公共事业管理概念第1篇

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伴随世界范围内新公共管理改革的进程，各国政府日益重视本国的公共管理研究。中国自上世纪末以来也一直试图建立和发展起一套符合本国实际情况的公共管理框架。然而中国的公共管理体制建设并不能通过对传统行政管理作简单的概念替换而达到，因为公共管理有着与行政管理乃至公共行政不同的管理理念、管理主体、管理客体与管理方法。同样，中国公共管理的建设也不能硬套西方国家新公共管理的一般理论，因为中国是要在走中国特色发展道路的前提下构建适合中国国情的管理体制。那么，有无中国的公共管理？如果有，其特定涵义是什么？以及怎样建立中国公共管理体制？可以说这些问题的解决需要对中国公共管理的相关概念进行重铸，并在此基础上发展出一套符合中国实际情况的公共管理框架。

一、中国公共管理的概念

什么是公共管理?什么是中国公共管理？要搞清这两个问题，应先搞清管理、行政、公共行政、新公共管理等相关概念。

1、把握与公共管理有关的几个概念

管理二字，在中国古代“从竹”“从玉”因为“管”字或指管状乐器，或指毛笔的笔管，或指一种竹制的锁扣门户的工具，后者转义为锁钥。《左传僖公三十二年》即有“郑人使我掌其北门之管”句。之后再引申为权力的归属，有权才能说“管”。理，本意是指“治玉”，即把原始玉石按其纹路雕琢成玉器。《韩非子和氏》云：“王乃使玉人理其璞而得宝焉”转义则是整理、条理、处理。因此，管理二字连用，一般是指在权限范围内，对事物进行处理、条理或整理之意。

行政，古代指的是把“政”运行起来。按《说文解字》井，“行”是象形字，“从彳亍”，意味着人的两条腿（三骨相连）站立前行。转义就是“运行”“推行”政，则是“从正从攴”而“攴”，又是象形字，描画的是人手持鞭击打状。意味着统治者拿鞭子驱使老百姓走上所谓的“正路”（类似牧牛、放羊一类）。行政二字连用，即指把“政务”推行开来。我国《史记周本纪》中记述的“成王少，周初定天下，周公恐诸侯叛周，公乃摄，行政当国”，“行政七年”等，就是这个意思。当然，在近代，尤其是我国引入西学后，此词义发生了重大变化，主要是两个方面:第一，它已不是整个政务的推行，而只是其中的一部分，即与立法、司法并行的一种工作;第二，它实际上隐含了一种新的权力关系，特别是权力制约关系（社会制约政府)是一种民主体制下的分权。

解放后，我国摒弃三权分立，改行议行合一理论，虽然也强调对行政权的制约，但由于实行计划经济和高度集权的管理方式，政府的主体地位及主导作用并没有削弱反而有所加强。这种情况甚至在今天也还有表现。按“政府专行政务”这样的涵义来理解“行政”概念难免有一系列缺失:第一，它不能明确揭示管理的公益目的，因而难以杜绝为私的成分;第二，公民是否参与不明确;第三，没有强调被管理的事务必须是公共事务，因而难以界定管理的范围;第四，它在行政中是否接受公民的制约，也没明确揭示出来。这就导致我们在使用“行政”概念时的多方面遗憾，因而需要思考对它的取代问题。

若采用公共行政概念，情况就截然不同。我们可以把公共行政定义为：为了公益目的，由享有国家公共权力的机构或人员，在公民广泛参与及制约下，对公共事务所进行的具体管理活动。其中，除“具体管理活动”特指一种执行性活动，以与整个国家管理中的立法、司法及其他重大决策区别外，它特别强调和突出了行政管理的“公共性”因素。公共理念的萌发最早可追溯到古希腊，他们出于管理国家的需要，把社会事务分为公共事务与私人事务两部分，并在此基础上形成了公共事务、公共权力、公民等一些概念。应该说，公私事务的区分是人类的一大发明，因为正是有了这种区分，才有了公共事务管理的基本需要，才有了古代与现代的民主观念，也才保证了公民积极性在公私两个领域的发挥。而我们现在把“公共”两字冠于“行政”前面，是继承了人类这一文化成果，并使“行政”的概念发生了深刻变化。第一，明确了管理的公益目的;第二，把管理的范围限制在公共事务领域（把公共事务与私人事务区别开)第三，强调了公共事务管理中的公众参与；第四，强调了管理中的公共责任以及公民对公务人员的监督。而这些，正是现代民主思想的基本要求，因而它体现了对民主制度的落实。

2.中国公共管理的概念分析

那么，为什么我们又提出公共管理概念呢？因为“管理”的概念与“行政”又有所不同。它的范围更宽泛，对象也更复杂，更多样。它强调了一种新的管理活动，即为了公益目的，由社会上发展出来的多元管理主体以及它们所组成的网络结构，在公民广泛参与、参加、制约下，对公共事务所进行的一种多层次、多方法的管理活动。

公共管理与公共行政概念的区别主要是：第一，管理的主体已多元化，它不再是政府“只此一家，别无分店”的格局。社会上的大量非政府公共组织、居民自治组织、志愿者团体、慈善机构乃至私人机构中的某些部分，都可成为公共管理的主体;第二，由于多元管理主体的出现以及它们在管理中的紧密关系，已经形成了一个管理网络。而网络的连结另有一些新的机制，这就是通过沟通、协商、说服、启发、互助、契约等渠道，最后实现一种“共赢”的结果;第三，把“行政”演绎为“管理”，工作范围就会更广，管的事务就更具体，更复杂，因而也就能更方便地借鉴私营部门有效的管理方式与方法，把市场机制引入公共管理领域;第四，它使公民有更多的机会参与乃至参加公共事务的管理活动，包括实行公民自治，从而使民主突破“代议”的局限，得以更好地落实;第五，随着权力的分散化，公共责任也相应地分散于社会各个公共权力主体，所谓有其权必有其责，因而公民的监督视点也要相应实现分散化。

3.中国公共管理，就是在此涵义基础上的一种有中国特色的管理理论，并进而构成了一种新的管理模式。

至于国外的新公共管理，它是上个世纪七十年代末发展起来的一种新思潮，其重要特征之一是把企业管理经验引入政府管理中。虽然它与我们提的中国公共管理概念在内涵上有相通之处，但也存在明显差别。一是意趣上不一样，西方强调的是在传统行政管理的基础上，引进企业管理的经验与市场机制，在公共选择、新制度经济学、管理主义等理论指导下，去提高效率。我们则在关注效率的同时，更多关注管理中的公共性，即民主参与、民主管理、民主监督、民主审查等。二是国情背景不同，西方是资本主义制度，中国则是社会主义，它最明显之处是公共管理也必须考虑到共产党领导作用的发挥。实际上，中国的公共管理，是在西方传统公共行政、新公共行政中“公共性”的基础上、新公共管理中“管理性”的影响下、近年来世界通行的“治理”理论中“共治”涵义的左右下，结合中国国情而形成的一种全新管理理念，管理模式。至于其内涵，则除了包括传统的政府管理、非政府公共组织的管理、公民自治、公民参与外，还包括国有企业（含国有控股企业）、国有事业单位的管理活动。弄清这一点非常重要，它使我们保持清醒头脑，在西方有人开始大批新公共管理时，我们绝不可也一起把中国的公共管理批一顿，更不能“弃之如敝屣”这是我们在发展我国公共管理时必须注意的。

4.中国公共管理概念使用过程中应注意的问题

以上是我们理解的行政、公共行政、新公共管理、中国公共管理几个概念的基本含义，以及它们的区别。我们强调的是，为了突出民主，我国行政改革中必须采用公共行政、公共管理概念，而尽量不用行政、行政管理概念。至于公共行政、公共管理两个概念，它可以并存因为二者范围不同，前者仅指政府管理，后者则囊括了整个社会的公共管理。从这个意义上说，公共管理更宽泛，它包容了公共行政。因此，当我们说建立和发展公共管理体制时，自然也包括了建立和发展公共行政体制在内。

至于公共管理、公共行政概念如何翻译，我们认为，对应英文，前者应译为publicmanagement后者则译为publicadninistiation这样，一个涵盖的范围较宽，一个涵盖的范围较窄，并不会造成混乱。这也符合汉语中这两个词的原始意义。实际上，汉语中行政与管理的区别，主要体现在性质与范围上，即行政主要是指政府行为，而管理却广泛存在于所有组织，当然也包括政府。比如，我们可以说企业管理、学校管理、社团管理，但说行政时，则要按照宪法赋予它的涵义，特指我国的各级政府系统及其活动。在这个问题上，我们应保持汉语中的本义，而不必勉强去适应他人。

二、中国公共管理基本框架

从上文的相关分析来看，中国的公共管理既有与世界某些管理理论的共同性，同时由于行政环境的差异，又形成了中国公共管理独有的管理框架。其中，公共管理的主体、客体及方法构成了公共管理框架的主要内容。

1、中国公共管理主体

作为公共行政模式继承与发展的公共管理，最主要的特征是公共事务治理主体的扩展。公共管理的主体不仅包括起核心作用的政府，而且包括非政府的公共部门、国有企业、国有事业单位、居民自治组织和广大的公民群众。以政府为核心、非政府的第三部门和其他力量为重要补充的开放性管理主体结构带来了公共管理主体间关系的极大变革。首先是公共权力的分散化。公共管理承认政府管理的正当性和核心地位，尤其是政府在提供宪政、法制、公共政策方面，在需要运用强制性权力的公共事务领域以及在私人部门和第三部门无力承担或不愿意承担的公共服务领域，仍然发挥着核心作用。但在社会管理的许多领域如区域性的社会自治领域、特定公共服务的功能性领域、自我服务与自我规制的行业领域非政府的第三部门和其它社会管理主体，则起到重要的作用。再从政府内部来看，政府体系内部已不再是单一的集权中心，而是强调根据不同层级与其所管辖的公共事务，建立分权的、上下协调和衔接的分级治理体系。其次，是各主体间的合作关系加强。由于没有任何一个单独的行动者能够拥有足够的知识和资源来解决一切公共问题，而全球化和信息化时代的公共问题又具有复杂性，各种管理主体之间必须相互合作、相互支持、形成网络，才能有效解决问题。

在中国，政府作为核心公共管理主体的地位十分明显。首先，中国共产党的领导作用，主要是通过政府来实现的。共产党的整合力，在很大程度上体现在政府身上。其次，政府与一般公共组织相比，其性质也具有天然优势。它有强大的合法性基础，除了统治功能外，它以公共利益代表者的身份存在，可以很容易地利用强制性权力，解决社会公共管理中的问题，协调社会冲突。而且政府所掌握的大量公共资源，也使其有能力提供公共服务。因此，政府与其他公共管理主体在多元主体中的地位并不是一样的:政府承担着公共事务“元治理”的角色，其他公共管理主体除了作为公共事务管理者外，还往往保留社会普通行为者的角色，仍要接受政府的管理与监督;政府对其他社会公共管理主体无法自主调节的冲突，仍具有最终调节的权威;政府对其他公共管理主体无力承担或解决的问题，仍扮演着“最后一着”的补救功能。

发展我国的公共管理主体，除了改革、完善、加强我国的政府管理之外，还应大力培育和发展我国的第三部门，整合社会自治理力量和民间社会资源。包括推进国有企业、事业单位改革，发展社会中介组织、民间公益组织、基层群众自治组织，强调私人部门对公共管理的参与等。在发展基层群众自治组织时，我们要特别强调社会自治机能建设，在城市加大居民由“单位人”向“社会人”的转变，在农村则充分发挥村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的作用，发展村民自治。私人部门一般来说本不是公共管理主体，但它们是公共管理的重要资源，一旦它们通过各种公私合作方式进入公共服务领域时，也就成为公共管理主体的一部分。因此，我们也要有意识地强化私人部门的公共意识和社会服务意识。

2.中国公共管理客体

公共管理的客体也即公共管理主体所治理的对象。从公共管理的“公共性”出发，我们将公共管理的客体界定为公共事务。公共事务即公共领

域的事务，它与一定地域共同体多数成员利益普遍相关，如公共安全、公共服务、公共产品的供给。公共事务追求的是公共利益，其成本由社会共同体承担，收益由社会共同享用，因而应由按照民主原则组成的政府与其他公共组织，以“国家”、“社会”或某种组织的名义采取行动处理。公共管理将治理的对象定格在公共事务之上，就能够克服传统行政管理模式下的管理客体界限不清的弊端。反之，则容易导致公共管理主体随意干预或处置私人领域的事务，抑或是以追求“公益”为目的强迫社会“化私为公”。

公共事务是社会共同需求的产物，是公共利益的外在体现。这意味着，利益产生“事务”利益是目的，而事务的处理则是过程和手段。而利益

首先有个表达问题，没有通畅的表达渠道，是谈不到认知的。表达之后还有个汇总、融合、升华问题。利益主体的多元化决定了利益的多样化，汇总、融合、升华是非常困难的工作。很多人认为没有公共利益存在，就是对这种困难失去信心的表现。我们的任务，在于能汇总的汇总，能融合的融合，能升华的升华。实在不能的，则尽量分别满足不同人的不同需要(只要它们是正当的)

公共利益实现的困难性，决定了公共事务治理的复杂性。虽然公共管理强调对公共利益的实现，但却不是通过漠视其他群体、个体利益的方式实现的。中国公共管理体制的建设必然要求我们改变固有的管理哲学，即实现从“整体论”哲学向“总体论”哲学的转变。我们过去所奉行的是“整体论”哲学，它强调一切服从整体，把局部与部分统统看成分子与原子，看成死的没有生命力的东西，因而忽视了它的独立利益与价值。这种管理哲学不能调动局部与部分的积极性，其结果必然是缺乏效率。现在，我们要把整体论哲学改变为一种“总体论”哲学。“总体论”哲学把整体看作总体的一部分，后者对前者是包容关系，而不是把整体看成“惟一”，看成可取代个体的东西。这样，通过对总体的把握，就可以把整体利益与部分利益、局部利益、各单位利益和各个人的利益较好地结合起来。因为这种理论，把部分、局部、单位及个体都看作是有自己生命、有个别意志、有独立利益、有自我决断权力与责任的要素，整体利益与他们这些利益并不完全吻合，需要分别予以满足，而且在总体上要实现双赢。它追求的是把整体积极性、局部积极性、方面与单位积极性、个体积极性很好结合起来的机制，是一种最辨证的考虑。这两种管理哲学可分别用下列公式表达：

整体利益=各局部利益+各方面利益+各单位利益+各个体利益

总体利益=整体利益+各局部利益+各方面利益+各单位利益+各个体利益

认识到这一点，我们就可得出结论：中国公共管理的总体论哲学要求公共管理主体在治理公共事务过程中重视其他方面利益的实现，树立公共事务治理的新思维。

3.中国公共管理方法

我们怎样去实现这种全面的利益格局呢？这就要改变我们传统的管理方式与方法。管理方式与方法是联系主体与客体的有效机制，是公共利益实现的最直接手段。中国公共事务的传统管理方式，是政府垄断一切公共产品和公共服务的供给，并采取由政府统揽与直接生产的手段。这带来了一系列缺陷:政府理性或行动能力的不足，往往导致公共服务供给匮乏或治理不力；当宪政与法律体制对政府约束和监督不够时，政府权力往往滥用；公共事务客观损益的间接性，又往往滋生“搭便车”不合作等机会主义行为，导致“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”，即人们对公共事务关怀精神的缺失，等等。我们现在必须对这种种原因进行分析，寻找一种在“公私”关系正确定位基础上，恰当处理公民权利与义务、政府角色与功能、政府与公民和社会关系以及政府与市场关系的新机制、新体制，探索公共事务多元治理、多种主体合作共治的制度安排。

公共管理过程中“公共性”的凸显在带来公共管理主体、客体较大变革的同时，必然也带来管理方法的较大变革。公共管理的公共性要求革除传统行政管理的“以公谋私、暗箱操作、命令行政、假公济私”等弊端，实行一种更适应“公共性”的方法，即“以公谋公”的公共管理方法。

那么，什么是“以公谋公”的工作方法？其含义包括四个方面:第一，以公心谋公事;第二，用公开化方法谋公事;第三，靠公众谋公事;第四，决不能谋私事。所谓以公心谋公事，就是指在公共管理过程中，要求公共部门及其工作人员能够本着“利他”精神，为增加全社会的福祉而努力。“公心”即是一种“公共精神”，这种公共精神是对公共部门从业人员最基本的要求。所谓用公开化方法谋公事，即在现代公共管理过程中，应该体现现代民主的要求，保证公众的知情权，通过任务（工作内容）公开、措施公开、行为公开、结果公开，实行“阳光下的管理”“公开”方法体现了“阳光是最好的防腐剂”这一名读，它是效率和廉洁的保障。所谓靠公众谋公事，是指在公共管理过程中，要群策群力，充分发挥公众在管理中的作用。可以说当代的公共管理是处于公共事务日益膨胀的年代，管理者不必要也不可能将所有的公共事务均纳入到自己的管辖范围之内，更不可能实行“封闭管理”只有让公众参与到公共管理中，共同为自己的利益奋斗，事情才能办好。所谓决不能谋私事，是指在公共行政的过程中，公共部门及其工作人员不能打着“为公”的旗号，而谋部门或个人之私利，进而损害到全社会的福利。

公共事业管理概念第2篇

在学科体系上，行政法被称为动态的宪法，二者之间的紧密关系自不待言。同时，行政法与民法等私法之间的关系也并非“井水不犯河水”，相反，公法私法化与私法公法化，是现代法学发展的一个重要趋势。私法原则与规范在行政法中进行适用就有了较大的空间［2］。因此，法学专业的行政法课程教学往往以这些课程为基础。尽管公共管理类专业的培养目标并非和法学专业的培养目标完全一致，但是没有一定的法律基础知识，公共管理类的学生学习行政法学课程可能会造成囫囵吐枣、似懂非懂的不良后果，开设行政法学课程的目标恐怕也就难以达成。当然，一些本科院校的公共管理类专业开设了《法学导论》或《法律概论》等课程，普及了最基本的法学知识，这为行政法学课程的教学奠定了一定基础。不过，《法学导论》等课程一般只有两个学分，且其内容十分丰富，在有限的时间内，对非法学专业的学生，其知识的获取量并不一定非常理想。故而在行政法学课程的教学过程中，教师应对课程中的一些基础知识做适当的补充，例如，讲授“行政法律关系”，那么有必要讲解什么是法律关系；讲授行政法学的学科性质，有必要对什么是公法？什么是私法？其划分标准是什么？等内容做简要阐述；讲授行政赔偿的归责原则，有必要说明什么是归责原则，以及解释它与民法侵权赔偿的归责原则有什么区别。当然，由于课时的限制，在讲解这些基本法律知识时要做到适可而止，没有必要做过多的理论上的追问。在此，有些人可能认为，由于公共管理类专业的定位决定了该专业的学生并不是为了进行法学理论研究，所以，行政法学课程教育应更注重理念的培养。笔者对此不敢苟同，正所谓“知之为知之，不知为不知”，对于理论学习，如果仅知晓“果”，而对“因”一概不解，我们很难想象公共管理类学生在以后的工作中能够有效地运用理论，尤其是对那些进入公共组织部门的学生而言更是如此。

二、注意基本概念的阐述

任何宏达的理论都是建立在一系列基本概念的基础上的，行政法学自不例外。笔者在讲授行政法学的课程中，常常有学生向我抱怨该课程的概念太多、太繁杂。但是，如果不掌握基本概念的内涵，就无法准确理解相关法律法规。笔者认为，阐述行政法的基本概念，应注意如下两个问题：第一，适当培养学生的法学思维。公共管理类的其他课程也会涉及大量概念，但相比而言，诸如公共管理学、非营利组织管理、行政伦理学等课程比较“年轻”，而公共管理学、电子政务等课程在我国产生的时间不过是十多年或者是近几年的事情，所以，这些学科的研究范式尚不成熟，许多概念的界定不同教材常常有不同的表述方式，其内容甚至还存在较大偏差。比如“公共行政”与“公共管理”、“非营利组织”与“第三部门”、“电子政务”与“电子政府”，这些概念组是否存在差别，是有不同观点的。再比如公共事业管理到底包括哪些具体的方面，亦是众说纷纭。故而，很多时候，对这些概念的讲解，教师除了表达自己的主张，恐怕更多是依据学界权威的观点。然而，行政法学的概念更加讲究其精确性，其原因：一是行政法学作为一个学科在世界范围已经有一百多年的历史，尽管与民法、刑法相比还稍显稚嫩，但基本概念还是较为成熟的；二是行政法中的许多概念有法律上的依据，比如行政许可、行政处罚、行政强制、行政复议等概念法律做了明确界定，有些概念如行政行为、行政征收、行政赔偿等，法律虽无明确界定，但这些概念的界定必须紧密结合相关法律，在法律文本的框架之下进行阐释。所以，对行政法的一些概念，必须逐字逐句的讲解，如行政主体的概念，主体要素、权力要素、责任要素，缺一不可。第二，公共管理类专业的其他一些课程如公共管理学与行政法学有许多类似的概念。如行政机关（构）、行政处分、行政行为、行政程序等，但是在不同的学科语境下，它们的差异性却非常明显。例如，在公共管理学看来，行政机关与行政机构在用词上并不需要做过多的区分，行政法学对这二者的区分却非常明显。前者可以成为行政主体，后者在一般情况下不能成为行政主体。再如行政行为，在行政法学视域内，其主体既可能是行政机关也可能是被授权的组织，而公共管理学只会将其视为行政机关的行为。可是就行政行为的内容而言，行政法上的行政行为仅指产生法律后果的行为，公共管理学上的行政行为则包括行政机关作出的所有行为，且不会注重抽象行政行为与具体行政行为、内部行政行为与外部行政行为的区分。其他类似的概念还有法规与规章、行政许可与行政审批、行政赔偿与行政补偿，在公共管理学教学中并不做太多的区分，讲授行政法学课程时，任课教师却有必要对这些概念进行梳理。

三、注重案例教学与鼓励学生的积极参与

公共管理类专业学生法学知识的薄弱，决定了在讲授行政法课程时必须要做到通俗易懂。倘若教师满课堂的理论分析，其场面可能是“教师台上唾沫横飞、学生台下昏昏欲睡”。当然，这不是指理论讲解不重要，恰恰相反，上文一直强调理论讲解的重要性，而是指必须以大量的案例来支持理论分析。在“行政国”时代，我们生活、工作的方方面面都受到政府的影响，行政法学强烈地体现了实践性的一面。因此，“行政法案例就成为支撑行政法学科的基点，作为以这个学科之状况为依据的教学活动就不能离开行政法案例。”［3］行政法学的任何一个知识点都可以举出大量的案例或事例。而且，行政法案件也是当下新闻媒体经常播报的内容，高质量的如中央电视台的“焦点访谈”、“今日说法”等栏目，对一些行政法案件的剖析具有较高的水准。同时每期节目时间也比较适合课程放映，并且发达的网络为我们获取这些资料提供了一个很好的平台。通过案例教学，既可以使理论知识生动化、形象化，有利于学生对知识点的理解与吸收，还可以活跃学生的思维，发现法律文本与实践执法之间的矛盾与冲突，并反思今后立法或执法应注意的问题，从而培养学生的法治理念与良好的公民德行。当然，作为一门应用性、实践性很强的学科，行政法学的教学还应该让学生参与其中。囿于硬件设备和学生法学知识的不足，公共管理类专业的学生不太可能组织起类似于模拟法庭的活动，但也可以通过课堂讨论等形式鼓励学生发言。笔者所在的学校近年来鼓励实践性教学，行政法学安排了0．5个学分的实践教学课程。为此，笔者采用了案例讨论的方式来实现实践性教学。具体做法是，由笔者提供行政法方面的事例并给学生留有充足的课前准备时间，2至3位学生一组，课堂上的事例分析时间限定为15分钟，之后再由其他学生提问进行五分钟时间的讨论。每次课结束前我对学生表现、存在问题做简单的点评。坦诚地讲，由于课时的限制，整个实践性教学的过程安排非常紧张，以至于常常需要提醒学生注意时间，在一定程度上影响了学生的发挥。但是，从总体上看，学生的表现是令人满意的，有的可以说超乎了我的预期，比如有的学生对案例的梳理非常细致，较好地把握了案件的核心要点；还有的同学结合公共管理学的知识，从国家宏观政策出发，立足于行政法的理论，得出颇为新颖的结论。尽管一个学期只有8个课时，无法给予学生太多登台讲演的机会，但与学生的私下沟通得知，他们在分析案例、准备讲演课件的过程中有实质性的收获。

四、突出公共管理的学科背景

众所周知，公共行政是公共管理学与行政法学的共同研究对象，作为两个学科，二者存在一定的功能划分，即“行政法属于法学的一个领域，其主要课题是提出对行政的规范性要求……而行政学则是要分析行政的组织与功能的实际情况，阐明其相互关系、作用方法、存在条件，其对象涉及行政运行于行政环境”。［4］258－259但非常遗憾的是，公共管理学与行政法学之间长期以来缺乏有效沟通，形成了很强的学术壁垒及相互对峙的“两面理论”，后果是二者的距离越来越大。其主要原因在于部分学者认为法学方法应当单独应用，以其他社会学科丰富行政法不符合研究领域的划分原则，导致方法合成主义［5］106。在法教义学的影响下，行政法以法律解释为主要方法，对现行法律进行描述，对法律概念———体系进行研究，进而提出解决疑难法律案件的建议。按照这一要求，多数教师在讲授行政法学时的主要任务即：对有效法律的描述；串联法律之概念体系，提供建议以解决法律案件的问题。其中核心问题是法律解释的方法与技术。但这样的教学方式永远使我们无法告诉学生什么是最好的行政政策，什么是理想的政治图景［6］。事实上，“每一种行政法理论背后，皆蕴藏着一个国家理论。”政府系统本质是它运作其中的社会的一种宣示，只有将行政法植根于它存在其中的社会、政治、经济和历史背景下，这样一种方法才可以确保我们对行政法性质的探究牢牢扎根于各个时代的现实之中。因此，“公法只是一种复杂的政治话语形态，公法领域内的争论只是政治论证的延伸。”［7］31而且，近十年来，行政法的发展充分展示了它的宽容性与创新性，固守行政法传统研究“阵地”与研究方法的学者也越来越少。相反，有越来越多的学者鼓吹行政法政策学，探索每一个行政法案例背后的制度因素。如我国台湾学者叶俊荣教授所提倡的“三层次分析法”，既强调传统的请求权基础的分析方法有其不可替代的功能，又重视私权救济的分析过程中的背景因素，将解决个案的智慧回馈到制度层面，在此基础上，进一步掌握案例背后所隐含的政策问题以及推动的策略考量［8］42－43。在我国大陆，知名行政法学家章志远教授亦是这一分析方法的鼓吹者与实践者，并取得了令人瞩目的成绩。并且全球治理与新公共管理运动的兴起，为行政法的发展提出了众多挑战，也为行政法的创新提供了大量的现实素材。“行政法学的知识体系日益开放，传统属于公共行政学、经济学、政治学、社会学等知识元素被有序呈现在行政法理论框架之中，多学科知识在行政法学中日益累积。”［9］公共管理（行政）学、政治学是公共管理专业的必修课程，宏观经济学、微观经济学以及社会学等是公共管理专业的选修课程，从这个意义上讲，公共管理专业的学生拥有比法学专业学生更加宽泛的知识背景，这应该成为该公共管理专业学生学习行政法的有利条件。而教师的任务则是在课堂上充分挖掘与行政法理论点有密切关系的公共管理理论、政治学理论。比如，在讲解行政法的产生背景、发展趋势时，必须用政治学的国家理论、民主理论来阐释；讲解我国行政法基本原则与西方国家行政法基本原则的比较时，必须结合各国的政治体制安排；在讲解为什么存在行政立法时，在列举行政法理论的一般观点之后，可以再运用政治经济学的“交易成本”理论作出适当分析；在讲解行政相对人、行政程序等问题时，有必要结合民主理论来分析公民参与的必要性；在讲解行政委托、行政授权、行政合同等问题时，新公共管理运动的“民营化”则是不可绕过的内容；在讲解行政给付时，就不能不提及服务型政府理念；讲解行政许可的立法背景、行政许可的作用时，有必要从政府管制与政府寻租等视角切入；在讲解行政处罚、行政许可的设置权的立法安排时，不能不从我国中央与地方关系说起，等等。在行政法学课程教学中，适当凸显公共管理学的学科知识，能够把行政法融入到公共管理的学科框架之中，不至于使学生产生“法学”与“管理学”是两张皮的感觉，进而学生对行政法理论的理解也会更加容易。

五、结语

公共事业管理概念第3篇

内容提要：该文提出了公共管理的简明概念；并把公共管理划分为国家公共管理。 政府公共管理和社会公共管理；在此基础上，阐释了社会性是三大公共管理学科共 同内涵。另外，简要阐述了社会性与政治性的相互关系，提出了有关公共管理学科 建设的建议。 关键词:共管理；管理学；社会管理论 内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。 然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究， 已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。 一、公共管理的概念与类型辨析 （－）关于公共管理概念 公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。 但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也 有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟 作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活 动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事 务施加管理的社会活动。 作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多 共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公 共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其 管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管 理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是 管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传 统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之 以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对 公共管理有全面的认识。 （二）关于公共管理类型 为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概 括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可 分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。 1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管 辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管 理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国 家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家主权统一和领 土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把 握的宏观控制和影响类型的公共事务。 2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及 其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机 构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。 由此可见，政府就是一

公共事业管理概念第4篇

论文摘要：知识产权法上的“公共利益”概念在功能上可以分为否定性功能、积极性功能和惩罚性功能。“公共利益”概念的内涵无立法规定，须借助于学理解释，它的内容涵盖了政治、经济以及公共道德等诸多方面。我国现行知识产权法在使用“公共利益”概念方面，还存在非一致性缺陷，需要通过修订立法予以克服。 论文关键词：知识产权法；公共利益；解释 在我国的知识产权法中，“公共利益”是一个非常重要的概念。但是，对于这个概念的内涵及功能，学界至今尚无系统的论述。本文试图对知识产权法上的“公共利益”概念做一较全面的探讨，以期抛砖引玉，并求教于各位方家。 一、知识产权法中“公共利益”概念的类型和功能 （一）知识产权法中“公共利益”概念的类型 “公共利益”这个概念在知识产权法中出现的频率较高，尤其是在著作权法和专利法中，兹举其要者如下。 （1）《著作权法》第四条规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。 《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。 （3）《著作权法实施条例》第三十六条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，著作权行政管理部门可以处非法经营额3倍以下的罚款；非法经营额难以计算的，可以处10万元以下的罚款”。 （4）《著作权法实施条例》第三十七条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，由地方人民政府著作权行政管理部门负责查处”。 （5）《计算机软件保护条例》第二十四条规定，“除《中华人民共和国著作权法》、本条例或者其他法律、行政法规另有规定外，未经软件著作权人许可，有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，可以处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；触犯刑律的，依照刑法关于侵犯著作权罪、销售侵权复制品罪的规定，依法追究刑事责任”。 （6）《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。 （7）《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所 有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。 （8）《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。 知识产权法中的“公共利益”概念按其所处的位置不同，可以被分为两类： （1）总则性“公共利益”概念。所谓总则性“公共利益”概念都分布在知识产权法的总则部分，例如《著作权法》第四条、《专利法》第五条都属于这一类。总则性“公共利益”概念并非具体的法律规范的构成部分，政策宣示的意味较浓，其内容最为抽象。 非总则性“公共利益”概念。知识产权法上绝大多数的“公共利益”概念分布在知识产权法总则以外的其它条文当中。非总则性“公共利益”概念大多数属于法律规范的构成部分。 （二）知识产权法中“公共利益”条款的功能 无论是总则性“公共利益”概念还是非总则性的“公共利益”概念，都具有十分重要的功能。具体而言，知识产权法上的公共利益条款具有以下几方面的功能。 1.消极性或否定性功能 知识产权法中公共利益条款的消极功能或否定功能的发挥，将会使不符合公共利益要求的知识产权行为不能够发生行为人所希望的法律效果。如《著作权法》第四条第二款规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。在该规定中，“公共利益”与“宪法和法律”并列，同时作为限制著作权人行使权利的标准，也就是说，著作权人行使著作权时，若“损害公共利益”会产生与“违反宪法与法律”相同的后果。再如《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。根据该条规定，即使某人的发明创造具有新颖性、创造性和实用性，如果妨害公共利益，也不会获得专利权。 2.积极性功能 在知识产权法中，有些公共利益条款是以一种积极的指引形态存在的，它们一般作为构成某些知识产权行为的积极条件而发挥作用。例如《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。在这里，公共利益成了构成指定使用的重要条件。又如《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。根据该条的规定，公共利益是构成强制许可的一项条件。 知识产权之所以具有上述积极性功能，乃是由其本身特性决定的。知识产权作为一种民事权利，其保护对象是智力成果，这种成果是在人类 已有成果基础上的进一步发展，本身就曾得益于社会，因此为了社会公共利益对其做出适当限制，乃是情理之中的事情。另外，法律保护的目的在于激发和促进新成果的产生和使智力成果得以实际利用，如果过分强调知识产权人的利益，就会阻碍智力成果的传播和使用，为此，需要对知识产权做一定的限制，包括对财产权的时间限制和对知识产权权利效力的限制。“对知识产权权利效力的限制是指为了国家或公共的利益，行使了法律规定通常属于权利人才能行使的权利，这种行为依法不属于侵权行为”（211）。 3.惩罚性功能 知识产权法中公共利益条款的惩罚功能是指将违反公共利益要求作为引起法律责任的条件。例如《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。在这个条文中，损害公共利益是构成著作权行政责任，使著作权人受行政处罚的必备条件。 二、知识产权法中“公共利益”概念的内涵 虽然我国知识产权的各种立法高频率地使用了“公共利益”概念，但是，考察各种立法，我们找不到关于“公共利益”的具体解释。这无疑是立法者的一种有意安排，以便保持知识产权法在适用上的适度弹性，使法律更好地适应变化中的具体社会情境。然而，在理论上，我们必须对这个概念的内涵进行研究，以便能够为知识产权法的执行者提供有效的指引和规范。 对于“公共利益”或者类似概念的解说，在法哲学领域已经有所涉及。美国学者埃德加·博登海默曾经为确定共同福利或公共福利这类基本概念的内容和范围指出了一些基本原则。他认为，共同福利或公共福利不能被认为是个人欲望和要求的总和，同时，“我们也不能同意将共同福利视为是政府当局所作的政策决定”。（298）另一位美国学者庞德也曾将法律秩序所应保护的利益划分为个人利益、公共利益和社会利益，并且对公共利益进行了界定，他所提出的公共利益是指涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望（141）。 这些论述对于我们理解反垄断法上的“公共利益”概念的内涵无疑具有重要的基础作用。 不过，只靠法哲学的解释，我们还不能具体地把握知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，还有待到更近的法律领域中去寻找答案。 在现代法律体系中，尽管人们也承认知识产权法的独特性，但是大多将其放在民法体系当中，因为知识产权的制度框架与民法一样是以规范平等主体的活动为基础展开的。基于这种认识，我们要想探讨知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，首先还得向传统民法理论寻求依据。 在各国民法中，存在大量的包含“公共利益”或近似概念的条款。我国《民法通则》有两处直接使用了“社会公共利益”的措辞：其一是该法第7条规定，“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益”，其二是第58条规定，“下列民事行为无效：……（五）违反法律或者社会公共利益的……”。1964年《苏俄民法典》也曾在第49条规定，“实施目的违反国家和社会利益的法律行为无效”。在资本主义国家的民法中，与此相近的用语较多情况下是“公共秩序”“善良风俗”等词。如《法国民法典》使用了“公共秩序和善良风俗”的用语。其后的《德国民法典 》第138条规定，“（1）违反善良风俗的行为无效……”；《日本民法典》第90条规定，“以违反公共秩序或善良风俗的事项为标的的法律行为无效”……等等。但各国民事立法并没有对“社会公共利益”“公共秩序”及“善良风俗”等概念做出解释。在民法对此类概念的理解全赖司法实践和学理上的解释。 在西方国家，理论界有时将“公共秩序”和“善良风俗”，统称为“公序良俗”。按照法国判例法的观点，公共秩序分为政治的公序和经济的公序。政治的公序为传统的公序，包括关于国家的公序、家庭的公序及道德的公序；经济的公序为现代的公序，分为指导的公序和保护的公序。日本学者也将公共秩序分为宪法秩序、刑法秩序、家庭法秩序等.关于善良风俗，各国立法也未见阐述。法国审判实践往往将善良风俗与道德准则相联系；德国民法理论和司法实践中也以“社会道德学说”作为对善良风俗的最新解释。（281） 从纵向发展来看，在很长一段时期内，公序良俗基本上是以保护社会主要组织即国家和家庭为目的，因而被称为政治上的公序。直到二战结束以来，公序良俗才被赋予更广泛的含义，在传统的政治公序之外，加上了经济的公序。经济的公序又被分为指导的公序和保护的公序两类，前者是统制型经济的产物，旨在从私人契约关系中排除违反国家经济政策的成分，后者是指保护劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的公序。（70） 社会主义国家使用的“社会公共利益”或“社会利益”等概念被关注得较少，其含义尤感含糊。不过，按照民法学界的通行观点，“社会公共利益”在内涵和作用方面与西方国家民法中的“公序良俗”概念大体上是相当的。（71） 我们可以上述论述为基础来确定知识产权法上的“公共利益”的基本内涵。笔者认为，要正确理解知识产权法中“公共利益”概念的内涵，至少要把握以下两点： （1）知识产权法中的“公共利益”的含义既是开放的，又是有限制的。其开放性在于，对于这个概念的理解并没有确定的答案，其具体含义不仅包罗广泛，而且还随着具体情境的不同而有所变动。其限制性在于，对“公共利益”概念的理解存在某种基本的社会认同，它并不认可无限任意的理解。 知识产权法中的“公共利益”的含义既有政治和道德性内容，也有经济性内容。政治和道德性内容包含了从国家利益、婚姻家庭道德规范到法律法规的普遍原则要求等一系列的具体意义；经济性内容则包括对社会整体经济的保护和市场秩序的维持，对劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的尊重，等等。 三、我国现行知识产权法“公共利益”概念的完善 尽管“公共利益”概念在我国知识产权法中占据着十分重要的地位，然而，勿庸讳言，相关立法在使用“公共利益”概念方面还存在一些不足，需要进一步予以完善。其中，最主要的是知识产权法使用“公共利益”概念的非一致性问题。 从法理上分析，知识产权法的诸种立法之间具有内在的协调性要求，著作权法、专利法和商标法在使用共通概念上应该保持一致。然而，在我国现行立法 中，对于“公共利益”概念的使用，三部基本知识产权法之间还存在较严重的非一致性。 依《著作权法》第四条之规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”，可见，我国《著作权法》将“公共利益”与“宪法和法律”并列，认同了“社会公德”包含在“公共利益”概念中的理念。而依《专利法》第五条之规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”，很明显，这里将“社会公德”与“公共利益”并列，显示出立法者认同的是“公共利益”不包含“社会公德”的立场。由此可见，相关立法对“公共利益”概念的理解存在较大差异。尤其是对“公共利益”概念内容的理解。如果我们将“公共利益”概念理解为包含社会公德，那么它所包含的内容就包括政治、经济和道德诸方面，而如果我们将社会公德内容剔除出“公共利益”概念，那么，“公共利益”概念将仅包含政治和经济内容。 上述非一致性不应当被看做是一个无关紧要的问题。它不仅有损立法本身的严谨程度，而且由于“公共利益”概念在知识产权法上的重要地位，也由于对于“公共利益”概念的理解在很大程度上依赖于执法者的自由裁量，“公共利益”概念的这种非一致性会造成知识产权法适用上的消极后果。 要消除这种非一致性缺陷，须通过修订法律来实现。我们应以前述对“公共利益”概念的通常理解为基础，将知识产权法上“公共利益”概念的使用统一起来。这主要牵涉到修改《专利法》第五条，将该条的现有规定“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”修改为“对违反国家法律或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。 刘春田。知识产权法教程[M].北京：中国人民大学出版社，1995。 E·博登海默。法理学———法哲学及其方法[M].北京：华夏出版社，1987。 梁彗星。市场经济与公序良俗原则[A].民商法论丛（第1卷）[C].北京：法律出版社，1994。 徐国建。德国民法总论[M].北京：经济科学出版社，1993。 李双元，温世扬。比较民法学[M].武汉：武汉大学出版社，1998。 李国海

公共事业管理概念第5篇

「关键词责任/经济法上的责任/公共责任/财务责任/债的演化

一、作为法律规范核心的责任

法律的首要功能是一种责任的分配。责任的分配、演化经历了一个从统一到分化，再从分化走向复合的过程，同样，这个过程也是一个责任逐步从制裁、义务中分化、独立的过程。

近代法律在某种意义上可以等同于权利，法律和权利的概念，在许多语言中，尤其是在法律的发源地中，两者是相同的。在康德提出法律是“权利的科学”之后，近代法学围绕着这一命题而构造法学大厦（注：近代资本主义法学作为康德的道德科学的延伸，参见Weinrib，Ernest J.，The idea of Private Law，Cambridge，Mass：HarvardUniversity Press，1995.）。权利作为道德形而上学的必然产物，构成了法律规范的核心[1].然而，权利为核心的法律依赖于共同的社会价值，而在社会价值多元化、主体多元化以及社会经济运动面前，社会道德却难以适应这种社会基础和社会结构的变化。

综观20世纪的法律思潮，从利益法学和社会法学发展到纯粹法律分析，就是一个对道德形而上学的扬弃过程。进而，新自由主义法学和批判法律运动的争论（注：关于法律批判运动和自由主义的争论，参见Andrew Altman，Critical Legal Studies：A Liberal Critique，PrinCETon University Press，1990.），将法律经济学和法律社会学推上了历史舞台。这一过程，就是一个从权利至上发展到责任至上的进化历程。毫无疑问，这一过程在几乎所有的法律部门中都表现出来。合同法开始注重赔偿责任，而不是拘泥于相对性，并且法学日益关注“关系性契约”；侵权法中出现了以社会利益作为评价指标的“汉德公式”，并进一步扩展了其应用的范围[2]，出现了基于效率分析的“过错责任的第三次勃兴”；公司法中的信息、激励、治理构成了法律研究的主题，汉斯曼教授则进一步指出，股东导向的公司治理模式日益成为主流，并将终结公司法的进化历史[3]，这不是价值观念竞争而是效率竞争的结果。法律开始注重个别性调整，扬弃程序正义而更执著于实质正义（注：实质正义在某种意义上说，和效率是一回事。参见史际春、邓峰：《经济法总论》，156页，北京，法律出版社，1998.）；更加注重法官的合理自由裁量权的尺度，而不是片面地强调法律规范对法官的约束。

责任成为法律规范的核心，并将社会整体性利益作为终极的判断标准，从而解决了传统法律体系作为道德律令和道德形而上学的价值观判断问题。这是一个社会评价客观化、效率化的过程。

从根本上讲，法律责任是和社会政策、立法目标相联系的。责任来源于角色、职权、因果关系、道义或者正义、精神状态、能力及法律规定。责任强调应为性，是义务和制裁之间的桥梁。从英美法中的不同责任概念，诸如obligation，duty，liability和responsibility等等，可以看出，其界定更侧重于责任的来源。

责任显然是现代法律部门的核心概念之一，它可以从以下几个角度来加以理解。

1.责任是和自由裁量权相对的概念。“法律责任有三个特征：国家的强制、过错行为的确定和对违法者的消极后果。责任由法律规范确定，法律规定包括确定责任的规范的贯彻执行，由国家的强制力予以保证”[4]（P148）。因而，当违反义务的时候，则应当通过确定责任的大小、范围、形式来加以法律制裁；或者是采用经济激励的方式。因而，这一过程必然是与法官或者执法者的自由裁量权紧密相关的。

近代法律体系中，强调权利本位，责任的概念并不突出，这和排斥法官的自由裁量权，将法律等同于科学思想是紧密相关的。而现代法强调法官的自主性和能动性，责任的重要性由此得以凸现。

2.责任是比义务更为广泛的概念。责任更强调角色、职位、能力、具体情形下的判断、主观状态等与主体相联系的具体内容。换言之，不同的认识状态、不同的能力、不同的角色、不同的具体情形，违反义务可能是相同的，但是责任并不相同。现代公司制度中的董事责任，对董事的能力、地位、角色等加以综合性的考虑，就是一个典型的例子。同样，“有限责任”并不否定债权人的权利和债务人的义务，而只是责任承担范围的限制。

3.责任更强调社会性，包括社会危害性，甚至相同行为因为地点的不同而产生不同的责任，比如入室强奸和公开强奸，显然其社会危害性不同，责任也不同。在经济法上更是如此，同样实施垄断行为，必然要考虑社会危害性的不同。进一步说，从义务控制转向责任控制，体现了对法律后果的重视和社会性的增强。这是许多法律部门强调个别性调整的基础。

4.责任是和诉讼、证据、侦查紧密相关的。不仅仅是与诉权相联系，责任的确定过程也是对事实与结果进行判断的过程，其中必然要考虑因果关系（必然因果、偶然因果），考虑证明责任的分配。因而，责任也是实体性规则与程序性规则的结合部。

5.责任进一步涉及法律理念中的对人的假定和标准确定问题。在规则确定、权利义务明确的情况下；法官和执法者在作出裁判的时候，往往演化成确定标准和对主体的认识问题。法律的根本性假定——理性人、良家父、社会人——突出出来，在行为性质的认定上也越来越多地依赖于专业化标准、行业性标准。这两个方向均指向社会，也代表了法律的社会化趋势。

二、责任与债：向财产责任转换的现代责任

责任是联结义务与制裁之间的桥梁。如果有人违反了法定义务（这种义务可以来源于法律、合同或者社会关系），导致了一种应为性，这种应为性属于责任的范畴，经过法律（司法和执法机关）来加以裁判和衡量（强调法官的裁量权、对事实的再现能力和对环境的适用性），来确定承担法律责任的大小和形式，从而导致法律制裁和法律救济。法律责任首先表示一种因违反法律上的义务而形成的责任关系，即主体A对主体B的责任关系；其次才表示一种责任方式，如民事责任、行政责任等责任方式。（注：参见张文显：《法理学》，143页，北京，法律出版社，1997；凯尔森：《法和国家的一般理论》，北京，中国大百科全书出版社，1996.凯尔森还对奥斯汀没有区分义务和责任提出了批评。）

民法的债，实际上就是现代法学上的责任的形式化，不过，后者的含义更为广泛和积极。（注：许多学者已经认识到了这一问题，比如，“这里所说的责任不是指由于违法而必须承担的法律后果，不是指已有特定含义的‘法律责任’，有的称之为‘消极意义上的责任’，这里所说的责任是指‘积极意义上的责任’，即法律、法规所规定的应予尽责完成的义务”。见潘静成、刘文华主编：《中国经济法教程》，63页，北京，中国人民大学出版社，1995；梁慧星：《民法总则》，北京，法律出版社，1995.）对法律责任的重视，体现了现代法上的能动性和对个人权利的关怀[1]（P471-472），也体现了现代法理学试图统一各个部门法中不同的甚至是相反的责任含义的努力。（注：例如，有学者指出了应当重构责任这一概念，从而将刑事责任、民事责任和行政责任等统一起来，并且指出，传统法学上划分法律部门的两个依据：社会关系和法律制裁，后者是不科学的。参见李颂银：《从法律责任角度重新认识法学基本理论问题八议》，载《现代法学》，1999（5）。）

然而，由于私法上将债独立于责任，造成了一种错误的认识，即责任等同于义务和制裁，例如“责任为违反法律义务的当事人所应承受的法律后果，亦即法律规定对违反义务人的制裁措施……法律责任总是通过一定的国家机关来执行的，不受当事人意志的影响”[5]，并由此出发，指出只有民事、刑事和行政责任，进一步用来判断法律部门的划分。这可以说是一种部门法对法律基本概念的“隧道视野”。

私法上的这种对责任的错误认识，是和传统法律体系相关的。公法和私法划分清晰的法律体系，隐含着私法自治的命题，学者们试图对国家的权力加以限制，对法官（执法者）的能动判断加以限制。剔除了法官的自由裁量权，剔除了法律的能动性，剔除了角色、能力等要素，自然，责任只能被理解为一种法律后果。

在现代法上，责任和债并无区别。一些具有现念的法学家们已经看到了这一点。林诚二教授在分析了债、责任、诉权、请求权等概念之后，精辟地指出“债务之本质在于责任，亦即债务系为责任所包含，债务为肉、责任为皮，去之皮，肉不存，是故，在债权法之认定下，有债务必有责任，无责任之债务，系一种空洞之概念……有无责任固为现代债权法认定债务之先提条件，但亦可认为系债权之本质……责任固系债务履行之担保，亦系债权之本质，但亦可说系债权与诉权间之桥梁”。[6]

传统民法学之所以将债和责任区分开来，除了排除法官能动性之外，也满足了对分类严明的形而上的哲学化需要，债总是特定的主体之间的关系，从而区别于作为对世权的物权。因此，责任在民法中进一步体现为请求权，责任和请求权这两个词语不过是出于主体角度不同而已。无论是物权还是债权，都要通过请求权加以实现，而“请求权是最重要的权利之一，是相对权的典范……要求他人为或不为一定行为的权利”[7]，在这种情况下，使用债的概念来区分责任的不同不过是一种学说上的偏好，而绝不是必须的。侵权之债和合同之债，几乎不存在除了这种请求权的特定性之外的什么联系，但尽管物权是一种对世权，一旦其遭到侵犯，同样会产生特定化的请求权。换言之，权利可能是对世权的，但责任则是特定的。

换一个角度来看，作为“给付”的债，其实质也不在于是否产生作为或者不作为的义务，而是在于“债的标的应当给债权人带来利益；而且，根据占主导地位的观点，这种利益应当是可以用钱款计算的”。[8]“由于社会进步，基督教教义之传播及公权力之日臻完备，对债务人直接强制，使其屈服于债权人之意思及实力之因素，渐次消逝，当为给付之伦理因素，渐次增强，历经长期之发展，终于演变成为纯粹财产责任”[9]，“债权逐步实现了非人格化”[10].这种财产性责任的增强，表现之一就是损害赔偿责任逐步成为最主要的责任形式。而民法作为调整人身关系和财产关系的法律部门，“财产要素”同样也不能表明债权的独特性所在，只有当合同关系超出民法范畴的时候，这一特征才具有相应的意义。

不过，从历史的角度而言，债的概念的提出，对现代法学的发展至关重要。债的应为性而不是法定性，体现了私法自治的精神，表明了当事人之间缔造的权利义务关系，可以自然地消灭而获得法律的承认。随着人的平等化和商业行为的泛化，债的提出对民事法律行为概念的独立做出了贡献。债的概念进一步确立了现代法上的责任概念的基础。在现代民法中，债的概念没有独立的必要，这是因为其积极内容已经被责任所吸收，而向更为灵活、机动的英美法的借鉴，更加推动了这一概念的衰落。这正是我国《民法通则》中不再区分侵权之债、合同之债，而是将民事责任独立的意义所在。那些批评这一做法的学者，不过是抱着对传统法学的迷恋情绪和借以抒发崇古的幽幽之情而已。

当债的概念越来越失去意义，被更为广泛的、能动的责任概念所替代的时候，合同的本质就在悄悄地发生变化。经济合同正是在这一基础上产生的。[11]

三、公共责任与财务责任的融合：Accountability

如果仅仅将法律责任理解为义务或者制裁，那么，按照大陆法系的理解，法律责任就只能是民事、刑事和行政三种。在这种概念化的意义上，经济责任自然是不存在的。

然而，现实的发展并非如此，不仅仅是在苏联社会主义时期提出了经济责任的概念（尽管这一经济责任的含义仍然是从财产责任的角度而言的），中国在改革开放初期也延续了这一传统（尽管许多学者认为这是计划经济的产物），即便是在英美国家，伴随着新公共管理的出现，也出现了新的责任概念：accountability，answerability.其中，accountability的概念更是近年来学术界研究的热点。

准确地翻译accountability的概念，必须考察其来源和发展，以及其所使用的意义和所涉及的法律制度。

accountability使用的广泛性，主要有三个来源：（1）最初的起源显然是会计责任，即强调责任的经济性、可计算性；（2）从行政责任发展而来；（3）国有企业的责任，正如前文已经指出的，英国在20世纪60年表了政府白皮书，其中就使用了Financial andEconomic Obligation的概念。随着私有化的产生，逐步使得责任进入了公共领域，从而导致了accountability的形成。

accountability在会计学中被翻译成“受托责任”。在英文中，先后有三个词表示与受托责任大致相同的含义，它们是custodianship、stewardship、accountability.葛家澍教授分析了这三个概念。[12]（P76）最早使用的词应当是custodianship，如美国会计学会在1966年的《基本会计理论说明书》中，使用这一术语表示会计信息系统的目标。这一概念的最初含义是表示中世纪庄园的管家责任或指宗教术语（非常有意思的是，中世纪庄园制度也是法律上的法人制度的来源之一，看来似乎自从法人存在的时候，或者说组织关系存在的时候，或者说存在监督—所有制的时候，就存在这种责任关系）；后来转而采用stewardship，最完整的含义是管家（资源的直接管理者）对“主人”（资源的所有者）所承担的，有效管理主人所托付资源的责任。在这一概念上发展出accountagbility，并取代了stewardship.除了前面的含义之外，accountability还增加了一层意思：资源的受托者负有对资源的委托者的解释、说明其活动及结果的义务。

沃尔克（Harry I.Wolk）和特尼（Michael G.Tearney）在分析会计目标的时候，将accountability作为首要目标，认为这一概念更注重竞争群体和收入、财富的主张权利中的平等。[13]

对受托责任最为经典的表述，是著名会计学家井尻雄士（Yuji Ijiri）提出的。他指出，“受托责任的关系可因宪法、法律、合同、组织的规则、风俗习惯甚至口头合约而产生。一个公司对其股东、债权人、雇员、客户、政府或有关联的公众承担受托责任。在一个公司内部，一个部门的负责人对分部经理负有受托责任，而部门经理对更高一层的负责人也承担受托责任。就这一意义而言，说我们今天的社会是构建在一个巨大的受托责任网络上，毫不过分”[12]（P77-78）。

从accountability的会计学含义来看，它显然是和组织关系、两权分离、委托一关系相联系的，毫无疑问，这一概念的外延也体现了“组织关系与财产关系相融合”的发展趋势。并且，这一责任主要是内部层级组织关系，也考虑对外部关系的负责，与说明、解释等信息上的义务是紧密融合的。

如果说会计学上的这一含义是在私人组织中使用的，那么，近年来公共管理的发展则导致了这一责任在公共领域的扩展，并促使两个领域融合起来。

新公共管理的出现，导致了对新的责任的要求，在公用事业市场化、国有企业市场化，乃至于政府管理向第三部门转移的国际性浪潮下，公共权力的行使方式发生了很大的变化。一方面，获得公共管理职能的企业、公司、中介组织等机构的目标变得多元化，从而引起了公司法中公共责任和法人制度的变化，公司的商业和社会伦理在发生变化[14]；另一方面，公共管理中效率日益成为主导型的目标。这两个方面导致了公共责任和私人责任两个领域的融合，而贯穿其中的则是对效率的诉求。英国的新公共管理与一系列的激励是紧密相连的，比如，下一步行动机构的创造、部长管理信息系统、财务管理激励、市民章程、开放政府激励、市场测试等。其组成包括：更多地强调“受控的授权”、在特定现金限制内的“物有所值”、更强烈的消费者或者顾客导向、商业计划规划和正式合同中的协议、分权化的成本中心、富含业绩目标和业绩相关的薪酬、中央人事管理的废弃以及同级结构。新公共管理，既有拥护者，也有批评者，但是无论其是好是坏，其广泛推行已经提升了对公共行政的传统教条的挑战。

accountability首先是伴随公共管理的发展，对行政责任的扩充。因此，有学者将其翻译为“公共责任”，并总结说，“就其内容来说，公共责任有三层意思：在行为实施之前，公共责任是一种职责（responsibility），负责任意味着具有高度的职责感和义务感——行为主体在行使权力之前就明确形成权力所追求的公共目标；在行为实施的过程中，公共责任表现为主动述职或自觉接受监督（answerability），‘受外界评判机构的控制并向其汇报、解释、说明原因、反映情况、承担义务和提供账目’；在行为实施之后，公共责任是一种评判并对不当行为承担责任（liability）——撤销或纠正错误的行为和决策，惩罚造成失误的决策者和错误行为的执行者，并对所造成的损失进行赔偿”。[15]并进一步指出，公共责任可以划分为法律责任、政治责任、行政责任、职业责任和道德责任。

然而，将这一概念翻译成公共责任显然忽视了两个重要特性：

1.主体的多元性。随着政府商事合同的大规模涌现，accountability不仅仅适用于政府机关和政府机构，也延伸到了合同相对方：自愿组织、机关等，甚至中间利益团体，比如英国慈善协会。[16]

凯特尔指出，“不断增长的公—私联系，包括与非营利部门的社会服务之间的实体联系，导致了部门之间界限的混乱，并且导致进一步区分公共责任和私人责任的困难”[17]（P13）；并且进一步指出，“传统的公共行政领域，基本的参与者是选举官员、行政管理者和市民，合同相对方变成了第四者”。他还引用了约翰斯顿的社会服务网络中的责任[17]（P175-176），如图1所示。

附图{D413N901.BMP}

资料来源：John johnston，public Servants and Private Contractors：Managingthe Mixed Delivery System，Canadian Public Administration，Vol.29，Winter，1986.550.

2.在经济合同中，accountability是合同双方共有的特性。经济性、财务性、可计算性、这是经济合同、新公共管理的核心理念，进一步造成了经济管理和行政管理的区分。[18]

随着财务性、可计算性、公共性、复合性等特性的凸现，accountability已经超出了行政责任的概念。在公司制度、政府商事合同乃至其他的商事行为、政府公共管理、基础设施提供等各个制度中，不仅强调传统责任中的“可归责性”、“可追究性”、“说明性”，而且更是和会计责任中财产责任日益融合的过程。这些公共性和私人性领域的融合，以及公共性责任和财产责任的融合，正是经济法始终强调的“组织关系和财产关系的融合”下的责任方式。

四、经济法上的责任之特性和制度要求

经济法律责任的独特性是由经济法的特性决定的，正是“公私混合性”才导致了经济法律责任的特殊性。经济责任的含义在于：

1.角色责任。“经济法律责任包含各负其责，各尽其责，这种责任既包括管理经济的责任，也包括协作经济的责任，同时还包括生产和经营管理方面的责任等”[19].

2.能力责任。这是和职位、角色、资格、判断能力等相适应的责任。比如英国公司法对不同的董事责任的认定的不同，以及前文所述的对职业资格的认定等。

公共事业管理概念第6篇

(-)关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起,专家学者推出的教材、着作、论文颇为可观。 但是在什么是公共管理问题上,可谓见仁见智。不说中国,就是“先行者”的西方一些国家也 有类似情形,以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”,难以确定。在此,本人拟 作一次把复杂问题简单化的尝试,把公共管理的概念界定为:对公共事务进行管理的社会活 动。具体说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力对公共事 务施加管理的社会活动。

作为管理,公共管理和其他管理(如工商管理)的基本原理、方法和运作等方面,有许多 共同之处。但作为“公共”管理,它在研究对象及其特点上,又与其他管理有明显区别。以公 共管理与工商管理为例,公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其 管理过程,而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于:一是管 理目的不同,公共管理的目的是谋求社会公共利益,工商管理的目的是谋求组织利润;二是 管理性质不同,传统的公共管理具有垄断性,工商管理则具有竞争性;三是管理手段不同,传 统公共管理以行政手段和法律手段为主,辅之以经济手段;工商管理以经济手段为主,辅之 以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点,更要着力找出二者的差异处,以求对 公共管理有全面的认识。

(二)关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识,我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概 括性认识,我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为,就宏观而论,世上所有的公共事务可 分为三类:一是国家公共事务二是政府公共事务,三是社会公共事务。

1.国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义:“由政治单位在其管 辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能:①立法;②司法;③执行、行政管 理。”这是广义的政府(国家)观。应当指出,这里所指的国家是特指狭义的国家,即广义国 家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和领 土完整,制定法律、法规,维护社会秩序等,侧重于与国体、政体方面有关的,关乎整体职能把 握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2.政府公共事务。《美国百科全书》指出:“政府一词适应于管理团体和国家的机构及 其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机 构及法定程序,就这一方面而言,政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。 由此可见,政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出,这是狭义的政府,它专指一 个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪 方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行 政公共事务以及机关内部的公共事务。

3.社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义,而是专指“政府 管理社会”中的中观的“社会”,这里的“社会”,即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一 个领域,它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包 括:教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业;社会服务、社会公用事业以及维持社 会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最 紧密,同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施 对象,因此,它所显示的 社会公共性也最强。

如前所述,公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务 可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类,因此,我们也应该把种种 公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构 成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异,又要从共 性去归纳它们的统一,用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述,公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的,因此,“国 家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一,然而,比较而言,只有“社会”才是公共管 理的共同内涵。对此,可以从如下几方面阐述:

(一)公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1.国家的社会职能。正如恩格斯所言,国家不是从来就有的,国家是社会在一定发展 阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾,分裂为不可调和的对立面。而 为了使这些对立方面,这些经济利益相互冲突的阶级,不致于在无谓的斗争中把自己和社会 消灭,就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量,这种力量应当缓和冲突,把冲突保持在 “秩序”内,这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国 家。因此,国家来自社会,国家的产生是社会发展的需要,是社会内部矛盾发展的结果。

公共事业管理概念第7篇

关键词：民族关系；公共事务管理；民族关系中公共事务管理

中图分类号：D633 文献标识码：A 文章编号：1005-5681（2013）04-0059-05

本文系兰州大学《中央高校基本科研业务费》项目阶段性成果。

收稿日期：2013-09-22

作者简介： 高永久（1964-），男，兰州大学西北少数民族研究中心主任、民族学研究院院长 教授 博士生导师，主要从事民族问题研究。

Analysis On the Connotation of Public Affairs Management

of Ethnic Relations

GAO Yong-jiu

Abstract： Ethnic relation is the important public social relationship in multi-ethnic country，public affairs management of ethnic relation is gradually becoming a new function of public administration. It is a basis and premise of innovation to accurate understand and comprehensive grasp the connotation of public affairs management of ethnic relations. The ethnic relations and the public affairs management are two important dimensions of analyzing its connotation. And management concept，management practice，management mechanism， management methods comprise its structural framing，and its content is also discussed. Meanwhile，it is essential for profound understand about its connotation to take note of peculiarity in contemporary China because of levels of nationality concept and levels of ethnic relations.

Key words： Ethnic Relations；Public Affairs Management；Public Affairs Management of Ethnic Relations

民族关系的极端重要性和敏感性，决定了民族关系中的公共事务管理职能化的趋势。民族关系是多民族国家里的重要的公共社会关系，一些国家和地区已经尝试将民族关系中的公共事务纳入社会管理的轨道，设置专门的管理机构，配备专业的管理人员，使民族关系中的公共事务的社会管理逐步成为公共管理的一种新职能。准确理解和全面把握民族关系中的公共事务的概念和内容，是实践和创新民族关系中的公共事务管理的基础和前提，也是民族学和公共管理学交叉研究的一个新课题。

一、公共事务及公共事务管理

理解民族关系中的公共事务管理的内涵，首先需要理解公共、公共事务、公共事务管理的含义是什么，这些构成了把握民族关系中的公共事务管理的理论基础。

（一）公共事务的内涵

公共事务中的“公共”一词，是相对于“私人”而言的，其着眼点在于集体而非个人，强调某一或某些问题是为特定群体中的成员所普遍共有或普遍关心的。具体来说，“（私）是指一种‘以个人生活为中心’的状态，是在个人中心取向前提下所具有的占有形态和活动内容，而‘公’则是以集体生活为中心取向以及在这种趋向基础上建立起来的占有形态和活动内容”[1]。公共事务的“公共性”决定了它必须指向社会或群体的整体利益，强调私人利益服从社会利益、局部利益服从整体利益，其中不仅包含着收入、就业、住房等实际利益的维度，也涵盖了部分程序性的内容，如法律意义上的平等地位和社会的公平正义。

从“公共性”这一基本特征出发，所谓“公共事务”被界定为“是指为了满足社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同利益，让他们共同受益的那类事务”[2]。广义上来说，对公共利益的表达和满足，一方面这些利益的表达涵盖了经济、政治、文化和社会等诸多领域，另一方面这些利益的满足则有赖于公平正义的制度建设、稳定社会秩序的维持、社会矛盾的及时有效化解、公共产品和公共服务的均等化提供等。从狭义角度看，公共事务就是指在狭义的社会领域中，公共部门对公共产品和公共服务的提供。由此，民族关系中的公共事务管理对象主要分为两种，即与民族关系相联系的公共产品与公共服务。从基本属性上看，公共产品与公共服务具有非竞争性与非排他性的特点。所谓非竞争性，主要是强调公共产品和公共服务不同于市场消费商品的非营利性特征，它们的提供不是以盈利为目的，而在于满足最广大群众的基本需要，因而，任何人对产品和服务的获得都不会降低其他人获得的可能性。所谓非排他性，则是强调所有社会成员都有相同的机会来获得和消费这些公共产品与公共服务，而不是向市场商品那样将消费对象限定于某一特殊群体，并构成阶级（阶层）区分的外显标志。与公共产品及公共服务具有非竞争性与非排他性等特点不同，民族群体之间的边界和力量差异十分清晰，各方面发展力量相对占优势的民族相对于发展较弱的民族有着多方位的优势：在资本主义国家，各方面发展力量占优势的民族一般倾向于维持其与其他民族之间的不平等关系，排斥这些民族，使其不能顺利享有公共产品；在社会主义国家，国家在平等理念的指导下，努力保护和帮助各民族地区的发展，使各民族能够平等地享有政府提供的公共产品与公共服务，这充分体现了社会主义权利的真实性和广泛性的一面。

（二）公共事务管理的内涵

关于什么是“公共事务管理”？政治学、管理学和行政学等从不同的角度给公共事务管理下了许多定义。

公共行政学视角下的公共事务管理往往从政府职能角度着眼，认为公共事务管理是国家行政机关管理社会公共事务、提供社会公共服务的活动，因而是一种广泛而复杂的政府活动，带有很强的政治性[3]。简单来讲，公共事务管理就是政府“规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的活动”[4]。进一步讲，公共事务管理是指政府通过制定专门、系统的社会政策和法规，来管理社会事务，规范社会组织，调整社会利益关系，维护社会公正的活动。政府公共事务管理主要有三层内涵：第一，是对家庭、社会团体与社会自治所不能解决的公共事务的管理，这些事务涉及整个社会整体的公共利益，需要依靠国家权力与政府权威加以解决；第二，主要内容是指由政府管理的公共事务，具体包括保障公民权利、维护秩序、协调社会利益、实施社会政策、管理社会组织、提供社会安全网、解决社会危机等；第三，核心是社会政策，社会政策是政府干预社会的主要手段和基本措施，它决定了政府的其他社会管理手段。社会政策的核心是福利国家或福利社会政策[5]。

政治学和公共管理学视角下的公共管理往往从公民社会和第三部门理论出发，认为政府职能转变和市场发育为第三部门提供了发展的空间和资源，公民与社会组织在社会生活领域开展各种社会活动，国家和政府为了调和利益冲突和维持社会秩序对社会生活领域加以规范和监管[6]。所谓公共管理，“是指政府及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的利益需求，对涉及公众利益的各种社会事务所实施的管理”[7]。由此，公共事务管理包括两大方面：一是政府规范有关社会事务，即政府的社会管理。政府社会管理是政府通过整合社会资源，动员社会力量，为增进公共利益，依法对社会事务实施的组织化活动；二是社会（即自治组织、非营利组织和公民）依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为，即社会自我管理和社会自治管理[8]。

社会学视角下的“公共管理”概念建立在政府、市场和社会三大结构发生分化的基础之上，有广义和狭义之分。广义上是指对整个社会的事务的管理，包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统、社会生活子系统和生态子系统在内的整个社会大系统的建设和管理。狭义的公共事务管理近似于“社会管理”概念，是指作为对与政治、经济、思想文化并列的社会子系统的建设和管理[9]。广义的公共事务管理与狭义的公共事务管理并不能截然分开，二者只是在相对的意义上进行区分。广义的公共事务管理包括了狭义的公共事务管理的内容，需要社会各子系统的管理来进行支撑；狭义的公共事务管理的实现需要依托整个社会环境和其他各子系统的配合。公共事务管理“是在一定的共同价值基础上，人们处理社会事务和提供社会公共服务的过程”[10]。具体来讲，公共事务管理的目标是实现社会公平、公正及社会效率，其对象是社会事业、社会事务和社会价值，而其主体是政府和社会组织，这些主体通过综合决策建立起不同的公共管理模式。在中国特殊的国情下，公共事务管理的主要任务是进行社会再分配，确保基本公共服务供给，保障人民福祉，防止社会问题的出现和扩大。

总体来看，公共事务管理的主体具有多元化特征，它并不局限于政府，而且还包括社会组织、企业和各民族群众。公共事务管理的目标是要维持社会秩序，实现社会稳定，追求社会公平和诚信。可以认为，在多民族国家，民族关系是政治敏感性极强的一种社会关系，进行民族关系中的公共事务管理，其管理主体不仅需要政府作为管理的主导作用，也需要一些社会组织协调。

二、民族关系中的公共事务管理的内涵

在现代社会，公共事务管理的重要程度日益提升，并成为调整社会利益关系，维护社会公正活动的主要途径之一。

在分析和理解公共事务管理概念的基础上，民族关系中的公共事务管理就是指政府、事业团体等组织为了构建良好的民族关系，通过科学的管理方法与手段，对民族关系中的公共事务的处理工作和协调活动进行计划、组织、领导与控制，提供公共产品和公共服务，满足各民族成员的利益需求，促进民族间的关系和谐，维护民族间的公平与诚信。

这里需要指出的是，民族关系与民族关系中的公共事务管理是两个相互联系又相互区别的概念。民族关系是民族学、社会学两大学科中的重要研究对象。民族关系中的公共事务管理则是民族学与管理学两大学科交叉形成的一个新兴的、重要的分支，是管理学理论在民族学领域的应用，是对民族学与管理学理论的丰富与发展。

“谁来管理”、“管理什么”、“如何管理”是充分理解民族关系中的公共事务管理含义时需要注意的三个方面。第一，“谁来管理”是在从管理主体的角度来认识民族关系中的公共事务管理，其管理的主体不仅包括政府部门，而且还包括社会组织的参与。第二，“管理什么”是从管理内容的角度来认识民族关系中的公共事务管理，其内容不等于政府管理的全部，也不等于民族事务管理的全部。由于对政府和民族社会的内涵与外延在认识上存在着差异，在理论上往往存在着两种倾向：一是倾向于将民族关系中的公共事务管理扩展为政府管理或者民族事务管理，从而使其在内容上使趋于泛化；二是倾向于将民族关系中的公共事务管理缩小为狭小的社会生活领域，忽略了民族关系中公共事务的社会管理与政治管理、经济管理以及文化管理之间的关系，使得民族关系中公共事务的社会管理的范围和内容变得比较狭窄。第三，“如何管理”是从管理手段的角度来认识民族关系中的公共事务管理。在多民族社会中，对民族关系中公共事务的有效管理的实现需要依靠社会控制手段[11]，但是更多地还是有赖于提供公共产品与公共服务，这是民族关系中的公共事务管理的灵魂。

具体来讲，民族关系中的公共事务管理包括两部分内容：一是政府发挥其管理职能，对民族社会事务进行管理；二是民族社会自身进行自我管理。从国家与民族社会的关系来看，政府与社会组织在民族关系中的公共事务管理的不同方面所发挥的作用并不相同。需要注意的是，提高民族社会自治与自我服务能力，发挥各种社会组织的作用已经逐渐为民族关系中的公共事务管理的一个趋势。

民族关系中的公共事务管理是民族社会建设与社会管理的重要内容。一般说来，民族关系中的公共事务管理内容广泛，且实践性和实用性都较强，而且，由于民族关系的敏感性而使其充满了挑战性，要求在从事民族关系中的公共事务管理活动时具有高超的技巧和智慧。

三、民族关系中的

公共事务管理的主要内容

民族关系中公共事务管理的内容从一般意义上看，涵盖了政治、经济、文化和社会等日常生活诸多方面，包括产业结构调整、市场经济建设、教育普及、文化事业建设、民族宗教事务、国防建设、外事管理等内容。从狭义角度理解公共事务，即从狭义的社会领域出发探讨民族关系中的公共事务的基本内容，民族关系中公共事务管理的主要内容包括：一是少数民族教育、文化事业、医疗卫生等基本公共服务体系建设事务。目前，在东西部地区之间、民族地区与非民族地区之间、城市地区与农村地区之间存在着明显的经济社会发展差距，地区间、城乡间、民族间在公共服务享有方面尚未实现真正的均等化，这一方面会对少数民族的发展带来严重制约，阻碍民族地区城乡一体化进程的推进；另一方面也会因民族间的对比而催生社会不满情绪甚至引发集体行动事件，给民族关系的和睦蒙上一层阴影。二是社会保障体系建设事务。社会保障体系对保障人民群众特别是社会弱势群体的基本生存与生活需要具有十分重要的作用，它是各民族成员生活安全感的重要来源之一，不仅有助于增进少数民族的物质与文化福祉，更有益于促进民族关系的和睦，巩固社会和谐安定的局面。三是少数民族就业事务。劳动就业是少数民族成员获得生活收入的重要来源，也是少数民族成员实现自我价值、发挥个体创造性的重要途径，而且在劳动就业过程中能够有效提升各民族间的交往频率和相互理解。四是民族基本住房和社区建设事务。“作为个人与社会的联系纽带，社区一方面与个人的日常生活息息相关，为其思维与行动提供资源、情境和规则；另一方面，又是构成社会之“器官”，是社会影响个人的中介”[12]。基于社区的这种中观性质，加强民族社区特别是多民族社区建设既是保障民族成员日常生活的需要，更是理顺民族关系特别是城市民族关系的需要。五是民族社会组织事务。民族社会组织是各民族从本民族利益出发建立起来的利益表达组织，在表达本民族利益诉求、争取本民族福祉方面发挥着重要作用，在现代多民族国家中，一方面要发挥民族社会组织在调整民族关系方面的重要作用，另一方面也要合理规范组织建设和行为，化解民族社会组织之间的矛盾和误解，防止组织的私利化转向。六是民族宗教事务。我国少数民族群众多信仰宗教。宗教是一把“双刃剑”，对民族关系和民族社会的稳定发挥着双重影响，“一方面，宗教通过价值整合、规范整合和结构整合，引导信教群众的宗教行为与社会发展协调一致，在这种情况下，宗教对民族地区的社会稳定起到明显的促进作用；另一方面，宗教作为一种文化现象，还是科学与非科学、理性与非理性、道德与非道德相对而言的复杂统一体，因此，它具有滞后性、敏感性、触发性，当它成为引发社会不稳定的‘互动源’和‘感染源’时，宗教会对社会稳定起到负面的制约作用”[13]。由此可知，妥善做好民族关系中的宗教事务，是理顺民族关系、维护民族团结的重要任务之一。七是民族工作与民族社会工作事务。“民族工作是党和政府关于民族地区工作和针对少数民族群体及民族人士工作的总称，它包括政治的、经济的、社会事务等多方面内容”[14]；而“民族社会工作是运用社会工作专业的价值观和社会工作理论方法，依据国家的社会福利政策和民族政策，对面临困境的各民族群体和个人实施救助服务的活动，帮助解决少数民族的经济和社会发展、民族文化的传承与保护，以及民族内部与民族之间的关系等问题”[15]，二者的区别主要在于责任主体，前者单纯是国家政府部门的责任工作，而后者则需要政府、社会和市场的协作互补。八是民族人口工作事务。伴随着市场经济的发展，较大规模的少数民族人口流动和迁移成为一种普遍的现象，这些人口流动不仅扩大了民族间的互动面，推动了民族关系的复杂化，更是“民族融合的门槛，跨入其中的人们在此熔冶着共性，实现着民族过程的进一步推进”[16]。然而大量流动人口的出现“既会对民族地区和少数民族的全面小康社会建设起到巨大的推动作用，又会带来一些新的矛盾，成为新形势下民族问题新的表现形态”[17]。九是民族社会公共治安事务。“社会治安作为一种良好的秩序状态，是与其他诸多公共产品紧密相关的综合性公共产品，它覆盖全社会，以其他许多公共产品为基础，同时也保障了其他公共产品的提供”[18]。

四、民族关系中公共事务管理的结构框架

民族关系中公共事务管理的结构框架，具体包括管理理念、管理实践、管理体制和管理手段四个方面。

民族关系中的公共事务管理理念是指公共部门在处理公共事务问题，调整和理顺民族关系时所依据的价值标准。民族关系中的公共事务管理理念既受到国家性质的影响与制约，也受到民族关系的基本状况的影响与制约。在根本的意义上，民族关系的内容和本质特征由民族关系的性质决定，既受社会制度和时展的制约，也与民族问题的主要内容和解决方式、途径相联系，具有鲜明的时代性[19]。相应地，民族社会中的公共事务管理理念也会具有鲜明的时代性。在资本主义国家，标榜“自由、民主、人权”，但实质上维持民族之间的不平等地位；在社会主义国家，各民族的共同发展成为时代的主题，维护民族间的平等关系是国家的基本理念。在中国，“平等、团结、互助、和谐”既是社会主义民族关系的本质特征，也是民族工作的重要指导原则。

民族关系中的公共事务管理实践是指公共部门在管理理念指导下，从社会利益和少数民族群体利益出发，以制度化方式解决影响民族关系的公共事务问题，通过提供公共产品和公共服务满足各民族成员的普遍需要的活动。简单来讲，民族关系中的公共事务管理实践就是要以制度形式来解决民族关系中的公共事务问题。管理理念不同，管理实践活动也会相应地有所不同。在追求稳定和秩序的管理理念指导下，民族关系中的公共事务管理实践主要表现在表达民族社会利益诉求、协调民族社会矛盾、规范民族社会组织、维持民族社会秩序等领域。在追求公平和正义的管理理念指导下，民族关系中的公共事务管理更多地表现为提供公共产品与公共服务，其中，提供社会保障服务是实现民族关系和谐发展和民族社会公正的基本手段，也是民族关系中的公共事务管理的基本领域。在追求平等、和谐的民族关系的理念指导下，当代中国民族关系中的公共事务管理实践活动主要包括管理和健全公共服务体系、管理和完善社会保障体系、管理和建设民族社区、管理和扩展民族社会组织、管理和深化民族社会工作、管理和创新民族人口工作、管理和强化民族社会公共安全等领域。

民族关系中的公共事务管理体制是指公共事务管理的责任主体（公共部门）之间以及责任主体与服务对象（公共部门与少数民族）之间相对稳定的关系。通常管理理念决定了民族关系中的公共事务管理体制的基本价值取向和管理实践的发展，并不断促进管理体制的完善。相应地，管理理念的落实和实践活动的展开也有赖于由一系列组织和机制组成的民族关系中的公共事务管理体制。在一般意义上，民族关系中的公共事务管理体制是指民族关系的社会管理的组织、功能及其相互关系，其目的是为了处理具有民族性的社会事务、规范社会组织、协调民族利益关系。在稳定、秩序的理念指导下，民族关系中的公共事务管理体制更多地倾向于民族社会矛盾调处机制、民族关系危机管理和民族社会治安综合治理等内容。在公平、正义的理念指导下，民族关系中的公共事务管理体制则主要是与少数民族相联系的社会保障体制、社团管理体制、社会服务体制、民族社区管理体制和民族社会工作体制。从体制构成内容上看，当代中国民族关系中的公共事务管理体制主要包括民族社会保障体制、弱势群体保护体制、流动人口管理体制、社会组织管理体制、社区管理体制、基层社会管理体制、社会服务体制和民族工作体制[20]。

民族关系中的公共事务管理手段是指在管理和解决影响民族关系的公共事务的活动过程中所采用的手段。理念的落实、实践的展开和体制的运行，最终都会有为各种各样的表现形式。政治手段、行政手段、经济手段、法律手段和教育手段都是公共部门在管理民族关系中的公共事务时通常采用的手段。在多元化的多民族社会，需要综合运用这些手段，同时也要及时吸取现代科技进步的成果，补充和应用新型的信息技术手段。

五、民族关系中的公共事务管理

在当代中国的特殊含义

深刻认识民族关系中的公共事务管理概念，必须要注意这一概念在当代中国的特殊性。这主要源于民族概念含义的层次性以及由此所决定的民族关系的层次性。中文语境中的“民族”概念具有四重含义[21]。第一重含义是指作为人类群体形式的民族，例如，中国境内的56个民族。在此种意义上，部分文献和研究者试图用“族群”（ethnic group）来替代民族概念①。第二重含义是指少数民族，即多民族国家内部的少数民族群体，是指多民族国家内部的少数民族群体。例如，中国境内除汉族以外的其他55个民族群体，民族教育、民族地区、民族工作等术语都是在这个意义上来使用民族概念。第三重含义是指国家境内的全体居民。民族与国家之间存在着密切联系，那些生活在同一国家内、接受同一政府管辖的人们群体可以被称为一个民族。例如，中国境内的各个民族群体共同组成了中华民族。第四重含义是指人类历史上的一切民族形式。中文中民族含义的层次性要求人们在分析具体民族现象时，根据需要来选取适当的含义。民族概念的层次性决定了民族关系概念的层次性，相应地，民族关系的含义也具有四重含义。在本文中，民族关系中的公共事务管理主要是在第一和第二重含义的层次上来界定民族关系中的公共事务的概念。

理解民族关系中的公共事务管理概念在中国的特殊性，也需要认识目前中国民族关系的现状。当代中国民族关系总体上呈现出和谐发展的趋势。平等、团结、互助、和谐的新型社会主义民族关系基本形成并且不断得到巩固；56个民族之间谁也离不开谁，“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族之间也相互离不开”；各民族之间在政治、经济、文化和社会生活诸方面所形成的共同因素越来越多，作为中华民族的有机组成部分，各民族对中华民族的认同意识变得更高，自觉性在逐渐增强。但是，也要看到当前中国民族关系发展中不和谐的因素。少数民族聚居地区与东部地区的经济社会发展差距是目前比较突出的不和谐因素[22]。社会转型时期所产生的新矛盾的复杂性加大了处理民族关系的难度；中华文化和在意识形态领域占主导地位的社会主义文化，为各民族共同因素的增多又提供了精神纽带[23]。

（在该文写作过程中，我的研究生秦伟江、刘海兵、郝龙、杨建超、张杰等做了大量的工作。特此致谢！）

注释：

①对族群（ethnic group）概念的认识，是当代中国“民族”概念理论建设的重要组成部分。20世纪70年代末，中国大陆民族学界开始引进ethnic group这一术语，并翻译为“民族群体”、“民族”、“民族集团”、“种族”、“族裔群体”等。后来，借鉴台湾、香港学界的译法，大陆学者将ethnic group译为“族群”。目前“族群”已经成为中国学术界对ethnic group最为流行的译法。

参考文献：

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[21]高永久等.民族社会学概论[M].天津：南开大学出版社，2010：45.

公共事业管理概念第8篇

关键词：公共行政；公共管理；公共行政学；公共管理学；观点综述；问题

在我国，“公共行政”和“公共管理”在学术界是很热门的话题，在众多高校中，也都纷纷设置了“公共行政学”专业亦或是“公共管理学”专业。但在专业的学习当中，二者有许多相同之处，又有不同之处。究其原因，主要还是学术界始终不能为这两组概念形成统一的认识，因此学术界的观点是多种多样的。

1 公共行政与公共管理

1.1 公共行政的概念与公共管理的概念

国内学术界对公共行政中“公共”的概念理解比较明确，在“行政”前加上“公共”就将公共行政与私人行政区分开来，因此公共行政的概念就可以界定为：国家行政组织和其他履行公共行政职能的公共部门依法行使公共权力，对国家事务和社会公共事务以及行政机关内部事物进行管理的活动。

在国外，“公共行政”并没有取得一个人们一致公认的定义，对它的学术研究面临着认同危机。

“公共管理”既有一般概念也有具体概念。就最抽象（即最高、最普通的范畴）意义上说，所谓公共管理是指对公共事务与公共部门的管理。国内外的学术界以及政府部门有以下几种观点：1.公共管理是指为了公益目的，由社会上发展起来的多元管理主体以及它们组成的网络结构，综合运用公私部门所提供的有效方式与方法，在公民广泛参与、参加和制约下，对公共事务所进行的管理活动。2.公共管理是一种以公共权力的机关为核心，并有社会中介组织和公民大众参与的，采用公共政策和市场竞争等手段对社会公共事务进行有效管理的公共实践活动。3.公共管理是社会公共组织为了维护与实现公共利益，利用公共权力对公共事务管理的社会活动。4.公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的资源，广泛运用政治、法律、管理、经济等方法，强化政府的治理能力，从而达到提高政府绩效和服务品质为目的的活动。5.公共管理是指政府及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的要求，对涉及公众利益的各种公共事务所实施的有效管理。6.公共管理作为一种实践活动是指政府制定公共政策，与其他公共组织一起，处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。7.公共管理是指那些不以营利为目的，旨在追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动。

1.2 公共行政与公共管理的比较

从上述国内外对公共行政和公共管理概念的几种理解中，可以看出，虽然表述各不相同，但有一点是取得共识的，那就是与公共行政相比，公共管理的主体大大拓宽了。公共行政的主体是狭义上的政府，而在当代，越来越多的人认为公共管理的主体是公共组织，不仅包括行政机关，而且包括立法、司法等国家机关以及各种非政府组织。

其次，公共行政和公共管理的侧重点各不相同，公共行政侧重公共性，公共管理侧重社会性。

另一方面，公共管理涉及的内容更广泛，它所关注的是实现结果并对结果负有责任。同时也强调弹性机制、效率、结果实现和服务提供主体的多元性（公共部门、第三部门、甚至提供公共服务的私人盈利组织）。

2 公共行政学与公共管理学

2.1 公共行政学的概念与公共管理学的概念

根据对公共行政概念的上述理解，公共行政学是研究公共组织进行公共行政活动的学问。具体来说，公共行政学是研究公共行政组织依法管理国家事务和社会公共事务和行政机关内部事务的活动规律的理论体系。

同样，虽然对公共管理的理解不同，但也有相同之处，因而对于“公共管理学”可以一般地定义为对公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的研究，或定义为对公共组织如何有效地提供公共物品的研究。

2.2 公共行政学与公共管理学比较

这里所对公共行政学与公共管理学的比较，其实是在探究公共行政学与公共管理学的关系。

目前中西方学术界对公共行政学与公共管理学的关系存在一定的争论，主要有四种代表性的观点：

第一种观点将公共管理学等同于公共行政学，认为二者虽有细微差别，但没有实质区别，只在细微之处有所不同：从行政价值方面看，传统公共行政注重的效率，而现代的公共管理除了效率外，还注重社会公正与平等。

第二种观点则是公共管理学看做在某种意义上回归了的公共行政学。公共管理中的一些理论与方法，对于公共行政而言，并非什么新鲜东西，只不过是西方国家根据社会变化的需要，时而采取这种管理方法和理论，时而采取那种方法和理论。

第三种观点把公共管理学当做公共行政学的一个分支学科。有些学者甚至认为公共管理是公共行政下面的一个较低层次的技术性领域，公共管理学者关注的是效率、责任目标实现以及许多其他的管理和技术问题。

第四种观点将公共管理学看做不同于传统公共行政学的一种新途径、新范式或新的学科框架，二者是相互竞争的两个领域。自公共行政学诞生以来，产生了三次大的范式转换，先后经历了传统公共行政、新公共行政和公共管理三个阶段，公共管理是继传统的公共行政和新公共行政之后的新范式。

3 个人看法

对于公共行政与公共管理以及公共行政学与公共管理学的分歧，我比较认同公共行政与公共管理的主体不同同时二者的性质不同，因此，对于公共行政学与公共管理学，我同样认为二者是两个完全不同的学科。

公共行政的主体是公共行政组织即政府，而公共管理的主体是公共组织，不仅包括行政机关，而且包括立法、司法等国家机关以及各种非政府组织。两者由于主体不同，运行的效果也不尽相同。公共行政侧重公共性，是为公共事务服务的，公共管理侧重社会性，是社会上自发形成进行自主维持秩序的管理。因而，两者感觉上一个更偏重国家的，一个更偏重民间的。

在学科上，公共行政学与公共管理学所培养和研究的方向与目的也会逐渐产生很大的差异。一个可能将会偏重公共行政和政府的组织管理者，一个可能将会偏重社会事务服务者。

4 一些问题

不论是公共行政，还是公共管理，又或是公共行政学，再或是公共管理学，都并非是中国本土产生的，几乎都是从西方引进、学习、借鉴而来。所以，难免有不适合我国当前国情的地方。

因此，如何在将来的理论研究和学科发展以及人才培养中，更符合中国的国情，更能适应中国特色社会主义事业的建设，将是我们在未来一段时间继续研究和探讨的问题。

参考文献

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[6] 黄丽娟. 公共管理与公共行政辨析[J].行政论坛，2007年第1期

公共事业管理概念第9篇

在20世纪80年代前，城市雕塑这个词在我国并没有被广泛传播和使用，当时主要使用纪念性雕刻、装饰雕刻和室外雕塑的概念。城市雕塑的概念最早出现在1981年2月在上海美术馆举办的“上海城市雕塑设计展览”上；而城市雕塑概念在公开的文献中首次出现，是在1981年7月上海城市雕塑设计展览筹备组唐世储、朱国荣撰写发表在《美术》杂志上的《让雕塑艺术为美化城市服务》一文中。而城市雕塑概念广泛传播的一个重要原因是1982年2月刘开渠、王克庆等以中国美协名义提交的《关于在全国重点城市进行雕塑建设的建议》得到了中央的批准和准予实施。对于城市雕塑概念的提法，刘开渠、王克庆等在递交中央的《建议》中在措词上是经过深思熟虑的。王克庆提到“:当时我们回忆雕塑界数次上书中央关于发展雕塑事业建议书的情况后，……为了有利于开展室外雕塑事业，当时采用发展城市雕塑的提法”。城市雕塑的概念在中国是由官方通过自上而下的方式在全国广泛传播的名词概念。然而，对于城市雕塑概念的界定，从概念的产生至今，一直没有一种达成共识、规范而又权威的定义。就是在我国国家法规中最有影响力和代表性的《城市雕塑建设管理办法》第一章第二条对城市雕塑概念的定义也异议颇多，原文：“本办法所称城市雕塑是指在城市规划区范围内的道路、广场、绿地、居住区、风景名胜区、公共建筑物及其他活动场地建设的室外雕塑。”我国现行已出台的大部分城市雕塑的地方法规对城市雕塑概念的定义基本上都使用了这种指定具体场地和区域的方式。而这种定义的方式是否科学？而又存在哪些问题呢？

二、当前城市雕塑管理法规对城市雕塑概念定义的局限性

1使用指定区域、场地和泛指其它活动场地有待改进

我国当前城市雕塑管理办法中普遍使用指定具体场地和区域的方式对城市雕塑进行定义，其目的是为了更加具体、方便理解和操作。而事实上，同时也为概念本身制造了诸多漏洞。在定义中拟定的地点和区域外，还有很多城市雕塑并没有包括在内，如政府及其下属机构和企事业单位内部开放空间和场地的雕塑等。尤其在城市雕塑快速发展的时代，很难把全部区域和地点都拟定在概念中。即使全部列出，其文字数量之多和更新之频繁，也会为理解和操作带来不便。同时，在该概念定义中使用的“其它活动场地”又很模糊。到底是指其它公共活动场地还是其它私人活动场地？还是两者都是？如果两者都是的话，那不向城市公共视觉开放的空间绿地、建构物或活动场地建设的室外雕塑是不属于城市雕塑的。需要具体区别对待。这样，概念造成的漏洞就为执法和管理带来争议，同时也影响了概念的规范性和科学性。

2室外雕塑不能涵盖城市雕塑的全部类型

在我国现行的《城市雕塑建设管理办法》以及四川省、福建省、深圳市、天津市、郑州市、杭州市等地城市雕塑管理办法中，对城市雕塑概念的定义都使用了室外雕塑的概念。室外雕塑强调雕塑与人、环境和空间文化的融合，注重塑造空间环境的形式与内容。而传统意义上的室内雕塑更多指的是架上雕塑，强调雕塑家自身情感与观念的表达。也有一部分室内雕塑属于城市雕塑，如城市车站、机场、码头等城市公共建筑物和构筑物室内公共空间环境中的雕塑，其空间的文化、环境和功能、服务的对象等等都不能脱离城市公共空间环境的需求而独立于公众共识的传统价值、观念和行为之外。这些室内雕塑本身占有了城市公共空间资源，并参与了城市公共环境和文化的信息交流而成为城市公共空间视觉文化的重要组成部分。1986年刘开渠在辛章平、左锋的采访中就强调了城市雕塑：“就是置放于公园、广场、绿地、街头等公共场合的雕塑作品。”并没提“室外”两个字。鲁迅美院陈绳正教授也认为：“城市雕塑主要是设置在室外的、城市公共环境中的雕塑艺术品。”也没说城市雕塑就是室外雕塑，只是大部分城市雕塑建设在室外。事实上，室外雕塑是不能涵盖城市雕塑的所有类型，室内外也不是城市雕塑界定的根本依据。

3部分地方法规片面地把城市雕塑定义为雕刻作品

在我国部分地方城市雕塑建设管理办法中片面地把城市雕塑定义为雕刻作品。如2010年修订的《上海市城市雕塑建设管理办法》第二条对城市雕塑的定义：“本办法所称的城市雕塑,是指在本市道路、广场、车站、码头、机场、体育场(馆)、公共绿地、公园等公共场所以及居住区、开发区内塑造的独立形象雕刻作品”。所谓雕刻作品，主要指使用雕和刻等减法在可雕可刻的材料上创作的作品。雕刻作品只是雕塑作品中的一部分，城市雕塑的形式没用局限在雕刻作品的范畴。使用雕刻作品来定义城市雕塑的概念是不完整的。不仅是上海，2002年施行的《长春市城市雕塑建设管理办法》第二条也同样把城市雕塑定义为“雕刻作品”。

4部分地方法规概念缺少对城市区划空间的界定

城市雕塑的概念需要对城市区划空间进行界定，2012年最新版的《长春市城市雕塑管理办法》第三条，“本办法所称城市雕塑，是指在道路、广场、绿地、居住区、风景名胜区、公共建筑物及其他活动场地建设的室外雕塑”。类似的还有2012年5月修订的《天津市城市雕塑管理办法》第二条对城市雕塑的定义，都缺少对城市区划空间的界定。那么，很多不符合城市雕塑概念的雕塑都将包括在内。如，城市规划区外农村道路、绿地、居住区等地的景观雕塑、环境雕塑、室外标志雕塑等，这些不在城市规划区内的乡村雕塑是有别于城市雕塑的。乡村雕塑与城市雕塑是两种不同类型的环境雕塑。它们的空间属性和权利属性具有典型的区别。城市雕塑的城市属性是其固有的本质属性，城市雕塑的概念缺少不了对城市区划空间的界定，任何缺少城市区划空间环境界定的城市雕塑定义都是不严谨的。

5个别地方法规缺少对城市雕塑概念的定义

作为中国最早的地方城市雕塑建设管理法规之一，1994年修订的《北京市城市雕塑建设管理暂行规定》一直缺少对城市雕塑概念的定义。而1998年修订的《青岛市城市雕塑设置规划管理办法》第二条应该定义城市雕塑的，却转而定义了雕塑的概念，“本办法所称雕塑是指，利用各种硬质或软质材料，采用雕、刻、塑手法制作的圆雕、浮雕、叠石等各种具有实在体积形象的造型”。同样缺少对城市雕塑概念的定义。这些现象是我国城市雕塑建设管理法规建设初期所遇到的基本问题。那么，怎样来定义城市雕塑呢？

三、城市雕塑界定的基本依据

城城市雕塑界定的依据是城市雕塑概念定义的前提，也是城市雕塑管理和执法的基础。城市雕塑界定的基本依据主要包含以下三个方面。

1在城市规划区域内

城市雕塑中所含的“城市”概念，如果按人口密集，工商业发达的地方或“具有一定人口规模、以非农业人口为主的居民点”来解释的话，是很难解释透彻城市雕塑概念的。城市雕塑在我国产生和设置的主要空间是城市的主体空间，是属于城市的雕塑。城市雕塑离不开城市空间和环境。作为区别于农村概念的城市，不仅在人口规模、密度、景观等方面有较大的差别，更重要的在于其功能的特殊性。城市集聚着高密度的人口、建筑、财富和信息，是人类活动的中心。城市作为一个复杂且处于动态变化之中的自然与社会复合系统，它具有控制、调整和服务等职能。在这种环境下设置的城市雕塑具有维护和支持城市空间政治、思想和文化等权利特征。由于城市与农村空间环境类型和权利属性的不同，最终导致雕塑类型的分类。从空间环境和空间权利的角度出发，城市雕塑在这里的城市空间主要指城市规划区。《城市雕塑建设管理办法》把城市雕塑的设置空间界定为城市规划区是科学的和合理的，更接近城市雕塑自身真实的所指空间。

2在城市公共视觉空间中

城市规划区中包含众多空间类型和场所，既有公共空间、私有空间，还有特定的群体空间等。并不是所有在城市规划区内的雕塑都属于城市雕塑。《汉语大词典》《现代汉语大词典》《现代汉语新词语词典》《现代汉语词典》等词典以及《城市雕塑建设管理办法》对城市雕塑或城雕一词的定义中其设置空间均指向城市公共场所和空间，这是达成共识的城市雕塑设置的典型空间。事实上，城市雕塑不仅可以设置在城市的公共空间，也可以出现在城市的集体空间和私有空间。著名雕塑家陈云岗教授认为“广建于各类市民生活空间中之雕塑”大部分属于城市雕塑。而那些设置在城市规划区外或者封闭空间私人场所中建设的部分雕塑是不属于城市雕塑的，因为它们没有参与城市公共视觉空间环境的交流与对话，没有与城市公共领域信息进行交换。这里的城市公共视觉空间主要指在城市规划区内向城市公共视觉开放的所有空间，它包括公共场所、场地和公共区域的空间，也包含向公众视觉开放的所有私有场地空间，以及不向公众视觉开放的私有场地上空面向公众开放的那部分空间。因此，城市雕塑的界定既不以建设在公共空间还是群体空间或者私人空间为依据，也不以出资方是政府还是集体或者个人为依据，也不以是否建设在室外来界定。只要雕塑设置在城市规划区域内的公共视觉空间中，就满足了城市雕塑空间设置的基本条件。

3塑造空间的形式与内容

城市雕塑作为城市公共空间环境的媒介或形象，在城市公共空间环境中与所在空间发生关系，塑造空间的形式与内容。空间的形式主要指空间中所有有形物的构成形式，也包括空间行为的形式。对空间的塑造是城市雕塑的基本功能之一。城市雕塑在塑造空间的同时它可以是正面地与空间协调一致，也可以是反面与空间的矛盾中提出观点、置换观念、激化讨论、传播新观念等，以达到最终的目的———提高空间环境的品质和丰富人民的精神、文化、生活。城市雕塑也可以作为空间的主体来塑造自身，也可以作为空间的附体去塑造环境，还可以与空间相互依存、互相促进，创造一种新的空间环境。城市雕塑在设置上可以是长期、永恒的，也可以是临时、短暂的。总之，城市雕塑只有与城市空间环境发生相互的联系，围绕空间环境的需求和发挥自身的文化、精神媒介功能与空间环境融为一体，城市雕塑的根茎才能深入肥沃的土壤，获得持续不断的生命力。所以，澳大利亚墨尔本城市雕塑奖在2011年的报名表格及信息文档中认为“城市雕塑是指一系列广泛的雕塑形式、行为和环境，通常是指呈现于公共领域并且考虑到城市环境的艺术作品。城市雕塑可以与它的场所或环境相关联或一致；提升空间的意义，并促进参与、反馈、激发社会价值和引出讨论。城市雕塑可以是暂时的或永久的，并且拥有广泛形式上的特征。”有了空间的界定和环境的支持，那么，怎样来定义城市雕塑呢？

四、城市雕塑概念的定义及其结论

1定义

城市雕塑，正如西方国家公共艺术概念中的那些设置在城市规划区内公共艺术中的雕塑作品，也与西方公共雕塑概念中那些设置在城市规划区内的公共雕塑类似。但是，这些又不能完全概括城市雕塑的整体概念。我国更形象而概括地把这些雕塑称之为城市雕塑。那么，城市雕塑具体怎么定义呢？本文作者认为：城市雕塑，是指设置在城市规划区内，塑造公共视觉空间形式与内容的雕塑。

2结论