监管体制论文第1篇

关键词：公民参与；行政监督；行政效率

20世纪中叶前后，一些国家的公共行政领域发生了变化，公共行政由“等级为中心”向以“公民为中心”转变，政府所扮演的角色以及政府与公民的关系方面发生了质的变化。行政民主成为不可逆转的趋势。世界范围内，公民有组织地参与公共事务以及第三部门的建立推动了民主化进程。公民参与已成为现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍。

改革开放以来，我国也开始强调“公民的有序参与政治”，并把它作为推进中国特色民主政治的重要内容。总书记在十七大报告中指出：坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。公民参与是加强行政监督，推进政风建设的有效手段，是人民当家作主的体现，是行政决策科学化、政治民主化的保证，对建设法治政府，实现社会主义政治文明有着重要意义。

一、当前我国行政监督体制下公民政治参与的现状及问题

近年来，我国各级政府在鼓励公民参与公共政策制定方面进行了积极探索。但目前还存在亟须解决的问题：在公共政策制定过程中公民参与的主体意识不强，公民参与的广度、深度还不够，公民参与制度化保障还不健全，公民参与政治的渠道不畅等。

(一)公民参与的主体意识不强，各个监督主体的监督不到位

由于传统行政文化的负面影响，造成公民参与政治的热情不高。表现在对公共政策制定的政治冷漠心理和依附顺从态度上。长期以来，我国没有形成公众积极参与的政治文化，“官本位”强调官吏只向上级负责，而不受下属和人民的制约。权威型行政文化导致了行政决策和行政管理者与公众之间缺乏必要的沟通与交流，管理与决策被看作只是行政领导的职责和权力内的事，普通行政人员及广大社会公众实际上被排除于管理、决策过程之外。在行政系统内部，为保证政令统一，强调上下级之间严格的命令与服从关系。在行政系统外部，政府作为行政管理主体对社会公众发号施令，作为管理对象的公众总是被动地接受。政府及行政官员们居高临下的姿态，破坏公众参与的社会氛围，大部分民众还是选择了消极的服从政府权办，忽视自身的权力，公民参与的主动性和自觉性较低。集权式行政文化片面强调政府的统治性、公民的服从性，使得政府与作为行政管理相对方的公民双方地位不平等，剥夺了广大人民群众的知情权、参与权。

至今为止，一些公民参与政治的活动具有随大流的从众性，真正出于自主意识自愿参加的公民参与行为还不多，而且由于大多数人无法直接参与到最高权力机关的宏观政策制定的过程中，也很难真正影响到政策的制定，公民参与‘的效果不理想，导致公众参与的积极性不高。

公民缺乏独立的主体意识，一方面对公共政策执行主体权威盲目崇拜，把自己的政治和政治命运要求寄托在对公共政策制定和执行主体的部分“清官”身上，而不能依法对其不法行为进行监督和投诉；另一方面，他们缺乏应有的政治责任感和历史使命感，他们对公共政策制定中应有的政策权益不敢或不愿去主动争取，从而直接或间接地助长了人治型和专制型政治文化的顽固不化。再加上公民的权利意识、法律意识贫乏，参与国家和社会管理的经验相对较少，素质和能力偏低，这些都导致了公民参与不足。

无论是公众还是一般行政人员，甚至是一些行政领导，对行政决策和行政管理活动的监督意识淡薄，监督思想认识不到位。从行政系统内部监督来看，很少真正撤销或改变不适当的行政规范性文件；上级政府对下级具体行政行为的审查，仍处于不告不理的阶段。从行政系统的外部监督关系看，人大权力机关的监督权威尚未归位，公民参与监督还没有形成风气，舆论监督的作用还非常不够。

(二)制度建设不完善，法律法规不全

1．监督体制不完善，没有形成监督的合力

目前，我国监督体系的基本架构是内部行政监督体制和外部行政监督体制相结合的监督体系，已经形成了一个以行政机关和行政人员及其行政行为为指向中心的全面的约束体系。但是，现在的行政监督体制还是存在着不少的缺陷，这些不足影响了政府工作的效率，也影响了我国的经济发展和社会进步。主要体现在：

第一，我国的行政监督体制多元无序。各类行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有机的协调，致使监督主体之间的相互推诿或重复监督现象严重。这使行政监督工作难以真正落实，影响了行政监督的权威性和有效性。

第二，专门监督机构受制于监督客体。我国监督机构的设置不是独立的，而是受同级行政机关和上级业务部门的双重领导；其负责人不是由党政领导人兼任，就是由党政机关任命。对各级人民政府及其领导的监督，上级监察机关处于“管得着”但“看不见”的状态，本级监察机关是“看得见”但“管不着”。目前对这部分监察对象的监督，主要依靠群众的举报揭发。然而这些人身居庙堂之高，一般群众很难了解其违法违纪的事实详情，由此造成了一个监察黑洞。其原因在于监察机构设置于政府内部，在政府首长的领导下开展工作，从整个行政管理系统来看，虽然处于执行机构的地位却没有实际上的独立性，所以对政府首长的监督显得责大权小，位卑言轻，结果是同级监察机关对行政首长的违法违纪行为无可奈何，有心监督但力不从心，甚至唯首长之命是从，使监督人员往往受制于长官意志。

监督机构附属型的隶属关系体制，使监督主体在人员编制、经费拨付、劳动工资等方面受制于监督客体，这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门。一些地方领导干部为了局部利益，从本位主义和个人私利出发，对本单位发生的违法违纪案件睁一只眼，闭一只眼，或对该立案的不立案，该清查的不清查，该处理的不处理；或者千方百计阻挠监察工作，使得违法违纪行为难以得到及时严肃的查处。

监察机构缺乏实施监督职能所必需的权力与权威，在实践中较少发挥监督作用，较多履行办案职能。由于监察部门和其他部门平起平坐，本身不具有而且上级也未赋予其综合管理的职权，在涉及财务开支、计划立项、物资分配、土地征管、房产管理等方面的不廉洁问题时，也无从干涉。

2．行政监督法治程度低，弹性因素强

目前我国行政监督法律体系还不够完备，缺乏明确的监督标准和监督方法，这就容易导致监督的随意性，不利于准确判断和及时纠正监督客体的越轨行为，追究其违法乱纪责任，从而损害了行政监督的科学性与严肃性。从行政系统内部监督关系看，上级对下级的执法监督存在着许多薄弱环节，主要表现在上级政府对下级政府及部门的行政行为监督不够，监督行为缺乏精细的标准，随意性大；监督有名无实、不到位，不到出现大问题就不予以处理。

3．决策层和社会各阶层的联系缺失，公民参与因信息不对称而造成监督行为滞后

我国行政监督的问题还体现为偏重于追惩性的事后监督处理，忽略了行政行为发生前的预防和进行中的控制。往往是等到问题出现，造成不可挽回的严重后果以后才去追究。这种监督虽在一定程度上对于打击腐败和惩罚失职具有一定作用，也能够起到一定的威慑作用，但是，其造成的损失与危害有时难以弥补。导致这一现象的原因主要是决策中政府行为缺乏全程监督。

知情才能议政，行政决策的透明度不高，一定程度上制约了公众的参与度或不能及时参与。我国传统行政管理的特点就是封闭性，一方面，一些官员受中国传统的“官本位”思想影响，忘记自己公仆身份，拒绝在政策制定过程中听取和吸收公民意见，公民参与权和决策权无从得到保障；另一方面，信息透明度不够，在政务公开的程序、内容真实性方面没有做到规范，有些政府公布的信息不全或避重就轻甚至故意隐瞒事实，这些都严重损害了公民的知情权，公民不能及时全面地对政策制定进行有效监督。

4．缺乏公民对官员的评估机制。

首先，由于对官员的考核一直是“官考官”，就形成了公务员“唯上”的工作思维方法，一个地方的各级政府的工作方向常常随领导人的变动或兴趣转移而变动。其次，传统的考核标准具有零散性、随机性特点，人为因素很大。再者，传统考核缺乏延续性。其中，最主要的是“民考官”没有得到重视，很少吸收公众的意见。

(三)参与渠道不完善

选举制度、听证会制度、制度、民意调查制度、与人大代表接触这些能够引起广泛参与的方式是我国公民参与政策制定的重要渠道，但是在很大程度上这些都只是一种形式，其具体功效还有待提高。而那些相对比较正式的渠道又大多是官方的，公众参与的广度和深度都严重不足。

(四)公民社会大环境的缺失

公民社会强调公民对社会政治生活的参与和对国家权力的监督和制约。我国公民社会到近代才出现，20世纪50年代至70年代在高度集中的经济、政治体制下，公民社会处于缺失状态。改革开放以来，我国公民社会的基础条件发生了变化，市场和民主法治的发展，为公民社会的成长提供了条件。但是转型期的中国尚不具备公民社会完备的制度设计；组织化程度不高，一些非营利组织的独立性不强，还带有官方色彩；社会普遍的平等观念没有确立，对弱势群体及社会底层成员的歧视依然存在；公民的社会责任意识不强；对权威服从甚于对法律的敬威等等。

三、转型期完善行政监督体制下的公民参与的路径选择

针对目前中国行政监督方面存在的以上种种问题，必须寻求解决的办法，转换和优化行政监督机制。

(一)培育公民参与意识

培育公民参与意识，首先，解决思想观念问题，提高公民参政议政的意识。在过去的几十年中，由于高度集中的计划经济体制中的政治生活，民主建设过程包括公民参与的发展缓慢，从领导阶层到一般公民。都在不同程度上轻视公民参与。随着经济、政治、社会的发展，我国公民主体地位和意识不断加强，公民越来越注重和保护自身利益。越来越多的公民意识到自己有能力影响那些与他们生活紧密相关的公共政策的制定与执行，并不断要求在公共政策制定过程中获得发言的机会。对公民的这种思想意识要积极引导。其次，要通过宣传和教育，提高公民自身素质。“一方面，通过教育的途径，从小培养人民对公共事务的兴趣和习惯，是政治成为其生活的一部分；另一方面，教育人们认知政府的法律、制度，并且学习如何实际操作这些制度。”通过培育，使公民具备与市场经济体制相适应的自主意识、责任意识、法制意识等现代观念。

(二)完善制度建设。增强监督合力和实效

1．健全监督机制，加强公众和舆论监督

第一，注意监督主体之间的协调，强化监督主体的独立性。针对我国行政监督体制的多元无序，各类行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有机协调的弱点，应该建立简化的行政监督体制统一的领导机制。十七大报告指出加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。行政监督机制完善也应该以此为目标，要进一步调整监督体系，对监督主体功能重组协调，依法建立立体的社会监督网络。协调人民法院、人民检察院、社会组织、社会舆论、人民群众的监督和党的监督这些主要监督主体之间的关系，使各种监督主体形成合力。要明确每一种监督主体的地位、职责、权限以及具体规范监督活动的范围、方式和程序等。要推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制。要落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。总理在谈到民主监督时借用了回答民主人士黄炎培的一句话：我们要自觉地接受人民代表大会的监督，接受政协的民主监督，经常地听取派和党外人士的意见，也听取专家学者各方面的意见。最重要的，是听取民间的意见。

只有行政监督机关保持独立，才能保证监督的有效性。为此，应该建立自上而下的独立的外部监督体系。在组织上使现行的监督监察部门从行政机关独立出来，不再隶属于行政部门的领导，并提升其地位，赋予其相应的职权，监督同级行政部门和行政首长。独立出来的监察机关是自上而下的垂直领导体制，下级监察部门只受上级监察部门的监督，干部的任免由上级进行，并只对上级负责，不受行政部门的约束。要给监察机关和监察人员充分的自，使他们能够独立地行使监察权，而不至于受到其他权力不合理的干涉，影响监察效果。建立相对独立监督机构后，要把该机构作为整合整个行政监督力量的统一领导机构，由它统一组织、管理、协调和指挥各种行政监督力量。这样就可避免监督主体多、政出多门、各行其是、力量分散的缺点，形成一股强大的监督合力，充分发挥监督体系的整体效应。

第二，加强公民监督和舆论监督。公民监督是指公民对国家行政机关及其工作人员实施的监督。公民监督是我国行政监督体系的重要组成部分。公民通过举报、控告和检举国家行政机关及其工作人员的违法、渎职、侵权等行为，公民还可以通过等渠道实行监督。从我国近年来反腐败工作实践看，监察机关办案很大程度上依赖于群众举报。这说明人民群众监督的作用。人民群众对国家行政机关及其工作人员的监督，看似微不足道，但是却对政府的行政工作有着巨大的推动作用。平常的百姓对政府的工作进行同步监督，就会使行政机关人员心无旁鹜地投入本职工作中，无暇顾及不必要的事务，在一定程度上可以杜绝事件的发生，从而提高政府行政工作的效率。

加大新闻媒体的舆论监督，舆论监督以其置身于事外而具有公正性。它以其信息传递上的公开、迅速、广泛，对监督客体产生巨大的政治压力和效应。马克思称新闻舆论监督为“第三种权力”，足见其重要作用。

强化社会及新闻媒体的外部监督。对滥用权力者和腐败者及搞不正之风的行为进行揭露和曝光，将其错误和罪恶公布于众，产生全民公审的威力。让社会各界的群众积极参与行政监督活动，通过不同的渠道直接监督政府行为，使其依法行政，帮助政府纠正工作失误，预防失职、擅权、腐败现象。

2．健全行政监督法规，实行行政监督的法制化

要保证政策科学化、民主化的实现，使公共政策更加合理科学，避免和减少重大的失误，就应有一套较为完善的法律制度体系，将公共政策过程纳入法制化的轨道。加强行政监督立法，健全法规是依法实行行政监督的前提和基础。行政监督工作既需要基本法规，还要制定各类行政监督机关组织法；既要制定实体法规，还要制定行政监督程序法。统一立法，尽快制定一系列互相配套、覆盖范围广、操作性强的法规体系。要明确规定立法监督、执法监督和守法监督三项内容，并把执法监督和守法监督作为重点。依法监督才是有效的监督，行政监督主体监督职能的行使，必须有法定的方式和程序。

3．进一步完善政务信息公开制度，切实保障公民的知情权，提高公民参与监督的有效性和及时性

“加强决策层和社会各阶级的联系，倾听社会的呼声，反映他们的利益要求和愿望，接受社会各阶层的监督和制约。”没有政务信息的公开，就没有社会大众的知情权的落实；而没有知情权的落实，参政议政的权利的行使也就无从谈起。在不危及国家和社会的政治、经济和军事安全的情况下，进一步扩大政务公开的范围，提高行政行为的透明度，以便更广泛地接受群众监督、社会监督和舆论监督。近年来，我国在政务公开上开始进行探索，并取得较大的突破，但仍存在不少问题，要采取相应对策加以解决，要实现政务公开法制化；充分利用信息时代的技术优势，扩大政府信息公开化的义务主体范围，提升信息公开的广度。

公民参与不仅仅是一种形式，一个过程，它同时也应该表现出一种结果。公民参与只有以能够让他们看得见的形式表现出来，只有让公民行使权利，才是真正的民主。只有民情民意被尊重和重视，才能最终保障和调动公众参与政务及一切社会活动的积极性。我们不仅强调要保证公民的参与权，而且还要保证公民的有效参与，即公民参与后能充分有效地发挥其参与的作用。要确保公民参与有实效，必须做到以下几点：一是参与代表的选择应更具有科学性。二是明确公民参与的权利和义务，让公民理性参与。既明确参与代表调查研究和收集信息的权利、与主管部门沟通协商的权利、调查研究和意见表达受保护的权利，又明确其遵守国家法律的义务。三是有序参与，规范公民参与程序。通过制定必要的规定、办法，使公民参与有章可循。四是尽可能多地安排交流对话的时间，使他们的意见和建议得到充分表达。

以往的行政监督体制偏重于权力运行后果的监督，而对权力运行过程的监督相当薄弱。实践证明仅靠事后监督，无法彻底解决政府及职能部门出现的日益严重的腐败和渎职现象，而且事后监督只能应付既成事实。要防止重大决策的失误，遏制腐败现象的产生，必须由目前的事后检查；惩戒为主的监督，转向注重行为因果、事件始终的全过程监督，建立有效的防范与控制机制。不仅要对行政决策行为的可行性的监督，而且也要注意对实施过程的监督。做好事前的防范性监督、事中控制性监督和事后的查处性监督，真正实现把问题禁于未萌，把恶果止于未果的最佳监督功效。

4．建立和健全公民参与对官员的评估机制。

科学的评估体系，有利于提升政府管理能力，形成以绩效为导向的管理机制，提高行政效能。在对行政官员绩效考核时，要吸纳群众的意见，要把群众意见、“公民满意度”作为考评干部的重要砝码。一个地方的民众，对公共管理、公共服务的水平最有发言权，以多数人的立场对被评定者予以观察评价的话，可获得对被考评人更客观、真实的评价。对官员的评估一旦有了足够的公众参与度，就会使政府公务员变“唯上”为“唯民众”。

当然，让民意成为导向，不是一件容易的事。现在民意表达的程度与对公共决策施加影响甚至形成压力的要求，显然还相差甚远。这是因为我们传统的政治文化中“官威不可犯”之类的观念在人们的思想中根深蒂固，非一朝一夕所能改变的。但是，社会在不断进步，人们的民主意识在不断增强，民意的评价将越来越重要。公众声音的充分表达，不仅有助于纠正行政决策的错误，而且还可以强化公众的民主和参与意识，培育一种健康的政治文化，因此，必须重视行政发展的民主价值取向，干部考察工作要注重运用民主这个武器，坚持走群众路线，倾听群众呼声。

(三)拓宽公民参与渠道，实现监督形式的多样化

近年来公民参与政治的渠道主要有：通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策议程，党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道。还有听证会制度、信息公开制度、民意调查制度、公示制度、旁听制度等，也已成为我国公民参与政治的途径。但对于普通公民来说，能够直接参与的机会太少，很大程度上来信来访、领导接待日这些活动只是党和政府联系群众、克服领导机关和领导者的作风、塑造党的形象而开设的。可见，真正能够吸纳公众参与公共政策的渠道还需要拓宽，已经形成公民参政的渠道还有待进一步落实。

监督形式的多样化就是要实现自上而下和自下而上的监察结合、主动监察和被动监察并举。特别要拓宽自下而上监察的途径，加强主动监察。自上而下的巡察制度是一种行之有效的监督方式。这种监督方式不仅可以加强监察官的权威，排除政府部门和地方官对监察工作的干扰，而且可以及时发现和揭露官员的贪赃枉法行为，防止腐败蔓延。通过派员巡察的方式，主动获取监察情报，及时发现行政偏差和失误，采取切实可行的补救措施，有利于克服坐镇接受检举的被动监察局面。进一步加强监察机关工作主动性，尤其应该建立常规的主动监察制度。实行常规主动监察可以促进廉政，同时也可以促进勤政。

(四)积极营造公民社会

营造有利于我国公民参与的政治文化，为公民参与创造良好的政治心理背景。一般来说，有利于公民参与发展的文化氛围有：一是普遍的平等观念；二是广泛的自主意识；三是强烈的责任感；四是法制原则。为此，必须克服传统政治文化造成的参与中的冷漠和急躁情绪，积极培育公民参与所需要的适度、理性的心理背景。培育公民社会向着理性、自主、自治、自律的方向发展。

监管体制论文第2篇

【论文关键词】 会计监督; 内部控制; 必要性

【论文摘要】 近年来，上市公司会计造假案件的连续曝光，使人们更加关注会计造假、会计信息失真问题，强化会计监督的呼声越来越高。本文阐述了强化会计监督职能的必要性，通过对会计监督施行的现状及其弱化原因的分析，针对性地提出了加强和完善会计监督职能的途径和对策。

一、加强会计监督职能的必要性

会计在经济生活中发挥监督职能，对于改善单位经营管理、提高经济效益等方面有非同寻常的意义。而且随着市场经济的发展，会计监督职能的作用越来越凸显出来。

第一，有效实现单位经营方针和目标的需要。会计监督利用会计核算所提供的资金、成本、利润等价值指标，对单位的经济活动进行全面的控制与指导调节，以此促进单位改善经营管理，提高经济效益，从而实现其经营方针和目标。

第二，保护单位各项资产安全和完整的需要。会计监督职能通过对资产的控制，严格限制无关人员对资产的接触，防止贪污、盗窃现象的发生;通过定期的财产清查，确定各项资产的实存数和账面数，查明账实不符的原因和责任，从而加强对资产的保护，保证资产的安全、完整。

第三，保证单位财务活动合法性的需要。会计工作是一切财务收支的“关口”，一切财务收支活动只有通过会计核算和会计监督程序后，才能得以认可和实现，并在会计上进行真实、完整的反映。会计监督职能的发挥，便是真正起到“把关守口”的作用，财务收支中的任何违法违纪问题都会得到有效的制止和纠正，从而保证单位各项财务活动的合法性。

第四，防止会计信息失真的需要。近年来，会计信息失真越来越严重，2006年审计署组织力量对1290家国有控股企业资产负债损益情况进行审计，发现会计报表严重失真的企业占68%，各类违纪问题金额达1000多亿元，上市公司中也出现了严重的会计造假事件。会计信息失真已严重影响到我国正常的经济秩序和经济建设。因此，加强会计监督是防止会计信息失真的有效途径。

第五，维护社会主义市场经济秩序的需要。市场经济是法制经济，活而有序的社会主义市场经济，要求各单位的经济活动必须在法律、法规、制度允许的范围内进行。只有实行有效的会计监督，规范会计行为，打击违法犯罪，才能促进有序竞争和有效配置资源，维护社会主义市场经济秩序。

既然会计监督职能在改善经营管理、保护资产完整、控制财务收支、维护经济秩序等方面有着不可替代的重要作用，那近年来会计监督职能又是怎样一种状况呢?

二、我国会计监督施行的现状

会计监督职能伴随着会计的产生而产生，随着经济的发展而发展。我国经过了二十几年的改革开放，经济生活逐步与国际接轨，会计监督体系逐渐建立，取得了长足的发展，但现阶段也还存在着不足。

三、会计监督弱化原因的分析

(一)我国会计监督法律约束机制不健全，导致企业会计监督不力

新的《会计法》虽已颁布，但是相关配套的法律法规却没有跟上。前几年发生的“琼民源”事件，对我国证券市场产生了巨大冲击，严重损害了公众股东的利益，但是却没有相应的法律条款对其直接责任人进行制裁，使得会计监督形同虚设。再者，在会计监督过程中有些概念很模糊，比如说会计监督、审计监督概念模糊，执法机构职责、权限有待明确。很多企业将审计监督等同于会计监督，而事实上审计监督是对会计监督的再监督，它侧重于事后监督，两者有着本质的区别，对同一经济事项的监督有着截然不同的效果。因此随着我国经济多元化的发展，如果会计监督体系还不健全，也就难以适应复杂多样的经济活动。

(二)企业管理体制不健全，内部控制制度失调

我国企业内部管理和控制制度不健全，主要体现在有的单位是根本就没有内部监督和控制制度，有的单位虽建立了相应的制度，但这些制度形同虚设，没有得到有效执行，以致会计秩序混乱，徇私舞弊现象经常发生。内部控制的缺失和缺陷难逃其咎。

(三)会计人员综合素质不高，职业道德观念有待加强

一般来说，企业虚假的会计信息也是出自于会计之手，因此会计人员的综合素质以及职业道德观念在会计监督中起着至关重要的作用。我国的改革开放加快了会计与国际接轨的进程，因此前些年我国会计人员奇缺，而现阶段，虽解决了量方面的问题，但会计人员整体素质不高，知识结构、学历结构和业务水平偏低，会计人员的监督意识不强，法制观念淡薄，缺乏职业风险意识，职业判断能力弱，自我管理能力差，惟命是从，在权大于法的思想支配下，有意造假，使得会计信息失真在所难免。

四、加强和完善会计监督的对策

会计监督的功能是指会计监督对社会经济以及企业经营的作用。从宏观上来讲，合理地利用会计监督，可以促进社会经济运行的规范化和合理化，排除社会经济运行中不必要的阻力，也能推进廉政建设，节约使用资金，使社会经济运行更加秩序化，并提高整个社会的经济效益。从微观上讲，通过有效地履行会计监督，至少可以起到以下几个方面的作用：有利于企业经济活动更加符合国家的法律法规;有利于企业提供更加真实可靠的会计信息;有利于约束财产所有者、企业经营者的经济行为;有利于企业节约开支，提高经营效益。由此可见，会计监督权利的履行对国家和企业都有着积极的意义。

(一)健全会计监督法律保障体系，为会计监督的有效实施提供法律保障

会计监督的有效实施，离不开一系列的法律法规，必须加强我国法律体系的建设。建立和完善统一的会计准则，满足企业多元化经营的需要，明确会计监督、审计监督的执法职责和权限，以实施清晰明了的监督职能，加大法律法规的处罚、赔偿和执行力度，强化相关配套法律及相关法规的实施，加快会计法律体系的建设步伐，使会计监督真正做到有法可依。

(二)强化完善内部监督

内部会计监督制度，可以看作是内部控制制度在会计工作方面的具体规定，内部控制贯穿于企业经营活动的各个方面，只要存在企业经营活动和经营管理，就需要相应的内部控制。

三、会计监督弱化原因的分析

(一)我国会计监督法律约束机制不健全，导致企业会计监督不力

新的《会计法》虽已颁布，但是相关配套的法律法规却没有跟上。前几年发生的“琼民源”事件，对我国证券市场产生了巨大冲击，严重损害了公众股东的利益，但是却没有相应的法律条款对其直接责任人进行制裁，使得会计监督形同虚设。再者，在会计监督过程中有些概念很模糊，比如说会计监督、审计监督概念模糊，执法机构职责、权限有待明确。很多企业将审计监督等同于会计监督，而事实上审计监督是对会计监督的再监督，它侧重于事后监督，两者有着本质的区别，对同一经济事项的监督有着截然不同的效果。因此随着我国经济多元化的发展，如果会计监督体系还不健全，也就难以适应复杂多样的经济活动。

(二)企业管理体制不健全，内部控制制度失调

我国企业内部管理和控制制度不健全，主要体现在有的单位是根本就没有内部监督和控制制度，有的单位虽建立了相应的制度，但这些制度形同虚设，没有得到有效执行，以致会计秩序混乱，徇私舞弊现象经常发生。内部控制的缺失和缺陷难逃其咎。

(三)会计人员综合素质不高，职业道德观念有待加强

一般来说，企业虚假的会计信息也是出自于会计之手，因此会计人员的综合素质以及职业道德观念在会计监督中起着至关重要的作用。我国的改革开放加快了会计与国际接轨的进程，因此前些年我国会计人员奇缺，而现阶段，虽解决了量方面的问题，但会计人员整体素质不高，知识结构、学历结构和业务水平偏低，会计人员的监督意识不强，法制观念淡薄，缺乏职业风险意识，职业判断能力弱，自我管理能力差，惟命是从，在权大于法的思想支配下，有意造假，使得会计信息失真在所难免。

四、加强和完善会计监督的对策

会计监督的功能是指会计监督对社会经济以及企业经营的作用。从宏观上来讲，合理地利用会计监督，可以促进社会经济运行的规范化和合理化，排除社会经济运行中不必要的阻力，也能推进廉政建设，节约使用资金，使社会经济运行更加秩序化，并提高整个社会的经济效益。从微观上讲，通过有效地履行会计监督，至少可以起到以下几个方面的作用：有利于企业经济活动更加符合国家的法律法规;有利于企业提供更加真实可靠的会计信息;有利于约束财产所有者、企业经营者的经济行为;有利于企业节约开支，提高经营效益。由此可见，会计监督权利的履行对国家和企业都有着积极的意义。

(一)健全会计监督法律保障体系，为会计监督的有效实施提供法律保障

会计监督的有效实施，离不开一系列的法律法规，必须加强我国法律体系的建设。建立和完善统一的会计准则，满足企业多元化经营的需要，明确会计监督、审计监督的执法职责和权限，以实施清晰明了的监督职能，加大法律法规的处罚、赔偿和执行力度，强化相关配套法律及相关法规的实施，加快会计法律体系的建设步伐，使会计监督真正做到有法可依。

(二)强化完善内部监督

内部会计监督制度，可以看作是内部控制制度在会计工作方面的具体规定，内部控制贯穿于企业经营活动的各个方面，只要存在企业经营活动和经营管理，就需要相应的内部控制。

这就要求各单位依法建立严格的会计核算程序，提出可操作性强的防错纠弊的内部控制办法。此外，企业还应当对参与购货、销售、生产等经营活动的各部门制定互相控制、互相监督措施，建立违反内部会计控制制度追究制度，保证内部控制制度的切实执行。

(三)提高企业财务人员的综合素质

加强对会计人员的监督管理，提高会计队伍的整体素质，是强化会计监督的根本要求。随着改革的不断深入和经济的不断发展，对财务人员的需求不断增加，一大批人员加入到会计队伍中来，使会计队伍迅速发展壮大，但就其个人素质，业务水平参差不齐;另外，新的经济现象不断涌现，会计方面所涉及的学科和内容不断增加，需要进行研究，很有必要进行培训，以提高会计人员的整体水平。

(四)加大职能部门监督力度

国家财政、审计、税务、银行、证券监管等职能部门应当依照有关法律、行政法规规定的职责，对有关单位的会计资料实施会计监督检查，进行宏观调控。在建立健全单位内部会计监督制度的基础上，规定单位外部监督层次，将内部监督配合协调一致，为会计人员创造了良好的会计工作环境，为确保会计监督的有效性奠定了科学的基础。税务监督是政府部门对各企业会计工作监督的主要手段，财务会计资料是其监督的基本内容之一。因此，如果税务监督的职能到位，能在很大程度上解决财务会计工作中的违法违纪问题;财政监督应当以会计信息质量为主要对象。各企业会计信息质量的好坏，直接影响社会经济秩序，财政部门作为管理会计工作的职能部门，应当承担起管理和监督的职责。

(五)加强和规范社会监督，发挥新闻媒体的作用

社会监督应该以会计师事务所的监督为主。由于会计师事务所的监督是一种外部监督，使得会计监督不再仅是依靠企业会计人员自身道德约束进行，而是成为一种有社会独立审计中介机构和政府官员参加的有保障的制度，也使得这种监督得以长期卓有成效地维持下去。通过注册会计师对企业会计信息的审计，可以规范会计秩序，防范会计信息失真，纠正会计信息差错，提高会计信息信誉，促进企业内部管理水平的提高。

新闻媒体监督是一种重要而有效的监督形式。由于新闻媒体是公众获取信息的主要渠道，具有导向作用，所以能够对企业形成强有力的约束。在我国，新闻媒体监督日渐成熟，许多会计造假事件就是由新闻媒体揭露出来的，体现了媒体监督的威力。因此政府监管部门应充分利用信息技术给信息传递所带来的便利优势，提高公司信息披露的透明度，从而更好地发挥媒体监督的作用，全方位地实施会计监督。

综上所述，会计监督在企业的经营发展过程中起着决定性的作用。它不仅是企业对过去经营状态的终结，也是企业对现阶段经营发展的一种促进力量，是企业在经营发展中、在各项投资中取得最大效益的保证。企业只有扎扎实实地做好会计监督工作，才能在市场经济与世界经济一体化的潮流中取得成功。

【参考文献】

[2] 邵洁.会计师事务所监管太松还是太紧[J].中国青年报，2006，4：33.

[4] 赵玉民.加强会计监督的措施[J].林业财务与会计，2002，10：36.

[5] 吕一兵.关于现行会计监督体系的思考[J].锦州医学院学报(社会科学版)，2005.1.

[6] 岳本晓.会计监督弱化的原因分析及对策研究[J].漯河职业技术学院学报，2005.5.

[7] 徐远征.浅谈会计监督体系的建立方法[J].审计月刊，2005，4：15.

监管体制论文第3篇

关键词：保险监管;偿付能力

2001年12月11日,中国正式加入世界贸易组织(WTO)，中国保险业从此打开了通往世界保险市场的大门。对中国保险业来说,加入世贸组织不仅要面对保险市场竞争所提出的挑战,更重要的是对国际市场游戏规则的把握与认同。因此,了解国际保险监管发展趋势,借鉴国际保险监管先进经验,对我国保险监管体系的形成和制度建设提出可行的政策建议,是当务之急。

1.我国保险偿付能力监管现状及其不足

我国目前采用的偿付能力监控指标是在借鉴欧盟偿付能力额度制度和美国风险资本管理的基础上形成的,其中包括定性和定量监管两个方面。定性监管主要规定了保险条款、费率、准备金的提存,规定了保险公司单个风险自留额和全部风险自留额,并对保险公司的资金运用进行了规定;定量监管主要是采用了英国的最低偿付能力额度思路。但与实施这种保险偿付能力监管相配套的一系列制度体系和监管指标尚有许多不合理、不完善之处。

1.1缺乏完整的保险会计准则体系。

保险公司不仅同一般企业一样自主经营、自负盈亏,而且还承担着社会保障的责任,关乎广大投保人的利益。保险公司的两重性质决定了其会计行为规范的两重性:一方面需符合一般财务会计原则,其主要目的在于保证保险公司对外财务信息的披露,要求真实、公允地反映保险公司会计期间内的经营成果和资产负债表日的财务状况,要求保险公司的财务信息与其他行业保持可比性;另一方面要符合监管会计原则,主要服务于保险监管当局为保证保单持有人利益而监控保险公司偿付能力的需要。因此,保险公司在会计制度的设计上,不仅需要建立适合于保险行业的财务会计制度,还需要重视监管会计制度的建设。目前,国际上发达国家，如美国、日本都建立了专门的保险监管会计制度,而我国仅于2004年下发了《保险公司偿付能力报告编报规则——准则公告第1号:固定资产、土地使用权和计算机软件(征求意见稿)》,保险监管会计制度建设总体尚处于初始阶段。

1.2缺乏统一的保险企业会计制度标准。

目前我国的保险企业会计制度实行两种标准,一种是适行于上市公司和股份公司《金融保险企业会计制度》(2002年1月1日颁布),另一种是非上市和股份公司实行的《保险公司会计制度》(1999年1月1日颁布),两种制度最大的区别是在《金融保险企业会计制度》中更加强调了会计的谨慎性原则,更有利于反映会计信息的真实性。由于两种制度对会计要素的确认原则及方法不同,对评估保险公司的实际财务状况及偿付能力也会带来直接影响。

1.3监管指标不全面,预警作用不明显。

保险财务监管指标体系的建立不仅要做到满足现状,更要能够对以前的财务状况进行分析,并对以后的经营态势做出合理预测。我国在借鉴美国保险监管指标体系基础上建立的财务指标体系只是侧重于公司盈利和经营性风险的分析,涉及综合性财务状况和准备金方面的指标较少。而美国的保险监管财务指标仅对产险公司就设立了11个指标,从综合财务状况、利润经营状况、流动性和准备金等多方面来综合考核公司的经营状况。我国只借鉴了美国监管指标体系的一些指标,没有设立一套类似于美国的对历史数据财务状况的追踪分析系统,在美国对历史数据财务状况的追踪分析系统中3年前提出过警告的公司中,有80%的公司最终都破产了。

1.4缺乏对财务指标的动态监管。

我国评估保险公司财务指标的偿付能力是以1年内公司认可资产减认可负债的差额作为标准的,只测算这一时期保险公司的静态偿付能力,没有考虑保险公司长期持续经营的要求,不能真实反映不同保险公司的实际偿付能力。另一方面我国使用的一系列财务比率法是定量指标体系构成的,它们在选择上是否恰当、合理,都会影响到预警系统的运行效率。在2003年下发的《保险公司最低偿付能力额度及监管指标管理规定》中只是从认可资产表、认可负债表、最低偿付金额几方面对保险公司的财务情况监管,并没有联系保险公司在一定假设条件下的现金流入、现金流出及其对财务状况的影响做出预测。

2.加强我国保险偿付能力监管的建议

2.1进一步重视并加强保险偿付能力的监管。

我国保险监管当局对财险公司和寿险公司分别规定了最低偿付能力标准,但这些规定并没有被很好地执行,一些中资保险公司偿付能力管理的概念和风险选择的意识不强,挂赔现象严重,整体偿付能力依然薄弱。保险公司承担着广大被保险人可能发生保险事故而引致的赔偿或给付责任,只有本身具有足够的偿付能力,才能保障被保险人的安全,增强消费者的信心。因此保险监管应进一步重视并加强对保险公司的最低偿付能力的考核,结合国情,参照国际惯例,改善目前最低偿付能力的计算方法,使其更加科学化、合理化,确保保险公司对所承担的风险具有足够的赔偿或给付能力,保证公司良好的财务稳定性和较高的置信度。同时要注重建立应急机制和化解风险的渠道,一旦发现偿付能力不足,应立刻采取诸如办理再保险、转让业务、增加资本金、调整资产结构或是限期整顿、停止部分业务、直接接管等补救措施,重新塑造保险公司的财务信用体系,以维护社会保险园地的正常秩序,促进保险业务的健康发展。

2.2建立完善的保险业法定会计准则体系。

加快保险企业会计制度的规范化、标准化和统一化建设,认真研究并借鉴国外保险会计的规范和标准保险业法定会计准则体系,结合我国保险业发展实际和监管要求,不断建立完善体现保险行业特殊性的保险业会计准则体系。保险公司可以先按照保险行业通用会计准则(GAAP)编制通用会计报表,再按照保险法定会计准则(SAP)调整为监理会计报表从而满足投资者和监管部门的不同需要。

2.3建立有预警性和评级等级制度的监管模式。

集中保险公司的资产获利能力、资产质量、投资收益、准备金充足率、资本金充足率等体现偿付能力安全性的各项财务指标,并分析3到5年的财务跟踪指标和财务评价等级制度,通过多年跟踪的财务指标来分析发现保险公司经营状况的征兆,评价公司今后的发展趋势,并且采用财务评价等级制度的方式对公司的大小和财务状况进行分类,提高监管的精细化程度。目前,以NAIC(全美保险监督官协会)的IRIS(保险监管信息系统)和RBC(基于风险的资本管理方法)为代表的保险机构偿付能力风险预警机制已经在世界各国广为应用,我国的保险监管应尽快改变传统的主观性和经验性做法,加快监管信息化建设,提高监管效率和质量。

2.4建立由静态监管向动态监管转变的监管模式。

对保险公司偿付能力进行动态监管的主要内容包括:(1)动态评价保险产品负债与其相对应资产的实际形态是否匹配;(2)不仅是对决算期进行评估,而且通过对未来任一时点现金流量状态进行模拟,来反映和评估保险公司的所有经营状况;(3)借鉴美国做法进行利率假设,通过适当的概率分布来确定利率和变化,并考虑公司的各种资产和负债的配置,将公司现金流公式化,计算出各种利率假设下公司的现金流入和流出,以此来评价公司的偿付能力。

2.5加强保险行业自律。

成功有序的监管离不开行业组织的自律配合,保险行业协会是保险人或保险中介机构组成的社会团体,其在规范保险市场方面发挥着政府监管当局不具备的协调作用。因为行业组织在起市场主体间联络、信息、技术咨询和共享服务等作用的同时,在某种程度上还能独立充当市场秩序的维护者和行业经营行为的仲裁者。监管当局应积极支持保险行业组织的建设,以行业的自律担负起监管的辅助作用,通过保险行业协会加强各保险机构之间的交流与合作,维护保险市场正常的竞争秩序,从而避免同业过度竞争造成亏损和偿付能力的不足。

2.6提高保险监管从业人员的素质。

加入WTO,中国保险监管业面临考验,保险监管从业人员素质有待提高。加入WTO,意味着中国保险监管在物质或者有形的层面上迅速地向国际靠拢、与国际接轨,但保险监管同时也是一种文化、一种理念,文化和理念上的转变问题是不可能通过WTO或其他什么协议可以简单解决的。但事实证明,有形和无形两个层面之间是紧密相连的,二者既相互促进,又相互制约。只有达到协调一致,才能称得上是有效的、与国际接轨的保险监管。这里的关键问题是所有保险监管从业人员的普遍素质。从现状看,我国保险监管队伍是相当不错的,精练、充满朝气。但是必须看到,我们从事保险监管的历史毕竟太短,对市场经济和开放条件下保险监管理念、技术和手段的了解、认识和掌握有限。在不少人的观念中还留存着计划经济和封闭经济体制下政府行为模式的烙印。人的观念不转变、素质不提高,所谓的接轨是不会有生命力的。应当看到,在监管机构、监管形式和监管内容上,当前我国保险监管与国际潮流不一致。比如,全球兼并盛行而我国的保险监管则要求产、寿险分业经营,国际保险监管日趋放松对微观层次的监管而注意对偿付能力的审查,我国却强化对费率、条款的监管。对此,一方面，我们应积极地予以正确评价,我国的保险监管方面基本反映了我国的保险业水平及发展要求,如产、寿险分业经营就促进了我国长期以来发展不足的寿险业务迅速增长,又如从全球购并历史来看,合总是以分而发展为基础的。另一方面,我们也应当从国际保险监管中看到我国的发展趋势。

参考文献：

[1]黄亚锋著.论保险公司偿付能力监管体系的构建，《保险研究》,2001年06期.

[2]曾静.完善我国保险偿付能力监管的思考，《保险职业学院学报》,2004年04期.

[3]戴娟.借鉴国际经验加强保险监管体系的建设，《保险研究》,2004年05期.

监管体制论文第4篇

2001年12月2日，财富500强排名第七位的美国能源业巨头企业安然公司(Enron)突然依法提出破产保护。安然神话破灭，动摇了美国证券市场诚信度，使投资者对上市公司信息披露真实性、财务报表可靠性、证券分析师推荐有效性以及评级机构结论可信度产生了置疑。国会12个委员会、美国证券交易委员会(SEC)、司法部、劳工部的养老金与福利署为此先后成立专门调查工作组。对安然事件责任的追究，更为重要的是要审视其揭示的证券市场运行中存在的漏洞以便提出改革措施。因此，尽管参与处理安然事件各方利益不尽相同，但就通过改革完善证券市场的监管体制和信用制度却是基本共识。目前美国监管体制的改革虽然尚在展开，但重建证券市场信用体制的思路及有关设想对新兴市场国家具有一定的借鉴意义。

一、安然事件的处理机制及美国资本市场的监管体系

证券市场的稳定发展，不仅与上市公司现有业绩相关，更与投资者对市场发展的未来预期以及由此确立的投资信心相关。为确保这一信心的稳定，通过强化监管保证证券市场诚信力至关重要。投资者权益能够得到有效保护，证券市场能够促进资本形成和有效配置以及整个国民经济的稳定增长，是证券市场稳定发展的心理支撑。夯实这两个信心基柱是各国证券市场监管共同追求的目标。尤其是，中小投资者作为证券市场的主体，其合法权益能否得到有效保护，决定着证券市场能否有效健康、可持续性地发展，因此保护投资者合法权益是确立信心的基本动力。

支撑这两个基柱的关键是信息披露问题，即披露的信息必须确保证券价格及时、准确、全面地反映每个上市公司经营的基本面情况和整个证券市场的风险状况。只有在此基础上，投资者才能对未来进行合理预期，进而作出符合自身风险容忍度的投资选择、购买自己偏好的企业的证券；企业进而从投资者手中得到相应的资源配置，这样，企业的融资成本与其风险和经营业绩的前景相符合，达到了证券市场有效配置资源的目的。也是在此基础上，监管机构和政府得以及时地发现问题，有效地保护投资者权益，并能防范市场系统风险。所以说证券市场实际上是信息市场，信息披露是否及时、准确，信息披露的全面性是建立公众对证券市场的信心基础。在监管体制建设中，保证证券市场信息披露及时、准确和全面性是一项长期、复杂的系统工程，它不仅包括证券监管机构信息披露监管制度的是否完善，更有赖于公司治理结构改进是否强化利益相关者的监督，会计师和律师等中介机构是否能保持中立和诚信地履行职责，投资银行或券商是否尽职尽责，以及证券市场监管立法是否完备，能够保证公正有效行使司法监督，媒体和社会舆论监督是否有效及时，政府和企业关系是否清晰化等一系列制度安排。安然事件之后的美国改革正是围绕这一中心任务展开的。

目前处理安然事件并推动改革的部门有关国联邦直接负责金融监管机构的关联储、财政部、商品期货交易委员会和证券交易委员会，以及由这4部门的首脑组成的、直属总统办公室的金融市场工作小组。基于1987年股市崩溃教训而设立的金融市场工作小组，其目的就是要加强金融交易监管机构的信息沟通和协同监管，防范整个金融系统危机发生。小组当前任务就是应总统要求对安然破产涉及的政策缺陷进行研究并提出改革思路。目前，白宫、证券交易委员会和国会形成了三个改革思路。

第一，白宫的改革思路。

白宫改革思路集中反映在总统“十点改革”方案中①，方案着眼点就是要通过公司治理结构的改善，向投资者提供更准确更及时的信息披露，促使公司执行人员对自身行为承担更密切的责任以及加强审计体系的独立性。总统建议的大部分内容都是由证券交易委员会主席哈维—皮特(HARVEYLPITY)先前已经提出并由SEC大力推动的。计划明显强化SEC的权力，特别是对审计人员的监管力度。此外，SEC还力图通过引导证券执法人员没收公司虚报利润时所获得的公司分红和股票收入强化对违规企业的惩处力度。从运作程序看，除第五点外，其他措施并不需经过国会立法程序，SEC就可依照现有法律框架进行实施。虽然“十点计划”并不具法律约束力，但大体表明了美国证券交易委员会和国会改革的基本趋向。本来，证券交易委员会现任主席哈维—皮特是作为布什放松政府管制的得力人选入主SEC，从去年夏季布什就期望皮特放松证券市场的监管。但是安然事件爆发后的政治压力，使布什和皮特已经成为这10年里最强调政府监管的政府官员，并主持这10年来最庞大的强化证券市场监管的系统工程。

第二，证券交易委员会的改革设想。

证券交易委员会是美国政府机构里专业精神最强、决策受政治因素干扰最少的机构。通常情况下，白宫对证券交易委员会运行没有直接影响力。但这一次两者之间达成默契，总统10点建议已成为证券交易委员会改革遵循的基本原则，作为证券市场直接监管部门，对推动这次改革负有重要责任。值得注意的是，这些思路强调对现有的公司信息披露进行制度性改革，但没有把重点放在加强稽查和司法惩处力度和效率，在短时间内严惩违反现有公司信息披露制度上，人们认为证券交易委员会目前的稽查工作和司法力度已运用得相当充分，所以仅限于要求国会增加经费以便雇佣人员强化稽查力度。SEC主席皮特在参议院3月21日听证会上提出了三项改革措施的基本思路。

——关于上市公司信息披露制度的改革。

改革目标主要是致力于改善上市企业财务信息披露的质重和及时性。在及时性方面，要求上市公司年报的提交时间从90天缩短到60天，季报由45天缩短为30天。在提高质量方面，上市公司信息披露规定中有关“公司管理层的内部讨论和分析”部分是这次改革的关键部分。规定要求上市公司详细揭示那些能对本公司的财务状况产生重大影响的重大事项，如表外财务安排，上市公司要对历史业绩和发展前景提供重要线索，以使投资者和其他信息使用者能够更全面评价公司财务的真实状况和经营业绩以及发展前景。这一改革措施就是要使投资者能以“管理层的视角”来观察其投资的公司并识别公司收益和现金流面临的风险。同时，证券交易委员会准备提出4个提案。

其一，公司提供的财务报表应简明扼要，以便投资者发掘出所需要的细节信息。安然公司2000年年报就是利用文字游戏把重要交易信息放在一个不起眼的脚注中以把财务状况健康程度等重要信息掩埋起来分散投资者注意力，即使细心的投资者看到也难以读懂全部内容并了解交易的背景。

其二，通过强化总裁(CEO)个人责任追究来改善信息披露的质量。现行规定虽然要求CEO要在该公司所有在证券交易委员会备案的信息披露材料上签字，并对注册申请书中的虚假陈述和漏遗负有个人责任。但CEO通常可以诉诸“克职尽责”来为个人责任进行辩护，并以他不相信或者没有充分理由可以让他相信这些具有法律效力的文件中有实质性的虚假陈述或遗漏来推脱责任。

其三，要求增加一项及时公告上市公司管理层各项交易，包括管理层与公司关联交易的义务。管理层的问责和管理层个人交易的透明化十分重要。从安然事件中可以看到，据指责，一些高级管理人员利用交易方只要是本公司就可推迟13个月披露股票交易信息的规定，一方面以虚假信息诱导公司员工和其他投资者继续购入公司股票，另一方面他们则可将自己持有的价值11亿美元的股票借机抛售而转嫁损失。此规定导致公私利益冲突和内部人交易的问题。

其四，要求上市公司在季报和年报之间增加应披露事项和范围。新规定要求公司必须于一个重大行为发生后第5日或15日内公告披露信息，其中包括职工福利计划、企业核心官员离职、违约及其它能引起直接负债或造成负债快速增加的事件、某些企业道德准则和管理层、董事会成员的行为规范的放弃。所谓道德和行为规范的放弃含义，就是董事会消极履行监督职责，对一些涉及个人利益与公司集体利益冲突的问题采取不积极阻止的做法。根据新规定，由此引发的问题董事会也要负相应的责任。

——关于公司治理结构的改革措施。

新的公司治理准则核心手段是增进公司管理层个人的责任和诚信，就是要通过管理层个人责任约束促使公司信息披露质量。皮特指出，由于企业公司治理结构中的各个方面不能积极或监督不力，或者有意规避规定而造成美国公司治理结构存在严重问题。从安然事件就可看到，据指责，公司董事会允许AndrewS．Fastow(安然公司的CFO)成为LJM2Co—Investment和LJMCayman等合伙企业的普通合伙人，使得这些企业可以与安然公司进行大量关联交易，随后董事会又未能对这些交易行为给予认真关注，从而使Fastow从中赚取了3000万的收益，这些交易行为最终使得安然公司在2001年11月对其财务报表进行重大调整。同时，安然的审计和协调委员会以及财务委员会，尽管其负有对安然公司财务报告最终监督职责，以及对Fastow的LJM交易的定期检查的责任，但在实际工作中并没有按照规定进行任何实质性的深入调查，因为这些部门片面听信安达信的审计和监督报告。按照有关规定，审计委员会委员应该独立于被其监管的公司以保持其中立性，但安然审计委员会委员中有些人或在安然赞助的机构工作，或直接担任安然公司一个部门的咨询人员，这种业务联系使得审计委员难以保持其独立性。

为了保证公司治理结构改革的有效推进，2002年2月，证券交易委员会要求纽约证券交易所(NYSE)和纳斯达克(Nasdaq)配合其改革措施，即要求上市公司必须在上市前达到其所规定的公司治理结构标准。其中涉及到公司独立审计委员会的有关政策，公司的董事会和管理层成员的持股情况，股东的选举权安排，以及其他一些能影响到股东持股利益的事项。证券交易委员会现要求NYSE和Nasdaq重新审视他们对公司上市标准中的重要事项的规定，其中涉及到公司的董事会和管理层成员的任职资格问题，以及上市公司的行为规范。

——关于公司会计制度改革措施。

SEC认为会计制度改革是当前的主要任务。会计制度是改善公司财务数据信息披露准确和全面性的基础。其改革措施主要涉及两个方面，一是审计上市公司财务报表的会计师行业，二是制定会计标准的程序。

其一，推动成立公共责任委员会对会计行业进行业外监督。SEC建议成立新的民间会计管理组织公共责任委员会(thePublicAccountabilityBoard简称PAB)，其职责是从业外定期审查会计企业的会计和审计工作的质量以及处罚那些不称职和违反职业道德的行业组织和个人。目前，美国会计行业自律组织是公共监管委员会(thePublicOverseeBoard简称POB)，其主要职责是监管全关注册会计师协会(AICPA)自律活动。其中包括同业互相审查制度，通过由专家组成的委员会来评估成员企业对自己的审计失败行为所做解释的合理性，并根据发现的问题制定相应措施改善会计审计质量控制体系。目前，提出成立PAB的原因是公众认为POB的监管活动直接受制于它所要监管的行业，POB成员都得听命于AICPA而难以保持独立地位。另外，皮特认为，POB经费来源于监管对象而使组织的独立性大打折扣。由此，皮特设想，新的行业管理组织绝大多数成员要由非会计行业成员组成，并且为了保证组织的独立性，其活动经费应来自于接受财务审计的公司客户。上述措施能否有效解决会计行业业已存在的问题，目前仍有一定争论。沃伦—巴菲特认为，问题不在会计审计方面，而在公司董事会中负责公司内部审计的审计委员会。审计委员会的职责就是发现不称职的审计师，一般情况下，审计师非常清楚其客户的情况。问题是如何使那些审计师在应该说“不”时必须说“不”，巴菲特认为仅此目前的审计委员会足以胜任。SEC前任主席阿瑟·莱维特(ArthurLevitt)则提议，公司的会计师事务所应每5—7年更换一次，不是仅在同一个会计师事务所内更换合伙人来保证审计师的恪尽职守。

其二，提高审计人员的独立性能力。1990年代以来，荚众多会计事务所为增加收入和咨询服务丰厚报酬的驱使，在向客户公司提供审计服务同时开展管理咨询服务，鉴于两者兼顾造成目前审计工作独立性受到影响的弊端，SEC力图提出新的改革措施，不过，究竟是对咨询服务进行一定的限制，还是把两者完全分开，现在仍然是一个争议的问题。

三，改进会计标准的设定。当前SEC将实施有效措施确保会计标准能以更有利于市场和投资者方式予以执行。SEC虽然拥有为上市公司制定会计标准的法定权力，但SEC一般倾向推动由代表投资者、工商人士和会计人员组成监察实体的财务会计标准理事会(FASB)中介组织来制定，并由其推荐标准报经SEC评估认可。FASB标准确立了能被用于财务报表编制工作的会计确认、会计计量及信息披露等原则。鉴于安然事件，SEC拟议中的措施有以下几个方面：

一是在支持中介组织进行标准设定同时，SEC要运用现有权力加强标准制定过程的监督，以确保FASB按照投资者最大利益行使其职能，具体措施包括：(1)拓宽资金来源，(2)富有建设性地参与FASB成员的选择和FASB办事处的设立工作；(3)对已采纳的标准行使复查权力；(4)确保FASB颁布以原则为基础，而非以规则为基础的新的会计标准。

二是强调会计标准要以会计原则为基础，而非以规则为基础。安然事件表明，以规则为基础的标准为安然财务人员和高层管理人员提供了钻制度空子的机会。2001年11月安然公告中相当篇幅把有关1997年度发生的5100万美元的审计调整一事视为不符合重要性原则而不予披露。如果这些调整入账，会使得1997年度的报告收益由10500万美元缩减至5400万美元。这些调整将使得收益下降将近50％，但是审计机构的安达信认为这些对信息披露真实性并不重要而予以删除。安达信的首席执行官JosephBerardino在国会的证词中说，作为不符合重要性原则来处理是因为安达信将净收入视为“会计人员所谓的‘正常性收入’”。这是一个扭曲规则的明显案例。

三是SEC现在呼吁美国财务会计标准委员会(FASB)加快会计标准的修订、以适应近20年来金融衍生工具、金融交易和实体的发展需要。

目前，SEC已经采取了一些措施以贯彻皮特提出的改革方案。首先，SEC提供了正确使用和限制使用模拟公司财务数据的指导意见。并在此后SEC进一步的警告性建议，第一次表述了对上市公司披露主要会计准则的义务的要求和指导意见，并宣布2002年其工作人员将监督所有《财富》公布的500强公司提交的年报。这一措施将加强SEC对公共公司的财务和非财务披露的复查程序以便进行更为有效的监管。2002年初，SEC初次宣布要建立全新的民间监管实体对会计行业进行业外监督的理念。随后，SEC圈定了2001财政年度有关表外财务安排的年终报告中需要经理人员内部讨论和分析的问题。根据这一要求，证券行业及其自律机构在SEC的指导下，宣布了推荐规则来增加分析师(投资)推荐的透明度。随之SEC宣布其计划公布在公司披露方面亟待提高的各个方面问题。同时，SEC要求纽约证交所和Nasdaq关注公司治理结构方面的问题。由于对安达信的司法指控，SEC进一步了旨在保证面向投资者和美国资本市场的连续有序的信息流的命令和临时规则，并着手对资本市场评级机构的活动和影响进行正式的准司法调查。2002年3月，SEC对上市公司IGIInc的前首席执行官提起法律诉讼，旨在追回其因为虚报的财务业绩而获得的分红、期权和薪资。这是?被崂锍瘫降墓ぷ鳌?月11号，SEC投票批准了提出的关于加速上市公司信息披露周期和增加披露内容的两个相关议案。

第三，国会的改革设想。

就改革措施国会已提出35个议案，总的来看，主要措施包括有以下几个方面：

——关于401(k)离退休计划。

监管体制论文第5篇

论文摘要摘要：在我国经济转轨的同时，虽然初步建立了会计监管体制，但并未实现对会计的有效监管。文章针对现行会计监管体制的局限性进行了一些创新性的探索，希望对完善我国会计监管体制，提高会计信息质量有所裨益。

随着市场经济的发展，我国会计监管体制出现了很多缺陷，如监管不力，效率不高等诸多新问题。为保证会计信息质量，财政部应通过制度创新，建立适应我国经济发展的会计监管体制。要实现会计监管体制创新应通过对监管主体、监管内容、监管标准和监管责任的创新来实现。

一、会计监管主体的创新

（一）我国会计监管主体的目前状况分析

从我国目前状况看，会计监管主体总体上坚持“政府监管-行业监管”的二元监管模式。就目前的监管模式而言，一方面表现出监管主体较多而造成监管的效率降低，甚至形成“监管真空”。各级政府的财政、审计、税收、工商行政管理等诸多执法监管部门从自己的职能出发，自成监管体系。这样不但未强化会计监管职能，形成相互配合的监管体系，反而使会计监管本身应有的权威性有所削弱，降低了监管效率。另一方面政府角色无处不在，行政干涉尤为严重。

（二）会计监管主体的创新，重在创建监管主体

1、创建三位一体化的会计监管模式。会计监管主体是会计监管活动的执行者，作为会计监管主体必须具备两个条件摘要：监管者和被监管者没有什么依附关系和利益关系；具有法定的权威和强制力，可以对违法的被监管者实行强制制裁。从这两个条件可看出，政府作为会计监管主体，虽然具有和任何组织无法比拟的优势，但由于存在着复杂的人际关系和，政府对会计监管也无法发挥出理想的效果。同时我国的行业自律组织规则不健全，也不可能像美国等发达的资本主义国家实行行业监管。因此要解决好官僚性和制度性的矛盾新问题，可寻找能弥补政府监管和行业监管缺陷的市场组织，这种组织可由财政部和行业联合授权成立，并不存在垂直关系的独立“第三方”来充当，创建“政府监管-独立监管-行业监管”的三位一体化的会计监管模式。

2、创建基于三位一体模式下的独立“第三方”。这种独立“第三方”和政府、行业自律组织有着很大的区别摘要：组织行为的效力主要依靠公众信用和国家最高财政机关赋予的权力来支撑和维持；这种组织不是像市场主体追求利益的最大化，而是实现和维护社会的公共利益；由于该组织的资金主要依靠自己筹集或国家财政拨款等，在资金的来源上，切断了独立监管机构和资金提供者的直接联系，可以避免资金的提供者干预独立监管机构的正常运行。因此由权威独立性、目标公允性和经济独立性三者之间权衡成立的独立“第三方”，可以逐渐形成以独立监管为主，效率优先、兼顾公平为原则的监管模式。在形成“政府监管-独立监管-行业监管”的三位一体化监管模式后，以财政部为代表的政府组织应适当放权，制定好职业技术规则，同时政府利用强制性和权威性优势对独立“第三方”和行业监管组织实行“再监管”；独立“第三方”可利用其权威性直接对注册会计师和企事业单位会计的执业进行监管和审查，促使他们提高会计信息质量；以注册会计师协会为主的行业监管组织，制定具体的职业规则以弥补官方规定的不足并对注册会计师的执业认定，监管独立监管以外的活动。同时我们应该看到这三种监管力量并非相互独立，以独立监管为主也不是独霸监管，而是相互配合，相互补充，相互监管的。比如摘要：政府可以对于独立监管“第三方”的监管结果进行再监管和再审查和接受独立“第三方”无法完成的非凡监管任务，从而提高行业的监管效率。

二、会计监管内容的创新

（一）我国现行会计监管内容的分析

会计监管内容是指在会计监管活动中，监管主体对监管客体实施监管活动的范围。目前我国的会计监管内容不仅包括监管单位会计的会计行为，还包括监管从事会计工作的相关人员。即从会计凭证、账薄等会计资料的生成到会计报表的形成这一过程，也包括在这个过程中处理会计资料的会计方法和会计政策等都纳入监管范围之内。这样虽然在一定程度上有利于提高会计信息质量，但我们应充分地看到，过分强调对会计活动过程的监管会使得监管的成本过高，更为重要的是这种会计监管内容的着力点分散，监管不到重点,形成“高成本-低效率”的模式。

（二）会计监管内容的创新，重在监管关键环节

对企事业单位会计的监管范围应该把着力点放在以财务会计报表为载体的会计信息上，重点监管非凡经济业务的处理和各企业内部会计制度，对轻易造假的关键环节进行全程监控，对国有企业及对社会公众利益有重要影响的单位直接监管。比如摘要：在明确所有权和使用权的界限的基础上，进一步明确对资产所有者的监管，明确界定各部门的检查权限，确定各部门的检点，落实好对会计事务所的再监督和再管理，以高效率和低成本为原则，实现监管工作的高效率。同时审计报告是注册会计师审计的最终产品，审计意见是审计报告的核心，其正确和否决定着审计报告的质量。所以对注册会计师的监管以提高审计报告的质量为目的，着重监管审计报告。同时在保持和提高注册会计师的专业能力方面，会计监管主体也应着重监管资格认定、考试准入、后续教育等关系到注册会计师执业能力的关键环节。

三、会计监管标准的创新

（一）我国现行会计监管标准的分析

会计监管体制的标准就是实现会计监管的“尺子”以及实现监管的手段，目前我国的会计监管标准主要包括《会计法》、《企业会计准则》、《小企业会计制度》、《注册会计师法》等。从总体上看，通过这些会计监管标准的监管是有效的，但也存在一些新问题摘要：有的会计法律法规对会计监管的规定较为笼统，对经济业务活动只有定性的要求，缺乏定量要求，缺乏可操性。我国至今未出台一部有关会计方面的民事责任赔偿法，迄今为止，监管部门很少把会计信息的制造者、管理者和监督者纳入刑事责任的范畴之内，民事赔偿更是微乎其微。

（二）会计监管标准的创新，重在健全监管法规

我国现有的会计监管法律突出表现为偏重对违法违规者行政、刑事责任的追究，忽视对遭受损害的投资者的民事赔偿，上市公司、会计师事务所造假的成本很低。这在一定程度上助长了违法、违规者的侥幸心理。因此立法机关要创建一个有效监管的法治环境，以形成一套多层次、多方位的会计监管标准体系。会计监管标准创新有摘要：

1、立法方面尽快明确地把会计信息的制造者，管理者，监督者都纳入法律法规的范围之内，尽快出台《会计法》实施细则，提高《会计法》的可操作性，加大对违法违规行为的处罚力度，对违规机构和人员依法追究民事责任和刑事责任，支持受害投资者向相关责任人提出民事诉讼并要求赔偿。同时由于我国经济发展不平衡，地域性差异较大，各级地方人大和政府可以根据当地的实际情况，及时制定具有适应自己特色的《会计法》实施细则和相应的会计行政规范。

2、随着市场经济向法制化方向发展，法院无疑将成为有关会计案件的裁判机构，所以积极推进司法介入，建立财税专业法庭。并且可以由注册会计师协会成立专家鉴定委员会，该机构出具的鉴定报告应同法医鉴定等司法鉴定报告一样，成为法庭的有力证据，同专业法庭一起裁决有关会计案件，这也是提高会计信息质量的需要。

四、会计监管责任创新

（一）我国现行会计监管责任的分析

会计监管责任主要包括对监管主体和监管客体的责任约束。从当前我国有关法律法规上看，对于作为监管主体的政府缺乏有效的责任约束，而是更多的强调对监管客体的责任约束，甚至有些经济法规对监管客体的约束也相对模糊，如摘要：《会计法》第四条规定摘要：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性和完整性负责。”单位负责人，是指法定代表人或指直接负责单位日常经营活动的单位负责人。在实际操作中，一旦会计信息失真，首先追究的往往是会计人员的责任，这种定位对会计人员来说，显然是不公正的，是会计职责不对称的表现。并且国家给予政府行业法律法规及政策的制定权，却没有明确政府制定低效或者无效法规时应该承担的责任，显然政府的权力和责任不对等。

（二）会计监管责任创新，做到权责对称

从理论上、法律上重新界定有关会计责任，从法律上明确会计信息质量的第一负责人是对本单位工作全面负责的高层管理者，这样从法律上防止了“角色易位”。会计责任必须坚持权责一致和权责对等原则，做到会计资料谁认定谁负责，实行会计责任逐级转移的办法。即会计报表一旦被上级部门或有关负责人认可或审批，认可的部门或个人就必须要对该报表的合法性和真实性负责，下级部门和个人可不承担负责。同时建立必要的会计监管责任追究制度，进一步划分刑事责任和行政责任的具体界限，以保证监管权责对称。在现实中，高层管理人员权限过大，和会计人员责任不对称，甚至有关负责人对自己的责任熟悉不够深刻，认为会计信息质量只是会计人员的新问题，而又出于种种目的，指使会计造假。所以建立必要的会计监管责任追究制度，进一步划分刑事责任和行政责任的具体界限，以保证监管权责对称。

参考文献摘要：

1、陈汉文.注册会计师职业行为准则探究[M.中国金融出版社,2002.

2、马骏.体制不协调和监管瓶颈摘要:我国会计监管体制的演变及路径选择[J.会计探究,2005(10)．

3、张建儒,王玉梅.完善我国有效的会计监管机制新问题探究[J.改革探究,2004(6)．

监管体制论文第6篇

众所周知，市场经济体制下政府的职责主要是高效经济地提供公共产品，维护稳定而公平的社会秩序和健全的经济制度框架，而非单纯追求自身的经济利益。政府抓经济工作并非就是忙于上项目、办企业。如果政府将大量的资源用于官员偏好的经济项目上，由于天然就解决不了营利性和公益性的矛盾，这本身就会降低经济资源的利用效率，再加上片面追求GDP的高增长，往往导致大量的资源被用于明显不具有公共性或公共性很弱的项目上，而未被服务于公共目标，未被用于提供真正的公共产品，从而使政府在面临真正的公共事件时捉襟见肘，这次SARS事件就是很好的例证。

因而，搞好国有企业的监管和改革，应以“三个代表”重要思想为指针，真正深刻领悟理解“三个代表”是我们党的立党之本、执政之基、力量之源；而不能简单地认为国有经济（企业）是我们党的执政基础，是保持社会稳定的不可或缺的一块基石。从长远看，国有经济存在的领域原则上应是私有经济不愿（无利可图）或不能（虽有利，但风险过大）进入但又是国家需要的领域或产业，如：一次性投资大且资金回收周期长的基础设施等项目，以及科学的基础性研究等等。其他领域即便是传统意义上关系国民经济命脉、国家安全和重要自然资源等领域，国有经济（企业）也应逐步依法有序退出。广为人知的撒切尔夫人在英国推行的改革，其主要的做法就是政府从国有企业中退出，大规模的私有化。当然，这就迫切需要建立起一套稳定、有效的司法制衡体系，以确保国家的利益和安全不受损害和威胁，由过去主要通过直接经营管理国有企业的方式控制国家经济，变为主要通过间接手段在法律的框架内更科学、高效地控制国家经济。这与我国加入WTO在指导思想上是一致的。因而，现阶段搞好国有企业监管和改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持有所为、有所不为，积极贯彻落实国有经济布局和结构的战略性调整，加快建立符合社会主义市场经济体制要求的国有经济（企业）监督管理体制。新的国有资产监督管理机构（国资委）对企业的监管属于“国有资本”监管，这意味着以资本回报为目标和以业绩考核为指标，按《公司法》规定的方式和程序行使出资人职责。其工作目标应有三个：一是完善国有企业法人治理结构；二是实施国有经济的战略性结构调整；三是保障国有资本高效使用。有人说：国有企业是最后的“免费午餐”，这说明当前确立正确的指导思想，加快建立符合社会主义市场经济体制要求的国有经济（企业）监督管理体制，尽快做到在国有企业监管与改革中依法、有序、公开、公平具有现实的迫切的重要意义。

㈡国有资产监督管理机构的法律地位？

最近，国务院令第378号《企业国有资产监督管理暂行条例》中明确了新的国有资产监督管理机构（国资委）是代表本级政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资本的直属特设机构。中华人民共和国宪法修正案（1993年3月29日第八届全国人民代表大会第一次会议通过，公告第8号）第五条规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济”。从这个角度讲，国资委（政府）行使的出资人职权（国有企业产权）来源于人大，各级人民代表大会具有国有企业‘股东大会’的性质。国有资产监督管理机构（国资委）是政府内专司监管企业中国有资本的常设机构，是行政执行层面的机构，是典型的授权行政主体，并非国有企业架构的一部分。在法律上并不是国有及国有控股、国有参股公司的股东会（国有独资企业例外），更不具有董事会的性质。而国有资产监督管理机构（国资委）任命或选派股东、董事参加的国有及国有控股、国有参股公司的股东会、董事会，才是企业架构的一部分。因而国有资产监督管理机构（国资委）与国有企业之间并没有“行政隶属关系”，只是被授权行使“出资人职责”，国有资产监督管理机构（国资委）应通过“管人”即管股东和董事来实现“管事”、“管人”和“管资产”。企业经营层只需对董事会负责。

㈢如何做好国有企业监督管理体制与现行政府体制的有机结合？

年初国务院国有资产监督管理委员会成立之前，我国国有企业监督管理体制是：在“体”方面是“多龙治水”--分部门分职责分别行使国有资本出资人权力；在“制”方面是国家（国务院）“统一所有”、各级政府“分级监管”。最近，国务院令第378号《企业国有资产监督管理暂行条例》中明确了新的国有企业监督管理体制：在“体”方面：国务院、省（自治区、直辖市）和设区的市（自治州）人民政府，分别设立权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合专司的国有企业监督管理机构，为结束“多龙治水”的局面迈出了重要的一步；在“制”方面，实行由国务院和地方人民政府（不包括县、乡两级）分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益。坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离。国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。新的国有企业监督管理体制改变了过去国家（国务院）“统一所有”各级政府“分级监管”的模式，明确了地方人民政府（不包括县、乡两级）代表国家履行出资人职责，享有所有者权益。但也同时上划了县级政府的国有资本的监管权、出资权和收益权。这样就需要研究以下几个方面的问题：

①国有企业监督管理体制与现行行政区划的关系

我国《宪法》第三十条规定，我国的行政区域划分如下：

（一）全国分为省、自治区、直辖市；

（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；

（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。

直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。

虽然我国宪法规定我国行政区划分省、县、乡三级，但目前普遍实行的是“市管县（市）”体制。1999年，中央关于地方机构改革的中发[1999]2号文件明确了“市管县(市)”体制改革方向并要求加大改革力度。随着中央2号文件的贯彻执行，在地方政府机构改革中，我国72个地区行政建制被撤销，市管县的行政体制将在我国全面确立。其中辽宁、广东、江苏、山东等省已经全部实行市管县体制。市管县体制对于密切城乡关系、加强城乡合作、巩固工农联盟、促进城乡一体化进程等诸多方面都起到了一定的推动作用。但随着区域经济和城市化的发展，尤其是市与县经济差距的缩小，同时由于市管县体制缺乏系统配套的城市发展机制和人口政策的平台，该体制下的市县矛盾已经成为当前我国城市产业群区行政区划管理中的突出矛盾。尤其在经济发达的东南沿海地区，如苏锡常地区、珠江三角洲、环渤海经济圈等，市管县体制已经严重束缚了区域经济发展，影响了区域城市规划和管理，许多市视县为附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，导致了这两个利益主体的冲突，市管县体制的弊端日益突出（1）。显然，新的国有企业监督管理体制通过上划县级政府的国有资本监管权，否定了县、乡两级政府的国有资产出资权和收益权，必将加深当前市管县体制的矛盾。在市场经济体制下，作为法律上不同主体的各级政府，理应具有权责一致的财产权。在国有企业监督管理体制上，也应相应地在法律的框架内赋予各级地方政府国有资本监管权。而且，由于上下级政府国有资产监督管理机构之间没有行政隶属关系，亦没有资产关系，因而也就不存在国有资产监督管理机构层次过多，会减低管理有效性的问题。

②国有企业监督管理体制与财政体制的关系

1994年我国正式推行分税制财政体制。这是建国以来规模和范围较大、利益格局调整明显、影响深远的一次重大制度创新。分税制规范了各级政府间的财政分配关系和分配秩序，初步确立了具有中国特色的分税制财政体制的基本框架；建立了收入稳定增长的机制；促进了中央财政收入占总财政收入比重的提高，强化了中央宏观调控能力；出台了过渡期转移支付法规，初步建立了地区间财力均衡的机制。但我国实行的分税制，是在中央与地方的事权划分和支出范围不很明晰的基础上进行的；中央和地方政府职能尚未得到重新界定，政府间的事权划分基本上保持了原体制的范围。企业所得税基本仍接行政隶属关系划分（今年已初步做了调整）。由于事权划分不明，财政在职能上是缺位与越位并存。

新的国有企业监督管理体制上划了县级政府的国有企业的所有者权利，必将加重市级政府与县级政府之间对事权的推诿。我国国家资本收益（包括出售国家股的收益）的一个重要用途应该用于建立社会保障制度，如果县级政府没有相应的国家资本所有权和收益，当前又未建立完善的转移支付制度，他们就会拖延甚至推诿社会保障的责任，这对于整个社会公平和社会稳定都是不利的。中央政府和各级地方政府之间的一个重要工作就是要合理确定与分级行使国家资本所有权、分税的财政体制相匹配的社保责任，使国有资产的产权与社保事权、财政体制相匹配。

③国有资产监管体制的分权与政府行政体制集权的矛盾将加剧政府的“唯利是图”趋势

新的国有企业监督管理体制虽然使省、市级政府拥有了相对独立的财产权，但并没有相对独立的行政立法权力，上级政府在政治上对下级政府有绝对的权威。在这种情况下，上级政府很容易产生机会主义行为：把问题尽量往下级政府压，把利益尽量往本级政府收，这种行为的结果是矛盾层层下放，上级政府的日子好过了，下级政府却犯了难。此外，政府行为的机会主义倾向也有损政府的公正性，政府的行为也因此更像唯利是图的企业，而不像提供公共产品的公共组织。

㈣如何防止国有资产监督管理机构的错位和缺位？

在市场经济体制下，对具有较完善法人治理结构的公司制企业的经营、监督和管理，本质上要求实行分权体制，即所有权与经营权分离。同时为防止损害所有者权益，又要求权力制衡，分权与制衡是密不可分的。这也是当前建立国有企业监督管理体制的出发点。如何防止国有资产监督管理机构的错位和缺位？所谓“错位”有两方面含义：一是损害企业的法人财产权。表现为干预企业正常合法的经营管理活动；二是非法越权行使“出资人职责”，不能体现国家所有者的意志。表现为内部人控制。所谓“缺位”是指：不能尽职尽责，或无所作为。

在理论上讲，防止国有资产监督管理机构的错位和缺位，本质上不在于执行层面的内部控制，而在于国有资产所有者监督权的实现，这一点已经由内部人理论所证明，如韦伯那样期待的精英治理模式已经越来越收受到冲击和抛弃。因而，维护国有资产所有者权益的合法利益不受侵害，其源动力来源于所有者或其代表。因而建立民主的、完善的、高效的立法和司法体制，是确保有效地贯彻国有资产所有者或其代表的意志，维护国有资产权益的合法利益不受侵害的根本保证。因而，当前建立新的国有企业监督管理体制，在“体”上是“一龙治水”还是“多龙治水”；在架构上是“两层制”还是“三层制”，都仅是形式不同罢了。只要国有资产监督管理机构（国资委）和国有资产经营机构（企业）既不受立法机构监督，又不受司法机构的独立审查，书面上对权责利的规定再好，也难免国有资产监督管理机构的缺位和错位，难免国有企业被内部人控制。

当前，为防止国有资产监督管理机构错位和缺位的首要任务是组建一支职业董事队伍，并通过这支队伍行使好“出资人职责”。传统的管理国企的方式未能摆正董事的位置，未能充分发挥董事的作用。具体表现为：第一，把董事的职位作为即将离退休干部的过渡职位安排。没有打算真正使其发挥作用，再者，这些人员的学识水平和结构大多不能适应要求，难有作为；第二，由上级机构的各级干部派到下属子公司和关联公司去兼任董事，不能集中精力；第三，由子公司的董事长、总经理、财务总监等执行人员兼任董事。由于“屁股决定脑袋”，这些董事往往是从子公司的角度考虑问题，而不是为股东考虑，结果很难摆正母子公司的关系。在目前的国有大型公司和企业集团的母子关系上，都遇到这样的问题。因而，必须组建一支职业化的非执行董事队伍，这些人员要从社会上懂经济会管理的人才中选聘，他们的职责就是代表出资人（国有资产监督管理机构）在一家或若干家公司中担任董事，并严格按董事职责办事，不让其在任职子公司中担任任何执行性职务。母、子公司千条线，董事一线牵，职责分明，奖惩挂钩。由他们代表国有资产监督管理机构具体监管企业，这是确保新国资监管体系成功的重要一环(2)。当然，这涉及改革当前的干部人事制度问题。

㈤国有企业监督管理新体制需要司法体制保障？十六大报告要求“国家要制定法律和法规”，明确国有资产管理机构、营运主体和企业的法律地位、机构组织，运行规则和权利、职责，落实国有资产保值增值责任。

①切实发挥各级人大立法机构的监督和制约作用

1994年我国正式在三级政府之间实行了分税制财政体制，最近新的《企业国资监管条例》初步明确了三级政府之间的财产权，这样进一步动摇了传统的自上而下的集权的经济体制，强化了地方政府配置资源的手段。在我国目前的政体下，为防止诸侯经济倾向，迫切需要切实发挥人大立法机构的监督和制约作用，完善司法体制，使经济活动在法律的框架内运行，真正成为市场经济，而不是“市长经济”，使经济资源主要通过市场手段配置，而不是行政手段，使国有企业监督管理走出“一放就乱，一收就死”的怪圈。这方面我们可以从研究建立在联邦制基础上美国的联邦和州政府之间的关系上得到启示。

②新《企业国资监管条例》最大的贡献是使国有企业从“贵族”变成“平民”成为可能。

国有企业监管体系本身就是市场经济的产物，它的建立是国有经济市场化的重要组成步骤，其最大的贡献是使国有企业从“贵族”变成“平民”成为可能，使国有企业从过去靠国家行政法调节的特殊企业法人变成靠民商法和公司法调节的一般企业法人（3）。这是一个历史性的跨越。当务之急是配合这一“跨越”，抓紧修改和调整《公司法》等相关法律法规。这将为规范国有企业监管的方式和办法，加大对国有资产流失查处力度，改革和完善国有资产收益收缴办法等提供法律依据和保障。

③防止“周正毅事件”在国有企业中发生

“蓝田股份”、“超大农业”戏剧性地破灭了，现在周正毅和他的农凯集团又一个在顷刻间倒塌，这都向我们清楚地表明，那就是即便是产权明晰的股份制公司，也不会天然是市场主义者。只要公共权力不被公众和司法有效的监督和制衡，在逐利的本性下，资本就会和失去监督的“公权”紧密结合，即便我们有这样那样的规章制度。失去了“特权”又没有社会公共管理职能的国有资产监督管理机构遇到这类问题时，该如何做？另一方面，如果政府以社会公共管理权挑战国有资产监督管理机构的财产权，如通过“政府会议纪要”、各种“领导小组”、“指挥部”的文件代替国有资产监督管理机构的决议等，又能如何做？

众所周知，新《国资监管条例》第四十条规定，国有及国有控股企业的企业负责人、，造成企业国有资产损失的，应负赔偿责任，并对其依法给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。但这就会产生一个问题，国有资产监督管理机构（国资委）将如何行使追究权？由于国资委仅履行出资人职责，对于参股企业没有任何特权，如果发现企业负责人损害了国有资本利益，直接或间接造成企业国有资产损失，只能通过选派的董事建议公司董事会采取措施。那么，如果国有参股比例比较小，公司完全被大股东和企业负责人控制时，国资委是否会同样面临目前有些上市公司中小股东被大股东和经营管理人员侵害利益的尴尬局面？可见当前迫切需要抓紧完善我国的司法体制，建立通畅、公平、高效的司法解决渠道，避免“穿新鞋，走老路”。因而作为新国有资产监督管理体制，应“新”在体制创新上，而不是职能合并、人员集合。

㈥国有资产监督管理机构的组织机构设置？

新国有资产监督管理机构的职责通俗地讲就是“定规则，管董事”，实质是明确所选派董事的权限，科学合理地划分出资人职责，即《公司法》讲的三大权力—选择经营者、重大决策权和收益权，使董事按照《公司法》的规定在董事会中贯彻国有资产监督管理机构的意志，因而说新国有资产监督管理机构名其曰“国有董事管理委员会或国有董事局”更加名符其实。

所谓“定规则”是指制定董事的工作规则，也就是明确董事与国有资产监督管理机构间的关系和工作规程，而不是制定企业的运行规则。企业的大政、方针应按照《公司法》的规定分别由“董事会”和“股东会”确定。所谓“管董事”是指应通过董事会的渠道来实现管资产、管人和管事，行使出资人职责。

为了实现出资人人格化，避免出现出资人机构化，遇事集体决策、集体负责，最后无人负责的局面。作为行使出资人职责的国有资产监督管理机构在组织机构上应实行职能制而不是直线制；在决策上，应实行委员会制而不是首长制。如决策采用投票的方式，每人一票，表决结果记录在案。委员会主席只是会议的召集人，而且由各委员轮流担任，比如一人一年。国有资产监督管理机构由若干专业委员会组成，委员会的决定通过法律规定的董事会和股东会权利的行使来影响企业，而不是绕过董事会或股东会直接向企业下达红头文件等方式来影响企业。国有资产监督管理机构所有的内设专业委员会只是职能性参谋部门，没有职能直接对国有企业发出指令、表达意见和下达红头文件（4）。而且内设专业委员会应该按照出资人职能来设，不能按照行业来设，例如可设预算委员会、产权委员会，投资委员会等。同时，应注意运用电脑网络技术提高效率、减少开支、精简机构。

㈦如何构建国有企业监督管理体系的组织架构？

之所以提出这个问题，是为了澄清广为影响的国有资产管理体系“三层论”中的一些模糊认识。国有资产管理体系“三层论”即指建立国资委—国资运营机构—企业三层模式的国有资产管理体系，其理论出发点是通过三层架构隔断政府与企业的直接关系，实现政企分开、所有权与经营权分离。事实上这是一厢情愿的制度设计，只要没有不同的财产利益主体（如多元化的股东、债权人等），又没有相应的现代企业制度、司法体制做保障，“三层论”在运行中走样就不足为怪了。而且从法律关系上看，作为中间层的“国资运营机构”是经同级政府（国资委）授权负责管理所属国有企业，行使出资人职责的企业法人。虽然我们将国资运营机构设计为企业法人，但从法律上讲，国资运营机构是典型的授权行政主体，其行使出资人职责的行为本身就是行政行为。实践中也正说明了这一点，基本上国资运营机构是在运用行政手段履行政府职能，成了“婆婆”加“老板”。而且“三层论”的实质是搞“授权经营”，这在新的根据授权履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制中已没有现实意义和理论基础。

事实上，新《企业国有资产监督管理暂行条例》已明确国有企业监督管理机构与国有企业就是投资人和被投资人的关系，至于国有企业又对外投资了几层，这是母子企业的产权关系，这与我们所讲的政府层面上的国有企业监督管理体制没有直接联系。实现政企分开、所有权与经营权分离，关键在于建立完善的现代企业制度，即切实发挥“新三会”—股东会、董事会、监事会的作用，并以此作为联系政府与国有企业的桥梁。

㈧国有资产经营预算与政府财政预算的关系？

编制国有资产经营预算是人大立法机构实现对国有资产运营进行监督的需要。现在我们有政府财政预算,但我们还没有独立的国有资产的经营预算,公众和人大立法机关还无法通过预算对国有资产的经营状况进行了解和监督。

独立的国有资产经营预算应由国有资产监督管理机构在每年的年初做出,并提请人大审议通过后执行。在预算中,应反映国有资本监管的方针、政策，国有资本总额,组成结构,年内计划目标等。在年末的时候,应对年内计划完成情况进行总结决算。国有资本收入的用途是吃饭还是投资，是公共性开支还是资本性开支。国有资本收益作为政府的重要的收入组成部分，如何从国资体系到财政体系，如何完成整个公共财政体系与资本性收支体系的重新构造，这都是我们需要深入探讨的问题。这些在没有具体规定之前，对各级政府来讲既是挑战又是机遇。

㈨国有资产监督管理体制与三农问题的关系？

当前我国“三农”问题的实质是乡村人均占有经济资源少，人力资源素质普遍低,并且有相对日益恶化的趋势。造成这一局面的原因既有历史的自然原因，也与建国以来在乡村实行的人口政策、经济政策有关。当前我国“三农”问题日益突出的背景是九十年代后期以来，国内城镇居民消费结构呈升级式转变态势，城镇居民的“恩格尔”系数迅速下降，同时从国际环境看，北美地区（包括墨西哥的北美自由贸易区的成立）和欧洲（1999年末，欧盟在英国的尼斯开会，决定从2004年开始，将陆续接纳10个以上的东欧国家加入欧盟）建立了新的产业垂直分工体系，对亚洲国家的劳动密集型产品出口产生了替代效应，国内国际市场对我国乡村的劳动密集型产品需求萎缩，加上贸易壁垒等因素的影响，直接表现为乡村外向型经济拉动减弱，乡村经济发展停滞，农民收入增长乏力，实质是经济资源交换受阻，扩大了乡村失业人口，使“三农”问题显现的犹为突出。

另一方面，我国长期实行集权的计划经济体制，广大乡村经济资源呈“单向流动”状态，而不是双向的市场等价交换，表现为广大乡村经济资源主要由下级“组织”向上级“组织”集中（如产品剪刀差及乡绅阶层的消失），同时对城市投入相对多对乡村投入少，而且基本不承认地方政府特别县乡政府对辖区内自然经济资源的财产权，这都促使了乡村的贫困，加重了县乡基层政府财权与事权不对称的矛盾。

解决我国“三农”问题的根本在于改善乡村人口素质，提高劳动技能，更加高效地获取和利用经济资源。现阶段可通过明确地方政府对某些自然经济资源的财产权（如土地），通过“财”来聚集“人”。一是可以直接改善乡村人口素质，在乡村内部形成新的产业分工体系，摆脱对外向型经济的过分依赖，进而实现工业化、城镇化，形成能够自我发展的良性机制。二是可以直接拓宽地方政府特别县乡政府的收入渠道，解决农村税费改革后县乡政府收入下降的问题，同时也可以缓解私采矿藏、掠夺式开采、环境污染等问题

相应的需要在各级地方政府中建立国有资产监管机构，明确其对辖区内某些资本性自然经济资源（即作为资本金的自然经济资源）的所有者权益，履行出资人职责。中央政府与地方政府的利益关系可通过税收财政体制解决。

㈩如何开创国有资产监督管理工作新局面？

俗话讲：万事开头难。国有资产监督管理工作千头万绪，有属于体制层面的“大事”，也有技术层面的“小事”，我们应该放眼全局，从“小事”做起，以“小事”推动“大事”。

①规范使用各种概念。如我们常说的企业国有资产，实际是指国有资本，即财务报告中反映的国有所有者权益。再如我们不要用企业国有权益概念代替国有资本，因为国有权益除包括国有资本外，还包括国有债权，等等。

②全面规范各类国有投资企业，使其符合《工业企业法》和《公司法》等有关法规的要求。一是本着尊重历史、平等协商的原则，明确国家对企业的所有者权益，特别是历史上形成的集体企业、“拨改贷”企业等产权不清晰的企业。二是《公司法》施行前已设立的国有企业，符合设立有限责任公司条件的，并有多个投资主体的，可以改建为有限责任公司。同时，要避免出现一个企业两个牌子（法人）的现象。

③建立完善的产权登记制度，切实摸清家底。一是改变过去重财务管理，轻资本管理的局面。着重解决当前资本统计重复问题，即母子公司间资本重复统计。解决对于注册资本增减、股东变动时，有些企业不做帐务处理，使财务报表不能反映企业资本变动情况，甚至有些企业财务核算与核算主体脱节，在关联公司间随意划转成本费用。二是改变当前由政府国有资产管理机构向企业核发《产权登记证》以确定国有出资的做法，而应按照《公司法》的规定，由公司向股东（国有资产监督管理机构）签发出资证明书，以此作为国有出资的法律文件。

④按照《公司法》完善“新三会”，防止由国资委代行股东会、董事会职责。对企业要进行公司制改制，建立有效的公司治理结构，健全股东会和董事会，当前着重防止由国有资产监督管理机构（国资委）代行股东会、董事会职责。

⑤加快国有企业改制改组的法规制度建设。应按照《公司法》的要求，抓紧制定国有企业改建为公司的实施步骤和具体办法，报请国务院批准后实施。切实解决好“钱从哪里来？（公司制改造成本）”、“人往哪里去？（如何转换国有企业职工身份）”的问题。

⑥“放眼全球”纳贤才，建立和完善对企业负责人的选派和考核工作。只有改革当前企业负责人管理体制，改变其国家干部身份，成为职业经理人员，成为企业董事会的高级雇员，业绩考核才会取得较好的效果。

⑦尽快改变不合“时宜”的监管手段。如新国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，只是履行国有资本出资人职责，因而不宜再行使对企业的产权界定职能。再如资产评估确认制度虽然发挥过积极作用，但我们应当清楚，一方面资产评估确认制度模糊了企业、评估机构和确认机构的法律责任，而且在法理上也讲不通；另一方面，防止贱卖国有资产的关键在于建立公开、公平、透明的交易平台，而不是一方的主观定价。上市公司国有股减持以失败收场，就是典型的例证。

⑧尽早建立国有资本经营预算制度，完善人大立法机关监督体系。确保新国有资产管理体制运转成功，离不开人大立法机关的监督。应尽早建立国有资本经营预算制度，拓宽和完善人大立法机关的监督渠道，解决好“谁监督国资委”的问题。

[参考文献]

（1）“对市管县体制的新思考”，黄仁宗，《决策咨询》，2001年第8期

（2）“建立国资组织体系应解决的问题”，中国经济时报，2003年4月28日

监管体制论文第7篇

证券监管是控制证券市场参与者市场行为的一个完整的系统。在该系统中，监管主要包括国家立法、司法和行政部门，监管对象包括证券业务本身以及与证券业相关的其他利益组织或个人。这些单位和个人受自身地位与利益机制支配，通过一定的方式影响着证券的发展。

在宏观经济中，政府监管职能在于提高效率、维护公平和保持稳定。为保证这三项职能的实现，既要防止市场失灵，即市场配置资源失灵，还要防止政府失灵，即由于政府监管而降低效率，使问题更加严重。市场经济体制下，供求关系创造了市场，市场确定价格以实现“市场出清”。价格是配置资源的信号、手段和方式。当价格手段在市场失效时，我们通常以政府“看得见的手”来替代市场价格“看不见的手”。

政府干预同样存在于证券市场。多数情况下，一国政府干预证券市场的程度与该国政府在整个经济中的作用大致相符。在一个竞争性的证券市场中，我们认为政府干预只有在以下条件下才是可取的：①出现或可能出现市场失灵现象；②市场失灵已经或可能引起明显的经济低效或不公平现象；③政府行为可以改善低效或不公平现象。如果上述条件之一得不到满足，就不应采取政府干预。因此，考察政府干预的必要性，应从市场支配力、外部性、免费搭车问题及不完全信息四个方面来分析研究。

所谓市场支配力是指一个或多个销售者（或消费者）影响他们所交易的商品或服务价格的能力。在竞争性模型中，销售者（或消费者）与整个市场对比是非常弱小的，他们不具备支配市场价格的能力，也就是他们不具备市场支配力。如果销售者（或消费者）能够影响市场价格，那么资源配置在社会当中是无效的。这一状况出现在证券市场中，就会出现证券市场失效。

外部性是指一个厂商的生产行为或一个消费者的消费行为对其他人产生直接的、未予补偿的正面或负面的影响。证券市场中也存在正面外部性和负面外部性。最明显的证券负面外部性就是有人为了获取证券上市资格而造假，这种行为对会计信息真实的公司也会产生负面影响。由于这些涉及欺诈的证券索赔表现为社会的福利净损失，因此也可以被看作是证券经营的成本。

证券监管本身就具有公共产品的性质，即使国民个人或企业无须为此付费或很少花费，无数的个人和企业都能从中获益。没有任何一家社会组织自愿无偿参与对证券市场监管。这就出现免费搭车问题。这样，投资者参与证券市场的一个隐含前提就是证券市场是健康有序的。信息难题也是造成证券市场失效的最常见也是最重要的原因。信息不完全、信息不对称既对市场参与者造成困难和问题，也会造成政府监管失灵。市场机制会自动通过价格的形成和修正过程吸收各种信息，但在短期内市场机制无法识别发行人和中介机构的信息欺诈行为，因此监管的任务就是给说假话的人施加额外的成本，改变他们的行为激励。但监管的任务不可能是实现强制性的、完全的信息披露，监管的任务只是防止他们说假话。

政府监管本身也可失灵。现代证券制度是现代市场经济制度中重要的组成部分，各国政府为了保证证券业的稳定和对社会经济的平稳运行，通常对证券业进行严格的监管。一般认为，政府对证券业进行有效监管，能够纠正市场失灵，优化资源配置，协调社会成员的利益，增进社会福利。但政府不是万能的，而且也有其客观和主观的缺陷，政府的缺陷同市场的缺陷一样，在一定程度上是难免的。新制度经济学派的代表人物格拉斯•斯诺认为，没有国家就办不成事，但是有了国家也有很多麻烦：国家的存在是解释经济增长的关键，但也是造成人为经济衰退的根源。科斯认为，“政府机制本身并非不要成本，实际上它的成本大得惊人……直接的政府管制也未必会带来比企业和市场更好解决问题的结果”（R•H•科斯等，财产权利与制度变迁，中译本，上海三联书店，1991年版：21~23）。政府的缺陷主要表现在政府的干预无限扩张，从而导致设置庞大的机构，人员臃肿，成为“大政府”，而且超出政府应该调控的范围、层次和力度，不仅没有弥补市场的机制缺陷，反而妨碍了市场机制作用的正常发挥。此外，由于政府制定法规政策的失误和实行措施不力等原因，也会出现政府的无效干预。这种干预的方式、范围、层次、力度和预期选择都不适当，从而不足以弥补市场机制的缺陷和难以维护市场的正常运转。斯蒂格利茨指出，与民间部门相比，政府的最大优势表现在四个方面，即征税权、禁止权、处罚权，以及能够降低交易成本，即主要克服搭便车问题。但是政府的这些优势后面却又隐藏着很多成本，因为很难避免政府并使民间部门遭受损失的现象发生。即使政府不，由于政府工作人员对他所从事的工作不具有剩余索取权利，因而有可能工作动力不足，容易出现作风和行为以及产生各种低效率的现象。

基于以上原因，人们普遍认为政府对证券的监管是必要的，但政府的作用是有限的，甚至会出现监管失灵或失败的情况。监管失灵一般是指监管所设定的目标没能实现，即没能实现公共利益。

解释监管失灵原因的理论主要有以下几种：公共利益论、监管的“俘获说（或捕获说）”、监管的供求理论、监管的“寻租”理论、监管政治论等，最突出的是监管的供求理论。其代表人乔治•斯蒂格勒认为，影响一个产业对政府监管需求的主要因素是监管可以提供多种利益，包括直接的货币补贴，控制新竞争者进入，干预替代品和补充品的生产等。证券业主要有市场准入的管制，对业务活动的限制以及诚信展业等。在供给方面，政府部门进行一项监督活动时，并非是毫无成本，毫不犹豫地按照“公共利益”来提供证券产品。政府实际上是由一些有着自己独立利益的人组成的一个特殊群体。当他们按照自身利益最大化的方向而行使公共职能时，难免发生各种各样的低效率现象。在所谓民主政治的决策过程中，谋求政治权利的产业必须去找合适当“卖主”，即政党。政党在决定是否支持某项监管活动时要考虑这一行动是否有助于自己当选或再选。因此，需求监管的产业“必须支付两项政党所需要的东西：选票和资源。资源包括竞选经费、筹集经费的服务以及较间接的方式，其最后的结果取决于供需双方的博弈。

二、我国证券市场监管体制的形成过程及相关分析

我国证券市场监管体制经历了一个从地方监管到中央监管，由分散监管到集中监管的过程，大致可以分为两个阶段。

第一阶段从80年代中期到90年代初期，证券市场处于区域性试点阶段，这是我国证券市场的起步阶段，股票发行仅限于少数地区的试点企业。1990年，国务院决定分别成立上海、深圳证券交易所，两地的一些股份公司开始进行股票的公开发行和上市交易的试点。1992年，又开始选择少数上海、深圳以外的股份公司到上海、深圳两家证券交易所上市。这一时期证券市场的监管主要由地方政府负责。

第二阶段从1992年开始，国务院总结了区域性证券市场试点的经验教训，决定成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会，负责对全国证券市场进行统一监管，同时，开始在全国范围内进行股票发行和上市试点。从此，证券市场开始成为全国性市场，证券市场的监管也由地方监管为主改为中央集中监管，并通过不断调整国务院各有关部门的监管职责，逐步走向证券市场集中统一的监管体制。

1998年，国务院决定撤销国务院证券委员会，工作改由中国证券监督管理委员会承担，并决定中国证券监督管理委员会对地方证管部门实行垂直领导，从而形成了集中统一的监管体系。

新形成的监管体制具有以下一些特点：

第一，证券监管机构的地位得到进一步的强化，增强了证券监管机构的权威性，为我国证券市场的有效监管提供了更好的组织保证。第二，地方证券监管机构改由中国证监会垂直领导，提高了证券监管工作的效率。改革后按大区的业务需要设置了9个派出机构和2个直属办事处，精简了人员，提高了机构运转效率。第三，加强了对交易所主要人事管理和上市公司高级管理人员任职资格的管理，加强了交易所一线监管的作用。

但这种监管体制也存在明显的不足之处，即过于将监管权力集中到一个部门，使得无法对监管效果进行再监管。与美国证监会SEC相比，中国证监会还拥有证券规章制度制定的话语权。现行的证券规章基本上是出自证监会之手，而且这些规章已经把证监会权力延伸到整个证券市场。在没有权力约束机制的状况下，证监会管制的内容和范围不断扩张，包括行业准入许可、律师事务所证券业务准入审批、会计师事务所证券业务审批、资产评估机构审批以及对这些机构成员进入相关业务的资格审批、对基金管理公司从业审批等。

从证券市场角度看，一个成熟的市场需要有成熟的监管体制相配套。而能够成功运作的监管体制应将政策制定、政策执行和监督三者分开。试想，如果一个人即是运动员又是裁判员，还是规则的制订者，游戏根本无法进行，更谈不上有序运转。即便是裁判员，这个裁判员还有很多“话语权”，在裁判过程中任意发挥、更改规则都会对游戏产生震动。要建立良好的证券市场秩序，就是要有一个稳定、制衡的现代证券监管体系和现代证券监管制度。政策不稳定、监管机构运转缺乏制衡、缺乏对监管的监管，难免会使政策忽左忽右、或严或松，引发市场信心不足，证券市场的稳定发展只能成为目标和理想，而不能成为现实。如果缺乏一个有效的监管体制，不仅容易产生外部的运营成本，也会诱发监管机关内部的道德风险，即监管机关不顾其行为引起的社会成本和收益，而只关心本部门的成本和收益。具体对中国国内来说，监管自身的道德风险可能来自于中国证监会身兼数职：制定监管政策、实施监管政策和对监管机关的监管。当中国政监会身兼数职时，监管政策的得失成败，往往可以归因于一个机构。一般来说，对证券监管机构的“失”的考核较为明确，看证券领域是否出现问题；而对证券监管机构“得”的考察却显得模糊，因为没有第二家监管机构与其横向比较，没有另外一家监管机构比现在机构做得更好，也就是说，如果取得了成绩，不好肯定，但是出现了问题，却可以直接否定。因此他的积极行为的付出远远大于他采取保守姿态，偏严地执行监管政策所付出的代价。此时他甚至可能因为严监管而获得美名，这样对于监管者的理性选择是严格监管，而不计较社会成本。另外，监管者也有宽容监管的道德风险，放松对证券公司的要求和对风险能力的限制，隐瞒证券公司的不良状况。监管者这样做的一个动机是逃避监管不当的职责，总希望不良状况能够得到改善，这种状况可称之为“官僚”，另一个动机是可能来自外来机构人士的影响，于是放松监管。严监管与松监管往往同时存在，形成监管不公平，不利于市场公平竞争的形成。于是各证券公司往往“跑部钱进”，围着监管机关转，进一步形成权力机关“寻租”的社会环境。在我国，还存在地方利益与总体状况发生矛盾的状况。地方监管机关为了本地经济的快速发展而做出有利于本地方的决定，但有悖于全国整体监管政策，事实上地方监管机关也存在道德风险的可能。

监管机构职能不清、政策不稳定是导致目前我国证券市场诸多问题的重要原因之一。探究证券市场波动的深层次原因，就在于没有建立规范的立法、司法和行政三者职能的明确分工。我国目前已经在这方面有了一些进展，但距离稳定、制衡的监管体系还有很远的路要走。我国目前的立法机关是全国人大，但这仅仅使一般意义上的立法范畴。证券市场上的一些重大政策如国有股减持、QFII、降低交易费用等都应由立法机关来决策，而不应由证监会独自操办，而且这个立法过程应当是程序化的。否则，证监会的某个人的讲话就可以使股市大为波动，实在是本不该出现的事情。要保持证券市场的长期稳定，保证投资者的信心，必须有稳定的立法机制作保障。目前由于证券市场正处于发展阶段，很多立法工作交由行政部门来完成，那么就应将政策的制定和政策的执行分开由各自不相归属的机构独立操作，以保证政策的科学、规范和稳定。另外，对监管者的监管也很重要。证券市场自律，首先应做到证券监管者自律。光是自律还不够，还应他律。应有这样一个机构，由其进行对监管政策的执行、监管者个人行为进行有效的监督。其再监督的依据应由立法机构制定。

三、建立有效的监管运作体系，推进证券市场的持续稳定发展

监管本身是制衡的产物，我们不能因为监管的存在而放弃对监管的监管。要使我国证券市场健康有序发展，消除市场过分波动，应从监管角度入手，理清监管机构的职能和范围，建立政策稳定的监督机制和制衡的监督机构，适时评估市场监管效果，建立健全监管人员行为监督制度，使“消息市”、“政策市”的基础牢固、稳定。为此，我们提出以下建议供同行商榷：

（一）建立健全证券市场监督法律体系。除了目前正在执行的《证券法》、《公司法》等以外，还应制定其他相关市场监管法律，完善证券市场监管法律体系。一是应抓紧制定《证券市场监管法》，弥补《证券法》在市场监管操作上的程序、方法、处罚等方面的空白，加强在监管政策制定程序、监管政策实施程序、处罚的对象和程序的规定。二是应制定《证券监管机构管理规定》，明确证券监管机关的机构设置、职能界定、人员配备、工作范围等，从法规上进一步规范各机构的权力与责任。三是应制定《证券市场监管从业人员操守规范》，对从业人员的行为进行规范。四是应制定具有可操作性的行政复议、行政诉讼程序。

（二）从机构框架角度重塑证券市场监督体制。我国证券市场实行统一监管模式，即由一个统一的机构中国证监会实施对所有证券机构、上市公司和证券市场的监管，监管者不仅要对证券市场安全和稳定负责，还要防范和化解系统风险，对上市公司的信息披露、股本经营、公司行为进行全面的合法性监管。证监会的监管任务重、责任大、权力大也构成为将其职责分解的原因。因此，从立法、执法、行政相制衡的角度出发，建议分别建立健全行使上述职能的机构：

立法。设立国家证券业政策制定委员会。狭义的立法工作还应由全国人大及其常委会来完成。广义的立法，不仅包括通常意义上的法律，还应包括重大法规、政策的制定等，这一部分工作由国家证券业政策制定委员会来承担。国家证券业政策制定委员会直属国务院，机构单设，待金融混业经营后与其他金融业政策制定机构合并，共同组建新的国家金融业政策制定委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。国家证券业政策制定委员会主要由金融产业方面的经济学家、学者组成，负责重大政策的前期调研、政策论证、可行性分析、对政策实施的效果进行预测、分析、跟踪、修改等事项，负责重大政策的研发。

监督。设立国家证券业再监督委员会。狭义的监督由司法监督来承担。国家证券业再监督委员会负责对证券市场监管政策的执行进行评估及监督，负责对监管从业人员进行监督，负责对监管机关的实际绩效进行监督，并对一切违法、违规机构、人员依法进行处罚。涉及刑罚处罚的，由司法机关进行管辖，此时该机构参与公诉。国家证券业再监督委员会直属国务院，机构单设，待金融混业经营后与其他金融业再监督机构合并，共同组建新的国家金融业再监督委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。

行政执法。行政执法职责由现存的中国证券业监督管理委员会承担。对中国证监会的机构可保留现存机构，但须改变内部机构设置，以适应职能改变的需要。改革后的中国证监会应是一个完完全全的执法机构，负责对监管对象进行监督及做出处罚，以及对监管政策向国家证券业政策制定委员会提出反馈意见。在行政监管执法中应注重市场准入管理、日常性技术性监管，以便避免行业性普遍违规行为的发生，在监管中应将自由裁量权控制到最小。

结论。

一般来说，一个行业（机构）的永续发展离不开有效的制度安排。政策制定、政策执行、监督三者分别行使证券监管职能，是合理的制度框架基础。现今我国证券业监管机关集三者职能为一身，从根本上制约了证券市场监管的效率和效果。在我国宏观经济如此向好的形势下，证券市场却难以给投资者以满意的回报。如果将现在的中国证券市场不稳定原因作深入剖析，证券市场监管理论的天然不足是证券市场不稳定的始作俑者。目前中国证监会的部分权力开始下放到证券交易所，这能够在一定程度上解决问题，但不能从根本职能划分上解决问题。对证券交易所下放权力，形式上又是多开设一家分支机构，如此而已，权力既然可以下放，在想收回时还可收回。总之，如果不改变证券市场行政监管的自由裁量，我国证券市场理论上应达到的稳定就极难实现。因此，要保证我国证券市场长期稳定、健康发展，就应改变我国证券市场监管运作体系，分别建立单独机构行使政策制定、政策执行和监督职能，建立和完善稳定、制衡的市场监管法律体系、制度体系、行政执法体系、监督体系。

主要参考文献

1.蒂米奇•威塔斯，《金融监管——变化中的游戏规则》，上海财经大学出版社，2000；

2.裴光，《中国保险业竞争力研究》，中国金融出版社，2001；

3.小哈罗德•斯凯博，《国际风险与保险（上、下）》，机械工业出版社，1999；

监管体制论文第8篇

在食物的生产过程中，肥料、饲料、农药以及原材料、添加剂等具有两重属性，一方面，这些资材都是商品，具有适用于自身的生产流通渠道和质量标准；另一方面，它们是作为最终产品———食物的一部分而被使用的，在与其余各种原料混合或者在食品的生产中为发挥某种功用而被使用了以后，其功用、效能乃至于可能出现的质量问题都是通过食品安全反映出来的。就产品质量而言，工商行政管理局、质检局、专营专卖管理机构以及行业协会等都可以进行监督，而就添加入食品的物质而言，《中华人民共和国食品卫生法》规定由卫生部门得有权对其进行监督管理，该法第十一条指出生产、经营和使用食品添加剂都具有卫生标准和卫生管理办法，这些标准和管理办法也是由卫生行政部门制定的；《中华人民共和国食品安全法》中规定有风险监测制度，虽然监测并不必然导致对某类食品的强制措施或处罚，但如若风险过高，监测部门将得向公众公布并进行警示，某种意义上说亦是对食品安全的监督管理，该工作也由卫生行政部门负责组织。食品添加剂的目录、食品添加剂使用许可、以及新的食品添加剂的安全评估也都由卫生部门负责。食品进入市场流通领域，应符合市场基本管理的诸多规范，作为商品的诸食品被纳入到工商行政管理局的监督管理范围内。而这样工商行政管理机关的职责就进一步增加了，食品从生产到加工、销售乃至于到消费环节工商局都要进行监督管理，一旦出现了食品安全问题或者产品质量问题，消费者协会也会与工商、质检等部门协调。不惟工商局，如卫生行政机构、质量监督检查机构等面临职责跨度较大的问题。此种状况形成的原因首先是流通与消费环节不能僵硬地进行区分，实践中有很大一部分食品尤其是制成品从生产者手中产出后到最后进入消费领域流程比较长，流通中经销商、分销商数量较多，客观上导致违法者为牟取利益而忽视食品安全的风险进一步增加，某些食品的经销商既是向其余经销商或者销售终端供货的批发商，也是直接销售商品给消费者的终端。流通领域和消费环节的冗杂对工商局、卫生部门等监督管理机构提出了极高的要求，联合执法等手段只能突击解决相对较大的食品安全问题和食品安全隐患，对此监督管理体制的变动势在必行。事实上，就目前已经出现的问题，我国食品安全监督管理制度已经进行了相应的调整。在2008年《卫生部主要职责、内设机构和人员编制规定》被批准后，国家食品药品监督管理局被纳入卫生部管理下，就前述的各个环节的食品安全监督管理职责都进行了分配，建立起了“分段监督管理”的食品安全监督管理体制，具体包括：卫生部牵头建立食品安全综合协调机制，负责食品安全综合监督。农业部负责农产品生产环节的监督管理。国家质量监督检验检疫总局负责食品生产加工环节和进出口食品安全的监督管理。国家工商行政管理总局负责食品流通环节的监督管理。国家食品药品监督管理局负责餐饮业、食堂等消费环节食品安全监督管理。卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。各部门要密切协同，形成合力，共同做好食品安全监督管理工作。通过该文件的表述可以看出以下几个方面的特点：首先，我国的食品安全监督管理体制非以食物为区分标准，而是以对食物的经济学意义上的处分作为不同部门职权区分的依据；其次，理论上看，各部门专门负责的领域范围较大但互不交叉；第三，农业部、质监局和工商局等职权相对变化不大，文件更多地是对其原有职权进行了概括，相对地，食药局承担餐饮业等消费环节的监督，这项职权从卫生行政部门和工商部门中独立，由该局专门承担。最后，主抓食品安全的“最高部门”是卫生部，卫生部不仅承担综合协调、制定标准等工作，还需具体承担查处食品安全重大事故的责任。

二、美国的食品安全监督管理体制

美国作为联邦制国家，与我国能够建立从上至下相对统一的一套监督管理体系有所不同，其各州政府主抓本州内部的食品安全监督管理，而联邦政府的专门职能部门主要是统摄全国的食品安全工作，并负责州与州之间食品安全工作的协调配合。早在1902年，美国就颁布了《生物产品控制法》、《肉品检查法》以及《纯净食品药品法案》等法律法规并依据《纯净食品药品法案》建立了第一个食品药品监督管理机构，称为农业部化学局，随着资本主义经济的发展和对于资本主义生产方式所可能带来的食药质量方面风险的日益清醒的认识，该局发挥了巨大作用并越来越受到美国政府的重视。1927年，该机构更名为食品药品监督管理局（FDA），职权不仅包括对于食品安全相关问题的现场调查、实验室科学研究，还可以以查禁、禁令乃至的方式对问题食品进行禁绝并对相关责任人进行处罚，此后，其部分职权逐渐被美国农业部设立的食品安全检验局（FSIS）、动物植物卫生检验局（APHIS）以及美国环境保护局（EPA）、国家海洋渔业局（NMFS）和海关等分割，并与上述机构一起组成了美国的食品安全体系。从分工上看，FDA负责联邦领域内生产的或者进口的除畜肉、禽类、瓶装水和酒精含量小于7%的葡萄酒饮料外各种食品的监督管理工作，而肉类和禽类以及相关肉制品、含肉食物的质量监督管理工作主要由FSIS承担，NMFS负责海产品的质量监控，而EPA主管饮用水的安全和农药，加之APHIS在防治病虫害方面、美国卫生部疾病控制预防中心在食源性疾病方面等等机构在各方面加以配合，建立起了一个相对完整的食品安全监督管理体系。应特别指出的是，1998年克林顿签署了13100号总统令，成立了总统食品安全管理委员会，成员包括商业部、农业部、卫生部、环保局、管理预算办公室、科学技术政策办公室等相关部门的负责人，从其职权看，该委员会可向联邦政府的相关机构建议对食品安全的某些领域进行优先投资；制定食品安全的发展计划，并在计划发展执行中与相关州政府、消费者代表、制造业以及学界代表进行沟通和交流；该委员会还下辖一个食品安全联合研究学会，上述职权显然已经超越了简单的议事协调，而进入了统一规划、领导的初期阶段。由此，美国建立起了以食品种类为基本分类标准的食品安全监督管理体系，在不同种类的食品由不同部门进行监督管理这一历史形成的前提下，各部门之间的交流合作目前尤得彰显，呈现“由分而合”的趋势，在监督管理手段上，以检验、审查为主，禁令、限制为辅，对于某些破坏食品安全的违法行为实施主体采取的方式将之推上法庭，具有鲜明的普通法系国家监督管理机构执法的特点。

三、比较与思考

基于前述比较可提出的问题包括：我国的食品安全监督管理体制是否需要改革，应向什么方向改革，以及进一步地，是否应学习美国的监督管理体制建立起以食品种类为划分基础的部门监督管理模式。应首先指出，我国食药总局于2013年成立以来，组织了数次专项整治行动，因时间相对较短，不易从整体上对其工作成果作出评价。但仅就“分段监督管理”这一体制而言，最大的问题是“无缝对接”只是理论上的，实践中监督管理有诸多漏洞。虽然目前，国家食品药品监督管理总局的设立与美国总统食品安全管理委员会类似，都起到了领导、协调的作用，但从本质上看，分段监督管理是主流，分段监督管理中的漏洞依然存在。相较FDA等部门某种意义上类似“警察”的执法权，我国监督管理机关在行政执法的方式上稍显薄弱。在美国，政府与资本家们的本质利益是一致的，然而一旦政府监督管理机关被赋予监督管理职权并且开始严格行使这种职权，就会出现经济利益和政府监督管理的对立，以食品生产者的庞大资金和社会影响力而言，之所以还要以如此“针锋相对”的态度抵制监督管理，监督管理部门能够作为者将之推上法庭使之承受“倾家荡产式”地赔偿应是其中的重要原因。权是与普通法系的法律制度、庭审方式等法治因素紧密联系在一起的，从这个角度看，美国的监督管理机关身兼具有行政机关和司法机关的某些特征；反观我国，监督管理中采取的强制性、惩罚性等措施中不包括提起，在实践中更未出现过“监督管理机关诉违法者”的情况，但是，这并不意味着我国行政机关缺乏相对强有力的监督管理手段，笔者认为，上下统一的监督管理体制和严格的层级在此并不成为阻却监督管理执行力的“屏障”，反而应成为我国食品安全监督管理体制具有强大推动力和适应力的关键所在。由于政府对其组成部门、上级政府对于下级政府这两个方面保持着相对稳固的领导，一方面在本级政府所辖领域内其具有一定的自主性，另一方面也必须融入全国一个大的“上下级”的大局之中，这使现行的食品安全监督管理工作虽然存在着诸多漏洞，但是在已经明确的职责范围内，监督管理责任可以落实得非常细致。必须看到，上述优势的基础是“分段监督管理”的模式，如将“分段监督管理”改为美国式的以食品种类为区别基础的监督管理体制，监督管理“线”更长，势必需要跨区域的、更加具有自和专业性的数个机构，即便可以建立这样的机构，其工作的开展也势必与地方政府、地方政府的市场监督管理机关以及地方政府其他卫生机关、质量控制机关、司法机关相配合，名曰“食品链统一监督管理”，实际上某种意义上仍然是“分段监督管理”和“分区域监督管理”。由此观之，在能够有效领导的情况下将食品安全监督管理的职权分段化、分区域化再进行有机整合未必不是明智之举，在食品安全监督管理体制的划分基础上不能对美国完全照搬照抄，需要坚持适合我国国情之路线。首先，食品安全监督管理的漏洞形成不能仅仅将之归结为监督管理体制划分存在“模糊地带”，相应地，也不能仅靠将简单地运输、储存等环节纳入监督管理范围而希图达到目的，前已述及，在我国目前食品安全监督管理体制无法进行大的变动的前提下，将“分段监督管理”中各监督管理机关的职责领域由原有的“区块”改变为“点到点”的形式以避免制度设计上的漏洞，同时在每个机关具体的职权范围内，可建立类似于美国的追踪机制和“一揽子”的监督管理职权；其次，国家食药总局目前属国务院直属，综合协调食品安全的各项工作，这种模式与美国综合领导机关最高政府直辖，具体监督管理部门设在部委之中的体制十分相似，虽然美国各监督管理机关并不直接听命于总统食品安全委员会，但仍需执行其所制定的计划等。我国各级食药局也并不能直接调动政府部门，则其究竟以何种方式“协调”值得怀疑，将食药局的级别略微提高能解一时之需，但长远看，建立专门的协调、沟通和调度渠道才是治本之策；最后，食品安全监督管理中，轻微违法、违法、严重违法乃至于犯罪的尺度相对较难把握，美国监督管理机关与司法机关的紧密配合给了我们“重典治乱”的另一种思路，即“典”也就是法律本身并不需要极端严苛，在保证食品安全法律法规和安全标准科学有效的情况下，在执法中更加严格地贯彻上述规范，按照规范的要求将违法者进行惩处，事实上这正是美国模式最大的亮点之所在，法院的判决未必比行政处罚更为严厉，但是一旦违法者知道违法遭到惩罚将不可避免，距离监督管理的最终效果也就并不那么遥远了。

监管体制论文第9篇

金融是现代经济的核心。区域经济的发展在壮大了地方实体经济的同时也孕育了市场对金融服务创新的监管需求，而由于金融混业经营、区域经济金融发展差异性、金融资源供给不均衡等原因所导致现行金融监管效能部分失效，更是推动地方政府金融监管机构成立的现实因素。一方面，成立地方政府金融监管机构是弥补“一行三局”监管盲点的重要措施。目前，“一行三局”的垂直监管一般延伸到县级，证券监督管理机构只能延伸到省级。通过深入研究分析，我们发现已经出现“一行三局”监管模式很难覆盖的领域，如民间金融、小额贷款公司、担保公司、典当商行等。地方政府金融监管机构的设立，金融监管权下放到基层，可有效缩短监管半径，充分发挥地方政府本地优势。另一方面，成立地方政府金融监管机构是地方政府发展区域经济的必然举措。地方政府金融办一般归属地方政府部门，通过在政府内部设立专门金融监管机构的形式对当地经济进行引导和监管，维护地方金融秩序，促进经济、金融健康持续发展。尤其是近年来，温州、鄂尔多斯等地区民间金融的蓬勃发展与问题的此起彼伏，考验着地方政府发展经济和维护地方金融稳定的执政能力。为此，成立一个隶属于地方政府系统的金融监管机构成为现实需要。

二、更名、扩编、增责是地方政府金融监管体制改革的主要方式与实现路径

首先，由于在我国并不存在一个综合性、统一性的中央的金融监管部门，故各地方政府金融监管机构的名称并不统一，如“金融工作办公室”、“金融服务办公室”、“金融监管办公室”以及“金融监管服务中心”等名称。更名是各地方政府金融办推进地方金融监管体制改革的重要方式之一。例如，广东省金融服务办公室更名为“广东省金融工作办公室”，北京市金融办更名为“北京市金融局”，从而，金融监管权也随之得到适当扩大，服务地方经济金融的功能也得到一定健全。地方政府金融监管机构重视金融协调、服务和培训的职能，密切联系地方金融实际，注重强化金融产业规划、金融政策实施、金融市场体系建设、和新兴金融机构监管等职能。其次，在编工作人员数量与人才结构是衡量一个组织机构强大与否的重要标志。从全国来看，上海市金融办是较大的地方政府金融监管部门，机构编制一百多人，可它们感到人手还是不够。另外，江苏同样面临这个问题。与东部沿海地区相比，西部地区地方政府金融监管机构在编制数量和职能完善程度上存在较大差距。一般地，提供传统公共服务是地方政府的主要功能，而从事专业化金融监管则是对地方政府的重大挑战。传统地方政府既缺少从事专业化金融监管的现代金融人才，也缺乏从事专业化金融监管的实践经验。随着经济金融形势的快速变化，地方政府要促进经济平稳、健康和可持续发展，必须有效利用金融这个有效的经济手段，为此，充实各级政府金融办的编制与人才力量迫在眉睫。第三，地方政府金融监管机构在金融监管体制内具有重要地位。它是规划地方经济发展的金融大管家、地方金融生态建设的组织者、金融产业布局的掌控人、地方金融监控的防火墙。地方政府金融办重要职责与功能的有效发挥，必定以一定的权责为保障。否则，地方政府金融监管机构就成为无本之木、无源之水。实际上，各省、市、自治区政府金融办正是通过一定程度的增责扩权来发挥其重要功能的。例如，温州市于2011年成立温州市金融监管服务中心，与金融办合署办公，其职能已经由服务、协调两项拓展至十一项，其中包括：负责股权投资公司、民间资本管理服务公司、寄售行和其他各类投资公司监督和管理；负责小额贷款公司、融资性担保公司、典当商行等地方政府管理的各类新兴金融行业的专项检查；配合相关金融监管和其他管理部门开展对地方金融机构的专项管理；聘请第三方组织对地方政府管理的各类新兴金融机构和相关民间金融组织的业务活动及其风险状况进行现场检查；统计、分析地方金融组织的相关数据信息，等等。地方政府金融监管机构职能进一步向监管领域延伸，使得金融办无疑已逐步成为地方政府实施金融产业建设的核心权力部门。

三、地方政府金融监管体制改革的过程是扩权增责与强化协调、服务功能的有机统一

近年来，地方政府金融办扩权潮起。2009年上海市印发《上海市金融服务办公室主要职责、内设机构和人员编制规定》，这个被外界称为“三定方案”的规定，新增了监管地方金融国资企业、地方各类新型金融企业等职责，从而赋予了上海市金融办更多实权。同年，北京市金融工作局于3月30日挂牌成立，这是全国第一个省（市）级金融工作局。它改变了过去金融办不在政府序列的情况，其职能也进一步强化。以此为鉴，中西部地区的一些省、市、自治区也提出类似的地方政府金融办实体化改革思路，分别将金融办调整为政府直属机构。地方政府金融办实体化改革的扩权思维并不应放弃成立金融办的初衷——议事协调机构，其主要职能是协调、服务当地的金融工作。鉴于经济与金融深度融合发展的形势，地方政府金融办作为地方政府管理当地金融工作的职能部门，在合理、适当扩大权责的过程中，其协调与服务职能更应该得到强化。当然，强化地方政府金融监管部门协调服务功能的目的是守住不发生系统性和区域性金融风险底线，加强对局部和区域性金融风险的监管。通过金融改革创新，采取得当措施，尝试建立“一办一行三局”即地方政府金融办、人民银行、证监分局、保监分局、银监分局相互协调、沟通和协作的地方金融监管格局，尤其是要理顺中央金融监管部门派驻地方机构与当地政府金融办信息收集、交流与共享机制，以克服金融市场上信息不对称问题，为构建新型地方金融监管打下坚实的信息合作基础，更好地防范化解金融风险。

四、地方政府金融监管体制改革应形成“大一统、小分权”的新型监管格局