为全面实行行政处罚裁量基准制度，进一步规范行政处罚裁量权，促进严格规范公正文明执法，根据《省人民政府办公厅关于开展规范行政处罚裁量权工作的意见》（政办﹝﹞160号）的精神，现就我州开展规范行政处罚裁量权工作有关事宜通知如下：
一、规范行政处罚裁量权工作的基本原则
（一）职权法定原则。行政机关行使行政处罚裁量权，必须在法律、法规、规章规定的行政处罚的行为、种类和幅度范围内进行。没有法律、法规、规章依据的，不得作出任何行政处罚决定。
（二）公平合理原则。制定行政处罚裁量基准必须符合法律规定，既要在实体上合法得当，还要在程序上合理规范，充分体现法律制度的公平正义。要遵循平等对待、过罚相当等法律原则，在事实和法律面前平等对待行政相对人，做到行政处罚幅度与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当，对相同的行政违法行为应当给予相同的行政处罚
（三）罚教结合原则。行使行政处罚裁量权应当坚持处罚与教育并重，贯彻教育为先、先教后罚的精神，杜绝简单、粗暴和随意执法。对依法能够通过批评教育解决，或者采用当场说理、说服、告诫、建议、提示等非强制性行政执法方式实现行政管理目的，原则上不予处罚。
（四）符合实际原则。规范行政处罚裁量权要充分考虑本地经济社会发展状况，公民、法人和其他组织的承受能力，以及不同地域、层级之间，在违法情节、处罚权限、处罚种类、处罚幅度等方面的差别，综合违法行为的具体事实、情节、社会危害程度等因素，对行政处罚裁量权运用范围、行使条件、裁决幅度、实施种类以及时限要求等，考虑法定裁量因素和酌定裁量因素，科学划分行政处罚裁量阶次，将裁量因素与阶次划分有效结合，合理细化量化处罚幅度标准，制定行政处罚裁量基准。行政处罚裁量阶次之间，以及细化量化的行政处罚幅度标准之间应当递进衔接，幅度不宜过大。
（五）情势变更原则。行政处罚裁量基准制定并公布后，应保持一定的稳定性。同时，要根据法律制度的立、改、废，以及经济社会发展形势变化情势，加强对已定行政处罚裁量基准的评估，适时调整完善。
二、规范行政处罚裁量权工作的主要内容
（一）基本工作要求。
1、国家和省级行政机关已制定详细行政处罚裁量基准的，从其规定。
2、州级行政机关负责涉及本部门、本系统执行的法律、法规、规章规定的行政处罚裁量条款的细化量化工作。细化量化后的行政处罚裁量标准和阶次，在本行政区域同一系统内统一适用。各县依据地方性法规设定的行政处罚项目，由县人民政府组织所属相关行政机关完成细化量化行政处罚裁量条款，制定行政处罚裁量基准工作。
（二）合理确定基准。制定行政处罚裁量基准应当包括法定依据、违法行为、处罚标准三个方面，并根据违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等划分行政处罚裁量阶次。
1、对法律、法规、规章已规定有裁量阶次和处罚幅度的，列出具体对应的处罚阶次、标准；对没有具体裁量阶次和处罚幅度的，按照比例原则匡算出相对科学合理的裁量阶次和处罚幅度，细化量化处罚标准，但不得超过法定处罚限度。
2、对从轻、从重、减轻处罚，或者不予处罚、行政处罚停止执行等事项，法律、法规、规章只作原则规定的，应当对违法行为的种类、情节、性质和社会危害程度，以及从轻、减轻、从重处罚，或者不予处罚、行政处罚停止执行等情形进行细化、归纳、分类，明确列出具体的对应情形。
3、对同一种违法行为，法律、法规、规章规定可以选择行政处罚种类的，应当列出选择处罚种类的具体情形；规定有处罚幅度的，应当根据违法行为情节、性质、事实、社会危害后果列出具体的处罚幅度标准。
4、对法律、法规、规章规定可以单处也可以并处的行政处罚，应当根据违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等具体情况，列出单处、并处的行政处罚标准。
5、对法律、法规、规章规定的警告、没收违法所得、没收非法财物、吊销许可证或者执照、责令停产停业等具有羁束性的行政处罚种类，依照规定执行，不再划分行政处罚裁量阶次、标准。
行政机关开展规范行政处罚裁量工作，要将违法行为发生率较高、公共利益和社会秩序受损面广、法律对同一个违法行为规定了多个处罚种类，或者对违法行为的罚款额度成倍数增长等行政处罚项目作为梳理和细化量化的重点。对数额较小、违法行为发生频率较低的，可以根据实际情况暂不予细化量化。
（三）建立配套制度。建立健全行政处罚信息公开、说明理由、告知申辩、听证、重大处罚集体决定等程序规定，以及执法投诉、案卷评查、教育培训、案例指导等制度，从制度程序上保障行政处罚合法、公正实施。
（四）认真审核公布。行政机关制定的本部门、本系统行政处罚裁量基准，应当报本级政府备案，具体由同级政府法制机构审核备案。县级行政执法机关制定的行政处罚裁量基准应抄报州级行政机关备案，并由制定机关向社会公布。州级行政机关报州政府备案的行政处罚裁量基准，由州政府法制办在政府网站公布。
三、规范行政处罚裁量权工作的要求
规范行政处罚裁量权是推进依法行政、建设法治政府，促进严格规范公正文明执法的一项重要基础性工作。各地区、各部门要高度重视，统筹协调，周密部署，采取有效措施，推动工作落实。
（一）加强组织领导。各地区、各部门要组织强有力的工作班子，确定具体工作部门或机构，尽快抽调具有法律知识和执法经验的得力人员，提供必需的条件和设备，抓紧做好依据梳理、项目确定，以及裁量基准细化、量化工作。州级制定行政处罚裁量基准工作应于年月底前完成，县级应于年月底前完成。各级人民政府、行政机关应当按照省级行政机关制定的行政处罚裁量阶次、标准，组织贯彻实施行政处罚裁量基准制度工作，并做好监督检查。
（二）落实工作措施。各地区、各有关部门要全面细致、不遗漏地梳理法律、法规和规章所涉及的行政处罚裁量依据、项目，同时注意清理已废止的法律、法规和规章所涉及的行政处罚规定。细化量化行政处罚裁量标准，要注重调查研究、充分论证，听取基层和一线行政执法人员、司法机关以及社会各界的意见和建议，根据执法实际，尽量列举与行政处罚阶次相对应的情形，确保行政处罚裁量基准制度具有可操作性和针对性。
所谓行政处罚自由裁量权，是指各级行政处罚实施机关根据法律、法规、规章的规定，结合违法行为的事实、裁量情节、社会危害性等因素，对当事人的行政违法行为在法律、法规、规章规定的是否适用和如何适用行政处罚并在法律、法规、规章规定的行政处罚的种类和幅度内进行裁量的权限。由于行政处罚自由裁量带有很强的主观因素和相当的弹性空间，而现行法律、法规、规章给予行政机关和执法人员行政处罚自由裁量的空间较大，但缺乏必要的规范和制约措施，客观上为滥用职权和以权谋私打开了方便之门，因此，对行政处罚自由裁量权进行规范就显得尤为重要。规范行政处罚自由裁量权的基本原则。赋予行政机关一定程度的自由裁量权是必要的，但必须由法律原则和具体的法规制度加以规范和限制。我个人认为，规范行政处罚自由裁量权应当坚持以下几项基本原则：
（一）、合法性原则
合法性原则是行政执法主体行使自由裁量权应遵循的核心原则。自由裁量权是法律赋予行政机关的权力。因此，“自由裁量权”并非是不受法律控制的“自由”裁量权。行政机关行使行政处罚自由裁量权，必须依据法律、遵守法律，不得与法律相抵触，做到以法律为准绳。在法律授权不够明确的情况下，合法性原则要求行政机关行使自由裁量权应当符合立法目的，不能偏离法的基本原则和立法目的，不能偏离法律条文的本意，不能仅仅从行政机关自己的角度，甚至出于行政机关或其工作人员的个人目的任意对法律进行解释。立法目的应当成为指导行政机关行使自由裁量权的准则。
（二）、合理性原则
行政处罚自由裁量权，除了要受到合法性原则的约束之外，还要受到合理性原则的约束。合理性原则正是基于自由裁量权的存在和对其控制的需要而产生的。合理性原则是对合法性原则的补充。合法性原则要求行政处罚实施机关在行使行政处罚自由裁量权时，必须依据法律、遵守法律。合理性原则则要求行政处罚实施机关在行使行政处罚自由裁量权时，要符合法律的意图和精神，合乎事情的常规或规律，出于正当考虑，不得考虑不相关因素。要客观适度，符合理性。要以事实为依据，平等适用法律，不得对相同事实给予不同对待，或对不同事实给予相同对待。要符合全社会共同遵守的行为准则，符合公平正义。要出于正当的行政目的，考虑各种裁量从轻、减轻、免予处罚的情节，公正准确地量罚，从而使行政处罚与违法行为的性质、程度、社会危害性和裁量情节相适应。
（三）、公开原则
“阳光是最好的防腐剂。”如果行政处罚自由裁量权的设定和实施能够将公开原则贯彻到底，那就可以在相当程度上防范自由裁量权的滥用。《行政处罚法》第4条确立了行政处罚公开原则，规定“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据”。但是，除了第42条第1款第1项规定“除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行”外，对行政处罚的实施还缺乏公开的具体规定。对行政处罚自由裁量权的规制应当坚持公开原则，并通过具体的制度加以切实落实，做到行政处罚自由裁量权的法律授权和裁量依据、行政处罚的事实根据和裁量理由、行政处罚的实施过程和处罚结果公开，以接受社会监督。
规范行政处罚自由裁量权的措施。规范行政处罚自由裁量权，除了需要坚持若干法律原则外，还应通过实体的和程序的规则加以具体规定。
（一）、细化裁量标准、约束裁量空间、增强裁量刚性
由于对自由裁量权规制的意识不够到位，当前我国立法给行政机关自由裁量的空间过大。有的法律对自由裁量的条件没有规定或规定得不够明确；有的法律对自由裁量的种类、幅度缺乏具体明确的规定；还有一些法律、法规、规章之间对行政处罚的规定存在不少冲突之处。因而，规范各地、各部门行政处罚自由裁量权，细化裁量标准、约束裁量空间、增强裁量刚性是完全必要的。在这方面，一些地方已经进行了有益的尝试，将法律规定的裁量幅度加以细化，对行政处罚自由裁量权行使条件、运行范围、违法种类、违法程度、情节与后果、裁量幅度、处罚标准等作出明确、详尽的规定，制定出具体的处罚标准。
（二）、加强对执法人员的教育，建立监督制度，落实枉法裁量的法律责任
自由裁量权无论细化到何种程度，羁束总是相对的，客观上仍然会留给行政处罚实施机关一定的自由裁量空间，而且，一定的自由裁量空间对提高行政处罚的针对性和灵活性、提高行政管理的效率也是必要的。为此，必须加强对执法人员的教育，建立监督制度，落实枉法裁量的法律责任。一要加强对执法人员理想信念教育、党风党纪教育、执法为民的服务意识教育、法纪教育、依法行政观念和知识教育，强化依法行政理念，树立正确的世界观、人生观、价值观，自觉抵制以权谋私的不良风气。二要建立健全监督制度，规范执法行为，进一步明确行政 执法的权限、程序，推进行政执法公开制，增强行政执法透明度，通过各种形式公布执法依据、标准、程序、结果等，明确办案人员的职责，促进依法行政平台的建设。三要落实枉法裁量的法律责任，建立和完善包括错案追究制在内的执法责任制。行政机关工作人员滥用自由裁量权，应视情形限期整改，暂停或取消其执法资格，调整执法岗位，给予包括诫勉教育、通报批评、效能告诫以及相关法律规定的其他纪律责任或法律责任。对相对人合法权益造成损害的，应由行政机关依法承担行政赔偿责任，并依法对有故意或重大过失的工作人员进行追偿。
行政处罚裁量权是法律、法规、规章赋予行政机关的一项行政权力。规范行政处罚裁量权，就是对行政处罚实施机关在职权范围内决定对当事人的违法行为是否给予处罚、给予何种处罚以及给予多大幅度处罚的权限进行规范，使模糊的规定明确化、宽泛的幅度具体化、执法的标准客观化。在全县行政处罚实施机关开展规范行政处罚裁量权工作，对落实“314”总体部署、建设渝东枢纽门户和三峡库区绿色生态经济强县、保障公民、法人和其他组织的合法权益具有十分重要的意义。全县各级各部门要充分认识规范行政处罚裁量权的重要性和必要性，切实抓好各项工作。
（一）规范行政处罚裁量权是学习实践科学发展观的必然要求。行政处罚裁量权的运行，关系经济社会的科学发展，关系人民群众的切身利益，关系党委和政府的形象。当前，我县经济建设快速发展，发展任务十分艰巨，迫切需要营造良好的法治环境。规范行政处罚裁量权，尤其是对减轻、从轻、从重、不予处罚所适用的具体情形进行细化、量化，规范行政机关及其执法人员的裁量行为，有利于维护良好的经济发展秩序，有利于保护人民群众的合法权益，有利于促进社会公平正义。全县各级行政处罚实施机关及其执法人员要从学习实践科学发展观的高度，把规范行政处罚裁量权工作落实到推动发展、维护民生上来。
（二）规范行政处罚裁量权是全面推进依法行政的重要举措。依法行政的基本要求是合法行政、合理行政。行政处罚裁量权的存在，既可以使法律调整具有最大的包容性，给现实的行政管理注入活力以适应社会的不断发展和变化，又容易受人为因素和不良环境的干扰，导致处罚的随意性，使行政处罚畸轻畸重，形成合法而不合理的现象。对行政处罚裁量权进行规范，缩小裁量空间、增加裁量刚性、限制裁量自由，有利于弥补行政处罚的制度缺陷，提高行政处罚水平，真正做到不偏私、不歧视。全县各级行政处罚实施机关及其执法人员要积极开展规范行政处罚裁量权工作，切实做到依法行政。
（三）规范行政处罚裁量权是从源头上防治腐败的现实需要。腐败是公共权力的异化。行政处罚裁量权的行使，主要依靠执法人员的素质，一旦滥用，就会成为谋取私利的工具，滋生腐败。规范行政处罚裁量权，就是规范行政处罚裁量的自由度，让行政处罚操作更规范，裁量定位更准确，权力运行更透明，监督制约更有力，有利于防治行政处罚领域的消极腐败现象。全县各级行政处罚实施机关及其执法人员要以规范行政处罚裁量权为契机，加大源头治腐力度，防患于未然。
二、规范行政处罚裁量权的主要任务
坚持“合法合理、程序正当、过罚相当、处罚与教育相结合”的原则，从实体、程序、监督等方面，对全县各级行政处罚实施机关及其执法人员行使行政处罚裁量权的行为进行规范。
（一）完善处罚程序。规范证据采集程序，保障证据收集全面客观；健全行政处罚内部审核程序，法制机构或案审机构要对处罚的程序、手续、证据、条款、幅度等进行全面审核；完善告知程序，在作出行政处罚决定之前，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据及救济渠道，重点说明适用处罚种类和幅度的理由；使用说理性处罚决定书，在处罚决定书中说明事实根据、法律依据、裁量基准适用理由以及是否采纳当事人的陈述申辩等内容；完善行政处罚决定的送达、执行程序，保证处罚决定落到实处。
（二）建立健全制度。完善行政处罚调查与处罚分离、重大或复杂裁量事项集体讨论、行政处罚回避、行政处罚听证、重大行政处罚备案、行政处罚实施机关上下级监督、行政复议监督、社会监督、过错责任追究、评议考核奖惩、执法人员资格准入和淘汰等制度。
（三）加强执法培训。行政处罚实施机关要采取多种形式，加强对执法人员的业务培训，全面熟悉行政处罚规定，全面掌握行政处罚裁量基准，严格执法程序，严守规章制度，提升执法水平。
三、规范行政处罚裁量权的方法步骤
按照自上而下、条块结合、稳步推进的要求，在本届政府任期内，全面实施规范行政处罚裁量权工作。
（一）准备阶段
全县各级各部门认真学习贯彻《重庆市规范行政处罚裁量权办法》（重庆市人民政府令第238号），掌握规范的具体要求；对行政处罚依据进行全面清理，该废止的予以废止；深入开展调查研究，有针对性地制订实施方案，明确目标任务、实施步骤、纪律要求等。
（二）实施阶段
全县行政处罚实施机关要严格遵照执行市级行政处罚实施机关制定的行政处罚裁量基准；要进一步完善行政处罚程序，建立健全相关制度；对本系统执法人员进行全面培训，熟练掌握运用裁量规则。全县各行政处罚实施机关要按照县政府的统一部署，组织本系统行政处罚裁量权的规范工作。
（三）验收阶段
县政府有关部门、有关单位全面总结规范行政处罚裁量权工作情况，采取案例剖析、走访行政相对人、发放调查问卷等形式，对规范效果进行评估。县政府对县级行政处罚实施机关开展规范工作的情况进行验收。
四、规范行政处罚裁量权的工作要求
规范行政处罚裁量权时间紧、任务重、要求高，全县各级各部门要高度重视，抓好落实。
（一）统一思想，提高认识。全县各级各部门要把思想认识统一到市政府的决策部署上来，从学习实践科学发展观、全面推进依法行政、源头防治腐败的高度，充分认识规范行政处罚裁量权的重大意义，增强政治意识、大局意识、责任意识，认真抓好各项工作。要清醒认识规范行政处罚裁量权的长期性和复杂性，杜绝急功近利、一蹴而就的思想，坚持不懈地推进工作。要充分发挥新闻媒体作用，加强对规范行政处罚裁量权工作的宣传报道，营造良好的舆论氛围。
（二）加强领导，精心组织。县政府成立全县规范行政处罚裁量权工作领导小组，由县政府常务副县长汤平任组长，县监察局局长郎启河、县政府法制办副主任彭波任副组长，县政府有关部门负责人为成员。领导小组办公室设在县监察局，负责日常工作。
1、工商行政管理处罚裁量权使用上随意
工商行政机关行使处罚权的主要表现就是对违法的当事人是否实施处罚，处罚与否既关系到当事人的切身利益，也关系到法律的权威性和工商机关的执法形象。所谓随意就是没有统一标准，以工商行政管理执法人员的主观意志为标准，决定对一些违法行为处罚与否。例如，工商执法人员在日常巡查中，针对一些无照经营行为，按照法律应立案查处，但有些时候执法人员为了省却麻烦，往往将这类问题归为认为“小案件”，不值得大动干戈，就简而化之，采取口头责令改正，不启动立案处罚程序。在执法实践中，对某些违法行为处罚与否的裁量存在过于随意的现象题，主要体现在立案环节的裁量问题，工商机关对于是否立案拥有裁量权，对是否启动行政处罚程序以追究当事人的行政责任往往取决于工商机关。
2、处罚时同案不同罚的现象严重
从工商行政处罚复议诉讼案件及相关举报等情况看，针对同案不同罚的问题比较集中，就是相同的案件，相同的环境，相同的执法者，在案件处理上，主要是违法处罚力度上存在较大的差异，罚幅差距悬殊。于此同时，这种同案不同罚的问题也成为工商行政管理处罚裁量权被滥用的集中表现。但是，如果把一段时期内的数个同类案件放在一起比较，就会明显发现处罚裁量权运用的随意性和不合理性。
3、实施处罚裁量权时脱离法律依据
工商行政执法人员对处罚裁量权的理解有偏差，将处罚裁量权视为法律授予其个人的专属权力，可以任其随意行使。具体在执法实践中表现为处罚恣意裁量，不列明裁量理由、不追求裁量依据、不寻找裁量证据，从而出现重罪轻罚和轻罪重罚的现象，对于一些社会危害性明显不大，可以适用处罚较轻的法律调整的案件，却偏偏选择貌似合法，实际明显偏重的法律条款进行处罚；对有的处罚案件，却又没有任何法定理由地从轻、减轻，甚至法律规定应予并处的却不予并处。
4、处罚裁量中考虑不相关因素
所谓“不相关因素”是指该因素与工商机关依法作出行政处理决定的各项法定要件，或有关各环节之间不存在任何合理的关联性，只要具有一般理智的人在处于公平公正的立场时都不会认为该因素是可以被纳入考虑范围的。在行使处罚裁量权时本应综合考虑案件的主体、客体、主观方面、客观方面及社会危害性等与案件定性处理相关的裁量因素。但在实际执法中，有的办案单位或执法人员经常出于种种原因，在行使处罚裁量权时考虑了不相关因素。工商机关或其执法人员在行使处罚裁量权时，如将不相关因素作为裁量考虑的因素，则该处罚裁量行为本身就失去了最起码的合理性。
二、对工商行政管理处罚裁量权管理的思考
1、规定处罚裁量权行使的基本原则
对行政裁量权处理的使用原则不一样，会导致执法的过程中存在问题。所以在处罚裁量权使用时必须结合工商执法实际，处罚裁量的基本原则至少要有：公平公正原则、过罚相当原则、处罚与教育相结合原则、程序正当原则、综合裁量原则。只有明确规定了相关原则，并且让执法人员掌握这些原则，正确的理解这些原则，处罚裁量权才能更好的发挥作用，才能更好地体现以人为本，为人民服务的宗旨。“软法”这种法律原则在规范和控制行政裁量权时往往比“硬法”具有无可取代的功能。
2、处罚裁量权行使要有完整的程序
我国还没有统一的《行政程序法》，客观上为处罚裁量权的滥用或不当行使提供了可能性。因此更要制定处罚裁量权行使的程序规则。处罚裁量权行使的程序规则为工商机关处罚裁量权运行提供的一种安全装置，对于规范处罚裁量权的合理运用有着极为重要的意义。处罚裁量程序的基本功能就是要限制行政主体选择行为步骤、方式和时限的自由，将处罚裁量权的运行始终限制在一条规范化、标准化的轨道上，从而保证其正确行使。处罚裁量权的程序控制主要是指通过制定严密、科学的行政程序，对执法人员处罚裁量权的行使步骤、方式、时限、过程等环节予以规制，从而控制其合理适用，减少处罚裁量权的滥用。
3、完善处罚案件的核审、复核程序
执法实践中，核审机构、复核机构在案件核审、复核中往往只关注行政处罚决定的合法性要求，但是对于处罚裁量的合理性问题重视不够。需要对核审、复核程序进一步进行完善，明确规定核审机构、复核机构应当在核审、复核程序中审查办案机构拟不予处罚、减轻处罚、从轻处罚或从重处罚的裁量理由、裁量依据和相应的裁量证据。对未说明裁量理由、依据或裁量证据不足的，应当退回办案机构补正、修改、或者建议办案机构改变处罚建议。办案机构不予补正或者不改变处罚建议的，核审机构、复核机构应当不同意办案机构的处罚建议。
4、用行政复议机制对处罚裁量权行使的监督功能
行政复议作为解决工商执法行政争议的重要渠道，其相对于行政诉讼机制具有方便群众、便捷高效、方式灵活、救济成本低的特点，在执法实践中是当事人比较愿意选择的机制之一。因此，我们应当充分发挥行政复议机制的优势，通过行政复议不断加强对一线工商执法单位行使处罚裁量，一是要改革现行的行政复议案件审查模式；二是试行复议案件合议审查制，提高复议案件办理质量；三是要以处罚裁量权适用规则及相关处罚裁量基准作为审查处罚行为合理性的标准；四是要加强复议情况的通报。
为进一步规范行政执法行为，优化我市经济社会发展环境，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔〕17号）、《市行政执法基本规范（试行）》（市人民政府令第218号）等规定，经市政府第78次常务会议审议同意，现就规范行政处罚裁量权提出如下实施意见。
一、规范行政处罚裁量权的重大意义
行政处罚裁量权是法律、法规、规章赋予行政机关的一项行政权力。规范行政处罚裁量权，就是对行政处罚实施机关在职权范围内决定对当事人的违法行为是否给予处罚、给予何种处罚以及给予多大幅度处罚的权限进行规范，使模糊的规定明确化、宽泛的幅度具体化、执法的标准客观化。在全市各级行政处罚实施机关开展规范行政处罚裁量权工作，对落实“314”总体部署、建设内陆开放高地、保障公民、法人和其他组织的合法权益具有十分重要的意义。各区县（自治县）人民政府、市政府各部门和有关单位要充分认识规范行政处罚裁量权的重要性和必要性，切实抓好各项工作。
（一）规范行政处罚裁量权是学习实践科学发展观的必然要求。行政处罚裁量权的运行，关系经济社会的科学发展，关系人民群众的切身利益，关系党委和政府的形象。当前，我市经济建设正向新一轮高增长期迈进，市委三届七次全委会提出解决十大民生问题的任务十分艰巨，迫切需要营造良好的法治环境。规范行政处罚裁量权，尤其是对减轻、从轻、从重、不予处罚所适用的具体情形进行细化、量化，规范行政机关及其执法人员的裁量行为，有利于维护良好的经济发展秩序，有利于保护人民群众的合法权益，有利于促进社会公平正义。全市各级行政处罚实施机关及其执法人员要从学习实践科学发展观的高度，把规范行政处罚裁量权工作落实到推动发展、维护民生上来。
（二）规范行政处罚裁量权是全面推进依法行政的重要举措。依法行政的基本要求是合法行政、合理行政。行政处罚裁量权的存在，既可以使法律调整具有最大的包容性，给现实的行政管理注入活力以适应社会的不断发展和变化，又容易受人为因素和不良环境的干扰，导致处罚的随意性，使行政处罚畸轻畸重，形成合法而不合理的现象。对行政处罚裁量权进行规范，缩小裁量空间、增加裁量刚性、限制裁量自由，有利于弥补行政处罚的制度缺陷，提高行政处罚水平，真正做到不偏私、不歧视。全市各级行政处罚实施机关及其执法人员要积极开展规范行政处罚裁量权工作，切实做到依法行政。
（三）规范行政处罚裁量权是从源头上防治腐败的现实需要。腐败是公共权力的异化。行政处罚裁量权的行使，主要依靠执法人员的素质，一旦滥用，就会成为谋取私利的工具，滋生腐败。规范行政处罚裁量权，就是规范行政处罚裁量的自由度，让行政处罚操作更规范，裁量定位更准确，权力运行更透明，监督制约更有力，有利于防治行政处罚领域的消极腐败现象。全市各级行政处罚实施机关及其执法人员要以规范行政处罚裁量权为契机，加大源头治腐力度，防患于未然。
二、规范行政处罚裁量权的主要任务
坚持“合法合理、程序正当、过罚相当、处罚与教育相结合”的原则，从实体、程序、监督等方面，对全市各级行政处罚实施机关及其执法人员行使行政处罚裁量权的行为进行规范。
（一）清理执法依据。市级行政处罚实施机关对本部门、本系统执行的行政处罚依据进行全面清理，重点清理带有行政处罚裁量权规定的执法依据，并对没有法定依据或法定依据不充分的行政处罚规定予以废止。
（二）制定裁量基准。市级行政处罚实施机关应当在法律、法规、规章的框架内，综合考虑法定裁量因素和酌定裁量因素，结合自身执法实际，制定切实可行、操作性强的行政处罚裁量基准。对法律、法规和规章规定可以选择减轻、从轻、从重和不予处罚类型的，明确不同处罚类型的具体情形；对可以选择处罚种类的，明确不同处罚种类的具体情形；对可以选择处罚幅度的，合理划分裁量阶次，明确适用不同阶次的具体情形；对可以选择情节轻微、情节较轻、情节较重、情节严重类别的，明确不同适用类别的具体情形；对行使行政裁量权的原则、程序、监督等需要明确的内容进行细化。
（三）完善处罚程序。规范证据采集程序，保障证据收集全面客观；健全行政处罚内部审核程序，法制机构或案审机构要对处罚的程序、手续、证据、条款、幅度等进行全面审核；完善告知程序，在作出行政处罚决定之前，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据及救济渠道，重点说明适用处罚种类和幅度的理由；使用说理性处罚决定书，在处罚决定书中说明事实根据、法律依据、裁量基准适用理由以及是否采纳当事人的陈述申辩等内容；完善行政处罚决定的送达、执行程序，保证处罚决定落到实处。
（四）建立健全制度。完善行政处罚调查与处罚分离、重大或复杂裁量事项集体讨论、行政处罚回避、行政处罚听证、重大行政处罚备案、行政处罚实施机关上下级监督、行政复议监督、社会监督、过错责任追究、评议考核奖惩、执法人员资格准入和淘汰等制度。
（五）加强执法培训。行政处罚实施机关要采取多种形式，加强对执法人员的业务培训，全面熟悉行政处罚规定，全面掌握行政处罚裁量基准，严格执法程序，严守规章制度，提升执法水平。
三、规范行政处罚裁量权的方法步骤
按照自上而下、条块结合、稳步推进的要求，在本届政府任期内，全面实施规范行政处罚裁量权工作。
（一）准备阶段（2010年8—12月）。各区县（自治县）人民政府、市政府有关部门、有关单位认真学习贯彻《市规范行政处罚裁量权办法》（市人民政府令第238号），掌握规范的具体要求；对行政处罚依据进行全面清理，该废止的予以废止；深入开展调查研究，有针对性地制订实施方案，明确目标任务、实施步骤、纪律要求等。
（二）实施阶段（2011年1—12月）。市级行政处罚实施机关制定行政处罚裁量基准，经市政府审查备案并向社会公布后实施；依据行政处罚裁量基准，重点对裁量幅度较大、使用频率较高、关系群众切身利益和公共利益的条款进行细化，并向社会公布后实施；进一步完善行政处罚程序，建立健全相关制度；对本系统执法人员进行全面培训，熟练掌握运用裁量规则。市级行政处罚实施机关制定的行政处罚裁量基准等规定，下级行政处罚实施机关要遵照执行。各区县（自治县）人民政府要按照市政府的统一部署，组织领导本行政区域内行政处罚裁量权的规范工作。
（三）验收阶段（2012年1—6月）。各区县（自治县）人民政府、市政府有关部门、有关单位全面总结规范行政处罚裁量权工作情况，采取案例剖析、走访行政相对人、发放调查问卷等形式，对规范效果进行评估。市政府对市级行政处罚实施机关和区县（自治县）政府开展规范工作的情况进行验收。
四、规范行政处罚裁量权的工作要求
规范行政处罚裁量权时间紧、任务重、要求高，各区县（自治县）人民政府、市政府有关部门、有关单位要高度重视，抓好落实。
（一）统一思想，提高认识。各区县（自治县）人民政府、市政府有关部门、有关单位要把思想认识统一到市政府的决策部署上来，从学习实践科学发展观、全面推进依法行政、源头防治腐败的高度，充分认识规范行政处罚裁量权的重大意义，增强政治意识、大局意识、责任意识，认真抓好各项工作。要清醒认识规范行政处罚裁量权的长期性和复杂性，杜绝急功近利、一蹴而就的思想，坚持不懈地推进工作。要充分发挥新闻媒体作用，加强对规范行政处罚裁量权工作的宣传报道，营造良好的舆论氛围。
（二）加强领导，精心组织。市政府成立全市规范行政处罚裁量权工作领导小组，由市政府副市长刘学普任组长，市监察局局长徐海荣、市政府法制办主任唐建华任副组长，市政府有关部门负责人为成员。领导小组办公室设在市监察局，负责日常工作。各区县（自治县）人民政府、市政府有关部门、有关单位要建立相应的领导机构和办事机构，认真组织实施。
关键词 治安管理处罚法 自由裁量权 必要性
一、立法上关于治安处罚自由裁量权的具体体现
（1）对罚与不罚的裁量权。《治安管理处罚法》对不同行政违法行为的处罚规定为“可以从轻、减轻或者不予处罚”。该法第19条又规定“违反治安管理有情节特别轻微等情形之一的，减轻处罚或者不罚”。
（2）对处罚种类的自由裁量权。治安处罚的种类分为“警告”、“罚款”、“行政拘留”、“吊销公安机关发放的许可证”等。
（3）对处罚幅度的裁量。在罚款数额方面，规定了200、500、1000、5000等不同的幅度。在行政拘留方面，规定了5日、10日、15日等不同的档次。根据不同的违法行为、情节，公安机关可以在规定范围内对处罚幅度进行自由选择。
二、对治安处罚中自由裁量权规制的必要性
法律法规的局限性和滞后性使自由裁量成为必要，正是由于这一点，立法不得不在事实上和法律上承认自由裁量权的合理存在，并力图通过自由裁量权来弥补自身的缺陷。但目前我国的法治现实却向我们警示了治安处罚自由裁量权确有必要进行规制和监督，这是因为：
（一）公安机关本身的性质及运行方式。公安机关作为政府的职能部门，执法涉及面广，专业性强担。负着大量的行政管理工作，其中治安管理是重中之重，治安管理处罚权的自由裁量在公安工作中运用频繁，对其加以规范对于整个公安行政来说都有重要意义。
（二）公安执法与公共安全、社会秩序和相对人的切身利益息息相关。公安行政执法行为均与社会的公共安全、秩序紧密相关，其内容及结果通常直接涉及执法相对人的人身财产利益，且公安行政具有强制执行权，其执法行为的社会影响大。 因此，对执法中的行政裁量权进行控制显得十分必要。
目前公安机关滥用权力、玩忽职守甚至警匪勾结的情形也同样屡见不鲜， “孙志刚”案向我们表明，治安管理法制建设的滞后性，尤其是对行政裁量缺乏有效的监控机制，正在进一步加剧社会治安秩序的脆弱性，行政裁量的理性价值正在受到无情的践踏与破坏。因此，必须更加重视对行政裁量权的严格控制与监督。正如有些学者指出的：“没有适度的扩权，等于放纵破坏治安。而没有警察权的控制，放纵的不仅仅是破坏治安，更是对公权力运行规则的损害。”
三、对自由裁量权的控制和监督
（一）细化治安管理处罚裁量权
通过立法对治安处罚裁量权的实施规则、程序进行更为细化分割的制度构建。不再采取过去一刀切的方式，而是要求公安机关根据涉案人员的情节是否严重，选择在不同的处罚标准下实施程度裁量权。通过对行政裁量权的运行范围予以切割分化，大大限制了公安机关在作出处罚决定时的裁量权，有利于减少和避免处罚的任意性和不公平。
（二）严格遵循行政均衡原则
在实施治安管理处罚的过程中，应当做到对公共利益的损害补偿与对违法行为人的权益剥夺基本相当。这便要求在治安管理处罚的执法过程中，必须遵循行政均衡原则要求，即“行政主体在实施行政裁量时得全面权衡各种利益关系以作出最佳的选择判断”， 从而实现行政实体裁量上的自我约束。
（三）从程序正义原则上进行控制
对程序正义原则的遵循，正是为了防止公安机关随意拖延或规避法定职责，避免由于其过度的主观随意性而采取不必要的手段、方式、程度来加重公民的义务。就像有的学者所说的“正当的行政程序实质上是对个人自由提供的一种重要保障，是现代行政法治的核心要求”，“它能在警察与公民之间建立一个相互信赖、和谐、互动的空间”。
（四）治安处罚中的司法监督控制
这主要是司法机关介入治安处罚中来，实现司法对治安管理处罚裁量权的全面监督与控制，对现行行政诉讼受案范围和审查机制的逐步完善。
总之，对治安处罚中的行政裁量权的运用和控制，除了需要一个全面的规范的机制外，还应提高执行主体的执法素质
。只有这样，才能保证处罚的公正性，才能和谐的处理行政主体和行政相对人的关系。
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[3]周佑勇.行政法的正当程序原则[j].中国社会科学，2004 （4）.
今天召开的全县规范行政处罚自由裁量权工作会议，是进一步规范行政执法行为，从源头上预防滥用行政处罚自由裁量权，推进依法行政，加快建设法治政府，进一步改善经济社会发展软环境的一次非常重要的会议。这次会议主要是对规范行政处罚自由裁量权工作进行动员和部署，明确任务，落实责任，确保取得实效。下面，我就全县开展规范行政处罚自由裁量权工作再强调三点意见。
一、充分认识规范行政处罚自由裁量权工作的重要性，增强工作责任感
大家知道，行政处罚自由裁量权是国家赋予行政执法机关在法定的权限和范围内，针对具体案件而有选择性地作出或者不作出行政处罚的权力。行政处罚自由裁量权的行使必须符合立法的目的和精神，应当合法合理、客观适度，不能挟以任何恶意和偏见。从目前情况看，由于一些法律、法规、规章处罚规定的自由裁量幅度很大，致使一些行政执法部门或个人在实施处罚时，出现过罚不相当、畸轻畸重、显失公平公正等问题。自由裁量权的滥用，导致行政执法不规范，滋生腐败现象，影响了法制环境，影响了党和政府在人民群众中的形象。我们必须看到在实施自由裁量权过程中存在的问题，从建设法治政府、反腐败和优化法制环境的高度，充分认识规范行政处罚自由裁量权的重要性，增强做好规范行政处罚自由裁量权工作的责任感。
首先，规范行政处罚自由裁量权是贯彻落实《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》，推进依法行政，建设法治政府的一项重要内容。
20*年的《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》，确定了十年建设法治政府的目标，明确提出了“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的依法行政基本要求。其中，合理行政就是要求行政机关在实施行政管理中，遵循公平、公正原则，平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。规范行政处罚自由裁量权是深入贯彻《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》的一项重要内容，是进一步规范行政执法的重要手段，是今年政府法制建设的一项十分重要的任务。通过规范行政处罚自由裁量权，可以极大程度地避免行政执法过程中可能出现的行政处罚不当或畸轻畸重等显失公平的情况发生，维护行政管理相对人合法权益，减少行政争议，从制度上保证依法行政。
其次、规范行政处罚自由裁量权是改善行政执法，为建设和谐新*创造优良法制环境的需要。
法制环境是软环境的重要组成部分，建设和谐新*必须不断优化法制环境。各执法部门要站在全局角度，从规范本部门行政行为做起，加强我县法制环境建设。要进一步落实执法责任制，在行政执法中切实贯彻合法、合理、公平和教育先行原则，切不可把处罚作为行政执法的唯一手段。要把服务寓于执法之中，把为企业、为人民群众服务放在第一位。确实应当处罚的，要做到过罚相当，切不可滥施处罚。通过规范行政处罚自由裁量权，明确处罚的具体条件和裁量标准，使行政执法部门和执法人员在行使行政处罚裁量权时，有具体的依据，从而保证行政处罚的合法性、合理性，有效地提高执法水平，最大程度地限制和减少行政执法人员的自由裁量空间，有效地防止行政处罚权力滥用，从而达到从源头上预防腐败，为建设和谐新*创造更加优良的法制环境。
二、依法规范、科学界定，高标准完成规范行政处罚自由裁量权任务
规范行政处罚自由裁量权工作是一项专业性强、内容复杂、要求标准高的业务工作。必须坚持法制原则，在充分调查研究、总结经验的基础上，依法操作，科学界定，做深入细致的具体工作。
(一)贯彻四项原则
一是合法原则。量化行政处罚自由裁量权必须在现行有效的法律、法规、规章规定的行政处罚种类、范围、幅度内进行，不得违法另行设定行政处罚事项，不得超越处罚范围、处罚幅度设定处罚。
二是合理原则。行政处罚结果要与行政管理相对人的违法行为(包括事实、性质、情节、社会危害程度和行政管理相对人主观过错)相一致，不得过罚失当；在同一案件中，不同行政管理相对人的违法行为相同或相似的，应给予同等或基本同等的行政处罚，不得别对待；在不同案件中，当事人的违法行为相同或相似的，行政处罚应当前后一致或基本一致，不得畸轻畸重。
三是公开原则。行政执法依据和程序应当公示，行政处罚自由裁量的标准应当向社会公布，行政处罚的结果应当公开。行政机关实施行政处罚时，除告知当事人行政处罚的事实、理由、依据外，还应当就从轻、减轻、从重等自由裁量的理由和依据作出说明。
四是教育先行原则。行政机关纠正违法行为，应当立足于教育引导公民、法人或其他组织自觉守法，不应简单给予行政处罚。行政执法机关必须实行罚缴分离、收支两条线制度，不得把加大罚没额度、增加罚没收入作为行政执法目的。
(二)建立三项制度
一是建立行政处罚自由裁量的一般基准制度。基准制度是在严格依照相关法律、法规、规章规定的情形下，详细归纳本部门执法领域发生违法行为的种类，按照不同违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素划分若干行为阶次，并将法律、法规、规章规定的行政处罚自由裁量空间划分为若干裁量阶次，将不同的违法行为阶次与裁量阶次对应，形成行政处罚自由裁量指导性标准，作为行政处罚自由裁量的基准，从而缩小行政处罚的裁量范围，减少行政处罚的随意性。
二是建立行政处罚“先例”制度。行政执法机关对违法行为作出的行政处罚决定，应当作为该行政执法机关以后对同类违法行为进行行政处罚的先例。适用先例制度的对象，应当是事实、性质、情节、社会危害程度和行政管理相对人主观过错相当的违法行为。适用先例制度的结果，应当使相当的违法行为受到的行政处罚的种类、幅度以及程序一致或基本一致。参照先例，并不妨碍行政执法机关在说明特殊理由的前提下做出例外的裁量。
三是建立行政处罚说明制度。行政处罚决定应当就违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素及最终选择的处罚种类、幅度等情况作出详细说明，说明应当充分，理由应当与行政处罚结果相关联。其中当场作出行政处罚决定的，应当向行政管理相对人当面作出口头说明，并据实记录在案，由行政管理相对人签字或者盖章；一般程序作出行政处罚决定的，应当向行政管理相对人作出书面说明，并收入行政处罚案卷。
(三)精心做好自由裁量权的量化
规范行政处罚自由裁量权工作的核心就在于量化行政处罚条款，确定一般基准，界定各阶次适用条件、事实要件和裁量标准，确保科学性和公正性。行政执法机关和执法人员应该在符合教育先行的前提下，合法、合理、公开地行使行政处罚自由裁量权，确保各项法律、法规和规章在我县能够正确贯彻实施。
首先，要认真梳理行政处罚依据。各部门应当根据自己的法定职责，对所执行的法律、法规和规章中规定的行政处罚依据逐条进行梳理和审查，要确保全面准确，无遗漏、无错误。特别要注意审查法律、法规、规章的时效，对新颁布的和修改的要及时进行调整。
其次，要归纳行为种类，界定不同阶次的适用条件、事实要件，量化处罚标准。各行政执法机关要认真总结行政处罚工作经验，通过召开论证会、座谈会，充分征求各行政主管部门及其他执法单位的意见，对法律、法规、规章规定的处罚事项，应予处罚的违法行为进行分类，对每项违法行为根据实际情况划分为不同的阶次。在此基础上，相应制定出既符合法律原则、法律目的，又符合*实际的处罚裁量标准。违法行为应当具体，阶次应当明显，处罚裁量标准应当确定，排序应当科学。
第三，要严格审查。各部门要将规范后的行政处罚自由裁量标准和建立的三项制度，提交领导班子集体讨论审核，报县政府法制局审查通过。
第四，要以文件形式，并向社会公布。各部门规范后的行政处罚自由裁量权标准经县政府法制局审查通过后，要以局(委、办)文件形式正式，并通过网站、报刊等形式及时向社会公布。
三、加强组织领导，落实工作责任，确保按期完成任务
规范行政处罚自由裁量权工作，任务繁重、责任重大。因此，各部门要切实加强领导。要按《*县人民政府办公室转发县政府法制局关于规范行政处罚自由裁量权工作实施意见的通知》要求，制定具体工作计划，明确工作目标，落实工作责任。各执法部门主管法制工作的领导要亲自抓，明确法制机构或兼管科室，集中力量抓好这项工作，并抽调相关专业人员参与，以保证按期完成工作任务。各行政执法单位要与上级有关部门沟通、汇报。参照外地的做法，合理确定处罚量的阶次，力求全面、准确、有效、公正、合理。县法制局负责将参照文本发送各有关单位做为参照。
县政府法制局要切实加强组织协调、督促检查与业务指导，及时解决规范行政处罚自由裁量权工作中的具体业务问题，各执法部门要将行政执法中的典型案例、特殊案例进行认真总结，培养和推广典型。
【关键词】 海事行政处罚 自由裁量权 规范
海事行政处罚作为一种最严厉的制裁性行政行为，是打击和制止海事行政违法行为强有力的法律手段。随着现代行政职能的扩张，行政机关拥有了越来越多的自由裁量权。如何防止自由裁量权被滥用，已成为海事行政处罚过程中的重要问题。这一权力行使得是否得当，对于树立海事管理机构良好的社会形象和执法权威具有重要意义。海事行政处罚自由裁量权与其他行政权一样，在海事行政执法中，不可避免地会产生两方面的作用：一是积极的推动作用，二是对行政相对人权益可能造成侵害，从而对行政法治构成威胁。下面我们浅谈海事行政处罚自由裁量权存在的合理性及其控制措施。
一、海事行政处罚自由裁量权存在的合理性
海事行政处罚中的自由裁量权被普遍使用，其主要原因是：第一，海事违法行为种类多、涉及范围广泛、时效性较强，海事法律、法规不可能对所有情况下的行政处罚都规定得十分具体；第二，海事行为所具有的专业性很强、其影响的地域也比较广阔，现行的海事法律、法规不可能对海事行政处罚的规定过于僵化；第三，目前我国的海事法律体系尚不够完备，表现出一定的概括性和模糊性。因此，海事法律、法规只能授予海事管理机构必要的自由裁量权，使之能根据案情实际情况，在法定范围内作出合法、合理的行政处罚，以达到依法行政、维护国家权益、确保“航运更安全、水域更清洁”目标的实现。WwW.lw881.com
二、海事行政处罚自由裁量权的具体体现及负面效应
1、海事行政处罚自由裁量权的具体体现
根据我国海事法律、法规、规章、规范性文件的规定，我国海事管理机构具有的海事行政处罚自由裁量权主要体现在以下方面。
（1）确定海事行政违法行为的自由裁量。海事部门对当事人的行为性质和海事管理事项的性质认定酌情裁量，确认其行为是否违反水上安全监督管理秩序，并经过调查决定是否作出海事行政处罚。
（2）判定情节轻重的自由裁量。海事违法行为的情节可以分为主观和客观两个方面。主观方面包括目的、动机、心理状态和态度表现等，客观方面包括时空、对象、方式手段和危害后果等。在实施海事行政处罚时，必须认真考虑上述主观和客观两个方面的违法情节。
（3）选择处罚的对象、种类和幅度的自由裁量。我国现行海事法律、法规、规章规定，海事行政处罚主要有警告、罚款、扣留证书、吊销证书、没收船舶等。对某一应受海事行政处罚的违反水上安全监督管理秩序的行为，应根据处罚法定原则决定处罚的对象、种类。
（4）选择行为时限的自由裁量。海事法律中有些法条所规定的限期行政相对人履行某种义务，既未具体规定履行的期限，也未规定其履行的幅度。在这种情况下，海事部门就必须根据客观形势运用自由裁量权对履行的期限作出明确、具体的规定，规定的期限必须切实可行而又能体现严格执法，过短或过长都是不适当的。
2、海事行政处罚自由裁量权存在的负面效应
已经有学者将滥用自由裁量权的各种类型予以总结如下：不正当的目的；错误的和不相干的原因；错误的法律或事实根据；遗忘了其他有关事项；不作为或迟延；背离了既定的判例和习惯。
三、控制海事行政处罚自由裁量权的措施
当然，以上所列举的海事行政处罚滥用自由裁量权的各种类型可能并未涵盖所有的情况，但已经有足够的理由让我们对自由裁量施加必要的控制了。控制海事行政处罚自由裁量权，要从如下方面着手。
1、完善和修改现有的海事法律法规
要处理好海事法律法规的弹性和执法的可操作性的关系，尽量做到明确、具体、减少弹性，制定的海事法律法规要照顾到各级海事部门对不同等级船舶及单位的不同要求，尤其在处罚金额的制定上要更加切合实际。新的《中华人民共和国内河交通安全管理条例》早已经开始实施，按照国务院1987 年4月21日批准的《行政法规制定程序暂行条例》第17条的规定：“行政法规规定由主管部门制定实施细则的，实施细则应当在行政法规发布的同时或稍后即行发布，其施行日期应当与行政法规的施行日期相同”，以保证行政法律、法规实施的效益。我们期待新《中华人民共和国内河交通安全管理条例》实施细则尽早出台的同时能考虑这方面的问题。
2、提高海事人员行政执法水平
执法人员必须不断地提高自己的海事业务水平，熟练掌握海事法规体系，才能把《海上海事行政处罚规定》运用得得心应手，才能做到合法、合理、公正。如果没有过硬的业务水平，在行政处罚上就会存在很多的漏洞。比如，执法人员作出行政处罚决定时要把握好行政相对人的两个违法行为是否有因果关系，如有因果关系，在作出处罚时就要考虑择重进行处罚，而不是对两种行为规定处罚幅度的上限分别进行处罚，如未按规定进行船舶进出港签证的行为是因未按《船舶最低配员规定》配足船员的行政行为引起的，那么在作出行政处罚时就要选择对未按最低配员这一项违法行为处罚幅度的上限进行行政处罚。这需要执法人员熟悉业务和法律知识，如果对业务不熟悉就不能掌握好行政处罚的合理性。所以说提高执法人员的业务水平是当务之急。有过硬的业务知识，是避免滥用海事行政处罚自由裁量权的前提。
3、提高海事执法人员的职业道德素质
每位海事执法人员都应该依法行政、秉公执法，即恪守职责、法为准绳、严守程序、裁量公正。每位海事执法人员都应该牢固树立依法行政意识，坚持处罚与教育相结合的原则，避免超越职权现象的发生。只有这样，才能在自由裁量中不受血缘亲属、情感等因素的影响，在同等条件下，不会作出悬殊很大的处理和有意的偏向。海事执法队伍要整顿，要提高海事执法人员的职业道德素质，同时要尽快地吸引更多的优秀人才不断充实海事行政执法队伍，使海事行政执法队伍廉正而富有效率。
4、健全海事行政执法监督体系
监督体系主体不仅要有党组织、上级机关，还应有航运企业、广大船民，不仅要有外部监督还有外面监督。对已有的监督方式还应当根据形势的需要，继续补充、完善；要通过制定内部规范性文件、规章制度进行约束，以保证卓有成效的监督。同时，要对不遵守规章制度、滥用自由裁量权的人采取严厉的经济惩罚措施，还要有对监督有功的人员进行必要的奖励。要建立行政执法责任制，其核心是责任追究，不仅要追究违法行政的责任，也要追究行政不当的责任，切实规范行政执法行为，使每项行政权力的行使都能做到行之有度、行之有序。同时海事机构可在内部建立一定的惯例作法，以规章或规范性文件的形式确定本行政机关在行政处罚中具体应考虑的因素以及这些因素的具体标准。
5、坚持和完善职能分离制度、合议制度、行政救济制度
按照遵循公平与效率原则，维护行政相对人的权益。海事机构应当进行体制改革，制定职能分离制度，对海事行政处罚职能应作如下分离：由执法大队负责检查违法案件、简易程序案件的结案工作，由执法部门负责人对处罚决定进行审核，监督执法人员的工作，督促执法人员违法行政行为。对一般程序的立案、调查、取证、拟写调查报告，由海事管理科负责一般程序案件的结案工作；综合管理科法规员对整个案件进行监督审核，如一些案件处罚的幅度、对象、种类是否合法、合理进行；最后由业务主管领导审核把关。这方面我们已经形成了一些制度，但还需进一步完善，如执法大队与海事管理科应建立一个互相配合、互相制约的环节，海事管理科应对谈话笔录、证据进行核实，如果存在欠缺应及时提出纠正；而执法大队应对海事管理科作出的处罚幅度是否合理或漏罚提出意见，供海事管理科经办人（法规员）参考，从而制约海事行政处罚自由裁量权的错位。
合议制度是指两人以上对某一案件进行探讨最后经多数人通过决议。海事机构规定：对个人罚1万元及以上，对经营人（单位）罚2万元及以上以及对船舶滞留等处罚必须进行集体讨论决定，这同样可以在一定程度上控制行政处罚自由裁量权的错位。行政救济制度是指行政相对人对他们的处罚有异议或认为侵犯了他们的合法权益，他们有权提起行政复议或行政诉讼，这也能对行政处罚自由裁量权的错位起到一定程度的控制作用。
6、建立完美控制海事行政处罚自由裁量权的程序制度
（1）情报公开制度。情报公开又称情报自由，是指凡涉及到相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密的以外，有关机构应依法向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅或复制，从而有利于公众行使和实现自己的权利，有利于遏制自由裁量权的滥用。
（2）告知并说明理由制度。这是一项基本的行政程序制度，该制度要求当行政机关作出行政处罚决定时，应当告知行政相对人行政处罚决定的内容，并说明其事实根据和法律依据。
（3）回避制度。回避制度是指与行政行为有利害关系的人员不得参与该行政行为过程的制度。对于控制行政处罚自由裁量而言，回避制度的意义尤其重大，其主要价值在于防止行政行为人的偏私，保障行政处罚的公正性和增强行政处罚的合理性。因此，在行政处罚行使自由裁量权时，如相应事项与本人有利害关系的，则不能参与该事项的处理，应当回避。
四、总结
海事行政处罚自由裁量权是行政权力的重要组成部分，也是行政权力中最显著的一部分，它是海事行政执法机构提高行政效率必须的权限，它能使海事行政执法者审时度势地处理问题。海事行政处罚自由裁量权与其他行政权一样，在其运行过程中，不可避免地会产生负面作用。控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制应是一个有机统一的整体，各种措施应互相配合，方能达到有效控制的目的。这些程序权益一旦转化为行政相对人的行为，将汇合成巨大的力量，以抗衡行政处罚自由裁量权的滥用，从而能增强行政主体的自律意识，使之正确行使行政处罚自由裁量权，树立海事管理机构良好的社会形象和执法权威性。
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一、充分认识规范行政处罚自由裁量权工作的重要性，增强工作责任感
大家知道，行政处罚自由裁量权是国家赋予行政执法机关在法定的权限和范围内，针对具体案件而有选择性地作出或者不作出行政处罚的权力。行政处罚自由裁量权的行使必须符合立法的目的和精神，应当合法合理、客观适度，不能挟以任何恶意和偏见。从目前情况看，由于一些法律、法规、规章处罚规定的自由裁量幅度很大，致使一些行政执法部门或个人在实施处罚时，出现过罚不相当、畸轻畸重、显失公平公正等问题。自由裁量权的滥用，导致行政执法不规范，滋生腐败现象，影响了法制环境，影响了党和政府在人民群众中的形象。我们必须看到在实施自由裁量权过程中存在的问题，从建设法治政府、反腐败和优化法制环境的高度，充分认识规范行政处罚自由裁量权的重要性，增强做好规范行政处罚自由裁量权工作的责任感。
首先，规范行政处罚自由裁量权是贯彻落实《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》，推进依法行政，建设法治政府的一项重要内容。
20*年的《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》，确定了十年建设法治政府的目标，明确提出了“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的依法行政基本要求。其中，合理行政就是要求行政机关在实施行政管理中，遵循公平、公正原则，平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。规范行政处罚自由裁量权是深入贯彻《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》的一项重要内容，是进一步规范行政执法的重要手段，是今年政府法制建设的一项十分重要的任务。通过规范行政处罚自由裁量权，可以极大程度地避免行政执法过程中可能出现的行政处罚不当或畸轻畸重等显失公平的情况发生，维护行政管理相对人合法权益，减少行政争议，从制度上保证依法行政。
其次、规范行政处罚自由裁量权是改善行政执法，为建设和谐新*创造优良法制环境的需要。
法制环境是软环境的重要组成部分，建设和谐新*必须不断优化法制环境。各执法部门要站在全局角度，从规范本部门行政行为做起，加强我县法制环境建设。要进一步落实执法责任制，在行政执法中切实贯彻合法、合理、公平和教育先行原则，切不可把处罚作为行政执法的唯一手段。要把服务寓于执法之中，把为企业、为人民群众服务放在第一位。确实应当处罚的，要做到过罚相当，切不可滥施处罚。通过规范行政处罚自由裁量权，明确处罚的具体条件和裁量标准，使行政执法部门和执法人员在行使行政处罚裁量权时，有具体的依据，从而保证行政处罚的合法性、合理性，有效地提高执法水平，最大程度地限制和减少行政执法人员的自由裁量空间，有效地防止行政处罚权力滥用，从而达到从源头上预防腐败，为建设和谐新*创造更加优良的法制环境。
二、依法规范、科学界定，高标准完成规范行政处罚自由裁量权任务
规范行政处罚自由裁量权工作是一项专业性强、内容复杂、要求标准高的业务工作。必须坚持法制原则，在充分调查研究、总结经验的基础上，依法操作，科学界定，做深入细致的具体工作。
(一)贯彻四项原则
一是合法原则。量化行政处罚自由裁量权必须在现行有效的法律、法规、规章规定的行政处罚种类、范围、幅度内进行，不得违法另行设定行政处罚事项，不得超越处罚范围、处罚幅度设定处罚。
二是合理原则。行政处罚结果要与行政管理相对人的违法行为(包括事实、性质、情节、社会危害程度和行政管理相对人主观过错)相一致，不得过罚失当；在同一案件中，不同行政管理相对人的违法行为相同或相似的，应给予同等或基本同等的行政处罚，不得别对待；在不同案件中，当事人的违法行为相同或相似的，行政处罚应当前后一致或基本一致，不得畸轻畸重。
三是公开原则。行政执法依据和程序应当公示，行政处罚自由裁量的标准应当向社会公布，行政处罚的结果应当公开。行政机关实施行政处罚时，除告知当事人行政处罚的事实、理由、依据外，还应当就从轻、减轻、从重等自由裁量的理由和依据作出说明。
四是教育先行原则。行政机关纠正违法行为，应当立足于教育引导公民、法人或其他组织自觉守法，不应简单给予行政处罚。行政执法机关必须实行罚缴分离、收支两条线制度，不得把加大罚没额度、增加罚没收入作为行政执法目的。
(二)建立三项制度
一是建立行政处罚自由裁量的一般基准制度。基准制度是在严格依照相关法律、法规、规章规定的情形下，详细归纳本部门执法领域发生违法行为的种类，按照不同违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素划分若干行为阶次，并将法律、法规、规章规定的行政处罚自由裁量空间划分为若干裁量阶次，将不同的违法行为阶次与裁量阶次对应，形成行政处罚自由裁量指导性标准，作为行政处罚自由裁量的基准，从而缩小行政处罚的裁量范围，减少行政处罚的随意性。
二是建立行政处罚“先例”制度。行政执法机关对违法行为作出的行政处罚决定，应当作为该行政执法机关以后对同类违法行为进行行政处罚的先例。适用先例制度的对象，应当是事实、性质、情节、社会危害程度和行政管理相对人主观过错相当的违法行为。适用先例制度的结果，应当使相当的违法行为受到的行政处罚的种类、幅度以及程序一致或基本一致。参照先例，并不妨碍行政执法机关在说明特殊理由的前提下做出例外的裁量。
三是建立行政处罚说明制度。行政处罚决定应当就违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素及最终选择的处罚种类、幅度等情况作出详细说明，说明应当充分，理由应当与行政处罚结果相关联。其中当场作出行政处罚决定的，应当向行政管理相对人当面作出口头说明，并据实记录在案，由行政管理相对人签字或者盖章；一般程序作出行政处罚决定的，应当向行政管理相对人作出书面说明，并收入行政处罚案卷。
(三)精心做好自由裁量权的量化
规范行政处罚自由裁量权工作的核心就在于量化行政处罚条款，确定一般基准，界定各阶次适用条件、事实要件和裁量标准，确保科学性和公正性。行政执法机关和执法人员应该在符合教育先行的前提下，合法、合理、公开地行使行政处罚自由裁量权，确保各项法律、法规和规章在我县能够正确贯彻实施。
首先，要认真梳理行政处罚依据。各部门应当根据自己的法定职责，对所执行的法律、法规和规章中规定的行政处罚依据逐条进行梳理和审查，要确保全面准确，无遗漏、无错误。特别要注意审查法律、法规、规章的时效，对新颁布的和修改的要及时进行调整。
其次，要归纳行为种类，界定不同阶次的适用条件、事实要件，量化处罚标准。各行政执法机关要认真总结行政处罚工作经验，通过召开论证会、座谈会，充分征求各行政主管部门及其他执法单位的意见，对法律、法规、规章规定的处罚事项，应予处罚的违法行为进行分类，对每项违法行为根据实际情况划分为不同的阶次。在此基础上，相应制定出既符合法律原则、法律目的，又符合*实际的处罚裁量标准。违法行为应当具体，阶次应当明显，处罚裁量标准应当确定，排序应当科学。
第三，要严格审查。各部门要将规范后的行政处罚自由裁量标准和建立的三项制度，提交领导班子集体讨论审核，报县政府法制局审查通过。
第四，要以文件形式，并向社会公布。各部门规范后的行政处罚自由裁量权标准经县政府法制局审查通过后，要以局(委、办)文件形式正式，并通过网站、报刊等形式及时向社会公布。
三、加强组织领导，落实工作责任，确保按期完成任务
规范行政处罚自由裁量权工作，任务繁重、责任重大。因此，各部门要切实加强领导。要按《*县人民政府办公室转发县政府法制局关于规范行政处罚自由裁量权工作实施意见的通知》要求，制定具体工作计划，明确工作目标，落实工作责任。各执法部门主管法制工作的领导要亲自抓，明确法制机构或兼管科室，集中力量抓好这项工作，并抽调相关专业人员参与，以保证按期完成工作任务。各行政执法单位要与上级有关部门沟通、汇报。参照外地的做法，合理确定处罚量的阶次，力求全面、准确、有效、公正、合理。县法制局负责将参照文本发送各有关单位做为参照。
县政府法制局要切实加强组织协调、督促检查与业务指导，及时解决规范行政处罚自由裁量权工作中的具体业务问题，各执法部门要将行政执法中的典型案例、特殊案例进行认真总结，培养和推广典型。
