党组织除了具有执政党的领导作用,它本身也应该是群众自治中的一股重要的群众力量。因此,群众自治组织与基层党组织应该是共治的。所谓必然是基于以下的分析:首先,中国基层社会群众缺乏民主自治的传统,基层群众自身自治观念较弱,难以自发形成自治组织来治理社区。新华小区物业自治小组的个案告诉我们,基层社会尤其是城市基层社会缺乏具有威望的群众组织者,这样的状况下谈基层自治和基层民主无疑是口号上的。因此,其他力量包括党组织以及国家行政来推动社区自治的发展就是必然了。其次,基层社区是一个开放式的社会系统,社区自治必定不是封闭于社区的范围内。从社会系统的视角来看,群众自治要依法自治,法制的制定与完善离不开国家力量的影响。党和政府要领导社会,它们的政治方针在基层社会必有体现,也就必然参与到社区自治中来。现代社会是市场经济的社会,商业组织对社区自治的影响从物业公司可见一斑。因此基层群众自治不能仅仅从民主选举的角度封闭地看问题,也不能把自治与党的领导和政府的行政对立,而应从社区治理的视角来看共治的应然性和必然性。
2.基层自治要采取组织的形式,走专业化道路。基层群众自治需要采取组织化的方式进行,组织的制度化、程式化、权威性等等是自治顺利进行的必要条件。组织的这些特点使得基层自治具有稳定性和极强的操作性。没有经过组织化的群众是很难有战斗力的。但组织的这些特点并不能保证组织运作的有效性,组织也可能流于形式,成为自治的摆设,甚至染上官僚的作风。因此,成立某种基层自治组织不是来自于党政的命令,而是来自于自治的需要,自然而然地形成于社区。像新华小区的物业小组、社区的专业工作室等等都是源于社区的需要,党组织加以引导推动而成,并不是空降而来的。组织成效的大小取决于组织成员间以及组织成员与组织外人员的沟通、协作的程度。基层自治组织要走专业化的道路是因为:首先,随着社会分化的加剧,基层群众的需要或者说基层存在的要解决的问题不是简单的笼统的说教或者一刀切的模式能解决,它需要专门的社会工作服务、专业化的知识来解决。比如新华街道的三个工作室,它们解决的是社区的专业性的问题,需要具备专业知识。就拿心理咨询来说,没有基本的心理学素养,基层群众的心理问题就没法解决。其次,基层社会包罗万象,分化的社会必然导致分化的服务和分化的组织。作为基层的自治组织,它也应该多元化和专业化。另外从组织的效能来看,越是层级少的、技术性高的组织一般越具有效能。
3.基层党组织在基层自治中应发挥引领、服务作用。基层党组织的领导地位应如何在基层自治中体现?从新华街道的经验看来,他们把领导一词作了很好的诠释,也很好地体现了基层党组织的领导作用。“领导”一般的是带领、导向、管理的含义,具有上级的俯视的感觉。基层党组织如果是以一种在上的、领导者、被服务者的姿态去领导基层自治无疑是会被边缘化的。其实,在新华街道,服务与引领的语词比领导的语词更合适。基层的领导就是引领与服务,领导与服务在这里具有高度的一致性。从新华街道处理建地铁产生的突发事件中可以看出,平时服务了、引领了,关键时刻才能领导与组织,才能实现基层自治。
参考文献:
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一、我旗综治基层基础建设情况
我旗目前的基层综治组织由综治办、公安派出所、法庭、司法所、调委会、治保会、联防队等基层组织构成。全旗有公安派出所26个，司法所25个，调委会282个，治保会282个，专职治安员150人，联防队员4万人。
多年来，我旗一直高度重视基层基础建设，积极探索，常抓不懈，使我旗的基层基础建设得到了进一步加强，基层综治组织在人民调解、信息上报、治安防范、平安创建、流动人口管理、刑释解教人员安置帮教、预防青少年违法犯罪、矛盾纠纷排查调处等方面作了大量卓有成效的工作，为推动我旗经济发展、社会进步、构建社会主义和谐社会创造了良好的社会治安秩序，维护了社会稳定。
二、加强综治基层基础建设的必要性、重要性和紧迫性
基础不牢，地动山摇。乡镇综治中心、村委会(社区)综治室、警务室、调解室是维护社会稳定的前沿阵地，是政法各项工作措施落到实处并取得实效的关键。基层政权组织是党和政府一切工作的基础。党和国家所有方针政策和工作措施，所有先进理论的贯彻和宣传都离不开基层组织，否则任何工作都不可能得到真正落实。加强综治基层基础建设，有利于促进党和国家的政权建设，有利于加强社会主义精神文明和民主法制建设，维护社会的长治久安，有利于理顺群众情绪，化解矛盾纠纷，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，有利于保障广大人民群众安居乐业，促进社会持续发展和全面进步。
三、我旗综治基层基础建设开展工作情况
我旗综治维稳基层基础建设工作紧紧围绕旗委历次全委会(扩大)会议提出的各项任务，以社会治安综合治理整体联动防范工程和平安前旗建设为载体，以维护社会稳定、增强群众安全感和广大人民群众满意为目标，创新思路，抓实各级基层综治维稳组织、治保会、调解会和群防群治队伍建设，突破了综治维稳基层基础建设瓶颈，建立了多层面、覆盖全社会的治安防控网络和排查调处矛盾纠纷工作格局。刑事案件、治安案件、、案件、安全生产事故等保持平稳态势，经济总量持续增长，人民群众对社会治安的满意度不断提高，安全感普遍增强。各阶层、各行业的积极性和创造性得到激发，团结一致干事业、齐心协力谋发展的氛围基本形成。XX年1月，被自治区命名为平安旗县。
四、综治基层基础建设情况及存在的主要问题
1、总体情况
目前，全旗基本建立了综治工作专业队伍，形成了党政一把手亲自抓，治保、调解、巡逻联防具体抓，党政、警民齐抓共管的社会治安综合治理工作体系，但调解机构的调解场所、人员选任、规章制度、物质保障等条件也还不够完善，造成综治人员流动性大。调委会、治保会实行的是两块牌子一套人马，调委会、治保会都是由村委会成员兼任，没有报酬，工作积极性受到一定影响。另外，由于乡村两级财政困难，缺乏综治经费，联防队员工资相对较低，造成队伍稳定性较差。第三，影响社会稳定因素仍在增多，社会治安综合治理工作有待加强。随着经济发展和社会转型，各种利益冲突表现越加激烈，社会治安形势依然严峻，各种犯罪活动仍呈多发态势，特别是侵财类案件多发，严重影响了人民群众的安全感。第四，成立机构较多，一些工作措施的落实还缺乏组织、机制、物质等方面的有效保障。如综治维稳工作中心成立后，要求综治办、司法所、计生办、林业、土地、武装部各抽调一人合署办公，由于各单位都有上级下达的各项达标工作任务，因此，难以形成集中办公的长效管理模式，工作机制很难协调。目前成立流动人口管理中心，由于人员经费问题，流动人口管理的主要工作仍然由派出所、综治办具体承担。
2、嘎查(村)委会综治维稳组织
嘎查(村)委会都成立了由党总支(支部)书记兼任主任、嘎查(村)委会主任兼任副主任，治保、调解、民兵、村民小组、共青团、妇女等负责人为成员的村、社区社会治安综合治理办公室，明确了相应的工作职责、制度、纪律，建立了流动人口管理、刑释解教人员安置帮教、预防青少年犯罪、接待、矛盾纠纷排查调处、治保和禁毒、调解工作等多个规范性工作台帐或档案。排查调解了大量的水事、赡养、合同、山林、土地等民商事纠纷，疏导了许多矛盾，理顺了多数村民的情绪，为广大村民集中精力发展生产，建设社会主义新农村提供了坚强有力的法制保障。
部分嘎查(村)综治维稳办，特别是村级组织换届时总支(支部)书记更换的嘎查(村)，有些综治维稳工作衔接不到位，该调整的班子成员没有调整，该规范的工作还没有完全规范，维护社会稳定是第一责任的意识还没有完全搞清，重经济发展，轻治安防范、矛盾纠纷调处的思想，还没有彻底清除，仍认为维护社会稳定是政法部门，治保、调解主任的工作。综治维稳工作经费偏紧，组织群防群治工作的办法、方式不够，等、靠、要的思想明显。
3、治保会、调解会的组织建设状况。
各嘎查(村)成立了嘎查(村 )两委班子成员任治保主任、调解主任或治保、调解主任一肩挑，各村民小组长为成员的治安保卫委员会(简称治保会)和人民调解委员会(简称调解会)。治保会、调解会在嘎查(村)党政组织领导下，以维护社会治安秩序和社会稳定为己任，在政法各部门的指导、支持下，努力开展社会治安防范、法制宣传、排查化解矛盾纠纷和预防青少年违法犯罪，帮教吸毒人员和安置帮教劳改、劳教回籍人员，带领组织嘎查(村)干部群众开展义务巡防和邻里守护工作，适时协助政法机关打击违法犯罪活动，为确保一方平安，促进物质文明、精神文明和政治文明建设尽职尽责。
部分治保、调解主任维护基层政权意识淡薄，政治敏锐感不够，对一些危及政权建设的隐患和带苗头性的问题不敏感，如对非法宗教活动、宗族势力、宗派势力和小赌博等社会丑恶现象，不闻不问，熟视无睹，不敢理直气壮与之斗争和大胆管理，丧失了原则性;部分治保、调解主任进取心不强，爱岗不敬业，拿钱时气正，理事时气短，对村民反映的问题关心不够，善于推上了事，滑下完事;部分治保、调解主任工作能力弱，他们主动加强学习滞后，认知的法律法规少，开展工作的方式、方法不多，工作效果捉襟见肘;还有部分治保、调解主任有法不依和依法办事的意识淡化，过分强调灵活性、老经验，依法、依规考虑问题、办事少;少数治保、调解主任兼任职务过多，精力难以集中，工作质量不高;此外，治保、调解主任的工作条件与所面临形势、要求不相适应，尤其是补贴偏少，事务偏多，工作任务、要求较高，工作经费微乎其微。
4、义务巡防组织建设状况。
建立健全了嘎查村 两委班子成员或村民小组长、党小组长、团支书和村民代表、部分村民参加负责的，不少于7人的嘎查(村)义务巡防队，在重大节日活动、农忙时节或根据特殊情况、实际任务需要，随时按岗位调动义务巡防队员参与巡逻防范，处置急、难、险重大事件，积极维护本辖区社会治安秩序，切实保障集体、村民生命财产免受损害。
嘎查(村)两委班子成员、村民小组长受自身条件和精力、补贴等限制不能长期组织嘎查(村)开展义务巡防工作。义务巡防队和村民小组护村受经费、人员制约不能经常开展巡逻防范工作，造成一些治安防范间隙、漏洞。部分巡防人员怕误事、得罪人，不愿长期参与巡逻防范工作。
五、加强村级综治维稳基层基础建设的对策和建议
进一步加强综治维稳基层基础建设，是综治各项工作措施落实的关键，同时对提升平安前旗建设、维护社会稳定、构建社会主义和谐社会有着重要作用。各级党委政府要提高认识，统一思想，继续把加强综治维稳基层基础建设作为战略性、根本性的任务常抓不懈，确保基层综治维稳工作有人抓、有人管、有人负责落实、有人负责督促。
(一)进一步加强基层党政组织对综治维稳工作的领导，在强化基层综治领导责任制上取得新突破。
始终坚持党政主要领导作为综治维稳工作的第一责任人，注重抓好 一把手领导责任、综治目标管理考核奖惩、综治工作机构和人员保障、督查督办、责任追究制等六个落实。将党委、政府及综治成员单位主要领导的综治维稳工作情况纳入组织、人事部门的综合考核评价体系中，作为选拔任用、晋职晋级、管理监督和奖励惩处的重要依据。旗到乡镇党委书记再到嘎查(村)党支部书记层层签订综治维稳目标管理责任状，明确一把手作为综治维稳工作的第一责任。
(二)进一步明确加强综治基层基础建设的总体思路，在创新综治基层工作模式上取得新突破。
以属地管理为依据，理顺基层综合治理工作体制，按照抓新址、保乡镇、稳牧区的总体工作思路，突出新址，抓实乡镇，稳固牧区，健全两级三层多样化的基层平安建设机制;以领导责任制为龙头，量化考核标准，层层分解，落实基层综合治理目标责任;以开展平安创建活动为载体，狠抓确定目标、落实措施、考核奖惩三个环节，实施以城乡社区、企事业单位为基础载体的全过程管理。
(三)进一步规范基层社会治安综合治理工作任务，在提升综治基础建设水平上取得新突破。
要以创建无本地人在当地和外地犯罪;无刑事案件;无吸毒人员;无参加、组织、传播xx活动;无重大以上交通事故;无重大火灾事故;无其它重大安全事故;无群体性上访事件发生;无人参与黄赌毒社会丑恶现象活动九项工作为标准。结合实际，制定、完善综治维稳组织内部管理制度和治安形势分析、矛盾纠纷排查化解、来访接待、承办督办、领导包办、联席、重大事项请示报告等工作制度，切实规范好基层基础工作台帐。
要以苏木乡镇(街道)、嘎查(村)和基层企事业单位为基本阵地，以排查调处、打击整治、防范控制、教育服务、安全管理、平安创建为主要任务，进一步明确责任、调整举措、狠抓落实。坚持集中排查与滚动排查相结合，进一步健全基层治安信息收集网络，形成四位一体、三调联动的基层矛盾纠纷排查调处机制。综合采取区域行动、专项打击、分级整治等方法，提高打击的针对性和实效性，摸索建立基层经常性严打长效机制。
关键词：社会资本;基层社会;协同治理
中图分类号：C916 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2015）10-0023-03
推动基层社会协同治理已成为理论界普遍关注的重要问题，各地基层政府也在通过各种形式探索符合各地情况的社会协同治理模式。培育社会资本作为提高社会治理绩效的长效手段已经引起社会各界的广泛关注。但目前的理论研究还处在起步阶段，系统地研究成果还较少。现以社会资本理论为视角，构建社会资本与基层社会协同治理的内在关联，系统阐述社会资本对提高基层社会协同治理的重要作用，并结合我国当前基层社会发展实际就如何培育优质社会资本进行深入分析。
一、基层社会协同治理的内涵及社会基础
党的十提出要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又进一步强调“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”并提出“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”由此可以看出，从深化社会管理体制改革到加强社会治理，一字之差却充分体现了我国当前社会治理理念的变化，即从一元化的社会管理格局到多元化的社会治理，实现社会协同治理是我国当前社会管理体制改革的关键。
所谓治理，是相对于传统的管理或统治而言的。1989年，世界银行使用了“治理危机”这个词语，这是“治理”概念首次被提及。此后，治理与善治的概念逐步流行起来，并发展成为内涵丰富的治理理论，被政治学家和政治社会学家广泛关注。全球治理委员会在《我们的全球之家》的研究报告中对治理作出了如下界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同利益得以调和采取联合行动的特殊的过程。既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。具有四个特征，即治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[1]由此可见，治理实质是经公民参与使原来的单一治理主体（统治者）转变为现代的多元化治理主体，由此形成向公民整体负责的公共管理民主化导向。
社会协同治理概念，是借鉴了西方《协同学》等相关理论研究成果、结合中国的现状、由社会转型催生、为应对复杂的社会问题而树立的多元主体、共治共建共享管理理念。马凯同志认为：社会协同就是要发挥各类社会组织的作用，整合社会管理资源，积极推动建立政府调控机制同社会协同机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量互动的社会协同管理网络。从这个定义来看，社会协同的主体应该是基层政府及各类社会组织，包括基层自治组织、社会组织和企事业单位等。社会协同治理主要是通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。越来越多的人认为，在经济全球化、政治民主化和文化多元化的今天，善治已经成为人类政治发展的理想目标。而社会协同治理正是实现这一目标的必经途径。
当前，要推动整个社会的协同治理首先需要解决好基层社会的协同治理问题。伴随着基层社会矛盾的增加，基层社会的协同治理过程在很大程度上就是一个协调社会各阶层利益、整合社会资源、调节处理基层民众社会矛盾和维护社会稳定的过程。该实施过程强调地方政府与基层社会组织、企业以及公民等协同治理公共生活，推动基层社会的和谐发展。
那么，如何推动基层社会的协同治理呢？体制机制的改革非常重要，但协同治理的有效推进同样离不开一定的社会环境。丰厚的社会土壤是提高政府治理绩效的重要依托，这主要表现在以下几个方面。
第一，公民的政治认同。政治认同在社会政治生活中有着十分重要的作用，是把人们组织在一起的重要凝聚力量。任何一个政治组织得到了成员广泛的认同，才能获得充沛的生命力并能长期存在下去。基层社会协同治理的有效运行同样需要得到参与者的广泛认同。没有认同就谈不上合作，没有合作就不会形成共同的目标追求。社会协同治理的精髓就在于通过合作、协商、伙伴关系实施对公共事务的共同管理。
第二，有效的社会组织。“社会组织”这一中国的特有名词，反映的是在社会主义初级阶段的基本国情下，对传统的非政府组织、非营利组织、第三部门或者民间组织等称谓的统称。党的十七大报告首次将社会组织作为“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民利”的重要内容，提出要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”，标志着我们党充分认识到社会组织在保证人民当家作主、扩大公民有序政治参与方面的重要地位。社会组织是人民群众实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的重要组织形式，它可以很好的担负起代表和反映社会群体利益诉求的职责，成为与政府沟通协调的桥梁，参与公共事务的管理，畅通协商渠道，有助于提高社会治理的效率。国内外的发展经验表明，社会组织的发育程度是一个国家公民社会发展水平的缩影。
第三，社会治理网络。结构本质上是利益格局，网络关系结构是多元主体之间利益状况的凝结。基层社会多元主体的有序参与最终会形成一个自主的网络关系结构。这一网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。作为基层社会协同治理网络，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以符合其利益的非正式的制度安排。要实现治理网络的有效运行，就需要参与主体具备一定的规范意识，共同遵循，共同维护。
二、社会资本及其对提高我国基层社会协同治理绩效的积极作用
（一）帕特南的社会资本理论
“社会资本”作为一个专属名词，首次出现在公开研究文献中是在九十多年前。1916 年，社区改革倡导者利达・汉尼范在《美国政治社会科学学术年鉴》上发表了题为“乡村学校社区中心”的文章，他首次用“社会资本”这一概念来分析社区参与和社会纽带的重要性。在此之后经过漫长的发展过程社会资本内涵得到了不断拓展。从社会资本的现代意义来说，哈佛大学政治学与社会学教授罗伯特・帕特南是社会资本理论主要代表人物之一。帕特南通过关于意大利不同地区民主制度改革绩效的长达二十几年的实践调查和对比研究证明，社会资本是民主进步的一种重要的决定性因素。
帕特南通过对意大利南北方地区政府民主改革绩效的实证分析得出，同一民主制度，在不同地区其制度绩效差距很大。当1970年进行地区性改革时，15个新的地区政府同时建立起来，他们的宪制机构和得到的授权实质上是相同的，但是新制度所植入的社会、经济、政治和文化背景是极其不同的。经过二十几年的实践跟踪调查，发现一些地区政府在多方面都比另一些地区政府更加成功，政府治理效率更高。那么产生这些差距的主要原因是什么呢？答案是公民传统不同。地区政府绩效与该地区社会政治生活同理想的公民共同体的接近程度之间存在着不同寻常的吻合关系。[2]也就是说一个地区的公民精神越强，地区政府就越有效率。那么为什么一些地区比其他地区更具有公民精神呢？答案是历史上意大利的南北方建立了两个不同的政权，一个是南方强大的君主制，一个是北方一系列非凡的自治共和国。不同的社会制度培养了不同的公民传统。而对于公民精神，帕特南采用了社会资本这一概念，并从宏观更广泛角度对社会资本进行了界定。他提出“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，他们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。[3]社会资本通过其包含的广泛的横向公民参与网络、以及蕴含其中的互惠规范和公民之间的相互信任，为当地民主政策的制定和实施创造了一个好的合作氛围，增强了良性心理预期，减少了各种摩擦和冲突，降低了政策执行过程中的各种费用，促成了合作，最终提高了地区政府的治理绩效。由此帕特南得出一个结论：有效的、负责任的制度取决于共和国的美德和实践。
（二）社会资本对提高我国基层社会协同治理绩效的积极作用
基层社会协同治理的有效推进需要具备一定的社会基础，那么社会资本能不能满足这些条件呢？帕特南将社会资本从个人层面上升到集体层面，认为集体层面的社会资本能反映公民参与网络、社群组织等发展程度，有利于推动和协调集体行动，促进社会稳定与社会整合。在一个社会共同体中，由信任搭建起的网络型关系结构越密集，共同体成员间互利合作的可能性就越大，亦即集体层面的社会资本为社会协同治理提供工具性支持，是现代社会不可或缺的潜在管理资源。
第一，社会资本蕴含的普遍信任增强了政府―社会―公民三者之间的政治认同，有利于协作意愿达成和合作成本控制。在帕特南看来，信任是社会资本的最关键和本质性因素，信任是合作的基础。基层社会协同治理的基本前提是各类治理主体之间必须具备基本的信任关系。信任影响协作意愿，信任能够在协同者之间产生安全感和确定感，形成良好的心理预期，进而减少彼此合作的风险，降低为达成合作而产生的各种信息费用、谈判费用、合约费用等。从社会发展角度来说，诚信缺失相互欺诈会导致交易方式倒退，交易环节增多，交易成本上升，限制交易空间的拓展，增加交易成本。如果基层政府与公民之间互不信任，那么政府的各项政策将很难在群众中得到有效实施，即使强制实施也会产生抵触情绪增大社会摩擦，无形中就会增加政策执行成本。因此，诚实守信，不管是在过去还是现在，都具有非常重要的实践价值。
第二，社会资本蕴含的互惠规范有利于约束人们的机会主义行为倾向，解决集体行动困境。在新制度经济学理论中，人的机会主义行为倾向受到了高度的重视，他被视为经济主体的一个重要的行为特征。所谓机会主义行为倾向，是指人具有随机应变、投机取巧、为自己谋取更大利益的行为倾向。[4]威廉姆森假设，人们在经济活动中总是尽最大能力地保护和增加自己的利益，自私且不惜损人，只要有机会，就会损人利己，这就是机会主义。人的机会主义本性增加了交易行为的复杂性，影响到社会协同治理效率。例如，市场主体为了追求自身利益不惜采取寻租行为，而一些政府官员为了获取超额利益不惜想方设法寻求政策漏洞，设置租金，最终导致国家和公共利益受损。如何有效地遏制这些行为呢？社会资本为基层社会协同治理提供必要的社会规范和秩序。根据帕特南的社会资本理论，他更强调人与人之间相互交往过程中产生的互惠规范，并将互惠规范分为两种，一种是“均衡的”，指的是人们同时交换价值相等的东西;另一种是“普遍化的”，是指在持续进行的交换关系中，这种互惠在特定的时间段里是无报酬和不均衡的。他是人们在长期交往过程中自发形成的，是具有高度生产性的社会资本，具有很好的带动和示范效应，遵循这一规范的共同体，可以有效解决集体行动困境。同时，普遍的互惠规范把自我利益与团结互助结合了起来，是一种高度安全性的社会资本，增强了交易的透明度、交易的规范性和对交易主体的约束性，能够有效约束机会主义行为的发生，降低了合作共赢的风险。
第三，社会组织普遍参与的公民参与网络为基层社会协同治理创新提供了互动平台。帕特南认为，任何社会，现代的或传统的，专制的或民主的，封建主义的或资本主义的，都是由一系列人际沟通和交换网络构成的，这些网络既有正式的，也有非正式的。帕特南将其概括为两类：一类是把具有相同地位和权力的行为者联系在一起，称之为横向公民参与网络;一类是将不平等的行为者结合到不对称的等级和依附关系之中，称之为垂直参与网络。对于这两种公民参与网络，实践证明横向公民参与网络越密集，越有利于促进公民为了共同利益而进行合作。公民参与网络增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本;公民参与网络培育了强大的互惠规范;公民参与网络促进了交往，促进了有关个人品行的信息流通;公民参与网络还体现了以往合作的成功，可以把他作为一种具有文化内涵的模板，未来的合作在此之上进行。[5]由此可见，一个组织的建构越具有横向性，他就越能够在更广泛的共同体内促进制度的成功。横向组织的成员数量，应该与政府有着正相关联系。基层社会协同治理模式正是一种横向的治理模式，是以政府为主导的多元社会主体的有效联合。广泛存在的横向公民参与网络为人们之间的交流合作提供了一个非正式的互动平台，这一平台能够深化互信、达成承诺，为基层社会协同治理提供良好的互动平台。这里所说的横向公民参与网络主要体现的是由公民自发形成的一些民间社会组织。这些社会组织可以很好地担负起代表和反映社会群体利益诉求的职责，在政府和社会之间架起沟通协调的桥梁。总之，社会资本是协同治理的关键，协同治理广度、深度和效度皆取决于其存在状况。
三、培育社会资本，提高基层社会协同治理绩效的策略分析
优质的社会资本是提高基层社会协同治理绩效的重要因素，也是实现社会良性治理的前提条件。必须在中国语境下，借助政府和社会的力量，不断优化社会资本结构和提升优质社会资本存量，有效推进社会协同治理。
（一）加强基层社会协同治理主体间的诚信建设，构筑诚信环境
第一，加强社会诚信制度建设，强化诚信建设的组织领导。根据帕特南社会资本理论得到的启示，社会资本的形成与社会制度密切相关，在不同社会制度的长期影响下会逐渐形成不同的公民传统，即不同的社会资本。因此，社会诚信的养成需要良好的社会制度来保障。首先，率先垂范，构筑诚信政府。在现代社会诚信体系中，政府诚信是关键，政府在社会诚信建设中起着导向和示范作用。现阶段加强基层政府诚信建设主要应从三个方面着手：转变政府职能，建设服务型政府;建立健全对基层政府公权力的约束机制，形成权利有限化，监督公开化;加强政府公务人员诚信意识，发挥其引领和表率作用。其次，在全社会范围内构建多层联动的社会信用服务机制，真正使失信者“一处失信，寸步难行”。再次，加强法制建设，用法律手段来维护并规范社会诚信秩序。
第二，加强对公民的诚信文化教育，形成良好诚信环境。公民与政府之间的信任是建立在双方互信基础上的。良好的诚信环境需要大家共同构建。具体做法包括：一是加强对青少年的诚信养成教育。诚信理念的形成是一个长期的教育过程，要从基础抓起，把诚信道德规范纳入到不同层级的学校教育中，尤其是纳入未成年人的思想道德教育。二是加强诚信文化的社会宣传。在全社会广泛、深入、持久地实施诚信道德宣传教育，创新诚信宣传形式，使诚信道德规范内化为全体社会成员普遍的道德品质并转化为一种道德行为，形成全社会以诚实守信为荣、以欺诈失信为耻的良好社会风气。
（二）发展和壮大社会组织，提高社会组织对基层公共事务的有效参与
公民社会组织是公共治理赖以实现的“关键加入者”，提供了政府和市场之外的第三种力量介入公共事务管理达成正和博弈治理范式。[6]目前，我国社会组织在数量上虽初具规模，但作用有限。大量的社会组织难以真正独立于政府之外，仍保留浓厚的政府色彩;一些具有独立性的社会自发组织被排除在法律之外，生存空间非常有限;由于管理和社会监督机制很不健全，部分社会组织存在较为严重的营利行为，社会公信度低下。这些不足使其还不能完全肩负起表达民意的作用。培育社会组织健康发展需要从政府和社会组织两方面着手：一是政府要加强对社会组织的培育和管理，着力建设政府与社会组织的合作伙伴关系。二是社会组织要加强自身的公信力建设和提升社会服务质量，树立自觉维护信誉的独立意识及高度的风险责任感，与政府和相关单位共同联手，形成互动支撑的“多中心治理”结构，为基层协同治理筑牢根基。
（三）健全基层社会协同治理运行网络，创建协同治理平台
网络是社会协同治理的关键变量，是社会协同治理有效运行的重要依托。当前，不同地区根据各地区的实际情况建立了不同的协同治理模式。但总体来说，应从以下几个方面加强。
第一，组建民生工作办公室。根据基层社会发展需要，依据党委领导、政府主导、社会协同、公众参与的组织原则组建民生工作办公室。所谓“民生工作办公室”就是根据基层社会实际情况及发展需要，为解决与群众生活息息相关的各项民生工作和社会事业而成立的联合办事机构，该机构以政府为主干、非政府组织和村（居）委会为纽带、私人部门为基础的协同治理网络平台。
第二，建立健全协同治理机制。协同治理机制是协同效应实现的动态路径。民生工作办公室的有效运作需要相应的体制机制来保障。主要包括协同治理主体沟通机制，主体间信息资源共享机制，对协同主体行为的监督机制等。另外，机制的多元容易产生机制效应的不确定。因此，要控制机制变动的随意性、保证不同机制的协调进而促进协同效应的实现。
第三，规范社会协同治理主体权责边界。从制度层面规范社会协同治理各类主体的行为边界，确立协同者的法律地位、权责范围、运作规则、合作途径等，依法保护各类协同主体的权利，促进互惠平等合作，是社会协同治理的重要保证。
总之，社会资本的形成是一个漫长的过程，是多种因素长期共同作用的结果。根据帕特南对意大利南北地区公民传统的考察，意大利北部地区良好公民传统是经过1000多年的社会发展逐渐积淀而成的。这就使我们清醒的认识到“建立社会资本并非易事，然而，它却是使民主得以运转的关键因素。”[7]
参考文献：
[1] The Commission on Global Governance，Our Global Neighborhood：The Report of the Commission on Global Governance（《我们的全球之家》），Oxford University Press，1995，pp.2-3.
[2] （美）罗伯特.D.帕特南.使民主运转起来――现代意大利的公民传统[M].王 列，赖海榕，译.北京：中国人民大学出版社，2015，113.
[3] （美）罗伯特.D.帕特南.使民主运转起来――现代意大利的公民传统[M].王 列，赖海榕，译.北京：中国人民大学出版社，2015，216.
[4] 卢现祥.西方新制度经济学[M].北京：中国发展出版社，2003，18.
[5] 胡 荣.社会资本与地方治理[M].北京：社会科学文献出版社，2009，169.
文章编号：1005-913X（2015）10-0023-03
推动基层社会协同治理已成为理论界普遍关注的重要问题，各地基层政府也在通过各种形式探索符合各地情况的社会协同治理模式。培育社会资本作为提高社会治理绩效的长效手段已经引起社会各界的广泛关注。但目前的理论研究还处在起步阶段，系统地研究成果还较少。现以社会资本理论为视角，构建社会资本与基层社会协同治理的内在关联，系统阐述社会资本对提高基层社会协同治理的重要作用，并结合我国当前基层社会发展实际就如何培育优质社会资本进行深入分析。
一、基层社会协同治理的内涵及社会基础
党的十八大提出要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又进一步强调“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”并提出“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”由此可以看出，从深化社会管理体制改革到加强社会治理，一字之差却充分体现了我国当前社会治理理念的变化，即从一元化的社会管理格局到多元化的社会治理，实现社会协同治理是我国当前社会管理体制改革的关键。
所谓治理，是相对于传统的管理或统治而言的。1989年，世界银行使用了“治理危机”这个词语，这是“治理”概念首次被提及。此后，治理与善治的概念逐步流行起来，并发展成为内涵丰富的治理理论，被政治学家和政治社会学家广泛关注。全球治理委员会在《我们的全球之家》的研究报告中对治理作出了如下界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同利益得以调和采取联合行动的特殊的过程。既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。具有四个特征，即治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[1]由此可见，治理实质是经公民参与使原来的单一治理主体（统治者）转变为现代的多元化治理主体，由此形成向公民整体负责的公共管理民主化导向。
社会协同治理概念，是借鉴了西方《协同学》等相关理论研究成果、结合中国的现状、由社会转型催生、为应对复杂的社会问题而树立的多元主体、共治共建共享管理理念。马凯同志认为：社会协同就是要发挥各类社会组织的作用，整合社会管理资源，积极推动建立政府调控机制同社会协同机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量互动的社会协同管理网络。从这个定义来看，社会协同的主体应该是基层政府及各类社会组织，包括基层自治组织、社会组织和企事业单位等。社会协同治理主要是通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。越来越多的人认为，在经济全球化、政治民主化和文化多元化的今天，善治已经成为人类政治发展的理想目标。而社会协同治理正是实现这一目标的必经途径。
当前，要推动整个社会的协同治理首先需要解决好基层社会的协同治理问题。伴随着基层社会矛盾的增加，基层社会的协同治理过程在很大程度上就是一个协调社会各阶层利益、整合社会资源、调节处理基层民众社会矛盾和维护社会稳定的过程。该实施过程强调地方政府与基层社会组织、企业以及公民等协同治理公共生活，推动基层社会的和谐发展。
那么，如何推动基层社会的协同治理呢？体制机制的改革非常重要，但协同治理的有效推进同样离不开一定的社会环境。丰厚的社会土壤是提高政府治理绩效的重要依托，这主要表现在以下几个方面。
第一，公民的政治认同。政治认同在社会政治生活中有着十分重要的作用，是把人们组织在一起的重要凝聚力量。任何一个政治组织得到了成员广泛的认同，才能获得充沛的生命力并能长期存在下去。基层社会协同治理的有效运行同样需要得到参与者的广泛认同。没有认同就谈不上合作，没有合作就不会形成共同的目标追求。社会协同治理的精髓就在于通过合作、协商、伙伴关系实施对公共事务的共同管理。
第二，有效的社会组织。“社会组织”这一中国的特有名词，反映的是在社会主义初级阶段的基本国情下，对传统的非政府组织、非营利组织、第三部门或者民间组织等称谓的统称。党的十七大报告首次将社会组织作为“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”的重要内容，提出要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”，标志着我们党充分认识到社会组织在保证人民当家作主、扩大公民有序政治参与方面的重要地位。社会组织是人民群众实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的重要组织形式，它可以很好的担负起代表和反映社会群体利益诉求的职责，成为与政府沟通协调的桥梁，参与公共事务的管理，畅通协商渠道，有助于提高社会治理的效率。国内外的发展经验表明，社会组织的发育程度是一个国家公民社会发展水平的缩影。
第三，社会治理网络。结构本质上是利益格局，网络关系结构是多元主体之间利益状况的凝结。基层社会多元主体的有序参与最终会形成一个自主的网络关系结构。这一网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。作为基层社会协同治理网络，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以符合其利益的非正式的制度安排。要实现治理网络的有效运行，就需要参与主体具备一定的规范意识，共同遵循，共同维护。
二、社会资本及其对提高我国基层社会协同治理绩效的积极作用
（一）帕特南的社会资本理论
“社会资本”作为一个专属名词，首次出现在公开研究文献中是在九十多年前。1916 年，社区改革倡导者利达?汉尼范在《美国政治社会科学学术年鉴》上发表了题为“乡村学校社区中心”的文章，他首次用“社会资本”这一概念来分析社区参与和社会纽带的重要性。在此之后经过漫长的发展过程社会资本内涵得到了不断拓展。从社会资本的现代意义来说，哈佛大学政治学与社会学教授罗伯特?帕特南是社会资本理论主要代表人物之一。帕特南通过关于意大利不同地区民主制度改革绩效的长达二十几年的实践调查和对比研究证明，社会资本是民主进步的一种重要的决定性因素。
帕特南通过对意大利南北方地区政府民主改革绩效的实证分析得出，同一民主制度，在不同地区其制度绩效差距很大。当1970年进行地区性改革时，15个新的地区政府同时建立起来，他们的宪制机构和得到的授权实质上是相同的，但是新制度所植入的社会、经济、政治和文化背景是极其不同的。经过二十几年的实践跟踪调查，发现一些地区政府在多方面都比另一些地区政府更加成功，政府治理效率更高。那么产生这些差距的主要原因是什么呢？答案是公民传统不同。地区政府绩效与该地区社会政治生活同理想的公民共同体的接近程度之间存在着不同寻常的吻合关系。[2]也就是说一个地区的公民精神越强，地区政府就越有效率。那么为什么一些地区比其他地区更具有公民精神呢？答案是历史上意大利的南北方建立了两个不同的政权，一个是南方强大的君主制，一个是北方一系列非凡的自治共和国。不同的社会制度培养了不同的公民传统。而对于公民精神，帕特南采用了社会资本这一概念，并从宏观更广泛角度对社会资本进行了界定。他提出“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，他们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。[3]社会资本通过其包含的广泛的横向公民参与网络、以及蕴含其中的互惠规范和公民之间的相互信任，为当地民主政策的制定和实施创造了一个好的合作氛围，增强了良性心理预期，减少了各种摩擦和冲突，降低了政策执行过程中的各种费用，促成了合作，最终提高了地区政府的治理绩效。由此帕特南得出一个结论：有效的、负责任的制度取决于共和国的美德和实践。
（二）社会资本对提高我国基层社会协同治理绩效的积极作用
基层社会协同治理的有效推进需要具备一定的社会基础，那么社会资本能不能满足这些条件呢？帕特南将社会资本从个人层面上升到集体层面，认为集体层面的社会资本能反映公民参与网络、社群组织等发展程度，有利于推动和协调集体行动，促进社会稳定与社会整合。在一个社会共同体中，由信任搭建起的网络型关系结构越密集，共同体成员间互利合作的可能性就越大，亦即集体层面的社会资本为社会协同治理提供工具性支持，是现代社会不可或缺的潜在管理资源。
第一，社会资本蕴含的普遍信任增强了政府―社会―公民三者之间的政治认同，有利于协作意愿达成和合作成本控制。在帕特南看来，信任是社会资本的最关键和本质性因素，信任是合作的基础。基层社会协同治理的基本前提是各类治理主体之间必须具备基本的信任关系。信任影响协作意愿，信任能够在协同者之间产生安全感和确定感，形成良好的心理预期，进而减少彼此合作的风险，降低为达成合作而产生的各种信息费用、谈判费用、合约费用等。从社会发展角度来说，诚信缺失相互欺诈会导致交易方式倒退，交易环节增多，交易成本上升，限制交易空间的拓展，增加交易成本。如果基层政府与公民之间互不信任，那么政府的各项政策将很难在群众中得到有效实施，即使强制实施也会产生抵触情绪增大社会摩擦，无形中就会增加政策执行成本。因此，诚实守信，不管是在过去还是现在，都具有非常重要的实践价值。
第二，社会资本蕴含的互惠规范有利于约束人们的机会主义行为倾向，解决集体行动困境。在新制度经济学理论中，人的机会主义行为倾向受到了高度的重视，他被视为经济主体的一个重要的行为特征。所谓机会主义行为倾向，是指人具有随机应变、投机取巧、为自己谋取更大利益的行为倾向。[4]威廉姆森假设，人们在经济活动中总是尽最大能力地保护和增加自己的利益，自私且不惜损人，只要有机会，就会损人利己，这就是机会主义。人的机会主义本性增加了交易行为的复杂性，影响到社会协同治理效率。例如，市场主体为了追求自身利益不惜采取寻租行为，而一些政府官员为了获取超额利益不惜想方设法寻求政策漏洞，设置租金，最终导致国家和公共利益受损。如何有效地遏制这些行为呢？社会资本为基层社会协同治理提供必要的社会规范和秩序。根据帕特南的社会资本理论，他更强调人与人之间相互交往过程中产生的互惠规范，并将互惠规范分为两种，一种是“均衡的”，指的是人们同时交换价值相等的东西;另一种是“普遍化的”，是指在持续进行的交换关系中，这种互惠在特定的时间段里是无报酬和不均衡的。他是人们在长期交往过程中自发形成的，是具有高度生产性的社会资本，具有很好的带动和示范效应，遵循这一规范的共同体，可以有效解决集体行动困境。同时，普遍的互惠规范把自我利益与团结互助结合了起来，是一种高度安全性的社会资本，增强了交易的透明度、交易的规范性和对交易主体的约束性，能够有效约束机会主义行为的发生，降低了合作共赢的风险。
第三，社会组织普遍参与的公民参与网络为基层社会协同治理创新提供了互动平台。帕特南认为，任何社会，现代的或传统的，专制的或民主的，封建主义的或资本主义的，都是由一系列人际沟通和交换网络构成的，这些网络既有正式的，也有非正式的。帕特南将其概括为两类：一类是把具有相同地位和权力的行为者联系在一起，称之为横向公民参与网络;一类是将不平等的行为者结合到不对称的等级和依附关系之中，称之为垂直参与网络。对于这两种公民参与网络，实践证明横向公民参与网络越密集，越有利于促进公民为了共同利益而进行合作。公民参与网络增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本;公民参与网络培育了强大的互惠规范;公民参与网络促进了交往，促进了有关个人品行的信息流通;公民参与网络还体现了以往合作的成功，可以把他作为一种具有文化内涵的模板，未来的合作在此之上进行。[5]由此可见，一个组织的建构越具有横向性，他就越能够在更广泛的共同体内促进制度的成功。横向组织的成员数量，应该与政府有着正相关联系。基层社会协同治理模式正是一种横向的治理模式，是以政府为主导的多元社会主体的有效联合。广泛存在的横向公民参与网络为人们之间的交流合作提供了一个非正式的互动平台，这一平台能够深化互信、达成承诺，为基层社会协同治理提供良好的互动平台。这里所说的横向公民参与网络主要体现的是由公民自发形成的一些民间社会组织。这些社会组织可以很好地担负起代表和反映社会群体利益诉求的职责，在政府和社会之间架起沟通协调的桥梁。总之，社会资本是协同治理的关键，协同治理广度、深度和效度皆取决于其存在状况。
三、培育社会资本，提高基层社会协同治理绩效的策略分析
优质的社会资本是提高基层社会协同治理绩效的重要因素，也是实现社会良性治理的前提条件。必须在中国语境下，借助政府和社会的力量，不断优化社会资本结构和提升优质社会资本存量，有效推进社会协同治理。
（一）加强基层社会协同治理主体间的诚信建设，构筑诚信环境
第一，加强社会诚信制度建设，强化诚信建设的组织领导。根据帕特南社会资本理论得到的启示，社会资本的形成与社会制度密切相关，在不同社会制度的长期影响下会逐渐形成不同的公民传统，即不同的社会资本。因此，社会诚信的养成需要良好的社会制度来保障。首先，率先垂范，构筑诚信政府。在现代社会诚信体系中，政府诚信是关键，政府在社会诚信建设中起着导向和示范作用。现阶段加强基层政府诚信建设主要应从三个方面着手：转变政府职能，建设服务型政府;建立健全对基层政府公权力的约束机制，形成权利有限化，监督公开化;加强政府公务人员诚信意识，发挥其引领和表率作用。其次，在全社会范围内构建多层联动的社会信用服务机制，真正使失信者“一处失信，寸步难行”。再次，加强法制建设，用法律手段来维护并规范社会诚信秩序。
第二，加强对公民的诚信文化教育，形成良好诚信环境。公民与政府之间的信任是建立在双方互信基础上的。良好的诚信环境需要大家共同构建。具体做法包括：一是加强对青少年的诚信养成教育。诚信理念的形成是一个长期的教育过程，要从基础抓起，把诚信道德规范纳入到不同层级的学校教育中，尤其是纳入未成年人的思想道德教育。二是加强诚信文化的社会宣传。在全社会广泛、深入、持久地实施诚信道德宣传教育，创新诚信宣传形式，使诚信道德规范内化为全体社会成员普遍的道德品质并转化为一种道德行为，形成全社会以诚实守信为荣、以欺诈失信为耻的良好社会风气。
（二）发展和壮大社会组织，提高社会组织对基层公共事务的有效参与
公民社会组织是公共治理赖以实现的“关键加入者”，提供了政府和市场之外的第三种力量介入公共事务管理达成正和博弈治理范式。[6]目前，我国社会组织在数量上虽初具规模，但作用有限。大量的社会组织难以真正独立于政府之外，仍保留浓厚的政府色彩;一些具有独立性的社会自发组织被排除在法律之外，生存空间非常有限;由于管理和社会监督机制很不健全，部分社会组织存在较为严重的营利行为，社会公信度低下。这些不足使其还不能完全肩负起表达民意的作用。培育社会组织健康发展需要从政府和社会组织两方面着手：一是政府要加强对社会组织的培育和管理，着力建设政府与社会组织的合作伙伴关系。二是社会组织要加强自身的公信力建设和提升社会服务质量，树立自觉维护信誉的独立意识及高度的风险责任感，与政府和相关单位共同联手，形成互动支撑的“多中心治理”结构，为基层协同治理筑牢根基。
（三）健全基层社会协同治理运行网络，创建协同治理平台
网络是社会协同治理的关键变量，是社会协同治理有效运行的重要依托。当前，不同地区根据各地区的实际情况建立了不同的协同治理模式。但总体来说，应从以下几个方面加强。
第一，组建民生工作办公室。根据基层社会发展需要，依据党委领导、政府主导、社会协同、公众参与的组织原则组建民生工作办公室。所谓“民生工作办公室”就是根据基层社会实际情况及发展需要，为解决与群众生活息息相关的各项民生工作和社会事业而成立的联合办事机构，该机构以政府为主干、非政府组织和村（居）委会为纽带、私人部门为基础的协同治理网络平台。
第二，建立健全协同治理机制。协同治理机制是协同效应实现的动态路径。民生工作办公室的有效运作需要相应的体制机制来保障。主要包括协同治理主体沟通机制，主体间信息资源共享机制，对协同主体行为的监督机制等。另外，机制的多元容易产生机制效应的不确定。因此，要控制机制变动的随意性、保证不同机制的协调进而促进协同效应的实现。
关键词：转型社会；现代化；基层社会；综合治理
基于现阶段国内基层社会治安综合治理工作体系计划经济色彩浓烈化，以及长期以身份制为运作基础等实况，提出了社会转型的建议。基层社会治安综合治理工作的转型探索性是极为显著的，加剧了多样化社会问题与矛盾形成的概率。治安模式的建设与实施，是降低与防治犯罪出现的有效对策。本文以转型社会与基层社会治安综合治理工作的转型为论点，展开相关论述。
一、基层社会治安特征
一是流动人口逐年增多的问题，加大了治安管理的难度；二是失地人口数目增加，失业率逐日攀升，使治安管理存在诸多隐患；三是犯罪主体年轻化特征显著，基层社会法制教育工作的开展迫在眉睫；四是犯罪方式多样性问题，此时基层治安工作应该践行科技化发展路线；五是群众民主、自主理念不断加强，、调和工作质量被削弱。
二、影响基层社会治安综合治理工作的因素
基层社会治安综合治理工作体现出系统化特征，是一项庞大的系统工程，影影响其运行效率的原因是多样化的，归根到底是做好个体教育与引导的工作[1]。只有在个体道德素质提升的情况下，其才会知法懂法，此时犯罪率才会被压缩。现阶段，影响基层社会治安综合治理工作的因素有以下几种类型：一是法制观念不健全；二是防治体系缺乏完善性；三是素质教育工作力度不足。
三、基层社会治安综合治理工作的转型
（一）市场化
综合性始终被视为社会治安综合治理的特征与优势所在。在社会转型不断提速的进程中，计划经济体制逐渐被社会主义民主政治体制取代，现代型社会治安综合治理工作“综合性”目标的实现绝非是计划经济手段作用的结果，而是主动践行市场化路线，将社会治安工作的市场吸引力彰显出来，借助不断运行的市场机制，去达到建设现代社会治安综合治理模式的目标，这是基层社会治安综合治理工作转型的有效措施。
通常情况下综合治理工作的市场化可以做出以下的诠释：一是资金来源途径务必体现出明确性，无论是企业还是纳税人均应该拥有支配治安服务的权利，政府机关应将自体职责发挥出来，将辅社会资金供应给治安项目，宗旨在于减缓社会群体的经济负担。若有群众需要私人保镖这类特殊治安服务，其应该承担一定的费用[2]。二是政府可以借助招投标的形式，将资质深厚的保安公司择选出来，使其具备对某区域管理的责任，政府机关只负责投入资金采购某保安公司服务。欧美等发达国家推行的私人保安公司、监狱机制所取得的治理效果是极为可观的；三是政府机关借用扶植、栽培、引导等方式，以市场运转为为媒介，达到对额外治安服务管理的目标，此时基层大众不仅仅获得最基础的治安服务，也能够以市场为媒介获取到高质量治安服务内容。
（二）法制化
从很大程度上讲，法制化程度可以被视为基层社会治安综合治理工作机制转型发展的标识。总结长期的工作经验，可以发现综合治理工作法制化线路的开通是不可忽视的一项工作内容，其也是基层社会治安综合治理工作转型过程中的难点问题。
基层社会治安综合治理工作转型目标的实现，仅仅依靠党中央实施的政策体制所取得的成果是差强人意的，但是各基层机构积极学习由全国人大编制与发行的《社会治安综合治理法》是不可忽视的工作环节。基层社会治安综合治理工作法制化目标的实现初期，各省市应先率先落实地方综合治理土作法规体系的工作任务。只有在立法机制优化的情况下，基层社会治安综合治理才能够被整合进法制轨道中，践行依法管治的路线。与此同时，对基层社会治安综合治理工作应该体现出严格、紧凑特征，其主要是受治安管理工作性质所影响。此外，在对基层社会治安综合治理过程中，应该重视不同地域文化间的差异性，以亲近的方式方法达到强化群众自律性的目标，使其主动的进行自我思想道德教育，为“十大平安”建设目标的实现注入活力。
（三）社会化
社会化是实现社会治安综合治理转型的一类可行途径之一。对社会治安综合治理工作进程中政府机关的职责给予高度重视，并不意味着将所有的权利赋予给政府，政府机关权职目标的实现对社会化方式表示出强烈的依赖性[3]。可以被笼统的理解为政府机关将自体基础型治安服务的一些权责移交给某些社会组织，以此途径构建出由国家政府组织引导、社会防治、个体预防以及有偿治安服务体系的多元性防控机制。本文所提及的社会组织，可以是政治国家，也可以是由市民社会构建出的多样化组织，但通常为企业与社团，常见的有社工组织、保安公司、私家侦探社等。
应该重点做出强调的是，基层社会治安综合治理工作的社会化与分解、平摊政府社会治安工作责任之间存在本质的差异性。比如过去社会治安综合治理工作中每一时段均构建了社会治安综合治理目标管理责任制、“谁主管，谁负责”规则等，可以片面的认为其将治安责任平摊，寻常企业与个体好像被强制性的施加一定的责。所以上述管理方式的应用是值得推敲的，但是绝非不是怀疑“谁主管，谁负责”规则实施的可行性，无论是传统社会还是现代社会，其均可以被看作是“目标管理”模式，发挥的作用还是正向的。伴随着社会转型速率的不断提升，原属于“计划经济”模式的成果应该转型到社会化、市场化进程，这是对现代社会发展趋势的追随。
四、结束语
总之，国内社会转型阶段，基层社会治安综合治理工作面临的问题是多样化的，将基层社会治安综合治理工作机制转型为法度体制，以及构建长效型管理运转体制，这均是值得研讨的问题。务必要以建设和谐社会需求为基点，从实践与理论层面出发，践行市场化、法制化、社会化管理路线，从根本上处理上述问题。
参考文献：
[1]尹寒娇.依法治国提高地方社会治安综合防控能力[J].学理论，2015（07）：19-21.
回归乡村社会本身理解村民自治
如果从1982年宪法第一百一十条规定“村民委员会是基层群众性自治组织”算起，村民自治制度已经存在三十多年了；而这个政治实践真正大规模地运作并进入公共视野，则是20世纪90年代末的事情，距今约十余个年头。当相关政府部门、学界、媒体关注并推动村民自治的时候，人们更多地是用民主的视角理解它，期待它。在政界，“村民自治就被用来作为一个政治改革的样板，以此证明中国对国际社会的民主化承诺，并驳斥西方对中国没有人权的攻击”；而在学界，不少人在期待它能成为“中国政治改革的突破口”和“中国民主建设的微观社会基础”，至少也要成为“民主政治文化的培训基地”①。
也正是在这一时期，我们开始进入各地农村，观察、研究村民自治和村委会选举。真正入场后，我们才发现，在很多地方村民（选民）对选举并不在意，他们当时更关注粮食价格和农民负担问题；他们虽然也憎恶干部腐败，但是大多数人并没有指望能通过“民主选举”来解决问题—他们朴素的回答是“条条蛇都咬人”；当我们质疑基层干部不能很好地发动群众参与民主选举时，他们狡黠而又犀利的反问让我们哑口无言：“你们会积极参与你们的居委会选举吗？”村民自治实践中农民为什么会表现出政治冷漠？我们发现，当年罗伯特·达尔《现代政治分析》里对人们不参与政治所概括出的六个原因在这里同样具有解释力。
经过一段时间之后，我们意识到“村民自治的理念和结构作为一种建构之物在体现知识分子的价值关怀之时却可能无法容纳村庄内生发展的复杂需求，从而在衍生出连接宏观政治的需求机制时却可能与微观的村庄发展形成两张皮”；这样的困惑诱使我们“通过对村委会选举及村民自治的祛民主化想象而进入到对乡村社会本身的理解之中，力图寻找村民自治在村庄社会内部生存和发展的依据；也都难免不仅想知道村委会选举在乡村社会如何展开，更希望理解村委会选举为何会这般地而不是那般地在乡村社会展开。由此，村委会换届选举观察就历史地成为中国政治学界一批村民自治研究者改变研究视域，进入一个更为宽广的乡村社会研究领域的切口、路径和策略”②。
当我们在村庄治理的视角下来审视村民自治时，便有了更丰富、深刻的发现：村民自治本质上不过是浮在乡村关系水面上的一层油③；“在低度社会关联村庄的民主化村级治理，竟然可能出现的一种理论上的结果，是村庄治理陷于瘫痪状态与赢利经纪的交替循环。细心观察当前中国农村的村级治理，若干地区已有了这种循环的苗头”④。
也正是在这样的视角下，我们发现村民自治在绝大多数地方并未能有效地改善乡村治理，之所以如此，不仅仅是由于沈延生所说的“小社区的自治机制根本影响不了大环境的不民主决策对农民切身利益的侵害”，“不要设想它会一锤定音，在解决‘三农’问题上起到开创性的作用”⑤；更由于村民自治制度缺乏对那些搭便车者的约束能力，不能真正通过民主的办法来解决村庄内部的事务，不能提供村庄秩序尤其是村庄公共物品的有效供给；更由于在向农民征收费税的过程中，形成了“乡村利益共同体”：乡镇为了从农民那里将税费收取上来，而纵容乃至鼓励村干部获取灰色利益，包括搭车收费，变卖公产，贪污公款等。村干部的谋利行为，引起村民的强烈不满，村民上访告状，而乡镇却想方设法保护村干部、包庇村干部。得到灰色好处且受到乡镇包庇的村干部，会竭力完成县乡下达的税费任务⑥。
取消农业税以后，乡村利益共同体的链条基本被斩断了，但是村民自治并未有明显的改善，因为这个时候农村社会又面临着一系列新的问题：基层组织资源匮乏、人口进一步外流、村民间的互动减少，乡村“去熟人社会化”等等。因此，在村庄共同体趋于解体，“村将不村”的背景下，乡村治理面临着新的困境，村民自治制度依旧失灵；而这些，可以规约为一句话，那就是乡村治权的弱化。
乡村治理的新变量
近十多年间，大量的农村人口外出务工经商，就业多元化、收入多元化，村庄边界开放，村庄复杂性极大地增加。农民生计模式的变化导致农民的生活方式、交往模式、价值观念等均发生了深刻变迁，乡村社会结构和乡村治理模式也因之改变。
由于家庭经济收入的重心移向非农产业，农民传统的依据农业生产而形成的生活方式也发生了改变，他们的时间观念，及时兑现、结算金钱的意识已经形成，生活的面向转向村庄之外。与此同时，村民之间的交往方式也逐渐不同于以往，彼此间的互助合作日益减少，村庄的公共空间不断萎缩而私密空间不断拓展。这样就使得农村从熟人社会走向了“半熟人社会”，村庄共同体趋于解体⑦。比如近年来我们在农村调研，就发现村民的日常纠纷大大减少，这种减少并不简单的是由于农民“文明”了、“不计较”了，更由于农民之间的互动减少，合作减少，彼此间的期待下降了，这是“社会解组”的前兆。
同时，近年来国家不断推动土地集约经营，鼓励资本下乡，培植、扶持种田大户与家庭农场，而所有这些都是在大量农民并未转移进城，或即使进城也并未能安居背景下发生的。国家出钱支持资本农业，使之前以代际分工为基础的半工半耕家计模式无法维持；之前依靠土地自发流转形成的农村中农也无法继续存在。在原先的农村社会结构中，一方面是老人农业，一方面是收入关系和社会关系都在村庄的中农，他们构成了乡村社会的稳定性力量，是乡村社会秩序、公共品和文化维持的基础性载体。现在，资本、家庭农场这些与农民几乎完全不相关的外生力量大量进入，他们的目的就是来获取利润；这样的外生力量不可能与其他农村留守人员一起形成稳定的力量，甚至可能会成为农村社会结构、社会秩序、社会文化强大的解构性力量，这势必会导致基层社会秩序加速解体。农村治权更成问题，之前作为全社会稳定器的农村不再稳定了。
可以说，今天的农村社会市场化、工业化的因素已经全面而深刻地浸透其中，“千年未有之变局”已经形成。而就在这种结构性巨变发生之际，“三农”领域的一系列制度变迁客观上又使得乡村治理出现了一些新的变量。
2002年出台的《土地承包法》明确规定了土地承包30年不变，其运作十年后，农村社会出现了明显的人地关系错位，即有地的人外出，种地的人无地，耕者无其田。农村集体组织丧失土地调配权，土地利益分配固化，使得基础设施和公共品建设十分困难—涉及任何人的土地都必须承担极高的交易费用，结果很多公共品建设不得不搁浅，最终不了了之。2004年全面取消农业税后，基层政府组织资源更加匮乏。最近这些年国家的支农资金与资源虽然在不断增加，但社会普遍不信任基层干部，村组几乎没有任何可调用的资源。这样基层干部贪腐的空间是给挤压掉了，可是做事的能力与积极性也丧失了。
最近10余年间，各地出现合村并组潮，减少村干部职数，取消村民小组长。现在平原地区人口超过三、四千人的行政村比比皆是，这么大的规模，这么多的人口，仅仅靠五个左右非专职的村干部进行日常管理与服务，而乡镇政权大多又处于“悬浮”状态，基层组织怎么能不弱化？农村“半熟人社会化”，村庄共同体解体，使得乡村社会秩序与公共品供给的内生机制弱化甚至丧失；而基层政府组织资源的匮乏、认同的下降、能力的低下，更使得乡村社会的治权弱化，基层政府组织得不到信任，也缺乏自信，有时甚至需要借助黑社会的力量来处理问题，这样又进一步削弱了其治理能力，形成了恶性循环。
治权的弱化使得当前农村社会内部人心涣散，越来越丧失自我解决问题的能力。当基层政府组织的治理能力弱化后，并未出现人们期待的“官权退，民权进”的局面。事实上我们看到的是农村内部纠纷无法自己解决，公共品无法自主供给，不仅无法从农民那里再收取资源，而且分配资源也变得非常困难。缺乏集体的力量，缺乏村庄的舆论，之前被集体力量所压制的各种边缘力量搭便车的要求、不合理的声音全都出来了。因此，治权弱化直接导致的是秩序混乱、服务不足，以及在某些地方“刁民”、“暴民”权力的跟进，即农村社会的“灰色化”甚至“黑恶化”。
随着现代性的不断深入，今天农民的权利意识在不断增强，但是却又并未能形成对规则和法律的信仰，更多的是穿梭于情、理、法、力之间，权宜利用。甚至有人还吃准了基层政府“怕出事”的软肋，谋求非分之利。
当前国家对三农的支持基本都是通过项目制，自上而下地进行资源输入。为争夺自上而下的资源，农村中的“强势”群体各出高招。结果是，一些地方狠人、坏人、强人、精神病人，通过弱硬兼施，各得好处。为了维稳，不少地方基层政府组织的主要工作都是对付这些人的哭、缠、闹、访等行为。而一般村民的利益诉求是什么，如何更好地为大多数人提供有效的公共服务，基层政权往往无暇顾及了。如此一来，农村的常规治理被打乱，正常秩序难以建立。这种局面的出现，从直接原因来看有二：一是资源不是拨到村集体由集体民主决策；二是在压力型体制下，上级政府组织缺乏担当，对无理上访等闹事，不问因由，不讲原则与对错，只要出了问题，就怪罪下级，处罚下级，这使得“糊稳定”成了基层的首要任务。而从另外的角度看，则是由于离开社会治理的本土资源，单靠国家力量进行社会管理必然是高成本、低效率的。在乡村社会巨变的背景下，传统的、内生的乡村秩序资源已经基本丧失，或无法有效地参与乡村治理；而现代国家的资源也仍然有限，尚不能有效地独立进行社会管理。人们所期待的“规则之治”远未到来。
通过村民自治推进乡村治理
虽然中国的城镇化进程在加快，大量的农民外流，但乡村社会保持秩序稳定，形成善治，仍具有极高的战略意义。于国家而言，我们需要农村社会承担国家现代化的稳定器和蓄水池；于农民（包括外流的农民）而言，其意义也极其重大。今天的中国农民面临着双重风险：一方面绝大多数人仅仅处于温饱有余而小康不足的生活状态，面临着传统的贫困、疾病、饥馑等风险；另一方面，中国刚刚完成工业化，尚不富裕，却已进入了风险社会，这样广大农民又不得不面临各种弥散的人造风险，如金融风险、食品安全、环境污染、交通安全等等。他们需要有个稳固的后方家园，需要一个进可攻退可守的处境。
在国家力量尚有限，村庄共同体趋于解体的今天，真正落实村民自治是可以推进乡村治理的。现在农村社会的流动性与复杂性与传统社会已不可同日而语，我们不能简单地师法古人，期待一个小政府—大社会的格局；事实上，政府与社会双强才应该是我们的现实选择。基于此我们可以说，今天乡村民主已经具备实施空间，并且大有可为。我们可以在相关政策调整和制度供给的基础上，给基层政府组织松绑，通过村民自治，重新盘活尚存的潜在社会资源，促进基层组织与社会精英的良性互动。
为此，国家应该考虑重新充实基层组织资源，调整改变支农资源的配置方式，逐步形成以“块块”为主导的支农资源使用模式（各个“条条”的资源进入基层时加强扎口管理与分配），新增的资源尽量减少直补到户的方式，可以考虑直补到村。通过这种方式可以改善基层组织空壳化的状况。
在基层组织公共资源的管理与使用中，国家就不应该包办（也不可能包办）农民的事情，而应充当外来资源的输入者，帮助农村社会形成自组织解决问题的能力。国家要引导农民充分利用几十年发展基层民主的成果，实行民主化的管理与使用。取消农业税之前，民主化的村庄治理之所以难以形成，是因为当时民主化的手段无法解决国家汲取与农民反汲取的对抗性矛盾；而现在，面临的则是如何透明、高效地分配使用自上而下的资源，拓展村庄民主发挥效能的空间。
通过资源输入以及资源在村庄社区层面的分配，调动起农民的主动性和主体性，将村庄的社会精英充分吸纳进来，提高农民组织能力和组织化程度，增强农民自己解决问题的能力。这样的一个过程，恰恰就是村民自治“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的实践过程。由于有了资源，有了进行自我管理、自我服务的事务，村庄里的精英和积极分子就有了参与的动力。而在村民自治的实践过程中，不仅实现了自我服务，更能有效地增强村庄的自组织能力，提升社会资本。
新时期的村民自治应该实行积极的村治，而不是简单地应付上级任务的消极治理。因此，在村民自治中，除了组织建设，还应该加强村庄的文化建设。乡村文化建设不仅是发展大众文艺、大众体育、大众活动，满足村民的文化需求，更主要的是通过这些来建构农民的人生意义、村庄公共空间与人际关系、农村的价值系统。文化建设和组织建设密不可分，文化建设以组织建设为载体，组织建设以文化建设为灵魂。只有引导农民组织起来，有效地参与到村庄事务的决策和管理之中，他们才真正可能成为村民自治的主体；也只有这样，才可能阻止乡村溃败、社会解组，乡村治理才有可能实现善治。
因此，今天的村民自治应该被赋予更多的意义，在乡村治理的视角下，它是乡村建设所依赖的路径，是“做实”基层的有效手段。至于原先不少人对它所寄予的民主期盼，那应该会随着以农民为主体的乡村建设、乡村治理的推进而得到实现。在村民自治所建设的新农村里，国家与农民不是零和博弈关系；村庄社区也不是封建“土围子”，而是现代国家的有机组成部分。村民自治的不断完善推进，是新时期国家政权建设的题中之义。
【注释】
①沈延生：“关于村民自治及村民自治研究的述评”，《当代中国研究》，2003年第2 期。
②吴毅，贺雪峰，罗兴佐，董磊明，吴理财：“村治研究的路径与主体”，《开放时代》，2005年第4 期。
③董磊明：《乡村关系、税费改革与村民自治—来自苏北地区的调查》，载王庆五、董磊明：《治理方式的变革与江苏农村现代化》，北京：中国人民大学出版社，2004年。
④贺雪峰：《乡村治理的社会基础》，北京：中国社会科学出版社，2003年，第212页。
⑤沈延生：“关于村民自治及村民自治研究的述评”，《当代中国研究》，2003年第2 期。
⑥贺雪峰：《试论20世纪中国乡村治理的逻辑》，载[美]黄宗智主编：《中国乡村研究》（第五辑），福建教育出版社，2007年。
〔关键词〕村民议事会；基层协商民主；村民自治；社会治理；群众利益
〔中图分类号〕D628 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）04-0082-06
近些年来，随着城镇化浪潮的猛烈冲击和新农村建设的大力推进，乡村社会治理面临着一系列新的问题和挑战，村民自治已有的制度设计迫切需要进一步落实和完善。正是在这一新背景下，基层协商民主应运而生并蓬勃发展起来。2013年3月，党的十八届三中全会公报已经明确提出：“要推进协商民主广泛多层制度化发展，发展基层民主”。不久前，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对于发展基层协商民主，还强调指出：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。”由于基层社会是国家政权建设的基石，提升基层社会治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础。如果我国广大农村的基层协商民主搞好了，不仅可以为提升国家治理体系和治理能力的现代化打下坚实的基础，而且还能进一步充实、丰富和完善我国协商民主建设的实际内容。为了加深我们对这一问题的认识和了解，近期我们对成都市青白江区芦稿村开展基层民主协商的工作情况进行了专题调研。芦稿村在实现统筹城乡发展、推进农村产权制度改革的过程中，面对村民大量集中居住、外来人口增多、个体利益诉求日趋多样化等新情况新问题，积极推进农村基层治理模式的转型。芦稿村的实践表明：以“村民议事”为载体的基层协商民主自治，是落实村民自治的一种有效实现形式。他们在推行村民议事会制度的实践中，通过广泛而深入地开展基层协商民主建设，搭建了基层协商议事平台，形成了协商民主议事程序，探索了基层协商民主具体办法，从而扩大了村民的政治参与，协调了农村社会的利益冲突，化解了基层社会的复杂矛盾，实现了公共事务的民主科学决策，促进了基层社会的和谐稳定。
一、芦稿村基层协商民主实践的基本经验
（一）搭建平台：通过三级授权方式，搭建基层协商议事平台
基层协商民主作为协商民主的具体实现形式之一，其实质就是保证和实现群众广泛、有序的政治参与。在基层社会推行协商民主，是解决当前经济社会转型时期凸显出来的基层公共事务治理矛盾和问题的有效途径。作为社会治理形式的基层协商民主，需要一个平等协商议事的平台来实现协商双方有效地沟通和交流。芦稿村的基层协商议事始于2006年制定全村经济发展规划之时，村党支部召集全村村民开会讨论协商，主要目的是为了满足绝大多数村民的意愿，解决与村民切身利益相关的经济发展问题，最终在广大群众的协商讨论下，制定了《芦稿村经济和社会发展规划》，也由此开创了“民主议政日”的活动。在此基础上，于2008年，成立了党总支，组建了村民议事会，民主选举了59名村民议事会成员，正式搭建了村民民主协商议事的平台。
村民议事会通过三级授权的方式，即村民会议（最高决策机构） 村民代表会议（重要决策机构）村民议事会（常设决策机构）村民委员会，分层级授权落实，保证了议事会权力来源的“合法性”。村民议事会这一协商自治制度，实现了基层社会治理由过去的村干部说了算到现在广大村民自己说了算的实质性转变，从根本上保障了村民的自治权，开创了民主协商的新形式。在实践中，村民议事会尝试将党的领导与人民当家作主紧密结合起来。村级党组织在议题的选择、议事会的组织、召开和决策的实施监督过程中，始终处于领导核心地位。村民议事会成立后，村里的公共事务都交由村民议事会协商讨论决定，村民委员会作为村民议事会决策的执行机构，实现了村级公共事务决策权和执行权的分离。更为重要的是，改变了村干部专断的领导方式，变独断命令为平等对话，实现了农村干部与广大群众在同一平台上对等交流，保障了村民自由表达意志的权利，有助于实现村民的政治权利和社会权利。
（二）建立机制：创造“村民议事六步法”，构建村民议事基本程序
基层协商民主的主题主要是围绕农村的生产生活展开，解决农民生产和生活中遇到的各种问题。因此，协商机制的建立健全是基层协商民主推进的基础保障，也是保障基层协商民主科学决策，持续运转的根本所在。库克认为，“公共协商的程序能够促进公平的民主结果”〔1〕，完善基层协商议事的基本程序，对于基层民主实践结果起着关键作用。芦稿村村民议事会自组建以来，一直坚持民事民议、民权民用的原则，定期召开村民议事会，摸索总结出了一整套村民议事的基本程序――“村民议事六步法”。“村民议事六步法”的主要流程：第一，进行议题的收集。对广大村民关心的问题，进行分类汇总、整理筛选，形成议题。第二，对议题进行审查。对于收集到的议题，党组织先从政策上把关，并召开党组织和村务监督小组联席会议审查议题，讨论决定是否提交村民议事会。第三，进行民主讨论。对于审查通过的议题，由党支部书记主持召开村民议事会进行讨论协商，征求议事会成员和村民的意见。第四，结果公示。将村民议事会讨论协商的结果公示给广大村民，让村民知晓讨论结果。第五，执行监督。对于公示后村民无异议的决定，交由村民委员会具体执行，同时接受村民议事会和村民的监督。第六，评议整改。通过召开党员大会、村民（代表）会议，对项目建设等村级重大事项的执行情况进行评议，对于民主评议中存在的问题，制定整改方案，进一步完善村民议事会的工作程序。芦稿村采用“村民议事六步法”议定通过了村级公共服务项目、村民享受低保、申请残疾补助、村组财务制度、产改误工费用支出等诸多涉及村民权益的重大事项。“村民议事六步法”初步形成了村民协商议事的机制，在实践中取得了良好的成效，于2010年面向全市范围进行推广。
（三）探索方法：采用“三关工作法”，保证基层协商民主实际效果
基层协商民主的目的是形成共识，通过协商沟通畅通村民政治参与的渠道，促使决策科学化、民主化，提升基层社会治理的公众认可度，保证基层协商民主的实际效果，进而实现农村善治。芦稿村采用“三关工作法”――党员关、感情关、公开关，有效提升了协商议事、民主决策的效率。搞好这三个关键环节具体办法是：首先，坚持抓好“党员关”，赢取党员议事成员共识，统一思想获取支持。在基层党组织内部，对事关村民生产和生活的各项事宜，党员议事会成员首先达成共识，统一思想。坚持党组织在农村基层政治中的领导核心地位，在村民议事会中，党支部始终要起主导作用。议题的提出、议事会的组织、决策的落实等过程中，党支部必须起核心领导作用。但是，党支部也不能包揽一切，村民议事会是村民表达意见的一个重要平台，要注意保护村民参与协商政治的积极性，保证村民对公共事务的决策权。其次，抓好“感情关”，亲临现场用事实说话，引导议事会成员转变观念，以小集体服务大局。在村民议事会中，要注意抓好“感情观”，对议事会成员“晓之以情，动之以理”。也有部分议事会成员，议事不积极，从自身及本小组的利益出发，只注重小集体的利益，对于这种现象，需引导村民议事会成员从大局出发，服务大集体，保障更多人的利益。最后，坚持“公开关”，每一步决策民主透明，有记可查，接受全体村民监督检查。自觉接受群众监督，坚持“公开关”。定期在“三务”公开栏上公开村上财务收支情况、公共服务项目建设情况、公共服务资金使用情况、议事会决策事项等，利用党员大会、议事会议等形式进行公布，通过信息及时公布消除群众疑问。
二、芦稿村基层协商民主实践的重要价值
芦稿村在实现统筹城乡发展、推进农村产权制度改革的过程中，面对村民大量集中居住、外来人口逐渐增多、个体利益诉求增加等新变化，积极探索推进农村基层治理模式转型，初步形成了新型村级治理体系。芦稿村在探索和实践中组建的以村民议事会为主导的基层协商民主新形式，取得了一系列明显的实际成效，实现了广大群众的自由表达意志的权利，确立了村民在自治事务中的主体地位，解决了新时期农村社会治理中出现的新情况和新问题，取得了明显的成效，同时，对于丰富和完善村民自治制度，有效化解农村社会矛盾，协调不同利益群体之间的矛盾，实现公共决策的科学化和民主化，具有重要的意义和价值。
（一）有序扩大公众参与，有效化解农村社会矛盾
随着当前我国经济社会的发展，农村社会的利益分化越来越明显，由于不同利益主体之间的利益冲突导致农村社会成为矛盾多发地带，化解分歧、构建和谐，已成为农村社会发展的关键。对于农村社会的这些矛盾冲突，最主要的是给予冲突双方一个平等对话与沟通交流的平台，让其充分地表达自己的利益诉求，畅通意愿表达渠道是解决农村社会矛盾的根本保障。协商民主承认并接受不同利益主体之间存在的差异和分歧，因此能够有效地消除分歧和差异，形成共识。〔2〕芦稿村村民议事会自组建以来，在村庄公共事务的决策过程中，有序扩大了村民的参与，广泛吸纳群众的意见，切实尊重大多数人的利益，为广大群众提供了一个自主协商、讨论解决矛盾纠纷的平台，解决了村两委应该做，但是又难以做好的问题，有效地化解了农村社会矛盾，从而实现了由“村干部自治”向基层协商民主的深刻转变。
自议事会制度实施以来，当涉及农村发展中的征地拆迁、项目引进、公共服务基础设施建设等关系村民切身利益的重大事项时，都能借助村民议事会这个平台，在村民与村民以及村民与政府间的交流中，得到有效解决。如：芦稿村作为合并村，申报建设融资项目意见分歧较大。老芦稿村的村民认为资金应该用于修建文化广场，而老大吉村的村民则认为资金应该用于道路建设、沟渠改造。议事会上双方争吵不休。村两委召集原芦稿村议事会成员到大雨之后的大吉村泥泞地实地考察之后，议事会成员纷纷表示：“同意修路，回去也做好宣传，争取村民的支持。”第二次的议事非常顺利，议事会成员都同意将资金的绝大部分用于老大吉片区的道路建设，其次再用于沟渠整治和文化广场的建设。通过实地考察，对症下药、具体分析问题，实现了村民在融资建设项目申报上的统一。因此，在协商议事的过程中，弱势群体的声音更能够引起公众的关注，通过民主协商，实现了大多数人的利益，化解了社会矛盾，有效维护了农村社会的稳定。
（二）协调整合多种利益诉求，努力寻求最大公约数
当前，农村社会治理面临新的挑战：一方面，随着经济社会的全面发展，农民的权利意识不断觉醒，利益诉求不断增加；另一方面，以选举民主为基础的基层群众自治组织，在实践中困难重重，比如由村两委关系、干群关系等导致的村干部公信力弱化的问题，需要以“对话为中心”的协商民主来弥补。在推行基层协商民主的治理中，村两委扮演的是一个公平、中立的角色，只是起一个搭建协商平台的作用，在此基础上对不同利益主体间的利益关系进行协调和整合，引导其参与到公共事务的管理和讨论中，在平等对话的前提下理性地表达自己的意见与建议，通过寻求最大公约数，最终达成某种共识。例如，2009年10月，芦稿村的文化活动广场建设顺利实施，但是对于完工后广场附属的小便民超市归谁经营的问题在村里闹得沸沸扬扬，村民都眼巴巴地盯着这个不出村就能赚钱的营生。村民们也是绞尽脑汁，托关系说情，甚至当时村支部书记的侄儿也来托关系，多年不联系的远方亲戚也找上了门，希望能够租用。这让村两委干部感到了无比的压力，同时也坚定了他们通过村民大家议定经营权的决心。在超市竣工之前，村上召开了组长会议，宣布便民超市的经营问题采取招标的形式来进行。在村务监督委员会的监督下，小超市经营权的招标会顺利举行，竞标人、全体议事会成员、部分群众代表参加了这次会议。在会上，村会计向与会人员宣读了经营协议的内容，经举手表决后通过了协议。8名竞标人按照竞标的规则，以1000元起价，100元追增的方式进行竞标。通过相互竞标，最终监委会主任确定了竞标的中标价2700元。在竞标会后，一名竞标人说：“很透明，我确实不敢再加了。以后村上的这些事情就要这样子，这样大家才支持你们”。对此，芦稿村党支部书记曾修和深有感悟：“自从有了议事会，老百姓都积极地参与到村庄公共事务中来，踊跃地发表自己的看法，积极地建言献策，通过对村干部和公共事务的决策和实施的监督，老百姓确确实实感受到了是按照他们的意愿在执行，因而更加信任我们了，密切了干群关系。”通过村民议事会这一平台，群众民主议定关系自身利益的事情，解决了一大批村干部难断的难事、琐事，消除了群众对政府的猜忌和误解，提升了村干部的公信力。芦稿村积极开展基层协商民主的成功经验充分表明，基层协商民主是以村民平等参与、理性协商为基础的，主张将相关利益主体都纳入政治决策过程中，通过平等协商和讨论，在充分考虑公共利益的基础上做出群众一致认可的决定。村民议事会通过建立平等、自由的交流机制，广大村民在对公共事务的参与中，就关注的问题进行讨论、商议，寻求共识。可见，以讨论、协商为基础的协商民主决策更符合群众的利益诉求，也容易被群众接受。
（三）坚持民事民议原则，促进决策的科学化民主化
民主议事不仅发生在决策之前，也体现在决策的制定和执行过程中，可以有效弥补选举民主中群众只是在决策前就不同意见的决策方案进行选择，而无法真正参与到决策过程中的困境，从而使决策更具科学性。芦稿村的基层协商民主以村民议事会为载体，充分调动广大群众的智慧和积极性，激发社会组织活力，以公共利益最大化为基础，形成了村党组织、村民议事会和村委会之间的良性互动，最终实现了权力回归农村社会，使村民自治真正落到实处。芦稿村自村民议事会组建以来，始终坚持“民事民议、让民作主”的原则，在涉及农村发展中的征地拆迁、项目引进、公共服务基础设施建设等关系村民切身利益的重大事项时，经村民协商、讨论，充分考虑各个利益主体的利益诉求，结合实际情况制定政策，最终实现科学民主决策。2010年，作为“成都经济区环线”的成都第二绕城高速公路（简称“二绕”）正式开工建设，这条高速公路从姚渡镇芦稿村穿境而过，涉及征地拆迁12个村民小组的部分土地，共计230余亩。随着该项目的动工，由此引发的利益矛盾和纠纷在芦稿村内部开始逐渐显露出来。为了做好“二绕”征地拆迁相关工作，芦稿村党总支一班人充分发挥村民议事作用，由村民自行决定相关权益分配。在解决“二绕”征地拆迁工作时，对于村民普遍关心、争议较大的“转户问题”，通过村民议事会成员的商讨，最后决定“下放决策权”，即由各村民小组自行制定符合本组村民的转户方案。凡是涉及“二绕”征地拆迁的12个村民小组，各自召开了本组的村民会议，广泛征求各村民的意见，结合本组的实际情况，形成了“多种形式”的“转户”方案，确保了本组内绝大多数村民的利益。最后，“二绕”征地拆迁工作顺利完成，自始至终未出现一例因此事上访上诉事件。可见，村民议事会在制定决策时不是将群众排除在外，而是将村情民意纳入其中，打破了传统决策的封闭性。因此，协商民主较好地实现了基层民主从理念民主、结果民主向过程民主、实效民主的转变，保障了村民的自治权，促进了决策的科学化和民主化。
三、 芦稿村基层协商民主实践的几点启示
芦稿村的基层协商民主实践较好地弥补了现行乡村治理中权力结构失衡的困境，搭建了基层协商议事平台，完善了村民协商议事程序，创设了基层协商民主新的实践形式，并取得了丰富的经验和显著的成效，因而对于各地探索村民自治的有效实现形式，开展基层民主协商治理，显然具有重要的借鉴价值和启发意义。
第一，充分发挥党组织的核心领导作用，真正落实村民议事会的决策权，保证基层协商民主的实际效果。
村级党组织是农村各项事业的领导核心，是实现党在农村战斗堡垒作用的基础。因此，在开展基层协商民主的过程中，农村党组织一定要切实加强领导，充分发挥好其在基层协商民主实践中的领导作用。党支部成员尤其是支部书记要带头树立协商民主观念，养成民主协商习惯，以自己的行动带动基层党组织的协商民主建设，普通党员也要增强协商民主意识，积极参与重大问题的讨论，不断提升协商能力。同时，村党支部要自觉践行党的群众路线，尊重群众的主体地位，认真听取群众的意见，增强为民服务能力，实现基层党组织从管理者向服务者的转变。村党支部成员要主动联系村民，将民情民意及时反映给村民议事会和上级党组织，同时也将上级党组织的政策传达给村民，做好沟通协调和政策宣传，确保党的政策得到有效落实、农民群众的权益得到有效保障。芦稿村党支部在领导村民开展基层协商民主实践之所以能够取得明显效果，这与他们充分发挥村党支部的核心领导作用是分不开的：首先，芦稿村通过制度设计明确了村支部书记作为村民议事会的召集人，赋予了党组织对议事会的领导权，从而保证了在民主议事的整个过程中，从议题的确定，到决策的形成、实施和监督，都必须坚持党的领导，贯彻党的路线、方针、政策。其次，芦稿村的基层协商民主实践之所以取得较为显著的效果，很重要的一个原因，还在于他们自觉地从根本上改变了以往村干部专断的领导方式，变管理者为服务者，变独断命令为平等对话，实现了农村干部与广大群众在同一平台上对等交流，保障了村民自由表达意志的权利，从而实现了广大村民对村庄公共事务的决策权。可见，开展基层协商民主实践的效果究竟如何，在很大程度上取决于有没有一个坚强的基层党组织发挥领导核心作用，关键还在于议事会召集人即村党支部书记能力强不强、威信高不高、方法好不好，这会极大地影响基层协商民主的实际成效。由于芦稿村党支部充分发挥了党组织的核心领导作用，尤其是有一位能力强、威信高、经验丰富的党支部书记曾修和作为村民议事会召集人，充分尊重民意，引导广大村民科学议事、民主议事，通过基层协商民主实践探索，吸引广大村民积极参与经济社会管理事务，管好用好各种公共服务专项资金，为化解基层社会矛盾、建设和谐新农村奠定了坚实基础。所以，芦稿村的基层协商民主实践受到广大村民的高度认可。由此看来，开展基层协商民主建设，首先要加强农村基层党组织建设，关键是要选好一个称职的基层党组织书记。而这是基层协商民主本身无法解决的问题，只能有赖于党内民主和基层民主的深入推进，尤其是村党支部书记选任制度的改革。这也就是说，基层协商民主能否有效推进，很大程度上还要取决于基层党内选举民主的实现程度。只有这样，才能从制度上保证和实现农村基层党组织在基层协商民主实践中的领导核心作用。
第二，改革农村公共产品的供给体制，充分发挥农民在农村治理中的决定性作用，激发和调动村民参与基层协商民主的内在动力。
“协商民主本质上以公共利益为取向，主张通过对话实现共识，明确责任，进而作出得到普遍认同的决策。”〔3〕因此，只有足够多的人参与其中，协商民主才能有效实现。而人们参与政治活动的动力，归根到底是由他们的经济利益所决定的。在我国村民自治实践中，政府的主导作用当然非常重要，但经济的原因始终是基础性的制约因素。自上个世纪90年代以来，由于大量农民进城务工，因而村民自治与这些农民的利益相关性逐渐淡化。尤其是近几年取消农业税之后，许多村民觉得村委会与自己已经没有什么经济上的关系，村民的政治参与也就越来越缺乏动力。农村社会的治理必须同时具备一些基础性的条件。著名美国政治学家帕特南指出：民主政治的绩效与社会资本呈正相关关系，社会资本丰富的地方，民主制度的实施绩效就好，反之，民主制度的实施绩效就差。换言之，使民主运转起来的不是民主制度自身，而是社会资本。〔4〕帕特南的这一观点对我国目前村民自治的转型和发展颇有启发，要使广大农村尤其是经济比较落后的西部地区农村的村民自治能够深入发展，就必须加强村民自治的基础条件建设，才能为村民自治提供必须的经济条件。对于广大西部农村而言，依靠农村自身的经济发展在短时期内是难以做到的，这就要求加大国家对农村公共事业和公共服务的扶持力度，理顺各级政府的公共产品供给责任，重构农村公共产品供给体制。正是在这一社会背景下，随着城乡一体化进程的推进，成都市早在2008年就开始启动了农村公共服务体制的改革进程，以农村社会管理和公共服务为主要内容的公共产品，由原来主要依托村两委提供转变为政府主导、多方参与的分类供给，由原来的城乡分离转变为城乡一体统筹安排。从2009年开始，由市、区（市）县两级财政刚性保证，为每个村（社区）每年提供不少于20万元的社会管理与公共服务专项资金，并且逐年增加，目前已经达到40―45万元。对于这些专项经费，“干什么、怎么干、干到什么程度，都由群众说了算”，由村民议事会通过民主协商从而决定实施项目，由村委会或其他经济社会组织负责实施，由村民议事会进行监督。这就大大优化了原有的村级公共产品供给系统，切实体现了广大农民群众在农村公共服务中的主体地位和村民议事会在村级公共服务事项中的决定作用。这就需要构建一种新型村级治理机制，通过“草根民主”的形式，真正把政府投入的大量资金的支配权交给农民，才能保证“好事办好”，才能有效地调动群众的参与热情，实现农村公共服务改革的工作目标。因此，必须大力改革现有农村公共产品的供给体制，充分发挥农民在农村治理中的决定性作用，使农村治理主体真正获得公共产品供给的决策权，实现乡村公共产品供给决策由“自上而下”向“自下而上”转变。只有这样，才能充分发挥农村治理主体在公共产品需求方面的信息优势，最大限度地避免误导农民对公共产品的偏好。只有农民在本社区内的公共产品供给中赢得了“话语权”，才能够建立起良好的公共产品需求偏好的表达机制，并根据基层政府在公共产品供给方面的绩效对其合法性作出具有影响力的评价，这样，才能有效保证农村公共产品公共选择机制的形成和完善。芦稿村之所以开展基层协商民主实践取得较好成效，除了农村公共生活自身存在问题迫切需要解决的内在动因，同时也得益于成都市政府加大农村公共服务投入和深化农村公共服务体制改革，为解决这些现实问题创造了有利条件。可见，在当前情况下，要提升农民参与基层协商民主的内在动力，就一定要与农村公共事业发展相结合，与完善农村社区服务相结合，与新农村建设这个战略目标相结合。一句话，就是要与农民的切身利益密切结合起来。只有这样，才能从根本上调动农民政治参与的积极性、主动性，也才能极大地激发农民群众的自主性和创造性，从而使村民自治和新农村建设获得源源不断的动力支持。
第三，要使基层协商民主真正做到平等公正、公开透明，必须从制度和机制上加以切实保证，从而不断提升基层协商民主的质量。
芦稿村在开展基层协商民主的过程中，始终坚持“民事民议、让民作主”的原则，属于村民的事让村民自己进行民主协商，自己决定解决办法，从而实现了广大村民对村庄公共事务的决策权。在村民开展民主协商的过程中，村党支部决不包办和代替村民进行决策，而主要是发挥好领导作用，坚持公平公正公开原则，从制度和机制上保证参与协商的各个利益主体之间进行平等对话，引导村民学会换位思考，互相体谅，求同存异，寻求最大公约数，争取达成共识，从而化解利益矛盾和纠纷。同时，还要保证基层民主协商过程中的信息公开透明。“信息对称是协商民主实践价值的外在表征。”〔5〕协商主体只有充分掌握政策背景和协商的内容、方式，才可能进行有效地协商。所以说，公开性是协商民主的一个重要特征，公开性能够使协商主体全面审视协商过程，清楚地知晓协商的主题、内容和方式，真正了解政策和决策的形成过程。因此，如果能够保证基层民主协商的内容、过程以及结果的公开化、透明度，让广大村民都能了解参与协商的各方都说了些什么，是怎么说的，这就不仅能够增强广大村民对基层协商民主重要作用的真实感受，更能增强他们对发展基层民主政治的希望和信心。因为只有当广大村民充分地了解和把握各种政策信息之后，才更愿意真实和主动地表达自身的利益诉求，这就有利于调动广大村民政治参与的积极性，逐步提升和增强村民的协商议事能力。因此，基层党组织在领导基层协商民主过程中要重视现代信息技术的利用，通过各种现代信息技术来拓展民主协商的渠道，为发展基层协商民主创造有利条件，从而不断提高基层协商民主的质量和水平。
〔参考文献〕
〔1〕陈家刚.协商民主〔M〕.上海：上海三联书店，2004.47.
〔2〕齐卫平，陈朋.论协商民主与社会主义和谐社会的政治沟通机制〔J〕.华东师范大学学报（哲学社会科学版），2008，（3）.
〔3〕陈家刚.协商民主：概念、要素与价值〔J〕.中共天津市委党校学报，2005，（3）.
关键词：基层政府 绩效管理 价值取向 体系 构建
政府绩效管理，也被称为目标管理、目标考核、效能建设等，它是政府进行管理的“最有效的工具”。政府绩效管理的价值取向是政府绩效管理中对不同绩效管理价值的选择与认可，“价值取向有一股无形的力量，影响和制约着地方政府绩效评估，构成地方政府绩效评估体系和绩效评估行为的深层结构，是地方政府绩效评估之魂”[1]。基层政府是政府绩效管理价值取向实现的“最后一公里”，基层政府绩效管理的价值取向体现度是政府绩效管理价值取向的体现基础。
关于政府绩效管理的价值取向，理论界论述众多，分析论述视角涉及颇广，笔者认为可以从政府绩效管理的宗旨价值取向、维度价值取向、要素价值取向三个方面，构建成相互关联政府绩效管理的价值取向体系，综合思考政府绩效管理的价值取向。
一、政府绩效管理的宗旨价值取向
政府绩效管理的宗旨价值取向是指政府绩效管理的最根本的目的选择。一些学者认为政府绩效管理要体现公众至上、服务公众[2] 、担负公众责任、赢得公众的支持和理解[3]、满足公众需求等价值取向。我国政府以“为人民服务”作为执政的根本理念，以满足人们不断增长的物质文化需求作为社会主义的生产目的。
（一）重要性
政府绩效管理的宗旨价值取向反映了执政党执政的根本宗旨，是执政党执政地位稳固的根本，这一执政理念的彰显也是社会稳定和公众幸福安康的根本，强化政府绩效管理的宗旨价值取向有利于提升政府的公信力。
（二）现状
1.“承天风”有余，“接地气”不足
在基层政府绩效管理的文件和绩效考核体系中，其宗旨价值取向毫无疑问的是为人民服务、满足人民不断增长的物质文化需求，这种对公众需求的满足是体现在经济、政治、文化、社会、生态等各项考核指标的上，是体现在对上级工作任务和目标的分解、承应上，体现在“争先创优”、完成县（市）委、县（市）政府的“统一工作部署”上，体现在对宏观和顶层设计的执行上，即“承天风”；同时，基层政府绩效管理的宗旨价值取向还要体现在“接地气”上，要改变“县里领导是坏人，镇里领导是敌人，村里领导是仇人”的调侃。这种调侃反映了社会公众对基层工作人员的工作给他们生活带来的变化的“获得感”不强，基层政府绩效管理在得到社会公众理解的“接地气”方面不足。
2.满足“实质性需求”，公众的直接话语权不足
政府坚持经济建设为中心，各项经济、政治、文化、社会事业发展、国力增强，人民的生活水平提高，公众的物质、文化等一些“实质性需求”得到很大的满足。但公众中却有些声音在“不满足”、“不满意”政府。同时，在另一方，公众对政府工作的评价，主要通过间接话语权来实现，是通过人大代表、政协委员、企业家代表、社区（村）干部等公众代表，代表公众评议政府。而间接评议对公众来说其获得感是有限的。近年来，秸秆禁烧是基层政府的一项重要工作和头疼的工作，是对基层政府绩效考核的环境保护指标中的一部分，有的地方还列入了“一票否优”、“一票否决”指标之中，政府为此投入了大量人力、物力、财力。而在当前的对基层政府工作的考核评估体系下，基层政府的环境保护的考核得分似乎没受到太大影响。对此，普通公众对政府禁烧工作成绩的公信力、对生态环境保护工作成绩的公信力是有质疑的，但他们基本没有什么直接话语权去表达质疑。
（三）措施
1.有序推进公众的直接话语权，增强公众的获得感。
在基层政府绩效考核指标体系中，普通公众的直接话语权的权重一般较低，甚至根本没有。公众直接话语权是公众行使参与、批评、建议、监督的权利的体现，是对政府工作成绩的认可、评价，是“群众满意不满意，答应不答应”的直接体现方式。近年来，“万人评议政府”、网上评议政府、网上民意调查在多地实施。2016年1月1日生效《杭州市绩效管理条例》就充分体现了公众参与的原则，尊重公众的知情权、参与权、监督权。杭州市在市直单位综合考评中，社会评价的权重占50%；在绩效管理全过程中，杭州市注重吸收和应用公众意见，积极回应公众诉求，通过“评价-整改-反馈”推进政府工作绩效的改进和提升，使公众有了实实在在的获得感。有序的加大公众对政府工作评议的话语权，并把这种话语权有序纳入到政府绩效管理中，列入评价、监督性指标中，让这样的社会公众的“口碑”成为金杯银杯，让政府的工作不仅给社会公众带来物质的丰富，也带来主人翁的“获得感”。这种“接地气”的获得感如果能有序推进的如同计划生育、安全生产、稳定、党风廉政建设等指标一样“一票否决”、“一票否优”，对于社会的进一步良性运行，进一步疏通公众的诉求渠道都会有很多益处。
2.将“为人民服务”的理念明示的写进考核文件的指导思想和考核指标中，使之入脑、入心、入行。
在一些县级政府的考核文件的指导思想、引语中多数是在说根据上级工作部署、完成各项目标任务，而制定本考核方案，等等。其中，明示提出落实考核方案时时刻牢记为人民服务宗旨的不多，这也使政府的工作虽然在实质上是为人民服务，但工作的表现形式成了是在完成工作部署、工作任务，甚至在具体工作中遇到公众不理解、不接受、与公众冲突时，也是将完成工作任务、完成考核指标放在现场公众意愿之上，不求现场公众的理解支持，忽视了公众的口碑、公众的评价，却是在搞“搞定就是稳定、摆平就是水平”。这样的工作结果很难得到老百姓的很好口碑，使为人民服务“说起来重要，做起来次要，忙起来忘掉”，为此，考核指标体系设计时，不仅要将普通公众的直接话语权有序推行，还要将“满足公众需求”、“为人民服务”明示化到考核文件的指导思想、引语，以及考核实施方案的指标等相关位置，时刻提醒广大的基层国家工作人员，使基层政府绩效管理的宗旨价值取向明示地时时处处讲，时时处处见，时时处处成为考核标尺的重要一部分，使政府绩效管理考核的宗旨价值取向成为政府工作人员的执政信仰、价值信仰，入脑、入心、入行。
当前，群众路线教育实践活动就是政党层面、国家层面对宗旨价值取向的巩固、深化，作为直接面对公众的广大基层政府的宗旨价值取向状况如何是群众路线的最直接、最直观的成效，也是群众路线教育实践活动根本落脚点、决定因素。再好的宏图设计，如果在施工者那里不能理解到设计者的意图，而是在表面上按程序施工，实际上，不顾使用的材料的质量，不严格按要求按程序施工，这个大厦最终会因为这样那样的质量、细节等问题，以及对设计最终意图的不顾及而使大厦的最终建设结果和设计宏图偏离。
二、政府绩效管理的维度价值取向
政府绩效管理的维度价值取向主要是指政府绩效管理考核评价的一级指标的选择及其权重。在一些阐述政府绩效管理价值取向的理论观点中，有的以服务取向、社会取向、市场取向作为基本的政府绩效管理价值取向；有的认为地方政府绩效评估的价值取向可以分为目的取向和工具取向两个层面[4]；有的从“内部控制型”和“外部责任型”的角度来研究政府绩效管理的价值取向[5]，等等。笔者认为这类观点都是从不同的维度对政府绩效管理的价值取向进行的研究。同时，在这类观点中，有的认为社会基础、政治基础、文化基础是政府绩效评估价值确立的依据，有的从经济、社会和政治层面建立一套政府绩效评估指标体系，有的从经济成长与社会和谐来阐述政府绩效管理。
而从实务上来看，一些基层政府绩效管理的一级指标基本各不相同，比如，在安徽省的一些县级行政单位中，2014年利辛县对乡镇考核的内容分为综合实力提升、民生改善工程、现代农业示范工程、农村环境综合整治提升工程、耕地保护工程、基层服务型党组织创建工程、工业化城镇化推进工程、社会事业提升工程、计划生育工作、招商引资工作等十项。
结合理论界的一些观点和我国基层政府绩效管理实务，以及我国中央相关文件精神，笔者认为从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的维度来研究基层政府绩效管理的价值取向，是对当前政治语境和媒体语境的承应，有利于在当前政治语境和媒体语境下研究基层政府绩效管理的价值取向，有利于较为系统的研究顶层设计在基层的执行情况，有利于对基层政府的绩效考核体系进行梳理、比较，发现它们在价值取向上的维度变化与异同，有利于普通公众了解基层政府的工作内容和工作重心、工作中心，便于普通公众对基层政府工作的监督和评价。
三、政府绩效管理的要素价值取向
有学者认为，绩效的要素包括经济、效率、效果等。作为政府绩效的要素则应该包含有经济、效率、效果、质量、公平、责任、回应性等。政府绩效管理的要素价值取向就是在政府绩效管理中对不同的政府绩效要素的选择及其权重。这种政府绩效管理的要素价值取向是建立在政府绩效管理的维度价值取向基础之上的，在不同的绩效维度上，政府绩效要实现一定的绩效要素，而且在不同的绩效维度上这种要素价值取向可以是不同的，比如，在经济建设维度上，可以将经济、效率、效益、质量、公平、责任等作为其要素价值取向，通过在不同的历史阶段、不同的经济建设基础上对不同的要素选择及赋予其不同的权重，来体现经济建设发展要的是“多快好省”，还是“又快又好”，还是“又好又快”；是要数量、以增长率论英雄，还是要质量和效益，还是要以上各个要素的协调等。
不同的历史时期、不同的地区的经济社会发展状况和政府决策与绩效偏好是不同的，不同的历史时期、不同的地区、不同的文化背景、不同的收入状况、不同的阶层的公众需求也会是不同的，这些“不同”，应该引起不同的基层政府的绩效管理的维度价值取向和要素价值取向各不相同，具有各自的独特性。同时，国家主体功能区规划以及各地的地方主体功能区规划和对不同的主体功能区设计的不同的绩效评价项和主要考核项，也说明了不同的基层政府的绩效管理的维度价值取向和要素价值取向应该有其独特性。
在政府绩效管理的“三个价值取向”中，宗旨价值取向是政府绩效管理的核心价值取向，维度价值取向和要素价值取向是实现宗旨价值取向的途径和手段，是为实现宗旨价值取向服务的。只有因时因地权变的设计和构建政府绩效管理的维度价值取向和要素价值取向指标体系，使用好这根绩效“指挥棒”，才能更好地通过政府绩效管理提升政府效能，完善政府职能，实现政党执政宗旨，实现社会稳定。
参考文献
[1][4]彭国甫.价值取向是地方政府绩效评估的深层结构[J].中国行政管理.2004（7）.
关键词：基层；基层民主；自治民主；政权机关民主；选举民主；协商民主
中图分类号：D621；D638 文献标志码：A 文章编号：1007―5194(2011)01―0060―05
中国共产党十七大明确要求把基层民主“作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”，指出：“人民依法直接行使民利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”这一重要论述提升了基层民主在我国社会主义民主建设中的重要地位，对我国基层民主建设具有重要的引领作用。改革开放以来，我国基层民主建设取得了重大成就，基层民主的研究也受到广泛关注。但是，什么是基层，基层民主包含哪些范围，从哪些方面拓展基层民主，都还值得认真研究。
一、关于基层和基层民主
要明确什么是基层民主，首先得从基层这一概念人手。“基层”可以说是一个具有中国特色的概念，在英文里没有与之相对应的词，英文有grass―roots unit，有学者将它直译为“草根组织”或“草根单位”。关于基层有不同的理解，可以归结为广义和狭义的两种基层观。根据我国宪法和《地方各级人民代表大会与地方人民政府组织法》的规定，从行政区划的角度来说，基层是指农村乡镇和城市街道。这是狭义的基层观。以此为限，向上扩大到县一级(含县级市)和城市区一级，向下延伸到建制村，这种上下扩展的基层是广义的基层观。总的来说，基层的概念是指国家、社会管理体系中的最低层次。相对于间接性管理为主要特征的中上管理层，直接性是它的突出特点，即这些管理活动具有直接性而没有什么中间环节。具体到实际的运用与操作之中，基层的概念是指国家、社会管理体制中的最低层次，直接面对人民群众，直接接受人民群众的监督，而没有什么中间环节。就具体涵义而言，可以从纵向和横向两个方面来分析：从纵向上看，基层除乡镇外，向下包括群众性自治组织――村民委员会和居民委员会，向上还包括县、城市的区和不设区的市；从横向上看，基层并不简单地等于政权，因为除政府外，还有其他基层的党组织、国家机构、社会团体以及企事业单位等。根据以上对基层的广义理解，我国政治运行中的基层可以归结为以下几种类型：政党、国家机构和社会团体的基层组织，企事业单位的基层组织，城乡群众性的自治组织。
与对基层涵义的理解相对应，我国的基层民主究竟包含哪些范围，也同样存在着广义和狭义的理解。有的观点将基层民主界定为农村村民自治、城市居民自治、社团自治等范围。这可以说是对基层民主范围的狭义理解。也有的观点将基层民主等同于基层群众自治以及基层人大的直接选举等，即基层民主不仅包括农村村民自治、城市居民自治、社团自治等，还包括县(区、市)乡两级人大代表的直接选举等。中国共产党十五大报告对基层民主的表述为：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民利，创造自己的幸福生活”，“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，组织职工参与改革和管理，维护职工合法权益。”2006年，在主持中央政治局集体学习有关基层民主建设问题时指出：“发展社会主义基层民主政治，最根本的是要依法保护人民群众在基层政权机关、基层自治组织、企事业单位中依法直接行使民利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”按照这一理解，基层民主的范围比较广泛，它不仅包括农村村民自治、城市居民自治，以及企事业单位的民主管理，还包括基层政权机关的直接选举以及基层其他方式的民主形式。这是对基层民主的广泛意义上的理解。根据对基层民主广泛意义上的理解，基础民主就是人民群众在基层政治、经济、文化和社会生活领域依法直接行使民利，参与管理公共事务和公益事业的制度和实践。
从广义上理解基层民主，基层民主包括如下几个层次的内容：一是农村的村民自治，即广大村民直接行使民利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的基层民主制度，它由民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等构成。二是城市的居民自治，即城市居民以社区为单位，以群众性自治组织――居民委员会为主要载体，围绕社区居民的公共事务和公益事业而进行的自我管理、自我教育、自我服务活动，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。三是企事业单位的民主管理，即企事业单位职工依照法律、法规，通过职工代表大会或其他形式，对企事业单位的经济和社会以及其他事务实行民主决策、民主管理、民主监督。这是一种工作场所的民主，超越了生活场所的限制，使民主体现在更深的层次。四是基层政权民主，即基层群众以直接选举县乡人大代表和基层政权管理为基本特征的基层政权层面的民主。县(县级市、城市的区)、乡(镇)的政权组织民主主要包括两个方面：一方面是县乡人大代表的直接选举，这一民主制度始于上世纪五十年代，经过多年的发展，已初步完善；另一方面是县乡政府的民主管理，近些年来，按照中央的要求，基层政务公开全面推进，已取得可喜进步，一些地方还积极探索乡镇书记镇长直选，基层政权民主步伐加快。五是基层社会组织建设，即基层社会组织在法制范围内自主管理。近年来，基层社团组织快速发展，一大批行业协会、社区民间组织等基层社会组织正在发挥着反映基层诉求、提供社区服务、规范行业行为的重要作用，成为促进基层民主发展的重要力量。六是基层党内民主建设。基层党内民主是党员群众在县及县以下党组织中行使民利的制度与实践。近年来，各地按照党中央“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”的要求，在尊重党员主体地位、保障党员民利，推进党务公开、营造党内民主讨论环境，改革党内选举制度、扩大基础党组织领导班子直选选举范围，试行党代会常任制，探索扩大党内基层民主多种实现形式等方面，进行了大量有益的探索，取得了突破性进展。
概括起来，我国的基层民主表现为基层的政党、国家机构和社会团体，企事业单位基层组织，城乡群众性自治组织等直接行使管理权力的制度：对政党 来说，基层民主就是党建制度和政党关系制度；对国家来说，基层民主就是中央国家机构、地方国家机构与县、城市的区、不设区的市以及乡镇之间的权力分配制度，也是对宏观事务管理的集权制度和对一般事务管理的分权制度；对社会团体来说，基层民主就是社会团体在法制范围内的自主管理制度；对企事业单位来说就是职工代表大会制度；对城市居民和农村村民来说，就是群众性自治制度。
二、关于基层民主在社会主义民主化中的作用
关于基层民主在社会主义民主化中的作用，主要有两种不同的观点：一是基层民主主导论或先行论，二是基层民主价值质疑论。
持基层民主主导论或先行论观点的学者认为：
第一，基层民主建设有利于充分调动和激发人民群众的政治积极性和主动精神。传统社会长期的封建专制统治，导致中国人普遍对政治冷漠，“事不关己，高高挂起”是中国人普遍政治心态。社会主义社会的建立，人民成为国家的主人，人民群众有了当家作主的民利。但是，在国家层面上，人民群众管理国家事务，是通过间接的方式行使民利实现当家作主的。以这种间接民主的方式行使民利，使普通民众难以感受到自己的民利的实现。久而久之，人们就会对这种民主缺乏热情，失去兴趣。但是，在基层社会，与国家层面的民主实现方式不同，由于基层事务与人民群众自身的利益密切相关，人民群众直接行使民利，管理基层事务，使他们切实感受到当家作主的权利。通过基层民主实践，能够激发人民群众当家作主的主人感觉，因此，基层民主建设就有利于充分调动和激发人民群众的政治积极性和主动精神。
第二，基层民主建设有利于提高基层群众的民主素质，为社会主义民主制度奠定牢固的基础。社会主义社会是人民当家作主的社会，人民要实现当家作主，必须要具备一定的民主素质。但是，长期的封建专制统治，导致人们普遍缺乏民主传统，没有养成民主的习惯，而且从整体上说，中国又是国民文化素质还不是很高的超大社会。民主习惯的养成，民主素质的提高，靠抽象的民主理论的灌输，只能是事倍功半；相反，在民主实践中学可收到事半功倍的效果。基层民主是涉及人数最多、最广泛的民主实践，是养成民主习惯、提高民主素质的最有效途径。基层民主实践，是形成和强化公民意识和民主信念、培养民主作风和习惯的最好课堂。在基层民主实践过程中，人们通过学习和运用民主的方法，处理基层公共事务，掌握相关的法律制度和民主程序，形成和强化公民意识和民主信念，培养民主作风和习惯。基层民主在中国的广泛发展和良好效果，充分说明了基层民主实践对提高国民民主素质的重要作用，而国民民主素质的提高，就为民主制度奠定了牢固的社会基础。
第三，基层民主建设有利于矛盾冲突的化解和和谐社会的构建。基层是社会的细胞，各种社会现象都通过基层反映出来，各种社会问题也都在基层最先表现出来，各种矛盾冲突也可能最先在基层酝酿爆发。因此，构建社会主义和谐社会的基础在基层，重点在基层，基层和谐稳定，整个社会和谐稳定就有了牢固的基础。基层往往是社会矛盾冲突的“源头”，化解社会矛盾，构建和谐社会必须从基层做起。而化解矛盾冲突，基层民主是最有效的途径。社会矛盾冲突说到底是利益分配问题。怎样合理地分配利益，民主是最有效的方法。民主能有效地整合民意，协调利益关系，有利于公共利益的实现；民主有利于大众广泛参与，保障各方面的利益诉求；民主有利于促进共识，促进公共政策的合法化，化解合法性危机；民主有利于促进公民意识的培育和公民文化的发展。
第四，基层民主建设有利于社会主义民主政治建设和加快社会主义民主化进程。“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作”。基层民主建设是我国社会主义民主政治建设的基础性环节和内容，对我国社会主义民主有着重要的推动作用。法国著名学者托克维尔认为‘，基层民主是民主学校，通过社区公共事务的关注和处理，人们可以培养民主意识、学过程和提高政治热情。同时，不断扩展的社区内部民主自治，可以过渡为整个社会政治活动的基础。的确，以基层民主作为突破口来推动社会主义民主化进程，是一条符合中国国情的有中国特色的社会主义民主政治的可行之路。中国社会主义民主化进程是中国社会主义现代化进程的重要组成部分，要实现民主化和现代化，社会稳定是基础，没有社会稳定就没有民主化和现代化。邓小平指出：“中国的问题是稳定，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”美国当代著名学者亨廷顿指出：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”在当代中国，既要实现民主化和现代化，又要保持社会稳定，或者说，要在稳定和秩序中实现民主化和现代化，而要在稳定和秩序中实现民主化，基层民主可以先行一步，由基层而中层而上层，循序渐进，不失为中国社会主义民主转型的可靠路径。这是因为，基层民主就整体而言虽然范围很大，但就单个基层而言其规模却比较小。在基层进行一些民主改革探索，风险少、成本低、难度小、成效大。基层民主先行一步，即使不成功，也不会造成整个社会失序和不稳定。通过广泛的基层民主实践，可以提高国民的整体民主素质，为社会主义民主化奠定坚实基础，从而有利于将民主推向整个社会，推进社会主义民主政治建设，实现民主化转型。以基层民主建设为先导，推动整个社会人民民主建设向前发展，实现社会主义民主化转型，是符合中国国情和历史特点的正确选择。
对基层民主主导论或先行论持怀疑或质疑观点的学者认为，民主不能只从基层开始。有的学者根据对西方民主建设经验的总结和中国发展道路的思考，否定或质疑从基层民主建设出发进行民主政治建设的可行性，否定或质疑基层直接民主的价值。有的学者明确指出，民主不能只从基层开始，认为：优先发展基层民主有特定的历史背景以及诸多观念基础，但是，从几十年的实践看，无论城市居民自治还是农村村民自治的效果都不尽如人意，指望通过发展基层民主来达到的其他初衷如推动国家民主的理想也并未如期实现；基层民主与国家民主毕竟是两个体系内的东西，基层民主即使有了发展，它也并不与国家民主的推进具有必然联系；历史经验表明，决定中国民主发展方向和进程的只能是国家民主，国家民主必须先行；优先发展基层民主而缓行国家民主，不仅会使基层民主的发展陷于孤军深入，也可能延误发展国家民主的宝贵时机，基层民主的真正发展，实际上必须也只能依赖于国家民主的发展；因此，与时俱进地调整中国民主发展的方略，将大力发展国家民主放到中国民主建设的首要地位，确立发展民主的基本方向和步骤，对于维护国家的长治久安，充分实现人民当家作主，具有十分重要的意义。
三、如何进一步推进基层民主建设
“社会主义愈发展，民主也愈发展”。随着我国社会主义现代化事业的不断向前发展，社会主义民 主政治建设也日益向前推进。基层民主的实践，既有成功的经验，也存在诸多问题，需要我们在基层民主的研究和实践中进一步向深度和广度拓展。
第一，从社区自治民主向基层政权机关民主拓展。在人们通常的政治思维中，基层民主的边界往往被限定在社区自治如村民自治、居民自治以及企事业单位的民主管理如职工代表大会制度等狭小的范围内，其中的村委会直接选举更是被社会各界所津津乐道。这些基层民主形式确实是我国改革开放以来基层民主建设所取得的重要成果，也是应该坚持和发扬光大的。但是，如果把基层民主仅仅局限在社区自治和单位民主管理，那还是远远不够的，基层民主应该在社区自治和单位民主管理的基础上引向深入，向深度广度上扩展，从社区自治逐步扩展到基层政权民主，以基层政权为生长点和制度依托来拓展和构建基层民主政治。近些年来，在一些具有民主自觉和创新意识的基层干部的领导和推动下，一些地方在扩大基层民主方面进行了一些有益的探索，把基层民主由村民居民自治推进到地方政府治理，取得了可喜的成效。1998年12月，四川省遂宁市市中区步云乡在区委书记张锦明领导下，进行了一场新中国“建国以来头一遭”乡长直接选举的试验，由此拉开了乡镇及基层政府民主改革创新的序幕。其后，乡镇及基层政府民主改革创新试验在全国范围内陆续进行。2007年10月18日，在十七大记者招待会上，中共中央组织部负责人在回答记者的提问时说，全国已有300多个乡镇开始了领导班子直选试点。这些改革创新，大大扩展了基层民主政治的生长空间，推动了基层民主向纵深发展，为中国特色社会主义民主政治书写了精彩的篇章，是基层民主未来发展的方向。
第二，从选举民主向选举民主与协商民主相结合拓展。当代民主制度的核心安排是选举。在当代中国基层民主建设实践中，我国一直非常重视与完善选举制度，规范选举程序，努力提高选举质量。基层群众在基层民主实践中进行了许多大胆的选举改革和创新，创造了比如“海选”、“两票制”、“公推直选”、“票决制”等丰富多彩的选举民主形式。但是，民主不仅仅是选举，民主选举后，还有着不可或缺甚至是更重要的民主治理的问题。20世纪90年代，西方兴起了一种弥补以竞争为主要方式的代议制民主的缺失的协商民主理论。协商民主是一种以公众参与、理陛探讨、协调立场、寻求共识为主要特征的治理形式。作为新兴的协商民主，与选举民主相比较，它使民主更具有实质性，它不仅进一步扩大和加深了大众的公共参与，而且还强调自由平等的对话，保证公共理性和普遍利益的实现，从而更有利于协调利益关系、化解社会矛盾冲突，有利于社会稳定、和谐。协商民主理论虽然兴起于20世纪后期的西方，但在中国，协商却是共和民主成长的内生要素。与西方协商民主为了救治现代西方代议制民主、“使民主变得更加民主”不同，中国的协商民主是为了使民主适应并扎根于中国社会而产生的，它不仅仅是发展民主，更重要的是发展和完善符合中国国情的民主政治形态，即协商政治。协商政治是中国特色民主政治发展的重要成果，它以人民民主为精神，以人民当家作主为动力，以扩大公民有序政治参与为途径，以民主集中制的制度化为基础，以创造民主、团结、和谐、合作和发展的社会为目标。因此，中国的协商民主，在人民当家作主、协调利益关系、调动社会各方面的积极性、化解社会矛盾冲突、构建社会主义和谐社会中，发挥着重要作用。在基层民主实践中，还创造了一些中国特色的基层民主协商的模式，如浙江温岭的“民主恳谈”。因此，把选举民主与协商民主结合起来，不仅可以丰富基层民主的形式，而且可以增强基层民主的实效。
