关键词：烟草；法制建设；市场监管；上水平
中图分类号：C935 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2012）15-0093-02
在今天不断深化改革、加快发展的新形势下，尤其是在当前员工思想观念多样化、价值观念多元化，各种思想问题不断出现的情况下，企业的政治思想工作具有非常重要的作用，需要通过广泛深入的思想教育和沟通交流来统一思想、凝结人心、团结力量，使员工投身烟草行业的改革发展中。
一、增强烟草企业思想政治工作的意识
（一）强化主动意识
思想政治工作者要有敏锐的政治眼光，明察秋毫，洞观起于青萍之风，在其还未酿成祸端时就及时给予救治。增强主动意识还必须有积极的配合意识，即把思想政治工作自觉地与单位的中心工作紧密衔接，密切配合。
（二）强化政治意识
思想政治工作是一项政治性很强的精神交往活动，必须贯穿很强的政治意图、政治目的、政治色彩。在内容上、观点上一定要鲜明、果断，不能有任何含糊或模棱两可。在新的形势下，思想政治工作的本质就是要结合企业实际，用“三个代表”重要思想教育全体干部职工，使之形成共同的理想和精神支柱。
（三）强化务实意识
思想政治工作的确是务虚的工作，但我们必须以务实的方法、务实的内容、务实的目的去做，做到虚实结合，虚功实做。务实的意识要求我们的工作一定要有针对性，切实解开干部职工的思想疙瘩，消除精神疑虑，解决实际困难，把务实落脚点最后归结到务实上来。
二、新形势下加强烟草法制建设的建议
（一）坚持依法行政，建设法治专卖
1.加强和改善烟草行业行政执法。一是确保行政执法主体资格制度的执行落到实处，做到三个禁止。二是做好专卖人员培训、考试、审核工作，上岗执法必须取得《检查证》和《行政执法证》。三是严格保障行政相对人的权利，以充分保障公民、法人和其他组织的合法利益。
2.提高依法行政的能力和水平。建立健全领导干部学法制度，完善领导干部任职前法律知识考试制度。强化对烟草行业行政机关工作人员的法律知识培训。
3.建立完善专卖人员廉洁从政制度。加强专卖人员反腐倡廉教育，组织示范教育和警示教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线，发挥典型引路作用。通过烟草专卖督察组不定期、不打招呼地明查暗访，严肃查处利用行政执法权谋取私利、吃拿卡要、不认真执行罚缴分离制度、失职渎职等违纪违法案件，对构成犯罪的专卖人员要移送司法机关查处，确保监督监察措施落到实处。
（二）坚持依法管理，强化规范治理
1.理顺企业法人治理机构。在理顺企业法人治理机构的过程中，必须牢牢抓住烟草行业联合重组的重要契机，大胆地对烟草企业的法人治理机构进行改革，进一步理顺组织关系，最终实现烟草企业持续快速发展。
2.坚持依靠法规引领职工群众，让烟草企业管理有根有据。一是根据相关法律法规、相关规章制度，将企业建设的客观规律提示出来。二是努力构建规范的劳动关系。以企业发展、维护职工权益为出发点，落实劳动合同制度，积极实施集体合同制度。
3.依法建立符合企业实际的规章制度。在建立制度的时候，首先要考虑制度合法，其次要符合企业实际。此外制度的建立还应该考虑到要繁简结合，刚柔相济。唯有如此，制度才能具有操作性和约束力，才能在实际执行中推动企业不断发展前进。
（三）坚持依法经营，公平自由竞争
中国加入世贸组织后，虽然烟草行业仍然实行国家专卖制度，进货权和销售权仍然紧紧地掌握在烟草企业手上。但烟草行业本来就充满竞争，特别是加入世贸组织后，面对“公平贸易、自由竞争原则”、“非歧视性贸易原则”的WTO规则，我国的市场将逐步开放并和国际烟草市场接轨，国内的烟草企业必须树立起正确的竞争意识和市场观念，这就迫切要求烟草企业完善内部经营管理制度，建立健全市场经济法制体系，为公平竞争提供强有力的法律保障。
三、加强烟草市场监管的重要意义
（一）加强市场监管是“1+5”行业建设的应有之义。“1+5”是国家烟草专卖局对2012年行业工作主要任务提出的具体要求。
（二）烟草市场监管是烟草行业建立良好形象的必然需求。作为一种非必需的生活用品，尽管不是每一个人必需的，但是其质量的保障仍可以为烟草企业树立良好的形象。
（三）加强市场监管是实现烟草企业科学发展的重要途径。对于烟草企业来说，要实现科学发展，必须转变原有的烟草大哥大的观念，转变企业的经营理念，实现企业各项指标上水平，要吸引更多的消费者，就要通过强化对市场的监管，使得用户对烟草产生充分的信任，进而保证企业科学发展。
四、加强市场监管，促进卷烟上水平的主要措施
（一）加强烟草专卖法律法规的宣传，教育与处罚并重，争取群众对烟草专卖管理的理解和支持
要创新烟草法律法规的宣传方法，对卷烟零售户和社会群众进行烟草专卖法律宣传时，不能只是简单地依赖于悬挂宣传标语和发放法律条文宣传单等宣传形式，而是要专卖市场管理员在市场检查走访中，长期不懈地、针对每一个零售户的具体实际情况做好宣传。
（二）多措并举，提高卷烟市场监管效率
1.要提高专卖人员的素质和责任感。作为一名合格的专卖管理人员，只有具备一定的业务技能和积极负责的工作态度，才能随时随地将各类信息自觉地进行收集整理，并运用到工作中去。
2.要改变管理方法。一是要合理安排市场日常检查走访线路，利用科学的统筹方法开展工作。二是对零售户实施分类监管。三是要灵活运用检查方式。
3.要强化对市场管理信息的利用。在市场监管过程中，对于市场管理中获得的信息要区别对待，对行政许可事项与非行政许可事项信息、违法信息、卷烟零售户进货信息等做好记录和分析，对有价值的信息进行跟踪处理。
（三）疏打结合，整治无证经营
1.要加强市场巡查，及时发现卷烟无证户。根据无证户的分布、外来无证户的户籍情况，编制经营卷烟无证户档案，详细记录其所属商圈、周边零售户分布经营卷烟的品牌、来源、月均销量、是否摆卖假烟、非烟、走私烟等情况，为取缔无证经营户提供详实的资料。
2.控制卷烟零售大户。对这些所谓的大户的货源进行适度控制，减少他们对无证户的卷烟供应。加强对向无证户供货的管理，发现无证批发或对无证户供货，视情节轻重，予以处罚，切断无证经营户的卷烟来源。
3.适当降低发证门槛。在发放零售许可证的过程中，对一些下岗职工、身体残疾，或有经营意识、稍具规模的群体，在政策上适当倾斜照顾，适当降低发证门槛，合理萎缩部分无证户；这样既可以实现烟草企业的社会责任，又可以完善企业的市场管理。
4.适时给予重拳打击。在采取了以上措施后，仍会存在一些无证户，对一些屡劝不止的，应当联合工商等部门对其进行依法取缔，教育与处罚相结合，让其停止无证经营卷烟。
总之，国家烟草管理局针对卷烟上水平提出了具体的“1+5”要求，这对于促进我国烟草行业的发展和烟草管理及服务上水平有很大的促进作用，烟草行业要通过自身建设、市场管理、证照管理、创新监管方法等多方面来加强烟草市场监管，只有这样才能真正促进卷烟上水平。
参考文献：
本文对多元化监管提出了一些初步的想法和建议，但在具体执行过程中，究竟由哪些部门来配合烟草专卖部门来执行，应该采取怎样的执行模式来实行多元化监管还没有具体答案。我们发表这篇文章，旨在抛砖引玉，希望引起烟草界人士对此话题的更深思考。
随着新型卷烟营销模式的全面实施和深入发展，整个卷烟零售市场也呈现出更为市场化、实效化、一体化的良性发展格局。市场已经成为连接卷烟经营企业、零售业户以及广大消费者的桥梁和纽带，烟草零售市场的稳步发展对整个卷烟经营活动的有效实施起到关键性作用。能否构建公正、规范、和谐、统一、开放的卷烟零售市场经营秩序，将对烟草行业进一步发展与不断壮大产生至关重要的影响。
从这个角度来说，促进烟草专卖管理工作向纵深方向发展，不断拓展市场监管空间，提升涉烟案件的查处质量和效率，努力实现专卖监管体系多元化，着力净化零售市场经营环境，必须成为卷烟经营企业推进市场监管工作的努力方向和目标。因此，卷烟经营企业必须转变落后的市场治理观念，树立市场多元化监管意识，加大烟草企业的内外联系与沟通，积极协调各职能部门，特别是加强烟草专卖监管部门之内的协作，形成更为广泛的市场监管网络，实现梯次格局的市场监管模式。只有这样，才能全面提升专卖监管能力和水平，促进卷烟零售市场的规范化、科学化发展。
实现市场监管体系多元化发展的重要意义
一方面，形成治理合力，构建卷烟零售市场长治久安的管理体系。
众所周知，卷烟零售市场的治理整顿与科学监管具有一定的长期性、复杂性与艰巨性。仅仅依靠烟草专卖管理部门现有的力量来实现卷烟零售市场的规范与稳定难度相对较大，也不符合卷烟零售市场科学发展的实际需要。实现以烟草专卖管理部门为主体的卷烟零售市场监管体系多元化发展，转变传统的市场监管模式和机制，增强专卖管理部门的监管能力与水平。烟草专卖管理部门必须立足当前，放眼长远，积极研究和引入更多、更为广泛的参与元素，提升烟草专卖人员、相关职能部门以及广大消费者对市场监管的重视程度，为整个市场监管工作的全面开展奠定基础。只有这样，才能真正形成更为有效的合力，搭建起覆盖面更为广泛的卷烟零售市场管理网络。卷烟经营企业必须彻底杜绝“一枝独秀”的狭隘思想，不能开展过于封闭的零售市场监管与打假工作，更不能过分排斥相关职能部门的参与和协作。必须增强市场监管网络的覆盖面，使得市场监管工作进一步细化、实化。
另一方面，形成联动效应，对不法分子和违法行为起到震慑与打击作用。
多元化的专卖监管体系是随着卷烟零售市场的发展与变化应运而生的。专卖执法与市场整治所坚持的重要原则之一是“打防结合，预防为主”。而预防的前提就是形成广泛的卷烟零售市场监管工作的联动效应，通过不断强化宣传手段和有效措施，切实提升各部门之间的协同水平和全员参与意识，将各项强有力的打假机制和手段充分应用于各个细节、各个地区、各个层面，真正使之转化成为市场治理整顿的强大动力。以烟草专卖管理部门为市场整治的主导因素，充分调动各方面积极的、能动的力量，密切协作，互相配合，真正成为高效的驱动力。使得制售假烟活动无可乘之机，让各类违法经营活动无处藏身，无立足之地。以此，来进一步营造市场监管与打假声势，着力形成良好的市场监管局面。
就目前的情况来看，我们卷烟经营企业在开展零售市场管理过程中缺乏较强的联动效应，在查处各类涉烟案件时缺乏必要的线索和途径，零售业户支持率不高，缺少必要的职能部门协作，导致许多涉烟案件的查处效率不高，力度不强，市场治理整顿的效果不到位。因此，必须创新专卖监管体系，实现市场监管多元化发展，才能真正形成合力，真正构筑起一道坚不可摧的监管“防线”。
此外，能够进一步提升专卖监管人员的积极性，切实探索新型的市场监管模式。
实现卷烟零售市场监管体系多元化发展，能够有效提升专卖监管人员的工作效率和积极性，市场治理整顿的效果会更加实效，科学、到位。实现卷烟零售市场监管多元化发展能够进一步转变专卖管理人员的思想观念，为其深入探索新型的市场监管途径和形式提供了更为广泛的空间，有了更多的可利用资源和监管优势。当前，卷烟零售市场营销活动发生了新的发展和变化，那么，卷烟零售市场的监管与治理措施和方式也需要实现全新的转变与发展。这需要我们卷烟经营企业在立足行业发展的基础上，结合市场发展实际，全面提升市场管理与整治的质量和效率，将建立多元化的专卖管理体系作为实现市场监管新突破的重要内容和努力方向。着力建立更加符合市场发展规律要求、切实满足卷烟零售业户经营需要、有力打击不法行为的新型监管体系。从而，使得整个专卖监管和执法体系更加科学化、效能化、规范化与制度化。
市场监管体系多元化发展必 须坚持的几个原则
原则一：坚持规范化、实效化的原则
卷烟零售市场监管体系包含层面较多，应该是以专卖管理部门为主体的、有相关职能部门参与的、密切联系广大零售业户和消费者的、有较为健全的运行机制加以保障的多层次监管网络。在此情况下，为了确保市场监管体系多元化发展能够呈现出良好运行的态势，必须着力完善体系框架建设，充实和丰富各项监管工作内容，健全和完善体系运行所需的各项制约与保障机制。使得整个市场监管体系得以规范化、实效化，真正能够对卷烟零售市场的发展起到有效监管作用，更好地规范卷烟经营秩序，提升专卖打假与市场治理整顿水平，营造良好的市场发展环境。从而，进一步促进卷烟零售市场经营活动得以规范化开展。
原则二：坚持密切协同 突出主体的原则
市场监管体系的多元化发展绝不是杂乱无章的，更不是无序开展的。在现有的烟草专卖管理体制下，必须突出烟草专卖管理体系的作用和主导地位，其他职能部门应该处于协作与配合的环节。这主要是因为卷烟零售市场治理整顿活动具有较强的专业性，涉及到烟草行业许多法律法规。而烟草专卖管理部门和执法人员是这些法律法规的具体执行者与实施者，负有履行法律法规的责任和义务。因此，卷烟零售市场多元化监管体系必须突出烟草专卖管理部门和执法队伍的主导作用。在突出专卖部门主体地位，坚持各个职能部门密切协同的基础上，充分发挥各职能部门的积极作用，将卷烟零售市场治理整顿的各项工作任务落实到位，抓出更好成效。
原则三：坚持结合实际 不断创新的原则
卷烟零售市场监管体系多元化发展不能脱离卷烟零售市场发展的实际，一味地做表面文章，流于形式，固守陈旧落后的市场管理观念和打假手段，只能使得卷烟零售市场监管工作的开展出现诸多问题和困难，影响卷烟零售市场的进一步规范与和谐发展。烟草专卖管理部门必须从零售市场的实际出发，从行业发展需要出发，创新市场治理整顿措施以及监管体系多元化发展思路。特别是烟草专卖管理部门必须结合卷烟零售市场治理整顿工作所取得的经验和成交，进行纵向、横向的对比，认真总结和推广专卖管理工作取得的经验，查找存在的不足与问题，在此基础上，大胆创新，探索市场监管工作的新方法和新路子。只有这样，才能为卷烟零售市场规范化发展创造条件，更好地促进卷烟零售市场实现效能化发展，构建更为规范的市场秩序。
实现市场监管多元化发展的几点对策
对策一：探索专卖管理工作的新措施和新方法，以此推动市场监管体系多元化进程。
作为卷烟零售市场治理整顿的重要主体，烟草专卖管理部门对市场的稳定规范具有重要作用。因此，烟草专卖管理部门能否出台一系列有力的措施和方法，实现卷烟零售市场治理整顿工作的新突破，将会对建立多元化的市场监管体系产生重要影响。这就要求我们烟草专卖管理部门必须谋求监管新模式。采取诸如定期“互检互打”，“联合行动”，“集中整治”等具有实效性的市场治理整顿措施，全力推进卷烟零售市场的规范与管理工作。
对策二：进一步加大舆论宣传力度，营造良好的市场治理整顿声势。
我们知道，卷烟零售市场治理整顿工作的开展，营造气氛和声势极其重要。因此，烟草专卖管理部门必须采取各种切实可行的方式和措施，通过诸如报纸、媒体、座谈、宣传单以及其他一些有效手段，开展积极深入的与市场治理整顿有关的宣传工作。让广大卷烟零售业户充分认识和理解市场治理整顿工作的重要性。同时，全面提升烟草专卖管理部门、其他职能部门以及社会各界对卷烟零售市场治理整顿工作的积极性和重视程度，使之真正参与到市场监管工作中来，成为卷烟零售市场治理整顿的积极因素和重要力量。
对策三：实现相关职能部门的沟通与协作，进一步强化各部门之间的联系。
[关键词] 公共治理 市场监管 监管边界 监管方式
一、基于现代公共治理视野下的市场监管
1.现代公共治理的基本内涵和特征
起源于西方的现代公共治理运动，其主要价值取向在于重新审视和调整政府组织与市场和社会的关系，改变政府作为社会惟一权力中心的格局。公共治理理论及其实践活动，不仅反映了20 世纪70 年代以来西方发达国家政治治理和行政管理的新趋势，也反映了发展中国家经济转型和社会超越发展所需要的政治条件,对我国公共事务管理体制的变革和市场监管改革具有重要的理论和现实意义。
综观现有的各种公共治理定义，其内涵和基本特征包括：
(1)多中心治理。公共治理的主体，不再仅仅是政府和权力机关，而是一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体(如个人、组织，公私机构，次国家、国家、超国家,权力机关、非权力机构，社会、市场、国家等)、力量和运动构成的复杂网络结构。公共治理的范围也超越一国治理的范围。
(2)治理手段多样化。公共治理的方式，既实行正式的强制管理,又有行为主体之间的民主协商和谈判妥协；既有刚性的制度安排，也有柔性化的非正式的制度安排。
(3)治理目标明确。各行为主体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，维持社会秩序，在满足各参与行为主体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。
2.市场监管：本质上属于公共治理范畴
(1)公共治理视野下政府角色定位。围绕着政府与市场的关系及政府角色的定位，西方发展经济学经历了古典经济学、结构主义、新古典发展经济学、新古典政治经济学等四个阶段，不同阶段对政府与市场关系，以及政府定位都有不同的观点。简要地概括起来，起源于17世纪～18世纪的古典发展经济学主张采取自由放任、反对国家干预的政策措施;二战后发展起来的结构主义发展经济学，强调要政府对经济进行干预;20世纪60年代～70年代期间，以鲍尔、凡纳、哈勃勒尔、舒尔茨等人为代表的新古典发展经济学家反对国家干预，强调实行自由贸易、充分竞争的市场经济；20世纪80年代以后，发展经济学在借鉴新古典经济学和新制度经济学的相关理论和分析方法，形成了新古典政治经济学体系，对政府与市场在经济发展中的作用有了更成熟的认识，纠正了只强调政府力量或市场力量作用的片面性，而是主张发展中国家应该对两者有正确的定位和合理的搭配。
西方主流经济学一般是从“市场失灵”去定位政府的角色，“垄断、公共产品、外部效应、不完全信息、不完善市场、经济周期性、失业、通货膨胀和通货紧缩、收入分配不公和非优效品”等因素被认为是导致市场失灵的主要原因。因此，市场失灵是政府干预和实施政府监管的正当理由。新凯恩斯主义的代表人物斯蒂格利茨（Stiglitz，1986）认为，政府拥有市场所不具备的相对优势，正是这些优势使政府能做许多市场不能做的事情。即使存在政府失灵，“政府失灵也不比市场失灵更糟”。马斯格雷夫（Musgrave，1989）也指出，市场机制自身并不足以实现所有的经济职能，离开了政府，市场将无法正常运转。
我国学者对政府与市场关系的研究也是以“政府失灵”作为逻辑起点而展开的，试图通过对“政府失灵”的论证，作为推动政府职能改革的理论支撑。国内学者主要观点有：①认识到政府与市场在社会资源的配置中有特定的边界,两者应在特定边界内发挥作用（余立，2004）；政府与市场的特定边界不是一成不变的；政府与市场作用的发挥应体现“凸性组合”与“机制均衡”。②政府与市场的组合模式具有多样性（刘祖云、郭振林，2006）,这种多样性深深地扎根于不同国家的政治、经济与文化背景中，这些模式具有借鉴意义，但不能机械地模仿。③主张构建一个政府与市场共生的模式（徐永贵、后小仙，2004）。④对于政府干预，主张从过度干预转向适度干预，从公共服务的缺少干预转向加强干预。
综合中外学者的基本观点，从公共管理的视角来审视政府角色，不外乎这样几点：一是明确政府的职责是“掌舵而非划桨”(Savas,1987)；二是要调整政府与社会的关系，建设“有限政府”和“责任政府”；三是利用市场和社会的力量，推动公共服务社会化，实现从“政府管理”向“公共治理”的转变；四是借鉴私营部门的管理经验和市场化工具，提高公共治理的效率；五是强调顾客导向和流程再造，提高公共服务的质量等。
(2)传统理论和思维对“市场监管”的误解。2002年3月5日，朱基总理在九届人大五次会议上的《政府工作报告》中指出：“必须进一步解放思想，彻底摆脱传统计划经济的羁绊，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。”这是我党文件中首次正式提出“市场监管”的概念，也是第一次正式将“市场监管”与其他三项政府职能并列使用。
对“市场监管”的种种误解表现如下：
①将“市场监管”理解为政府的经济管理职能。宋晶认为，“市场监管职能已成为我国政府管理经济的一种独立的、重要的职能”，市场监管“是政府管理微观经济的职能”。在此基础上，他把“市场监管”划分为综合性的市场监管和专业性的市场监管两大类(宋晶，2001)。这种观点颇具代表性，成为国内学界主流观点。
②将市场监管视为工商行政管理部门的职能，等同于“双生资料”市场管理。长期以来，工商行政管理部门将自己视为“市场监管的主管部门”，或认为“市场监管是本部门的主要职能”，其具体任务就是对生产资料和生活资料市场进行管理。到后来，又有人主张以建立“大部门”体制为契机，以工商行政管理部门为基础，建立综合市场监管体制，“监管社会主义统一大市场”。亦有全国人大代表建议，将工商、质监、药监等部门全部撤消，合并成立中华人民共和国国家市场监督管理部，统一监管市场经济秩序 。
③将市场监管理解为刚性的制度安排，在实际工作中将它等同于强制执法或权力的单向行使，把市场监管与“经济发展、社会服务、消费者维权”对立起来。结果便是市场监管的失效和市场秩序持续恶化现象的恶性循环。
以上几种观点，笔者以为都是对“市场监管”的误解。根本原因，就是将“市场监管”同公共管理、公共治理对立并割裂开来，将市场监管的职能和作用部门化、具体化、利益化，把市场监管理解为某一个或几个行政部门的一种具体的行政行为，而没有从现代公共管理、公共治理的高度和视角去看待市场监管的职能和作用。
(3)从公共治理视角看，市场监管本质上是公共事务治理。什么是市场监管？定义不下百种。市场监管的内容、作用范围等，到目前仍没有统一的认识。国内学术界主流观点认为，市场监管是政府管理经济的一种重要职能，它是政府为弥补市场失灵、维护正常的市场秩序，对市场主体及所从事的市场交易和竞争行为进行的监督和管理（肖兴志、宋晶，2006） 。
笔者以为，这样的认识过于狭隘。必须从公共管理和公共治理的视角，重新审视市场监管的职能、作用及监管的方式方法。
从公共治理的视角看，市场监管本质上是公共事务的治理。什么是公共事务？“公共事务是随着公共问题的出现和解决而产生的关系到国家、集体、个人共同利益的社会性事务，包括公共物品的生产与提供和公共服务的设立与开展两个方面” 。公共事务的主要特点在于公共性，可以从内容和性质两个方面来分析。从内容看，公共事务指的是公共物品和公共服务的生产与提供，即如何组织公共物品的生产、如何提供公共服务？从性质看，公共事务涉及全体人民的利益，它不是私人事务，而是直接体现公共性质。
市场监管所涉及的事务完全符合公共事务的定义，市场监管的行为涉及到全社会公共利益。
各级工商行政管理部门是我国行使市场监管职能职责的重要部门之一。国家工商行政管理总局将该行政机关的职能职责概括为15项，实际上可归结为三大类：
第一类，市场准入监管。包括市场主体登记注册、监管管理及依法相关注册基础信息等；
第二类，市场竞争监管。指依法规范和维护各类市场经营秩序。监督管理市场交易行为、网络商品交易及有关服务的行为，包括对传销和直销业的监管、不正当竞争行为的监管、经纪人、经纪机构及经纪活动监管等；
第三类，市场活动监管。包括食品安全管理、广告管理、合同管理、商标管理、信用管理、消费维权等管理。
这三大类监管涉及的都是公共利益和公共事务。因此，我认为，市场监管，本质上属于公共事务的治理，市场监管活动是涉及到公共利益和公共事务的活动，是“市场失灵”条件下或市场机制不起作用的范围内政府和有关部门的监督管理活动。市场监管活动具有公共治理的基本特性：
①市场监管活动具有公共品的属性。公共品是指大众共同受益的消费品。它通常具有受益的非相斥性和边际消费成本为零的特性。非相斥性，是指面对同一消费品，一个人的享受不会影响也无法排斥另一个人享受；边际成本为零，是指在一定界限内增加一定数量的消费者享受公共产品的益处，无需增加任何成本。市场监管的实施，保障了社会公平与正义，规范了市场交易秩序，为人民提供良好的公共消费环境和公共消费安全，保障了全体人民的合法消费权利等，使全体人民受益。
②市场经营活动、交易行为、竞争行为等具有外部效应。市场经营活动既能满足人们生活的需要，繁荣经济，但同时也会产生巨大的负外部性。如环境恶化、扰乱社会秩序、欺诈、不良商品、过度竞争、不正当竞争、侵害消费者权益等。对这种外部性的治理，市场机制通常会失灵，需要政府或有关部门实施市场监管。
③不完善的市场。我国各类商品市场、交易市场很不规范，存在较大的风险。市场监管就是对市场失灵的回应。
④信息不对称（不完全信息）。在市场中，生产者和消费者不可能掌握完全信息，不完全信息是市场的常态。这种状况，会加剧市场的风险。
因此，市场监管应属于公共管理和服务的范畴。按照王乐夫和陈干全把公共事务划分为“国家公共事务、行政公共事务、社会公共事务和国际公共事务”的分类 ，市场监管的事务应当属于行政公共事务和社会公共事务类别。
二、公共治理视野下市场监管的边界
市场监管边界划分，总的原则是要发挥市场机制的基础性作用，即凡是市场机制能够解决的问题坚决交给市场。政府和有关部门绝不能干预和插手市场经营行为。
边界的划分，还应当坚持标准统一、职能归并、界限明晰、着重实效的原则。
1.市场监管的垂直边界
即按照行政组织功能、体系和架构，市场监管纵向活动的范围。组织中的垂直边界体现为等级制度。等级制度界定了不同地位、权力和权威的下限，各级组织、各个职位都有明确的职责。联结上下级之间的是命令链，以命令自上而下单向传递为特征。如我国省级以下的工商行政管理机关实行垂直管理（下管一级）体制。
2.市场监管的水平边界
即按照行政组织功能，市场监管活动横向或平面方向上的展开。在任何行政组织内部，都存在职能或功能的水平分工，表现为行政组织内部的各个部门职能的延伸和展开。行政组织内部水平边界模糊，是现阶段制约市场监管效率提高的重要原因。在我国工商管理系统内部各职能部门，就存在对企业（市场）多头检查、重复检查的问题。目前按专业口实行线条管理模式，各自为政，经常出现一种专业执法无法查处另一起违法现象的尴尬局面。
3.市场监管的外部边界
即不同市场监管主体职能职责划分及相互之间的界限。对任何一个行政组织来讲，外部边界可以理解为组织与公众、社区等外部环境的一层隔膜。在边界以内，组织受制度的约束；在边界以外，组织受交易成本的制约。市场监管的外部边界具有内在的扩张性，这其中，既有市场监管组织的自利倾向，也包括市场监管组织内部制度外部化问题。在我国，不同市场监管主体内部制度外部化、部门利益公共化、外部边界模糊、职能相互交叉等现象较严重，各监管部门对企业(市场)各自收费、各自年检、监管信息相互封闭，“有利的事争着办、无利的事没人管”现象很普遍。
4.市场监管的空间边界
即市场监管作用的范围和地域。我国市场监管体制是按行政区域划分而建立的，市场监管形成了较严重的条块分割、空间分割、地域分割状况，如各地监管标准不统一、监管方式不尽相同等等。这种状况，如同“铁路警察各管一段”，市场监管的职能被人为割裂，整体职能受到削弱。从全国整体看，这种空间边界的确立、划分和割裂，不符合发展社会主义统一大市场的要求。
市场监管边界需要调整和重建。在垂直边界上，要加强垂直机构上下联系（上级机构的指导与下级机构的反馈）；在水平边界上，要明晰监管组织的职能，形成市场监管的合力；在外部边界上，要清理、调整、归并不同主体的职能职责，规范市场监管行政执法权力；在空间边界上，要统一各地区市场监管职能职责和方式方法，加强市场监管协作。
三、公共治理视野下市场监管的方式
1. 从集权到分权：公共治理主体多元化的趋势要求实现市场监管领域的“多主体监管”
政府是公共事务和公共服务供给的主体，但并非所有的公共事务都由政府来提供。传统管理观念认为，市场监管就是政府唯一责任，政府是市场监管的惟一承担者。而在治理机制中，政府不会扮演唯一的公共管理者角色，公共部门不再排斥非公共部门参与治理。现代公共治理强调多元主体治理、多中心治理，从根本上改变了政府对市场监管的垄断甚至独占的做法，通过授权和分权，将第三部门中的非政府组织、非营利组织和公民自主组织等多中心的组织制度安排,引入到公共物品和公共服务的提供与生产之中,使它们与政府组织共同承担起市场监管和社会公共事务管理的责任。
因此，现代市场监管需要由政府单一主体向政府、行业、企业、舆论、公众等多元主体的监管体系转变，即建立行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的、四位一体的市场监管体系，发挥多元主体监管市场的整体效能，达到不断提高市场监管的效果。
2.从垄断到开放：公共治理过程中权力开放的趋势要求实现市场监管领域的“协商式监管”
现代公共治理发展的一个趋势就是权力从垄断走向开放，治理过程本身就是一个公共权力重新配置的过程。在市场监管执法权的分担上，政府与其他公共事务承担主体之间不是统治与被统治的关系，而应该是建立在合理分工基础上的伙伴式的协商关系,与其他社会主体合作，共同分担社会公共事务,在多主体合作的基础上实现有效率的公共事务管理。
我国目前市场监管主体众多，监管权力过于分散，这并不是公共权力开放的结果，也不是市场监管改革的方向，而是传统体制所致。因此，在我国当前监管主体众多、职能分散的情况下，要协调工商行政管理、技术监督、商品检验、物价管理、商务管理、证券管理、金融管理等主体的职能职责和执法行为，共同合作监管市场，实行协商式监管。即便是将来过于分散的市场监管执法权适当归并后,为避免各执法主体职能交叉、重复执法，促进市场监管行为统一、规范、高效地开展，更需要实行协商式监管。
3.从管制到服务：公共治理服务化本质的要求实现市场监管领域的“服务式监管”
现代公共治理采取“顾客导向”，把权力中心主义转变为服务中心主义，实现了从管制到服务的转变。公共权力社会化，公共管理变成为公众服务，服务成为政府公共管理的主题。因此，市场监管方式也需要改革，要在执法过程中体现服务，将服务寓于管理的全过程。市场监管部门不仅仅是执法，还要建立健全重要商品的查询、分析、评估、跟踪、预警等信息服务体系，法律政策支持服务体系，市场管理监督检查体系，市场运行监测体系等，为社会（市场）提供高效、便捷和多样化的服务。努力做到监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法的统一, 建立监管者与被监管者和谐融洽的新型关系。
4.从法治到善治：公共治理人性化的趋势要求实现市场监管领域的“人本化监管”
“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就是在于它是政府与公民对社会生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型的关系，是两者结合的最佳状态。它具有六个特性，即合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。合法性要求市场监管机构最大限度的协调各种公民之间,以及公民与政府之间的利益矛盾，以便市场监管活动取得公民最大限度的同意和认可；透明性要求和公民利益相关的各种市场监管的信息能够及时告知公民；责任性与回应性共同要求运用法律和道义的双重手段，增大市场监管机构的责任；法治则要求将市场监管活动置于法制监督之下；有效性则在于强调政府与公民之间应建立良好合作的关系。善治的基本特性即人性化和以人为本，在市场监管领域要实现人本化的管理。
参考文献：
[1]吴志成:西方治理理论述评[J].教学与研究,2004,(6)
[2]宋 晶:构建市场监管理论体系的思考[J].首都经济贸易大学学报,2001,(3)
[3]中国经济时报,2004,3,12
[4]肖兴志 宋 晶:政府监管理论与政策[M].大连:东北财经大学出版社,2006,206
[5]王乐夫 陈干全:政府公共管理[M].北京:中国社会科学出版社,2007,3
关键词：证券监管法治化
一、证券监管法治化发展的含义
“法治”一词有着丰富的内涵，可以将之理解为一种社会政治现象，或一种特殊的治国方式，一种价值准则，还可以视为在特定的价值基础和价值目标上形成的法律秩序，无论何种含义，“法治”一词都闪耀着民主、自由、平等、秩序、效益与安全的光彩。本文的法治化是就一种价值准则和此之上形成的法律秩序而言的。证券监管的法治化发展是指证券监管的完善应以法治为其价值标准并力图达到法治状态。根据马克思主义的法学观点，作为上层建筑的法律是经济利益的记载和反映，可以协调相关主体的经济利益。市场经济中有多元化的利益主体，需要靠法律来协调其利益关系，需要相应的“游戏规则”和因此而产生的秩序，而这些规则和相应的经济规律则要通过法律的形式表现出来，这正是法治经济的基本要求，也决定了市场经济是法治经济。证券市场在国民经济中的重要性与其特有的产品虚拟性、高风险性及易传导性决定了证券市场对于法律的依赖性，只有将证券市场建立于系统完善并实施良好的法律基础之上，证券市场才会得到稳定迅速的发展。
证券监管究其本质是一个法律问题，无论何种监管模式与监管手段都须建立在法律的基础之上，法律监管则是国际上证券监管的基本方法和重要手段。证券监管的法治化发展是其本质要求，同时在现阶段也是市场化和国际化发展的要求。我国证券市场在诞生之时，其目标就定位于为国有企业开辟低成本的筹资渠道，促进国有经济的战略性改组和产业结构调整，因此，证券市场在产生和发展过程中，过多地承担了政策职能，行政管制干预了证券市场的方方面面，与这种行政管制为主的监管相适应，证券监管法律体系及其运作也处于不完善的状态。证券监管的市场化要求有完善的证券监管法律体系，需要司法的介入来加强监管，制约监管力量，还要求有严格的执法加以保障，通过法律的制定和实施对不利于市场发展的行为加以规范，通过制度化的手段克服市场自身的缺陷及政府干预的失灵。这些要求正是证券监管法治化发展的体现，即必须有调整各种市场行为的比较完备的法律体系，这些法律必须尽可能符合并体现市场经济规律的要求，并在市场经济活动中得到良好的实施，具有崇高的权威。在国际经济一体化发展的今天，证券市场的自由化与国际化发展是必然的趋势，相应的要求证券监管采取国际通行的惯例与规则，实现国际化，而证券监管的法治化是国际证券监管的通行趋势，因此我国证券监管的法治化发展是国际化发展的要求和实现途径。我们应尽可能地完善证券监管法律法规并保证其得到良好的实施，同时要及时加以公布，以保障公正、透明法治环境的实现。
二、证券监管法律法规体系的完善
证券监管的法治化需要有完备的法律法规体系。十届全国人大常委会第十八次会议于20o5年l0月27日通过了修订后的《证券法》，进一步完善了证券市场的基本法律，但不能否认我国证券监管法律法规体系中仍存在某些规定的空白、法律法规及条例之间不能很好地协调和衔接、操作性差的问题，应对当前证券监管法律法规进行系统的清理汇编，确立体系完整、层次分明的监管法律法规体系：
1、国内相关法律构成证券监管法律法规体系第一层次，包括《证券法》、《公司法》、《票据法》、《刑法》中有关证券犯罪的规定等。证券监管应以法律为主要依据，辅之以其他层次的规范性文件。1998年的《证券法》由于制订时适逢东南亚金融危机，主要考虑到了防范风险，对市场规律的认识把握不够，过度的管制扼杀了证券市场的活力，如关于证券公司不能为客户融资融券交易的规定，禁止银行资金违规流入股市等规定，在实践中违反类似规定的现象比比皆是，致使相关规定不但未实现立法者的初衷，反而减弱了法律应有的权威性；部分上市公司的治理结构不健全、质量不高、信息披露制度不完善，对董事、监事和高管人员缺乏诚信义务及法律责任的规定；一些证券公司内部控制机制不严、经营活动不规范、外部监管手段不足；证券发行、交易、登记结算制度等不够完备，没有为建立多层次资本市场体系留下法律空间；有些法律责任的规定过于原则，难以操作，不利于打击违法违规行为，维护资本市场的秩序；对于证券监管机构的权力规定不全面，又缺乏制约；在民事赔偿方面，旧的《证券法》中仅有两条过于简单的原则性规定，远远不能起到应有的作用，对于中小投资者利益的保护也未能达到应有的力度。此外，《证券法》与《公司法》、《证券法》与相关法规条例中内容重叠，且存在诸多不一致，需要加以协调完善。旧的《证券法》的调整范围和某些限制性规定均已不适应证券市场的发展，需要补充和完善。④针对这些问题，全国人大财经委在2003年就成立证券法修改起草组，开展证券法修改起草工作，2005年10月27日，修订后的《证券法》被通过。此次修订的指导思想是促进证券市场的健康发展，突出保护社会公众投资者特别是中小投资者合法权益，加强和完善证券法律监管，防范和化解证券市场风险，同时为资本市场制度创新和产品创新提供发展空间。如为适应证券市场发展，在交易制度上做了进一步的完善，扩大了证券交易的方式和范围，取消了禁止银行资金违规流入股市的规定。扩大了证券公司业务范围和业务品种，对证券公司的融资融券行为进行解禁，改变了过去证券公司实行的管理办法，按照业务的总体水平来设定条件。同时对证券公司的行业风险机制加以完善，并对上市公司的信息披露义务进行完善。扩大证券交易所作为证券自律机构的作用，特别是对于证券的上市，暂停上市和终止上市的决定，都由证券交易所进行资质性的管理。进一步发挥证券协会的作用。增加了相关主体的义务及法律责任的规定。完善了证券监管机关的职权与责任。修订后的《公司法》也于2005年10月27日通过，证券市场两大基础性法律的修订，必然会为证券市场的发展提供保障，并为证券监管的法治化发展奠定基础。
入世后，随着证券市场开放步伐的不断加大，关于外国证券服务提供者的进入及待遇的规定尚不完备，因此相关立法仍需要完善，明确中国证券监管机关对中外合资证券公司等外资金融机构的监管权，证券监管机关将在配合有关母国监管的前提下对有关外资金融机构的市场准入、谨慎经营、市场退出进行全面监管。同时，对于境外的中资金融机构，应完善立法，协调好对有关金融机构及海外分支机构承担的母国的监管责任，鼓励中资金融机构的海外拓展，在与东道国监管协调的基础上加强对我国海外金融机构的监管，提高其国际竞争力与稳健安全发展。
2．相关行政法规、部门规章、条例等规范性文件构成证券监管法律体系的第二个层次。目前，该层次主要存在的问题是法规、规章等出台过于泛滥和频繁，相互之间有冲突抵触情况，稳定性和权威性受到影响。对该层次的法规、规章、条例要注意加以清理汇编，对相互冲突矛盾、不合实际的要予以废止。对于立法层次过低，影响其实施效力的，应及时进行立法，完善相关法律。另一方面，在个别法律未及时修改前，可以先制订配套法规和相关实施细则，防止出现法律法规的空白而造成的不良后果。我国目前关于证券业对外开放及关于市场准入、退出和持续监管的规范性文件均为该层次的法规、规章、条例等，包括有：《亏损上市公司暂停上市和终止上市实施办法》、《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》、《外资金融机构管理条例》等。
3．有关国际性文件包括双边、多边条约及国内监管政策、自律规则等构成我国证券监管法律法规的非正式组成部分。随着社会的发展与法学理论研究的不断深化，西方有学者主张过去以是否具备强制性来鉴别法律的观点已不适应社会的需要和法律发展的实际情况，提出在现代社会，法的概念应以权威性为核心，其代表为伯克利学派。根据该观点，有关国际性文件，包括双边、经国内法律认可的多边条约、国内监管政策及自律性规则等都可成为我国证券监管法律体系的非正式组成部分。双边条约包括有相互法律协助条约，一般通过正式外交渠道签署，在法律上具有约束力，谅解备忘录则为各国证券主管机关之间签署的一种陈述其意向的声明，因而对有关各国并不构成有约束力的国际法律义务，但由于其签订程序简便，且由直接负责证券市场的机关予以签署并实施，故执行效果甚佳，成为国际证券监管双边合作的最常见形式。多边条约要成为我国证券监管法律体系的组成部分需经过国内相关法律的认可转化，包括证券监管国际组织为协调国际监管而制订的国际性协议、条约等，经过转化都可成为我国证券监管的依据。有关监管的政策由于其权威性与灵活性，对监管而言起着举足轻重的作用，但前提是政策必须能得到所监管的行业的尊重并是在尊重客观规律的基础上科学地被制定，否则监管的作用和权威将被严重削弱。
在完善证券监管法律体系结构的同时，应注重各层次间法律法规及其他规范性文件的相互协调，解决证券监管法律体系中层次偏低的现象，完善各个关节包括入市、退市及持续监管的法律法规，使各个监管环节都有法可依，增强法律法规的可操作性，避免对相关事项过于原则性的规定。同时根据我国已做出的相关承诺及WTO的有关规则对有关证券法律法规进行修订，增加我国证券业国际化的法律法规依据。出台有关监管协调与合作的法律法规，为我国证券市场的开放提供有力的法律保障。相关部门还应及时在指定的公开场所公布有关法律法规和行政措施，保障法律法规的透明度，实现一个公开透明的法治环境。
三、证券监管与司法介入
有了相对较完善的法律法规体系，为证券监管的法治化提供了基础。但法治之本，不在静态的法律文本本身，而在于司法。对证券市场的监管不能忽略司法手段的介入，法治化的证券监管要求借助司法手段约束市场参与者及监管者的行为，任何人只要发现其交易对手或监管者违反法律或者违反公认的公平的交易规则，即可将其控告至法院。在美国，证监会认为，民事诉讼有助于迫使各类市场参与者自觉遵守披露义务和证券法的其他要求，从而成为证监会自身执行努力的必要补充。美国的公司及其经理阶层随时处于投资者民事赔偿诉讼的威慑之下，这是美国拥有世界上最强大和最具活力的资本市场的一个重要经验。虽然将所有的投资纠纷都诉诸法院既不恰当也不现实，但民事诉讼终归是证券市场投资者免受侵害的最后保护，也是证券监管最有力的补充，可以有效消除由于利益的牵制而出现的监管不力的现象。自我国证券市场建立以来，各级法院审理了不少涉及证券市场的民事纠纷案件，主要是因合同而产生的纠纷，包括股票交易纠纷、证券代销和包销协议纠纷等，最高人民法院还制定和了一批适用民事、证券等法律的司法解释和司法解释性文件，对依法维护当事人的合法权益、维护证券市场秩序和社会稳定起到了一定的效果。至于司法介入证券市场民事侵权案件则经历了一个相对较为缓慢的发展过程。2000年股民依《证券法》对红光案相关人员及亿安科技的被驳回，并被告知“暂不受理”。2001年9月最高院发出通知，暂不受理涉及虚假陈述、内幕交易、操纵市场等三类民事赔偿案。2002年1月15日，最高院《关于受理虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》中对民事设置了种种条件限制，反映了我国立法模式及法律思维方面存在的保守与滞后的因素。2003年1月9日出台的《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件若干规定》使部分股东维护民事权利有了法律依据。修订后的《证券法》中加大了相关主体民事责任的规定，但距离真正的通过司法介入来保障投资者利益，实现对证券市场的有力监督的目标还很远。目前，应完善证券民事和刑事诉讼机制。改变单纯依靠行政处罚的局面，加强证券监管的司法介入，促进证券监管的实效。司法介入的另一个重要作用是实现对于监管者的监管。众人皆知，没有限制的权力容易走向腐败。证监会拥有巨大的权力，却仅仅依靠其内部约束来实现监督，理论上，这种内部监督很可能是失败的，而国内证监会运转的实践及公众的反应也证明了这种约束机制的失败。对于监管机构的监管，我们无法设立一个更高的机构去监管，只能靠市场本身去约束监管机构。赋予市场参与者利用司法的权利，让他们可以通过司法救济主张自己的权利和利益，从而使监管机构的活动置于司法机制的约束之下，以达到有效的权力制约。修订后的《证券法》一方面强化和完善了证券监管部门的权力，另一方面要求监管部门加强依法监管，对证监会行使权力加以制约，如果证监会监管机构及其工作人员出现了违法行使权力时，要承担相应的法律责任。
关键词：证券监管法治化
一、证券监管法治化发展的含义
“法治”一词有着丰富的内涵，可以将之理解为一种社会政治现象，或一种特殊的治国方式．一种价值准则，还可以视为在特定的价值基础和价值目标上形成的法律秩序，无论何种含义，“法治”一词都闪耀着民主、自由、平等、秩序、效益与安全的光彩。本文的法治化是就一种价值准则和此之上形成的法律秩序而言的。证券监管的法治化发展是指证券监管的完善应以法治为其价值标准并力图达到法治状态。根据马克思主义的法学观点，作为上层建筑的法律是经济利益的记载和反映，可以协调相关主体的经济利益。市场经济中有多元化的利益主体，需要靠法律来协调其利益关系，需要相应的“游戏规则”和因此而产生的秩序，而这些规则和相应的经济规律则要通过法律的形式表现出来，这正是法治经济的基本要求，也决定了市场经济是法治经济。证券市场在国民经济中的重要性与其特有的产品虚拟性、高风险性及易传导性决定了证券市场对于法律的依赖性，只有将证券市场建立于系统完善并实施良好的法律基础之上，证券市场才会得到稳定迅速的发展。
证券监管究其本质是一个法律问题，无论何种监管模式与监管手段都须建立在法律的基础之上，法律监管则是国际上证券监管的基本方法和重要手段。证券监管的法治化发展是其本质要求，同时在现阶段也是市场化和国际化发展的要求。我国证券市场在诞生之时，其目标就定位于为国有企业开辟低成本的筹资渠道，促进国有经济的战略性改组和产业结构调整，因此，证券市场在产生和发展过程中，过多地承担了政策职能，行政管制干预了证券市场的方方面面，与这种行政管制为主的监管相适应，证券监管法律体系及其运作也处于不完善的状态。证券监管的市场化要求有完善的证券监管法律体系，需要司法的介入来加强监管，制约监管力量，还要求有严格的执法加以保障，通过法律的制定和实施对不利于市场发展的行为加以规范，通过制度化的手段克服市场自身的缺陷及政府干预的失灵。这些要求正是证券监管法治化发展的体现，即必须有调整各种市场行为的比较完备的法律体系，这些法律必须尽可能符合并体现市场经济规律的要求，并在市场经济活动中得到良好的实施，具有崇高的权威。在国际经济一体化发展的今天，证券市场的自由化与国际化发展是必然的趋势，相应的要求证券监管采取国际通行的惯例与规则，实现国际化，而证券监管的法治化是国际证券监管的通行趋势，因此我国证券监管的法治化发展是国际化发展的要求和实现途径。我们应尽可能地完善证券监管法律法规并保证其得到良好的实施，同时要及时加以公布，以保障公正、透明法治环境的实现。
二、证券监管法律法规体系的完善
证券监管的法治化需要有完备的法律法规体系。十届全国人大常委会第十八次会议于20o5年l0月27日通过了修订后的《证券法》，进一步完善了证券市场的基本法律，但不能否认我国证券监管法律法规体系中仍存在某些规定的空白、法律法规及条例之间不能很好地协调和衔接、操作性差的问题，应对当前证券监管法律法规进行系统的清理汇编，确立体系完整、层次分明的监管法律法规体系：
1、国内相关法律构成证券监管法律法规体系第一层次，包括《证券法》、《公司法》、《票据法》、《刑法》中有关证券犯罪的规定等。证券监管应以法律为主要依据，辅之以其他层次的规范性文件。1998年的《证券法》由于制订时适逢东南亚金融危机，主要考虑到了防范风险，对市场规律的认识把握不够，过度的管制扼杀了证券市场的活力，如关于证券公司不能为客户融资融券交易的规定，禁止银行资金违规流入股市等规定，在实践中违反类似规定的现象比比皆是，致使相关规定不但未实现立法者的初衷，反而减弱了法律应有的权威性；部分上市公司的治理结构不健全、质量不高、信息披露制度不完善，对董事、监事和高管人员缺乏诚信义务及法律责任的规定；一些证券公司内部控制机制不严、经营活动不规范、外部监管手段不足；证券发行、交易、登记结算制度等不够完备，没有为建立多层次资本市场体系留下法律空间；有些法律责任的规定过于原则，难以操作，不利于打击违法违规行为，维护资本市场的秩序；对于证券监管机构的权力规定不全面，又缺乏制约；在民事赔偿方面，旧的《证券法》中仅有两条过于简单的原则性规定，远远不能起到应有的作用，对于中小投资者利益的保护也未能达到应有的力度。此外，《证券法》与《公司法》、《证券法》与相关法规条例中内容重叠，且存在诸多不一致，需要加以协调完善。旧的《证券法》的调整范围和某些限制性规定均已不适应证券市场的发展，需要补充和完善。④针对这些问题，全国人大财经委在2003年就成立证券法修改起草组，开展证券法修改起草工作，2005年10月27日，修订后的《证券法》被通过。此次修订的指导思想是促进证券市场的健康发展，突出保护社会公众投资者特别是中小投资者合法权益，加强和完善证券法律监管，防范和化解证券市场风险，同时为资本市场制度创新和产品创新提供发展空间。如为适应证券市场发展，在交易制度上做了进一步的完善，扩大了证券交易的方式和范围，取消了禁止银行资金违规流入股市的规定。扩大了证券公司业务范围和业务品种，对证券公司的融资融券行为进行解禁，改变了过去证券公司实行的管理办法，按照业务的总体水平来设定条件。同时对证券公司的行业风险机制加以完善，并对上市公司的信息披露义务进行完善。扩大证券交易所作为证券自律机构的作用，特别是对于证券的上市，暂停上市和终止上市的决定，都由证券交易所进行资质性的管理。进一步发挥证券协会的作用。增加了相关主体的义务及法律责任的规定。完善了证券监管机关的职权与责任。修订后的《公司法》也于2005年10月27日通过，证券市场两大基础性法律的修订，必然会为证券市场的发展提供保障，并为证券监管的法治化发展奠定基础。
人世后，随着证券市场开放步伐的不断加大，关于外国证券服务提供者的进入及待遇的规定尚不完备，因此相关立法仍需要完善，明确中国证券监管机关对中外合资证券公司等外资金融机构的监管权，证券监管机关将在配合有关母国监管的前提下对有关外资金融机构的市场准入、谨慎经营、市场退出进行全面监管。同时，对于境外的中资金融机构，应完善立法，协调好对有关金融机构及海外分支机构承担的母国的监管责任，鼓励中资金融机构的海外拓展，在与东道国监管协调的基础上加强对我国海外金融机构的监管，提高其国际竞争力与稳健安全发展。
2．相关行政法规、部门规章、条例等规范性文件构成证券监管法律体系的第二个层次。目前，该层次主要存在的问题是法规、规章等出台过于泛滥和频繁，相互之间有冲突抵触情况，稳定性和权威性受到影响。对该层次的法规、规章、条例要注意加以清理汇编，对相互冲突矛盾、不合实际的要予以废止。对于立法层次过低，影响其实施效力的，应及时进行立法，完善相关法律。另一方面，在个别法律未及时修改前，可以先制订配套法规和相关实施细则，防止出现法律法规的空白而造成的不良后果。我国目前关于证券业对外开放及关于市场准入、退出和持续监管的规范性文件均为该层次的法规、规章、条例等，包括有：《亏损上市公司暂停上市和终止上市实施办法》、《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》、《外资金融机构管理条例》等。
3．有关国际性文件包括双边、多边条约及国内监管政策、自律规则等构成我国证券监管法律法规的非正式组成部分。随着社会的发展与法学理论研究的不断深化，西方有学者主张过去以是否具备强制性来鉴别法律的观点已不适应社会的需要和法律发展的实际情况，提出在现代社会，法的概念应以权威性为核心，其代表为伯克利学派。根据该观点，有关国际性文件，包括双边、经国内法律认可的多边条约、国内监管政策及自律性规则等都可成为我国证券监管法律体系的非正式组成部分。双边条约包括有相互法律协助条约，一般通过正式外交渠道签署，在法律上具有约束力，谅解备忘录则为各国证券主管机关之间签署的一种陈述其意向的声明，因而对有关各国并不构成有约束力的国际法律义务，但由于其签订程序简便，且由直接负责证券市场的机关予以签署并实施，故执行效果甚佳，成为国际证券监管双边合作的最常见形式。多边条约要成为我国证券监管法律体系的组成部分需经过国内相关法律的认可转化，包括证券监管国际组织为协调国际监管而制订的国际性协议、条约等，经过转化都可成为我国证券监管的依据。有关监管的政策由于其权威性与灵活性，对监管而言起着举足轻重的作用，但前提是政策必须能得到所监管的行业的尊重并是在尊重客观规律的基础上科学地被制定，否则监管的作用和权威将被严重削弱。
在完善证券监管法律体系结构的同时，应注重各层次间法律法规及其他规范性文件的相互协调，解决证券监管法律体系中层次偏低的现象，完善各个关节包括入市、退市及持续监管的法律法规，使各个监管环节都有法可依，增强法律法规的可操作性，避免对相关事项过于原则性的规定。同时根据我国已做出的相关承诺及WTO的有关规则对有关证券法律法规进行修订，增加我国证券业国际化的法律法规依据。出台有关监管协调与合作的法律法规，为我国证券市场的开放提供有力的法律保障。相关部门还应及时在指定的公开场所公布有关法律法规和行政措施，保障法律法规的透明度，实现一个公开透明的法治环境。
三、证券监管与司法介入
有了相对较完善的法律法规体系，为证券监管的法治化提供了基础。但法治之本，不在静态的法律文本本身，而在于司法。对证券市场的监管不能忽略司法手段的介入，法治化的证券监管要求借助司法手段约束市场参与者及监管者的行为，任何人只要发现其交易对手或监管者违反法律或者违反公认的公平的交易规则，即可将其控告至法院。在美国，证监会认为，民事诉讼有助于迫使各类市场参与者自觉遵守披露义务和证券法的其他要求，从而成为证监会自身执行努力的必要补充。美国的公司及其经理阶层随时处于投资者民事赔偿诉讼的威慑之下，这是美国拥有世界上最强大和最具活力的资本市场的一个重要经验。虽然将所有的投资纠纷都诉诸法院既不恰当也不现实，但民事诉讼终归是证券市场投资者免受侵害的最后保护，也是证券监管最有力的补充，可以有效消除由于利益的牵制而出现的监管不力的现象。自我国证券市场建立以来，各级法院审理了不少涉及证券市场的民事纠纷案件，主要是因合同而产生的纠纷，包括股票交易纠纷、证券代销和包销协议纠纷等，最高人民法院还制定和了一批适用民事、证券等法律的司法解释和司法解释性文件，对依法维护当事人的合法权益、维护证券市场秩序和社会稳定起到了一定的效果。至于司法介入证券市场民事侵权案件则经历了一个相对较为缓慢的发展过程。2000年股民依《证券法》对红光案相关人员及亿安科技的被驳回，并被告知“暂不受理”。2001年9月最高院发出通知，暂不受理涉及虚假陈述、内幕交易、操纵市场等三类民事赔偿案。2002年1月15日，最高院《关于受理虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》中对民事设置了种种条件限制，反映了我国立法模式及法律思维方面存在的保守与滞后的因素。2003年1月9日出台的《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件若干规定》使部分股东维护民事权利有了法律依据。修订后的《证券法》中加大了相关主体民事责任的规定，但距离真正的通过司法介入来保障投资者利益，实现对证券市场的有力监督的目标还很远。目前，应完善证券民事和刑事诉讼机制。改变单纯依靠行政处罚的局面，加强证券监管的司法介入，促进证券监管的实效。司法介入的另一个重要作用是实现对于监管者的监管。众人皆知，没有限制的权力容易走向腐败。证监会拥有巨大的权力，却仅仅依靠其内部约束来实现监督，理论上，这种内部监督很可能是失败的，而国内证监会运转的实践及公众的反应也证明了这种约束机制的失败。对于监管机构的监管，我们无法设立一个更高的机构去监管，只能靠市场本身去约束监管机构。赋予市场参与者利用司法的权利，让他们可以通过司法救济主张自己的权利和利益，从而使监管机构的活动置于司法机制的约束之下，以达到有效的权力制约。修订后的《证券法》一方面强化和完善了证券监管部门的权力，另一方面要求监管部门加强依法监管，对证监会行使权力加以制约，如果证监会监管机构及其工作人员出现了违法行使权力时，要承担相应的法律责任。
关键词：证券监管法治化
一、证券监管法治化发展的含义
“法治”一词有着丰富的内涵，可以将之理解为一种社会政治现象，或一种特殊的治国方式．一种价值准则，还可以视为在特定的价值基础和价值目标上形成的法律秩序，无论何种含义，“法治”一词都闪耀着民主、自由、平等、秩序、效益与安全的光彩。本文的法治化是就一种价值准则和此之上形成的法律秩序而言的。证券监管的法治化发展是指证券监管的完善应以法治为其价值标准并力图达到法治状态。根据马克思主义的法学观点，作为上层建筑的法律是经济利益的记载和反映，可以协调相关主体的经济利益。市场经济中有多元化的利益主体，需要靠法律来协调其利益关系，需要相应的“游戏规则”和因此而产生的秩序，而这些规则和相应的经济规律则要通过法律的形式表现出来，这正是法治经济的基本要求，也决定了市场经济是法治经济。证券市场在国民经济中的重要性与其特有的产品虚拟性、高风险性及易传导性决定了证券市场对于法律的依赖性，只有将证券市场建立于系统完善并实施良好的法律基础之上，证券市场才会得到稳定迅速的发展。
证券监管究其本质是一个法律问题，无论何种监管模式与监管手段都须建立在法律的基础之上，法律监管则是国际上证券监管的基本方法和重要手段。证券监管的法治化发展是其本质要求，同时在现阶段也是市场化和国际化发展的要求。我国证券市场在诞生之时，其目标就定位于为国有企业开辟低成本的筹资渠道，促进国有经济的战略性改组和产业结构调整，因此，证券市场在产生和发展过程中，过多地承担了政策职能，行政管制干预了证券市场的方方面面，与这种行政管制为主的监管相适应，证券监管法律体系及其运作也处于不完善的状态。证券监管的市场化要求有完善的证券监管法律体系，需要司法的介入来加强监管，制约监管力量，还要求有严格的执法加以保障，通过法律的制定和实施对不利于市场发展的行为加以规范，通过制度化的手段克服市场自身的缺陷及政府干预的失灵。这些要求正是证券监管法治化发展的体现，即必须有调整各种市场行为的比较完备的法律体系，这些法律必须尽可能符合并体现市场经济规律的要求，并在市场经济活动中得到良好的实施，具有崇高的权威。在国际经济一体化发展的今天，证券市场的自由化与国际化发展是必然的趋势，相应的要求证券监管采取国际通行的惯例与规则，实现国际化，而证券监管的法治化是国际证券监管的通行趋势，因此我国证券监管的法治化发展是国际化发展的要求和实现途径。我们应尽可能地完善证券监管法律法规并保证其得到良好的实施，同时要及时加以公布，以保障公正、透明法治环境的实现。
二、证券监管法律法规体系的完善
证券监管的法治化需要有完备的法律法规体系。十届全国人大常委会第十八次会议于20o5年l0月27日通过了修订后的《证券法》，进一步完善了证券市场的基本法律，但不能否认我国证券监管法律法规体系中仍存在某些规定的空白、法律法规及条例之间不能很好地协调和衔接、操作性差的问题，应对当前证券监管法律法规进行系统的清理汇编，确立体系完整、层次分明的监管法律法规体系：
1、国内相关法律构成证券监管法律法规体系第一层次，包括《证券法》、《公司法》、《票据法》、《刑法》中有关证券犯罪的规定等。证券监管应以法律为主要依据，辅之以其他层次的规范性文件。1998年的《证券法》由于制订时适逢东南亚金融危机，主要考虑到了防范风险，对市场规律的认识把握不够，过度的管制扼杀了证券市场的活力，如关于证券公司不能为客户融资融券交易的规定，禁止银行资金违规流入股市等规定，在实践中违反类似规定的现象比比皆是，致使相关规定不但未实现立法者的初衷，反而减弱了法律应有的权威性；部分上市公司的治理结构不健全、质量不高、信息披露制度不完善，对董事、监事和高管人员缺乏诚信义务及法律责任的规定；一些证券公司内部控制机制不严、经营活动不规范、外部监管手段不足；证券发行、交易、登记结算制度等不够完备，没有为建立多层次资本市场体系留下法律空间；有些法律责任的规定过于原则，难以操作，不利于打击违法违规行为，维护资本市场的秩序；对于证券监管机构的权力规定不全面，又缺乏制约；在民事赔偿方面，旧的《证券法》中仅有两条过于简单的原则性规定，远远不能起到应有的作用，对于中小投资者利益的保护也未能达到应有的力度。此外，《证券法》与《公司法》、《证券法》与相关法规条例中内容重叠，且存在诸多不一致，需要加以协调完善。旧的《证券法》的调整范围和某些限制性规定均已不适应证券市场的发展，需要补充和完善。④针对这些问题，全国人大财经委在2003年就成立证券法修改起草组，开展证券法修改起草工作，2005年10月27日，修订后的《证券法》被通过。此次修订的指导思想是促进证券市场的健康发展，突出保护社会公众投资者特别是中小投资者合法权益，加强和完善证券法律监管，防范和化解证券市场风险，同时为资本市场制度创新和产品创新提供发展空间。如为适应证券市场发展，在交易制度上做了进一步的完善，扩大了证券交易的方式和范围，取消了禁止银行资金违规流入股市的规定。扩大了证券公司业务范围和业务品种，对证券公司的融资融券行为进行解禁，改变了过去证券公司实行的管理办法，按照业务的总体水平来设定条件。同时对证券公司的行业风险机制加以完善，并对上市公司的信息披露义务进行完善。扩大证券交易所作为证券自律机构的作用，特别是对于证券的上市，暂停上市和终止上市的决定，都由证券交易所进行资质性的管理。进一步发挥证券协会的作用。增加了相关主体的义务及法律责任的规定。完善了证券监管机关的职权与责任。修订后的《公司法》也于2005年10月27日通过，证券市场两大基础性法律的修订，必然会为证券市场的发展提供保障，并为证券监管的法治化发展奠定基础。
人世后，随着证券市场开放步伐的不断加大，关于外国证券服务提供者的进入及待遇的规定尚不完备，因此相关立法仍需要完善，明确中国证券监管机关对中外合资证券公司等外
资金融机构的监管权，证券监管机关将在配合有关母国监管的前提下对有关外资金融机构的市场准入、谨慎经营、市场退出进行全面监管。同时，对于境外的中资金融机构，应完善立法，协调好对有关金融机构及海外分支机构承担的母国的监管责任，鼓励中资金融机构的海外拓展，在与东道国监管协调的基础上加强对我国海外金融机构的监管，提高其国际竞争力与稳健安全发展。
2．相关行政法规、部门规章、条例等规范性文件构成证券监管法律体系的第二个层次。目前，该层次主要存在的问题是法规、规章等出台过于泛滥和频繁，相互之间有冲突抵触情况，稳定性和权威性受到影响。对该层次的法规、规章、条例要注意加以清理汇编，对相互冲突矛盾、不合实际的要予以废止。对于立法层次过低，影响其实施效力的，应及时进行立法，完善相关法律。另一方面，在个别法律未及时修改前，可以先制订配套法规和相关实施细则，防止出现法律法规的空白而造成的不良后果。我国目前关于证券业对外开放及关于市场准入、退出和持续监管的规范性文件均为该层次的法规、规章、条例等，包括有：《亏损上市公司暂停上市和终止上市实施办法》、《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》、《外资金融机构管理条例》等。
3．有关国际性文件包括双边、多边条约及国内监管政策、自律规则等构成我国证券监管法律法规的非正式组成部分。随着社会的发展与法学理论研究的不断深化，西方有学者主张过去以是否具备强制性来鉴别法律的观点已不适应社会的需要和法律发展的实际情况，提出在现代社会，法的概念应以权威性为核心，其代表为伯克利学派。根据该观点，有关国际性文件，包括双边、经国内法律认可的多边条约、国内监管政策及自律性规则等都可成为我国证券监管法律体系的非正式组成部分。双边条约包括有相互法律协助条约，一般通过正式外交渠道签署，在法律上具有约束力，谅解备忘录则为各国证券主管机关之间签署的一种陈述其意向的声明，因而对有关各国并不构成有约束力的国际法律义务，但由于其签订程序简便，且由直接负责证券市场的机关予以签署并实施，故执行效果甚佳，成为国际证券监管双边合作的最常见形式。多边条约要成为我国证券监管法律体系的组成部分需经过国内相关法律的认可转化，包括证券监管国际组织为协调国际监管而制订的国际性协议、条约等，经过转化都可成为我国证券监管的依据。有关监管的政策由于其权威性与灵活性，对监管而言起着举足轻重的作用，但前提是政策必须能得到所监管的行业的尊重并是在尊重客观规律的基础上科学地被制定，否则监管的作用和权威将被严重削弱。
在完善证券监管法律体系结构的同时，应注重各层次间法律法规及其他规范性文件的相互协调，解决证券监管法律体系中层次偏低的现象，完善各个关节包括入市、退市及持续监管的法律法规，使各个监管环节都有法可依，增强法律法规的可操作性，避免对相关事项过于原则性的规定。同时根据我国已做出的相关承诺及WTO的有关规则对有关证券法律法规进行修订，增加我国证券业国际化的法律法规依据。出台有关监管协调与合作的法律法规，为我国证券市场的开放提供有力的法律保障。相关部门还应及时在指定的公开场所公布有关法律法规和行政措施，保障法律法规的透明度，实现一个公开透明的法治环境。
三、证券监管与司法介入
有了相对较完善的法律法规体系，为证券监管的法治化提供了基础。但法治之本，不在静态的法律文本本身，而在于司法。对证券市场的监管不能忽略司法手段的介入，法治化的证券监管要求借助司法手段约束市场参与者及监管者的行为，任何人只要发现其交易对手或监管者违反法律或者违反公认的公平的交易规则，即可将其控告至法院。在美国，证监会认为，民事诉讼有助于迫使各类市场参与者自觉遵守披露义务和证券法的其他要求，从而成为证监会自身执行努力的必要补充。美国的公司及其经理阶层随时处于投资者民事赔偿诉讼的威慑之下，这是美国拥有世界上最强大和最具活力的资本市场的一个重要经验。虽然将所有的投资纠纷都诉诸法院既不恰当也不现实，但民事诉讼终归是证券市场投资者免受侵害的最后保护，也是证券监管最有力的补充，可以有效消除由于利益的牵制而出现的监管不力的现象。自我国证券市场建立以来，各级法院审理了不少涉及证券市场的民事纠纷案件，主要是因合同而产生的纠纷，包括股票交易纠纷、证券代销和包销协议纠纷等，最高人民法院还制定和了一批适用民事、证券等法律的司法解释和司法解释性文件，对依法维护当事人的合法权益、维护证券市场秩序和社会稳定起到了一定的效果。至于司法介入证券市场民事侵权案件则经历了一个相对较为缓慢的发展过程。2000年股民依《证券法》对红光案相关人员及亿安科技的被驳回，并被告知“暂不受理”。2001年9月最高院发出通知，暂不受理涉及虚假陈述、内幕交易、操纵市场等三类民事赔偿案。2002年1月15日，最高院《关于受理虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》中对民事设置了种种条件限制，反映了我国立法模式及法律思维方面存在的保守与滞后的因素。2003年1月9日出台的《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件若干规定》使部分股东维护民事权利有了法律依据。修订后的《证券法》中加大了相关主体民事责任的规定，但距离真正的通过司法介入来保障投资者利益，实现对证券市场的有力监督的目标还很远。目前，应完善证券民事和刑事诉讼机制。改变单纯依靠行政处罚的局面，加强证券监管的司法介入，促进证券监管的实效。司法介入的另一个重要作用是实现对于监管者的监管。众人皆知，没有限制的权力容易走向腐败。证监会拥有巨大的权力，却仅仅依靠其内部约束来实现监督，理论上，这种内部监督很可能是失败的，而国内证监会运转的实践及公众的反应也证明了这种约束机制的失败。对于监管机构的监管，我们无法设立一个更高的机构去监管，只能靠市场本身去约束监管机构。赋予市场参与者利用司法的权利，让他们可以通过司法救济主张自己的权利和利益，从而使监管机构的活动置于司法机制的约束之下，以达到有效的权力制约。修订后的《证券法》一方面强化和完善了证券监管部门的权力，另一方面要求监管部门加强依法监管，对证监会行使权力加以制约，如果证监会监管机构及其工作人员出现了违法行使权力时，要承担相应的法律责任。超级秘书网
一、工商市场监管法治化的主要衡置标准
(一)法治条件下市场配置资源的自主程度市场与法治拥有重合的灵魂。契约与诚信，是市场经济的纽带。法治思维是市场经济的基本保障，没有法治就不可能有真正的市场经济。工商部门市场监管的终极目标就是维护契约精神，使市场主体设立和交易在法定轨道中有序进行。工商部门不能凭空设计和加重市场主体的负担，应把法律授予的行政权用于保障市场交易自由。特别在政府与市场的关系上，应排除干扰，奉行市场主体“法无禁止即可为”、政府“法无授权不可为”，积极清除违反法治精神、不符合市场规律的部门审批特权。
(二)公平正义思维下市场监管的社会公信度法治的价值核心是公平正义。
没有法治,社会无法走向公平正义。目前，我国市场经济体制尚不完善，市场竞争规则存在较多盲区，执法部门主持公平正义的手段有限，违法成本与违法获利的不对称性，导致一些市场主体唯利是图。所以，工商部门法治化建设，需要把“公平正义”的价值核心外化为工商部门的管理制度和方法，使市场经济法则变得更加公平正义。当前，工商部门法治化的中心工作是把法治精神渗透到日常管理中，市场监管执法不以部门私利为中心，职能管理服务不以部门营利为重点，坚持反对既当运动员又当裁判员式的行政管理模式。工商监管的各项改革，必须围绕调优职能,彰显法治精神本质。
(三)法治实施程序中公民救济的保障力度法治是程序之治。世界上不存在程序以外的实体，同样也不存在无实体内容的程序，任何主体的行为都是通过一定的程序完成的。只讲实体不讲程序不符合法治精神。市场监管工作应坚持程序法定，坚持程序的正当性，让正当程序与法定程序髙度统一，充分保障行政行为相对方的基本权益。涉及社会民生的重大决定应根据规定组织听证，听取当事人意见。
二、法治化进程中工商部门存在的共性问题及形成原因
(一)垂直管理后部门执法仍难超脱地方利益工商行政管理工作的重心是维护国家利益和社
会主义统一大市场秩序,“大市场”与“小政府”发生矛盾在所难免。虽然工商部门推行了十多年省以下垂管，但受执法手段所限，常常需要地方政府出面协调。当前，全国统一的网络市场监管模式难以形成，根源就在于工商部门的监管体制难以克服地方保护主义的藩篱。特别是当前工商部门常常处在“收不抵支”的境况，这就容易造成乱收费、乱罚款，影响工商部门执法的公平性。
(二)职能交叉带来的选择性执法不利于市场公平监管
长期以来，各个市场监管机构的部门立法存在竟合现象，一直没有得到科学处理，形成了以部门利益为导向的选择性执法。按现行体制，有市场执法权的部门包括工商、技术监督、物价、卫生防疫等，职能交叉现象较为严重，不利于公平统一的市场监管。
(三)工商部门缺乏相应的执法手段
在执法手段上，工商部门执法检测所需的硬件设施得不到有效保障，其合法性问题一直没得到解决。从执法配合的角度看，工商部门需要很强的联动性，常常依赖公安、法院的司法强制力。在行政处罚中，工商办案人员不仅需要注重程序的合法性，还需要注重处罚后的执行情况，执行工作难以到位，影响工商行政管理法规的有效执行，这就需要花费大量的时间、精力协调与公安、法院等部门的关系。
(四)行政执法人员素质亟待提高
各地工商部门组织的各类培训，很多情况下难以收到实际成效，工商执法干部的能力提升十分有限。同时，由于执法水平不精和法治意识不强，执法人员有时会忽略一些手续，致使一些违反法定程序的事件发生，造成严重的后果。
三、工商法治化建设的改革框架及路径设想
工商法治化进程中存在的问题，具有复杂深刻的历史和现实原因，工商部门应正视问题，采取切实可行的措施，尽快解决这些问题，保障市场监管执法工作顺利推进。
(一)上下互联的市场监管立法改革刻不容缓
立法是执法的基础。应进一步理顺市场监管法律法规的立法权限和立法程序，完善立法制度，逐步推进立法与执法的有效结合。进一步加强立法工作，制定、完善行政程序方面的法律。市场监管立法应破除“谁起草，谁优先”的立法思维，确保法律的可施行性。给予基层市场监管部门相应的执法权限和执法手段，从法律上减少市场主体主动实施违法行为的可能性。减少由于立法不足或立法界线不清而导致的选择性执法现象，通过法律层面的健全完善，对行政执法进行规范和约束，有效改变部门权责不对等的局面。(二)专业化的执法队伍建设如箭在弦。
行政执法工作水平的高低,取决于执法队伍的素质。建立一支为政清廉、全心全意为人民服务的执法队伍，必须从人员的选拔、培养、待遇等方面着手，提高执法队伍素质。引人竞争机制，制定并严格执行行政执法人员培训、考试、考核和持证上岗制度，对不具有执法资格的人员不发放执法证。坚决清理不合格执法人员，实现执法队伍规范化，杜绝合同工、临时工从事行政执法工作。行政执法机关招用人员应严格按照程序，公平竞争，择优录用。严肃纪律，严格管理，强化监督，对滥用职权、徇私枉法的执法人员，坚决依法严肃处理。
(三)完善的行政执法监督机制是众望所归
工商法治化进程的重点是形成有效的行政执法监察机制。工商部门必须下决心解决执法的软肋问题。应与人大、纪委、检察院等监察机关形成良性互动，将主动接受人民群众监督当做常态。通过深入基层和广大群众中调查了解行政执法的过程和结果，发现查找存在的问题,依法提出整改、纠正措施,督促依法行政、公正执法。此外，应加强层级监督机制，强化上级工商部门对下级工商部门的监督。
(四)科学的行政执法评议考核机制是长治之策
关键词：证券监管 法治化
一、证券监管法治化发展的含义
“法治”一词有着丰富的内涵，可以将之理解为一种社会政治现象，或一种特殊的治国方式．一种价值准则，还可以视为在特定的价值基础和价值目标上形成的法律秩序，无论何种含义，“法治”一词都闪耀着民主、自由、平等、秩序、效益与安全的光彩。本文的法治化是就一种价值准则和此之上形成的法律秩序而言的。证券监管的法治化发展是指证券监管的完善应以法治为其价值标准并力图达到法治状态。根据马克思主义的法学观点，作为上层建筑的法律是经济利益的记载和反映，可以协调相关主体的经济利益。市场经济中有多元化的利益主体，需要靠法律来协调其利益关系，需要相应的“游戏规则”和因此而产生的秩序，而这些规则和相应的经济规律则要通过法律的形式表现出来，这正是法治经济的基本要求，也决定了市场经济是法治经济。证券市场在国民经济中的重要性与其特有的产品虚拟性、高风险性及易传导性决定了证券市场对于法律的依赖性，只有将证券市场建立于系统完善并实施良好的法律基础之上，证券市场才会得到稳定迅速的发展。
证券监管究其本质是一个法律问题，无论何种监管模式与监管手段都须建立在法律的基础之上，法律监管则是国际上证券监管的基本方法和重要手段。证券监管的法治化发展是其本质要求，同时在现阶段也是市场化和国际化发展的要求。我国证券市场在诞生之时，其目标就定位于为国有企业开辟低成本的筹资渠道，促进国有经济的战略性改组和产业结构调整，因此，证券市场在产生和发展过程中，过多地承担了政策职能，行政管制干预了证券市场的方方面面，与这种行政管制为主的监管相适应，证券监管法律体系及其运作也处于不完善的状态。证券监管的市场化要求有完善的证券监管法律体系，需要司法的介入来加强监管，制约监管力量，还要求有严格的执法加以保障，通过法律的制定和实施对不利于市场发展的行为加以规范，通过制度化的手段克服市场自身的缺陷及政府干预的失灵。这些要求正是证券监管法治化发展的体现，即必须有调整各种市场行为的比较完备的法律体系，这些法律必须尽可能符合并体现市场经济规律的要求，并在市场经济活动中得到良好的实施，具有崇高的权威。在国际经济一体化发展的今天，证券市场的自由化与国际化发展是必然的趋势，相应的要求证券监管采取国际通行的惯例与规则，实现国际化，而证券监管的法治化是国际证券监管的通行趋势，因此我国证券监管的法治化发展是国际化发展的要求和实现途径。我们应尽可能地完善证券监管法律法规并保证其得到良好的实施，同时要及时加以公布，以保障公正、透明法治环境的实现。
二、证券监管法律法规体系的完善
证券监管的法治化需要有完备的法律法规体系。十届全国人大常委会第十八次会议于20o5年l0月27日通过了修订后的《证券法》，进一步完善了证券市场的基本法律，但不能否认我国证券监管法律法规体系中仍存在某些规定的空白、法律法规及条例之间不能很好地协调和衔接、操作性差的问题，应对当前证券监管法律法规进行系统的清理汇编，确立体系完整、层次分明的监管法律法规体系：
1、国内相关法律构成证券监管法律法规体系第一层次，包括《证券法》、《公司法》、《票据法》、《刑法》中有关证券犯罪的规定等。证券监管应以法律为主要依据，辅之以其他层次的规范性文件。1998年的《证券法》由于制订时适逢东南亚金融危机，主要考虑到了防范风险，对市场规律的认识把握不够，过度的管制扼杀了证券市场的活力，如关于证券公司不能为客户融资融券交易的规定，禁止银行资金违规流入股市等规定，在实践中违反类似规定的现象比比皆是，致使相关规定不但未实现立法者的初衷，反而减弱了法律应有的权威性；部分上市公司的治理结构不健全、质量不高、信息披露制度不完善，对董事、监事和高管人员缺乏诚信义务及法律责任的规定；一些证券公司内部控制机制不严、经营活动不规范、外部监管手段不足；证券发行、交易、登记结算制度等不够完备，没有为建立多层次资本市场体系留下法律空间；有些法律责任的规定过于原则，难以操作，不利于打击违法违规行为，维护资本市场的秩序；对于证券监管机构的权力规定不全面，又缺乏制约；在民事赔偿方面，旧的《证券法》中仅有两条过于简单的原则性规定，远远不能起到应有的作用，对于中小投资者利益的保护也未能达到应有的力度。此外，《证券法》与《公司法
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》、《证券法》与相关法规条例中内容重叠，且存在诸多不一致，需要加以协调完善。旧的《证券法》的调整范围和某些限制性规定均已不适应证券市场的发展，需要补充和完善。④针对这些问题，全国人大财经委在年就成立证券法修改起草组，开展证券法修改起草工作，年月日，修订后的《证券法》被通过。此次修订的指导思想是促进证券市场的健康发展，突出保护社会公众投资者特别是中小投资者合法权益，加强和完善证券法律监管，防范和化解证券市场风险，同时为资本市场制度创新和产品创新提供发展空间。如为适应证券市场发展，在交易制度上做了进一步的完善，扩大了证券交易的方式和范围，取消了禁止银行资金违规流入股市的规定。扩大了证券公司业务范围和业务品种，对证券公司的融资融券行为进行解禁，改变了过去证券公司实行的管理办法，按照业务的总体水平来设定条件。同时对证券公司的行业风险机制加以完善，并对上市公司的信息披露义务进行完善。扩大证券交易所作为证券自律机构的作用，特别是对于证券的上市，暂停上市和终止上市的决定，都由证券交易所进行资质性的管理。进一步发挥证券协会的作用。增加了相关主体的义务及法律责任的规定。完善了证券监管机关的职权与责任。修订后的《公司法》也于年月日通过，证券市场两大基础性法律的修订，必然会为证券市场的发展提供保障，并为证券监管的法治化发展奠定基础。
人世后，随着证券市场开放步伐的不断加大，关于外国证券服务提供者的进入及待遇的规定尚不完备，因此相关立法仍需要完善，明确中国证券监管机关对中外合资证券公司等外资金融机构的监管权，证券监管机关将在配合有关母国监管的前提下对有关外资金融机构的市场准入、谨慎经营、市场退出进行全面监管。同时，对于境外的中资金融机构，应完善立法，协调好对有关金融机构及海外分支机构承担的母国的监管责任，鼓励中资金融机构的海外拓展，在与东道国监管协调的基础上加强对我国海外金融机构的监管，提高其国际竞争力与稳健安全发展。
．相关行政法规、部门规章、条例等规范性文件构成证券监管法律体系的第二个层次。目前，该层次主要存在的问题是法规、规章等出台过于泛滥和频繁，相互之间有冲突抵触情况，稳定性和权威性受到影响。对该层次的法规、规章、条例要注意加以清理汇编，对相互冲突矛盾、不合实际的要予以废止。对于立法层次过低，影响其实施效力的，应及时进行立法，完善相关法律。另一方面，在个别法律未及时修改前，可以先制订配套法规和相关实施细则，防止出现法律法规的空白而造成的不良后果。我国目前关于证券业对外开放及关于市场准入、退出和持续监管的规范性文件均为该层次的法规、规章、条例等，包括有：《亏损上市公司暂停上市和终止上市实施办法》、《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》、《外资金融机构管理条例》等。
．有关国际性文件包括双边、多边条约及国内监管政策、自律规则等构成我国证券监管法律法规的非正式组成部分。随着社会的发展与法学理论研究的不断深化，西方有学者主张过去以是否具备强制性来鉴别法律的观点已不适应社会的需要和法律发展的实际情况，提出在现代社会，法的概念应以权威性为核心，其代表为伯克利学派。根据该观点，有关国际性文件，包括双边、经国内法律认可的多边条约、国内监管政策及自律性规则等都可成为我国证券监管法律体系的非正式组成部分。双边条约包括有相互法律协助条约，一般通过正式外交渠道签署，在法律上具有约束力，谅解备忘录则为各国证券主管机关之间签署的一种陈述其意向的声明，因而对有关各国并不构成有约束力的国际法律义务，但由于其签订程序简便，且由直接负责证券市场的机关予以签署并实施，故执行效果甚佳，成为国际证券监管双边合作的最常见形式。多边条约要成为我国证券监管法律体系的组成部分需经过国内相关法律的认可转化，包括证券监管国际组织为协调国际监管而制订的国际性协议、条约等，经过转化都可成为我国证券监管的依据。有关监管的政策由于其权威性与灵活性，对监管而言起着举足轻重的作用，但前提是政策必须能得到所监管的行业的尊重并是在尊重客观规律的基础上科学地被制定，否则监管的作用和权威将被严重削弱。
（一）在20*年116个农贸市场规范管理示范点的基础上，全面推行农贸市场规范化管理工作，巩固和维护已升级改造的市场秩序，提升我市农贸市场管理水平。
（二）突出清理市场内无照经营，规范亮照经营，进一步加强对无证市场的清理整治。
（三）认真贯彻落实国务院办公厅《关于整顿和规范活禽经营市场秩序加强高致病性禽流感防控工作的意见》要求，严格活禽经营市场开办、经营行为，开展对农贸市场、动物市场的督促检查，落实防控禽流感工作。
（四）认真贯彻落实创建星级卫生街道工作。积极做好宣传发动，提高对全市开展创建星级卫生街道工作的认识水平，服从大局，维护大局，积极履行岗位职责，按照“评星”要求明确市场创建标准、申报程序、考核办法，突出重点，因地制宜，完善管理机制，确保创建工作日常化、经常化、制度化。
（五）继续做好“限塑”工作。一是做好建立限塑长效监管工作，将“限塑”工作纳入日常监管。二是做好市场开办者、场内经营者宣传培训工作，加强对重点市场开办者、场内经营者的宣传教育。三是继续加大市场监管力度，打击市场内使用超薄塑料购物袋以及无偿提供合格塑料购物袋行为。
（六）推进信息化建设，提升屠管工作水平。将花都区和番禺区所有生猪定点屠宰厂（场）纳入信息化监管，增加21家生猪定点屠宰厂（场）的信息化监管，到2010年底对我市生猪交易市场和屠宰厂（场）实行信息化跟踪监管系统。推进我市现代化屠宰加工中心项目的建设。
二、食品安全工作计划
（一）2009年计划。
1.根据有关法律法规和上级文件要求，进一步完善食品索证索票、进销货台账制度的具体内容，针对不同食品经营主体，分门别类地建立健全两项制度，既确保可追溯，又方便易行。当年通过市工商局食品安全信息化监管系统进行食品备案的商场、超市、批发市场达2000家以上。
2.为全市工商系统一线执法人员配备3000台移动执法终端，流通环节食品安全监管的信息化水平显著提高。
3.全市建成12个流通环节食品安全监测数据直报点，采用先进的分析检测技术与设备，健全亚运食品质量风险评估和预警机制。
（二）2010年计划。
1.建成全市流通环节食品经营主体数据库、食品数据库、食品质量监测数据库和食品质量监管技术支撑数据库。
2.加大流通环节食品质量监督抽查的力度，增加抽查食品的品种，特别是占我市市场近70％份额的外地生产的食品，改变目前抽查食品品种仅占市场总量10％的状况。当年对流通环节外地生产预包装食品品种的抽检覆盖率达30％以上。
3.根据食品安全形势发展需要，组建市工商局食品质量监测室，配备高水平专业技术人员和先进的精密检测仪器，承担亚运食品质量检测项目，掌控市场食品安全最新动态，为领导决策和有针对性执法提供技术支持。
4.针对亚运会要求，修订完善应急预案，组织开展应急演练，锻炼和提高应对亚运食品突发事件的能力。
（三）2011年计划。
1.在全市工商系统和大中型商场、超市、批发市场、农贸市场全面推广使用食品安全信息化监管系统，为一线执法人员配备移动执法终端，实现对食品的准入、仓储、销售、退市等全过程信息化监管。
2.建立食品信息显示系统，在大型食品批发市场内建立电子触摸屏诚信查询系统，公开业户和食品质量、来源等诚信情况实现对食品市场的信息化监管。
三、广告宣传及整治计划
（一）2009年计划。
1.以即将出台的新的《*市户外广告管理办法》为契机，确立在户外广告、招牌广告管理中的规划设置、建委拍卖、工商登记、城管拆除等职责分工，依法理顺各方面的相互关系，促进我市户外广告实行以“制度完善、规划领先、登记确立、监管到位”为特色的科学管理模式。
2.建立市局统一部署，分局组织实施，工商所贯彻落实的户外广告、招牌广告监管制度，强化日常监管，分级落实责任，在迎亚运活动中及时发现并遏制违章广告的出现和蔓延，切实巩固户外、招牌广告的整治成果，保障监管职责的落实到位。
3.依法整治违章户外广告、招牌广告。按照《*市违法户外广告整治通告》规定，工商行政管理部门负责对不按照登记要求的户外广告、招牌广告组织治理，各分局和工商所要对本辖区设置的户外广告、招牌广告对照登记情况进行检查和依法处理。在户外广告、招牌广告登记工作中认真依法把关，核准其设置要求，指导企业规范设置招牌。
4.依法加强对本区商业场所内部的店堂广告，外部以及书报摊、人行道的各类广告宣传品的管理，对各类不规范摆放拉挂、派发张贴的广告宣传品进行及时治理，巩固提高创建文明城市的整治成果。
（二）2010年计划。
1.建立实用精干的广告监测中心，及时掌握动态。掌握广告动态是实施有效监管的基础和依据，计划在年内按照实用精干的原则，建立我市的广告监测中心，力争年内基本完成监测中心硬件、软件建设，培训专业的广告监测人员，对我市的各类广告活动根据点面结合和轻急缓重原则进行抽查式的监测，为准确科学地开展监管行动提供依据。监测情况的概况通过《广告监测提示》在*工商红盾网公布。
2.落实广告监管辖区责任制，以广告办案系统作为载体，加强对各类广告的监管。番禺、花都、增城、从化分局对本区（市）的报纸、电视、广播、期刊广告要依法实施监测和管理。广告监测情况定期向媒介主管部门及相关部门通报，以引起其重视并采取相关管理措施。专业市场分局要在原有广告监管工作基础上，继续加强对委托项目的监管工作。
3、以亚运会为契机，做好公益广告的宣传。
（三）2011年计划。
1.通过执法手段坚决打击屡劝不改和情节严重的违法广告活动，依法规范市场秩序，及时发现和快速处理危害性强的违法广告，把违法广告的影响制止在初始阶段。加强广告办案工作，坚持依法行政，对屡劝不改、情节严重、影响较大的违法广告必须坚决查处，并定期对典型违法广告通过《整治违法广告公告》在*工商红盾网公示曝光，以达到行业关注和社会监督作用。
2.加强对媒体单位的指导，建立企业与企业、企业与政府之间的联动机制。发挥联席会议制度的牵头组织作用，主动会同党委宣传部门和广播影视、新闻出版等行政部门，全面落实媒体广告的各项管理制度，建立并实施媒体单位领导责任追究制，指导和督促媒体强化广告审查把关责任，履行法定审查义务，加强自律与管理。
3.通过行业协会，为企业搭建平台，提升广告的创意理念，加大对*创文工作宣传力度。
