社区行政管理论文第1篇

关键词:行政管理群众自治衔接互动个案剖析

党的十七大报告指出:实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能。研究政府行政管理与城市社区群众自治衔接互动问题,必须立足于当代中国基层民主发展的具体实践,运用科学的分析方法,把握其特点规律。“当前在城市社区治理的研究中,更多的只看到理论的逻辑而不见生活的逻辑,尚未真正地从城市社区的生活逻辑中理解纠纷解决机制,而且缺乏历史的维度。因此,以社区日常治理为平台,深入考察社区纠纷调解的实然状态及其决定性因素。对不同文化生态社区的个案进行比较,并关注历史的维度。应该成为该项研究的新路径。”本文亦认同这样的研究方法,在吸收前人社区研究经验成果的基础上,按照由面到点、由表及里、由浅入深、由普遍到具体的顺序,介绍了J省N市G区社区发展的概况,具体以福建路社区(文中简称“福区”)为个案研究对象,阐述了社区体制改革情况,最后专门选取了福区内部“车棚事件”做具体分析,层层递进,步步深入,抽丝剥茧,解析我国政府行政管理与社区群众自治衔接互动的基本要件。

一、选择福区为个案的理由与方法

改革开放以来,我国城市社区蓬勃发展,尤其是城市社区群众自治成绩显著,逐渐形成具有代表性的三种社区发展模式,即上海模式、沈阳模式和江汉模式。N市作为全国最早进行社区建设改革探索的城市之一,社区整体建设水平居于前列,并探索出了独具自身特色的建设治理模式。而N市G区的社区建设在全省全国都具有先进性,党和国家领导人先后多次视察该市基层社区,并高度赞扬了“三个把”的经验,即:把矛盾化解在社区、把稳定落实在社区、把和谐构建在社区。G区还率先提出了“税源经济是全区事业的生命线,社区建设是城区工作永恒的主题”,明确把社区建设作为新时期城区工作的突破口和立足点。作为G区管辖的一个社区,自2000年成立以来,福区内部各种组织之间关系一直比较协调,功能运作比较正常,居民参与社区建设的热情和实际能力较高,是典型的城市基层社区。尤其具有特色的是,2007年以来,G区开始了以建立“一支一居一站”为目标的社区体制改革,福区作为试点社区,走在了这一轮改革的前列,福区建设发展中政府行政管理与基层群众自治的衔接互动状况具有一定的典型性。因此,本文通过实地调研、访问座谈和文献研究等方法,分析福区日常事务中的典型事件,探讨福区创新发展的内在运行机理,试图寻找政府行政管理与社区群众自治有效衔接和良性互动之方略,探索推动社会和谐发展的可能路径。

二、福区个案的发展改革情况简介

福建路社区成立于2000年3月29日,隶属于N市G区挹江门街道,占地面积约0.235平方公里,拥有户籍居民1858户,约5140余人,流动人口1800人。福建路社区内有南京工业大学附属中学八中校区、南京医科大学二附院东院、挹江门街道办事处等单位和政府组织。2007年10月,N市G区委、区政府办公室联合转发区民政局关于《G区社区体制改革方案》(鼓委办发[2007]38号),明确提出以创建文明和谐社区为目标,以居民自治为主线,深化社区体制改革,推进党领导下的社区居民自治,解决社区居委会行政化问题,建设“居民自治、服务完善、保障有力、治安良好、环境优美、文明祥和、特色明显”的文明和谐社区。

三、个案研究的具体深入:车棚事件解析

2008年春,福区内4号、5号小区改造,原有自行车棚被拆除,居民住处因缺少车棚而导致车辆多有被盗。2008年3月16日上午8点30分,两处居民代表20人到社区办公室要求街道为他们建车棚,说:如果此事不解决,他们将会集体上访到区政府或市政府。社区党总支于2008年3月16日下午3点召开紧急会议,随后召开社区党员议事会商量对策,3月18日下午召开16名党员组成的社区党员议事会,决定将事情公示,并请居委会主任牵头召开社区议事园会议协商对策。3月19日下午4点,社区居民代表20余人、社区党总支书记、居委会主任、服务站站长和街道城管科科长参与车棚事件的对策评估,形成初步解决设想。社区党总支、社区居委会和服务站站长联合将协商结果及方案上报街道。2008年3月22日下午社区公共服务站高站长陪同街道分管领导陈副主任、城管科刘科长、谭副科长现场办公,具体研究实施步骤。在区建设局和街道办事处的支持下,车棚于2008年8月17日建好。分析整个车棚事件,我们可以清晰地看到这样一条逻辑主线:(1)居民自身利益受到威胁。居民居住小区内没有车棚,导致居民自行车屡次被盗,表明社区公共资源供给不足,本应由政府规划提供的公共资源没有保障到位。(2)居民表达自身的利益诉求。社区居民意识到自身的权益受损后,通过集体参与的方式来向社区表达自身诉求,并“扬言上访”,使得社区稳定与秩序的公益潜在受损。(3)社区组织力量介入。在接到社区居民的利益诉求后,社区党总支、居委会和社区公共服务站共同采取了应对措施,使社区承受的压力得到缓解。(4)社区调节力量遭遇困境。由于车棚的搭建涉及到城市整体规划和政府财政投入等问题,已经超出了社区组织内部处理的范畴,必须引入政府的行政力量,呼唤社区治理的多中心与政府的主导扶持。

四、个案研究的理论提升:衔接互动的基本要素

社区车棚的搭建事关群众利益,也关乎社区的发展稳定大局,是社区建设中具有典型意义的事件,事件的妥善解决揭示了政府行政管理与群众自治衔接互动的基本要素。

(一)二者衔接互动的核心——维护和拓展各自利益。

利益诉求是人们一切公共活动的根本动因,社区群众对自身权益的争取和维护,从而不断推动社区民主政治的发展,促进社区的全面建设与和谐稳定。在社会主义社会,人民群众和政府的利益在本质上一致,政府的宗旨也在于为人民服务。但是全局和局部、长远和眼前的利益有时会产生冲突和摩擦。从群众自身利益角度看,他们逐渐失去对政治运动和虚假形式的兴趣,有时为了自身的局部利益可能会不顾及全局和长远发展;从政府自身的利益来看,由于“威权主义的行政体制习惯于自上而下地建立垂直权力网络,计划经济留下了一个运用巨大权力的庞大官僚组织,他们的切身利益在于使无所不在的干预延续下去”。比如维持辖区稳定,建设一些短期见效的政绩工程,为执政官员赢取良好口碑,获得辖区群众的支持拥护和爱戴等等,这些都是政府组织及其内部人员的利益。

在某些问题上,人民群众利益和政府利益会形成一定的矛盾和冲突,人民群众和政府的权力博弈也由此产生。在社区治域,参与博弈的权力主体相当广泛,包括政府,各社会团体,有组织和无组织的群体,甚至于政治体系中的个体。政府自身是一种建立和维持秩序的超级权力,它拥有的权力来源于人民一致同意的让渡,它以国家的强制力量为后盾,作用的对象主要是整个社会的公共事务;社区的自治权力来源于社区全体居民的一致认同以及一定的社区公共价值和感情倾向,它以利益相关者之间的同意、乡规民约等为基础,不具有强制性。政府权力与社区群众自治权力的关系存在着两重属性。因此,二者有效衔接和良性互动围绕的核心是利益问题,政府与社区群众根本利益一致但具体利益存在差别,作为为人民服务的民主政府,必须以平等协商的姿态,在一定的平台机制上与人民群众展开交流互动,与基层自治组织展开衔接,实现政府行政管理权力与人民群众自治权力关系的和谐顺畅,消除政府管理服务的盲点,更好地维护人民群众根本利益。

(二)二者衔接互动的载体——社区内部组织。

政府管理与群众自治的有效衔接和良性互动,需要一定的承接载体和实践平台,主要包括政府组织、社区内部组织及其构建的平台和机制。参与社区内部治理的主体主要有区街政府组织、社区居委会、社区公共服务站和其他社会组织等等。

政府在社区内部多元权力互动格局中具有统领和决定作用。在社区治域,并不排斥政府权力,相反要以政府权力的存在为依托。政府行政管理与社区群众自治能否实现有效衔接和良性互动,其关键点也在于政府是否能够正确运用手中权力,能否做到合理适当放权,放手促进社区自治自我发展。政府在衔接互动中的关键作用主要体现在以下几个方面:一是规划指导。政府通过在中长期的城市发展规划中列入社区建设项目,明确社区建设的目标。二是管理和服务。主要是按照国家法律的规定,对社区的自治组织、各种公益组织进行分类管理指导。三是组织协调功能。政府主要是协调其所辖区域内的各个社区、管理社区的各个具体政府职能部门之间的关系。四是监督和督促。城市基层政府作为社区工作直接指导部门,有责任对社区组织的运行秩序和工作人员的工作情况进行督导,并适时组织各类教育集训,提高社区工作人员的综合素质。

居委会是社区系统内部建设的核心,是分析社区系统内部治理结构的“钥匙”。居委会充分发挥法律赋予的自治组织作用,采用民主管理、民主决策等方式,充分尊重人民群众和他们的合理要求,使社区事务朝“自我管理”的方向发展。社区公共服务站是政府在社区的下设代表机构,专职处理政府行政指令下的社区日常行政事务,同时对社区居民反映的涉及到政府作为的问题进行解决。

(三)二者衔接互动的基础——社区居民有序公共参与的扩大。

社区居民的公共参与是指居民个体或者以一定组织的形式参与社区公共事务决策与管理过程的行为,它以一定的利益诉求作为驱使动机,以适当的组织行为作为其实现形式,以影响或者改变公共资源的分配为最终目标。在福区车棚事件之中,社区居民能够采用有组织的集体力量来理性表达自身诉求,因为有组织的参与效率总是高于单个人的参与效率。社区车棚的搭建属于社区公共生活,属于社区居民的经济利益和社会利益范畴,同时也是社区公共资源的供给和分配问题。它涉及到政府在社区的规划、社区的综合治理和社区居民整体利益维护等方面上的作为问题,超出了社区居民的私人空间。社区居民正是理性的意识到这一问题,才把自身的利益诉求向社区组织传达,并“扬言”上访。

在整个参与过程中,社区居民能够理性的采用合法平和的方式进行,并且充分意识到社区组织的巨大作用,按照正常程序来参与表达,在体制内采用遵守程序的方式表达诉求,说明社区居民政治参与的法治意识、参与技能都有了很大提高。总而言之,公民利益诉求与政治参与的成熟理性,为这一事件的妥善解决与社区公益的增进打下了良好的基础,社区居民有序合法的公共参与强化了政府行政管理与群众自治衔接互动的基础。

(四)二者衔接互动的保障——党在社区领导的加强和完善。

社区党组织是社区组织的领导核心,它在街道党组织的领导下开展工作。在政府行政管理与群众自治的衔接互动发展中,社区党总支的作用主要体现在:一是坚强有力的政治领导保障。在城市基层社区,居民对党的权威和能力有着强烈的认同。而在社区现行体制下,社区党组织领导社区居委会和社区公共服务站工作,它通过对党的路线方针政策的宣传教育,确保居民自治的政治方向正确。二是严密有效的组织动员保障。社区党组织对社区居民党员进行教育,并利用健全的组织体系和完善的组织生活,把社区党员有效地加以整合动员,发挥党员在各种事务中的先锋模范作用,提高了社区居民的参与意识和能力,增强其与政府沟通合作的愿望和技巧。三是广泛深入的沟通协调保障。党总支领导社区居委会和社区公共服务站工作,对社区内其它社会组织有引导作用,对社区整体事务进行指导,同时协调社区居委会和其它组织的关系,进一步形成社区自治发展的合力。(作者:南京政治学院理论教育一系研究生,研究方向:马克思主义中国化,政治学)

注释:

陈伟东等.转型期城市社区治理研究:已有进路及可能的拓展.学习论坛.2006年第8期,第40页.

姚坚.社区议事园.苏出准印(2004)字JSE-0000654号内部资料,第5页.

社区行政管理论文第2篇

[论文摘要]实践的需要和理论的推动,使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变,这种嬗变,开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

著名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国著名学者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的著述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。

一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分

区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。

二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变

要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。

三、区域公共管理的内涵、理论支撑

区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”

〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。

市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。

[参考文献]

〔1〕理查德·J·斯蒂尔曼二世.公共行政学:概念与案例〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2004:126.

〔2〕刘亚平.当代中国地方政府间竞争〔M〕.北京:社会科学文献出版社,2007:(序言)1.

〔3〕罗荣渠.现代化新论:世界与中国的现代化进程〔M〕.北京:商务印书馆,2004:1.

〔4〕梅休.牛津地理学词典〔K〕.上海:上海外语教学出版社,2001:354.

〔5〕胡佛,杰莱塔尼.区域经济学导论〔M〕.上海:上海远东出版社,1992:220.

〔6〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).

〔7〕陈瑞莲.区域公共管理导论〔M〕.北京:中国社会科学出版社,2006:5-8.

〔8〕宋月红.行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析〔J〕.北京大学学报,1999,(4).

〔9〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).

社区行政管理论文第3篇

论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。

区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。

正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。

一、我国区域公共管理的研究现状

理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。

综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。

参考文献：

[1]陈瑞莲,论区域公共管理研究的缘起与发展[J]政治学研究，2004(1)

[2]王诤,区域管理与发展[M]北京：科学出版社，2000,58-61

[3]杨龙,我国的区域发展与区域政治研究[J]学习与探索，2003(4)

[4]刘锋,新时期公共管理创新[J],中国行政管理2002(5)

[5]艾德加·胡佛，弗兰克·杰莱塔尼,区域经济学导论[M]上海：上海远东出版社，1992,239

[6]陈瑞莲，张紧跟,试论我国区域行政研究[J]广州大学学报（社会科学版）2002(4)

[7]张成福，党秀云,公共管理学[M],北京：中国人民大学出版社，2001,5-12,

[8]陈庆云,我国公共管理的基本内容及其重点[J]公共行政，2003(1)

社区行政管理论文第4篇

论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。

区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。

正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。

一、我国区域公共管理的研究现状

理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？[

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。

综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。

参考文献：

[1]陈瑞莲,论区域公共管理研究的缘起与发展[J]政治学研究，2004(1)

[2]王诤,区域管理与发展[M]北京：科学出版社，2000,58-61

[3]杨龙,我国的区域发展与区域政治研究[J]学习与探索，2003(4)

[4]刘锋,新时期公共管理创新[J],中国行政管理2002(5)

[5]艾德加·胡佛，弗兰克·杰莱塔尼,区域经济学导论[M]上海：上海远东出版社，1992,239

[6]陈瑞莲，张紧跟,试论我国区域行政研究[J]广州大学学报（社会科学版）2002(4)

[7]张成福，党秀云,公共管理学[M],北京：中国人民大学出版社，2001,5-12,

[8]陈庆云,我国公共管理的基本内容及其重点[J]公共行政，2003(1)

社区行政管理论文第5篇

城市社区管理是一个包含着多个方面的运作系统，“城市社区管理域”是城市社区管理运作的中介。依据布迪厄的“场域”理论，“城市社区管理域”的构成可分为四大部分：社区管理行动者、社区管理组织、社区管理行动、运作逻辑与规则。

关键词

场域理论；城市社区管理域；构成

法国社会学家皮埃尔•布迪厄（PierreBourdieu）1975年在其《科学场域的特殊性》一文中提出，场域作为一个克服个人与社会、主体与客体、经验主义与理性主义等二元对立的理论工具，广泛运用于政治、经济、文化领域的分析。“一个场域可以被定义为在各种位置之间存在的客观关系的一个网络（network），或是一个构型（configuration）”（布迪厄、华康德，1998）。在这个定义中有三个关键名词，即网络、位置与构型。网络是场域理论的最基本概念，场域首先表现为各种形式的社会网络，是场域中的社会行动者、团体机构、制度和规则等因素构建起来的社会网络。位置不是指物理空间中的位置，而是关系网中的位置。这个关系网的每个结点就是组织和社会成员在这个网络中所占据的“位置”，谁占据“位置”谁就拥有社会资源及权力。而构型则是指场域有自身的结构和运动逻辑，各种进入场域中的关系和力量必须经过场域结构调整后才能发挥作用。依据布迪厄“场域”理论的规律和逻辑，笔者提出了“城市社区管理域”的概念。在我国传统社会向现代社会变迁进程中，城市基层社会加速发育。社区作为城市社会的基础单元，是社会管理系统中最基层的构成部分。作为宏观社会建设的切入点和抓手，基层社区是构建政府主导、社会组织和社会公众多元共治管理格局的微观基础。而在多元管理主体构建的合作网络下，社会成员的参与式管理，加之城市社区管理中的组织和规则等因素则共同建构了“城市社区管理域”。所谓“城市社区管理域”，即是指社区多元主体参与社区管理活动的主要场所。它是在社区管理活动中所形成的具有自身运作逻辑和规则的网络空间，是影响社区管理的各种要素共同作用而形成的环境中介，社区管理活动就存在于这个环境中介之中。场域是一种具有相对独立性的社会空间，在“城市社区管理域”这个特殊的社会空间中，社区管理围绕着特定的逻辑与规则开展，继而由社区管理行动者和社区管理组织采取具体的社区管理行动。由此可知，“城市社区管理域”是由社区管理行动者、社区管理组织、社区管理行动、运作逻辑与规则构成。

1社区管理行动者

社区管理行动者主要包括社区行政管理人员、社区物业管理人员、学者与规划者、社会工作者及社区居民。社区行政管理人员主要是社区党组织和街道办事处的工作人员，他们需要处理社区行政权力与社区外部权力的关系，以及社区不同层次、部门、单位间的权力关系。社区行政管理人员在城市社区管理中，起着上传下达的承接作用，依据部门的划分和分工结构，通过行政动员、政策指导、组织参与等方式，运用政策、法规和行政的力量来实施对社区的管理。随着市场化的发展，商业化形式的物业管理逐渐深入到社区内部的管理中。物业管理人员为社区提供的主要服务包括：房屋本体和区域管理、绿化养护、保洁服务、公共秩序维护、车辆停放管理以及一些满足业主需求的延伸。他们在尊重业主自主管理权的基础上，为业主提供专业的服务。专业的理论指导和长远的社区规划是社区发展的基础，而科学的指导离不开学者与规划者。各专业的学者拥有着诸如社会学、管理学、经济学等各方面的专业知识，社会学能从“场域”等理论视角来挖掘社区发展资源；管理学能从组织与协调等方面来分析社区管理框架与结构；经济学可以从效益最大化等角度来控制社区管理方面的财务开支等。基于现有理论的科学调查和指导，能够创新社区管理模式。社会工作者是遵循助人自助的价值理念，运用个案、小组、社区、行政等专业方法，以帮助机构和个体发挥自身潜能，协调社会关系和资源，解决和预防社会问题，促进社会公平正义为职业的专业工作人员。接受过专业理论知识的学习和专业价值的内化，以及专业技能的训练的社会工作者，可以运用专业的工作方法，尤其是社区工作的方法，通过社会调查的方式了解社区问题、需求与资源，挖掘社区现有和潜在资源，协调社区各组织，借助社会策划模式、地区发展模式等专业方法预防和解决“城市社区管理域”中存在的问题与需求。社区居民是社区最重要的组成部分，而城市社区中的居民，普遍存在着异质性大、流动性强等特性，这一特性在一定程度上加大了“城市社区管理域”的管理难度，对城市社区管理提出了动态化、灵活化的要求。另一方面，多元化的社区成员结构也可以在一定程度上满足社区成员的多元需求，将社区成员的经济资本、文化资本和社会资本加以整合，将资源与需求进行合理匹配，利用社区居民的现有资源可以在一定程度上满足社区居民的需求。

2社区管理组织

社区管理组织主要由社区党组织与街道办事处、物业管理公司与业主委员会、社区自治组织及社区社会组织共同构成。社区党组织是指按照《中国共产程》规定，在社区成立的，以社区内全体党员为组织对象的中国共产党的基层组织。根据中国共产党的性质以及我国在新时期新形势下优化社区资源的需要，社区党组织主要负责社区党建方面的工作，在宏观方面引导社区规范，具体开展政策宣传、理论学习、监督教育、联系群众等方面的工作。街道办事处作为社区的市或市辖区人民政府的派出机构，在组织结构上，主要分为两类：指导协调机构与办事机构。街道办事处与社区内其他组织在社区管理上扮演者管理者与被管理者的角色，具体表现为街道办事处下设的职能部门定期或不定期地对其他组织布置相关任务，并进行指导、监督和检查。除此之外，街道办事处与其他组织间也存在着互惠关系，即在社区管理的活动中，相互协助并相互受益。物业管理公司是在市场经济条件下，按照国家法律规定，对城市住宅小区进行有偿服务、有偿管理的专业性经济法人组织。其主要职责在于：负责社区内一切有关房地产开发、租赁、销售及售后服务等。为保障物业的合理与安全使用，维护本社区居民的合法权益，业主委员会应运而生。物业管理公司与业主委员会之间并不是对立的，而是相互监督和促进的关系，认清二者间的共同利益，即促进社区发展，才能便于社区管理。社区自治组织是由社区全体居民或其代表选举产生的，对社区公共事务进行管理、监督和运行的群众性自治组织。它包括：社区居民委员会、社区居民代表大会、社区协商议事委员会、社区委员会下设的工作委员会、居民小组等。其中，社区居委会是我国城市覆盖面最广、最普遍的基层群众自治组织，在城市社区管理中起着至关重要的作用。社区居委会扮演着整合者的角色，它从社区整体利益的角度出发，将居民、业主委员会、物业公司和居民委员会等各方面的资源加以协调，形成综合力量，从而共同管理社区。社区社会组织是连接居委会和社区居民的桥梁，它通过对居委会工作任务的化解与强化，即通过直接服务的形式来满足社区居民的不同需求。社区社会组织以社区居民为主要成员，以满足社区居民的多元、多样需求为目的，由居民自发成立并自觉参与、以公益或共益为目的的社会组织形态。在组织形式上，大约可以分为社区文体科教类、社区环境物业类、社区服务福利类、社区医疗计生类、社区治安民调类、社区共建发展类等六大类。

3社区管理行动

社区管理行动第一要义应为社区服务。从广义上讲，社区服务就是在政府的倡导下实施的区域性的福利项目，它是以一定层次的社区组织为主体和依托，以广泛的群众参与为基础，用服务设施和服务项目来增进公共福利和提高生活质量。具体内容包括：面向弱势群体的社会福利服务、面向社区居民的便民利民服务、面向社区单位的社会化服务以及社区卫生服务。面向弱势群体以及社区居民的服务是一种单向性的服务，而面向社区单位的服务则是双向性的。因而，在社区服务管理方面，需要协调人际互动来调动个人为社区服务；平衡市场机制的经济效益与福利机制的社会效益，提高企业为社区服务的可及性和政府为社区服务的高效性。此外，对社区环境的关注与发展也是社区管理行动的主要内容。社区环境可分为硬环境和软环境，硬环境是指社区内的街道、活动场地、绿化设施等，软环境是指社区内的治安状况、居民素质、文明程度等。社区硬环境的污染防治与保护建设可通过社区环境规划、社区环境综合治理以及执法和服务队伍建设等各项措施，再加之社区环境与社区居民的密切相关性，因而在社区环境管理方面，不仅需要依靠街道办事处、物业管理公司以及非营利组织做好其本职工作，而且需要调动广大社区居民，在环境保洁上共同维护，在环境改善上献策献计。社区软环境主要可分为社区治安与社区文化。社区治安是指社区政府和自治组织依靠社区群众，协同公安、司法机关，对涉及社区社会秩序和人民群众生命财产安全问题依法进行治理的公务活动。对此，需要综合街道办事处、居民委员会和物业管理公司等各方面力量齐抓共管。而社区文化的管理主旨在于探索本社区的特色文化，使居民认同社区文化，促进社区凝聚力的形成，提高居民的社区归属感。

4运作逻辑与规则

社区管理的运作载体必须依赖于行政管理体制与机制。社区的行政管理是指在政府行政系统层面，通过政策、法规和行政力量实施对社区服务的管理。党委通过各项政策推动和扶持社区服务，并在组织上指导、规划、落实社区管理工作；政府及各部门主管社区的基层政权和居委会运用政策资源、设施依托等开展宏观管理；社区管理中还有社区居民与社区内外的机构团体的积极、广泛参与。除了政府的行政参与，社区管理还离不开驻社区企业和社会组织的参与，对此，根据市场经济条件下服务业的行业特点和运行规律而形成特定的行业管理体制与机制。社区行业管理，一方面遵循行业规范，建立行业管理机构，并践行社区服务认证；另一方面，综合考虑社区管理的相关规范，适度协调两种规范，使行业与社区在目标和标准上相一致，避免社区管理中出现不必要的矛盾。社区管理除了要依靠行政职能实现和行业规范履行，也离不开社区居民对公共事务的社会参与。社区民主需要在社区人事竞选、财务管理、社区教育、社区事务管理等方面适度放权，让社区居民真正地参与到社区管理活动中，实现民主管理、民主监督。此外，社区管理活动也反作用于社区居民，使其在社区管理的参与中，逐渐增强自主意识，进一步地参与到社区管理中。

作者：闵兢 单位：淮阴工学院人文学院

参考文献

[1]高宣扬.布迪厄的社会理论[M].上海:同济大学出版社,2004.

[2]范耀登.城市社区管理[M].北京:中国社会科学出版社,2010.

[3]王思斌.社会工作导论[M].第2版.北京:高等教育出版社,2013.

社区行政管理论文第6篇

不同的文化传统与政治经济背景，世界各个国家在不同历史时期形成了不同的社会管理模式。西方发达国家在现代化的过程中积累了大量丰富而有效的社会管理方法和经验，反映了生产力的发展与人类社会发展的共同规律。我国正处在社会转型时期，党和政府把社会管理提到了义事日程和重要位置。党中央提出了“全面加强以民生为重点的社会建设”，同时要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。

一、国内外社会管理模式

（一）西方国家社会的管理

发达国家的社会管理理念经历了从社会控制思想到社会规管思想再到社会管理理论的演变，形成了风险社会、社会治理、公民社会、社会公正、社会福利、社会整合、社会冲突、社会团结、政策网络、社会资本等十大理论。

因此，早期的资本主义社会是建立在私有制社会管理以社会自治和自我管理为主政府主要是维护社会秩序和扶持以改善民生为目标的公共福利事业开展。

20世纪70年代，不少西方国家出现“经济滞胀”现象和严重的社会危机，群众要求政策改革的呼声强烈。英国社会学家吉登斯提出以建立社会投资型国家为核心的“第三条道路理论”，其认为“责任是健全社会的基石，它是个人的，又属于社会”。政府的管理模式走向多元协作治理，积极寻求社会组织参与社会管理，注重社区建设，大胆探索公民参与，政府、企业、社区、家庭和个人共同治理的社会管理模式。1980-1990年以来，新公共管理运动、治理理论的兴起以及美国著名公共行政学专家罗伯特?B?登哈特等人阐述的新公共服务理论，使得西方国家在社会管理实践方面出现了一些新的动向。

（二）国内社会管理模式

新中国成立以来，党和政府不断探索符合中国国情的社会管理模式。大体可以认为：在计划经济时期，受传统社会主义模式的影响，高度一元化的政府全能管制型模式主导着中国社会管理。

1.政府全能管制型模式

在计划经济体制下，我国政府的社会管理和社会服务职能内涵的急剧扩张。可以说，长期以来，我国政府对社会的管理基本上采取中央集权制，或者说是中央集权的、多部门、多职能的社会管理体制。在这种“全能政府”的管理模式下，我国建立起来了政社不分的“大政府、小社会”的社会管理模式

2.社会自治型模式

改革开放后，党和国家的工作重心转向经济建设。实践上和理论上的探索使中国的经济体制格局发生了重大变化。

3.市场服务型模式

随着社会主义市场经济体制的逐步完善，个人和组织作为社会主体活跃在市场经济环境中，把服务作为基本价值取向。

二、国内外社会管理模式的发展趋势

社区是社会的组成部分，社区是区域性社会，是社会构成的基本单位。社区是社会的缩影、微型社会，社区能相对完整地反映社会面貌。

（一）从政府行为与社区行为的相互关系角度

1.国外社区管理模式

1）政府主导模式。

2）社区自治模式。

3）混合模式。

2.国内社区管理模式

目前我国也已进入典型社区模式的推广阶段。我国学者徐永祥认为，从原来的政府全能主义管理到政府主导型管理是社区发展和建设的必然要求。目前我国学术界认同政府主导型、混合型、自治型三种社区管理模式。在实践中亦相应形成了上海模式、江汉模式、沈阳模式。

1）政府主导型的上海模式。社区管理的主体主要是政府组织，政府对社区的干预比较直接具体，居委会实际上被纳入到政府体系中，其独立性和自治性都受到限制，社区在实践中更多地表现为一种行政化的共同体。

2）混合型的江汉模式。

3）自治型的沈阳模式。社区自治的主体主要是社区自治组织，政府只以法律法规和相关政策制定者和维护者的身份参与社区治理，以一种间接和协商的方式对社区事务进行指导。

（二）政府与非政府组织之间关系的角度

目前，国外对公众参与社会管理的研究主要围绕政府和非政府组织之间的关系展开，偏重于实证性研究。

社区行政管理论文第7篇

摘 要：“多中心治理”理论强调公民和社区组织的参与，凸显社区组织在社区管理和服务中的作用。但目前，社区组织参与社区事务仍存在制约因素。因此，须将社会组织的发展纳入社会建设的总体布局；创新社会管理体制，为社会组织的发展提供良好的运行环境；强化自身建设，提高社会组织的服务水平；深化制度改革，加强社会组织与其他社区管理主体的合作等积极培育社会组织，有效建设第三中心。

关键词：多中心治理；社会组织；社区管理；社区服务

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）03-0085-05

社会组织有广义与狭义之分。广义的社会组织是指，一定数量的成员在制度化的组织结构、机制规范的指导下，为了一定的组织目标而形成的共同活动群体，包括政府、军队、企业、政党、学校、宗族等；而狭义的社会组织是指除政府、企业之外为公众提供服务的组织，包括社会团体、基金会、部分中介组织以及民办非企业单位和众多的社区社会组织、农村专业合作组织等。本文所研究的社会组织是狭义上的社会组织。

一、“多中心治理”理论及其对我国社区管理学服务的启示

（一）“多中心”治理理论的具体内涵

20世纪70年代，西方各国开始进行治理变革，围绕公共事务管理中出现的“集体行动困境”、“公共地悲剧”、“搭便车”等治理困境，主要有两种应对之策，即政府的国有化和市场的私有化［1］。前者是指由中央政府决定谁能够使用公共资源，他们何时使用以及怎样使用这些资源，而且由中央政府对他们进行监督，对违规者进行惩罚；后者指通过创立一种私人占有制度代替公共资源共同使用的公共财产制度，由私人或私企对公共资源实行占有、管理及使用［2］。针对市场的逐利特性使得其无法兼顾所有的公共事务，而政府在管理中经常会出现低效和信息交流不畅等问题，奥斯特罗姆夫妇在广泛研究的基础上，证明了政府与市场之外的其他道路的存在（比如在社区中，除了政府和以市场化方式提供的服务以外，社区民众完全可以在自我组织的基础上进行自我管理，从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持续的共同收益）［3］。并进而提出“多中心”的治理理论。“多中心”一词不仅仅是公共物品的生产和公共事务的治理模式,更是一种思维方式和价值观念的体现。

“多中心”意味着公共事务的多个生产者和公共事务的多个管理者。就社区管理、服务领域而言，在宏观的规划与指导以及基础设施的提供中是以政府为核心的，政府在这方面承担着主要的职责；在以市场化方式提供的的社区服务中，主要由市场负责；而其他事务，诸如社区居民的文体娱乐、教育、权益保护、社区矛盾的调解，社区环境的保护，社区内居民间的互帮、互助等，这些主要由各类社会组织负责，其实质是社区居民的一种自我管理，社区居民也是众多社会组织的成员。

“多中心治理”意味着在社会管理中政府、市场与社会的共同参与。它打破了原先只能有一个中心的理论束缚（西方在社会管理领域中流行的公民社会理论与法团主义理论，一则强调以社会为中心，一则强调以国家为中心，都强调社会管理的单中心模式），形成了一个由多中心而构成的管理网络，也打破了原有理论在“分权”、“集权”问题上的争论（公民社会理论与法团主义理论作为两种针锋相对的理论，一则强调“分权”，一则强调“集权”，前者强调社会的事务社会办，后者强调社会的事务国家办）。

“多中心治理”下政府须转变其自身的角色与任务。“多中心理论”反对政府作为单一主体对公共资源的完全支配以及作为单一中心对社会事务进行全盘管理，但也并非一味限制政府在公共管理中作用的发挥，而是强调政府在角色、管理方式等方面的变化。

（二）“多中心”治理理论对我国社区管理与服务的启迪

随着改革不断深入，市场经济的建立和政府职能的转变都使得原先单一化的社区管理模式在面对居民多元化的需求时显得力不从心，纷繁复杂的公共事务使得政府陷入困境，“多中心理论”在促进社区运行，加强公共事务管理等方面对我国的实践有着重要的启迪。

“多中心理论”强调参与主体的多样性。除政府与市场外，第三方的力量至关重要，在国外，市场经济发展已久，公民社会也相当成熟，在社区管理中，社会组织与公民自身得以成为社区管理的主体。在我国，由于社区力量的不足，社会组织发展的不成熟，我们在社区管理中不能照搬“西方模式”，但“多中心理论”强调的共同参与理念值得借鉴。

“多中心理论”强调公民与社会组织的参与。一个社区运行的好坏，从公民与社区的互动频率中得以体现，社区管理水平的高低与社区服务质量的好坏也依赖公民对自身权利的认知和维护以及公民的广泛参与。作为公民服务自身、参与治理的重要载体，社会组织有助于增加社会沟通，有助于民众合理进行利益诉求，亦有助于培养社会公信和自律机制。社会组织在社会管理中与政府、市场的良性互动也更有助于公共情绪的分散和公共压力的排解，从而维护社会的“良序善治”。

“多中心理论”强调众多行为单位的自主独立性与相互协作性。行为单位的自主与协作都是受到规则制约的。“多中心理论”不是要在社会管理领域创造出独立的多个中心，而是强调在社会管理的不同层次，各个中心发挥各自不同的作用；不是要将社会组织的运作完全独立于政府监管之外，相反，社会组织的运作离不开政府的支持和管理。

二、多中心理论视角下社会组织在社区管理与服务中的功能与作用

（一）社会组织在社区管理与服务中的功能分析

多中心治理作为西方公共管理研究领域的一种新的治理模式，它以承认有限政府为前提，提出了政府与市场之外的治理公共事务的新的可能性，并在政府、市场这两个中心之外引入第三个中心，强调由多个权力中心和组织体制来治理公共事务,提供公共服务。社区是在一定地域中一定人口的集合体，但对社区的管理和服务的供给往往从外部进行，而忽视了其内部自我管理、自我服务的能力。这种能力的载体就是各类扎根于社区的社会组织。众所周知，社会组织实现自身功能靠的不是行政手段或经济手段，而是靠广大志愿者和社会成员的自愿参与。具体说来社会组织具有如下功能：

自主治理功能。发展健全的社会组织拥有完善的规章制度、民主的内部管理以及良好的自组织能力，能够借助内部成员间的信任和社会资本来进行合作，就组织目标、人事任免、活动安排等进行商议，因此，如果具有完备的社会支持，很少受到政府与市场的裹挟，就能实现自主治理的功能。

公共服务功能。公共服务是面向全体社会成员的，带有明显的公益性质，而公益性也是众多社会组织的特征之一。社会组织公共服务能力的获得，一是靠自身的资源积累。社会组织靠组织内部成员及其关系资源以及组织所掌握的社会资源为组织成员及社区居民提供公共服务；二是靠自身的地位优势。社会组织不以营利为目的，组织目标的实现也不依靠强制手段，因为贴近群众，比较熟悉群众的需求，它容易取得群众的信任；三是靠广大社会成员的积极参与。社会组织在秉承自我服务理念的同时将有志愿为居民服务的人员聚合在一起，从而调动居民参与到公共服务中来。

资源整合功能。按贝塔朗菲系统论的观点，组成系统的各个部分只有按特定秩序组织起来，才能发挥系统在各个部分孤立状态下所不具有的整体功能。社会组织资源整合的过程就是资源的优化配置的过程，这不仅是对物质资源，也针对人力资源与社会资源。社会组织通过内部的规章制度将成员组织起来，使他们能够协调一致地进行活动，同时，通过各项活动的组织将物质资源、社会资源的功用充分发挥出来。

文化丰富功能。在多种类型的社会组织中，有联谊交友的社交团体，比如老年秧歌队、合唱团、会等，使老年人安度晚年；有青少年教育的各类民办机构，比如，各类业余爱好培训班的开设，促进青少年素质的全面发展；有文化技艺交流、传播的民间协会，比如各类民间手工艺协会，在传承、保留我国传统手工艺的同时，也将我国优秀的传统文化传播开去。

（二）社会组织在社区管理与服务中的作用

推进社区民主建设的重要力量。城市社区的自治与农村居民的自治是我国民主建设的基石。随着社会组织的不断增多，居民参与也日益活跃起来，这些组织受到了基层政府的重视，被有意识地纳入到社区管理与服务中。为了有效协调政府与社会组织、社区居民的关系，在工作实践中，必须以民主为原则，实现社会组织和社区居民共同参与社区事务管理；为取得社会组织、社区居民的信任，居务、事务、财务的公开成为有效的管理手段，这些都在实践中推动社区的民主进程。

促进社区公益事业发展的有效资源。通过社区公益活动的开展，社会组织不仅能对弱势群体起到一定的帮助作用（比如对孤寡独居老人、残疾人群体、下岗失业人员的帮助），也能够发现社区居民其他的公益需求，从而向政府或基金会寻求帮助。另外，通过公益事业的开展，社会组织可以在社区内积聚一定的社会资本并将其转化为未来发展的资源。

提供社区服务的重要帮手。各类社会组织基于自身特点开展形式多样、内容丰富的服务活动，不仅有效扩展了社区服务的内容，也有益于社区民生建设的提升。例如，合唱队、舞蹈队、书画会等各类文体组织较好地填补了居民们业余生活的空白，这些文体组织依据居民们不同的需求，开展形式多样、内容丰富的活动，通过参加活动，居民们不仅锻炼了身体、也给自己带来了许多愉悦。这些都得到了广大居民的肯定。

以市场化方式运作的民办非企单位近年来表现出比较强劲的发展势头，截止2009年，全国已有民办非企单位19.04万个，大量的民办非企单位已将自己的触角延伸到教育、科技、法律、卫生等多个社会领域。其他类型的社会组织，诸如基金会、社会团体、部分中介组织，往往将一定区域的民众当作自己的服务对象，其服务范围并不局限在社区中，但其许多项目的实施仍是以社区为落脚点的，也间接为社区管理与服务发挥了作用，比如，基金会的资金支持，中介组织的智力支持等。

三、社会组织有效参与社区管理与服务的制约因素

评判社会组织是否有效地参与到了社区的管理与服务中，要看其是否与现行的体制相契合，看其在多大程度上承接了政府转移的职能，看其是否有效地弥补了政府遗留的公共服务空白，是否有效满足了社区居民的多样化需求。在当下，社会组织显然还没能实现对社区管理与服务的有效参与，仍然有制约社会组织有效参与社区管理与服务的因素存在。

（一）对社会组织的地位、作用认识不足

按照发达国家的发展经验来看，社会发展到一定程度，社区管理以及社区服务的提供更多的是依靠社会组织来进行。一些地方与部门对社会组织能够发挥的作用存在不少认识上的不足与偏差，有些认为社会组织的能力有限，无法有效参与社区管理，有些认为社会组织掌控的资源有限，无法为社区居民提供服务等。

（二）社会组织的管理体制不顺

我国目前对社会组织实行双重的管理体制，即登记管理部门和业务主管部门分别行使对社会组织的管理职能。不过许多社会组织因为在资金数量、会员总数等方面达不到登记的条件而游离于政府监管之外；一些社会组织因各种原因很难找到业务主管单位，导致登记注册困难，不得不选择在工商部门登记或不登记。现行管理制度实质上是对社会组织进行“管控”而不是服务，成为社会组织发展的制约因素之一。

（三）政府对社会组织的扶持力度不够

政府的扶持乏力主要表现在以下几个方面：第一，个别领导对于发展社会组织的观念意识淡薄，认为纷繁复杂的社区事务不需要社会组织的参与，政府也可以应付自如；第二，活动经费欠缺。社会组织一般都不会向成员收取会费，其活动经费主要靠政府、企业与个人的资助，但这种投入十分不固定，政府的投入也会经常变换方向，这使许多社会组织经济拮据，无法有效开展活动，社会组织的活力与凝聚力大打折扣；第三，社会组织的发展缺乏政府相关优惠政策的扶持，主要是缺少政府在税收、收费（管理费、证件费等）、办公场所的使用等方面的支持。

（四）社会组织自身能力的限制致使其参与社区管理和服务的能力不足

一方面大量的社会组织仍处于孕育发展阶段，对政府的依赖性较强，这从中央和许多地方政府出台的法规中可见一斑；另一方面，许多社会组织的内部管理也乏善可陈，制度规范不健全，民主治理不落实，财务管理不透明等等。自身能力的欠缺使得许多社会组织在面对居民的多元需求时，无法有效调动社会资源。

（五）社会组织对现行社区管理体制的嵌入程度不深

我国现行的社区管理模式主要为行政主导型的街居管理模式，这种管理模式强调政府管理，在社区则以街道办事处与居委会为管理核心，并辅以社区企事业单位与各类社会组织的共同参与配合。可以说，此种管理模式既照顾了现实国情，又为未来发展预留了空间。在现阶段，社会组织的一些职能与街道办事处和居委会存在交叉，而街道办事处和居委会为社会组织转移的部分职能却无合适的社会组织进行有效承接，即社会组织还没有完全融入到现行社区管理体制中，社会组织对现行社区管理体制的嵌入程度有待深化。

四、积极培育社会组织，参与社区管理与服务

当前，我国已进入社会管理创新时期。改革开放以来的经济体制改革使我国的社会结构发生了深刻的变化，利益格局进行着深刻的调整，人们的思想观念发生了巨大的变化，这使我们面临许多复杂的社会管理问题。如何借鉴“多中心治理理论”，在社会管理中充分发挥社会组织的优势与作用，使其有效参与社区管理与服务，是今后一段时间政府、社区重点关注的内容。

（一）提高认识水平，将社会组织的发展纳入社会建设的总体布局

推进以民生为本的社会建设，是未来发展中党和政府要着力解决的一个重大课题，而发挥好社会组织的作用对社会建设意义重大。党和政府应充分认识社会组织在社会、经济领域里的重要作用，积极培育发展社会组织，将社会组织发展纳入经济社会发展计划和政府绩效考核体系，切实帮助社会组织解决发展中的问题，努力在经济、教育、科学、卫生、文化等事业中突出社会组织的内容，为社会组织的发展提供良好的环境，真正发挥社会组织对经济社会发展的促进作用。

（二）创新社会管理体制，为社会组织的发展提供良好的运行环境

一是要改变现行对社会组织的双重管理体制。登记管理部门和业务指导部门对社会组织的双重管理，使得众多社会组织因找不到合适的业务部门而被迫成为游离于法律体系之外的非法组织，也使得许多社会组织的正常工作受到业务部门的干扰。应充分尊重社会组织的自我管理权力，逐步淡化业务主管部门对社会组织工作的具体指导，或者在一些社会组织中直接取消业务主管部门的存在；二是要加强对社会组织的分类指导与管理。社会组织作为政府组织、市场组织外其他组织的合称，其种类是多样的，其性质差别也较大，因此，应依据社会组织的不同类型而进行不同的管理和指导；三是要加强社会组织的备案制度。因许多社会组织不符合现行法律法规的条件，无法到相关部门进行登记而造成大量社会组织处于非法的状态，为此，应加强社会组织的备案制度，对暂不符合条件的予以备案，以使其纳入到政府的日常管理中。

（三）加大政府扶持力度，为社会组织的壮大提供政策扶持

社会组织的运作离不开资金的支持，正常工作的开展也离不开资金的保障，因此，社会组织的培育须保证资金的充足。政府可对社会组织采取税收方面的优惠、进行财政上的补贴或设立专项资金对社会组织进行扶持。例如，嘉兴市规定社会组织可享受包括营业税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税、契税等方面的税收优惠；天津市滨海新区借助社会组织孵化机构对社会组织提供小额补贴；深圳罗湖区区委、区政府特别安排5000万元专项资金以支持社会组织的发展。社会组织要参与到社区服务、社区建设、社区福利中，同样离不开政府的政策支持，需要政府在人才、场地、公共设施等方面的支持。

（四）强化自身建设，提高社会组织的服务水平

在强化自身建设方面，除了完善组织制度，坚持组织目标，提升组织形象之外，人才队伍的建设以及与群众的密切联系也至关重要。人才是社会组织能够持续发展的关键，社会组织应设法吸引具有较高沟通能力、组织协调能力、学习能力、服务意识、奉献意识的人员到社会组织中任职；同时，应设法提高专职社工的待遇，使专职社工职位更具吸引力、竞争力。致力于为社区服务的社会组织在日常的工作中，必须始终以社区为依托，与居民保持密切联系，这样才能及时发现民众的需求，才能真正“弥补”政府和市场遗留下的职能空间。

（五）深化制度改革，加强社会组织与其他社区管理主体的合作

新时期，应正视社会组织的功能并将其嵌入到现行社区管理体制中，以发挥社会组织的作用。具体来说，可以在街道、居委会或社区其他地方设立社会组织中心，通过与街道、居委会的分工将一部分社会职能转移出来，由社会组织完成。同时，社会组织应与街道、居委会保持密切联系，共同解决社区事务。

在各地的探索中，购买服务的形式较为恰当地将许多职能转移到社会组织中，政府通过这种形式将原先由自身提供的公共服务交由有资质的社会组织来完成，并在评估后给予一定的费用。具体而言，就是围绕政府购买服务，将社区居民、社会组织、政府等连结成一个整体，以社区居民的需求为依据设定购买服务的内容，以社会组织为政府购买服务的主要对象，使之成为政府财政支出的常项，成为政府日常工作的重要组成部分。在服务的具体购买过程中，应秉承竞争的原则，让社会组织在竞争中优胜劣汰，一步步发展壮大；秉承事后付费的原则，即对完成的服务进行评估，按完成的质量来支付费用；应充分发挥民众在此过程中的监督作用，让社会组织的服务能够真正做到让民众满意。

参考文献：

［1］张克中.公共治理之道：埃莉诺•奥斯特罗姆理论述评［J］.政治学研究，2009（6）：83-93.

社区行政管理论文第8篇

关键词：互联网；社区治理；智慧社区；评估

中图分类号：F27

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）27-006803

l 引言

近来，我国的城镇化与现代化建设已进入关键时期，以政府为首的社会管理模式问题受到了学界广泛关注。由于结构失衡、规范失序、伦理失范等社会问题亟待解决，我国创造性地提出了网格化管理模式，将城市划分为网格进行整合与管理。然而，就实施效果来看，网格化管理并未很好地解决目前的问题。为优化政府服务、提高社会福利，学界借鉴国外经验，提出了由网格化管理向网络化治理演变的思路，即从传统的自上而下的垂直管理转变为横向的治理。鉴于网络化只是一个理念性的变革方向，究竟选择网格化管理、网格化治理或网络化治理作为管理模式，快速转变或渐进式作为变革方式都需要进一步研究。

当前，我国处于互联网新时代，网络融人社会各个方面，尤其是社会治理模式面临着由“线下”向“线上”扩展，以及由“线上”向“线下”延伸的两种不同趋势。在新的治理模式下，社会服务智能化、治理主体多元化、社会治理困境有效解决、新的社会关系正在建立。从社会现实角度看，“互联网+”时代，新模式是否促进跨界融合？从“善治”角度看，“互联网+”时代，新模式是否实现公共利益最大化，惠及民生？这一系列问题都需要进一步研究。本文拟从我国对城市社区治理模式的创新需求出发，以互联网时代下的大数据应用为切人点，深入分析武汉市百步亭社区、昙华林社区、江汉社区和常青花园社区的治理模式及其效果，探究社区治理模式的本质，构建完整的评估框架，并提出政策建议，以优化公共服务、提高政府的管理质量，最终探索出社区一智慧服务云平台，打造线上线下智慧社区。

1.1 理论意义

第一，拓展了社会治理模式理论。目前研究成果过于偏重管理技术方面的应用，对理论本质的研究较为缺乏。

第二，拓展了效果评估理论。注重宏微观信息的综合，结合宏观的社会治理理论与微观实证方法；注重社会学理论和经济学理论的结合。

第三，拓展了大数据、云治理和智慧社区的理论应用。把大数据、云计算以及互联网充分地运用到社会治理中，丰富了信息采集、分析和处理系统，为实现“善治”提供理论支撑。

1.2 现实意义

第一，使用大数据技术帮助政府进行治理思维与模式的变化，有利于提高城市社区管理和政府服务水平，社会福利得到改进。

第二，有利于实现社会服务智能化和人性化、治理主体多元化，提高政府服务效率、调动非政府主体参与社会建设与管理的积极性，使公民参与政府决策成为一种新常态。

第三，将评估框架纳入管理流程，有利于政府针对性地完善模式不足。

第四，有利于信息的采集与整合，为构建智慧社区与数字城市、云治理进行铺垫。

2 研究现状评述

第一类文献主要关注不同模式中网络本身和主体的构成。Heeks（2001）认为必须充分利用包括政府在内的各利益相关者的专有资源和比较优势。Rosenau（2006）认为社会治理模式下主体未必是政府，也无需完全依靠国家的强制力来实现。Stephen和Eggers（2008）认为网络化治理应包括第三部门政府、协同政府、数字化革命、消费者需求等。（2011）、田毅鹏（2012）、赵语慧（2013）、郭春乔（2013）等指出世界上大多数国家采用经纬网格。网格化城市管理模式是“万米单元网格管理法”和“城市部件管理法”相结合的方式。

第二类文献主要关注社会管理手段从网格化管理到网络化治理的转型。徐晓林、刘勇（2006）提出“政府善治”是城市政府在信息技术背景下治理模式的进化方向。孙建军等（2010）认为网格化管理实现了从“管制”向“服务”的转型，这一模式具有行政理念民本化、行政范围有限化、行政职能服务化等八个方面的特征。王名等（2011）通过分析北京市网格化管理成效提出网格化管理应结合各地实际而无全国统一模式。（2011）认为基于单元网格的网络将政府的垂直管理导向了扁平化管理，同时使单元网格间的信息流动、人员流动、物资流动更为便捷和顺畅，从而城市网格化管理转化为城市网络化治理是未来的发展趋势。

第三类文献主要关注网格化管理和网络化治理的效果。姚引良（2010）研究发现，参与网络合作的主体间信任和协同、环境因素中的上级支持和公众广泛参与，均会对网络治理效果产生积极的促进作用。汪习根等（2013）对宜昌网格化管理从信息制度、人事管理制度、矛盾联动化解制度、特定人群服务制度等方面进行了评估总结。杨海涛（2014）从管理成本、处置效果、服务效果三个指标进行绩效分析，提出将网格化管理技术与网络化治理理念相结合的创新性研究思路。夏玉珍（2014）认为分析网络治理的重点应放在政府、市场、社会这些不同工具和机制的相互协作上，并将“场域”和“资本”引入公共服务供给的治理网络中加以考察。

综合上述文献来看，目前针对管理模式的研究仍然属于零散式的、浅层面的研究，缺乏对社会管理模式内在本质的深入挖掘。其次，应用性研究较多，比较局限于对所取得成效及经验的概括总结分析，缺乏理论上的抽象与升华。另外大多文献关注管理模式的背景、特征和困境，较少涉及不同模式中“网”的构成、设计以及效果的分析，缺乏系统全面规范的研究范式和评估体系。

3 方法基础

3.1 结构方程模型与多项目评估相结合

参考Heckman（2010）的框架，将四个社区的案例抽象为社会管理模式的四个项目。构建结构方程分析多元主体（个体、社区及地区等）对网格化管理效果的影响机制，模型为：

Y=∑ax+∑βy+∑γZ

其中Y为结果衡量指标（信息下载使用次数、满意度、点击量等），x、y、z分别为个体、社区及地区特征变量。

通过多项目评估探析各管理模式的相对服务效果、各自优劣及适应人群。

3.2 定性分析与定量分析相结合运用以网络理论（Martin Kilduff）为基础的定性分析，对武汉市不同社区的网格化管理模式的特征属性进行抽象概括和比较分析；与结构方程、多项目评估的定量分析相结合，构成定性与定量结合的完整评估框架。

3.2.1 定性分析

一是以网络理论为基础（Martin Kilduff）的定性分析。将不同城市的社会管理模式进行抽象，比较其基本特征，对其演变轨迹做出定性分析，确定其演变轨迹属于目标引导或偶得。

内涵假设网络成长路径结构动力冲突机制对个体行动者的意义

二是变革四象限的定性分析。以Greenwood和Hinings（1996）和Weick和Quinn（1999）的理论为基础，利用网络演变的属性对不同城市社会管理模式的变革幅度进行界定，即不同城市采取了“持续”式变革还是“间断”式变革。

3.2.2 定量分析

定量分析以结构方程与多项目评估相结合的方法进行。

3.3 宏观分析与微观评估相结合

将武汉市四个典型社区的网格化管理模式视为自然实验，从微观个体层面、中观社区层面和宏观地区层面对网格化管理的本质与效果进行评估，系统区分不同层次因素对网络结构的影响程度。

4 研究主体及研究内容

4.1 研究内容

研究内容包括两个主体：一是网格化管理本质的研究；二是网格化管理代表性社区研究。具体内容如下：

（l）分析网络化管理的本质。网格化作为一种媒介，是社会管理的一种手段，在社会网络研究理论的基础上，需要理清网格化的本质，为探析“互联网+”下的社会治理新模式效果奠定基础。

（2）网格化管理代表性社区的研究，其中包括对不同管理模式特征、属性、实际效果的评估。通过案例分析的方法，将江汉模式、百步亭模式、武昌模式以及昙华林模式四种典型模式进行抽象总结、对比分析，以此得到网格化管理模式的效果。

4.2 百步亭模式

百步亭社区在社区建设的过程中打破了传统的“行政化一统天下”的社区建设的局面，政府职能发生了转变，变直接管理为间接管理，进而体现了“小政府、大社会”的社区发展要求。治理结构中，社区党组织是社区建设的领导核心，整合了社区的党组织资源，使得社区党组织成为了社区居民的主心骨。社区居委会是社区自治体系的核心，百步亭社区实行社区建设取得了丰厚的成果。（l）形成了现代的、文明的社区文化氛围，大大提高了居民的素质，使得社区的精神品味得到飞跃的发展。（2）在百步亭社区内已经建立起了初步的社会信任，包括社区居民对百步亭花园社区的信任、社区居民彼此之间的信任感。（3）充分发扬社区民主，社区居民可以对社区工作者乃至社区自治组织进行一定的控制。

4.3 武昌模式

常青花园社区属于现代商住小区型社区，它形成了一种类似于传统社区才具有的融洽、紧密、互助的邻里关系，成为一种新型“熟人社会”社区。社区建筑面积400万平方米，43%的绿化率。社区内有1家三甲医院，7所幼儿园、4所小学、3所中学、1所全日制大学和1所老年大学。不仅有丰富多彩的中心活动场所、健身路、健身房、大舞池，还有完善的视频监控体系――治安邻里关照网、治安巡逻网、保安安防网、公安监控网的四级防范体系。

社区分为五个，每一个社区的管理人员，包括网格员在内为15人左右。在常青花园社区治理体系中，社区党总支起领导作用，管委会、居委会发挥主导作用；其他参与社区治理的主体包括社区党小组、物业、业委会，还包括政府职能部门和辖区单位；由社区居民组成的志愿团体、自治组织也是社区治理的主体。在多元治理主体中，社区党组织呈现党总支、党支部、党小组和楼栋党员核心四级网络。社区与物业、职能部门、辖区单位联合，建立多层次共驻、共建、共享机制。社区建立了党建联席会轮值主席制，建立社区、业主委员会、物业三方联动机制及社区与政府职能部门联席会议等机构，从而形成了常青花园社区共驻共建共治共享的治理体系。

4.4 江汉模式

江汉区地处长江与汉水的交汇处，是武汉市最繁华的中心城区，面积33.43平方公里，实有人口65万人，辖116个社区。2000年，江汉区被民政部确定为全国社区建设实验区，十年多来围绕创新社区管理体制和工作运行机制，进行了一系列改革探索，“江汉模式”被民政部在全国推广。2002年和2009年先后被民政部评为全国社区建设示范城区。

4.4.1 背景和动因

江汉区社区管理体制创新源于“四进社区”工作的推进带来居委会工作中暴露出的一系列问题：一是由于各类社区专干之间缺乏统一管理和相互协作，存在职能交叉、工作重复、忙闲不均、工作效率不高、信息孤岛等现象；二是政府各职能部门把工作向社区延伸，不仅增加了社区居委会的工作负担，使社区工作行政化，而且使其群众性自治组织的性质难以体现；三是社会组织的发展虽有所加快，但仍存在着数量偏少、规模偏小、公益类社会组织发展缓慢、参与社区建设不足等问题。四是各类社会管理主体管理职责不清，各自分工不明，相互对接困难，社会管理中交叉错位与断层缺位的现象同时并存。五是随着城市化的加速推进、利益格局的不断调整，社会管理呈现出管理对象日趋多样、管理事务日趋复杂、管理活动日趋开放等特征，各种社会矛盾、社会问题的不断凸显，传统的管理体制和公共服务手段、方式已难以适应新形势下城市管理与社会建设的要求。为破解这些问题，江汉区启动了整合社区公共服务资源，创新社会管理体制和工作运行机制的实践创新。

4.4.2 主要做法

一是构建街道社区综合服务协管机制。在街道层面设立街道社区服务中心，将街道与社区公共服务和协管相关的人员集中到街道社区服务中心，成立综合服务部和综合协管部，设立“一门式”服务窗口，承接政府公共服务和城市协管工作。二是强化社区居委会的主体地位。赋予社区居委会对社区公共服务站行使五大权力，即：人事建议权、评议监督权、事务协调权、困难群众救助保障资格评议初审权、经费使用把关权。三是创新社区自治载体，提高居民自治的专业化水平。实施社区建设项目制管理，提高居民自治的有序化程度。四是推进区域化党建，统筹辖区发展。

4.4.3 成效

通过街道基层社会管理体制创新，一是构建了便捷高效的公共服务平台。以社区为基本单元设立社区公共服务站，推行“一专多能”，有效地整合了资源，强化了服务群众的功能。任务承担由过去的苦乐不均向同岗同责转变，信息资源由过去的分头采集向综合共享转变，协调配合上由原来的各负其责、纵向联系向分工协作、横向互动转变，实现了社区管理的扁平化、精细化、信息化，社区服务的全覆盖、全天候、零距离，促进了惠民工程的实施，得到了广大人民群众的欢迎。二是打造了集约聚力的共建共享平台。强化了社区自治功能，既理顺了基层政府及其派出机构与社区居委会的关系，也促进了社区居委会职能的归位。使居民自治由“无序化”向“有序化”转变、由“零散化”向“组织化”转变。三是提升了构建和谐社会的能力。管理凸显实效，江汉经济社会发展总体水平始终走在全市中心内城区前列，2009年江汉区相继获得全国和谐社区建设示范城区、全国现代服务业综合改革试点示范区等部级荣誉。

5 结论及政策建议

以建设国家中心城市为主线，围绕幸福武汉、生态宜居武汉、文明武汉建设，作为优秀社区对武汉市社区模式改革进行经验借鉴。城市网格化管理是运用数字化、信息化手段，以街道、社区、网格为区域范围，以事件为管理内容，以处置单位为责任人，通过城市网格化管理信息平台，实现市区联动、资源共享的一种城市管理新模式。

社区行政管理论文第9篇

关键词：城市社区；治理；充权；反向充权；相互充权

随着市场经济和城镇化的发展，以“单位”为基础的城市基层社会管理体制被打破，城乡一体化逐步取代城乡分治。城市社区已成为各种人群、各类体制、各方利益及各项矛盾交织、融合、冲撞的复杂社会系统。传统的管理理念、体制及模式已远远落后于现实。我国城市管理必须运用相关理论工具，从新的研究视角来探索城市社区治理问题。

一、我国城市社区治理的多重困境

1.政府机构：街居管理体制僵化，权能失衡失真

90年代以来，我国城市社区管理普遍采用“街居”管理模式，主要依靠街道办事处和居委会进行管理。基于社会转型的压力，虽然有些城市对这种街居管理模式进行了改革，如撤“街道”设“社区”或“社区工作站”“居站分设”等。但大都限于形式上的调整，对深层次的权力配置及权责关系触及不多。社会转型背景下，街道办事处的管理任务和管理对象大幅增加，他们承接了“单位人”时期由单位剥离出来的职能，有些街道还承接“村改居”转移到城市的乡村事务；随着管理重心下移，城市管理中的很多职能部门也将任务下放到街区。街道拥有了诸如社会治安、市容卫生、文化教育、劳动就业、民政福利等30多个方面100余项管理任务。而依据《城市街道办事处组织条例》，街道办事处主要承担办理上级政府有关居民工作的交办事项、指导居民委员会工作、反映居民意见和要求这三项任务。而现今的街道职能远远超过了被规定的工作范围。街道办事处作为城市基层政府的派出机关，实际上已承担一级政府的责任，但却没有被赋予相应的法定地位和权力。作为政府机关的街道只能受制于各职能部门的委托或充当上级政府与居民群众之间的中介组织的角色。这直接导致了街道办事处所承担的职责与其所赋予的权力不相符，造成职、责、权、利不统一，使得街道管理的任务虚置和行政权能失衡。社区居委会是一个社区最核心组织机构之一。作为居民自治组织，它本应是居民的“头”。居委会的日常工作应立足于社区自治，引导社区居民参与。可当街道办事处不堪重负时，通常会将大量行政事务下派到居委会，使居委会变成街道的“腿”，成了街道办事处下面的一级政府机构。街道不仅直接控制或“协助”居委会选举，还承担居委会专职和聘用干部的工资。居委会工作人员普遍年龄老化、学历偏低，管理方式落伍，陷入繁琐冗长的行政性事务中，根本无暇顾及应该行使的社区自治事务。社区居委会被“行政化”，原本的自治功能严重“失真”，权能错位乃至倒置，其目标和使命几乎丧失殆尽。

2.社区组织：能力和资源有限，缺乏有机整合

这里探讨的社区组织排除官方或带有官方性质的机构，主要包括社区居民大会、业主委员会、物业公司、文体类团体和其他中介组织等社区自组织机构。

（1）社区组织的政治资本、经济能力和社会资源都严重不足。从政治资本看，社区组织政治合法化低，缺乏实质性的话语权。以物业型社区为例，理论上物业公司受业委会聘用行使管理职权，成为社区管理的主要力量。但作为企业法人，物业公司主要体现为契约性和经营性特征，很难以社区“公共信托人”身份获得管理权力。物业公司最多也只能提供一些劳务型的社区服务，在法律上没有获得执行权，其主导功能很难发挥。在社区服务和文化活动中，各类居民互助或互益组织原本能成为建设社区共同体的良好平台。但基于我国目前的社团登记管理制度，相当一部分这类组织难以获得合法身份。没有法律授权和较高地位，社区组织很难走向政治前台，动员能力不强，其作为政府与居民之间的纽带和桥梁作用受阻，在公共决策和社会管理方面的影响和参与作用也难以发挥。从经济能力看，我国社区组织建设资金来源单一，数额不足，无法满足社区组织活动和建设的需要。而从社会资源来看，社区组织获得社会资源的能力有限，利用率较低。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。管理辖区范围一般都较小，具有很鲜明的地域界限。所以，社区组织容易表现为视野狭隘、自我封闭、本位主义等特征，组织获得资源和发挥作用的空间范围及其有限，无法和其他的社会组织抗衡争取更多社会资源。

（2）不同类型的社区组织之间缺乏有机整合与协调。社区组织的自治性与官方组织的行政性之间存在博弈关系。博弈的结果是，社区组织往往处于弱势。例如，居委会管理代表的是国家行政权力，业委会及物业公司管理架构代表的是社会自治能力，两者交错体现一种张力关系。行政与自治的强弱取决于行政权力的逐步退出，自治组织自我管理能力的生成。在社会转型时代，出于对稳定压倒一切的政治目标的追求，国家行政权力的退出会较为缓慢。短期内迅速汇入城市社区的各利益主体难以形成较高的社群性社会资本，所以只能在博弈中处于下风。同时，各类组织之间各自为政，基于不同的利益需求而产生各种冲突和矛盾。例如，在一些业主自治型社区中，原有物业公司一般是开发商聘用或是开发商的下属公司，业委会与物业公司的矛盾常与业主和开发商的矛盾相重叠，构成了业委会及其所代表的多数业主与开发商、物业公司之间严重对立。

3.社区居民：普遍存在无权感，参与度较低

社区居民普遍存在无权感。无论是从“单位制”走向“社区制”，还是“村改居”的推行，乃至新型物业型社区的创建，原有的居民个人、家庭获得社会资源的机会和秩序被打破，带来各种不适应和造成新的不平等。而固有的各项社会制度，反过来会使社区或家庭系统不能很好地发挥功能。这些受到伤害的系统不能保护个人免予压迫情境的负面影响，从而使社区居民产生无权感。从心理和文化层面看，原“单位人”、 外来人员、村民等在社会变革中汇集到城市社区，其在权利、身份、地位向城市社区居民转变同时，也要实现包括自身素质、价值观、生产与生活方式等方面的“自我转型”。这是一个艰难的过程，角色调适缓慢，难以产生自我认同，从而带来身份迷茫感。例如，城市化进程中大量外来人员进入城市社区，原居住民片面以自我的文化背景为中心，死守原有的价值观念，再加上语言和非语言障碍的存在，使他们与外来人口之间沟通不畅，抱有强烈的排斥心理，严重影响了社区新居民的归属感和社区认同。社区居民的参与，主要取决于个体与社区的关系和参与本身的价值。前者是后者的基础。社区所动员起来的参与，与完全实行基层群众自治条件下的参与相比，还是属于弱参与。因为，许多居民并没有把这种参与看作是自身权利的实现，而仅仅从义务的角度来认识这种参与，并没有赋予很高的价值。这可以从居民对社区选举积极性不高的事实中得以印证。

综上所述，我国城市社区普遍存在“弱政府--弱社区”的管理格局。各种权力的混乱和缺失使得包括国家、社会、公民各方出现了不同程度的无权境况。破解困境要从根源上挖掘掣肘的核心问题，即权能如何增加，权力应如何重新分配。

二、充权及相互充权理论的引入

1.充权理论的解读和基本假设

“充权”英文原词为empowerment，也译为“赋权”“增权”或“增能”。在中文语境下，“赋权”易被理解为权力机构自上而下赋予权力给公民。这与本文探讨的增权并非“赋予”公民权力，而是挖掘或激发组织或个体的潜能在本质上相左，故使用“充权”概念。1976年，美国哥伦比亚大学学者索罗门明确地使用“赋权”一词，来描述美国社会中的黑人少数民族因长期遭受同辈团体、优势团体与宏观环境的负面评价，以至于感受到深切、全面的无权。他们建议社会工作的介入应致力于增强黑人民族的权力，以解除社会中的“制度性种族主义”所加诸的压迫与疏离，增进个人的自我效能与社会改革的力量。随后，学者们把充权概念引入到不同研究领域中，充权理论在西方逐渐发展为较为成熟的理论系统，适用于多个社会科学领域。

关于充权的理解至今没有明确的共识。在宏观层面，学者通常把它刻画成增加集体政治权力的过程。齐默曼认为，公民充权一方面包括组织充权，因为它影响了政策或它使个人感觉能主导自己的生活；同时也包括群体充权，因为公民参与到维持或改善他们生活质量的行动中。微观层面的学者经常把公民充权描绘成个人增加权力，强调的是公民对他人、组织或社会的拥有、控制和影响。阿兰认为，公民充权是一个伴随着个人能力提高逐渐对自己生活增加控制的过程。这个过程开始于个人对自己需求的界定与渴望，并随后寻求提升能力、获得资源与支持的途径以最终实现目标。第三类学者试图调和两种取向，个人充权为集体充权做出贡献，群体权力的增加提升个别成员的功能。基弗认为，公民充权的含义为：更积极的自我观念或自我能力观念的发展；社会环境与政治环境的构建；社会与政治行动的个人与集体资源的获得。上述对充权的解读虽然并不统一，但大都包含自主、能力、控制、参与等关键词，强调能力挖掘、行为过程和社会控制。

2.相互充权的提出

政治学研究提出国家和社会“相互充权”（mutual empowerment）概念。从韦伯以来，权力被视作一种单向的支配与被支配的关系，假定权力关系的双方处于一种零和博弈之中。相互充权的提出，对这种观点进行了修正。相互充权意味着权力可以扩展和转换，权力关系之中的双方可以达到某种双赢游戏的结果。基于这种概念的理解，研究者认识到，公民的充权不一定会削弱国家的权力；反过来，国家的充权也不一定会压制公民的权力和权利。国家和社会之间存在某种协作关系，两者存在共享的目标，并通过相互充权来实现。从这个角度看，相互充权概念蕴含了充权理论的另一项基本假设，即权力关系不是零和游戏，可以透过社会互动增加与衍生更多的个人及人际权能。相互充权可以为国家与社会建立更为平衡的关系。一方面，公民社会的发展有利于制约国家专制权力，从而倒逼国家增强其基础权力。这种基础权力的增强主要体现为国家制度建设的完善，而发展国家基础权力对国家是有益的。它有利于增强国家自主性和有效性，承担国家应有的社会监管任务，避免国家为社会所俘获。另一方面，国家基础权力的发展可以为公民社会的发展创造良好条件，从而实现国家与社会的良好互动。将相互充权理论运用到城市社区治理，既能解析当前“弱政府--弱社区”格局的内在机理，也能为不同主体提供解决矛盾、摆脱困境的框架设计，并可为进一步塑造“强政府―强社区”寻求理论支持。

三、城市社区治理的充权分析

1.充权起点：社区居民个体充权

以社区居民作为充权起点的依据，对机构和组织而言，社区居民个体是最弱小但也是最活跃的主体，最需要也最容易进行充权。充权理论的基本假设是基于个体状况出发的：个人应被视为有能力、有价值的个人；个人的无力感源于环境的排挤和压迫；社会环境中存在直接和间接障碍，使人无法发挥自己的能力，但是这种障碍是能改变的。基于上述假设，在社区治理中，坚持以人为本，重视挖掘与培养人的权能，通过充权的途径，权力可以重新再分配。同时，社区居民的基本权力的实现是其他一系列权能的出发点与归宿。研究认为，个人充权包含自尊、自我效能、知识与技能、政治意识、社会参与、政治参与、政治权力和责任、资源八个基本要素。[7]目前，城市社区居民在这八个要素方面的无权感带来一系列城市治理问题，包括社区认同性危机、社区管理机构的合法性危机、社区公共政策难以贯彻的渗透性危机等。逐渐解决这些问题都需要对社区居民进行充权。同时，当居民得到充分权能时，依据相互充权理论，居民也可反向对其他社区治理的主体包括政府机构和社区组织进行充权，促使其他主体的权能得到有效发挥，更好地为社区居民服务。所以，社区居民的个体充权是所有充权的出发点和最终目的。

2.社区居民充权的两个层面：主动充权和外力充权

社区居民充权包括自我充权和外力充权两个层面。对城市社区而言，居民充权需要依靠居民自身、众多居民自愿集结起来形成的公民社会来实现。通过居民充权意识的形成，公民社会内部的组织、联系、动员和参与提升自身能力，改变其弱小无助的状态。图3-1说明社区居民自我充权的发生过程及结果；居民充权需要政府及社区组织赋予保障公民充权基本条件和培育强有力的公共领域，不断改革完善制度安排，提供更多政治经济资源，促进社区居民充权。图3-2对具体充权要素进行了概括。

3.社区居民的反向充权：强居民、强社区造就强政府

在城市社区，当居民得到充权并足够成熟时，就能形成强大的社区居民社会，又会反过来促进政府能力的增强。从社区居民对社区组织的反向充权来看，充权后逐步成熟的社区居民无论在资源获取、组织整合，还是社区组织的能力提高等方面都能积极作为，带来良好结果。不仅能使社区成员实现由“单位人”到“社区人”的转变，也能使社区整体自治能力大为提高。社区居民也能对政府进行反向充权，城市社区的公民社会一旦形成，他们具备了强大的自治能力，能够倒逼政府改革社区管理体制。居民要求还权于民，变官方性质的“街道居委会”为纯自治的“社区居委会”。在行政控制权配置上，要求重新合理定位基层政府对城市社区的行政管理职能。将区政府、街道办事处作为直接管理社区的一级政府机构，都需要在充分尊重社区居民自治前提下，重新界定政府职能和权责体系，既不能越位也不能缺位。社区居民自治在政府制度建设、绩效能力等方面也能约束政府，进一步推动政府自身的充权。

总之，居民通过参与社区组织，个人能有效地把自己和其他公民及整个政治体系联系起来，促成社会的自组织和秩序的自我形成与调节，约束国家权力干预的范围和限度。对社区居民充权有助于政府制度绩效的提高。通过培育公民参与网络，克服集体行动困境，增强政府制度运行绩效，从而使强社区造就强政府。

参考文献

[1]李璐.利益分化时代的城市社区管理体制创新研究：以广州、深圳“居站分设”模式为例[J].理论导刊，2012（7）：23.

[2]郑杭生，黄家亮.论我国社区治理的双重困境与创新之维：基于北京市社区管理体制改革实践的分析[J].东岳论丛，2012（1）：23.

[3]佩恩著，何雪松，等，译.现代社会工作理论[M].上海：华东理工大学出版社，2005：279.