时间：2023-08-04 16:59:42
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关键词：家事立法；价值取向；社会类型；社会结构；
作者简介：熊金才，男，汕头大学地方政府研究所研究员，汕头大学法学院教授，法学博士，主要研究方向为民商法与社会保障法。
人类婚姻家庭制度的发展史整体上看是从单一向多元、从义务本位向权利本位、从身份向契约、由非我向本我的演变历程，实质上是婚姻当事人的个人价值逐步为社会接纳和法律认可的过程。这一过程历经数千年，期间虽有波折，但总体发展趋势清晰而明确。相较传统婚姻家庭制度对婚姻当事人个人权利与自由的伦理道德桎梏和宗教禁忌，当代婚姻家庭法律制度的多元立法价值取向推崇婚姻自由、夫妻别体、性别平等彰显自由、平等和人权精神。未婚同居、同性结合等非典型婚姻形态的合法化彰显婚姻伦理自由化，以及婚姻家庭法律制度对个人生活方式选择权的认可。单亲家庭、丁克家庭、同性结合家庭等家庭结构的多元化既是婚姻自由原则的具体体现，也是婚姻伦理、家庭功能、家庭观念、生育观念和养老观念等实质性变迁的标志。配偶隐私权、配偶性自主权、配偶生育权等配偶自由性人格权的扩张以法律规范的形式对个人自由与人格独立予以确认。夫妻财产约定、夫妻分别财产制、夫妻混合财产制、夫妻特别财产制以及婚前财产协议等改变了传统婚姻家庭法律制度单一的法定财产制形式，体现了夫妻一体到夫妻别体的演变和夫妻人身关系弱化的发展趋势。离婚经济补偿、离婚损害赔偿、离婚经济帮助等离婚救济制度的建立和健全不断为夫妻个人生活方式选择的冲突寻求平衡机制，实现自由与秩序、权利与义务的协同，最终达成个人与社会全面发展之法律目的价值。从法社会学的角度看，当代婚姻家庭法律制度立法价值取向的多元化具有深刻的政治、经济、文化和社会基础，是社会类型演进、社会结构分化以及文化多元化等的产物。
一、社会类型演进与婚姻家庭法立法价值取向的多元化
婚姻家庭法立法价值取向的单一或多元受政治结构、社会结构、经济结构和家庭结构等诸多因素的影响，是自然律与社会律共同作用的结果，存在传统与现代、工业化国家和非工业化国家以及单一文化和多元文化间的差异。在以自然经济为主导的传统机械团结型社会里1，生产力低下，城市化程度低，人口流动小，家庭、家族以及一定地理区域内人们的相互依存度高，婚姻家庭关系主要靠伦理、道德、宗教和习俗等非法律控制手段予以规范。在这种封闭的农耕经济社会里，人们认识自然和改造自然的能力低，结婚生育，壮大家庭、家族势力是应对人与人、人与自然关系的双重需要。婚姻家庭制度的价值取向单一而明确，即：规范性秩序，繁衍人口，维系代际互助和社会可持续发展对人口的需求。因此，结婚、离婚、生育以及夫妻财产归属等均由不得婚姻当事人的意思自治，婚姻当事人的个人权利让位于家庭利益、家族利益和国家利益，个人价值不被尊重。
从婚姻的缔结以及婚姻与生育的关系看，是否结婚、何时结婚、与谁结婚、如何结婚以及婚后是否生育等均由不得当事人的自主选择。古希腊、古罗马、中世纪的欧洲各国、古代中国以及伊斯兰教国家等均有早婚早育和鼓励生育的政策。“上以事宗庙，下以继后世”既是传统中国婚姻目的之阐释，也是对婚姻当事人的伦理道德束缚。何时结婚受鼓励婚育和处罚晚婚政策的规范，如春秋战国时期实行的“丈夫二十而室，女子十五而嫁”，“女子十七不嫁，其父母有罪”，西汉实行的“民女子年十五以上至三十不嫁，五算”的政策等。[1]婚姻对象的选择需遵从“同姓不婚”、“父母之命，媒妁之言”。直系尊亲属，尤其是男性直系尊亲属，有绝对的主婚权，不容子女违抗。在古罗马，订婚同样出于父命。女方对其父所选择之人，非人格减等或品行恶劣，不得抗拒。传统中国婚姻缔结须遵循“六礼”程序，即：纳彩、问名、纳吉、纳徵、请期、亲迎。[2]43罗马法则规定了共食婚、买卖婚和时效婚。从婚姻与生育的关系看，传统婚姻家庭制度中婚姻与生育互为一体，不可分离。[3]一方面，婚外生育与性伦理相背离，受到法律与非法律控制的双重制约；另一方面，婚后不育被视为对婚姻、家庭和家族义务的违背，因此传统中国有“不孝有三，无后为大”之说，传统婚姻家庭制度有“七出”之“无子”休妻之规。
在夫妻人身与财产关系方面，无论东方还是西方，传统婚姻家庭制度中夫妻地位整体上是不平等的，妻在人身与财产方面均处于附属地位。中国传统礼法视夫妻为一体，妻附属于夫，无独立人格，亦无财产所有权和财产继承权。寡妻寡妾虽可承父份或子份得部分遗产，但须选择昭穆相当的同宗之人立为嗣子，遗产当归嗣子所有。个别不立嗣者，也只能作为“养老之资”，不得变卖，改嫁时更不能带走。财产作为一个家族得以生存、繁盛的根本，其“外流”受到严格限制。传统中国一夫一妻多妾制的目的之一是为了确保家族的延续，保证有一定数量的合法继承人，即为了“上以事宗庙，下以继后世”这一婚姻根本目的而衍生的媵妾制度。罗马法的亲属制度中，妻子的家庭地位低下，其人身和财产均受夫支配。如夫对妻有惩戒权，妻的财产为夫的财产所吸收，即吸收财产制。[4]23在婚姻关系的解除方面，传统婚姻家庭制度均对婚姻解除施加严格的限制，如欧洲中世纪的寺院法禁止离婚以及传统中国婚姻家庭法律制度规定的休妻制度等。
始于18世纪中叶的工业革命带来经济制度和社会制度的根本性变革，推动人类社会由自然经济向商品经济、由传统农业社会向现代工业社会的转变。与工业化和商品经济相伴而生的城镇化以及社会分工、分层与分化等催生了多元文化和多元价值观，为婚姻家庭法律制度的多元化奠定了经济社会基础。工业革命在推进经济社会制度变革的同时，也促成了政治法律思想的巨变，其中包括以洛克和约翰·密尔为代表的自由主义法学的兴起。自由主义法学强调个人价值与自由，认为个人利益高于国家利益，国家的目的是保护个人的生命、自由和财产。[5]77-80自由资本主义时期西方自由主义法学等法学思潮的兴起与发展推动了民主政治的发展，并在一定程度上实现了个人权利的法律确认，为婚姻家庭法律制度实现由身份向契约、由义务本位向权利本位的转变以及婚姻家庭法立法价值取向的多元发展奠定了政治法律思想基础。
1804年的《法国民法典》确立了近代婚姻家庭制度的契约自由和夫妻平等原则，并对婚姻的缔结、婚姻效力、婚姻解除以及夫妻权利义务和父母子女关系等做出了具体规定。该法典废除了古婚姻家庭制度中妻对夫的人身依附关系，赋予成年男女(男25岁，女21岁)在一定条件下合意结婚的自由。其中有关夫妻忠实义务、互助义务、订立财产契约的权利以及协议离婚的权利等彰显了自由资本主义的自由、平等与人权精神。11896年的《德国民法典》在第四编“亲属法”中规定了夫妻财产关系，确立了夫妻分别财产制。该法典规定，夫妻双方的婚前财产和婚后取得的财产是双方当事人的个人财产，夫妻各方对其个人财产享有完全所有权，包括独立管理其财产的权利。《德国民法典》规定的夫妻分别财产制是对已婚妇女个人财产权利的法律确认，对提升已婚妇女的经济社会地位，实现夫妻平等具有重要的历史意义。2
进入现代社会，民主政治在愈益广泛的范围内得以弘扬，市场经济的主导地位进一步巩固，法律相对于非法律控制手段在调整社会关系中的优先性进一步确立，不同文化和价值观的相互影响更加明显，为婚姻家庭法立法价值取向的开放和多元创造了适宜的政治、经济和文化环境。整体看，以婚姻当事人个人权利为本位的立法价值取向在工业化国家已经确立。在那些处于转型过程中的国家里，婚姻当事人的个人价值也逐步获得法律认可。当前，我国婚姻家庭法的立法价值取向正在经历由传统至现代、由单一至多元的变迁，如确立了婚姻自由、夫妻平等原则，完善了夫妻财产所有权权能，建立了离婚救济制度，形成了家事纠纷多元解决机制的雏形等。但处于社会转型期的我国，现行婚姻家庭法律制度在文化传承和制度创新两个方面仍存在不足。从婚姻家庭制度的文化传承看，我国婚姻家庭文化传统中的一些精华不断流失，如兄友弟恭、夫义妻贤、代际互助等等。从制度创新的不足看，当下我国婚姻家庭法配偶自由性人格权规定的法律漏洞多，调整效果差；配偶财产权，尤其是女方财产权保障乏力；未成年子女权益，特别是社会转型过程中因制度不公衍生的弱势儿童群体的权益保障机制不完善。此外，国家监护制度以及家庭保障功能外移的社会对接机制等的缺失等使得我国婚姻家庭在由传统至现代转型过程中产生的诸多问题不能获得有效解决。
二、社会结构变迁与婚姻家庭法立法价值取向的多元化
社会结构指社会的分层、文化和控制等。[6]12-139社会结构随社会类型演进而处于动态变化中，与社会类型相得益彰。机械团结型社会自然经济状态下，社会分层少、文化单一，法律控制相较伦理、道德、宗教与习俗等非法律控制手段不具有优先性，因此婚姻家庭法的立法价值取向单一，法的数量相对也少。在市场经济主导的有机协作型社会，工业化和社会化大生产带来的城镇化、产业化、商业化和专业化使得社会分工日益细化，社会分层不断加剧，文化和价值观日渐多元。因为不同社会分层、不同文化和不同社会控制下的不同群体的政治话语权、经济状况和价值观念存在差异，对婚姻家庭、夫妻权利义务、父母子女关系等的认知不同，行为方式有别，出现了农民工的临时夫妻现象[7]，权势阶层的婚外家庭现象，中产阶层日渐普遍的不婚不育现象等。上述差异在丰富婚姻家庭内涵的同时，也推动了婚姻家庭法立法价值取向的多元化进程。
婚姻家庭法立法价值取向的单一或多元与特定社会分层的多少呈正态相关关系，即社会分层越多，其对婚姻家庭制度规范需求的差异性越大，立法的价值取向越多元。宏观看，不同社会类型的社会结构各异，社会分层多寡有别，婚姻家庭法立法价值取向的多元化进程不一。工业化国家的婚姻形态与家庭结构等要比非工业化国家更加多样化，因其社会分层更多，对法律的需求更大，立法价值取向也更加多元。微观看，同一国家或地区的不同群体因其享有的社会资源和法律保护差异对婚姻家庭法律制度的介入范围、方式和程度有别，这同样是社会分层的结果。以我国婚姻法规定的夫妻约定财产制为例，该制度在落后农村地区适用的比例远远低于经济较发达的城镇地区。计划生育政策调整效果的城乡差异在一定程度上也是社会分层差异作用的结果。
制度性社会分层与分化从不同的角度解释了为什么社会分层与分化能够催生婚姻家庭法立法价值取向的多元化。比如，我国长期以来实行的以农业反哺工业的双重二元经济制度和以户籍为标准的城乡分割的二元社会保障制度，扩大了城乡差距，加剧了社会分层与分化1，削弱了农村家庭以及家族的保障功能。[8]4由此衍生出的农村隔代家庭、离异家庭、临时家庭、留守老人、留守妇女、留守儿童、流动儿童、流浪儿童等一系列问题要求国家采取更加积极的态度构建家庭保障外移的社会对接机制，强化国家对制度性贫困以及社会弱势群体救助与福利供给的责任承担，以弥补制度性社会分化和减少制度不公产生的社会不平等，促成社会政策的社会整合和社会团结功能的实现。[9]2-11
文化的单一与多元是影响婚姻家庭法立法价值取向多元化进程的重要因素之一，因为法律的变化与文化成正比。2单一文化的封闭性形成对不同价值观的强有力排斥，制约了婚姻家庭法立法价值取向的多元发展。多元文化的兼容并蓄使多元价值互动并存，其在为不同价值观的人们选择个人生活方式提供了更多可能的同时，亦为婚姻家庭法立法价值取向的多元化创造了条件。以婚姻形态的多元化为例，不同文化以及不同文化中的不同群体对同性恋的态度不同并对同性婚姻合法化产生不同的影响。迄今为止，同性婚姻合法化是多元文化国家的实践，而在单一文化国家，尚无同性婚姻合法化的先例。3即便是在同一文化中，不同群体因受教育水平不同及价值观差异，其对同性婚姻合法化的态度也不同。如城市人、年轻人、受教育程度较高者支持同性婚姻合法化的比例高于乡里人、老年人和受教育程度较低者。在亲子鉴定、辅助生殖技术、配偶隐私权、配偶性自主权、配偶生育权等一系列富有当代人权内涵问题的认知方面，亦存在显著的文化差异并对相关立法的调整效果产生影响。
从社会控制与婚姻家庭法立法价值取向的互动关系看，婚姻家庭法律制度的多元化与非法律控制是反比例关系，即：当其他社会控制较少时，立法价值取向越多元；当其他社会控制较多时，立法价值取向越单一。4传统社会，婚姻家庭关系主要由非法律控制手段调整，如在中国奴隶制社会和封建社会，婚姻家庭关系主要由礼法调整；西方奴隶制社会和封建社会的婚姻家庭关系主要由习惯法和寺院法调整。近代社会，非法律控制在调整婚姻家庭关系中的地位虽有所减弱，但仍然占据重要地位。现代社会，社会类型的演进和社会结构的变迁促使法律与道德、法律与宗教趋向分离，宗教与道德对婚姻家庭关系的调整效果减弱。当前中国社会性伦理的自由化、婚姻形态的多样化、家庭结构的多元化、家中心理念的淡化以及夫妻人身关系的弱化等等发展趋势充分体现了伦理道德与习俗等非法律控制手段对婚姻家庭关系规范的式微。[10]
【关键词】社会组织 社会治理 法治
一、社会治理的基本理论
（一）社会治理的基本内涵
社会治理的基本内涵是对于社会服务及社会公共事务的管理、领导、决策与规制。我国学者俞可平认为，社会治理包括社会管理和社会自治两重基本形式。全球治理委员会对社会治理进行了较为权威的定义：“治理是各种机构或个人管理其共同事务多方面的总和，调解不同利益主体并相互合作实现目标的持续过程。既包括迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们为实现共同目标而达成的非正式的制度”
党的十八届三中全会提出了“改进社会治理方式”的要求，这些要求体现了我国对治理主体从依靠党委政府到协同社会各方面力量的多元化的要求，对治理对象从不同方面到不同层次利益的广泛化的要求，以及对治理手段多样化的要求，这是社会治理理念在中国的本土化和具体化。
（二）社会治理创新法治化
党的十八届三中全会提出了创新社会治理体制的目标，随后十八届四中全会又提出了推进多层次多领域依法治理的目标，对此可以进行如下的解读：社会治理模式的创新应该是在法治的框架内进行的，不可以逾越法律的范围。所谓社会治理创新法治化，也就是创新社会治理必须依照法律进行，社会治理必须纳入到法律的框架中来。法律应该保障社会治理创新，这样才能保证创新社会治理的权威性、合法性以及持续性。
二、社会治理创新法治化与社会组织的关系
自改革开放30多年以来，我国市场经济迅速发展，社会进入了高速转型时期，社会面临着前所未有的复杂情况。另一方面，随着社会的发展大众对公共事务有着越来越高的关注度与参与度，这是市场发展的必然结果，也是人的社会化的结果。随着社会形态的发展变化，过去高度集中和高度组织化的“政府统管一切”的社会管理模式越来越不适应社会的发展，因此创新社会治理模式已经势在必行。如何创新社会治理模式，我们可以从法治和社会组织两个方面入手破解。社会治理的创新，是在法治的前提下的创新，即社会治理创新法治化。要实现社会治理创新法治化，必须以社会组织作为突破点，在法律体系内，依法组建成立社会组织并鼓励其参加各类社会治理活动，以协调社会、市场与政府三者间的关系。
（一）社会组织是我国社会治理创新法治化的重要参与主体
由于我国现代化建设起步时间较晚，人口众多，所以政府仍然是目前最主要和最有力的社会治理主体。但是这也导致了我国政府职能的无限扩张，造成了政府部门机构臃肿，服务质量不高，社会治理效率低下等负面影响。反观社会组织，虽然不同的社会组织的作用和目标都各不相同，但是其建立和运作的最主要的目标就是弥补市场的失灵和政府的不足，许多公共事务如果可以通过社会组织来处理，往往能以更好地实现公共利益的最大化。
（二）发展社会组织是社会治理创新法治化本身的要求
十八届四中全会中明确提出了“推进多层次多领域依法治理”的目标，要求“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。”，并且强调了社会组织对于提高社会治理法治化水平具有重要作用。建立健全社会组织运作制度的要求表明发展社会组织本身就是提高社会治理法治化水平的必要条件，要实现社会治理的法治化，就必须将社会组织也纳入到法律的框架中。
无论是政府的社会治理还是社会的社会治理都是在法治的前提下进行的。建设有限政府不仅仅是出于发展社会组织和创新社会治理的要求，也是法治本身的要求；社会组织依法独立自主地发挥其社会治理的作用，既需要法律给予制度上的保障，也不得逾越出法治的围墙。
三、发展社会组织对社会治理创新法治化的意义
现代治理理论要求，实施有效的管理所需要的资源是分散在各中社会主体之中的，政府与社会组织以及其他各种社会力量应该是互相协作的关系，多方社会力量应该通过多种管理手段进行合作，共同履行社会治理的义务，唯有这样才能最大的实现公共利益的最大化。
就我国目前的现状而言，社会治理依然过分倚重政府的力量，并且存在政府对社会组织和社会治理理念有误的问题。有一些政府部门或行政官员对于社会组织和社会治理的认识存在偏差，依然存在着 “社会管理”和“大政府”的社会管理观念。社会管理强调的是以政府作为单一主体的管理行为，其运作的核心是政府权力，行政手段的运用具有明显的强制性，是一种自上而下的治理模式。而社会治理则区别于社会管理，社会治理的管理理念是服务与公正，它要求社会不同主体与力量之间协商合作，一方面要激活私营部门与公民社会的活力与自主性，一方面又要保证其对公众负责。
政府是传统管理体制中唯一提供公共服务和产品的主体，而社会治理模式下社会责任的主体应该是多元化的，包括政府、社会和公民，缺少了民众的参与和认同，社会组织就难以有效地参与到社会治理中。要实现社会治理创新法治化，离不开公民意识的培养。在国家权力向社会回归、还政于民的过程中，能否追求公共利益最大化、加强政府与公民对公共生活领域的合作管理，能否实现真正的善治，关键在于公民是否自愿合作并对社会治理模式产生自觉认同。社会组织发展的基础是公民精神，所以当民众意识到自己是社会不可或缺的一部分，公共利益与自己密切相关，自己有维护公共利益的责任，才会积极主动地参与到社会公共事务中来。公民意识是发展社会组织的必要条件，而社会组织则是培养公民意识的重要条件。发展社会组织可以为公民精神的培养提供土壤，限制政府权力的扩张，是实现我国社会治理创新法治化的必要条件。
参考文献：
[1]俞可平.更加重视社会自治[J].人民论坛，2011，（6）.
保障系统“双随机、一公开”抽查
工作计划的通知
各县、区人力资源社会保障局，各科室、局属各单位：
为持续深化“放管服”改革，优化营商环境，不断提高“双随机、一公开”监管科学化、规范化水平，根据省人社厅《关于印发2021年度全省人力资源社会保障系统“双随机、一公开”抽查工作计划的通知》（皖人社秘〔2021〕88号）和市商改联办《关于印发宿州市市场监管领域2021年度部门联合“双随机一公开”抽查工作计划的通知》（宿商改办字〔2021〕9号），市局研究制定了《2020年度全市人力资源社会保障系统“双随机、一公开”抽查工作计划》（以下简称《抽查计划》）。现印发给你们，请按要求抓好实施。
一、夯实完善“双随机、一公开”监管基础制度
各县、区人社部门要持续做好本辖区检查对象名录库和执法检查人员名录库（“两库”）精细化建设，将检查对象和执法检查人员分别按照行业类别、岗位资质等要素进行分类标注，并实行动态管理；要在实践中不断完善随机抽查工作指引和细则，提高监管的针对性和有效性。
局有关科室、局属单位要按照《抽查计划》要求，指导县、区人社部门做好省事中事后综合监管平台（以下简称“监管平台”）检查对象名录库和执法检查人员名录库（“两库”）完善工作，实行动态维护，确保精准监管。
二、规范制定年度抽查工作计划
各县、区人社部门要根据市局年度抽查计划，结合本地实际，研究制定本地区年度抽查工作计划，于4月30日前录入监管平台，在单位门户网站向社会公示，并报市局政策法规科备案。年度抽查工作计划原则上应覆盖随机抽查事项清单中所有监督检查事项。除抽查对象基数过少或有特殊规定外，原则上一般检查事项的抽查比例不高于5%,重点检查事项的抽查比例不设上限，对属地要求采取全覆盖式检查的事项，应在计划中予以明确。各县、区人社部门制定抽查计划时，要加强内部沟通配合，统筹各项抽查事项；要主动联系其他执法部门，加大联合抽查力度，实现“进一次门、查多项事”，防止重复检查。严格实行年度抽查工作计划管控，各县、区人社部门，局有关科室、局属有关单位自行组织对企业的执法检查，必须纳入年度抽查工作计划。年度抽查工作计划可以根据实际情况进行动态调整，需要临时增设、暂停延迟或者取消实施的抽查任务，要及时公开公告。
局属有关单位要按照年度抽查工作计划明确的责任分工，牵头指导各县、区人社部门组织实施年度抽查任务。对于省、市级统一发起的抽查任务，要提早谋划具体实施方案，有序做好建库、摇号、派发、上传、公示等工作。
三、规范制定部门联合抽查工作计划
各县、区人社部门要按照《抽查计划》要求，主动会同其他相关部门研究制定联合抽查年度工作计划，明确任务名称、联查部门、抽查事项、检查对象、实施主体、责任分工、抽查基数和比例及时间安排等内容。联合抽查可根据实际情况调整配合部门，增加《抽查计划》外的相关部门参与。鼓励县、区人社部门将未纳入部门联合抽查事项清单的事项，进一步整合到部门联合抽查范围内。对于重点领域突发风险和情况，以及上级部门交办的工作，发起部门可以组织临时性联合抽查，补充纳入联合抽查年度工作计划，并向社会公开。
各县、区人社部门，局有关科室、局属有关单位要按照《安徽省市场监管领域部门联合抽查实施办法》和市市场监管部门发起的年度联合抽查事项通知要求，主动会同市场监管部门研究制定“劳动用工管理情况检查”、“劳务派遣法律法规执行情况检查”、“企业年度报告公示信息检查”等联合抽查事项年度工作计划，明确任务名称、抽查事项、检查对象、实施主体、责任分工及时间安排等内容，按照要求开展好联查行动。
四、规范有效实施双随机抽查
县、区人社部门，局有关科室、局属有关单位要按照年度抽查工作计划逐批次抽取检查对象，根据需要因地制宜随机抽取执法检查人员。双随机抽取过程应通过监管平台操作，确保全程留痕。要根据监管实际情况采取实地核查、书面检查、网络检测等方式开展抽查，规范抽查流程，做好抽查记录，及时督促整改，提高监管效果。除依法依规不适合公开的情形外，各县、区人社部门，局有关科室、局属有关单位要在抽查任务完成后20个工作日内，将抽查检查结果录入监管平台，通过国家企业信用信息公示系统或相关网站平台公示，接受社会监督。对发现的违法违规行为要依法加大惩处力度，产生的行政处罚信息应在7个工作日内归集至监管平台，记于相应市场主体名下。
五、强化信用风险分类管理
各县、区人社部门，局有关科室、局属有关单位要根据《安徽省企业信用分类监管暂行办法》和《安徽省人力资源社会保障领域信用分类监管办法》，完善本地区、本单位信用分类监管的具体制度和措施。根据监管平台提供的企业信用状况，在“双随机、一公开”抽查等事中事后监管工作中采取差异化监管措施，科学设置抽查的比例和频次。对守信企业，可以合理降低抽查的比例和频次，避免不必要的检查；对失信和严重失信企业，适当提高抽查的比例和频次，实行严管和惩戒。
六、加强组织领导
各县、区人社部门，局有关科室、局属有关单位要高度重视“双随机、一公开”监管工作，将“双随机、一公开”作为日常监管的基本手段，加快与各业务职能的整合融合，加强信息共享，完善工作机制，强化双随机抽查与审批许可、信用监管、重点监管的衔接。局有关科室、局属有关单位要强化对口业务指导和人员培训，加强信息化支持，切实提高基层履职能力和水平。市局将依托监管平台，适时对抽查工作开展情况进行跟踪监测。
请各县、区人社部门，局有关科室、局属有关单位严格按照抽查计划，及时完成抽查任务，并于2021年6月29日和11月29日前，汇总填写本地区、本单位«2021年度抽查任务开展完成情况统计表》（附件3）,报送阶段性和全年抽查工作总结。市商事制度改革联席会议办公室将统计结果作为对各地各部门“双随机、一公开”监管工作考核的重要依据。
联系电话：0557-3699829
附件：1. 全市人社系统2021年度随机抽查工作计划
2. 市人力资源社会保障局市场监管领域部门联合“双
随机、一公开”抽查工作计划
3. 2021年度抽查任务开展完成情况统计表
宿州市人力资源和社会保障局
2021年4月22日
附件1
全市人社系统2021年度随机抽查工作计划
序号
抽查任务名称
抽查事项
发起方式
抽查主体
（层级）
抽查
对象
抽查基数（户）和比例
抽查
目标数
抽查比例
抽查
时间段
备注
1
2021年度全市人社部门劳动用工管理情况检查
规章制度制定情况检查
市、县（区）两级自行组织发起
县、区人社部门（劳动保障监察综合执法机构及相关科室）
全市存续企业
辖区监管对象数在2000至10000家的按2%比例随机抽取。
60家
2%
2021年11月底前完成
劳动合同及招用工管理情况检查（已列入联合抽查计划，按联合抽查计划执行。）
遵守工作时间和休息休假规定情况检查
遵守禁止使用童工规定情况检查
遵守女职工和未成年工特殊劳动保护规定情况检查
工资支付和执行最低工资标准情况检查（已列入联合抽查计划，按联合抽查计划执行。）
2
2021年度全市人社部门社会保险法律法规执行情况检查（除医疗保险、生育保险外）
社会保险法律法规执行情况检查（除医疗保险、生育保险外）
市、县（区）两级自行组织发起
县、区人社部门（劳动保障监察综合执法机构、相关科室、各险种经办机构）
全市存续企业
2000-10000家。
60家
2%
2021年11月底前完成
3
2021年度全市人社部门人力资源市场法律法规执行情况检查
人力资源市场法律法规执行情况检查
市、县（区）两级自行组织发起
县、区人社部门（劳动保障监察综合执法机构、人力资源流动开发科）
全省经营性人力资源服务机构
50家
5
10%
2021年11月
底前完成
4
2021年度全省人社部门职业技能培训与考核鉴定机构检查
职业技能培训机构检查
市、县（区）两级自行组织发起
县、区人社部门（劳动保障监察综合执法机构、职建科、职业技能鉴定中心）
全省职业技能培训机构
全省职业技能考核鉴定机构
民办职业技能培训机构40家。
职业技能考核鉴定机构36家
4
4
10%
10%
2021年11月底前完成
2021年】1月
底前完成
职业技能考核鉴定机构检查
5
2021年度全省人社部门劳务派遣法律法规执行情况检查
劳务派遣法律法规执行情况检查
市、县（区）两级自行组织发起
县、区人社部门（劳动保障监察综合执法机构及相关科室）
全省劳务派遣单位
全市约80家。
8
10%
2021年11月
底前完成
附件2
市人力资源社会保障局市场监管领域部门联合
“双随机、一公开”抽查工作计划
序号
抽查任务名称
抽查事项
发起方式
（牵头指导科室）
抽查主体
（层级）
抽查
对象
抽查基数（户）和比例
抽查
目标数
信用风险分类监管要求
抽查
时间段
备注
1
2021年度全市劳动用工部门联合抽查
工资支付和执行最低工资标准情况检查；劳动合同签订情况检查。
市、县（市、区）级人力资源社会保障部门牵头发起，同级市场监管部门、住房城乡建设部门、交通运输部门按职责分工负责。（市劳动保障监察综合执法支队及相关科室）
市、县（区）级人力资源和社会保障部门、市场监管部门、住房城乡建设、交通运输部门。
辖区内建筑行业和相关用工企业。
辖区监管对象数在2000至10000家的按2%比例随机抽取。
60家
2021年4月至12月
附件3
2021年度抽查任务开展完成情况统计表
抽查任务
名称
任务开展完成情况
抽取检查企业数
（户数）
累计已完成抽查企业
（户数）
发现问题
（户数）
责令整改
（户数）
立案调查
（户数）
结果公示
（户数）
备注
【关键词】依法治校 法制 高职院校
党的十提出“全面推进依法治国”， 为贯彻会议精神，教育部印发了《依法治教实施纲要》，要求各院校转变观念，以法治思维和法治方式推进教育的综合改革，促进教育治理体系和治理能力现代化，保障在2020年基本实现教育现代化目标。依法治教是依法治国在高校教育体系的具体体现。用法治的精神改革教育体系，其目的在于建立一个理性、民主、契约、自由的校园环境，这也是现代大学制度之精神。现代大学制度有两个层面，第一个层面是政府、学校、社会三者之间的关系，即政府进行管理、社会参与教育、高校依法治教。第二个层面为高校内部的管理，作为管理者的学校与接受管理的教师、学生之间的关系。无论是国家对学校的管理，还是高校自我管理都需要法律章程、规章制度的支持。因此，学校应当运用法治和法制来推动现代大学制度的建设。本科院校提出并实践依法治教有数余年之久，依法治校的理念得到了普及；依法治校工作机制基本建立；规章制度建设在逐步完善；师生权利保护得到重视，取得了一定的成绩。反观高职院校，法治意识薄弱、法制理念缺失的现象仍旧普遍存在，更甚者，现有的规章制度与现行法律相悖。这些均不利于现代大学制度的推广和建设。
一、国内外研究现状
现有相关理论主要集中在本科院校，针对高职院校管理法治化的理论研究不够丰富，研究内容主要围绕如何处理好政府、社会、学校三者的关系，偏于宏观层面。国内主要研究成果：徐显明《确立依法治校理念，提升依法治校水平》、刘树忠《论依法治校在高校发展中的重要作用》、江曼洪《对当前高职院依法治校的几点思考》、有从收集到的研究成果来看，国内研究对象主要集中在本科院校，高职院校依法治校的研究成果较少。研究范围主要集中在理顺政府、社会、高校三者关系；保护师生合法权益；建立健全规章制度方面展开，缺乏对法治理念、法治文化的探究。研究角度侧重于法学、教育学的理论研究，对实践工作的研究相对较少。
国外相关论述主要集中在具体制度建设上，譬如人事管理制度改革、教学评价等。主要有夏文莉、史红兵的《从美国联邦政府资助科研间接成本看待大学可持续发展》、刘筱毅《国外高校人事制度现状及对我国高校人事制度改革其实浅析》、《英国高等教育对我国现代大学制度建设的启示》、黄珊《美国大学制度的进步性对中国现代大学制度建设的启示》。
二、“依法治校”下的高职院校
本文从微观的角度切入，为高职院校在自我管理中的法治化、规范化提供新视野。本研究认为依法治校在高职院校应从以下三个维度着手，制度、理念和文化：一、加快推进规章制度的建设。形成章程、学校基本制度、部门规章制度、单位内部管理制度四个层面的制度体系，并加强规范管理。二、做到校务公开。岗位职责、各种办事程序、相关规章制度的制定等信息应当及时公开；畅通信息渠道，维护师生的知情权和监督权；避免学术权力和行政权力合二为一，清新学术氛围。三、建立学校法律服务和支持体系。随着社会参与教育的深入，学校和市场的联系愈发紧密，法律风险也随之提高；维护学校师生的权益，要健全学校法律顾问制度，成立专门负责法律的机构，同时加强师生的普法工作。四、营造校园法治文化氛围。将法治融入进师生生活，发展普法讲座，或者形成相关法律知识手册，在大学里生根发芽。心中有法，依法治校才能顺利推广，现代大学制度才能形成。这对夯实高职院校自我法治管理的理论基础有重大意义。各学院可成立与“依法治教视域下的高职院校规章制度建设”相关的课题研究，并将成果用于实际管理中。制度、理念、文化三管齐下，推进法治治理新格局。明确各管理、教学部门在依法治教改革中的任务，共同推进已有规章制度的进一步完善；法务体系、机构的建设；法治校园氛围的营造等工作，在法治治校的理念下办出职业院校的特色。
三、结束语
综上所述，高职院校的法制建设对于高职院校贯彻党的“十精神”具有重大意义，从制度、理念、文化三管齐下，建立健全法制、法治保障体系；从微观层面落实法律保障，打牢法治基础，才能使建立健全现代大学制度在高职院校实现。
参考文献：
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一、税收执法在税收法治进程中的定位
税收法治是依法治国方略的重要方面,是当前财税体制改革的方向与目标。所以,可以肯定地说,税收法治化是未来税务部门税收征管面临的重要问题。众所周知,税收法定原则和税收公平原则是税法的核心原则,也是税收法治必须遵守的根本准则。税收法定原则侧重的是税法的形式正义,依赖的是税收立法,也就是税收法律文本本身;而税收公平侧重的是税法的实质正义,依赖的是税法的实施,关键在于税法规范的执行。简言之,税收法治在于制定“形实兼备”的税收“良法”,并通过这些“良法”的实施而达到“善治”。也就是说,税收立法与税收执法同样构成税收法治体系的重要环节,不可偏废。
一般而言,税收执法是指税务机关及其工作人员依照法定职权和程序,行使税收管理职权,履行职责,贯彻和实施税收法律的活动,包括税务管理、税款征收、税务检查、税务处罚、税务行政复议、纳税服务等六大方面的内容。税收执法法治则有两个方面的内涵:一方面税收法治化要求税务机关不得违反税收法律和经依法授权制定的行政法规的规定,擅自实施“税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税”等行为;另一方面面对纷繁复杂、新情况层出不穷的现代税收实践,税收法治还要求税务机关应当在行使行政裁量权时符合比例原则、程序正义等标准,并着力简政放权,为纳税人提供更多的服务和便利。由此可见,税收执法在税收法治化进程中扮演着重要的角色。值得指出的是,我国当前税收立法尚不规范,有的税收政策的正当性颇受质疑(如2015年1月停止的将高于市场成交价实际操作中的各县区政府指导价定义为非普通住宅参考条件规定,有时造成高价买好房少交税或不交税而低价买差房却多交税,几年来成为媒体、县长信箱、税收接访的话题),但这不意味着税收执法活动可以脱离于此、向无法则“逃逸”。中国税收法治建设是一个庞大而系统的工程,不可能毕其功于一役。未来全面推进依法治税和落实税收法定原则,制定更具权威性、民主性的法律以供税务机关执行是大势所趋。鉴于目前税收执法的现实条件,税务机关应当坚持动态的、发展着的法治观念,在严格执行现行税收法律规范并尽量依照法治标准完善自身工作的同时,迅速跟进税收立法的最新动向和税收法治的最新要求,以形成时刻与法治同行、与时代并进、与民意共鸣的税收执法局面。
二、基层税务部门执法法治化困境
税收执法法治化是税收征管现代化、法治化的重要内容,也是法治政府建设的重要组成部分,因而所涉意义重大。虽然法治已成为国家治理的基本方式与根本途径,但是税收执法要实现法治化,在理念、规范基础、权力行使、执法考核等方面面临着诸多困境,基层税务部门执法更是如此,亟待破解困境以实现为民征税、为民管税。
(一)税收法治观念淡薄,执法法治化理念未形成。税收法治理念是税收执法的向导、途径与方法,税收法治觉悟的高低直接关系到税收执法法治化程度。整体而言,“人治”流弊太深以致税收执法各有关主体依法治税理念淡薄,导致我国税收执法法治化困难重重。就税收执法内部而言,一些基层税收执法领导干部依法办事观念不强、能力不足,个别人知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法。有些税收执法人员素质不能适应依法治税的需要,尤其是基层税务部门知识结构单一、执法业务能力不强以致有法不依、执法不严、违法不究、选择执法现象时有发生(如个别地方基层税务干部对小微企业、再就业等政策立法意图领会不清,政策精神吃不透,有令不行、自设门槛),甚至存在只重税收任务而轻征管秩序的偏见。此外,许多基层税务部门由于人手不足,聘请了一些税收执法协助管理人员,这部分人员执法能力也是影响税收执法规范化、科学化的重要因素。就税收执法外部而言,一些基层地方政府地方保护主义色彩浓,干预税收执法,造成税收执法不严,比如擅自越权制定违反国家税法的政策文件,对一些企业实行地方保护,或对某种纳税项目实行行业保护。税收执法协作部门在配合税务机关执法时存在消极应付、敷衍了事的现象,当协助执行单位与被执行人有利害关系时,就无故推诿、拖延执行。有些纳税人纳税意识不强,有意或无意不遵守税收法律,社会整体税法遵从度亟待提高。
关键词高校 学生管理 法制化 法治化
中图分类号:G647文献标识码:A
1 高校学生管理法制化与法治化的涵义与关系
法制化,即指国家和社会的基本关系和主要活动经由法律制度规范、调整和保护,在法律的规范和保护下发展的过程。高校学生管理法制化,是指国家通过教育立法对高等教育事业的发展实行干预和调控,教育行政部门行使管理职以法律为主要依据,教育管理者解决教育问题诉诸于法律。
法治化是一种“法律至上”、“法律主治”的社会状态。高校学生管理法制化就是要按照国家、教育部门等相关法律规定对学生进行有效的管理。简言之,高校学生管理法制化是制定完整教育法规范体系,健全的法律运作机制以及相关的保障制度。高校学生管理法治化就是要在运用这些法律来治理事务,法制化是法治化的基础、前提条件,法治化是法制化的具体实践。
2 高校学生管理法制化与法治化的原因
高校学生管理法制化与法治化是一个长期的历史过程,并且有其深刻的历史和社会原因,是社会民主、法制发展的必然。
第一,教育法律思想由来已久。教育法律思想早在古希腊时就有,柏拉图最早在其名著《理想国》中阐述教育法律思想。19世纪中期到20世纪50年代,世界各国进入教育立法的时期;1957年德国学者黑克尔撰写的《学校法学》一书是世界上第一部系统的教育法学著作。我国教育向来强调人治不重视法治,但教育法治思想和法治实践却一直存在。如韩非就曾提出“以法治教”的主张,并从中央到地方设吏师,保证国民的法治教育在全国范围内实施。悠久的教育法律思想给教育的法制化与治治化提供了沃土。
第二,教育法制与法治意识日益增强。20世纪70年代末期,我国进入改革开放时期,随着政治、经济改革的推行,教育亦不能像以往一样仅靠行政命令或人治来发展。这样,教育的法制化和法治化就成为政府和全社会关心的重要课题。从20世纪70年代末开始至今,我国教育法制化和法治化经历了起始、发展、深化等阶段,法律理论研究日益丰富,法制化建设取得初步成效;法律实践也逐步得以实施,人民的法治意识日益增强。
第三,学生管理实践中案例频发。在全社会快速推进法治化进程的大趋势下,人们法制意识不断增强,大学生也不例外,而且更注重维护自身的合法权利。故此近些年大学生为维护自己的权利状告高校的案例时有发生。如:1998年田永诉北京科技大学管理不当,滥用职权,侵犯其受教育权案;1999年刘燕文诉北京大学滥用行政管理权,不颁发毕业证书,拒绝授予博士学位案;2000年余丹丹诉襄樊学院勒令其退学处分无充分理由和法律根据要求案;2000年张某诉华西医科大学不授予其博士学位案;2001年王某诉武汉理工大学不授予其学士学位案;2003年董斐诉郑州大学请同学替考“勒令退学”案等。这些案例为高校的学生管理工作敲响警钟,同时也给高校学生管理法制化与法治化提出了许多新的问题。
第四,较为完善的教育法体系。随着教育法律研究的不断推进,我国建立了较为完善的教育法体系。它由教育法律体系、教育法规体系和教育规章体系构成。教育法律是指《宪法》中关于教育的条款,我国教育的基本法《中华人民共和国教育法》,单行法《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国教师法》等;教育法规则由行政法规如《中华人民共和国义务教育法实施细则》及地方性法规如广东省实施《中华人民共和国教师法》办法等构成;教育规章包含行政规章与地方性规章。较为完善的教育法体系为实施高校学生管理法制化与法治化提供了理论依据。
3 高校学生管理法制化与法治化存在的问题
第一,法规、规章与法律存在冲突。地方性法规、规章与国家法律抵触的这种法律规范相互打架的现象,就是学术界通常所说的法律冲突。法律冲突是“维护社会主义法制统一,建设社会主义法治国家”进程中面临的又一个重大现实问题。在高校学生管理法制化与法治化过程中,也存在这样的问题,如新的《婚姻登记条例》规定:允许在校大学生结婚,但由于在校生结婚给学生管理带来一系列问题,有些高校校规限制大学生结婚;又如《学生体质健康标准》实施办法与《高等教育法》冲突等。
第二,管理人员的法律意识不强。1999年6月,第三次全国教育工作会议确定了高等教育大发展的新思路,我国高等教育事业得到空前发展,过去高度强调意志统一、集中统一管理和学生的服从的管理模式已不再适应大众化阶段的高校学生管理形势。但这种传统习惯根深蒂固,导致管理者法律意识淡漠,较少用法律的原则和精神管理学生。具体表现在:片面强调严格管理,片面强调学校的权力,从而忽视了学生权利的保护;将法制与严格管理对立起来,认为遵循法治原则,就是放松管理,就会放任学生的某些不良行为,这些认识与现代法治观念相悖。
第三,未理清高校与学生间的关系。随着高等教育改革的不断深入,高校和学生的关系由原来单一的行政管理关系逐步向复杂化方向转变,而管理者却较少从法律角度认真思考学校与学生的关系。在这样的大背景下,一些学者提出要重新审视高校和学生之间存在的法律关系,基于二者关系的复杂性,目前尚未形成能够全面准确描述二者关系的理论研究成果。主要观点有特别权利关系理论、教育契约关系论、行政法律关系、民事法律关系和行政法律关系与民事法律关系并存等,但这些观点有一个共同点,就是维护学生自主权,强调学生权益,主张司法程序介入高校学生管理,倡导高校学生管理法制化与法治化。
第四,管理程序不够规范。现实高校学生管理中,有很多程序不清,不够规范的地方。比如,学校在对学生做出行政处分时,学生的知情权、申诉权、如何调查取证等都没有比较详细、严格的规定,这样都可能造成对学生权利的侵犯。学生寻求救济的途径还很不顺畅,各种救济手段未得到有效的运用,学生遇到问题时诉之无处、无门,造成大学生的权利无法得到及时的维护。
4 改进高校学生管理法制化与法治化的措施
第一,加强立法工作。目前,我国虽然建立了较为完善的教育法体系,但在有些方面尚存在空白;另外,教育法规、规章与法律存在冲突。学校内部规章制度与法律法规冲突是目前侵犯学生权利,引起法律纠纷最主要的原因。从法律的位阶上看,学校内部规章制度的位阶是最低的,其效力也是最低,只要与法律、法规、规章相冲突,均属无效。实践中学校内部规章制度与法律、法规、规章冲突的案件均有,但最多的还是与教育方面的法律法规冲突最多,这有待于加强立法工作。对学生的管理中, 必须依法制定全方位的规章制度,并对现有的规章和条例进行清理和修订,过去行之有效的方法和改革成果应继承,同时要充分考虑整个社会法治的进步。
第二,提高法律意识。近年来,教育法律纠纷频频见于报端。纠纷的实质是教育者法律意识的淡漠和学生日益崛起的主体权利义务之间的冲突,是关于学生权利的法律规定与学生管理制度中不当因素的冲突,冲突的焦点是学生或学生的权利是否得到尊重或侵害。减少、避免、解决教育法律冲突的必由之路是:教育者和学生都要学习、理解、掌握有关教育法律、法规和规章的条文和实质,按教育法科学地管理和教育学生;依教育法科学的学习。做到教者、学者均知法、守法、护法。
第三,树立服务意识。教育者应该充分认识到与学生法律关系的变化,找准与学生的法律关系,适时调整角色地位,保护学生权利,树立服务意识,做好服务工作,热忱为学生服务。大学生智商高,知识面广,观念更新周期短,法律意识不断增强。教育者要从民主、自由、平等、公正的观点出发,既要严格按照法律、法规和规章制度来规范、管理、教育大学生,又要充分尊重学生的法律地位,保护他们的合法权益。
第四,规范高校管理行为。2005年颁布实施了新的《普通高等学校学生管理规定》。新《规定》依据《教育法》、《高等教育法》以及其他相关法律法规,遵循“育人为本,依法建章,规范管理,加强监督”的原则,对原《规定》进行了全面的修订。新的《规定》把学校管理的自由裁量权限定在一定的范围之内,对于保护学生合法权益具有重要意义。进一步明确了高校工作职责、范围,管理者的权限、义务,完善法律监督机制体系,规范了高校的管理行为,依法行事。
第五,完善学生救济机制。一是要按照法律的规定,禁止侵犯学生权利行为的发生;二是建立学生申诉制度,使学生权利得到救济,三是进一步明确司法审查介入高校的教育管理活动的权限、程序,在维护高校的自主办学权和保障学生的基本权利之间找到一个平衡点,从而更好地维护学生的各项合法权益。司法审查对大学管理的介入不仅是完全必要的,更为重要的是可以规范管理权利,更新管理观念,促进高校管理的法制化和法治化。
学生是学校的主体,学生管理工作的成效,关系到学校的稳定与发展。但随着高等教育改革的推进,高校与学生的关系由原来单一的行政管理关系逐步向复杂化方向转变。为适应这种变化,高校必须更新管理理念、改进管理方式和完善管理制度,加强高校学生管理法制化与法治化,才能促进高校的长期稳定与健康的发展。
参考文献
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论文摘要：随着高校改革的深入，学校-5-学#-~-N的关系也在发生深刻的变化。在某些方面出现了过去未有的矛盾和问题如何运用法律的观点分析、认识学校和学生之间的关系，如何使学生管理工作走上科学、规范的“法治”轨道，促进育人工作的健康发展，需要我们认真思考和研究。
学校作为教育事业单位，不同于国家行政管理机关那样的执法主体。其对学生的管理有其特殊性。高校学生管理法治化，主要是按照国家法律调整学校与学生之间的关系，用法治的原则，处理学校与学生之间发生的各种矛盾，在管理规章制度的制定与执行上规范化、合法化。
高校学生管理法治化。是一个似乎新鲜，但又非常现实的课题。学校的教育职能和司法的公正性及公平性在本身受到挑战的同时给我们提出了现实的课题:高校学生管理工作应该依法进行。学生管理的法治化，不仅仅是一个理论问题，已经成为一个现实的实际问题。法院对学生的司法救济，不是干预了学校的办学自主权。而是匡正了学校在学生管理问题上的错误观念，其意义超出i一个学校、个另i1事件本身。它迫使我们深思，以改变传统的思维定势和习惯做法。
随着高校改革不断深化，特别是学生自费就学、自主择业，对高校传统的管理观念、管理模式产生了严重的冲击。但是，由于传统思维和习惯，我们较少从法律角度认真思考学校与学生的关系，在对学生的管理上，对法治原}}l与精神重视遵从不足。因此，主观随意性较大，特别是在从严管理的思想指导下，在制定或执行一些规章
制度时，片面强调学校的权力，对学生的权利重视不够。以从严管理就有助于学生成才的简单推理，代替对规章制度、一些做法合理性、甚至合法性的冷静思考。往往愿望是好的，但是超越了法律的界限。
探讨高校学生管理法治化问题，必须全面、准确分析认识高校与学生之间的法律关系。目前高校与学生之间的关系，在法律意义上包含着两重内容。
i、具有行政法律关系的性质。高校按照国家的法律法规，代表国家，或者说受国家的委托，对学生教育的有关事项进行管理。学校虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这种法律关系强调的是管理与服从，是一种纵向关系，双方主体地位是不平等的。
2、学校与学生双方还形成了一种属于或具有服务合同性质的民事法律关系。学校根据国家法律的规定，制定招生条件、招收学生，然后学生接受学校的一定管理，学校向学生提供教育服务，应视为一种合同关系。学校和学生之间虽然没有签订明确的民事合同，但从民事角度出发，一种以实际履行为承诺的合同依然存在于学生和学校之间。学生自费就学，自上择业，学校收取费用，提供服务。尽管由1几公办学校的性质和我国人民群众收人水平的限制，现在乃至将来一段时期，学校的收费还不能全部满足培养学生的支出，“合同”双方“对价”不完全相等，但双方形成的民事法律关系的基本性质是存在的。这种法律关系，在法理卜双方法律主体地位是平等的，属于私法性质，主要属于民法的调整范畴。忽略这层关系，单纯认定学生与学校之间是行政管理关系，一是不准确的。当然，在学校特殊环境下，民事关系的双方，实际地位井不对等。学校与学生之间的服务合同，明显属干“格式合同”的性.质，学生处于被动接受学校规定的状态。
无论是行政法律关系，还是类似服务合同的{民事关系，作为一方的主体学生始终处于弱者的地位。因而，如何把握这两种关系，如何保护:学生的合法权益。就成为学生管理法治化需要注意的问题。
在现实的学生管理过程中，有时是很难判定哪类事项属于行政管理性质的行为，哪些属于民事性质的行为。从理论卜，行政法律关系与民事法律关系二者是能够分清。也应该分清的。这对于确认学生管理的指导原则具有实际意义。
从行政法律关系讲，必须依法行政。行政法律关系带有强制特征，行政苦理一方具有强制执行权力。这种强制往往会对行政相对人的利益产生很大的影响。正因为这样、行政管理或行政执法中，只有法律授予的权力及其行使才是合法的、权力不能超越授权范围，超出范围就要·承担行为无效及必要法津责任的后果。而且，行政权力的行使需要严格按照法律的程序进行。严格的法律程序是保证权力正确行使，制约权力的重要手段。
从民事法律关系讲，合同双方必须平等履行各自义务。对于格式性的合同关系，必须遵守法律的规制。如我国《合同法》规定，提供格式合同的一方，不得免除其基本义务，不得.ail用格式合同损害对方的权}}l o
在新形势下，如何将高校学生管理法治化?法治化涉及对学校与学生双方的要求，由于学校与学生实际地位的不对等，应该主要是规范学校的行为。根据我国高校的实际状况，应该注重以卜儿个方面。 要澄清一些错误认识。由于种种原因，学校的一些管理工作者对法治化存有误解。有的人将法治化与严格管理对立，认为遵循所谓法治原ny ，就是放松管理，就是放任学生的某些不良行为。这种认识与现代法治观念相悖，实际是人治思维在起作用。偏离法律轨道的严格管理，会产生不良的社会影响。
强化法治观念，‘坚特法治原则。现代法治是与民主政治的发展紧密相连的。法治可以从不同的视点分析。从治理、管理这个角度，法治既是一种指导原则、一种方法、模式，也是一种状态。它是对权力、权利的确认和保障，也是对权力、权利的规制、约束，是对权力与责任、权利与义务的平衡与规范。
现代法治包含了一系列基本的原则，诸如权力法定、公开透明、法制统一、注重程序等，法治化就必须遵守这些原则。在这方面，我们{有许多需要完.r._的地方。比如有的学校，对学生的处罚(分)}i;il度公开不够，存的甚平是暗箱操作，对什么样的情况给朴何种处理，缺乏详细的规定、人为})司素太币:有的学校的系(学院)没有学校的正式授权、自己设定对学生处罚(分)权，}.!!一学校‘法制”缺乏统一;处罚(分)学生时，1仁未r;}行严格的程序，对学生的}Y hC权没有给f.星够的保障。所有这些。都说明.自校学生.i ;;法治化中存在的问题，说明强化法治观念、’峡寸车法治原则具有作常现实的意义。
严格，谁确执行国家法律、依法’U。近几年国家关J几教育管理的法律币在逐步健全，高校的行政节F’}’职能必项遵守行政法治要求，按照权限法定的京则行事。法律有规定的必须遵守法律的规定，没有规定的，也应该符合法律的基本精神超越法律范H}l .限制学生的权利，或者处’iii(分)学生，不管t:观愿望如何，都是不允许的。特}}l要防if-权力的滥用与乱用。某些学校的系(学院)自己没定对学生的处罚(分)，实r}，}是超越权限的行为。
注重“立法”质长。在学校‘立法”一一制定管理规fr.制JK时、特别是’。学生利益密切相关的管理制度时，应i亥进行认宾的研究，注意听取学生的L， }A! ，某些fFii }} nj以实行类似听证的做法，使制度科学化合理化，切实增强制度的可执行性。对学rf:_的管理措施，只能在相关法律规定的框架卜实施，防止某些管理规定本身违反法律的问题。学校的各种规章应该公示，要使得学生f解和掌握。
处罚(分)学’l毛，必须严格按照程序进行。严格的程序本身是民上与法治的内在要求。严格的程序也是提高执法权威，保证“实体法”正确实施的重要条件。处罚(分)学生时，涉及退学、]!:除等事项时，建议实行公开的咨询、答辩程序，必须给介补生异议权和异议期限，允许学牛提出复议，处理这种复议的机构应与原处i}l(分)决定机关保持相对独立性。
本文阐述了法律信仰的内涵及价值,论述了西安建设国际化大都市过程中培养法律信仰的重要性;探讨了法律信仰建立的途径。要调整立法结构,建立值得信赖的地方法律体系;培养公职人员正确的守法观念;完善公共服务体系,提供优质公共服务产品;拓宽渠道,创新非政府组织的法制宣传教育途径。提升社会主体的法律素养及综合素质。
【关键词】
国际化大都市;城市治理;法律信仰;培养
“十二五”期间,西安的首要目标是建设国际化大都市。把西安建成为国际化的大都市,意味着一场深刻的思想和社会变革,不仅涉及城市物质环境的建设,还涉及到社会价值观念、政策法规、生活方式等方面的根本性转变。当前,在城市治理过程多种思想并存:以作为超越法孕育出的西方法治观念与目前的国情不相适应,传统道德和伦理体系又缺乏刚性的约束力。这种文化多元的结果就会产生城市治理上理念的冲突,如何把这种冲突控制在一定的范围内,使它有序而不失控,多元而不失调将是西安建设国际化大都市的一个重大课题。纵观香港、新加坡等国际化大都市的城市治理过程,法治发挥了关键作用,在这些城市里已具有普遍的法律信仰。我们认为,建设国际化大都市应先建立普遍的法律信仰、提高西安城市的法治化治理水平。
一、法律信仰的内涵及价值
所谓法律信仰是基于社会主体对社会生活的公平正义的理想和秩序需要的理性认识和情感体验的产物,是长期的人类法律实践经验的积累和理性思维活动的结晶,是人类把握社会法律现象的特殊方式,是社会法文化系统中各种主观因素的有机整合和高度提炼。以及对法的现象的神圣感和愿意为法而献身的崇高境界。
法律信仰包含着社会主体对法律的理性推崇,寄托着公民对法律的全部理想情感,是社会主体对其利益体现出的追求、对欲望的合理期待,这是法律信仰与的本质区别。社会主体在不断接受法律的治理与保障的过程中,感受到法律的内涵和外延是与自己本质利益是一致的。他们感到法律是自己利益的确认者和维护者,以及在利益受到损害时的救济者。正是由于上述信念的不断强化与累积,从而上升为一种精神信仰。因此,对法律的信仰充分体现了社会主体理性的自觉。
法律信仰的实质不是对具体法律规范的信仰,而是对深层次的社会结构和人类有序生活过程的信仰。这就要求社会主体普遍信仰的法律够以维护社会的秩序与安全为宗旨充分体现大多数人的利益诉求和权利要求。在确保社会安全稳定的基础上,达到人民群众安居乐业,社会保持安定团结的良好秩序。从而真正树立起广大民众对法律的信心,达到信任法律,进而信仰法律。这既是构建安定有序的和谐社会的基本要求,也是确立和培养全民法律信仰的基础工作和重要前提。
二、西安建设国际化大都市过程中培养法律信仰的重要性
一座城市的精神面貌是与这个城市的发展状况、整个国家发展达到的社会阶段密切相关的。以严谨、高效、透明的法治环境著称于世的香港,前行政长官曾荫权在立法会发表施政报告时曾说:“法治是香港社会的基础和核心价值。特区政府一定坚决捍卫法治,尊重司法独立,保障市民享有的各种基本权利和自由,维护社会公义。”提高城市化治理水平则是建设国际化大都市的基础和保障。而一座城市要实现法治化,就必须有大多数的社会主体对法律的尊重、认可和接受,没有社会主体的尊重、认可和接受,也就没有社会主体对法律的信仰,法律就会丧失稳定性,法治就会论为人治。
西安市第十二次党代会的报告中指出,“今后五年西安市工作的指导思想是以建设具有历史文化特色的国际化大都市为目标,以造福西安人民为根本目的,实施优势产业支撑、先进文化引领、社会管理创新、生态环境提升、民生持续改善、国际化水平大幅提高六大战略,努力开创西安改革开放和现代化建设的新局面”。与当今一些比较典型的国际化大都市相比,西安在城市硬件建设上得到了大幅度提升,但是在软件环境尤其是法治化程度仍存在一定差距。建立普遍的法律信仰,提高城市法治化治理水平已经成为西安建设国际化大都市的基本保障,对于培育城市竞争力、提升城市品质意义重大。
建立普遍的法律信仰,提高城市法治化治理水平,就是要在城市治理过程中通过各种切实有效的方法使他们产生对法律的信任和尊重的情感,进而培养他们对法律的信仰,以唤起社会主体的公民意识和权利意识。即将法律信仰内化为一种对社会公平和正义的信仰,从而加速完成西安建设国际化大都市的历史使命。
三、国际化大都市视域下法律信仰建立的途径选择
改革开放以来,通过多年的立法活动,相对完备的法律体系为我们进行城市治理法治化提供了运行的基本模式和框架。然而现实是社会主体仍与法律之间甚至存在某种程度的内在紧张关系,表现出对法律的冷漠、规避或排斥,而不是对法律的热情、认同和参与,外在的法规则与内在的法律信仰之间存在着很大的落差与断裂。针对当前的现实环境,西安要建设国际化大都市,也应以在社会主体中建立普遍的法律信仰为前提,以提高城市治理的法治化水平作为保障。当前实施的途径有:
1、调整立法结构,建立值得信赖的地方法律体系
一、何谓“社会管理”
自从社会管理创新在党的重要文件中提出后，社会管理迅速成为当代中国的热门话题，也成为学者研究的热点，社科领域对之进行了大量的研究，有关的研究成果前所未有。但是，由于构成这一词语的“社会”和“管理”两个语素在不同场合、不同的学科研究视角、不同的参照语境下，有不同的定义，社会管理的概念是众说纷纭，莫衷一是。
对何谓“社会管理”，学者通常如此定义：人们通常在两种意义上使用这个概念，狭义的观念认为，社会管理作为政府的一项职能，与政治管理、经济管理相对，指的是政府对社会公共事务中排除掉政治统治事务和经济管理事务的那部分事务的管理和治理，其所涉及的范围一般也就是社会政策所作用的领域；而广义的观念认为，社会管理主要是政府和社会组织对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程[1]。
而官方学者则从我国现实政策层面对“社会管理”从内涵、任务、主体、目的诸方面进行了“质”的规定：是中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体总体格局中社会建设的一个重要组成部分，它是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与、规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动。[2]
有法学学者基于“理论是实践的指南，概念是思维的工具”的常识判断，以实证分析方法，对我国实定法中“社会管理”这一概念的分布及法规范中“社会管理”概念在具体法语境中使用的差异及特点进行辨析研究后，认为：社会管理并非一个不证自明、不言而喻的概念；社会管理既是一个时髦的政策用语，也是一个严肃的法律概念。我国的实定法中社会管理概念确实存在不足，并进而指出，“社会管理立法是社会管理的依据与实现社会管理法治化的前提，加之社会管理法治化是我国社会管理创新的必然选择，它呼唤认真对待作为法律概念的社会管理。”[3]，因此，在十报告中将之前社会管理的有关表述加入了“法治保障”，标志着当前和今后社会管理及其创新的指导思想、基本路径和主要方法都是“社会管理法治化”，作为法律概念的社会管理亟需进一步予以辨明厘清。
二、我国现存的“社会管理”的不足
北京大学社会学系教授夏学銮表示，社会管理是一个老问题，是任何一个形态的社会都不可少的一项管理活动。但是，“创新社会管理”是一个新问题，因为在当前这个社会剧烈转型的时期，旧的理念和方法已经无法妥善应对层出不穷的新情况。[4]
自我国实施改革开放特别是进入新世纪以来，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，带来空前的社会变革，既给我国的发展进步带来巨大活力，也带来突出矛盾和问题。2011年，我国人均国内生产总值超过了5000美元，意味着我国已经从中低收入阶段跨入中上收入阶段，经济社会发展进入了“发展黄金期”和“社会矛盾凸显期”交织时期，现实中突出的问题矛盾表现在：人民矛盾和社会矛盾引发的群众上访和多样多发、成为影响社会稳定的重要因素；流动人口大幅增加，既给经济社会发展作出了重大贡献，也给社会管理带来巨大压力；社会治安形势总体稳定，但刑事犯罪居高不下，公共安全事故频发，食品药品安全问题突出；非公有制经济组织、社会组织快速发展，但管理服务问题突出；互联网迅速发展，促进了经济社会发展，也给社会管理带来诸多新情况新问题；分配机制不够合理、贫富差距拉大，社会阶层结构不够合理，结构化、碎片化现象严重，缺乏有效流动机制，阶层分化停滞、结构固化；外部势力插手干预，传统安全因素和非传统安全因素相互作用，增加了社会矛盾的复杂性，等等。
面对社会领域复杂的矛盾和新的问题，现存的“社会管理”模式沿袭计划经济下的“行政管理”模式，在理念思路、体制机制、方法手段等诸多方面存在难以完全适应的方面。这种“社会管理”的目标是“服从”与“管制”，而不是“服务”；管理主体是“国家”或“政府”，而不是“社会”；管理的方式单纯依靠垂直、纵向的政府的行政权力，而缺乏自下而上的“权利”管理，即缺乏社会主体的动员与参与、缺乏公民民主管理、缺乏管理者与被管理者的沟通与协商；管理客体不是社会关系、社会行为或提供物质的、精神的服务而是被管理者的思想或私人活动；它注重的是“威权”而不是“威信”，管理机制是自上而下的权力管理，管理方式或方法是命令、指令。这种模式因其以国家强力实施的社会治理而具有高效率、低成本的特点，在计划经济年代具有极大的优势。
但是，我国的经济社会已发生了深刻的变化，人们的民主法治意识、公平正义意识、自由平等意识不断增强，继续以“权力时代”的社会管理模式管理“权利时代”，就必然会出现诸多问题，管理越位、错位、缺位不可避免，甚至这些错位、越位的管理方法和手段会成为社会矛盾爆发的激发点。
