公共事业管理出路第1篇

(一)专业定位不明确

在学科这个视角去看，公共事业管理这个专业是公共管理学科，有关其专业培养目的，有关部门高校专业目的作出了一下的定位：

培养拥有公共事物管理理念以及实践能力，可以达到我国文体卫这些事业单位公共管理条件的复合型以及实践型人才。这个培养目的看上去，不存在问题。但是其发展途径不是很宽阔，并且我国有关单位在用人方面封闭性较强，同时事业单位名额不多，所以，很多公共事业管理专业毕业的学生，就业难度较大，这一定会导致人才需要和供给之间产生冲突，对于专业发展十分不利。

(二)课程安排不科学

课程体系不健全是我国高校公共事业管理这个专业存在的重点问题，很多高校在课程安排方面都觉得，公共事业管理专业实际上就是政治和经济以及管理等学科的融合，必须要把其有关的专业课程吸收进去，才可以凸显这个课程的特点。例如，某高校公共事业管理这个专业一共安排了十二门课程，其中包含行政管理专业的课程，同时还包含社会保障专业的课程，虽然这些课程有着必要的联系，但是都是将理论当作核心的课程，学科缺少必要的相容性，不是十分有价值，没有办法凸显公共事业管理专业的基本特色。

二、公共事业管理专业发展的出路

(一)明确定位加快发展

明确定位专业发展的主要方向，这是高校公共事业管理专业长时间稳定发展的基础。所以，要求教育部必须要具体提出该专业发展标准和条件，同时针对我国国情和事业单位具体情况，预测公共事业管理专业人才方面的需要。之后将其当作根本的依据，科学的调整高校的公共事业管理专业教学的规模以及专业的分布。每个高校必须要合理掌控办学规模，合理招生。在这个前提条件下，教育主要负责部门还要强化该专业评估工作，针对评估得到的结果，让高校去合理地调整公共事业管理专业，掌控该专业办学的规模，改变发展的速度和方向，进而确保公共事业管理专业能够快速稳定的发展。

(二)改善专业课程体系

若想完全解决高校公共事业管理专业课程体系安排方面不合理的情况，在构建公共事业管理专业课程体系的过程中，要求高校必须要重视下列几个方面：

第一个，将经济学和政治学以及社会学当作必修内容，构建公共事业管理专业的课程体系，把新的公共管理知识以及有效的管理方式等均添加到课程体系当中。

第二个，针对专业方面提出的具体要求，强化专业必修课程和课程方面的建设，见专业口径和前提下实施深入的专研，凸显出专业的特点。

第三点，把教学的内容分别分成公共基础课程和专业理论课程以及实践能力培养这三个模块，合理的划分每个模块占用的课时。

在教学的过程中，一定要凸显实践方面的教学，利用学术论坛以及多种社会实践活动不断加强学生专业适应能力。

(三)加强教学管理改革及教学团队建设

最近几年，我国公共事业管理体制改革持续推进，促使事业单位人力资源分配开放力度和社区以及少数民族区域，还有基层管理人才需求量不断增多。这也给高校公共事业管理专业毕业生制造了更多的就业机会。高校必须要把握好这个机遇，加强教学方面的改革，进而从根本上提升毕业生就业的能力。这对于高校也提出了更高的要求，高校必须要针对我国事业单位改革的主要方向，改进公共事业管理专业知识构造，科学调整其专业课时以及人才培养的方式，并且，还要充分利用学校当前的学科优势，增加设置城市社区管理有关专业，同时根据社会就业情况，培养出大量适合民族区域，基层公共事业管理的人才，进而达到我国对于公共事业管理方面提出的要求。

我国高校公共事业管理这个专业绝大的多数均是在行政管理学科的前提下发展组成的，专业的教师大部分均拥有管理学和经济学的背景。但是其中一些教师没有进行过专业的公共事业管理培训。因此，在未来的发展中，要求高校必须要加大公共事业管理教学团队的构建，引进大量拥有较高专业素养的青年教师，扩大教师团队的规模，同时在公共事业管理部门邀请专业的工作者进行讲座，进而改善教师团队职称和知识构造，达到教学软对优势互补的目的。在这个前提下，高校还应该强化教师培训以及管理共组，经过安排高水平教师到国外学习和培训以及加强绩效考核等方式，从根本上加强教师团队综合水平，激发其工作的热情。

公共事业管理出路第2篇

【关键词】公路事业；公路产业；公共产品

Abstract：The enterprise of expressway and the industry of expressway have the same commodity nature and the social function， the two displays difference management way ，such as the unit nature， the regulative way， invests aspect， channel and so on. They all focus to raise our country highway development level， guarantees the service function of path facility and the value of the state asset to rise， they can promote economy develop， impels the society comprehensive to be progressive and harmonious. In the process of our country highway construction， we must distinguish them and promote their interaction.

Key word：Enterprise of expressway； Industry of expressway；Public product

公路作为国民经济和社会发展的重要基础设施，在新中国成立后得到了迅速恢复和发展，尤其在实行改革开放政策以后，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，中国公路交通事业进入了快速、健康的发展轨道，其管理体制、投融资方式及经营模式正在发生着变化，公路行业正经历着从传统的社会系统中的纯公益事业向市场经济体系下的生产性行业演变，呈现出一定的产业特征。在目前的公路体制改革中，还有许多理论和实践问题亟待研究，本文拟对公路事业与公路产业的共同特征、区别及二者互动原因等问题进行分析，以期丰富我国公路产业相关理论。

1公路事业与公路产业的共同特征

1．1公路事业与公路产业产品的属性相同

公路事业与公路产业的产品都是公路，公路具有公共物品的特征，根据我国法律规定，公路是满足大众的出行需求和国家基础设施建设的产品。公路是人类通过自身的劳动所形成的有目的的、具有一定形态的劳动产品，包括有助于机动车辆通行的道路、桥梁、隧道、渡口及其其他附属设施。作为人们有目的的劳动生产物，公路的使用价值是显而易见的：公路在促进国民经济发展、促使商品流通、加快自然资源的开发和利用以及满足社会公路客货运输等方面发挥着重要的作用，它为整个社会和经济活动提供必要的运行条件，是社会、经济、文化及国防的重要支撑力量，具有很强的公益性和社会性。

1．2公路事业与公路产业的社会功能相同

公路是国家基础设施的重要组成部分，它体现着一个国家或地区公路发展状况和建设成果，是一个国家综合国力提高的直接体现，是推动经济与社会全面发展的重要因素和力量。一条公路建成通车后，不仅在降低运输成本、缩短运输里程、促进公路沿线经济发展等方面带来巨大的经济效益，而且在国防行政管理、民族团结与交流等方面产生重要的社会效益。公路产业化的根本目的在于确保道路设施的服务功能和国有资产的保值增值，利用社会主义市场经济调节机制和借助产业政策、产业管理，以最低的成本消耗，达到最佳的产业经济效益和外部经济效益，全面实现等级公路的可持续发展。所以，公路事业与公路产业都着眼于提高我国公路发展水平，促进经济发展，推动社会全面进步和和谐发展。因此，公路事业与公路产业都是基础设施的重要组成部分，其具有相同的社会功能。

2公路事业与公路产业的区别

2．1公路事业与公路产业根源于纯公共物品、准公共产品的不同

公路事业单位提供的产品是纯公共产品，公共产品是以整个社会为对象，社会的每一个成员都可以无偿获取以满足自己的产品和服务，它具有消费的非竞争性，边际消费者的边际成本为零。纯公共产品的性质决定了它不可能由理性的盈利性组织来提供，需要由市场以外的集体选择机制来进行，如政府组织和非盈利性组织。

公路产业单位提供的产品可以归为准公共物品，当消费者数量达到一定数量时其边际成本开始上升，随规模的继续扩大其边际成本逐渐增加的公共物品，它可以部分由市场提供、也可以部分由政府提供，其使用具有局部非竞争性和局部非排他性。具有准公共物品特点的设施和服务，在拥挤到来之前增加若干消费者并不会增加边际成本，但拥挤程度的提高会增加成本，它们便具有可排他性，因此准公共产品可以收费也可以提供免费服务[1]。

依据准公共产品属性收费的道路，在资本经营及收费经营中，随着投资的回收、投资主体地位的弱化、资产的所有权的转移，公路的准公共产品属性将随之减弱或消失，公益属性将逐渐增强，依赖于准公共产品属性的公路经营的经营权也随之减弱或消失，从而公共商品属性增强。

2．2公路事业单位与公路产业单位性质不同

公路事业单位从经济活动角度看基本没有收入，不搞经济核算，全部经费由国家财政拨款，是政府部门的附属单位，以行政方式管理，不拥有完整意义上的法人财产。

公路产业单位是企业单位，以独立企业法人资格进行经营活动，从事产品生产、流通、经营和服务性活动，以赢利为目的进行工商登记和独立经济核算的单位，享有完全意义上的财产权[2]。公路产业是由企业群组成的，是从事生产和经营活动的独立核算的经济组织，以追求利润、产品的价值补偿和增值为目标的。在法律允许的范围内，公路产业常常把利润放在首位，同时兼顾社会效益。

2．3公路事业单位与公路产业单位的调控方式不同

对事业单位，国家可以通过行政命令，对其所生产的产品、提供的服务等进行直接调控。对企业单位，一般地说，是以间接调控为主，其方式主要有法律法规、税收政策、价格杠杆等。国家通过这些方式对企业进行规范以及对企业按社会效益原则进行引导。

2．4公路事业单位与公路产业单位投资渠道不同

任何产品的生产都需要资金，公路也不例外，但公路事业与公路产业的投资渠道却各不相同。公路事业的生产资金一般由国家或社会提供，因社会制度而异，在我国社会主义市场经济制度下，多种经济成分并存，国家近年来大力提倡民间投资进入公路产业，多方筹集资金发展公路产业， 吸纳除国家财政或规费投资以外的银行贷款、债券、外资、个人投资、股票等资本市场的商业资金，通过收费经营偿还贷款或支付利息，已成为发展公路产业的重要途径。

2．5公路事业单位与公路产业单位经营方式不同

公路事业机构有严格的准入条件，且多为政府事业部门和部分事业单位性质，企业化管理的单位团体，不拥有完整意义上的法人财产权。他们的主要经营目标在于为公众提供公共服务，经济上有各种政策优惠，受政府行政干预和管辖[3]。其中，建设纯公共公路的部门资金完全来源于国家财政开支、社会赞助，建设准公共公路的部门资金来源于一部分来自于政府扶持、社会赞助，另一部分通过事业单位半企业化运作，进行自我创收。

公路产业机构自由进入，公平竞争，企业是独立的法人，享有完全意义上的财产权。各主体根据市场需要，以市场为中介进行产业化运作，运用公司化管理，依法经营，自我积累、自我发展。按照产业运作方式和市场机制进行资源配置的优化，努力达到最适合生产规模、单位生产费用的界点。

在具体实践中，对公路管理模式以下几方面展开的：公路收费经营型项目基本都是企业实体管理，公路收费还贷型项目部分实行公司制，其余正在由事业管理向企业管理转制；非收费道路一般都在实行事业管理，许多省市的基层项目，也正在尝试费用包干、项目承包等[2]。

3公路事业与公路产业的互动发展

3．1公路事业和公路产业互动发展的原因

中国经济的快速发展促进了运输结构的较大调整，对运输提出了更高要求，形成对发展公路的强大需求和外在压力。虽然政府应该提供这样的公共物品，进行基础设施建设、发展公路事业，但公路技术等级高、通行能力大、建设成本高、投资大、回收周期长，公路事业难于完全依靠自身直接的盈利来解决生存和发展所需要的人力、物力和财力，因此，国民经济的快速发展对公路基础设施强大需求与传统体制下的有效投资供给严重短缺的矛盾，迫使公路管理行业冲破传统投融资体制束缚，引入超常规发展模式，促成公路企业的迅速增加和公路资产的迅速膨胀，从而构成相对独立产业的基本规模，推行现代企业管理制度，运用市场机制增强自身的发展活力。

同时，公路产业的发展也需要公路事业为其提供好的环境、政策支持等，公路产业才能不断创新，促进国民经济增长。国家在经济大发展时期，实施交通设施的经济拉动战略，给公路建设以政策倾斜和资金扶持，降低了投资风险，成为公路快速发展的推动力。社会主义市场经济体制的健全和完善，是公路产业化的可靠保证，有利于公路企业的良性发展，实现公路网络的逐步升级。

因此，公路事业与公路产业要相互配合协调发展，形成合力，充分显示各自特征和发挥各自作用，推动我国公路建设。

3．2促进公路事业和公路产业互动发展

积极发展公路产业，为公路事业提供资金支持和动力牵引。积极发展公路产业，公路资源产业化方式的运作，可以创造新的社会财富，使国家有更多的物力和财力用以支持公路事业的发展。在市场取向的改革过程中，发展公路产业，在公路产业发展的牵引下，公路事业也必将不断增强自身的造血功能，通过加强自身改革，运用市场机制进行自我创新，使传统公路事业焕发生机和力量。

公路事业单位要强化对公路产业监督，制定公路法规、标准，加强建设的监督审计，试经营制、养护市场化等，公路产业自身也要增强管理透明度和法治化，以降低管理和经营成本提高管理效率。公路事业单位还要加强对国有资产监督，确保公路的保值增值，保收费期满后，把状态良好的公路无偿交还公路主管部门[4]。

公路事业和公路产业在社会主义公路建设中虽然有着各自不同的角色定位和功能，但他们互为两翼，既要区别对待促进发展，更要推进两者互动，促进两者的互动发展，将不断增强我国公路建设国力，在全面构建和谐社会的进程中，充分发挥公路对社会经济可持续发展的深层作用。

参考文献

1 贺宏斌.[1]公路路政管理与行政执法政策指南[M].北京：新华出版社，2004.

2 雷孟林.[3]公路交通法学[M].北京：人民交通出版社，2000.

3 王国清，王秉纲.[4]论中国公路的产业属性及高速公路产业化[J]. 西安公路交通大学学报，2000，(4).

公共事业管理出路第3篇

新的行政单位会计制度共设有一级科目34个，新的事业单位会计制度共设有一级科目48个，两项新制度中，完全相同或基本相同（性质上类似）的有24个。事业单位因工作性质和发展需要设定了特定核算内容的科目，如短期投资、长期借款、短期借款、应收票据、应付票据、预收账款、非流动资产基金等。行政单位新增设的会计科目显得更加科学。如反映行政单位直接储存管理的各项政府应急或救灾储备物资的“政府储备物资”，反映由行政单位占有并直接负责维护管理、供社会公众使用的工程性公共基础设施资产的“公共基础设施”（包括城市交通设施、公共照明设施、环保设施、防灾设施、健身设施、广场及公共构筑物等其他公共设施），反映行政单位按照规定应当支付给政府补贴接受者的各种政府补贴款的“应付政府补贴款”等等，这些会计科目，能更好地通过会计语言反映相关资产、净资产、支出等信息。特别是行政单位会计制度通过增设“公共基础设施”科目，实现了与行政单位自用资产相区分，弥补了相关信息缺失。然而，一些事业单位同样履行着行政职能，政府储备物资、公共基础设施、应付政府补贴款等经济事项同样在这些单位存在，但新的事业单位会计制度因为没有设置这类科目，并不能在会计核算上得到有效反映。

二、交通运输部门事业单位会计核算困惑

新的会计制度实施之后，交通运输部门事业单位在会计核算上出现了诸多困惑。

1.参照公务员法管理的交通运输部门事业单位在会计制度的适用上被政策“架空”。《事业单位会计制度》规定：除按规定执行《医院会计制度》等行业事业单位会计制度的事业单位和纳入企业财务管理体系执行企业会计准则或小企业会计准则的事业单位外，均适用新的《事业单位会计制度》。并同时规定：参照公务员法管理的事业单位对本制度的适用，由财政部另行规定。目前财政部并没有新的规定出台，而交通运输部门有不少事业单位已实行参照公务员法管理，如有的地方公路局、海事局、运管局、物流局等。这些单位的会计核算适用何种会计制度，处于“架空”状态。参公事业单位若适用新的事业单位会计制度，存在着行政管理职能业务的会计核算难以处理的情况；若适用行政单位会计制度，而在单位性质的分类上却属于事业单位。这种制度性规定，使会计人员在处理具体经济业务上处于两难境地。

2.对交通基础设施等公共服务资产的核算无法与现实接轨。行政单位会计制度通过增设“公共基础设施”科目，具体核算行政单位占有并直接负责维护管理、供社会公众使用的工程性公共基础设施资产，实现了与行政单位自用资产相区分，弥补了相关信息缺失。这些资产包括城市交通设施、公共照明设施、环保设施、防灾设施、健身设施、广场及公共构筑物等其他公共设施。由政府投资建设的普通公路、桥梁、客运站场、港口码头等公共交通基础设施，在目前的政策法规和体制之下，相当一部分是由交通运输部门直接负责维护管理、供社会公众使用的工程性公共基础设施资产，由于交通运输部门的公路局、运管局、港航局等单位属于事业单位，会计核算上不能通过“公共基础设施”科目进行反映。这就出现了相同或相近的事项因为单位性质的不同，而出现了不同的核算结果。以公路部门为例，过去公路建设项目完工后，用贷款资金修建的公路计入公路资产“借款工程”科目，其余资金修建的公路工程均不形成公路部门的资产。当前，根据《事业单位会计制度》规定，公路等交通基础设施在建设过程中，除需执行基本建设财务会计制度外，应通过“在建工程”在“大账”上同步反映，工程完工之后将其转入事业单位“固定资产”。而这些基础设施并不能构成事业单位自有的固定资产，在本质上属于行政单位会计制度中的“公共基础设施”。显然，执行事业单位会计制度，就造成了事业单位的固定资产不真实，使单位自有资产与公共服务资产混为了一体，不利于加强资产的管理。

3.应给付受益者的各类政府性补贴资金的核算出现不真实现象。行政单位会计制度规定，“应付政府补贴款”科目核算负责发放政府补贴的行政单位按照规定应当支付给政府补贴接受者的各种政府补贴款。比如，交通运输部门根据有关规定发放给城市公交、出租车、农村客运班车、岛际客运等的成品油价格改革财政补贴资金。这类补贴资金一般由财政部门拨付给交通运输部门的事业单位（运管局、海事局等），由这些单位组织发放。这些事业单位在核算时一般通过“其他应付款”科目核算。但如果由交通主管部门发放，由于交通主管部门属于行政单位，显然应通过“应付政府补贴款”科目核算。这就出现了同一经济业务事项发生在不同性质的单位，会计核算的结果却大相径庭。

4.交通运输部门的事业单位向所属单位拨款出现了两种不同的核算方式。旧的事业单位会计制度设置的“拨出经费”科目，用于核算事业单位向所属单位拨付经费。新的事业单位会计制度（包括行业单位会计制度）取消了该科目，增设了“对附属单位的补助支出”，用于核算事业单位用财政补助收入之外的收入对附属单位补助发生的支出，并按照接受补助单位、补助项目《、政府收支分类科目》中“支出功能分类”相关科目等进行明细核算。财政补助收入是指事业单位从同级财政部门取得的各类财政拨款。显然财政补助收入之外的收入主要包括取得的上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位上缴收入、其他收入。成品油价格和费税改革之后，转移支付方式安排交通运输部门事业单位替代“六费”的“燃油税”资金（包括基本支出和项目支出），要求纳入地方同级财政预算管理，由地方各级财政部门拨付到交通主管部门或交通主管部门所属的一级事业单位，再由交通主管部门或交通主管部门所属的一级事业单位拨付给交通运输事业单位的所属单位。对这类资金的收入性质，存在着两种不同的理解：一种理解为“财政补助收入”，理由是纳入到财政预算管理，属于财政拨款的预算资金；另一种理解为“上级补助收入”，理由是这类资金本质上不是地方一般预算收入安排的资金，仍属于上级交通部门安排的资金。因此，在“财政补助收入”的理解下，交通事业单位拨付给所属单位就不能通过“对附属单位的补助支出”进行核算，且由于不属于本事业单位的实际支出，只能通过“其他应付款”科目核算；在“上级补助收入”的理解下，则通过“对附属单位的补助支出”科目核算。因对“财政补助收入”的不同理解，就出现了对交通事业单位的所属单位拨款的两种不同核算方式。这样显然违背了《事业单位会计准则》关于“同类事业单位中不同单位发生的相同或者相似的经济业务或者事项，应当采用统一的会计政策”的规定，出现了同类单位会计信息口径不一致、不可比的问题。

三、新会计制度背景下规范交通运输部门事业单位会计核算思考

《事业单位会计准则》规定，同类事业单位中不同单位发生的相同或者相似的经济业务或者事项，应当采用统一的会计政策，确保同类单位会计信息口径一致，相互可比。在新的会计制度背景下，如何合理进行交通运输部门事业单位会计核算？笔者以为，应当结合交通运输部门工作职能和行业特点，分类确定交通运输行业事业单位会计方式，建立适合交通运输部门特点的会计核算体系，以保证行业内各单位会计信息口径的一致性和相互之间的可比性。笔者认为，可以过两种方式来解决。

（一）根据交通运输事业单位履行的职能，统一确定其应适用的会计制度。根据事业单位分类及相关改革方案，现有事业单位按社会功能可划分为行政支持类、社会公益类、经营开发服务类。行政支持类事业单位是指依据法律法规授权，完全从事具体行政执法、监督检查的事业单位，经费来源完全靠财政拨款，管理体制和运行机制上相当于国家行政机关。社会公益类事业单位是指为涉嫌社会公共利益和国家长远利益举办的、面向社会提供公益产品和公共服务的事业单位。经营开发服务类事业单位是指从事生产经营、技术开发和中介服务等活动的事业单位。根据国务院关于分类推进事业单位机构改革的指导意见的要求，行政支持类事业单位逐步将其行政职能划归行政机关或转为行政机构；对公益服务类事业单位继续保留事业单位序列，强化公益属性；对生产经营类事业单位逐步将其转为企业。根据现行交通法律法规，分析交通运输部门的事业单位，公路、运管、港航（海事）、质量监督部门应当属于行政支持类事业单位；公路及航道养护部门应当划归为社会提供公共服务的社会公益类事业单位；勘察设计部门属于经营开发类事业单位。据此，可以基本确定交通运输部门事业单位会计制度的适用范围，即：履行行政职能的交通运输事业单位适用《行政单位会计制度》，这些单位包括各级公路局（处、段）、运管局（处、所）、港航（海事）局（处、所）、质监局（处、站）；履行公共服务职能的交通运输事业单位适用《事业单位会计制度》，如具体负责公路养护和航道养护的机构；经营性事业单位如规划设计院、勘察设计院、职业培训机构等，直接适用企业会计制度；其他如学校、科研等单位分别适用相应的行业会计制度。如此确定，可基本破除前文所述交通运输部门事业单位会计核算中的尴尬局面。这种办法虽然简便，但不易体现行业特点，具体核算过程中仍将暴露诸多问题，影响行业会计信息质量。

（二）加快推进交通运输事业单位分类改进，通过科学划分行政和事业单位职能，理顺会计核算。行政和事业单位职能交叉的现象大量存在，部分事业单位从事着行政单位的业务，给事业单位的会计核算带来难以核算的困境。比如前文所述的“应付政府补贴款”由事业单位组织发放，其本质就是将行政单位的业务转嫁到事业单位，必然会出现核算不真实的情况。要解决好此类问题，就必须加快事业单位分类改革，理顺职能，为交通运输部门事业单位选择合适的会计核算制度的提供前提条件。

（三）结合交通行业特点制定交通运输行业事业单位会计核算制度。交通运输行业是具有基础性、先导性和服务性的行业，结合行业特点制定行业会计制度有利于新的财政体制下，科学反映交通运输事业单位收入、支出和费用、资产、负债和净资产。

1.针对具有行政管理职能的交通运输事业单位制定行业会计制度。自2008年国家实施成品油价格和费税改革、取消公路养路费等6项交通规费及政府还贷二级公路收费后，交通财政财务管理、资金及预算管理等均发生了根本性变化，适应交通改革、财政改革和全国统一的会计制度改革的形势，有必要结合行业实际制定相应的财务管理和会计核算制度。在新的交通运输行业财务和会计制度的设计上，可以汲取新的行政单位和事业单位财务规则、会计制度建设的理念，综合两类性质的单位会计核算的特点，结合管理职能和服务职能，合理设计财务管理体系和会计科目及报表体系，从而形成行业特色鲜明的财务管理和会计核算制度。由于事业单位分类改革的复杂性和长期性，可以大胆将行政单位的部分会计科目和核算方式引入到交通运输事业单位会计核算制度之中。比如：在收入的核算上，充分考虑交通运输部门的收入来源（纳入地方预算管理和省级预算管理的成品油价格费税改革转移支付资金、车购税专项资金、取消政府还贷二级公路中央补助资金、非税收入资金、其他收入资金等），合理划分收入种类，设置贴近交通实际的收入类科目；在资产的核算上，设置“交通应急储备物资”科目，用于核算交通运输应急物资；设置“交通基础设施”科目，用于核算公路、站场、码头等政府投建设的基础设施；在负债的核算上，设置“应付政府补贴款”科目，用于核算对车（船）主、有关企业给付的各类财政补贴资金等等。同时，明确交通固定资产和公共基础设施折旧、无形资产摊销的具体办法，统一折旧和摊销的计提标准（仍采用“虚提”），为固定资产的更新改造、公共基础设施维护费用的筹集、无形资产的升级维护等，提供财务和预算管理依据。在支出的核算上，统一支出口径，科学核算各类资金支出和使用情况。

公共事业管理出路第4篇

第二条本方法所称公共汽车是指按照规定的编码线路、站点和时间营运。

第三条乡村规划区内的公共汽车线路由市人民政府全部实行线路经营权管理制度。

做好公共汽车线路实行经营权管理的有关工作。市公安、工商、物价、交通等部门依照各自职责。

第四条市人民政府通过招标授予、委托授予的方式确定公共汽车客运线路的经营者。

其他申请从事公共汽车客运业务的经营者，除对现有国营公交企业实行委托授予公共汽车客运线路经营权外。均应当通过招标授予的方式获得公共汽车客运线路经营权。

第五条从事公共汽车客运业务必须具备下列条件：

（一）有与经营规模相适应的资金；

（二）有符合规定要求的客运车辆或者相应数量的车辆购置证明；

（三）有相应的停车场和配套设施；

（四）有相应的管理人员和经职业培训合格的驾驶员、乘务员、调度员；

（五）有健全的客运服务、客运平安、车辆保修等管理制度和管理机构。

第六条申请从事公共汽车客运业务必须提供下列资料：

（一）获线路经营权期内的经营规划、经营布置、经营措施；

（二）经营者前三年的经营状况和业绩。

第七条中标者或者获批准的企业（或申请人）应当与市建设行政主管部门订立《公共汽车线路经营协议》并由市人民政府发给《市乡村公共汽车线路经营权证》以下简称《线路经营权证》

市建设行政主管部门应当给投入公共汽车线路营运的车辆核发《市乡村公共汽车客运车辆营运证》以下简称《营运证》

市客运管理机构应当给服务于公共汽车线路营运的管理人员、驾驶员、乘务员和调度员核发服务证件。

第八条未取得《线路经营权证》《营运证》不得从事公共汽车客运经营活动。

第九条《线路经营权证》《营运证》实行年度审验制度。

任何单位或个人不得涂改、伪造、转借《线路经营权证》和《营运证》

第十条公共汽车客运线路经营期间的票价核定和调整。

第十一条公共汽车客运经营者需要停业的应当提前60天向市建设行政主管部门提出书面申请。市建设行政主管部门接到书面申请后应当在15日内作出是否准予停业的书面答复。逾期未作出书面答复的视为同意停业。未经批准。

应当交回《线路经营权证》和《营运证》并依法向工商行政管理等部门料理有关手续。获准停业的经营者。

第十二条公共汽车客运线路经营权期一般为8年。期满或获准停业需要重新确定经营者。

第十三条获得乡村公共汽车线路经营权后。

第十四条经营者有下列情形之一的市建设行政主管部门有权终止《公共汽车线路经营协议》

（一）连续发生重大事故的

（二）转让线路经营权的

（三）严重损害乘客利益造成恶劣影响的

第十五条对通过委托授予的方式获得公共汽车线路经营权但运力明显缺乏的经营者。

公共事业管理出路第5篇

论文关键词：公交事业,民营,政府规制

一、概述

（一）政府规制的内涵

对政府规制的研究自其出现以来就从未间断过，学术界关于政府规制的定义呈现百家争鸣的状态。政府规制涉及经济、政治、法律等众多学科，从经济学、政治学和法学角度审视政府规制，更能深刻理解其内涵：经济学视角：确定政府干预与市场调节之间的分界线；政治学视角：以利益博弈来约束政府，政府规制的核心在于清除利益集团的干扰，防止政府失灵。法学视角：依法行使规制权。

（二）重庆市城市公交的属性

城市公用事业分为非经营型和经营型两类，也就是经济学上所说的纯公共产品和准公共产品。重庆市城市公交事业具有经营性的收入，属于经营型城市公用事业，是介于纯公共产品与私人产品之间的准公共产品。

二、政府规制在重庆市城市公交事业民营化中的作用

重庆市城市公交事业实行民营化改革，不但不能取消政府规制，而且在许多方面要加强政府规制，其作用主要表现在以下三方面：（1）抑制公交企业制定垄断价格。从理论上讲，当私人企业一旦进入重庆市城市公交行业，拥有特许经营权后，就可能会制定出大大高于成本的价格，以取得垄断利润，其结果必然扭曲分配效率。这就需要政府对重庆市城市公交服务进行价格规制。（2）防止公交企业过度竞争。

为了防止过度竞争，需要政府对重庆市城市公交行业实行进入规制，通过设置进入壁垒，抑制公交企业过度进入，保证重庆市城市公交服务供给的稳定和高效率。（3）督促公交企业承担必要的社会责任。重庆市城市公交事业民营化并不能以民营化名义来推卸公交企业履行公交服务职能，政府有义务督促公交企业承担基于法律规定和承包契约的企业责任以及本应由政府承担的公益责任。

三、重庆市公交事业民营化实践中出现的问题

重庆市重庆市城市公交事业民营化的优点十分明显，如拓宽了资金来源渠道、提升了公交市场竞争活力、提高了公交服务质量、推动了政府职能转变等，同时也带来了一些负面的影响，需要政府加强宏观调控，让公私公交企业更好地为公众服务，促进公交可持续发展。

（一）公交管理体制混乱

重庆市城市公共交通是一个复杂的大系统，包括基础设施的规划、建设和使用，交通工具的拥有与控制，公共服务的提供，财政、投资、价格政策的制定和实施，重庆市城市用地布局、土地开发、环保，交通安全等相关方面，必须高度协调统一。然而重庆市城市公交管理体制混乱，新增客运中巴车需经市计委、市建委、市交通局、市公安局按照乘车需求和道路、运力情况，综合测算论证并提出意见，报市政府审定批准后，才能办理各种营运手续，从事营运活动。目前重庆市城市公交管理体制有三大弊端：一是政出多门，管理混乱。二是机构重叠，效率低下。三是政策不一，城乡有别。

（二）公交线路特许经营不规范

自公交行业引入私人资本后，公交企业如雨后春笋般地发展起来，现有公交企业数量多、规模小、主体分散、缺乏骨干企业。不论国有或是私营的公交企业都兴起承包风，往往采用挂靠公司形式下的单车承包经营，公交企业取得线路经营权和运力指标后，通过转包给承包者，稳收承包金，转嫁了新线路经营风险。然而承包经营具有诸多弊端：一是以“包盈不包亏”为原则，公交企业在投标时过分重视对线路盈利能力的评估，竞相争夺“热线”，不予理会“冷线”，忽略了公交的公益性；二是尝到承包经营“甜头”的公交企业把主要精力用在积极申请新开线路上，无暇对承包出去的线路、承包车辆、驾驶人员、服务质量进行有效管理；三是多家承包者无序竞争，变相分割新线路，常因线路行驶问题发生冲突而导致车辆损毁和人员伤亡，埋下安全隐患。

（三）公交服务质量有待提高

重庆市城市公交低水准的服务质量常成为乘客投诉和媒体曝光的对象，直接影响其承担的客运比例。重庆市城市公交低水准的服务质量常常表现为以下几个方面：一是安全性。不少破旧的公交车经常“带病”作业，营运途中抛锚事件屡屡发生，安全状况堪忧；一些司机抢站赶超，随意停靠，出现夹伤、摔伤乘客等不安全事件；公交车上扒窃之风已有下降，但仍然比较严重。二是方便性。线路设置不合理、线路网密度低、线路衔接较差，乘换车不方便、步行距离大；夜班车和通宵车甚少，无法满足市民夜间出行的方便需求。三是迅速性。因缺乏公交车专用通道，交通道路堵塞对公交运送速度干扰严重，导致乘坐公交车耗时太长。四是准时性。大部分公交线路的服务间隔固定，调度调节能力较低，无法适应交通拥堵的状况，有时会出现公交车服务空白。

（四）法律框架亟待完善

由于我国对公共交通研究不深，重庆市城市公共交通立法已经跟不上重庆市城市公交事业发展的步伐。现行的规制依据是原国务院建设行政主管部门制定的一些政策和办法，这些规定、办法和条例对于加强重庆市城市公共交通管理，促进重庆市城市公交事业发展发挥了重要作用。但是，由于它们法律层级低、法律效用较差，因而在执行中打了不少折扣，对重庆市城市公交行业的约束力不一，既缺乏统一权威的法律和行政法规，也缺乏本行业的专门法律。

而对重庆市城市公交行业的具体规制，各级政府特别是地方政府多以政策为主，而政策往往不够明确、随意性大且大多倾向于公交企业。这造成了政府规制缺乏依据，重庆市城市公交改革缺乏纲领性的指导，重庆市城市公交的发展依赖于政府的行政干预和协调，无法可依的现象影响了重庆市城市公交事业的健康发展。

四、对策及建议

（一）政企分离

政府拥有大量的经济资源，而公交企业力量相对较弱，因而政府在促进重庆市城市公交发展方面应承担更多的责任。面对走向民营化的重庆市城市公交事业，政府必须从直接管理经营转变为宏观管理市场，从管理行业转变为监管市场，从对公交企业包揽转变为对公众负责，“在规制中服务，在服务中规制”。在重庆市城市公交事业民营化中应把政府的职能定位为：合理授权，完善规制，适当监管。

在重庆市城市公交事业实行政企分开之后，现公交企业经营机制的根本性转变。一是企业体制上的股份制。二是企业结构上的集团式。作为一个“多产业、多层次、多结构”的综合性公交企业，客观上要求其内组织结构和管理体制相互适应，才能形成统一指挥、运转灵活、协调发展的企业管理模式。

（二）组建独立的政府规制机构

我国进行了“大部制”改革，撤销建设部，新组建交通运输部，负责原交通部的和原建设部指导重庆市城市客运的工作。此次政府机构改革侧重于加强我国政府的宏观调控能力，因而需要通过组建独立公正的政府规制机构来加强重庆市城市公交微观规制能力。

结合我国重庆市城市公交事业发展的具体情况看，由于我国规制改革的法律法规极不完善，我国重庆市城市公交事业设立独立的规制机构时，应融合国内外的设置模式，组建“一城一交”独立规制机构，如一个重庆市城市设立一个重庆市城市公共交通监管委员会。

重庆市城市公共交通监管委员会是依法享有规制权的行政主体，独立于政府与公交企业，在重庆市城市公交事业政府规制体系中居于核心位置。作为行使第四种权力的重庆市城市公共交通监管委员会，以打破传统三权分立格局的姿态而横空出世。

（三）有效竞争：放松规制与规制重建双管齐下

重庆市城市公交行业并非自然垄断行业，由众多的私营公交企业进行公平竞争可以降低价格，减少政府补贴。现阶段及今后一段时期内，政府应根据重庆市城市现有的公交市场容量，除了对进入者进行必要的准入条款约束之外，还要对进入者的数量和规模进行适当控制，以优化资源组合、减少投资浪费、规范客运市场竞争，使其成为重庆市城市公交事业发展的一种补充。

实施公交专营管理是完善市场竞争机制的一种有效方式，按照所有权与经营权相分离的原则，通过公开招标、授予等方式优选经营者。从国际经验看，（1）线路专营模式是比较合理的选择；（2）推行公交线路特许经营。所谓特许经营权，实际上是政府按照大众选择重庆市城市公交服务的意愿为公交企业进入重庆市城市公交行业而特别设立的门槛和标准。公交线路特许经营提高了公交客运市场的可竞争性，减轻了政府的负担，也消除了规制双方的信息不对称。

（四）规范重庆市城市公交服务的标准体系

重庆市城市公交服务是一面透视镜，折射出一个重庆市城市的文明程度。重庆市城市公交服务是在保持乘客的属性及形态均不改变的情况下，使乘客发生空间位移，创造出具有移动价值的产品，具有即时性、社会性、时效性、不均衡性等特性。基于公交服务的特性，针对公交企业的运营，政府应以乘客需求为导向，制订服务标准的具体指标与准则，对重庆市城市公交的服务表现进行评核，并承诺向社会公布，接受社会监督。一是提高乘客的公交服务满意度。二是满足乘客多元化乘车需求。三是实行社会服务承诺制。其一，规范工作人员的上岗要求；其二，开展“公交优秀”活动。争创“文明线路”、“文明车组”、“文明司机”、“文务员”，制定竞赛内容、考核内容、考核标准、评比条件和奖励方法；其三，“六定”运营。即按规定的线路、路号、班次、价格、站点、时间进行营运。

（五）完善法律法规

当前，重庆市城市公交事业政府规制体制改革迫切需要一部具权威性、全国性的法规来作为纲领性的指导，应尽快出台《重庆市城市公共交通法》，为重庆市城市公交事业发展提供法律保障。《重庆市城市公共交通法》应对公共交通各方面的具体管理作出较为全面的法律规定，包括重庆市城市公共交通的性质、规划、设施建设、线路经营、服务质量和安全责任、监督管理、法律责任等方面。然而我国地域辽阔，各重庆市城市之间的差异大，需要以《重庆市城市公共交通法》为指导，因地制宜，制定一部适合本地区特点的、具体的、操作性强的《重庆市城市公共交通管理条例》。目前，上海、北京、青岛、长沙、广州、成都等十几个城市制定了公交管理的地方性法规或规章。此外，还需制定《重庆市城市公共交通专营管理实施办法》、《公共交通服务规范》等行业法规。

参考文献

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3 卓健.法国城市公共交通的发展建设与组织管理[J].国外城市规划,2004(5):29.

公共事业管理出路第6篇

公路作为国民经济发展的重要基础设施，其公益性已被社会各界广泛公认，公路建设单位财务管理在一定程度上具有公共财务管理的部分职能，现行的公路建设单位财务管理无论是管理理念、职责，还是管理方式，都已落后于财政体制改革的步伐，面临巨大的挑战，因此，研究公共财政体制下公路建设单位财务管理方式，对加强行业财务管理工作，具有十分重要的意义。

一、公路建设单位财务管理的现状及问题

目前，公路建设单位属于执行国家公路事业发展计划的非盈利性经济组织，其财务收支活动纳入财政预算管理，因此，公路建设单位符合公共部门的特征，其财务管理具有行使部分财政管理的职能，属于公共部门财务管理的一部分。

从公路建设单位财务管理范围、内容、任务看，公路建设单位财务管理主要是依托国家法律、法规进行资金筹集和监督使用，不断提高资金效率，保全公路资产，为国民经济发展提供基础保证，但现行财政管理体制下，公路建设单位财务管理似乎走入了误区。主要表现在：本该作为公共财政管理的却采用了企业财务管理，而该按企业财务管理的却当作公共财政来管理。如果完全按公共财政方式管理公路建设单位财务，就会养成不计成本、不讲效益、不顾风险的恶习，造成资源浪费、资金使用效益低下、财务风险加大；若按照私人部门(企业)的方式管理公共财务，就会迷失非赢利的组织目标和财务方向。因此，在向公共财政体制过渡期间，公路建设单位财务管理究竟如何管理，确实令人困惑，因此，在财政体制改革不断深入的今天，公路建设单位财务管理必须解决“管什么”。“如何管”的问题。

二、公共财政体制下公路建设单位财务管理的基本思路

公路主要是为社会提供快捷、安全，舒适的通行便利，为国民经济发展提供基础，因此，公路建设单位财务管理应按照新的公共管理思路，以社会公共利益最大化为目标，以公共财政管理为基础，借鉴企业财务管理技术和方法进行，根据公路建设单位财务活动特点和规律，笔者认为，公共财政体制下的公路建设单位财务管理的基本思路应是：(1)转换理财观念，树立公共财政意识，遵循非盈利的组织目标开展活动；(2)加强财务预算管理，强化财务责任，防范财务风险；(3)增强成本意识，提高公路各项资金的使用效益：(4)建立健全公路建设单位财务法规制度，完善财务程序和手续、严格财务开支标准，适应国库集中支付制度和政府采购制度；(5)建立健全内部监督、社会监督，审计监督“三位一体”的财务监督体系，加强对公路建设单位预算执行、政府采购的监督，提高公路建设单位财务活动的透明度，主动接受社会公众的监督。

三、财政体制改革对公路事业发展的影响及需要研究解决的问题

(一)公路建设单位预算编制需要研究和探讨的问题

1、正确处理预算管理与计划管理的关系。现阶段，我国经济体制正处于转型时期，在完全建立起公共财政之前，国家管理经济的手段是采取计划和预算的双重管理，公路建设单位的支出既要执行部门预算管理，又要执行年度计划管理，而现实情况是计划与预算编制的时间不同步，两者在编制时掌握的信息不一致，给公路建设单位财务管理增加了很大的困难。因此，国家有关部门应在宏观层面上协调好预算管理与计划管理之间的关系，以利于基层单位预算的编制、执行。

2、关于预备费用比例问题，预备费设置的目的是为了应付当年预算执行中自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支，国家对预备费提取比例、开支范围还没有统一规定，而是由各省、自治区、直辖市政府自行确定，公路最容易受到自然灾害的袭击，按照目前政策规定的比例预留预备费和预备费开支范围规定，显然是无法保证当年预算中的自然灾害救灾开支。因此，国家应针对不同行业、不同地区适当考虑统一预备费的比例，以利于不同特点单位的预算执行。

3　关于预算编制时间的问题。各基层预算单位编制预算的时间只有一两个月，甚至一些地区只有一个星期。这对于细化预算、编制零基预算而言，显然是远远不够的。虽然近两年一些省级财政部门提前至7月底8月初下达编制预算任务，但仍不能满足客观需要，没有充分的时间对预算项目进行周密的论证、测算预算指标时信息资料收集掌握不完备、不准确，势必影响公路建设单位预算收支安排与实际需要的一致性，影响国库集中支付、政府采购制度的实施，导致预算后期执行困难，影响公路事业的发展，因此，国家应对预算编制时间进行适当调整，延长预算编制时间。

(二)实行国库集中支付制度后如何确保公路事业的健康持续发展的问题

实行国库集中支付是规范财政支出管理的重要举措，能够有效地解决我国现行分散支付管理的各种弊端，实现了从源头上制止腐败，提高财政资金的使用效益和透明度的目的。但公路有其自身的行业特殊性，从目前实施的国库集中支付制度改革情况看，对事业的发展产生了一些不利的影响，主要表现在：

公共事业管理出路第7篇

论文摘要 本文对铁路物资运输领域职务犯罪的主体范围进行界定，是否属于国家工作人员的判断应坚持“公务论”，避免受“身份论”的影响。基于铁路的垄断性和公益性特点，改制后的国有控股型铁路公司中的职务犯罪主体的范围应不限于“受委派的人员”。

论文关键词 铁路运输 职务犯罪主体 垄断

铁路运输企业是自然垄断性质的公用性企业，有很强的外部性或者国家战略意义。公益性和运输的统一指挥性是铁路运输企业的两大特点。正是由于铁路运输企业的特点及其重要性，国家在这个部门一直实行计划经济管理，企业内部的管理人员设置行政级别。但是，由于铁路的工作呈点多线长的特点，在人员配置上，出现级别与职权不相匹配的现象，往往是官小权大，这类人员是否属于职务犯罪的主体犯罪是司法过程中必须解决的问题。另外，随着国家经济体制改革的深入，铁路运输企业进行股份制改革是必然的趋势，改革后，铁路运输企业是否和一般的国有股份制企业一样，职务犯罪主体仅限于受国家机关、国有公司、企业、事业单位“委派”从事公务的人员，是我们需要认真思考的问题。

一、铁路运输领域职务犯罪主体的范围

从我国《刑法》对职务犯罪的规定来看，职务犯罪的法律特征可以概括为：

（一）主体的特定性

根据我国《刑法》总则和分则的规定，职务犯罪的主体可分为两类，一类是国家工作人员。我国《刑法》第93条规定了国家工作人员的范围包括：一是国家机关中从事公务的人员；二是国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员；三是国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员；四是其他依照法律从事公务的人员。另一类国家工作人员之外的其他主体。根据《刑法》第382条2款的规定，受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员也是贪污罪的主体。

（二）行为的渎职性

权力的行使人均违背了其职责要求，可分为经济型、渎职型、侵权型三大类，其中经济型的特点是利用职权谋取非法的经济利益。

这样，铁路运输领域的职务犯罪主体主要包括：国有独资的铁路运营企业中从事公务的人员；国有控股、参股的铁路企业中受国家机关、铁路国有公司、企业委派从事公务的人员；受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托以承包、租赁、聘用等方式管理、经营铁路国有财产的人员。铁路运输领域的职务犯罪的行为类型为经济型。

二、铁路运输企业中没有干部身份的人员可否成为职务犯罪的主体

我国铁路运输企业目前的管理体制是铁道部、铁路局、基层站段、车间、班组这样一个序列。一般而言，基层站段机关以上的工作人员具有干部（企业干部）身份，承担一定的管理职能。站段以下的车间、班组内存在一些虽然没有干部的任职命令身份，但却负责经手、经营、管理、看管铁路资产人员。“铁路运输领域货运二等站以下的货运主任以及从事货运计划和货运请车的货运人员，均不具有干部身份和国家工作人员的主体。”而在现实情况下，这些工作人员经手和管理的铁路资产数额巨大，有的班组每年经手、管理铁路资产上百万元，如果对此类人员利用职务之便实施的犯罪一律认定为职务侵占、挪用资金、非国家工作人员受贿罪等犯罪，有轻纵犯罪分子之嫌。

对这类人员的职务行为定性，理论上和司法实践中存在“身份论”和“公务论”之争，目前，支持公务论的学说居多，即认为是否属于国家工作人员的范围，是否符合职务犯罪的主体要件，以是否依法从事公务为判断标准。因此，该类人员从事的是“公务”还是“劳务”往往成为案件的焦点。一般情况下，具有干部身份的人员从事管理、经手国有资产，往往被认为证据确凿。但是，没有干部身份的人实际上从事的工作是否属于主管、管理、经手国有资产的“公务”，由于司法者对“管理”、“经手”内涵和外延认识不一，另外受“身份论”的影响，往往造成司法实践中对这类案件的执法不一，打击尺度不一。例如，原临汾铁路分局介休车务段灵石车站内勤货运员刁某贪污一案就存在这样的分歧。有观点认为刁某作为灵石车站的内勤货运员，不具有干部身份，且其工作职责是负责核算、制票、收款、交款，负有保管现金和运输票据、正确核算运杂费、按时结算进款、填写有关报表，做到账款相符，而这些职责不具有管理性，其利用工作上的便利侵占自己经手的单位财务，不符合贪污罪的主体条件。

笔者认为，刁某所负责的工作与会计、出纳的职责有一定的相似性，是典型的经手国有资产的行为。贪污罪中利用职务之便“是指利用职务上主管、管理、经营、经手公共财物的权力和方便条件”，也就是说经手公共财物也是一种公务。所以刁某符合贪污罪的主体条件。因此，笔者认为，对此类职务犯罪主体的认定有待理论界和司法界进一步研究，以便达成共识，但司法过程中一定要排除“身份论”的干扰，做到实事求是地分析论证。

三、国家控股的铁路公司中职务犯罪主体的范围

铁路实行现代企业管理制度，进行公司化改革的趋势是必然的。由于铁路企业的公用性、指挥统一性等特点，铁路进行体制改革后，其企业模式应以国有控股型公司为主。那么，体制改革后，国有控股型铁路公司中职务犯罪的主体该如何确定？

最高人民法院的司法解释（法释[2001]17号）规定：在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员，除受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派从事公务的以外，不属于国家工作人员。根据这一规定，体制改革后，国有控股型铁路公司中职务犯罪的主体仅包括国家机关、国有公司、企业、事业单位委派从事公务的人员。有观点认为，上述解释对国有控股公司中“国家工作人员”的认定范围过窄，应将国有控股公司中“虽然未被国有单位委派，但因受聘或者被任命、选举等从事高层管理工作的人员，如总经理、副总经理、总会计师、董事、监事等高层管理岗位的人员，也纳入‘准国家工作人员’的范围。”

笔者赞同上述观点，理由如下：

第一，这是由国有控股型铁路公司的垄断性决定的。垄断是市场经济发展到一定程度的产物。一般的垄断行为是违法的，将受到《反垄断法》的制约，而在一些领域如电力、电信、铁路、民航、邮政、公用、石油、军工等却由于其具有自然垄断性质，形成了合法的垄断，即对关系公共利益的有限资源（设备）的独占与经营。这些行业是一个国民经济的基础和支柱，因此，即使在西方，也一直置于政府的严格控制之下，或由国有企业占支配或垄断地位。党的十五大和十七大报告分别指出：“对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位……要增强国有经济活力、控制力、影响力，深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督。”也就是说国家对这些自然垄断型企业的控制力不会随着改革的深入而放松，国家在这些行业的控股地位在一定时期内不会动摇。这些自然垄断行业均有覆盖广大领域、联系千家万户，是为公众提供各类公共必须品和服务的部门，这些企业不能仅将追求利润为己任，满足公众需求、提供公共服务也是其不可推卸的责任，因此，对这些企业的经营和管理不仅是一种企业的经营行为，也是一种公共事务的管理。因此，笔者认为，在国有控股型铁路公司中从事高层管理工作的人员区别于一般的国有出资企业中的管理人员，他们从事的经营、管理、监督行为更具有公务性。

第二，这是由职务犯罪的客体所决定的。有观点认为仅将国有控股公司中“受委派的人员”规定为国家工作人员，是因为与纯国有资产型企业相比，国有控股公司中含有非国有成分，出于对国有市场主体和非国有市场主体的平等保护考虑，除“受委派从事公务的人员”之外的高层管理人员不应以国家工作人员论。笔者认为这种观点是片面的，一方面经济型职务犯罪（贪污贿赂犯罪）的客体是复杂客体，该类犯罪不仅侵犯了国有财产所有权，而且更重要的是侵犯了职务的廉洁性。国家工作人员利用国家权力进行犯罪，妨害了国家权力的正常运作，其社会危害性当然大于某个私企职员的职务之便犯罪所造成的损害。二者的区别不是保护财产的性质不同，而是所利用职务的性质不同。因此，将国有垄断型控股企业中的所有从事经营、管理的高层管理人员按国家工作人员论，不违背“相同法益同等保护”的现代刑法理念，也不违背市场经济的原则。另一方面，在垄断型国有控股企业中的高层管理人员从事的经营、管理等行为也具有公务的性质。判断国家工作人员本质的唯一依据，在于是否依法从事公务。2003年11月13日最高人民法院印发的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》中对“公务”是这样解释的：“公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。”国有公司、企业从事经营、管理、监督的人员属于从事公务的人员，以国家工作人员论，正是因为他们的职务行为涉及到公共利益，是一种公共事务的管理，而不仅是一个企业的经营行为。同样，垄断型国有控股企业的性质决定了它的运营具有公共事务性，这种企业中的管理人员极有可能利用其垄断性实施犯罪，而这种垄断性是国家和公众赋予的，该企业管理人员履行职务的廉洁性理应对国家和公众负责，所以他们应当以国家工作人员论。

公共事业管理出路第8篇

[关键词]公路建设；事业单位；内部控制

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2015.20.093

1 引 言

交通建设是国家经济健康发展的基础，是实现“国强民富”的必要条件，属于国家垄断行业，我国于改革开放初期就提出“要致富，先修路”的口号。自新中国成立以来，我国公路建设得到了跨越式发展：1949年，我国公路里程仅有8.08万公里，到2013年，中国公路里程已达435.62万公里，60多年来中国公路里程增长了近54倍。[ZW（]数据来源：http：///[ZW）]然而，随着经济的发展，我国公路建设单位面临的经济环境发生了巨大变化，公路建设施工难度、技术水平以及资金管理要求等方面，都对建设单位的管理制度提出了更高的要求。纵观我国公路建设历程，公路建设资金需求量较大、施工项目建设周期长，不少公路采用举债建设、收费还款的经营模式，这就要求公路建设事业单位应加强对资金等方面的风险管理，对公路建设事业单位的内部管理控制制度提出了更高的要求。

纵览国内外事业单位内部控制制度建设，有些国家针对事业单位的特殊性，专门颁布了事业单位内部控制规章制度；而国内这方面相对比较落后，事业单位多是根据企业内部控制制度建立单位内部控制制度，有些单位甚至只是在组织形式上制定了内部控制制度，实际应用中并没有切实遵循。为了促进公路建设事业单位健康发展，也为了进一步提高公路建设单位的财务管理水平和公路建设项目管理水平，公路建设事业单位应该重视事业单位内部控制制度建设，提高公路建设事业单位内部控制管理水平。

2 公路建设事业单位内部控制存在的问题

2.1 内部控制意识不强

公路建设事业单位长久以来把工作的重点放在公路建设等技术性工作上，对单位内部管理制度尤其是内部控制制度的重视度不够。公路建设事业单位往往把项目建设周期、项目建设质量、项目建设成本等指标作为衡量单位业绩的标准，单位内部多是懂技术的专家型领导，对财务制度方面关注度不足。另外，由于受传统观念、专业素质的影响，公路建设事业单位往往更注重于审计等事后监督手段，而对内部控制建设与执行重视相对不足，即使是设置了完善的内部控制制度，也会由于这种思想观念的落后，而得不到有效贯彻，或者由于僵化的事业单位制度而不能适应单位的发展环境。

2.2 内部控制活动存在薄弱环节

内部控制活动包括：事前内部控制活动、事中内部控制活动和事后内部控制活动，公路建设事业单位内部控制多是重视对建设项目的事后监督控制，而忽视对建设项目的事前控制和事中监督。在对建设项目的事前控制上，建设单位通过招投标制度过多的关注施工单位的投标价格，对施工单位的施工资质以及项目计划书等方面缺乏有效论证分析。在对建设项目的事中监督上，财务人员的整体参与度不高，不能很好地对施工单位资金的使用情况进行监督，同时监督过程中很少与事前预算相比较，通过预算对公路建设进行有效控制。由于各种原因有时施工单位会在施工过程中提出工程价格、数量变更的要求，公路建设单位对变更的工程往往缺乏有效管理，从而会提高公路建设的成本。公路建设事业单位在公路建设项目完成后，一般会解散该公路建设管理部门，所以对公路建设项目的事后控制仍然需要进一步加强。

2.3 内部审计机构设置不合理，内部审计监督职能被忽视

内部审计是企业风险管理和控制三道防线中最后一道防线，公路建设事业单位的垄断性、建设项目重大性等特征，要求公路建设事业单位应该发挥内部审计的积极作用，但是公路建设事业单位内部审计的职能往往被单位管理层所忽视。

公路建设单位内部审计监督职能被忽视的另外一个表现是，事业单位多是把内部审计部门的设置当作一种门面来对待，当作应付上级单位检查工作的一种手段，但内部审计部门的作用并没得到真实发挥，内部审计部门形同虚设。

另外，内部审计机构设置不合理也是影响内部审计监督职能发挥的重要因素。一是机构设置不合理。公路建设单位中，内部审计部门大多设置在单位财务部门下，或与纪检部门合署办公，且多由分管领导主管，鲜有由单位负责人直接主管，内部审计部门的独立性不强，很少独立的对单位建设资金的使用进行稽核审计。二是人员配备不合理。从目前看，大多单位内部审计人员配备不足，内部审计人员多由财务人员兼任，使得财务人员既当运动员，又当裁判员，既影响了内部审计评价的客观性、公正性，也给内部审计监督职能的发挥造成了困扰。

2.4 缺乏有效的信息沟通共享平台

充分可靠的财务和会计信息是单位内部控制的前提条件，只有完善的信息沟通渠道，才能发现内部控制存在的问题，才能制定并有效贯彻内部控制制度，才能把内部控制措施的实施效果进行及时反馈，并及时修正动态调整适应本单位的内部控制制度。公路建设事业单位信息化建设比较落后，公路建设事业单位系统也缺乏相应的资源共享平台。通过公路建设单位信息沟通平台的建设，单位就可以及时了解施工单位的信息状况，及时知晓相关公路建设单位的建设成本和具体管理措施，这样不仅本单位内部信息得到及时传递，而且还可以和同行业公路建设状况进行比较，达到动态控制公路建设项目的目的。

3 提高公路建设事业单位内部控制水平的对策

3.1 塑造积极的内部控制环境

控制环境是内部控制活动最基本的一个要素，控制环境为内部控制制度作用的发挥提供了良好的环境氛围。塑造积极的内部控制环境，首先，要完善公路建设事业单位内部控制组织结构，实现管理层、治理层和监管层的分权制衡机制，建设项目单位和审批项目单位职责要分离，项目建议书和项目评估以及项目可行性分析工作分离，建设项目的预算、核算、进度审核以及竣工验收、竣工审计工作相分离。其次，要提高公路建设事业单位内部控制人员的职业素质，由于事业单位财务和审计人员普遍面临着人员老化、专业素质有待提高等问题，所以有必要定期和不定期对公路建设事业单位审计人员进行培训，及时更新内部控制制度方面最新知识，以保证公路建设事业单位具有良好的胜任能力。最后，塑造良好的内部控制环境离不开单位管理层的大力支持，所以要让领导层转变传统观念，重视内部控制制度作用的发挥，提高领导层的责任意识，狠抓公路建设项目的质量，严格管控公路建设项目中贪污、受贿等不正之风。

3.2 加强对内部控制活动的有效控制

内部控制活动是内部控制框架中的核心要素，提高单位内部控制水平需要加强对内部控制活动的有效控制。第一，公路建设单位在项目施工前应详细审查项目建议书，组织专业人员对项目技术和经济上的可行性进行分析和论证，以保证施工项目质量和项目投资额的合理性。第二，公路建设单位应对项目可行性报告设计单位的资质进行审查，并分派不同的人员对可行性报告的内容、报告的制定及可靠性进行审核，其次在公路项目建设前还应制定可控的项目预算，并在项目施工过程分析项目开支和预算的差异，适时的对项目进行控制。第三，在公路建设项目的施工过程中应按照国家队事业单位施工项目的法律法规，实行严格的招投标管理，在保证项目质量的同时，严格控制项目的施工成本。最后，针对公路建设项目金额巨大的特点，公路建设单位在公路建设项目施工过程中，要加强对资金的监管，建立三方资金监管制度，即通过项目管理单位、施工方、银行三方签订资金监管协议，明确各方职责、义务，对施工单位和监理单位资金的收、付、转进行实时监督和管理。

3.3 建设和充分发挥网络化信息共享平台的作用

建立和充分发挥公路建设单位网络化信息共享平台的作用，可以使单位财务、项目控制和项目管理等方面信息在网络内进行有效传递，使单位内部控制部门获得充分的信息对单位的财务等状况进行有效监督。建设网络化信息共享平台：首先，单位内部需要完善内部信息沟通渠道，保证内部控制所需的信息在网络化平台内部自由流通。单位内部员工可以向上级单位领导无障碍的传递信息，内部控制部门也可以自由的向下级单位了解所需要的信息。其次，公路建设事业单位内部部门之间也应加强信息沟通与共享，审计部门、财务部门、工程建设部门和工程监督部门之间的有效信息沟通，可以制约各个部门的权利，提高单位内部管理效率和效益。再次，公路建设单位还应加强与单位外部相关利益者的沟通，包括和上级主管部门、现场施工单位、监理单位和银行等方面，通过各方在信息平台上的信息共享，使公路建设项目的风险降到最低。最后，要保证信息共享平台的正常运转，充分发挥信息共享平台在内部控制中的作用。一是平台内各单位既要切实履行信息共享的义务，又能有获得所需信息的自由和权限；二是平台内各单位要加强信息的管理，保证信息的及时性和有用性。

3.4 发挥内部审计的积极作用

内部审计是单位内部控制的最后一道防线，要提高单位内部控制水平，必须要建立独立的内部审计部门，发挥内部审计的积极作用。第一，要保证机构和人员的独立性。独立是内部审计的灵魂，各单位应当建立独立的内部审计机构，配置专职的内部审计工作人员，保证内部审计机构可以独立的开展工作，独立的出具审计报告，独立的向上级领导反映情况。第二，提高内部审计部门整体人员的职业素质水平。一是加强现有内部审计人员的理论知识和操作技能培训，组织学习最新的内部控制框架理论和实务案例，提高审计人员的知识水平和专业技能。二是根据需要和可能，从社会或者高校招聘一些具有注册内部审计师执业资格的人才，充实单位内部审计部门。第三，引入中介服务机构参与内部审计工作，以改善单位内部审计力量不足的现状，提升内部审计工作质量。第四，为了提高公路建设单位整体人员的关系管理和内部控制意思，改善内部控制环境，可以在事业单位内部实行内部控制自我评估（CSA），让单位职工参与到内部控制制度的完善中来。

公共事业管理出路第9篇

关键词：公有公共设施 国家赔偿 公共服务

近几年来，随着我国政府公共服务职能的增强，出现了不少公有公共设施致害的赔偿案件，如重庆湛江彩虹桥坍塌事件、南京机场高速公路管理瑕疵案及郑州公益广告牌砸伤行人等等。[1]法院在审理此类案件过程中，对其属于民事赔偿还是行政赔偿一直难以断定，有按照民事赔偿判决的，也有按照行政赔偿判决的。这一问题在各界引起了广泛重视和争议，学者们的见解也存在较大差异，马怀德教授曾就此专门撰文论述其行政赔偿性质，南京大学法学院的宗延军教授和政法大学生院的吴华则均认为此类赔偿应属民事赔偿。本文认为此类案件应属行政赔偿，并应将其纳入国家赔偿范围之内。

一、我国有关公有公共设施致害赔偿的现状

对公有公共设施概念，不同学者有不同的见解，的施茂林先生认为，公有公共设施，系指行政主体基于公众共同之利益与需要，为增进人民福利，而提供与公众使用之各类有体物或物之设备，如道路、公园、广场、航空站、车站、停车场、学校、市场、港埠、休憩游乐设备、消防、医疗卫生设施及邮政、电信、自来水等公共设施。[2]而另一位台湾学者叶百修先生认为，公有公共设施是指国家因公行政目的，提供予公众或公务使用，而属其所有或管有之一切有体物或物之设备。[3]马怀德教授则认为，公有公共设施指由行政机关或其特许的公务法人设置或管理，供公众使用的设施，包括公路、铁路、桥梁、港埠码头、堤防、下水道、车站、机场、自来水厂、煤气供应站等。[4]还有学者认为，公有公共设施又称公共营造物，指道路、河川、港埠、自来水、下水道、机关办公处所、公共场所等。[5]综合以上观点，笔者认为，公有公共设施概念可分广义与狭义两种。从广义上讲，指因公共利益的目的，被行政机关设置管理的所有人工物、物及曾施以人工的自然加工物。包括道路、河川、桥梁、港埠、公园、广场、学校、公用电话亭、广告牌、车站、加油站……等。从狭义上讲，指行政机关为公益目的而专门设置并管理的设施，仅包括自来水、道路、排水系统、电力设备、广场、停车场、电信设备等。“设施”一词，从字面上理解就是人为的工作物、设置物、有体物。所以狭义的公有公共设施就不包括自然物。然而法律是以保护权利为目的的，从这一价值取向来看，笔者认为广义的公有公共设施概念较为恰当，有利于保护公民的权利。

根据我国《国家赔偿法》的规定，我国国家赔偿的范围不包括公有公共设施致害。在现实生活中，凡是因公有公共设施的设置或管理不善造成公民人身或财产受损的情况，如某自来水塔因长期缺乏维修，致使其突然倒塌，周围邻居被砸伤，家具物品乃至居住房屋也被砸坏的，此类损害的赔偿责任，在《民法通则》中有相关规定。如《民法通则》第一百二十五条规定：“在公共场所、道旁或者通道上挖坑、修缮安装地下设施等，没有放置明显标志和采取安全措施造成他人损害的，施工人应承担民事责任。”该法第一百二十六条亦规定：“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成损害的，他的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。”显然，根据法律条文的规定，应由“施工人”、“所有人”、“管理人”，而不是国家独立承担赔偿责任。

当时立法机关的考虑是，公有公共设施因设置、管理欠缺发生的赔偿问题不属违反行使职权的问题，不纳入国家赔偿范围，受害人可以依照民法通则有关规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。[1]同时，有学者认为，从我国的经济制度来，我国是社会主义国家，公有制经济是我国社会主义经济制度的基础，国有经济则是国民经济中的主导力量。在我国，几乎一切事关国计民生的大、中型工矿企业、铁路、邮电、桥梁、堤坝、水电站等设施，都属国家所有。如果把这一类设施的致人损害责任也列入国家赔偿范畴，将会使国家赔偿的范围扩展至整个国有经济领域，这既非国库财力所及，也违背了国家赔偿法最初的立法旨意。[2]所以，应将公有公共设施致害赔偿纳入民事赔偿范畴，适用民事诉讼程序解决。

二、将公有公共设施致害赔偿纳入我国赔偿法的理由和现实可能

（一）将公有公共设施致害赔偿纳入我国赔偿法的理由

首先，随着社会的发展，我国的国情已经发生了变化，上述论点有其的局限性。国家赔偿法的确体现了对公权力的监督和规范，但随着现代行政从权力行政转向服务行政（给付行政），行政活动呈现出多样性和复杂性，不仅包括行使权力的行政行为，如行政处罚、行政许可，也包括提供服务的行为和行政事实行为，如公有公共设施的设置和维护，提供煤气、水、电等。而且，在现代社会，公民仅靠自力无法生存，不得不越来越多地依靠国家、社会和行政机关提供基本生存的需要。国家为保障人民福利，有义务提供公共服务，公民有权利用公有公共设施以及从政府得到福利给付。[1]所以，如行政机关疏于履行此种义务或未尽合理照顾义务，就构成不作为违法，由此给公民造成的损害，国家应承担赔偿责任。可见，国家赔偿责任不应仅限于权力行为，也应包括非权力行为，不应仅指作为违法，也应涵盖不作为违法。而且，“违法”也不应局限于严格意义上的违反法规，而应包括行为客观上缺乏正当性，即违反职务上的义务，滥用行政权，违反信赖保护，消极不作为等。所以国家不仅要对违法行使公权力造成的损害负责赔偿，也要对公有公共设施设置、管理未尽到安全注意义务而造成的损害负责赔偿。[2]另外，如果注意现代国家在行使国家权力之外还提供大量公共服务的事实，将公有公共设施因设置、管理欠缺的侵权纳入国家赔偿范围，还能够全面反映现代国家的职能和公私的分界。

其次，这些观点将民事侵权责任与国家责任混为一谈，并未真正体现出公有公共设施致害赔偿的性质。从公有公共设施的定义上看，凡是国家或公法人为特定的目的所提供设置的有体物或物之设备都属公有公共设施，包括文教设施、铁路设施、道路设施、医药卫生设施、港埠设施、游乐运动设施等等，其范围要比《民法通则》第一百二十五条和第一百二十六条规定的范围广泛。并且，公有公共设施设置、管理者与利用者之间不是平等民事法律关系，只是公有公共设施利用关系。例如我国公路法规定了公路管理机构可以由主管部门决定行使公路行政管理职责，对出现损坏、污染路面，管理畅通的单位和个人有权进行管理，有权检查、制止各种侵占、损坏公路、公路用地、公路附属设施及其他违反公路法的行为。[1]可见，公路管理机构是法律授权的组织，是行使行政管理职责的行政主体，在行驶公路管理和养护职责时，与利用者之间形成的只能是行政法律关系，而不是民事法律关系，不能适用民法中关于民事侵权责任的规定。同时，对公有公共设施利用者收费也不能证明利用者与设置管理者之间是民事合同关系。一般而言，这种收费不是营利性的，而是一种维护费，价格上以设置、管理成本为标准，目的上是为了养护、修缮公有公共设施，所以，利用者与设置、管理者之间不是以对价为基础的民事合同关系，公有公共设施致害也就不能适用民法通则中的等价有偿、过错责任原则。

最后，设置、管理公有公共设施的行政机关或特许法人、企、事业单位不应承担最终的赔偿责任，它们只能作为赔偿义务机关。因为设置、管理公有公共设施在当今已经成为给付行政时代国家的义务，但国家不可能也没有必要亲自管理所有公有公共设施，很多设施多以公务特许的形式或以行政合同、行政委托的方式交由具备资格和能力的企业、事业单位或其他组织管理、维护。所以，在公有公共设施的法律关系中存在三方当事人：所有者（国家或其他依法拥有所有权的主体）、维护者（行政机关或其特许的或法律授权的企业、事业单位、其他组织）、利用者（公民、法人），前两者之间是行政特许或行政合同、行政委托关系，公民与设置管理者之间是利用关系。公有公共设施并不能因设置、管理者的性质而改变其自身性质，由此产生的赔偿责任不应由设置、管理者承担，因为设置、管理者只是被委托者，由国家选任、受国家监督而实施行为，故它们只能作为赔偿义务机关，最终的赔偿责任应由所有者及义务负担者承担。如果将所有赔偿责任都推给这些非营利性的企业、事业单位，将会使其背上沉重的经济负担，而且使这类高风险部门、危险职业承担比其他部门更多的责任、这对它们也是不公平的。同时，如果赔偿责任由国家行政机关代表国家承担，也可以督促国家行政机关及其工作人员精心设置或管理公有公共设施，减少和避免因管理人员的失职渎职、消极不作为造成的公有公共设施致害事件。

（二）将其纳入我国赔偿法的现实可能性

由上述论述可以看出，从现代行政的实质，公有公共设施的性质以及公有公共设施设置、管理者的法律地位等三方面，我国都应将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿法。这些虽然都是从上而言，但我国目前的国情也决定了现实中有必要将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿法范围。

首先，我国的经济制度在这十年中发生了巨大的变化。我国的国家赔偿法制定于1994年，当时在我国国有经济遍布经济领域，公有公共设施多由这些国有企业负责设置、管理。并且，由于当时公有公共设施的经营管理体制仍处在改革过程中，立法者考虑，如将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围将会给国家造成沉重的经济负担。但是，通过1999年宪法的修改，我们可以看出，现在经济领域中，私营经济也占据了重要的位置，有许多公共设施开始由私营企业设置、管理，变成“私有公共设施”，例如，房地产商在楼盘中间的空地上设置的锻炼器材，就属此类。这样公有公共设施的范围比过去缩小了许多，并且随着经济的发展，国家也已经有了负担赔偿的能力。同时，我国的国有企业正在进行改组改造，摆脱困境。将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿范围后，也减轻了他们的负担，便于国有企业轻装上阵，迅速完成改革，走出困境。

其次，最大限度保护公民权利成为法治的目标，也成为各种立法的目标，包括国家赔偿制度，也经历了从“国王不能为非”的主权豁免到“无恶即无过，或无过即无责”的附条件之国家责任再到国家有责任及无过错的危险责任的演进。[1]这一过程充分体现了对公民权利的日益确实和周全的保护。国家赔偿法作为人权保障法当然应当全面、完善地保护公民权益，充分实现“有权利，必有救济，有损害，即应赔偿”的精神，将公有公共设施致害纳入其中已是世界各国的通行做法和发展趋势，我国也不应例外。这样也能更加有利于保护公民权益，如果将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围并确立无过错责任或危险责任原则，那么被告不能主张无过错而免除赔偿责任，只要存在违法侵权事实，就必须承担责任。这对公有公共设施受害者获得赔偿极为有利，尤其是对于豆腐渣工程的受害者，例如四川彩虹桥坍塌案的死难者都应有权要求并获得国家赔偿。除了举证责任方面有利于原告外，同时将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围还有利于原告获得实际的赔偿，如果适用民法通则，向设置管理者索赔，很可能因设置管理者财力有限而使赔偿判决成为一纸空文，但国家赔偿的经费由国库列支，这一强大的后盾使公民的损害赔偿权落到实处。

最后，由于公有公共设施涉及到公民生活的方方面面，公民对其需求日益增多，导致由于公有公共设施设置管理上的瑕疵侵害公民权利的现象也日益增多。在实践中也存在许多不足之处，例如，赔偿范围过窄、赔偿数额偏低等。这些现象已经引起各界的广泛重视，可见将公有公共设施纳入国家赔偿的范围是非常必要的。

三、公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿在适用上应注意的

，世界各国国家赔偿法的赔偿范围不完全相同，归纳起来主要有三种：一种是国家对国家作用下的一切行为，均负责赔偿，包括非权力作用的公行政行为和私行为。这类国家主要有法国等；一种是国家对私经济行为之外的一切公行政行为负责赔偿，即不仅包括行使国家统治权的行为，也包括诸如公共设施管理、国立学校内部管理等非权力的公行政行为，但不包括私经济行为，如日本、韩国等；还有一种是国家只对限于国家基于统治权的优越地位而发生作用的行为负责赔偿，不包括公行政行为和私经济行为。我国《国家赔偿法》的赔偿范围仅对职权行为予以赔偿，不包括公行政行为和私经济行为。那么，如果将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿，我国应采取上述第二种方式，即日、韩所采取的方式，将私经济行为排除在外。这样可以适当减轻国家的财政负担，但是在实际适用时还应注意下列问题。

（一）关于区别公有公共设施的国家赔偿责任与公用的民事责任的问题

并不是所有公有公共设施致害均由国家依照国家赔偿法承担公法责任，对于由特别法规定的公用企业造成的损害应依特别法或民法解决，国家不负担赔偿责任。[1]例如，《铁路法》第58条规定，因铁路行车事故及其他铁路运营事故造成人身伤亡的，铁路运输企业应当承担赔偿责任。《邮政法》第五章规定由邮政企业或分支机构按照规定承担赔偿或补偿责任。要确定公有公共设施致害应为国家责任还是民事责任的重要标准应是关系的性质以及如何更周全地保护公民的权益。也就是说，国家责任与民事责任的划分，应区别公民对公有公共设施利用的两种形式。第一种是直接利用，如公民在公路、桥梁上行走。直接利用者与设置管理者之间无合同关系。另一种是间接利用，如公民乘汽车，此时，公民首先与客运公司形成运输合同关系，如果因为汽车或客运公司自身的原因，损害公民利益时，由客运公司承担违约责任或民事侵权责任，其次，公民还有对公路、铁路的利用关系，如果因为铁路维修、养护问题使公有公共设施未达到安全运营标准，发生车祸，公民因此遭受损失时，则为设置、管理者未尽安全义务，应由管理部门作为赔偿义务机关履行国家赔偿的义务。

（二）关于公有公共设施设置或管理瑕疵致害的免责事由问题

目前，免责事由主要有预算不足和不可抗力两种。但对预算不足是否能作为免责事由仍存在争议。学术界有肯定说与否定说等两种不同见解。肯定说从对国家投资建设的财力，的程度以及因素的综合考虑，认为预算不足，可以作为国家的免责事由。否定说主要基于“国家赔偿法”的立法精神及公有公共设施设置或管理欠缺的判断标准，认为凡公有公共设施欠缺通常所应有的安全性时即属有欠缺，国家均应负赔偿责任，预算不足不得作为国家免责事由。[1] 预算多少，是国家内部编列的问题，属行为范畴，如以未列预算的立法措施违法为由请求救济，实际上不属法院裁判范围，也就不能依据国家赔偿法第二条提起诉讼。并且，公有公共设施的瑕疵是客观存在的事实，因其导致公民发生损害，如都以国家预算不足为由要求免责，就不利于对公民权益的保障，所以笔者赞同否定说。对不可抗力造成的公有公共设施致害案件，各国均认为国家可以不承担责任。但何谓不可抗力以及不可抗力的判断基准却各不相同。综合而言，所谓不可抗力，系指与公有公共设施本身无关的外在自然力（如：自然死亡、暴风雨、地震、雷击等）或第三人的行为（如：交通事故）引起事故的发生，已超越人类能力的界限，为人类的知识经验所无法避免，也无法防止损害的发生的状况。公有公共设施设置或管理的欠缺是否因不可抗力所致，并无客观外力作为判断标准，只能以设施设置或管理人的主观注意能力及注意范围为准，换而言之，是否构成不可抗力的原因，并没有一成不变的标准，应根据具体情况、背景与技术水准等因素作出判断。但是，国家主张不可抗力要求免责的，必须以该公有公共设施具备通常所应有的安全性为前提。例如，公有公共设施已经具备通常应有的安全性时，而因雷击或事故发生前第三人破坏避雷针的接地线，发生设置或管理上的欠缺，就可以认为是不可抗力；反之，该公有公共设施在设置时避雷针就不完整，或因疏于管理导致其不完整，纵然因为雷击发生事故，也不能认为是不可抗力。所以，是否属于不可抗力，应以事故发生当时，公有公共设施是否具备通常要求的安全性为判断标准之一。

（三）关于未设置公有公共设施的国家赔偿责任问题

将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿后，如果公民以国家应设置公有公共设施而未设置造成损害为由提起国家赔偿，法院应否受理，值得探讨。例如，山区要道经常山崩发生落石，公民驾车经过时，遇见落石崩土，将其轿车击毁，公民能否以国家未设置防护措施为由，要求国家赔偿。笔者认为，讨论这一问题要从法条所称的“设置”的意义入手。一般各国法律规定的公有公共设施致害的国家赔偿责任均指，公有公共设施因设置或管理有欠缺，侵害公民生命、身体、财产而言，依字面解释，所谓“因设置有欠缺”，是指设置最初就有不完整的缺陷，而原始欠缺该设施应有的通常安全性，使设施有危险性而存在瑕疵。所以这里的“因设置”应该指已经有设置而言，尚未设置、未予设置、未有设置、不设置都不包括在内。[1]这也因政府施政范围广泛，不可能在任何地点设置所有设施，也没有哪个政府拥有如此庞大的财力可以支付。而“管理的欠缺”，是指设置之后，因保管不善或欠缺注意，致公共设施欠缺通常安全性，具有危险性存在而言。由于管理作用甚广，不仅指动用人员维护、看管、照顾、驻守，还包括改良、维持、修缮等行为，这些改良行为，往往涉及加设、增建某种材料、器具等情形，例如篮球架腐朽，予以更新；桥梁凹陷，予以修补。所以管理行为中，经常包括设置的情况，在感觉上容易让人误认为未设置公有公共设施也涉及国家赔偿责任。为了使涉及加设、增补、修建等管理行为与设置相互区别，笔者认为应分下列三种情况进行。第一，道路、桥梁等各类公共设施，如是建立、建造新的主要设备、基础结构或主要工程等，并设置照明、安全等设备，已具备设施形态的，均属设置之类。第二，公共设施已设置后，如为加强设施的安全性、稳定性、坚固性、实用性，所设置的排水、通风、卫生、照明等设备，不论是辅助或附属设备，均属管理的作用，不能认为是设备问题。第三，如公共设施已经腐朽破损，对其给与更新、改建、重造时，则为设置，不属管理作用。

综上所述，无论是上还是在司法实践中，公有公共设施致害赔偿应属行政赔偿，应由国家承担赔偿责任。因此，应完善国家赔偿法，将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围，并在赔偿额的标准、归责原则等方面作相应修改，尽快使公民的合法权益得到切实保障，以填补目前我国国家赔偿法领域的这一空白。 ：

[1]翁岳生编：《行政法2000》（下册）法制出版社，2002年版。

[2]何孝元著：《损害赔偿之》，商务印书馆，1958年11月版。

[3]曹兢辉著：《国家赔偿立法原理研究》，三民书局，1986年版。

[4]陈新民著：《公法学札记》，三民书局，1995年版。

[5]肖峋著：《中华人民共和国国家赔偿法的理论与实用指南》，中国民主法制出版社，1994 年7月版。

[6]金立琪、彭万林、朱思东著：《国家赔偿法原理》，中国广播电视出版社，1990年版。

[7]刘清景、施茂林、吴义雄等著：《国家赔偿法》，世一书局，1970年版。

[8]廖义男著：《国家赔偿法》，著者自任发行，1998年版。